Er kan geen misverstand over bestaan: er is nauwelijks meer een toezichthouder te vinden die volkomen ontspannen functioneert in het midden van het geweld van incidenten, governancediscussies en bestuurlijke crises. In de gehele (semi)publieke sector vindt een stormachtig debat plaats over de effectiviteit van toezicht houden en de eisen aan toezichthouders worden maatschappelijk en bestuurlijk steeds verder aangescherpt.1 In dit artikel schetsen de auteurs een uitweg uit deze complexe situatie waarin toezichthouders hun weg moeten vinden. Door Goos Minderman en René Immers
JUNI 2010
Een toezichtplan voor een maatschappelijke onderneming
BTMO
5
In dit artikel schetsen de auteurs de ingrediënten voor een modern en effectief toezichtarrangement voor toezichthouders in de (semi)publieke sector. Doel van dit arrangement is de verhoudingen zodanig vorm te geven, dat bestuurders en toezichthouders in hun rol en verantwoordelijkheden worden gesterkt. Het toezichtarrangement heeft volgens de auteurs de volgende ingrediënten: (1) focus op kwaliteit in plaats van de bedrijfsvoering, (2) wees bewust van de maatschappelijke context waarin het toezicht functioneert, en tot slot (3) ontwikkel een toezichtvisie en een toezichtplan. De auteurs bieden ook de handvatten voor een dergelijk toezichtplan, zodat aan de hand daarvan toezichthouders kunnen voorkomen dat de trein van de maatschappelijke onderneming, hoe vol ook met goede bedoelingen, onderweg ontspoort.
BTMO hoofdartikel
H
et thema integriteit krijgt een steeds dwingender en scherper karakter: integer toezicht houden op de publieke zaak lijkt soms op het ‘moeten weten wat mij nooit verteld is’. Veel is nog niet uitgekristalliseerd. De vormgeving en de inhoud van het begrip ‘goed toezicht’ ondergaat thans een enorme dynamiek. In dit artikel worden eerst de ontwikkelingen geschetst rondom toezicht houden op maatschappelijke ondernemingen. Kern van het betoog is een modern en effectief toezichtarrangement voor toezichthouders in de (semi)publieke sector, dat de verhoudingen tussen toezichthouders en bestuurders zodanig vormgeeft dat beide in hun rol en verantwoordelijkheden worden gesterkt. Steeds vaker wordt er gewerkt aan een toezichtplan of eigen toetsingskader. Welke elementen zouden daarin een rol kunnen spelen?
Om in het kort te schetsen waar de eerder genoemde spanning in het toezicht houden vandaan komt, is het zinvol stil te staan bij een belangrijke factor die ze veroorzaakt heeft: de terugtredende overheid.2 De centrale overheid heeft sinds 1983 stappen teruggezet uit het middenveld ten faveure van de non-profit, de markt en de burger. Dit heeft zich in alle geledingen van het middenveld voorgedaan – in de zorg wordt deze ontwikkeling ‘marktwerking’ genoemd, in het onderwijs ‘ autonomievergroting’ en in de volkshuisvesting ‘brutering’. De betekenis van het maatschappelijk middenveld, van oudsher sterk aanwezig in ons polderland, wordt daarmee allengs groter.
De governance van organisaties die publieke taken uitvoeren, moet aansluiten bij de geschetste decentralisatie vanuit de rijksoverheid (‘from government to governance’). Het belangrijkste element daarbij is de zoektocht naar nieuwe legitimatiebronnen. Immers, wie legitimeert het bestuur en beleid van een instelling als een overheid dat – aan de hand van formele formats en beschikkingen – niet meer doet? Maatschappelijke ondernemingen die hun legitimatie in de richting van de samenleving willen verduidelijken en borgen, kunnen niet meer volstaan met een periodiek goedkeurend onderzoek door een publieke toezichthouder –die een al dan niet accuraat en valide toetsingskader hanteert. De legitimatie van de dienstverlening moet vooral regionaal gevonden worden door de belangrijkste stakeholders van de organisatie bij het vormen van beleid en de evaluatie daarvan te betrekken – wat vooral bekend staat als het principe van meervoudige publieke verantwoording (zie Hemmati, 2002).
