Úvodní slovo generálního tajemníka OSN

Úvodní slovo generálního tajemníka OSN Problém násilného přesídlení je jednou z nejnaléhavějších otázek, kterou OSN řeší v průběhu celé své historie. Mezi nejzranitelnější skupiny osob na světě patří osoby přesídlené - ať již následkem konfliktu, pronásledování nebo jiného porušování lidských práv. Během půlstoletí od svého vzniku stál Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky v popředí snah o ochranu těchto osob. UNHCR začal působit jako malá organizace s tříletým mandátem pomáhat při přesídlování evropských uprchlíků, kteří zůstali bez domova v důsledku druhé světové války. Od té doby organizace stále rostla, aby mohla pokrýt potřeby uprchlíků a dalších přesídlených osob. Dnes poskytuje pomoc přibližně 22 miliónům osob ve všech částech světa. Situace uprchlíků ve světě je aktuální a významná publikace. Přináší podrobné dějiny padesáti let mezinárodní humanitární činnosti na pomoc uprchlíkům a jiným přesídleným osobám a věnuje pozornost všem hlavním uprchlickým krizím posledního půlstoletí. Zkoumá způsob, jakým každá další krize pomohla formovat stále rozsáhlejší soubor uprchlického práva, a analyzuje měnící se reakci mezinárodního společenství na problém násilné migrace. Začleňuje humanitární činnost do širšího humanitárního kontextu a zkoumá zásadní souvislosti mezi přesídlením a mezinárodním mírem a bezpečností. Já sám jsem byl - jako bývalý pracovník UNHCR - osobně svědkem zoufalé situace lidí vyhnaných ze svých domovů v nejrůznějších momentech. Tato kniha je holdem odvaze miliónů přesídlených osob a obětavé oddanosti všech, kteří těmto lidem během posledního půlstoletí poskytovali ochranu a pomoc.

Kofi Annan

1

Předmluva Vysoké komisařky OSN pro uprchlíky Stačí jen krátce pohlédnout na názvy některých kapitol této knihy, abychom pochopili, proč není padesáté výročí vzniku UNHCR důvodem k oslavě. Tato kniha popisuje desetiletí po desetiletí dramatické události posledních padesáti let - zdánlivě nekonečný řetězec konfliktů a krizí vedoucích k přesídlení desítek miliónů osob. Se vstupem do nového tisíciletí by skutečnost, že svět stále potřebuje existenci UNHCR, měla sloužit jako střízlivé připomenutí pokračujícího nezdaru mezinárodního společenství odstranit předsudky, pronásledování, chudobu a další hlavní příčiny konfliktů a přesídlení. Více než milión osob donucených opustit své domovy v Kosovu, Východním Timoru a Čečensku pouze během posledního roku dvacátého století jasně ukazuje, že problém násilného přesídlování nezmizel a že pravděpodobně nadále zůstane jedním z hlavních problémů mezinárodního společenství v 21. století. I když dlouhověkost UNHCR jako organizace není důvodem k oslavě, odvaha desítek miliónů uprchlíků a přesídlených osob však takovým důvodem nepochybně je. Přestože tito lidé často ztratili vše kromě naděje, patří mezi velké bojovníky dvacátého století a zasluhují si naši úctu. Proto UNHCR v tomto výročním roce vzdává hold nesčetným individuálním i společným úspěchům těchto lidí. Spolu s počtem osob spadajících do oblasti zájmu UNHCR vzrostla i složitost problému násilného přesídlení. Současná politika vzniká v prostředí radikálních geopolitických změn, obrovského nárůstu počtu vnitřně přesídlených osob, humanitárních krizí během konfliktů, ve kterých se hlavním terčem stávají civilisté a kde se pod palbu dostávají i humanitární pracovníci, procesu globalizace, který někomu příležitosti přináší avšak jinému je odepírá, klesajících azylových možností a otevřené kritiky Ženevské konvence z roku 1951, která tvoří jádro práce UNHCR. Státy byly při přijímání uprchlíků a dalších přesídlených osob často velmi pohostinné a velkorysé. Podobně i UNHCR hrál spolu se svými partnery v mnoha situacích významnou úlohu při poskytování ochrany a podpory uprchlíkům. Jenomže - jak kapitoly této knihy ukazují až příliš zřetelně - humanitární pomoc má pouze omezenou hodnotu, není-li součástí širšího strategického a politického rámce řešícího hlavní příčiny konfliktů. Zkušenost mnohokrát ukázala, že humanitární pomoc sama o sobě nemůže vyřešit problémy, jejichž podstata je politická. Přesto se humanitární organizace jako UNHCR až příliš často ocitají opuštěné v nebezpečných a obtížných situacích, v nichž jsou nuceny působit bez odpovídající finanční a politické podpory. Mezinárodní politická angažovanost, kterou státy ukázaly při řešení krizí v určitých regionech, bohužel chyběla v oblastech považovaných za méně strategicky významné. Přestože mezinárodní společenství reagovalo rychle na některé z hlavních afrických uprchlických krizí, například na krizi rwandských uprchlíků, jež začala v roce 1994, na pomoc v ostatních oblastech poskytovali sponzoři prostředky jen pomalu. V roce 1999 se podařilo rychle shromáždit finance na pomoc lidem vyhnaným během kosovského konfliktu. Jen malá pozornost však byla věnována situaci v západní Africe, kde krize v Sieře Leone a Guineji-Bissau vyhnaly z domovů statisíce lidí. Státy také často nedostatečně řešily uprchlické krize v poválečné fázi poté, co se hlavní pozornost mezinárodních médií přesunula jinam. Uprchlíci a další přesídlené osoby se často vracejí do míst, kde je zapotřebí upevnit křehký mír usmířením a rekonstrukcí. Rozvojové organizace a investice finančních institucí však často odrazuje politická nejistota, což má za následek, že mezera mezi nouzovou humanitární pomocí a dlouhodobou rozvojovou pomocí narůstá. Tato kniha přináší kritickou analýzu mnoha těchto důležitých otázek. Nabízí objektivní popis obtížných situací, do kterých se přesídlení lidé dostávají, a popis proměnlivého politického prostředí, v němž UNHCR a další humanitární organizace působí. 2

Cílem této knihy není soudit ani předkládat oficiální historii UNHCR a uprchlické problematiky. Tato publikace se snaží nabídnout historický přehled mnoha problémů, před kterými stály vlády, humanitární organizace a další činitelé v oblasti problematiky přesídlených osob. Měla jsem tu čest vést UNHCR a jeho obětavé pracovníky po velkou část devadesátých let. Během mého působení ve funkci Vysoké komisařky jsem se opakovaně snažila zdůraznit souvislosti mezi problematikou přesídlení a otázkami mezinárodního míru a bezpečnosti. Je nesmírně důležité, aby mezinárodní společenství pokračovalo v hledání trvalých řešení problémů přesídlených a vyhnaných osob. Ti, kteří by se rozhodli tyto problémy ignorovat, tak činí na vlastní nebezpečí. Historie nám ukazuje, že k přesídlení osob nedochází pouze v důsledku nějakého konfliktu - přesídlení samo se stává příčinou konfliktu. Nebude-li zajištěna bezpečnost lidských bytostí, nemůže nastat mír a stabilita. Sadako Ogata

3

Úvod Mnoho bylo v minulých letech napsáno o problému humanitární pomoci. Existuje velké množství specializované literatury o právních aspektech ochrany uprchlíků. Jen málo historiků se však věnovalo přímo problému násilného přesídlení a vývoje mezinárodní reakce na tento problém. Jak uvádí historik Eric Hobsbawm ve své knize On History: otázka proč se některé historické zkušenosti stávají součástí širší historické paměti, ale mnoho jiných ne, je znepokojující1. Na Hobsbawmovu otázku se tato kniha snaží odpovědět prostřednictvím pohledu na dějiny násilného přesídlení ve druhé polovině 20. století. V posledním desetiletí dvacátého století si vlády, mezinárodní organizace i veřejnost stále více uvědomovaly problémy, kterým jsou nuceni čelit uprchlíci a vnitřně přesídlené osoby. Přispělo k tomu zejména živé televizní zpravodajství, přinášející dramatické obrázky zoufalých lidí prchajících z Bosny a Hercegoviny, Čečenska, Iráku, Kosova, Rwandy apod. Také činnost humanitárních organizací, organizací na ochranu lidských práv, mnohonárodnostních vojenských sil, mírových vyjednavačů, vyšetřovatelů, novinářů a dalších vnějších činitelů v situacích masového přesídlení dostala v době po skončení studené války nový prostor. Problém násilného přesídlení však není nový, stejně jako není nové mezinárodní úsilí o zmírnění utrpení vyhnaných osob. Mezinárodní přístupy k ochraně uprchlíků V celých dějinách byli lidé nuceni opouštět své domovy a hledat útočiště jinde, aby unikli pronásledování, ozbrojeným konfliktům nebo politickému násilí. K tomu docházelo ve všech oblastech světa. Většina náboženských systémů pracuje s pojmy jako azyl, útočiště, pohostinnost vůči osobám nacházejícím se v obtížné situaci. Až do dvacátého století však neexistovaly univerzální standardy ochrany těchto osob. Právní ochrana a pomoc takovýmto lidem měly v zásadě místní a náhodný charakter. Teprve v době po první světové válce, po vzniku Společnosti národů, začala být uprchlická otázka považována za mezinárodní problém, který musí být řešen na mezinárodní úrovni. I poté byl vznik mezinárodního systému na řešení uprchlických problémů pomalý a nesouvislý. Společnost národů jmenovala několik vysokých komisařů a vyslanců majících řešit problémy specifických utečeneckých skupin (například Rusů, Arménů a Němců), nic z toho však nevedlo k přijetí dlouhodobých opatření. Po druhé světové válce vznikly podobným způsobem zvláštní orgány zabývající se palestinskými, evropskými a korejskými uprchlíky. Ani do roku 1950 se mezinárodnímu společenství nepodařilo vybudovat síť institucí, systémů a zákonů řešících globálně problém uprchlictví. Bod obratu nastal v letech 195051, kdy vznikl Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) a kdy byla přijata Úmluva OSN o uprchlících. Poprvé tak vznikla formální struktura reagující na potřeby uprchlíků a standardy ochrany uprchlíků v rámci mezinárodní legislativy. Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951 je významná ve dvou ohledech. Jednak stanovuje obecnou definici uprchlíka (ačkoliv byla původně omezena pouze na uprchlíky z Evropy) jako osoby nacházející se mimo zemi svého původu, která se kvůli opodstatněnému strachu z pronásledování pro svou rasu, náboženství, národnost, politický názor nebo příslušnost k určité sociální skupině nemůže vrátit do své země původu. To znamená, že osoby přesídlené ve své vlastní zemi nespadají pod mezinárodní definici termínu "uprchlík". Tato Úmluva dále uznává, že osoby splňující definici uprchlíka by měly 1

