achtergrond
Van happen naar Peijnenburg word je tenminste nog sterk. Happen naar overheidsaanbestedingen is vooral frustrerend... 12
FORUM #16/03.09.09
13
FORUM #16/03.09.09
achtergrond
‘De ene gemeente stelt zulke hoge eisen dat een bedrijf geen schijn van kans maakt, terwijl een andere gemeente dat niet doet’
Biedt de nieuwe aanbestedingswet straks uitkomst? Tekst: Frank den Hoed | Foto: Link Design
“Hoe denk je dat het voelt als je je als bedrijf op het laatste moment moet terugtrekken uit een aanbesteding?” Jan Willem Boissevain, accountmanager rijksoverheid bij Logica, wordt er niet vrolijk van. Zijn bedrijf is een van de grootste ict-leveranciers van Europa, met een sterke positie bij de rijksoverheid. Ook in Nederland. En heeft daardoor een ruime ervaring met Europese aanbestedingen. Steeds vaker wordt Logica geconfronteerd met voorwaarden waarmee het bedrijf niet uit de voeten kan. “En hoewel we weten dat we een concurrerende aanbieding hebben, rest ons dan niet anders dan de handdoek in de ring te gooien.” Het verhaal van Boissevain is symptomatisch. En het brengt pijnlijk duidelijk in beeld dat er sinds het onderzoek dat Forum in de zomer van 2005 deed naar aanbesteding van overheidsopdrachten (conclusie: overheid maakt een janboel van de verstrekking van opdrachten aan bedrijven), weinig ten goede is veranderd. Ondanks de pogingen van de rijksoverheid om te komen tot ‘volwassen’ aanbestedingsregels op basis van de Europese Aanbestedingswet. De verhalen die de ronde doen in de ict-sector, maar ook in onder meer de bouw en installatiebranche, laten zien dat er nog steeds veel aan schort bij overheids aanbestedingen. Het doel van die aanbestedingen, een betere concurrentie, lijkt inmiddels verder weg dan ooit. 14
FORUM #16/03.09.09
“Of we problemen hebben met de aanbestedingspraktijk? Heb je even?” Annechien ten Kate, adviseur juridische zaken bij brancheorganisatie ict-Office, kan er nog wel om lachen. Maar ze is allesbehalve blij. En haar achterban nog minder. Gevraagd naar het grootste probleem waarmee bedrijven uit de ict-sector worden geconfronteerd, noemt ze zonder één moment van aarzeling de contractvoorwaarden die overheidsaanbesteders stellen. “Die zijn echt een probleem. Erger nog is dat ze als knock-out criterium worden gebruikt: zeg je geen ‘ja’ tegen het contract, dan kun je de deal wel vergeten.” Kritiek heeft ze ook op de voorwaarden die worden gesteld in contracten. “Er staan vaak dingen in die bedrijven niet mogen of kunnen nakomen. Vanwege andere regelgeving, maar soms ook vanwege beurs regels.” Boissevain: “We zijn groot en beursgenoteerd, dus we hebben ons te houden aan een aantal regels en voorschriften, met name op het gebied van corporate governance. Dat betekent bijvoorbeeld dat we geen onbeperkte aansprakelijkheid kunnen aanvaarden en geen onbeheersbare risico’s kunnen nemen, zoals de overheid eist.” De selectie-eisen die aanbestedende diensten stellen gaan meestal veel te ver, oordeelt ook Theo van der Kuil, voorzitter van mkb Infra, de brancheorganisatie van mkb-bedrijven in de bouwnijverheid. Hij verwijst naar de manier waarop moet worden aangetoond dat je als bedrijf een klus aankan. “Als je nieuw bent, is de eerste vraag: kan je mij aantonen dat je de afgelopen vijf jaar drie van dit soort projecten hebt gedaan? Da’s toch absurd? Kijk liever naar competenties.” Ook in de ict-sector worden bedrijven vaak geconfronteerd met excessieve eisen. Ten Kate noemt als voorbeeld het bewust uitsluiten van kleinere bedrijven, bijvoorbeeld door het stellen van extreme omzeteisen. “Maar het komt ook voor dat juist grote bedrijven worden uitgesloten. Bijvoorbeeld door te eisen dat een bedrijf de helft van de omzet haalt uit pakketsoftware (kant-en-klare software, red.). Als een bedrijf dan ook nog diensten en mensen levert, lukt het nooit om daaraan te voldoen.” De kosten van aanbestedingen zijn veel ict-bedrijven ook een doorn in het oog, weet Ten Kate. Een groot project kan in het offertestadium rustig een ton kosten. Bedrijven zijn vaak met een paar man een paar maanden bezig met calculeren, schrijven, vragen beantwoorden, inleveren van stukken in veelvoud, op papier en digitaal. Ten Kate: “Je ziet dat steeds meer bedrijven inschrijven op aanbestedingen. Het gevolg: steeds meer bedrijven maken kosten, terwijl er maar een is die de opdracht krijgt.”