Met de groei van de betekenis hangt ook de groei van de verantwoordelijkheid samen. De maatschappelijke afhankelijkheid van de dienstverlening door dat middenveld – zorg, welzijn, onderwijs en woningcorporaties, om er enkele te noemen – is onverminderd groot, hetgeen leidt tot de versterkingen van het bestuur en toezicht in de jaren negentig. Schaalvergroting, inrichting van intern toezicht en de ontwikkeling van governancecodes kenmerken een beweging van versterking en professionalisering van bestuur en toezicht in de middenveldsectoren (Minderman, 2008; Van Egten en Minderman, 2009).
Overigens dient dat verder te gaan dan het aanreiken van een fraai glossy jaarverslag: het zal moeten gaan om vormen van verantwoording, waarbij de publieke dienstverlener zich echt afhankelijk tracht te maken van het oordeel van de stakeholder. Daar zijn diverse manieren voor, waarop we hier niet verder in zullen gaan.4 Verwezen kan worden naar Klaassen en Hakvoort die vaststellen dat verantwoording bestaat uit vier elementen: kwaliteit, prijs/prestatieverhouding, participatie &
JUNI 2010
Ontwikkelingen in het toezicht houden
BTMO
6
de verantwoordelijkheden op adequate wijze op te vangen. Er wordt vervolgens – mede naar aanleiding van de verscherpte normering – naar toezichthouders gekeken als het gaat om hun rol in de governance van de organisatie.
De recente problemen bij diverse instellingen geven aan dat niet alle middenveldorganisaties in staat zijn gebleken om de verantwoordelijkheden op adequate wijze op te vangen
Dat wil niet zeggen dat de overdracht van bevoegdheden zonder problemen is verlopen. Sinds het verschijnen van het WRR-rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ (2004), waarin de kwaliteit van de dienstverlening van woningbouwcorporaties, onderwijs, gezondheidszorg, welzijn, volkshuisvesting en arbeidsvoorziening kritisch tegen het licht werd gehouden, lijkt er in toenemende mate sprake van wantrouwen tegen maatschappelijke dienstverleners. Het feit dat deze dienstverleners duizend-en-een verschijningsvormen hebben, met elk hun vaak onduidelijke toezichtarrangement, helpt niet echt.3 De recente problemen bij Rochdale, Woonbron, SGBB, IJsselmeerziekenhuizen, Philadelphia en Sint Servatius geven aan dat niet alle middenveldorganisaties in staat zijn gebleken om
dialoog en actieve transparantie (Klaassen en Hakvoort, 2008). Het zijn deze ideeën die vanuit de wetenschap en het maatschappelijk middenveld tot concepten leiden en ook langzaam maar zeker in het rijksbeleid doorklinken.5 Intussen is een wetsvoorstel om de maatschappelijke onderneming een wettelijke basis te geven in een laatste stadium gekomen. Kenmerkend voor de rechtsvorm van de vereniging of stichting die een maatschappelijke onderneming in stand houdt, is onder
meer dat er naast het bestuur een raad van toezicht is – de functionele en organieke scheiding tussen raad van toezicht en bestuur is voorgeschreven– en een belanghebbendenvertegenwoordiging.