E. Hobsbawm, On History, Abacus, Londýn, 1998, str. 353. 4

mít přístup k určitým právům a že pomoc uprchlíkům by neměla být pouze otázkou mezinárodní dobročinnosti a politické výhodnosti. Úmluva ukládá signatářským státům určité závazky, z nichž nejdůležitější je princip non-refoulement. Tento princip znamená, že státy se zavazují nevracet lidi násilím do situací, v nichž mají opodstatněný strach z pronásledování. Primární zodpovědnost za poskytování ochrany a pomoci uprchlíkům mají jednotlivé státy, zejména azylové země, do kterých uprchlíci přicházejí. Také UNHCR hraje významnou úlohu při monitorování dodržování ustanovení Úmluvy jednotlivými státy a poskytování odpovídající ochrany uprchlíkům na jejich územích. UNHCR má mandát poskytovat uprchlíkům ochranu a hledat řešení jejich problémů. Toto řešení UNHCR tradičně dělil do tří kategorií: dobrovolná repatriace, místní integrace v azylové zemi a přesídlení z azylové země do třetí země. Jak ilustrují kapitoly této knihy, důraz kladený na jednotlivá řešení se v různých obdobích měnil. I když se mezinárodní společenství od roku 1950 zabývalo uprchlickou problematikou souvislejším způsobem, existovalo mezi různými činiteli zapojenými do řešení problému násilného přesídlení často napětí. Toto napětí je zvláště zřetelné ve vztahu mezi UNHCR a jednotlivými státy. Na jedné straně jsou státy partnery; státy ustavily rámec mezinárodního uprchlického práva řídícího práci UNHCR, státy jsou zastoupeny ve Výkonném výboru UNHCR, poskytují prostředky, bez nichž UNHCR nemůže působit a dávají UNHCR povolení působit na svém území. Na druhé straně se UNHCR dostává se státy do střetu buď kvůli tomu, že státy způsobují pohyby uprchlíků, nebo že neposkytují uprchlíkům odpovídající ochranu a pomoc. Mandát a činnost UNHCR Jádro mandátu UNHCR se od roku 1951 nezměnilo. Ochrana uprchlíků a hledání řešení problémů uprchlíků zůstávají hlavním cílem organizace, avšak prostředí, ve kterém UNHCR působí, a typy aktivit organizace se během padesáti let výrazně proměnily. 1. vzrostl rozsah operací UNHCR. Organizace se zpočátku snažila najít řešení pro přibližně 400 000 uprchlíků, kteří se následkem druhé světové války ocitli bez domova. V roce 1996 už poskytovala pomoc 26 miliónům lidí. Rozpočet organizace a počet pracovníků se také výrazně zvýšil. V roce 1951 činil rozpočet UNHCR 300 000 dolarů a organizace zaměstnávala 33 pracovníků; v roce 1999 dosáhl rozpočet částky jedné miliardy dolarů a počet pracovníků 5 000. UNHCR také rozšiřoval své působení v rovině geografické. Původně působil pouze v Evropě, v roce 1999 však již měl pobočky ve 120 zemích celého světa. 2. vzrostla šíře činnosti UNHCR. Zpočátku se UNHCR soustředil zejména na přesídlování uprchlíků. Když však Úřad začal působit i v jiných částech světa, zapojil se i do řady dalších aktivit. Patřilo sem poskytování materiální pomoci (například potravin a ubytování), poskytování lékařské pomoci, vzdělávacích a sociálních služeb. Ve snaze nezacházet s uprchlíky jako s jednou velkou masou lidí připravil UNHCR zvláštní programy na pomoc specifickým skupinám - například ženám a dětem, dospívajícím, starým lidem, traumatizovaným a postiženým osobám. 3. zvýšil se počet kategorií osob získávajících od UNHCR pomoc. Během celé své historie fungoval UNHCR především jako organizace na ochranu uprchlíků. Uprchlíci však nejsou jedinými příjemci pomoci této organizace. Během let vznikly programy pro další skupiny osob - pro osoby přesídlené v rámci své země, navrátilce (uprchlíky i vnitřně přesídlené osoby, které se vrátily), osoby bez státního občanství, válkou postižené obyvatele a další. Toto rozšiřování role UNHCR odpovídá Statutu organizace. V článku 1 se uvádí, že UNHCR má "hledat trvalá řešení problémů uprchlíků", a článek 9 stanoví, že organizace se 5

"bude věnovat takovým dodatečným činnostem ... jaké určí Valné shromáždění". Série rezolucí Valného shromáždění se od té doby stala právním základem pro mnohé aktivity UNHCR v oblasti pomoci jiným osobám, než uprchlíkům. 4. výrazně vzrostl počet mezinárodních činitelů účastnících se programů poskytování pomoci a ochrany uprchlíkům a dalším přesídleným osobám. Na počátku padesátých let byl počet partnerských organizací UNHCR malý. V roce 1999 již mezi realizační partnery patřilo více než 500 nevládních organizací. UNHCR byl také stále častěji vyzýván generálním tajemníkem OSN, aby v nouzových operacích působil jako vůdčí agentura OSN. UNHCR se tak ocitl bok po boku dalším agenturám OSN, mírovým jednotkám OSN, dalším mnohonárodnostním vojenským silám, organizacím z oblasti lidských práv a řadou dalších mezinárodních a místních činitelů. 5. organizace poskytovala stále častěji pomoc v nestabilním a výbušném prostředí a v situacích probíhajícího válečného konfliktu. UNHCR zpočátku pracoval pouze v bezpečných azylových zemích nepostižených ozbrojeným konfliktem. Dnes působí zaměstnanci UNHCR často uprostřed bojů. Tato skutečnost přináší nová nebezpečí a nové úkoly. Počáteční aktivity UNHCR bývají někdy charakterizovány jako reaktivní, orientované na exil a specificky uprchlické.2 Reaktivní proto, že UNHCR řešil problémy uprchlíků především v azylových zemích. Orientované na exil proto, že úsilí se soustředilo na aktivity v azylové zemi a řešení uprchlických problémů bylo vnímáno spíše jako povinnost zemí přijímajících uprchlíky než zemí uprchlíky produkujících. Specificky uprchlické proto, že UNHCR se obecně nezabývalo jinými formami násilného přesídlení. Aktivity UNHCR v pozdějších letech - zejména v období po konci studené války -bývají naopak charakterizovány jako proaktivní, orientované na země původu a holistické. Proaktivní proto, že organizace je mnohem ochotnější zapojovat se do aktivit za účelem prevence porušování lidských práv a vzniku situací, kvůli kterým k přesídlení dochází. Orientované na země původu, protože strategie UNHCR klade stále větší důraz nejen na hostitelské země, ale také na závazky zemí, ze kterých uprchlíci odcházejí. Holistické proto, že organizace se snažila podporovat komplexnější přístup k problému násilného přesídlení. Tento přístup má dlouhodobý charakter a bere v úvahu nejen potřeby uprchlíků, ale také potřeby vnitřně přesídlených osob, navrátilců, žadatelů o azyl, osob bez státního občanství a dalších. Dějiny násilného přesídlení Tato publikace nemá být oficiální historií UNHCR, má spíše nabídnout obecné dějiny násilného přesídlení za posledních padesát let od doby založení UNHCR. Větší část knihy se zabývá krizemi, během kterých hrál UNHCR hlavní úlohu při pokrývání potřeb uprchlíků a ostatních přesídlených osob. Pozornost je však věnována také jiným skupinám osob, například Palestincům (z nichž většina spadá pod mandát UNWRA, United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East) nebo tibetským uprchlíkům v Indii, kde byla role UNHCR při poskytování ochrany a pomoci pouze okrajová. V celé knize se autoři snaží popsat nejen obtížnou situaci osob, které uprchly ze svých domovů, ale také politické pozadí událostí vedoucích k jejich přesídlení, metody mezinárodní pomoci a vývoj opatření humanitárních organizací, vlád a dalších činitelů. Tato kniha nenabízí vyčerpávající přehled všech pohybů uprchlíků a přesídlených osob za posledních padesát let. Je spíše seriálem studií jednotlivých případů. Každý případ se soustředí na určitý aspekt násilného přesídlení a ukazuje, jakým způsobem ovlivnily Viz UNHCR, The State of the World´s Refugees: In Search of Solutions, Oxford University Press, Oxford, 1995, str. 30-55.

2

6

rozdílné zkušenosti vývoj organizací jako UNHCR. Výhodou tohoto přístupu je, že umožňuje hlubší analýzu určitých situací násilného přesídlení. Nevýhodou je, že řada důležitých případů a některé tematické otázky mohou být zmíněny pouze stručně nebo vůbec ne. Kniha se zabývá událostmi, ke kterým došlo před datem 31. prosince 1999. Není-li výslovně uvedeno jinak, kniha neobsahuje odkazy nebo informace o událostech po tomto datu. Kniha je strukturována většinou chronologicky, některé kapitoly se soustředí na konkrétní oblasti nebo tematické otázky. Autoři pracují s přímými informacemi pracovníků UNHCR, archivem UNHCR, sérií rozhovorů s lidmi mimo organizaci a velkým množstvím literatury - zdroje jsou uvedeny většinou v poznámkách pod čarou a v seznamu další doporučené literatury. Část zabývající se počátečními roky byla vypracována za použití významné dvousvazkové knihy Louisy Holborn Refugees - A Problem of our Time: The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1951-1972.3 Počátek: Evropa v centru pozornosti První kapitola stručně hodnotí předchůdce UNHCR - prvního Vysokého komisaře pro uprchlíky během období Společnosti národů Fridtjofa Nansena, Administrativu OSN pro pomoc a rekonstrukci (UN Relief and Rehabilitation Administration, UNRRA, 1942-1947) a Mezinárodní organizaci pro uprchlíky (International Refugee Organization, IRO, 19471952). Věnuje pozornost založení UNHCR a různým názorům na cíle organizace a Konferenci zmocněnců v červenci 1951 vedoucí k přijetí uprchlické úmluvy OSN. Během padesátých let se práce UNHCR soustředila na uprchlíky v Evropě. Vznik UNHCR se časově shodoval s obdobím počátku studené války a obecně předjímaným řešením uprchlických problémů v té době bylo tedy přesídlení. Je zřejmé, že západní vlády měly při vzniku UNHCR a přípravě úmluvy OSN o uprchlících na mysli osoby prchající před komunistickými režimy. Kvůli napjatým vztahům mezi Východem a Západem v tomto období postupoval UNHCR zpočátku opatrně. První kroky se omezovaly především na západní Evropu a na práci právního charakteru - například na pomoc evropským vládám při přijímání zákonů a postupů pro realizaci Úmluvy o uprchlících z roku 1951. První velkou výzvou pro UNHCR byl exodus asi 200 000 uprchlíků z Maďarska v roce 1956, po potlačení maďarského povstání Sověty. Tato uprchlická krize byla vyřešena přesídlením většiny uprchlíků do západních zemí. V té době byl UNHCR naprosto eurocentrickou organizací, která jen málo pomáhala například statisícům čínských uprchlíků přicházejících do Hongkongu nebo tibetským uprchlíkům prchajícím ve stejném desetiletí do Indie. Během prvních let se UNHCR jen letmo dotkl světa mimoevropského, s výjimkou pomoci evropským uprchlíkům, kteří se po čínské revoluci ocitli v bezvýchodné situaci v Šanghaji. Šedesátá a sedmdesátá léta Druhá kapitola se zabývá dekolonizačními procesy v Africe, které zesílily v šedesátých letech. Tento proces otevřel pro UNHCR novou éru, kdy se ohnisko pozornosti přesunulo mimo Evropu. Organizace začala poskytovat pomoc utečencům, kteří během alžírské války za nezávislost uprchli do Maroka a Tuniska. Poté, co Alžírsko získalo v roce 1962 nezávislost, vrátilo se do této země asi 250 000 uprchlíků. To byla první masová repatriační operace, které se UNHCR účastnil. Druhá kapitola se dále zabývá dalšími

L. W. Holborn, Refugees: A Problem of our Time: The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1951-1972, dva svazky, Methuen, Scarecrow Press, NJ, 1975.