blauwe ogen Elke aanbestedende dienst houdt er wel zijn eigen regels op na. Volgens Van der Kuil treft dit probleem met name regionaal werkende bedrijven uit de infrasector. “De ene gemeente stelt dusdanig hoge eisen dat een bedrijf geen schijn van kans maakt, terwijl hetzelfde bedrijf een vergelijkbare klus in de andere (naastliggende) gemeente wél mag uitvoeren. Nou, dat vind ik geen goede zaak.” Hij snapt ook niets van de ‘natuurlijke’ voorkeur van aanbesteders voor grote bedrijven. “Nog te vaak wordt gedacht: als het groot is, bespaart dat transactiekosten. En de schaalgrootte zal wel prijsvoordeel opleveren. Bovendien geeft het ons zekerheid, want groot zal wel
ton borsboom/anp
Steeds meer bedrijven maken hoge kosten voor aanbestedingen, terwijl er maar een is die de opdracht krijgt
goed zijn. Maar dan zeg ik: groot, groter, grootst is echt geen synoniem voor goed, beter, best. Laat duidelijk zijn: we zijn niet principieel tegen grootschaligheid. Maar daar waar het niet nodig is, moet je het vooral niet doen.” Van der Kuil ergert zich ook aan het gebrek aan transparantie. “Transparantie betekent ook dat je de uitslagen van aanbestedingen bekendmaakt. Maar dat willen veel aanbesteders niet. Ze willen hun keuze ook niet graag motiveren, bang dat ze dan voor de rechter worden gedaagd. En wij moeten hen dan maar op hun blauwe ogen geloven dat ze de juiste keuze hebben gemaakt. Aanbestedende diensten wachten vaak maanden met de bekendmaking wie de aanbesteding heeft gewonnen. Zo kunnen bedrijven toch nooit hun productiecapaciteit op een verantwoorde manier inplannen?” Van der Kuil vindt dat het bij veel aanbestedende diensten ontbreekt aan inhoudelijke kennis over het aan te besteden project. En kritiek heeft hij ook op de administratieve lasten waarmee het mkb wordt geconfronteerd. Demonstratief bladerend door een dik pak papier: “In plaats van aannemers zijn we zo langzamerhand meer een papierverwerkende industrie geworden. Bedrijven moeten voortdurend allerlei informatie verstrekken.” Boissevain heeft een vergelijkbare ervaring. “Wij doen zo’n honderd15
FORUM #16/03.09.09
vijftig aanbestedingen op jaarbasis. Al die keren moet je gegevens aanleveren. Het zou nog niet zo erg zijn als dat telkens op dezelfde manier zou kunnen. Maar de praktijk is dat het elke keer op een andere manier moet. Daar zou wel wat meer lijn in mogen worden gebracht.”
teleurstellend Droefenis alom. Maar gaat de nieuwe Aanbestedingswet waaraan het ministerie van Economische Zaken nu werkt (zie kader) de zo gewenste verlossing brengen? Boissevain (Logica) vraagt het zich af. Het voorstel zoals het er nu ligt doet hij af als ‘teleurstellend’. Zijn belangrijkste kritiek: de wet is vooral gericht op het verminderen van de administratieve lasten en vereenvoudiging van het toezicht op integriteit van de bedrijven die inschrijven op een aanbesteding. Maar op het gebied van mededinging biedt de wet nauwelijks garanties. Teleurstellend is ook de kwalificatie die Dick van Werven (Bouwend Nederland) verbindt aan de Aanbestedingswet. “Belangrijkste bezwaar is dat de wet geen regels biedt voor aanbestedingen beneden de drempel voor ‘werken’. Projecten dus die een waarde vertegenwoordigen van minder dan 5.150.000 euro en waarvoor aanbesteding niet is vereist. Maar daarbij gaat de wetgever er wel aan voorbij dat het handelt om 80 procent van de opdrachten. Ze bewijst de bouw hiermee geen dienst.”