Gevolgen voor interne toezichthouders Wat hebben deze recente ontwikkelingen in goed bestuur nu voor gevolgen voor een interne toezichthouder op een maatschappelijke onderneming? Het takenpakket van de raad van toezicht c.q. raad van
van aard past en beter in een toezichtinstrumentarium. De audits kunnen zich – al naar gelang de problematiek van de organisatie – ook uitspreiden over de samenwerkingsverbanden van de instelling, de integriteit van de interne en externe informatieverzorging en de bijdrage aan oplossingen van maatschappelijke problemen. Deze bijdrage ligt wellicht buiten de formele taak van de organisatie, maar is voor een goed functioneren wel van belang. Het blijft een complexe zoektocht en nog lang niet alle antwoorden zijn uitgekristalliseerd. In het maatschappelijk middenveld laat men de oren
Daartoe zal de interne toezichthouder meer dan voorheen contact moeten zoeken met de stakeholders zelf: niet om het werk over te doen maar om te toetsten of de dialoog goed functioneert.6 Is toezicht op de financiën dan niet van belang? Jawel, maar anders. Bedrijfsvoering is de primaire verantwoordelijkheid van het bestuur. Een bestuur dat zijn begroting niet uitvoert, leidt dan ook steeds vaker tot een managementprobleem en vervolgens tot een financieel probleem. De interne toezichthouder moet de hoofdlijnen van het financiële beleid vaststellen en aangeven welke andere processen en besluiten zij wil monitoren of goedkeuren. De toetsing op de bedrijfsvoering moet verschuiven van vooraf naar achteraf: van control naar audit. Controlling is van groot belang, maar is primair een bedrijfsvoeringproces. Auditing is meer toetsend
nog wel eens hangen naar de profitsector, als het gaat om het versterken van de toezichtfunctie. De vergelijking tussen de profit- en public sector roept beelden op van twee soorten fruit die ook slecht te vergelijken zijn. Er spelen immers geheel andere integriteitvraagstukken: bij de één tot commercieel succesvol ondernemen, bij de ander tot het oplossen van maatschappelijke problemen. En ook een andere peiler van governance, het aspect van transparantie, ligt heel anders: bij een beursgenoteerde onderneming is alles geheim (want koersgevoelig) en bij de publieke sector is alles openbaar (tenzij…). In het maatschappelijk middenveld, zoals het onderwijs, zorg en corporaties, wordt voor het overgrote deel gewerkt op basis van publieke bekostiging en dit brengt andere waardeoriëntaties en morele vraagstukken met zich mee. Het is wel zo dat in de profitsector, en dan vooral als het gaat om de besloten en naamloze vennootschappen, jurisprudentie is ontstaan waarin rechters opvattingen formuleren over wat deugdelijk toezicht precies is. Dergelijke jurisprudentie bestaat er nog niet voor de publieke sector.
Op naar effectief toezicht Wat kunnen we nu onder sterk intern toezicht verstaan? Onderstaand pogen wij een handzaam kader te schetsen waarbinnen interne toezichthouders en bestuurder(s) tot overeenstemming kunnen komen over de kernvraag: hoe richten we – binnen een complexe maatschappelijke onderneming – een effectief toezichtarrangement in, waarmee beide gremia goed overweg kunnen en dat brandwerend is naar de toekomst? De schets van de ontwikkelingen rondom goed bestuur en intern toezicht laat vooral één punt duidelijk zien: intern toezicht houden wordt serieuzer. Juist daarom is het van belang dat de interne toezichthouder en bestuurder(s) tot afspraken weten te komen die beiden tevreden stelt. Effectief toezicht heeft volgens ons de volgende componenten: 1 Focus op kwaliteit in plaats van bedrijfsvoering Met het terugtrekken van de overheid is het positieve kwaliteitsoordeel uiteindelijk de meest legitimerende factor van een non-profitinstelling (Putters e.a., 2007; Minderman, 2008). Op dit cruciale punt heeft de interne toezichthouder een steeds belangrijkere rol te vervullen. Zij zal haar toezicht (o.a. informatieverzorging en besluitvorming) daaromtrent moeten inrichten.