3

7

případy násilného přesídlení v subsaharské Africe. Soustřeďuje se zejména na roli UNHCR při poskytování pomoci rwandským uprchlíkům v Kongu a jinde. Tito uprchlíci byli v mnohém ohledu jiní, než jak předpokládala Úmluva OSN o postavení uprchlíků z roku 1951. Ve většině případů se jednalo o lidi, kteří opustili své domovy ne kvůli strachu z pronásledování, ale kvůli válce a násilí provázejícímu proces dekolonizace. Většina z nich se nesnažila o integraci v azylové zemi, ale chtěla se vrátit domů poté, co jejich země získá nezávislost nebo jakmile bude tamní situace bezpečnější. UNHCR se náhle ocitl v situaci masového přílivu uprchlíků, kdy nebylo možné jednat se všemi uprchlíky individuálně. Kapitola dále popisuje, jak byla v roce 1967 geografická a časová omezení Úmluvy OSN o postavení uprchlíků z roku 1951 odstraněna novým Protokolem, čímž se tato úmluva stala obecně aplikovatelnou. V roce 1969 přijala Organizace africké jednoty vlastní regionální definici uprchlíka rozšiřující klasickou definici tak, aby se vztahovala nejen na osoby prchající před pronásledováním, ale také na osoby prchající před válkou a společenským násilím. Kapitola třetí se věnuje Jižní Africe a uprchlické krizi, která UNHCR poprvé přivedla na indický subkontinent. V roce 1971 přinutil konflikt vedoucí ke vzniku nezávislého bangladéšského státu k útěku do Indie přibližně 10 miliónů bangladéšských uprchlíků; jednalo se o největší přesídlení uprchlíků ve druhé polovině dvacátého století. Pro UNHCR to byla až do dnešního dne nejrozsáhlejší humanitární operace. Během této krize vyzval generální tajemník OSN UNHCR, aby působil jako "styčný důstojník" koordinující humanitární pomoc OSN a jiných organizací. To byla předzvěst konceptu "vůdčí agentury" používaného v pozdějších letech. Po ukončení nepřátelských akcí pomohl UNHCR připravit masový návrat uprchlíků do Bangladéše. Většina uprchlíků se vrátila do konce února 1972. V roce 1973 UNHCR pomáhal také při přesunu velkého počtu osob mezi Bangladéšem a Pákistánem - jedné z největších výměn obyvatelstva v historii. Přestože kapitola se soustředí zejména na bangladéšskou uprchlickou krizi, obsahuje také stručný popis situace tibetských uprchlíků v Indii, práce UNHCR s barmskými Rohingji, kteří uprchli do Bangladéše, a roli UNHCR při pomoci Asijcům vyhoštěným z Ugandy prezidentem Idim Aminem v roce 1972. Rozšiřování ochrany uprchlíků Čtvrtá kapitola popisuje útěk uprchlíků z Kambodže, Laosu a Vietnamu po politických nepokojích v polovině sedmdesátých let. Exodus z Indočíny trval více než dvě desetiletí, během kterých svou zem opustily více než tři milióny lidí. Na rozdíl od uprchlických krizí v Alžírsku a Bangladéši - po kterých následovaly rozsáhlé repatriační operace - bylo pro většinu indočínských uprchlíků (stejně jako v případě evropských uprchlíků v padesátých letech) vhodným řešením přesídlení. Celkem byly za pomoci UNHCR přesídleny z Indočíny do jiných zemí asi dva milióny osob - přibližně 1,3 miliónu z nich přijaly Spojené státy. UNHCR hrál během celé této rozsáhlé a dlouhé krize hlavní úlohu při poskytování pomoci uprchlíkům. V tomto období rozšířila organizace své aktivity, začala se zapojovat do výstavby a řízení uprchlických táborů pro Kambodžany, Laosany a Vietnamce a pomáhala při přípravě záchranných a protipirátských námořních opatření na ochranu vietnamských "lidí z lodí". V letech 1975 až 1980 vzrostl rozpočet UNHCR ze 76 miliónů dolarů na 510 miliónů dolarů a počet jeho pracovníků se více než zdvojnásobil. V osmdesátých letech začaly západní vlády se znepokojením vnímat vysoký počet indočínských uprchlíků přicházejících do jejich zemí. Začaly je stále častěji považovat spíše za ekonomické přistěhovalce než za uprchlíky. Pod jejich tlakem začaly nakonec státy v oblasti indického subkontinentu přijímat nová opatření na kontrolu odchodů a pro 8

usnadnění repatriace. Indočínský exodus prověřil ochotu západních států poskytovat azyl dokonce i v případě osob prchajících před komunistickým režimem. Pátá kapitola se věnuje osmdesátým létům, kdy studená válka nabrala na intenzitě a kdy zapojení supervelmocí změnilo občanské války v různých částech světa v zuřivé, neutuchající boje. Tyto konflikty vedly k novým vlnám uprchlíků a přesídlených osob zejména v oblasti tzv. afrického rohu, v Asii a Střední Americe. Zemí, ze které v této době odešlo nejvíce uprchlíků, byl Afghánistán. Po sovětské invazi do Afghánistánu v roce 1979 donutila občanská válka v této zemi k útěku do Pákistánu a Íránu více než šest miliónů Afghánců. Bylo to desetiletí velkých uprchlických táborů. Státy měly strategický zájem na udělování azylu, projevily však jen malou snahu o hledání dlouhodobých, trvalých řešení pro uprchlíky. Uprchlíci byli pěšáky na šachovnici geopolitických her snažících se o destabilizaci režimů a o podporu jejich odpůrců. To byl případ afghánských mudžáhedínů v Pákistánu, kambodžských Rudých Khmerů v Thajsku, eritrejských a etiopských opozičních hnutí se základnou v Súdánu a vzbouřenců ve Střední Americe. Právě v tomto desetiletí se začal běžně používat výraz "uprchlický bojovník". UNHCR v osmdesátých letech i nadále rychle rostl a poprvé ve své historii reagoval současně na tři velké krize odehrávající se na třech kontinentech. V napjaté atmosféře studené války pracoval UNHCR ve vysoce zpolitizované atmosféře. Během tohoto období se UNHCR ve větší míře než dříve účastnil poskytování pomoci obyvatelům v oblastech místa pobytu uprchlíků. Pátá kapitola se věnuje také první významné účasti UNHCR na řešení situace v Jižní Americe. Svržení demokraticky zvolené vlády Salvadora Allendeho v Chile v roce 1973 a nastolení vlády vojenské junty v Argentině v roce 1974 vedlo k útěku tisíců uprchlíků. V obou případech bylo velké množství uprchlíků přesídleno do Evropy, severní Ameriky a dalších zemí. Šestá kapitola popisuje optimismus, který doprovázel konec studené války. Proběhla řada repatriačních operací a zdálo se, že pro mnoho uprchlických problémů ve světě se podaří nalézt řešení. Od roku 1989 proběhla řada mírových operací OSN - v Namibii, Kambodži, Salvadoru, Guatemale a Mosambiku. V každém jednotlivém případě UNHCR výrazně podpořilo dobrovolnou repatriaci. Na rozdíl od předchozích repatriací, kdy působení UNHCR skončilo brzy po návratu uprchlíků do vlasti, úloha UNHCR v Kambodži, Mosambiku a Salvadoru rostla a organizace se zapojovala do širokého spektra aktivit v oblasti ochrany, pomáhajících navrátilcům a ostatním při reintegraci a obnově společnosti. Výzva pro institut azylu Sedmá kapitola se věnuje vývoji azylové politiky v průmyslově vyspělých zemích a soustředí se zejména na evropské a severoamerické země. V osmdesátých a devadesátých letech do nich začal proudit velký počet uprchlíků. Podezření týkající se motivu značné části těchto osob vedla vlády k přijetí restriktivnějších opatření v oblasti povolování vstupu do země. Velká část kapitoly se zabývá dopadem opatření přijatých evropskými zeměmi ve snaze harmonizovat svou politiku vůči žadatelům o azyl. Kapitola zkoumá také vývoj azylové politiky v dalších zemích, například v Austrálii, na Novém Zélandu a v Japonsku. Změny v legislativě industrializovaných zemí výrazně ovlivnily možnost přístupu žadatelů o azyl k azylové proceduře a ochraně. Kapitola se zabývá řadou otázek - včetně nelegálního převaděčství osob, způsobu, jakým jsou žadatelé o azyl (včetně dětí bez doprovodu a rodinných skupin) často na dlouhou dobu zadržováni ve vazebních střediscích, a problémů, jimž uprchlíci čelí při snaze dosáhnout sloučení rodiny. Opatření mající zabránit nelegálním přistěhovalcům dostat se do industrializovaných zemí vedla v 9

mnoha případech k oslabení již tak problematického rozlišování mezi uprchlíky a ekonomickými přistěhovalci. Tato opatření často přispěla ke stigmatizaci uprchlíků jako osob snažících se obejít zákony. Kapitola uznává, že státy mají legitimní zájem kontrolovat přístup na své území, zdůrazňuje však, že tytéž státy také přijaly mezinárodní závazky poskytnout ochranu osobám prchajícím před pronásledováním ve svých zemích. Trvá na tom, že základní právo žádat o azyl - jak je stanoveno v Úmluvě OSN o postavení uprchlíků z roku 1951 - musí být zachováno. Po studené válce Osmá kapitola věnuje pozornost masivním přesunům obyvatelstva, ke kterým došlo po rozpadu Sovětského svazu v roce 1991, a některým složitým souvislostem mezi migrací a násilným přesídlením. V devadesátých letech bylo na cestách téměř devět miliónů lidí. Patřily sem i osoby, které se po vzniku nových států náhle ocitly "mimo svou vlast", a tisíce osob deportovaných Josifem Stalinem ve čtyřicátých letech. Etnické a separatistické ozbrojené konflikty na jižním Kavkazu a ve Střední Asii vedly v první polovině devadesátých let k rozsáhlým pohybům přesídlených osob a uprchlíků. Na pomoc těmto lidem zahájil UNHCR velké humanitární operace. Kapitola popisuje arménsko-ázerbájdžánský konflikt v Náhorním Karabachu, konflikty v gruzínských autonomních republikách Abcházii a Jižní Osetii a občanskou válku v Tádžikistánu. Věnuje pozornost také přesunům obyvatel způsobeným konfliktem v Čečensku na konci devadesátých let, které vedly UNHCR k zahájení nebezpečných a složitých humanitárních operací na severním Kavkazu. Během devadesátých let došlo k rychlému nárůstu aktivit a funkcí UNHCR s tím, jak se mezinárodní společenství snažilo řešit některá ze svých nejnaléhavějších dilemat. Organizace se začala zapojovat do poskytování pomoci během probíhajících válečných konfliktů a začala spolupracovat s mírovými jednotkami OSN a dalšími mnohonárodnostními vojenskými silami v měřítku větším než kdy předtím. UNHCR poskytoval stále větší pomoc vnitřně přesídleným osobám a dalším obyvatelům postiženým válkou. Devátá kapitola se soustředí na dvě hlavní uprchlické krize devadesátých let, kdy UNHCR koordinoval velké humanitární operace v úzké spolupráci s mnohonárodnostními vojenskými silami. První operace se týkala masového útěku Kurdů ze severního Iráku v roce 1991 poté, co irácká vláda potlačila na konci války v Perském zálivu protivládní povstání. Odmítnutí turecké vlády poskytnout azyl iráckým Kurdům vedlo spojenecké síly v čele s USA k zorganizování velké humanitární operace pro lidi, kteří se ocitli v bezvýchodné situaci vysoko v horských průsmycích na irácko-turecké hranici. Spojenecké síly pak pro tyto osoby v severním Iráku vybudovaly tzv. bezpečné útočiště. Humanitární operace, jejíž vedení UNHCR později převzal, se ukázala být mezníkem v historii organizace. Byla počátkem trendu většího působení v tzv. zemích původu oproti působení v tzv. azylových zemích. Další hlavní uprchlickou krizí se staly události v balkánské oblasti. Násilný rozpad Jugoslávie, který začal v roce 1991, vedl k největší evropské uprchlické krizi od konce druhé světové války. Kapitola popisuje dilemata, před kterými stál UNHCR a další humanitární organizace v situaci probíhajících tzv. etnických čistek, problémů při ochraně civilistů v oblasti bojů a rozhodnutí mezinárodního společenství vybudovat v Bosně a Hercegovině tzv. bezpečné zóny, které nakonec skončily tragicky - pádem Srebrenice a Žepy v roce 1995.