achtergrond
Aanbestedingswet
‘Veel aanbesteders willen de uitslag niet bekend maken uit angst voor de rechter te worden gedaagd’
Mede naar aanleiding van de aanbevelingen van de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid in december 2002 werd aangegeven dat “een nationaal, coherent en uniform juridisch aanbestedingskader” in Nederland gewenst is. Het ministerie van Economische zaken kreeg de taak een nieuwe Nederlandse Aanbestedingswet te ontwikkelen die - samen met onderliggende regelgeving (amvb’s) - in 2009 had moeten ingaan. Op 20 september 2006 gaf de Tweede Kamer zijn goedkeuring aan het wetsvoorstel. Maar in de Eerste Kamer sneuvelde het wetsvoorstel op 8 juli 2008 alsnog. Het nieuwe wetsvoorstel van Economische Zaken gaat naar verwachting in de zomer van 2009 naar de Raad van State. Eind 2009 kan het wetsvoorstel dan naar de Tweede Kamer. Bedoeling is dat de nieuwe Aanbestedingswet nog voor het einde van de kabinetsperiode ingaat (voor eind 2010). www.ez.nl www.pianoo.nl www.tenderned.nl www.bouwendnederland.nl www.ict-office.nl www.mkbinfra.nl
Ten Kate (ictOffice) is maar weinig positiever. “De nieuwe wet een oplossing? Nee. Nou een heel klein beetje. Een paar punten zijn nu in elk geval opgeschreven. Hoewel deze door gerechtelijke uitspraken nu ook al zijn geregeld. Bijvoorbeeld waar het gaat om het proportionaliteitsbeginsel, het uitgangspunt dat onder meer de eisen die aan een inschrijver worden gesteld in redelijke verhouding staan tot doel, aard en omvang van de opdracht. Het is een bescheiden winst dat aanbestedende diensten dat nu nog een keer kunnen nalezen. En dat is geen overbodige luxe.” Maar ze mist ook een hoop dingen. Zoals een regeling voor rechtsbescherming van bedrijven, bijvoorbeeld de mogelijkheid om te klagen als er iets niet naar behoren is gelopen. Op dit moment wordt dat nog geregeld in een aparte Rechtsbeschermingswet. “De tekst uit die wet wijkt af van de tekst in de Aanbestedingswet. En dat is natuurlijk niet handig.” De nieuwe Aanbestedingswet is te vrijblijvend, vindt Van Werven (Bouwend Nederland). Als voorbeeld noemt hij de deskundigheidsbevordering, het bijbrengen van kennis nodig om de aanbestedingspraktijk te professionaliseren. “Het vorige wetsvoorstel bevatte hierover een aantal concrete regels, maar die vielen slecht bij aanbesteders. Ze zouden er niet mee uit de voeten kunnen.” In het wetsvoorstel dat er nu ligt, wordt verwezen naar pianoo, een 16
FORUM #16/03.09.09
platform van het ministerie van Economische Zaken dat deskundigen de mogelijkheid biedt van gedachten te wisselen. Van Werven – grappend: “Het doet me een beetje denken aan een vrijblijvende babbelbox.” En er komt een handreiking met adviezen over proportionaliteit. “Maar niemand die zegt dat die handreiking een verplichtend karakter heeft. Het is wel erg optimistisch om te verwachten dat er dan wat mee gedaan wordt.” Van Werven krijgt bijval van Van de Kuil (mkb Infra). “Er wordt eigenlijk niets geregeld, het is allemaal veel te vrijblijvend. Ik betwijfel dan ook of de Aanbestedingswet zoals die er nu ligt de oplossing brengt.
handreiking Wat moet er gebeuren om alsnog wat met de Aanbestedingswet te kunnen? Veel, dat bleek toen in juni duidelijk was hoeveel commentaar de consultatieronde had opgeleverd. Van der Kuil vindt dat in de wetgeving in elk geval normen op het gebied van proportionaliteit moeten zijn opgenomen. Daarbij gaat het om zaken als omzeteisen, referentieprojecten en – veel belangrijker – gewenste competenties. “Alleen zo heeft het midden- en kleinbedrijf een serieuze kans om mee te doen.” Van Werven pleit voor een serieuze(re) aanpak van de bevordering van deskundigheid van aanbestedende diensten. Instrumenten daarvoor,
dik nicolai
column scheer
zoals een handreiking met adviezen over proportionaliteit, zouden in gezamenlijkheid door overheid en bedrijfsleven moeten worden ontwikkeld. “En dan is het zaak dat de aanbestedende diensten er ook gebruik van maken. Tenzij er redelijke gronden zijn om van dat principe af te wijken.” De Belgische aanpak is zo slecht nog niet, vindt Van der Kuil. “Bij onze zuiderburen wordt gekeken naar de track record van een bedrijf. Hoe groot is het bedrijf, hoe groot is de omzet, wat heeft het bedrijf allemaal gedaan? Als je je kwalificeert, hoef je de eerstvolgende vijf jaar geen informatie meer te geven. Als je voor een bepaalde klus gekwalificeerd bent, kun je gewoon inschrijven.” Ten Kate is te spreken over het klachtenloket over aanbestedingen dat ict-Office bij het ministerie van Justitie heeft. “Dat loket werkt goed. Een klachteninstituut zoals de nma fungeert voor het mededingingsrecht zou ook een oplossing kunnen zijn. Maar ook in het nieuwe voorstel vind je daar niets over.” Velen hadden hun hoop gevestigd op TenderNed, een systeem van de rijksoverheid voor elektronisch aanbesteden. Maar Boissevain betwijfelt of dit systeem snel operationeel is en dus de beloofde lastenverlichting brengt. “De ontwikkeling heeft een behoorlijke vertraging opgelopen. Het systeem zou medio dit jaar werken, maar de start zal nog wel even op zich laten wachten.” Van der Kuil vraagt zich zelfs af of TenderNed ooit echt van de grond zal komen.