7 BTMO
commissarissen verandert ingrijpend. Doordat de overheid op een grotere afstand is komen te staan, is de interne toezichthouder als eerste verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitvoering van de publieke taak. In de praktijk betekent dat niet dat de interne toezichthouder zichzelf moet overtuigen van alle aspecten en details van de geleverde kwaliteit, maar dat zij toeziet op de maatschappelijke inbedding en legitimatie van de dienstverlenende instelling. Stakeholders beoordelen de samenwerking met de instelling en dus automatisch de aansluiting van de productie op de samenleving en de kwaliteit daarvan. De raad van toezicht c.q. raad van commissarissen ziet dus toe op een goede inhoudelijke dialoog met professionele stakeholders. De interne toezichthouder moet zich vergewissen van het feit dat dit proces goed verloopt: scherp, kritisch, constructief en op kwaliteit gericht. Anders geformuleerd: de interne toezichthouder zal moeten toezien op goed stakeholdermanagement.
JUNI 2010
In het maatschappelijk middenveld laat men de oren nog wel eens hangen naar de profitsector, als het gaat om het versterken van de toezichtfunctie
BTMO hoofdartikel
JUNI 2010
2 Wees bewust van de maatschappelijke context waarbinnen toezicht opereert Non-profitorganisaties werken in een maatschappelijke context en hebben een maatschappelijke taak. Daarvoor kan men de verschillende definities van de maatschappelijke onderneming hanteren (zie o.a. Blokdijk, 2006), maar het komt er toch steeds op neer dat het organisaties zijn die gedreven worden door het streven om maatschappelijke problemen op te lossen. Een goede analyse van de maatschappelijke context ontbreekt vaak (Minderman e.a., 2010) en dus kan een maatschappelijke strategie nooit adequaat zijn. Overigens is bij een groot aantal instellingen een bredere maatschappelijke rol niet eens gewenst: in het onderwijs is het op zijn minst omstreden (SCP, 2008). De vraag is dan echter wel gerechtvaardigd welke doeleinden een non-profitinstelling uiteindelijk heeft, als het geen brede maatschappelijke meerwaarde nastreeft.
BTMO
8
3 Ontwikkel een toezichtvisie en een toezichtplan Toezicht is een kwestie van vertrouwen (In ’t Veld, 1993). Toezicht is ook een kwestie van een juiste structuur en een juiste dynamiek. Deze aspecten worden met elkaar verbonden in een toetsingskader c.q. een toezichtplan (zie Vlug, 2009). Dit toezichtplan gaat in op de onderwerpen waarop de interne toezichthouder toezicht wil houden. Vertrouwen is hiervoor de basis, want missers zijn nooit voor de volle honderd procent uit te bannen. Het is dan ook zaak te komen tot afspraken, waarbij zowel intern als voor de buitenwereld duidelijk is dat er sprake is van effectief toezicht waarover met vertrouwen rekenschap kan worden afgelegd – zonder dat daarbij de illusie bestaat dat fouten niet meer gemaakt kunnen worden. Het toezichtplan gaat in op de volgende onderwerpen: a Het maken van een goede sterkte/zwakteanalyse door de interne toezichthouder van het bestuur op zowel functioneel als persoonlijk gebied. Op de achtergrond spelen de volgende hoofdvragen van de interne toezichthouder mee: i Is de continuïteit van de maatschappelijke taak gegarandeerd? Hoe het de rechtspersoon ook vergaat, uiteindelijk gaat het om de maatschappelijke taak die uitgevoerd moet worden op de best mogelijke wijze. De continuïteit van de taak (dat is niet hetzelfde als de continuïteit van de rechtspersoon) moet gewaarborgd zijn. ii Is de uitvoering van de taak extern gelegitimeerd? Hier spelen vraagstukken als: wordt de maatschappelijke dialoog met stakeholders adequaat gevoerd, is er daarmee sprake van een adequaat antwoord door de maatschappelijke onderneming op de maatschappelijke vraagstukken van de regio en is het kwaliteitsbeleid op orde? iii Staat de organisatie voldoende op spanning? Het bewaken van de governance (interne en externe structuur van checks & balances) is wellicht de hoofdtaak van de toezichthouder. Als er een gezonde spanning tussen bestuur, cliënten, stakeholders en toezichthouder(s) bestaat is de kans op effectieve checks & balances immers groot en de kans op uitglijders kleiner. Vragen die daarbij spelen zijn: Zijn de checks & balances intern en extern op orde? Worden de professionals goed betrokken bij de beleidsprocessen en de verantwoording? Functioneert er een interne controller? Wordt de interne toezichthouder voldoende geïnformeerd via interne en externe bronnen? Bestaat er een kritische dialoog: is het stakeholdermanagement op orde?