10

Během bosenské války koordinoval UNHCR velkou humanitární operaci. Humanitární organizace měly mnoho problémů při získávání přístupu ke zranitelným obyvatelům. Pracovníci byli vystaveni extrémnímu nebezpečí a někteří z nich byli zraněni či dokonce přišli o život. Humanitární operace vedená UNHCR se stala z velké části náhražkou jiné formy politické nebo vojenské akce. Kapitola dále věnuje pozornost uprchlické krizi, ke které došlo na Balkáně v roce 1999 a během které do Albánie a Makedonie uprchlo asi 800 000 kosovských Albánců. Sleduje snahu UNHCR o koordinaci poskytování mezinárodní pomoci uprchlíkům, trend rostoucí bilaterální pomoci, úlohu vojenských sil vedených NATO při budování uprchlických táborů a podpoře humanitární operaci a tzv. humanitární evakuační program, který dopravoval uprchlíky z Republiky Makedonie do třetích zemí. Kapitola dále popisuje situaci v Kosovu v době od června 1999, kdy Svazová republika Jugoslávie formálně přijala mírový plán v rámci kterého se všechny její vojenské, policejní a polovojenské síly z provincie stáhly, což vedlo k rozmístění sil NATO v Kosovu. Během tří měsíců - během procesu, který vešel ve známost jako "obrácené etnické čistky" - opustilo Kosovo asi 200 000 Srbů a příslušníků dalších menšin. Desátá kapitola věnuje pozornost africkým uprchlickým krizím, ke kterým došlo v devadesátých letech, a popisuje exodus více než dvou miliónů Rwanďanů do Zairu, Tanzanie, Burundi a Ugandy v době po rwandské genocidě v roce 1994. Kapitola se soustředí zejména na situaci v Republice Zair (přejmenované v roce 1997 na Demokratickou republiku Kongo) a Tanzanii a popisuje řadu dilemat, která musel řešit UNHCR a další humanitární organizace snažící se poskytnout pomoc uprchlíkům v táborech kontrolovaných členy bývalé rwandské vlády a její armádou zodpovědnou za genocidu. Kapitola ukazuje, jak bylo mnoho uprchlíků v táborech drženo fakticky jako rukojmí a jak byly využíváni jako "lidské štíty" těmi, kdo se dopouštěli genocidy. UNHCR se různými způsoby pokoušel zlepšit bezpečnostní situaci uprchlíků a zajistit civilní a humanitární charakter uprchlických táborů. Kapitola ilustruje, jakým způsobem může politizace nebo militarizace uprchlických táborů a usídlení vést k ozbrojeným útokům a vpádům do sousedních zemí a k následné eventuální destabilizaci celé oblasti. Devátá a desátá kapitola přinášejí stručný popis ostatních hlavních krizí, ke kterým došlo během devadesátých let - včetně konfliktu v Somálsku vedoucího k masovému přesídlení a velké diaspoře, uprchlické krize ve Východním Timoru v roce 1999 a uprchlických krizí v západní Africe. Kapitoly se také věnují politice v oblasti vnitřně přesídlených osob, otázce mezinárodního trestního soudnictví, problému militarizovaných uprchlických táborů a otázce uprchlíků v souvislosti s pandemií AIDS. Jedenáctá kapitola se konečně věnuje výzvám jedenadvacátého století. Zamýšlí se nad procesem globalizace, měnícím se charakterem konfliktů, rostoucí složitostí populačních pohybů a novými formami humanitárních aktivit. Analyzuje zejména rostoucí úlohu UNHCR při pokrývání potřeb uprchlíků, vnitřně přesídlených osob a dalších. Kapitola zdůrazňuje potřebu nalézt trvalá řešení problémů násilného přesídlení a skutečnost, že mezinárodní mír a stabilita úzce souvisejí s lidským pocitem bezpečí.

11

1

Počáteční léta

Druhá světová válka a následné poválečné období byly příčinou největšího přesídlení obyvatelstva v moderní historii. Podle odhadů bylo v květnu 1945 v Evropě více než 40 miliónů přesídlených osob (nepočítaje v to Němce, kteří uprchli před postupujícími sovětskými vojsky na východě, a cizích nuceně nasazených pracovníků v samotném Německu). Asi 13 miliónů etnických Němců (Volksdeutsche), známých pod označením "vyhnanci" (Vertriebene), bylo v následujících měsících vyhoštěno ze Sovětského svazu, Polska, Československa a dalších východoevropských zemí. Dalších 11,3 miliónů nucených pracovníků a přesídlených osob našli spojenci na teritoriu bývalé německé říše.1 Kromě těchto osob uprchl více než milión Rusů, Ukrajinců, Bělorusů, Poláků, Estonců, Lotyšů, Litevců a příslušníků jiných národů před komunistickou nadvládou, neboť bylo stále jasnější, že jim sovětský vůdce Josif Stalin vnutí nový totalitní režim. Mezitím začala občanská válka v Řecku, která spolu s dalšími konflikty v jihovýchodní Evropě rozpoutanými po odchodu nacistů donutila k útěku desítky tisíc uprchlíků. Během druhé světové války došlo k masivním přesunům obyvatel také v oblastech mimo Evropu. Například v oblastech kontrolovaných japonskými silami v Číně byly přesídleny milióny Číňanů.2 Spojence nejvíce znepokojovaly přesuny osob na válkou zdevastovaném evropském kontinentu. Již dlouho před koncem války si představitelé spojeneckých zemí uvědomovali, že osvobození Evropy s sebou přinese také nutnost najít řešení tohoto rozsáhlého problému. V roce 1943 tedy byla založena Správa Spojených národů pro pomoc a obnovu (United Nations Relief and Rehabilitation Administration, UNRRA), kterou v roce 1947 nahradila Mezinárodní organizace pro uprchlíky. Tato kapitola se zabývá činností těchto organizací, protože byly přímými předchůdkyněmi UNHCR. Popisuje také další procesy vedoucí v roce 1950 ke vzniku UNHCR a k přijetí Úmluvy OSN o postavení uprchlíků v roce 1951, která se od té doby stala základním kamenem mezinárodní ochrany uprchlíků. Kapitola se konečně věnuje také reakci UNHCR na svůj první velký úkol - odchod 200 000 lidí z Maďarska po potlačení povstání sovětskými silami v roce 1956. Správa Spojených národů pro pomoc a obnovu V listopadu 1943, ještě před koncem druhé světové války a před formálním vznikem samotné Organizace spojených národů v červnu 1945, založili spojenci (včetně Sovětského svazu) Správu Spojených národů pro pomoc a obnovu (United Nations Relief and Rehabilitation Administration, UNRRA). UNRRA nevznikla pouze jako organizace pro uprchlíky, měla široký mandát pomáhat při obnově zničených oblastí. Poskytovala pomoc všem lidem přesídleným v důsledku války, nejen utečencům, kteří uprchli ze svých zemí. V letech 1944-45 poskytovala UNRRA nouzovou pomoc tisícům uprchlíků a přesídlených osob v oblastech nacházejících se pod kontrolou spojenců, třebaže Sovětský svaz nedovolil UNRRA působit ve své zóně. Až do konce války v květnu 1945 UNRRA úzce spolupracovala se spojeneckými jednotkami, které jí poskytovaly logistickou a materiální podporu. V polovině roku 1945 pracovalo v terénu více než 300 týmů UNRRA. E. Hobsbawm, The Age of Extremes: The Short Twentieth Century, Michael Joseph, Londýn, 1994, str. 50-52; L. W. Holborn, Refugees: A Problem of Our Time: The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1951-1972, 2 sv., Scarecrow Press, Methuwn Nj, 1975, str. 23; G. Loescher, Beyond Charity; International Cooperation and the Global Refugee Crisis, Oxford University Press, Oxford, 1993, str. 46-54; M. R. Marrus, The Unwanted: European Refugees in the Twentieth Century, Oxford University Press, Oxford, 1985, str. 296-345; J. G. Stoessinger, The Refugee and the World Community, University of Minnesota Press, Minneapolis, 1956, str. 45-48. 2 Ibid.

1

Po konci války se UNRRA soustředila především na repatriaci. Většina lidí přesídlených během války se usilovně snažila vrátit domů. I země, na jejichž území se nacházel velký počet uprchlíků (jako např. Německo, Rakousko a Itálie), měly na rychlé repatriaci těchto osob zájem. Smlouvy uzavřené při setkání v Jaltě a na Postupimské konferenci v roce 1945 předpokládaly mj. i rychlou repatriaci sovětských občanů do Sovětského svazu. Od května do září 1945 pomohla UNRRA při repatriaci asi sedmi miliónů lidí.3 Jak však poznamenal jeden z historiků, UNRRA byla stále frustrována svou podřízeností spojeneckým silám: UNRRA měla pocit, že ztrácí prestiž a že je připravována o svou schopnost jednat nezávisle. ... Ve vakuu, které v raném stadiu vzniklo kvůli očividné nedostatečné připravenosti UNRRA na tak obrovský úkol, převzali vojáci kontrolu nad velkou částí aktivit v uprchlické oblasti. Bylo však zjevné, že vojáci jsou na jednání s přesídlenými osobami vybaveni stejně špatně, zejména vzhledem ke stále se rozrůstající části těch osob, které se repatriovat nemohly nebo repatriovány být nechtěly. Vojenští administrátoři, rozmrzelí a nespokojení se svými úkoly, považovali uprchlíky často za překážku, nad níž je nutné zvítězit.4

Repatriační operace se stávaly stále kontroverznějšími a odpor vůči nim rostl. Mezi osobami, které byly v tomto období rychle repatriovány, byly asi dva milióny sovětských občanů, z nichž mnozí, zejména Ukrajinci a obyvatelé pobaltských států, se vracet nechtěli. Mnozí z nich nakonec skončili ve Stalinových pracovních táborech. Obyvatelé východoevropských zemí byli navraceni pomaleji. Mnozí se také nechtěli vrátit do zemí, které byly nyní pod komunistickou nadvládou, řada z nich však byla poslána zpět a jejich přání byla věnována jen malá pozornost. Přestože si západní vlády zpočátku neuvědomovaly, co se s mnoha násilně navracenými osobami děje, byla to vláda Spojených států, která tyto návraty stále více kritizovala. 1.1

Vysocí komisaři Nansen a McDonald

UNHCR sice zahájilo svou činnost až po druhé světové válce, avšak společné mezinárodní snahy o poskytnutí pomoci uprchlíkům ve skutečnosti započaly již v období mezi oběma světovými válkami. V letech 1919-1939 zapříčinily násilné konflikty a politické nepokoje jen v Evropě přesídlení více než pěti miliónů osob - Rusů, Řeků, Turků, Arménů, Židů a španělských republikánů. Významnými průkopníky mezinárodní práce ve prospěch uprchlíků v meziválečném období byli první dva Vysocí komisaři pro uprchlíky jmenovaní Společností národů: Nor Fridtjof Nansen (1921-30) a Američan James McDonald (1933-35). Tito dva muži měli odlišný názor na přístup k uprchlické problematice, avšak oba zanechali hlubokou stopu v oblasti mezinárodní ochrany uprchlíků. Fridtjof Nansen Oficiální mezinárodní úsilí o poskytnutí pomoci uprchlíkům začalo v srpnu 1921, kdy se Mezinárodní výbor Červeného kříže obrátil na Společnost národů s výzvou o poskytnutí pomoci více než jednomu miliónu ruských uprchlíků přesídlených za ruské občanské války, z nichž mnozí byli postiženi také hladomorem. Společnost reagovala jmenováním slavného polárního badatele Fridtjofa Nansena "Vysokým komisařem Společnosti pro otázku ruských uprchlíků v Evropě". Jeho mandát byl později rozšířen i na Řeky, Bulhary, Armény a další skupiny uprchlíků.