bizar De Aanbestedingswet kan er zo beter niet komen. Daarover zijn alle betrokkenen het wel eens. “Als de wet in zijn huidige vorm wordt doorgezet, gaat het niet goed komen. Hier zit niemand op te wachten”, zegt Van Werven (Bouwend Nederland). “De aanbestedende diensten vonden dat het ministerie van Economische Zaken bij het vorige voorstel te ver was doorgeschoten ten voordele van het bedrijfsleven. Maar nu is de balans helemaal naar de andere kant doorgeslagen.” “We hebben al gekscherend gezegd: ‘Minister, kom maar met een derde voorstel.’ Ze zal het niet leuk gevonden hebben, maar zó moet het niet.” Van Werven heeft zijn hoop gevestigd op de Tweede Kamer. “De Tweede Kamer heeft destijds gezegd dat er regels moesten komen gericht op harmonisering en uniformering van aanbestedingen. Dat daar nu niks van terecht dreigt te komen, moet de Kamerleden toch aan het denken zetten.” “Ik vraag me af of de Aanbestedingswet er in zijn huidige vorm wel komt”, gaat Ten Kate nog een stap verder. “Ja, serieus. Er is zoveel weerstand tegen die wet, van bedrijfsleven én aanbestedende diensten, dat ik me dat echt afvraag.” Terugblikkend op de totstandkoming van de wet, kan ze niet anders dan concluderen dat Economische Zaken daarbij het doel van aanbesteding uit het oog is verloren: het bevorderen van mededinging, van concurrentie tussen bedrijven. “Die doelstelling staat nota bene in de Europese richtlijn die als basis voor de wet heeft gediend. Wel bizar dat het ministerie die dan niet eens in de eigen wet heeft opgenomen.”
17
FORUM #16/03.09.09
Reces Drie weken lang het woord ‘recessie’ niet gehoord: wat een genot. Ik moest er wel voor op vakantie naar het buitenland, maar dat had ik er graag voor over. Vooraf leek diezelfde recessie nog roet in het eten te gooien. Uit kostenbesparende overwegingen zouden Nederlanders massaal hun verre vliegvakanties inruilen voor kamperen in Europa, met als gevolg volgeboekte campings. Slecht nieuws voor ons, want wij kamperen het liefst op de bonnefooi, waarbij we hooguit een dag voor aankomst reserveren. Maar dat bleek in de praktijk gelukkig nog steeds mogelijk. Hooguit moesten we het een paar dagen met een plek zonder elektriciteit stellen. Ook met de campingprijzen in Spanje viel het mee. Terwijl het land vooraf toch als een van de duurste kampeergebieden in Europa was afgeschilderd. Nou, dat geldt niet voor Baskenland, kan ik zeggen. Dat is dan ook geen Spanje, vinden de Basken zelf. Hun militaire tak, de eta (Euskadi Ta Askatasuna: Baskenland en Vrijheid), vindt dat al vijftig jaar en zette het eigen jubileum luister bij met vuurwerk in Burgos en op Mallorca. Het échte vuurwerkfestival van San Sebastian hebben we vervolgens veiligheidshalve maar aan ons voorbij laten gaat. Ook een andere Baskische cultuuruiting, het stierenrennen, hebben we niet van nabij meegemaakt. Het lijkt stoer om voor een kudde jonge stieren uit te rennen door de nauwe straten van een stad, maar dat eindigt altijd met de dood van de stieren in de arena. Niet de culturele normen en waarden die je je kinderen wilt meegeven op vakantie. Dan liever wandelen op het heetst van de dag, terwijl een beetje Spanjool of Bask op dat moment aan een uitgebreide lunch zit of een tukje doet. Zelfs het weer zat mee. Er viel wel regen aan wat niet voor niets de ‘Groene Kust’ wordt genoemd, maar precies niet waar wij waren op dat moment. Later brak de zon door. Dat was geen onverdeeld genoegen, aangezien de airco in de auto het had begeven. Toch nog een tegenvaller! Op de terugweg reden we op een van de heetste dagen van het jaar bijna 800 kilometer. Met de ramen voorin open en de ramen achterin afgedekt met handdoeken. Net als vroeger, back to basics. Als we zo ook de recessie kunnen doorkomen, teken ik ervoor. Paul Scheer