b In het toezichtplan wordt in de tweede plaats ingegaan op redelijk concreet geformuleerde doelstellingen voor de maatschappelijke onderneming. Vragen die hiervoor leidend zijn: welke maatschappelijke onderneming wil men over 5 á 10 jaar zijn? Welke positie neemt zij in de samenleving in en wat betekent dit voor de maatschappelijke onderneming? c In de derde plaats gaat het toezichtplan in op de instrumenten die de interne toezichthouder ter beschikking staan in de relatie met de bestuurder(s). We noemen hier de volgende instrumenten: i De statuten. Houd daarbij in gedachten dat statuten als last resort gelden, en vooral zijn geformuleerd met het oog op slechte tijden. ii Onafhankelijke informatiekanalen van de interne toezichthouder. Het gaat er hier om dat de interne toezichthouder voor haar informatievoorziening over het reilen en zeilen van de organisatie niet geheel afhankelijk is van de bestuurder(s). Naast het gesprek met de accountant, zal men zich ook moeten verstaan met de controller en/ of de risicomanager. Inspectierapporten, rapportages van de externe dialoog, andere benchmarks en eigen waarnemingen zijn van belang. iii Bestaan de basisstukken en vormen die een levendige basis voor beleid en bestuur? In deze zin kan worden gedacht aan meerjarenramingen, meerjarenvisies, beschrijving van het risicomanagement, een treasury-statuut of andere basisstukken van strategische en structurerende aard iv Verankering controller. De controller is verantwoordelijk voor de integriteit van de informatieverzorging: op dat vlak krijgt de interne toezichthouder een directe lijn met de controller. De interne toezichthouder moet aangeven welke informatie zij wil zien en de controller moet voor de integriteit instaan. Aangezien de controller daarmee gegevens verschaft aan de ‘baas van zijn baas’ komt een statutaire bescherming steeds vaker voor. v Organiseer op belangrijke onderdelen contraexpertise. De interne toezichthouder is geen zelfdoener. De toetsing van grote beslissingen – bijvoorbeeld de waardebepaling van een fusiepartner of een heel fors investeringsproject – is in zichzelf weliswaar een bevoegdheid van de interne toezichthouder, maar het brengt de toezichthouder heel dicht bij de bestuurder(s). Meestal is er daarna geen weg meer terug. De interne toezichthouder doet er goed aan om voor grote besluiten contra-expertise in te
Toezichtplannen zijn geen spoorboekje in de zin dat we weten wanneer de trein vertrekt: een toezichtplan is een bijdrage aan het voorkomen van het ontsporen van de trein Geen spoorboekje Toezichtplannen staan op papier. Goede toezichthouders zouden ervoor moeten waken dat de waarde van het plan de waarde van het papier overstijgt. Plannen moeten niet verworden tot weer nieuwe vinklijstjes, maar leiden tot een nieuwe spanning in de maatschappelijke onderneming en tot een effectief gedrag van mensen die posities innemen in en om de onderneming. Toezichtplannen zijn geen spoorboekje in de zin dat we weten wanneer de trein vertrekt: een toezichtplan is een bijdrage aan het voorkomen van het ontsporen van de trein.
Goos Minderman is hoogleraar Public Governance en Public Law aan de VU en directeur van het Zijlstra Center. René Immers is senior adviseur bij CBE Consultants Nederland te Amsterdam en veel betrokken bij governancevraagstukken in het onderwijs, volkshuisvesting en de zorgsector.