3 4

Holborn, Refugees, str. 24. Marrus, The Unwanted, str. 321.

Nansen začal pracovat na velkém úkolu definovat právní postavení ruských uprchlíků a zajistit buď jejich zaměstnání v hostitelské zemi, nebo jejich repatriaci. Společnost mu na realizaci tohoto obrovského úkolu dala 4 000 liber šterlinků a Nansen začal rychle shromažďovat své spolupracovníky. Vybudoval strukturu, která se později stala základní strukturou UNHCR - úřad Vysokého komisaře v Ženevě s místním zastoupením v hostitelských zemích. Ve snaze nalézt pro uprchlíky vhodné pracovní uplatnění Nansen úzce spolupracoval s Mezinárodní organizací práce a pomohl najít práci přibližně 60 tisícům utečenců. Nansen věnoval zvláštní pozornost právní ochraně uprchlíků. Zorganizoval mezinárodní konferenci, jejímž výsledkem bylo vytvoření cestovního dokladu a dokladu totožnosti pro uprchlíky, nazývaného obvykle "Nansenův pas". Poté, co ztroskotala jednání se Sovětským svazem o repatriaci ruských uprchlíků, prosadil Nansen přijetí dodatečných opatření zajišťujících uprchlíkům bezpečné právní postavení ve třetích hostitelských zemích. Tyto rané právní dohody se později staly základem úmluv o uprchlících z let 1933 a 1951. V roce 1922 se Nansen musel zabývat další uprchlickou krizí - pohybem téměř dvou miliónů uprchlíků během řecko-turecké války. Nansen do této oblasti okamžitě odcestoval, aby pomohl při koordinaci mezinárodní humanitární pomoci. Během svého pobytu v Řecku Nansen zdůrazňoval, že Vysoký komisař musí zůstat v politických diskusích neutrální. Přestože osobně považoval za viníka této krize Turecko, poskytoval pomoc řeckým i tureckým uprchlíkům a setkával se s vládními činiteli obou stran. Společnost národů ho nakonec pověřila, aby usídlil řecké uprchlíky z Turecka v západní Trácii. Nansen věnoval velkou část svého zbývajícího života úsilí vyjednat půjčku na přesídlení arménských uprchlíků do Sovětského svazu. Silná protikomunistická opozice mu však v dosažení tohoto cíle zabránila. V roce 1922 získal Nansen za svou práci Nobelovu cenu míru. Po jeho smrti v roce 1930 pokračoval v jeho práci Nansenův mezinárodní úřad. Od roku 1954 předává UNHCR každoročně Nansenovu medaili jedincům nebo skupinám lidí, kteří se mimořádným způsobem zasloužili o pomoc uprchlíkům. James McDonald Ve třicátých letech stálo mezinárodní společenství před otázkou, jak řešit problém uprchlíků z nacistického Německa. Společnost národů odmítla přímo financovat pomoc uprchlíkům, jmenovala však amerického profesora a novináře Jamese McDonalda nezávislým "Vysokým komisařem pro uprchlíky (Židy a ostatní) z Německa". Od roku 1933 do roku 1935 bojoval McDonald s imigračními omezeními ve světě, aby umožnil přesídlení židovských uprchlíků. Velmi pomohl zejména při koordinaci práce dobrovolných organizací, které poskytly většinu prostředků na financování pomoci pro uprchlíky. Během dvou let ve funkci Vysokého komisaře pomohl McDonald přesídlit na 80 tisíc uprchlíků v Palestině a jinde. V září 1935 se McDonald ocitl před svým největším úkolem poté, co nacisté přijali tzv. norimberské zákony. Tyto zákony zbavovaly Židy občanství a volebního práva. Nacisté také doporučovali Němcům, aby propouštěli své židovské zaměstnance a bojkotovali židovské obchody. Kvůli rostoucímu pronásledování opouštěly zemi zástupy uprchlíků. Frustrovaný slabou reakcí Společnosti národů oznámil McDonald 27. prosince 1935 rezignaci. V dopise široce publikovaném v tehdejších zahraničních médiích varoval: Když národní politika hrozí demoralizací lidské bytosti, musí úvahy o diplomatické vhodnosti ustoupit zásadám obecné humanity. Byl bych zbabělec, kdybych neupozorňoval na skutečnou situaci a nenaléhal na světové veřejné mínění reprezentované Společností a jejími členskými státy, aby začalo jednat a odvrátilo existující a hrozící tragédii.5 Přes McDonaldovo úsilí nebyla jeho naléhavé výzvě k intervenci v Německu věnována pozornost. Společnost národů i nadále považovala zacházení se Židy v Německu za čistě vnitřní záležitost C. Skran, Profiles of the First Two High Commissioners, Journal of Refugee Studies, sv. 1, č. 3-4, 1988.

5

Německa. I když jeho snahy neuspěly, byl McDonald jedním z vynikajících představitelů raných zastánců rozhodné politické akce, která by řešila hlavní příčiny pohybu uprchlíků. ______________________________

V roce 1946 se rozhořela prudká diskuse o tom, zda má UNRRA poskytovat pomoc lidem, kteří si nepřejí být repatriováni. Země tzv. východního bloku prosazovaly, aby pomoc byla poskytována pouze těm vyhnaným osobám, které se vrátily domů. Západní země ale trvaly na tom, že každý má mít právo rozhodnout se, zda se chce vrátit či ne, a že toto individuální rozhodnutí by nemělo mít vliv na právo obdržet pomoc. Vláda USA odmítla repatriační politiku a rehabilitační programy UNRRA v zemích východního bloku, protože v nich spatřovala pouze nástroj k posílení sovětské politické kontroly nad východní Evropou.6 Nechuť uprchlíků k návratu do země svého původu zůstávala hlavním problémem, dominujícím poválečným létům. I uvnitř samotné Organizace spojených národů se otázka repatriací stala sporným bodem. Byla to jedna z neproblematičtějších otázek Rady bezpečnosti OSN během prvních let její existence. Debata se přímo dotýkala podstaty zásadního ideologického konfliktu rozdělujícího v té době Východ a Západ, otázky, zda lidé mají mít právo zvolit si zemi svého pobytu, prchat před útlakem a vyjadřovat své názory. Vláda USA, která poskytovala 70 % prostředků UNRRA a měla i řadu představitelů v jejím vedení, nakonec odmítla prodloužit mandát UNRRA na rok 1947 a rovněž poskytovat další finanční podporu. Spojené státy se tváří v tvář tvrdé opozici zemí východního bloku zasazovaly o vytvoření nové uprchlické organizace s odlišnou orientací. Mezinárodní organizace pro uprchlíky Mezinárodní organizace pro uprchlíky (International Refugee Organization, IRO) vznikla v červenci roku 1947 jako dočasná specializovaná agentura OSN. V době jejího vzniku se očekávalo, že její tříletý program skončí 30. června 1950. Přestože byla práce IRO omezena na poskytování pomoci evropským uprchlíkům, byla tato organizace prvním mezinárodním orgánem, který se komplexně zabýval všemi aspekty uprchlické problematiky. Její funkce zahrnovaly repatriaci, identifikaci, registraci a klasifikaci, péči a pomoc, právní a politickou ochranu, přepravu, přesídlování a nové usídlení. Tato několikanásobná funkce zakrývala jasný posun priorit od politiky repatriace realizované UNRRA k politice přesídlování z azylových zemí do třetích zemí. Ustavující dekret IRO obsahoval tvrzení, že hlavním cílem organizace je poskytování "všestranné podpory a pomoci při včasném návratu [uprchlíků] do země jejich státní příslušnosti nebo obvyklého pobytu".7 Toto tvrzení však bylo uvedeno do souvislosti rezolucí Valného shromáždění o ustavení IRO, která prohlašovala, že "žádnému uprchlíkovi ani přesídlené osobě [s platnými námitkami] nebude přikázáno vrátit se do země původu".8 Přesun důrazu od repatriace na přesídlení vyvolal kritiku ze strany zemí východního bloku. Tyto země tvrdily, že přesídlení slouží jako nástroj k získání připravené pracovní síly a nabízí útočiště podvratným skupinám, které mohou ohrozit mezinárodní mír. IRO nakonec poskytla repatriační pomoc pouhým 73 tisícům lidí, na rozdíl od více než jednoho miliónu osob, kterým pomohla při přesídlení do jiné země. Většina lidí odešla za moře do Spojených států (které přijaly více než 30 % celkového počtu uprchlíků), Kanady, Austrálie, Izraele a mnohých latinskoamerických zemí. Viz Loescher, Beyond Charity, str. 47-49. Ustavující dekret IRO, článek 2 (1) (a); Příloha, článek 1c. 8 Rezoluce VS OSN (8/1), odst. (c) (II), 12. února 1946.

6 7

Stále zřetelněji se ukazovalo, že padesátá léta jsou počátkem nové emigrační éry. Jedním z motivů přijímání uprchlíků byly ekonomické výhody související s jejich příchodem a také podpora růstu ekonomiky připravenou pracovní silou. Západní vlády argumentovaly, že rozptýlení uprchlíků po světě napomůže lepšímu rozdělení obyvatelstva, že odlehčí přelidněné Evropě ve prospěch méně osídlených a méně rozvinutých "zámořských demokracií".9 IRO však nebyla schopna uprchlický problém vyřešit. Na konci roku 1951 zůstávalo v Evropě ještě stále asi 400 tisíc přesídlených osob a organizace měla formálně zaniknout v únoru 1952.10 Existovala obecná shoda o potřebě další mezinárodní spolupráce při řešení uprchlického problému, ale byl tu i zásadní nesouhlas týkající se cílů, které by se tato spolupráce měla snažit naplnit. Země východního bloku stále odmítaly způsob práce IRO který podle jejich názoru sloužil jako nástroj zemí západního bloku. Rostlo také rozčarování Spojených států, které poskytovaly více než dvě třetiny finančních prostředků organizaci stojící více než jaký byl provozní rozpočet zbytku Spojených národů. Vznik UNHCR Na konci čtyřicátých let docházelo k přitvrzování stanovisek, která dominovala mezinárodním vztahům po následujících čtyřicet let. Po blokádě Berlína v letech 1948-49 následovala rychlá série událostí - výbuch první sovětské atomové bomby, vznik dvou německých států, vznik Severoatlantické aliance, vítězství Mao Ce-tunga v Číně a počátek korejské války v roce 1950. Bylo stále jasnější, že uprchlická otázka není jenom dočasným poválečným jevem. Nové krize dávaly vzniknout novým vlnám uprchlíků poté, co komunisté převzali moc v zemích od Československa až po Čínu. Železná opona současně omezovala pohyb mezi oběma bloky. Ideologická napětí studené války pronikala i do jednání Spojených národů o vytvoření nové uprchlické organizace OSN. Ustavení podobné organizace navrhovali různí činitelé, včetně Mezinárodního výboru Červeného kříže (International Committee of the Red Cross, ICRC). Sovětský svaz spolu se svými satelitními státy mnohá jednání zcela bojkotoval. I mezi samotnými západními mocnostmi existovaly velké neshody. Spojené státy si přály striktně definovanou, dočasnou agenturu, která by nepotřebovala mnoho prostředků a jejíž cíle by byly omezené (měla to být především ochrana zbývajících uprchlíků IRO do doby jejich trvalého usídlení). Snažily se zbavit novou organizaci role v humanitárních operacích odepřením pomoci Valného shromáždění v operacích a zamezením práva získávat dobrovolné příspěvky. Naproti tomu západoevropské státy, které nesly hlavní břemeno uprchlického problému, a Pákistán s Indií, ve kterých se po rozdělení Britské Indie v roce 1947 nacházelo na dva milióny uprchlíků, dávaly přednost silné, trvalé a víceúčelové uprchlické agentuře a prosazovaly ustavení nezávislého Vysokého komisaře s pravomocí získávat prostředky a poskytovat je uprchlíkům. Výsledkem této debaty byl kompromis. V prosinci 1949 rozhodlo Valné shromáždění OSN (poměrem hlasů 36:5, kdy se jedenáct států zdrželo hlasování) o ustavení Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) na počáteční dobu tří let, od 1. ledna 1951.11 Agentura měla být podřízena Valnému shromáždění podle článku 22 Charty OSN. Status UNHCR, schválený Valným shromážděním 14. prosince 1950, odrážel jak konsensus USA a ostatních B. Harrel-Bond, Repatriation: Under What Conditions is it the Most Desirable Solution for Refugees? An Agenda for research, African Studies Review, sv. 32, č. 1, 1988. 10 L. W. Holborn, The International Refugee Organization: A Specialized Agency of the United Nations, Its History and Work, 1946-1952, Oxford University Press, Oxford, str. 200; Holborn, Refugees, str. 40. 11 Rezoluce Valného shromáždění OSN 319 (IV), 3. prosince 1949. 9

západních zemí ve vztahu k jejich protějškům z východního bloku, tak i rozdíly mezi Spojenými státy a západní Evropou v jejich momentálních prioritách. Jeden z analytiků té doby uvedl: "Závažná omezení funkčního rozsahu a autority UNHCR byly především důsledkem přání Spojených států a jejich západních spojenců vybudovat uprchlickou agenturu, která nebude představovat riziko pro národní suverenitu západních mocností a nebude pro ně znamenat ani finanční závazky."12 Článek 2 Statutu UNHCR uvádí, že práce Vysokého komisaře "bude mít zcela nepolitický charakter; bude humanitární a sociální a bude se obvykle vztahovat ke skupinám a kategoriím uprchlíků." Toto oddělení politických a humanitárních zájmů mělo zásadní význam. Mnozí představitelé UNHCR trvají na tom, že důraz na nepolitický charakter práce Vysokého komisaře umožnil organizaci ve velké míře působit během napjatého období studené války i v ozbrojených konfliktech vzniklých po ní. Jiní pozorovatelé tvrdí, že přestože se toto rozdělení v mnoha směrech ukázalo jako užitečné, bylo od začátku také poněkud zavádějící, jelikož jeho hlavním účelem bylo zmírnit závažné důsledky bipolarizace počátku padesátých let a zabránit úplnému ochromení Organizace spojených národů na tehdejších jednáních o uprchlických otázkách.13 Někteří analytikové také uvádějí, že jelikož UNHCR je agenturou podřízenou Organizaci spojených národů, která je předmětem formální kontroly ze strany svého Valného shromáždění, nemůže být nikdy zcela nezávislá na politických orgánech OSN. 14 Pokračující debata o této otázce se točila především kolem skutečnosti, že nebylo jasně definováno, co je to "humanitární" akce a co akce "politická".

1.2. Pomoc Organizace spojených národů palestinským uprchlíkům V listopadu 1947 schválilo Valné shromáždění Organizace spojených národů rozdělení Palestiny na židovský a arabský stát. O pět a půl měsíce později se Velká Británie, která měla během období Ligy národů mandát na správu tohoto území, stáhla. Arabské obyvatelstvo palestinských území odmítlo plán rozdělení, který dával židovským obyvatelům více než polovinu území, ačkoliv byl počet arabského obyvatelstva v té době vyšší. Během následného konfliktu mezi Židy a Palestinci (tj. palestinskými Araby) dobyli Židé více než polovinu území. Izraelský stát byl vyhlášen 14. května 1947 a až do doby dohody o příměří v roce 1949 kontroloval tři čtvrtiny bývalého britského mandátního území. V době před vyhlášením izraelského státu a během bezprostředně následujících srážek mezi Araby a Židy bylo z oblastí pod židovskou kontrolou vypovězeno nebo vyhnáno přibližně 750 tisíc Palestinců. Organizace spojených národů se snažila vyjednat jejich návrat domů, toto řešení však bylo Izraelem zablokováno. Na velkých částech území patřících Palestincům rychle vznikaly židovské osady a nově příchozí židovští osadníci byli ubytováváni v palestinských domech. Většina palestinských uprchlíků se usadila v městských oblastech arabských zemí nebo se vrátila, avšak přibližně třetina uprchlíků zůstala v táborech, které v této oblasti vznikly. Od té doby zůstávají tyto tábory symbolem situace palestinských uprchlíků.

G. Loescher, American Foreign Policy, International Politics and Early Development of UNHCR, dokument přednesený na konferenci The Uprooted: Forced Migration as an International Problem in the Post-War Era, Lund, 19.-21. srpna 1988, str. 2-3. 13 G. J. L. Coles, Conflict and Humanitarian Action: an Overview, dokument vypracovaný pro Oddělení mezinárodní ochrany, Ženeva, 29. listopadu 1993, str. 8, 15-16. 14 Tamtéž; M. Cutts, Politics and Humanitarianism, Refugee Survey Quarterly, sv. 17, č. 1, 1998. 12

Vznik UNWRA Palestinským uprchlíkům poskytovaly pomoc nejprve nevládní organizace pod záštitou Organizace OSN pro rozvoj a pomoc palestinským uprchlíkům (United Nations Relief for Palestine Refugees, UNRPR). Později, v prosinci 1949, rozhodlo Valné shromáždění o vzniku Organizace OSN pro rozvoj a pomoc palestinským uprchlíkům na Blízkém východě (United Nations Relief and Work Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA). Rozhodnutí o vytvoření UNRWA bylo zpočátku iniciativou Spojených států amerických, které předsedaly Výboru OSN pro smíření v Palestině. Rozhodnutí bylo přijato poté, co se stalo zřejmým, že nový izraelský stát nebude pravděpodobně souhlasit s jakýmkoliv rozsáhlejším návratem uprchlíků na své teritorium. Americká vláda navrhla, aby Valné shromáždění ustavilo specializovanou agenturu, která by i nadále poskytovala pomoc uprchlíkům, jejíž primární zodpovědností by však bylo zahájit dalekosáhlé rozvojové projekty - odtud slovo "rozvoj" v názvu UNRWA. Arabské státy přijaly tento návrh teprve poté, co byly ujištěny, že vznik UNRWA neohrozí právo uprchlíků na návrat do jejich původních domovů, jak je uvedeno v rezoluci Valného shromáždění 194 (III) z 11. prosince 1948. Toto bylo jasně řečeno v ustavujícím mandátu UNRWA, v rezoluci Valného shromáždění OSN 302 (IV) z 8. prosince 1949. Současně s tím probíhala na půdě OSN jednání o vzniku organizace, která byla později nazvána UNHCR. Po vzniku UNRWA však arabské státy trvaly na tom, že palestinští uprchlíci získávající pomoc od UNRWA by měli být vyjmuti z mandátu UNHCR a z Úmluvy OSN o postavení uprchlíků z roku 1951. Arabské státy se totiž obávaly, aby definice uprchlíka obsažená v návrhu Úmluvy nepodkopala pozici Palestinců, jejichž právo na návrat bylo uznáno rezolucí Valného shromáždění. Také ostatní strany se obávaly, že nepolitický charakter práce předpokládaný pro rodící se UNHCR není slučitelný s vysoce politizovaným charakterem palestinské otázky. Z těchto důvodů vylučuje status UNHCR stejně jako Úmluva OSN o postavení uprchlíků z roku 1951 z působnosti organizace "osoby, které v současné době získávají ... ochranu a pomoc" od jiných orgánů a agentur OSN. Geografická oblast působení UNRWA je omezena na Libanon, Sýrii, Jordánsko a pásmo Gazy. Pouze pokud některý z Palestinců opustí oblast působnosti UNRWA, může spadat pod mandát UNHCR a Úmluvu z roku 1951. Na rozdíl od UNHCR neměla UNRWA vybudovanou podrobnou strukturu a s postupem času si ve svých Jednotných registračních pravidlech (Consolidated Registration Instruction) vypracovala vlastní pracovní definici uprchlíka. Podle těchto pravidel jsou jako palestinští uprchlíci označovány osoby, jejichž normálním místem pobytu byla po dobu alespoň dvou let před konfliktem v roce 1948 Palestina a které následkem tohoto konfliktu přišly o svůj domov a živobytí a v roce 1948 se uchýlily do oblastí působnosti UNRWA. Také potomci těchto osob mají právo na pomoc od UNRWA. Na rozdíl od práce UNHCR nepatří mezi aktivity UNRWA hledání trvalých řešení pro uprchlíky nacházející se v její péči. Mandát UNRWA se vztahuje především na poskytování základních služeb, ne na poskytování mezinárodní ochrany, která je naopak jádrem mandátu UNHCR. První roky UNRWA UNRWA byla ustavena jako dočasná agentura s mandátem, který měl být pravidelně obnovován. Na počátku padesátých let, kdy Spojené státy stále odmítaly financovat UNHCR, byla hlavním přispěvatelem UNRWA americká vláda. Od té doby zůstávají USA hlavním sponzorem UNRWA. V roce 1950 UNRWA pečovala o téměř milión uprchlíků v Jordánsku, Libanonu, Sýrii, na Západním břehu Jordánu a v pásmu Gazy. Prvním úkolem UNRWA bylo i nadále poskytovat nouzovou pomoc podobně, jako její předchůdci, a pomáhat přestěhovat uprchlíky ze stanů do trvalejších obydlí. V

letech 1950-57 podporovala UNRWA projekty oblastního ekonomického rozvoje v oblasti zemědělství a rozvoj mezinárodní spolupráce, tedy zapojení Palestinců do oblastní ekonomiky. V polovině padesátých let se UNRWA pokusila realizovat dva hlavní plány přesídlení. V obou případech byly tyto plány odmítnuty hostitelskými zeměmi i samotnými uprchlíky, kteří trvali na svém právu na návrat. Neúspěch těchto iniciativ vedl k přehodnocení účelu UNRWA. V letech 1957-67 agentura opustila grandiózní plány rozvoje a začala se soustředit na poskytování pomoci, vzdělávání a zajišťování zdravotních programů v uprchlických táborech. V důsledku arabsko-izraelské šestidenní války v roce 1967 byla řada Palestinců vyhoštěna nebo uprchla a objevily se nové skupiny palestinských uprchlíků. Mezi tyto uprchlíky patřily osoby, které odešly ze Západního břehu do Jordánska a Sýrie, nebo z pásma Gazy do Egypta či Jordánska. Stejně jako v roce 1948 zabránila izraelská vláda jejich návratu do oblastí, která začala být nazývána "okupovaná území". Ze 350 tisíc Palestinců, kteří uprchli v roce 1967, byla asi polovina označena jako "vnitřně přesídlené osoby". Tito lidé nebyli vyhnáni v roce 1948, takže nespadali pod mandát UNRWA, což je činilo ještě zranitelnějšími. Přestože nedošlo k žádné formální úpravě mandátu UNRWA tak, aby zahrnoval tuto novou skupinu osob, organizace poskytovala těmto Palestincům určité nouzové služby za podpory Valného shromáždění OSN. Jiní prchali již podruhé během dvaceti let. Na západním břehu a v pásmu Gazy byla izraelská okupace příčinou vzniku nového a velmi napjatého vztahu mezi UNRWA, palestinskými uprchlíky a izraelskou vládou. Další vývoj Toto se odehrálo dvacet let před tím, než se Palestinci vydali do ulic okupovaných území během otevřené a spontánní revolty v prosinci 1987. Měsíc po vypuknutí povstání, které se stalo známé pod názvem intifáda (povstání), navrhl generální tajemník OSN omezené rozšíření působnosti UNRWA tak, aby tato zahrnovala "pasivní ochranu" na izraelských okupovaných územích Západního břehu a v pásmu Gazy. Rezoluce Valného shromáždění tento přístup následně podpořily a v důsledku toho byl vypracován plán právní pomoci, přijati byli noví místní a mezinárodní pracovníci a rozmístěni pozorovatelé v oblasti lidských práv. V září 1993 podepsali palestinský vůdce Jásir Arafat a izraelský ministerský předseda Jicchak Rabin Deklaraci o principech palestinské samosprávy na okupovaných územích, která měla zajistit postupný převod pravomocí na Palestinskou národní radu. O měsíc později zahájila UNRWA na podporu mírového procesu tzv. mírový program. Součástí tohoto programu byly projekty na zlepšení vzdělávacích a zdravotních zařízení, budování nouzového ubytování a další infrastruktury a poskytování půjček pro drobné podnikání. V této uprchlické populaci vyrůstá již třetí a dokonce čtvrtá generace. V roce 1999 žilo v této oblasti 3,6 miliónů z celkových přibližně 6 miliónů Palestinců žijících po celém světě. Asi 1,5 miliónu Palestinců žije v Jordánsku a 1,3 miliónu na Západním břehu Jordánu a v pásmu Gazy. Asi třetina uprchlíků se nachází v 59 uprchlických táborech, zbytek žije ve vesnicích a městech v oblasti působnosti UNRWA. I přes problémy se získáváním prostředků se UNRWA podařilo vybudovat přibližně 650 škol, ve kterých nyní studuje více než 450 tisíc žáků, 8 učňovských školicích středisek, 122 zdravotních středisek a mnohé další projekty pokrývající různé oblasti. Potřeby uprchlíků však zůstávají velké a dokud pro palestinský problém nebude nalezeno a realizováno dlouhodobé a komplexní politické řešení, budou postavení a budoucnost většiny palestinských uprchlíků nejisté.