Noten 1 Zie o.a. interview in Binnenlands bestuur d.d. 10 april 2009, ‘Spaanders van de decentralisatie’ (Warbroek en van Zwam interviewen Goos Minderman). 2 Minderman, G.D. Legitimatie en Verankering, uitdagingen voor de maatschappelijke ondernemer (oratie), Amsterdam: VU University Press, 2008. Zie ook: R.A.W. Rhodes, Understanding Governance, Open University Press, 1997; J. Kooijman, Governing as governance, London: Sage Publications, 2003. 3 Dit probleem dateert al van veel eerder: zie Algemene Rekenkamer, Jaarverslag 1994, Tweede Kamer 1995-1996, 24130, nr. 2. 4 Een voorbeeld hiervan is de inrichting van een maatschappelijke raad, bestaande uit de meest belangrijke stakeholders, die een rol hebben in de goedkeuring van beleid en het afleggen van verantwoording door de dienstverlenende instelling. Ook kan deze raad een rol spelen in de samenstelling en benoeming van het toezichthoudende orgaan van de instelling (raad van toezicht of raad van commissarissen). 5 Een uitgebreidere beschrijving hiervan is te vinden in: D.J. Buwalda en G.D. Minderman, Voortschrijdend goed bestuur, Amsterdam: VU University Press, 2009. 6 Dit vereist dus ook een echt onafhankelijke interne toezichthouder: niet alleen onafhankelijk van de eigen organisatie of van de overheid, maar ook van andere stakeholders.
Literatuur • Blokdijk, T., ‘De maatschappelijke onderneming, een fascinerend werkveld’, In: TPC, oktober 2006, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 2 e.v. • Egten, Van C.A. & Minderman, G.D., ‘Horizontale verantwoording en bedrijfsvoering: een verkenning’, In: Hein van Duivenbode e.a. (red.), Verbonden verantwoordelijkheden in het publieke domein, Lemma, 2009. • Hemmati, M., Multi-stakeholder processes for governance and sustainability, London, 2002. • KLaasen H.L. & Hakvoort, J., ‘Verrijking van verantwoording bij gemeenten’, In: TPC, februari 2008, Den Haag: Sdu Uitgevers. • Minderman, G.D. , Legitimatie en verankering, uitdagingen voor de maatschappelijke ondernemer, Amsterdam: VU University Press, 2008. • Minderman, G.D., Eijck, K.H. van, Vermaas, J. en Kruisbrink, P., De school als maatschappelijke onderneming, een onderzoeksverslag van een pilot, Amsterdam: VU University Press Amsterdam, 2010. • Putters, K., Meurs, P.L. en Schulz, J.M., ‘Van government naar governance in hybride sectoren’, In: Minderman, G.D. (red.), Governance in het onderwijs: een nieuwe balans, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 97 e.v., 2007. • Veld, R.J. In ‘t, Toezicht is een kwestie van vertrouwen (reader toezichtleergang NSOB), Den Haag: 1993. • Vlug, P., Ongezond vertrouwen, extern evaluatieonderzoek naar het functioneren van de raad van commissarissen van woningcorporatie Rochdale, (rapport), gepubliceerd in Kamerstukken II, 29453, nr. 144.
JUNI 2010
Auteurs
9 BTMO
huren op het voornemen van het bestuur. Dat kost geld, maar houdt de rollen zuiver. vi Toetsing stakeholdermanagement. De interne toezichthouder moet niet te bescheiden zijn en zelf periodiek op onderzoek uitgaan naar de maatschappelijke legitimatieprocessen van de maatschappelijke onderneming. Een jaarlijkse bijeenkomst met stakeholders behoort daarbij tot de mogelijkheden. vii Een mandaatregeling. Een mandaatregeling houdt het midden tussen georganiseerd wanen vertrouwen. Het betreft de voorbehouden goedkeuring van de interne toezichthouder op een aantal besluiten die de bestuurder(s) wenst/wensen te nemen. Van belang is hierbij de functionele en organieke functiescheiding als leidraad te nemen.