Debata o rozsahu, v jakém může organizace poskytovat ochranu a pomoc uprchlíkům a zároveň zůstat nepolitická, nebyla nová. O této otázce se diskutovalo i v době existence Společnosti národů, kdy k ní Fridtjof Nansen a James McDonald, dva Vysocí

komisaři se zodpovědností za konkrétní skupiny uprchlíků, zaujali různá stanoviska [viz podkapitola 1.1]. Primární funkce UNHCR byla dvojí: 1. poskytovat mezinárodní ochranu uprchlíkům a 2. hledat trvalá řešení problémů uprchlíků poskytováním pomoci vládám kvůli usnadnění dobrovolné repatriace nebo jejich asimilace v rámci nových národních společenství. Organizace sice získala právo žádat a hledat dobrovolné příspěvky, Spojené státy ale uspěly s požadavkem vyžadujícím před vydáním každé takové výzvy souhlas Valného shromáždění. V důsledku toho se UNHCR stalo závislé na malém administrativním rozpočtu získaném od Valného shromáždění a malém "nouzovém fondu". Americká vláda do tohoto fondu zpočátku odmítala poskytnout jakýkoliv příspěvek, jelikož v tomto stadiu nepovažovala UNHCR za nejvhodnější orgán, prostřednictvím kterého by se poskytovaly uprchlíkům finance. Namísto toho se rozhodla financovat Uprchlický program Spojených států a Mezivládní komisi pro evropskou migraci. Tato druhá organizace byla založena v roce 1952, aby pomáhala při přepravě evropských přistěhovalců a uprchlíků do zámořských imigračních zemí; později se změnila na Mezinárodní organizaci pro migraci. V rámci systému OSN poskytovaly Spojené státy prostředky Organizaci Spojených národů pro rozvoj a pomoc palestinským uprchlíkům na Blízkém východě (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA) [viz podkapitola 1.2] a Organizaci Spojených národů pro obnovu Koreje (United Nations Korean Reconstruction Agency, UNKRA), která poskytovala pomoc miliónům osob vyhnaným v důsledku korejské války. UNHCR byl zpočátku svazován svými omezenými prostředky. Každý projekt na pomoc uprchlíkům musel být financován prostřednictvím dobrovolných příspěvků, většinou od států. Organizace nezískala finance na repatriační program podobný tomu, jaký realizovala UNRRA, nebo na program přesídlení, jaký prováděla IRO. Od UNHCR se spíše požadovalo poskytování mezinárodní ochrany a podpora hledání řešení uprchlických problémů, to vše s velmi omezeným rozpočtem. Jak to vyjádřil první Vysoký komisař OSN pro uprchlíky Gerri Jan van Heuven Goedhart, existovalo reálné nebezpečí, že jeho úřad bude prostě "spravovat bídu".15 S ročním rozpočtem nepřevyšujícím 300 000 amerických dolarů se očekávání, že UNHCR bude během několika let schopen zajistit konečné řešení evropského uprchlického problému, ukázalo jako falešné. I přes snahy Vysokého komisaře van Heuven Goedharta přesvědčit vlády o rozsahu uprchlického problému poskytovaly tyto vlády jen minimální prostředky. UNHCR si přesto vybudoval účinné partnerství s dobrovolnými organizacemi. První velká částka peněz, kterou dostal UNHCR k dispozici, nepřišla od vlád, ale od Fordovy nadace z USA, která v roce 1951 darovala organizaci 3,1 miliónů dolarů. Tyto prostředky byly použity pro pilotní projekt, kladoucí poprvé důraz na místní integraci v evropských zemích jako na způsob řešení uprchlických problémů. Nakonec byl v roce 1954 ustaven nový Uprchlický fond OSN (United Nations Refugee Fund, UNREF), který měl za úkol realizovat projekty v zemích jako Rakousko, Západní Německo, Řecko a Itálie. Spojené státy do tohoto fondu přispěly, i když předtím odmítly financovat UNHCR na základě rozhodnutí Kongresu z roku 1950 vetovat použití amerických financí pro jakoukoliv organizaci působící v oblastech za železnou oponou. Také počáteční tvrdý odpor Sovětského svazu vůči UNHCR se v polovině padesátých let začal měnit. V té době se již studená válka rozšířila daleko za hranice Evropy a na práci Organizace spojených národů začaly mít vliv nové země. Sovětský svaz pomohl vyjednat přijetí několika rozvojových zemí do OSN a tyto země nyní zjistily potenciální užitečnost UNHCR pro řešení svých vlastních uprchlických problémů. Princ Sadruddin Aga Khan, zástupce Vysokého komisaře, projev před Norskou radou pro uprchlíky (Norwegian Refugee Council), 19. května 1965. 15

1.3

Úmluva o postavení uprchlíků z roku 1951

Úmluva o postavení uprchlíků z roku 1951 byla přijata Konferencí Organizace spojených národů o postavení uprchlíků a osob bez státní příslušnosti, která se konala v Ženevě ve dnech 2.-25. července 1951. Podepisování bylo zahájeno 28. července a úmluva vstoupila v platnost 22. dubna 1954. Tato úmluva stanovuje práva a povinnosti uprchlíka a povinnosti států ve vztahu k uprchlíkům. Ustavuje mezinárodní standardy pro jednání s uprchlíky a chrání práva uprchlíků v oblasti zaměstnání, vzdělávání, ubytování, svobody pohybu, přístupu k soudům, získání státního občanství a především ochrany před návratem do země, kde mohou být vystaveni pronásledování. Jedny z nejvýznamnějších ustanovení najdeme v článcích 1 a 33: Článek 1 - Definice pojmu "uprchlík" A (2) [kterákoliv osoba, jež se] z důvodu opodstatněného strachu z pronásledování kvůli své rase, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo politickému názoru nachází mimo zemi své státní příslušnosti a nemůže, nebo kvůli tomuto strachu nechce využít ochrany této země; nebo státní příslušník země, nacházející se mimo území státu svého dřívějšího trvalého pobytu, [jenž se] ... nemůže, nebo se kvůli tomuto strachu nechce do něj vrátit Článek 33 - Zákaz vyhoštění nebo návratu ("refoulement") 1. Žádný smluvní stát nevyhostí nebo nevrátí (refouler) uprchlíka jakýmkoliv způsobem na hranici území, kde by jeho život či svoboda mohly být ohroženy kvůli jeho rase, náboženství, národnosti, členství v určité sociální skupině nebo politickému názoru... Definice uprchlíka obsažená v Úmluvě z roku 1951 byla omezena na osoby, které se staly uprchlíky "následkem událostí před datem 1. ledna 1951". Toto časové omezení však bylo následně odstraněno článkem I (2) Protokolu k Úmluvě z roku 1967 [viz podkapitola 2.2]. V okamžiku přistoupení k Úmluvě z roku 1951 mohly státy učinit prohlášení omezující jejich závazky v rámci Úmluvy na uprchlíky před událostmi v Evropě. Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951 - spolu s Protokolem z roku 1967 - zůstává stále nejdůležitějším a jediným obecně platným nástrojem mezinárodního uprchlického práva. K 31. prosinci 1999 přistoupilo k Úmluvě z roku 1951 a jejímu Protokolu z roku 1967 131 států a 138 států ratifikovalo buď jeden, nebo oba tyto nástroje.

Příprava Úmluvy o postavení uprchlíků v roce 1951 Práva a povinnosti stanovené v Úmluvě OSN o postavení uprchlíků z roku 1951 tvoří základ práce UNHCR. Jednání o Úmluvě probíhala paralelně s jednáními o vzniku UNHCR. Úmluva byla přijata na mezinárodní konferenci o více než sedm měsíců později, 28. července 1951. Zvláštní polemiku vyvolala definice pojmu "uprchlík". Jelikož Úmluva přinášela nové povinnosti závazné podle mezinárodního práva, státy účastnící se přípravného procesu se tuto definici snažily omezit na kategorie takových uprchlíků, ve vztahu ke kterým by byly ochotny přijmout právní závazky. Spojené státy dávaly přednost úzké definici kvůli právním závazkům, které by vyplývaly z širší definice. Západoevropské státy na druhé straně prosazovaly širší definici, přestože i mezi nimi existovaly rozpory v názoru na to, jaká by tato definice měla být.

Nakonec bylo dosaženo kompromisní formulace. Vlády se usnesly na obecné, univerzálně aplikovatelné definici pojmu "uprchlík" soustřeďující se na koncept "opodstatněného strachu z pronásledování". Zároveň byla přijata dvě významná omezení rozsahu Úmluvy: 1. výhody Úmluvy se neměly vztahovat na osoby, které se staly uprchlíky po 1. lednu 1951 - i když jinak definici uprchlíka splňovaly; 2. při podpisu Úmluvy měly mít státy možnost učinit prohlášení omezující jejich závazky podle Úmluvy na evropské uprchlíky. Schválení definice pojmu "uprchlík" znamenalo závažnou změnu politiky, protože podle ní měli být nyní uprchlíci uznáváni nejen na skupinovém základě, ale i na základě individuálního posouzení jednotlivých případů. Tato definice měla nyní také obecný charakter nespojovaný s určitou národnostní skupinou (například Rusové ze Sovětského svazu nebo Řekové z Turecka, jak tomu bylo v meziválečných letech). Přestože Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948 potvrdila právo jedince žádat o azyl a využívat azylu, znamenal význam, který přikládaly státy zachování svého suverénního práva udělit právo pobytu na svém území, že země, připravující návrh Úmluvy OSN o uprchlících, nebyly v tomto novém právně závazném dokumentu připraveny uznat bezpodmínečné právo na azyl. Nová Úmluva tedy neobsahuje žádnou zmínku o "právu na azyl". Jedním z klíčových ustanovení Úmluvy je však závazek signatářských států nevyhostit nebo nevrátit uprchlíka do státu, kde by mu mohlo hrozit pronásledování. Toto ustanovení je známé jako princip non-refoulement, u něhož bylo použito francouzské slovo z článku 33 Úmluvy. Ostatní ustanovení obsažená v Úmluvě stanovují práva uprchlíků v oblastech zaměstnání, ubytování, vzdělávání, sociálního zabezpečení, vydávání dokumentů a svobody pohybu [viz podkapitola 1.3]. Podobná práva byla obsažena v Úmluvě o mezinárodním postavení uprchlíků z roku 1933, která byla prvním mezinárodním nástrojem obsahujícím princip, že uprchlíci by neměli být násilně navraceni do země původu.16 Tato úmluva však byla ratifikována pouze osmi státy. Dalším relevantním nástrojem byla Úmluva o postavení uprchlíků z Německa z roku 1938, tu však zastínil počátek druhé světové války, a tak byla ratifikována pouze třemi státy. Síla Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 je naproti tomu ve velkém počtu zemí, které ji ratifikovaly [viz mapa 1.1]. Maďarská krize roku 1956 První velkou zkouškou pro UNHCR byl exodus uprchlíků z Maďarska po potlačení tamního povstání Sověty v roce 1956. Mnozí maďarští utečenci prchali do Rakouska stejnou cestou, kterou užívali Maďaři prchající před Rudou armádou v letech 1944-45. Přestože drtivá většina uprchlíků - asi 180 tisíc - odešla do Rakouska, asi 20 tisíc z nich uteklo do socialistické Jugoslávie, která se se Sovětským svazem rozešla v roce 1948. Tento exodus poskytl UNHCR první zkušenost s prací s masovým přílivem osob prchajících před politickými represemi. Byly to pro UNHCR také první zkušenosti z práce s Mezinárodním výborem Červeného kříže (v Maďarsku) a s Asociací společností Červeného kříže (v Rakousku). V letech 1956-57 realizoval UNHCR velkou humanitární operaci na pomoc maďarským uprchlíkům v Rakousku a Jugoslávii, v rámci které pomohl s jejich přesídlením do 35 zemí světa a s dobrovolnou repatriací některých z nich do Maďarska. Operace byla řízena Augustem Lindtem, který ve funkci Vysokého komisaře nahradil van Heuven Goedharta 10. prosince 1956. Tato operace znamenala počátek transformace UNHCR z malé organizace OSN zabývající se zbytkem případů uprchlíků z druhé světové války na G. S. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, 2. vydání, Oxford University Press, 1996, str. 118.

16

mnohem větší organizaci s širšími povinnostmi. UNHCR se z této krize, která se stala jedním z nejvýraznějších mezníků studené války, měl vynořit posílen a se značně zvýšenou mezinárodní prestiží. Kořeny maďarské krize ležely v oteplení, ke kterému došlo ve východní Evropě a v Sovětském svazu po Stalinově smrti v březnu 1953. Maďarský komunistický režim, který se dostal k moci v letech 1947-48, byl jedním z nejvěrnějších Stalinových následovníků ve východní Evropě. V roce 1949 zinscenoval řadu procesů kopírujících moskevské procesy z roku 1936, které vyústily v popravu mnoha vedoucích komunistů. V roce 1954, rok po Stalinově smrti, byli velitel tajné policie a generální tajemník vedoucí komunistické strany sami zatčeni a souzeni za překročení svých pravomocí a neoprávněné držení ve vazbě. Slavný projev Nikity Chruščova na 20. sjezdu Komunistické strany Sovětského svazu v únoru 1956, ve kterém přiznal, že se Stalin dopustil závažných omylů, vyvolal vlny otřesů po celém komunistickém světě. Jeho specifický závazek přehodnotit vztahy Sovětského svazu s jeho satelitními sousedy měl ve východní Evropě, zejména v Polsku a Maďarsku, dramatické důsledky. V Polsku vedly červnové demonstrace a stávky ke změně vlády a pečlivě dávkované liberalizaci režimu, která byla Moskvou neochotně přijata. Pokus o reformu v Maďarsku však měl přinést tragické výsledky. Nejprve se zdálo, že režim nutnost reformy uznává. Bylo povoleno rolnické podnikání, teror polevil a Imre Nagy, kritik kolektivizace a násilné industrializace, byl jmenován ministerským předsedou. Lidové demonstrace v říjnu 1956 však přesto ukázaly širokou nespokojenost s režimem samotným a nenávist lidu k tajné policii. Hnutí kulminovalo masovou revoltou 23. října, kdy v ulicích protestovalo asi 300 tisíc lidí, kteří se střetli s maďarskými a sovětskými jednotkami. Na základě všeobecných požadavků vytvořil Nagy 27. října koaliční vládu s vyloučením skalních komunistů a přislíbil svobodné volby. 1. listopadu přednesl osudový návrh na vystoupení Maďarska z Varšavské smlouvy a vyhlášení neutrality. Po předchozím stažení svých sil z maďarského hlavního města Budapešti na něj Sovětská armáda opět zaútočila 4. listopadu. V následujících všeobecných pouličních bojích byl odpor proti Rudé armádě - která měla k dispozici 200 tisíc vojáků a více než 2 tisíce tanků - rázně potlačen. Tisíce Maďarů byly deportovány nebo (podobně jako Nagy) popraveny. Více než tři tisíce lidí zahynuly v budapešťských ulicích během deseti dnů nejnásilnější konfrontace v Evropě od doby druhé světové války, kterou předstihla až válka v Jugoslávii v devadesátých letech.

1.4

Německý kompenzační plán pro uprchlíky

Brzy po vzniku Spolkové republiky Německo v roce 1949 se vynořily diskuse o otázce kompenzací pro oběti nacistického pronásledování. Slovo "reparace", v němčině Wiedergutmachung (doslova "vykonání něčeho, aby bylo znovu dobře"), bylo používáno jen zřídka, neboť bylo obecně uznáváno, že žádné finanční částky nemohou vyvážit hrůzy holocaustu. První zákony Německé spolkové republiky definovaly pro účely odškodnění a kompenzace jako "pronásledované osoby" ty osoby, které trpěly kvůli své rase, náboženství nebo politickému názoru. Ostatní, třebaže byly v koncentračním táboře nebo byly nuceny k otrocké práci, nebyly považovány za "pronásledované osoby", ale spíše za osoby "postižené z národnostních důvodů" (německy Nationalgeschädigte). Těchto "postižených kvůli národnosti" byly desítky tisíc - Poláci, Ukrajinci, Bělorusové, Srbové, Češi, Slováci a další, kteří byli internováni nebo deportováni jako otrocká pracovní síla do německých továren. Ve většině případů byly životy těch, kteří přežili, rozvráceny: jejich zdraví bylo

zničeno, rodiny přesídleny a rozehnány, jejich domovy byly poškozeny nebo zničeny. Mnozí z nich po válce odešli do Jižní nebo Severní Ameriky, Jižní Afriky nebo Austrálie. Země jejich nového pobytu však nepřevzaly jejich nároky, protože tito lidé nebyli občany těchto zemí v době, kdy k perzekuci došlo. První vyjednávání o odškodnění se soustředilo na osoby pronásledované z náboženských důvodů. Asociace uplatňující židovské materiální nároky vůči Německu neboli krátce Asociace o nárocích (The Conference on Jewish Material Claims against Germany, "the Claims Conference"), založená v roce 1951, spojila dohromady řadu židovských organizací a během následujícího půlstoletí energicky intervenovala ve prospěch židovských obětí nacistů. Ostatní - Romové (Cikáni) nebo například komunisté - žádnou podobnou organizaci neměli, stejně jako "postižení kvůli národnosti". První západoněmecký zákon o odškodnění, přijatý v roce 1953, stanovoval omezené platby určitým "osobám pronásledovaným kvůli národnosti", jejichž zdraví bylo těžce poškozeno a které se staly uprchlíky ke specifikovanému meznímu datu. Další legislativa z roku 1956 neposkytovala této skupině žádnou dodatečnou pomoc. V roce 1957 zahájily západní vlády vyjednávání se západoněmeckou vládou v Bonnu o kompenzaci pro své občany. Hovořilo se o globálním fondu, který by měl zahrnovat "pronásledované kvůli národnosti". Bylo však rozhodnuto, že otázka kompenzace by měla počkat na formální mírovou dohodu. Mezitím měla Německá spolková republika o uprchlících, kteří trpěli kvůli své národnosti, jednat s UNHCR. V roce 1960 dospěly NSR a UNHCR k první dohodě. UNHCR měl spravovat "fond utrpení" s 45 milióny marek poskytnutých vládou pro osoby "pronásledované kvůli národnosti", které se staly uprchlíky před 1. říjnem 1953. Během následujících pěti let vyplatilo UNHCR 3 000 až 8 000 západoněmeckých marek asi 10 tisícům osob. Mezitím však odešli na Západ další potencionální příjemci kompenzace. Do roku 1965 byl fond vyčerpán. O rok později uzavřel UNHCR s NSR dodatečnou smlouvu posunující časový limit na 31. prosinec 1965 a poskytující dalších 3,5 miliónu marek. Kompenzační nároky však prostředky, které byly k dispozici, rychle vyčerpaly a rychle spotřebována byla i tato dodatečná suma. Bylo obtížné rozhodovat o tom, kdo by měl získat skromný příspěvek z částky, která byla dána UNHCR k dispozici. Pracovníci UNHCR museli posuzovat žádosti přeživších osob, přicházející z celého světa. Mnozí žadatelé přikládali své fotografie z doby před deportací a nasazením na otrocké práce v Německu. Jiní přikládali lékařská potvrzení, rukou psané rozpočty domácnosti nebo nezaplacené účty. Relativně malé částky, které byly k dispozici, nebyly v žádném případě úměrné pronásledování, jemuž byli tito lidé vystaveni. Za velmi důležité bylo nicméně považováno těmto obětem ukázat, že nebyly zapomenuty. V roce 1980 zahájila Asociace uplatňující židovské materiální nároky vůči Německu s Německou spolkovou republikou jednání o vytvoření nového fondu pro pronásledované Židy, kteří odešli na Západ až po roce 1965. UNHCR se také snažil získat prostředky pro "pronásledované kvůli národnosti", kteří se stali uprchlíky rovněž až po roce 1965. Jednání vedená Asociací o nárocích vedla k ustavení tří nových fondů s celkovou částkou 500 miliónů marek pro oběti definované německým zákonem, s výjimkou osob "pronásledovaných kvůli národnosti". Pro tuto skupinu byl vytvořen nový fond spravovaný UNHCR ve výši 5 miliónů marek. Rychle se ukázalo, že tato částka nebude postačující. Emigrace z východní Evropy, zejména z Polska, rostla a v nové vlně uprchlíků byli mnozí, kteří měli na kompenzaci nárok. V roce 1984 navýšilo Západní Německo fond spravovaný UNHCR o dalších 3,5 miliónů marek. Do května roku

2000 přišlo více než 1100 žádostí a očekávají se další, všechny od těch přeživších osob, které se staly uprchlíky po roce 1965. Dopisy, které na UNHCR přicházely, ukazovaly, že žadatelé stále trpí následky tohoto pronásledování. Zdravotní stav mnohých z nich byl natolik špatný, že nemohli pracovat. Žádná finanční částka nemohla nahradit přestálé utrpení, avšak oběti chtěly, aby toto jejich utrpení bylo uznáno, přestože již třeba překročily důchodový věk. Poskytování pomoci UNHCR uprchlíkům prostřednictvím fondu utrpení skončilo v roce 1993. K tomuto datu bylo uprchlíkům a bývalým uprchlíkům, kteří se stali obětí nacistického pronásledování, spolkovou vládou vyplaceno prostřednictvím fondu spravovaného UNHCR 59 miliónů marek.

Exodus uprchlíků Uprchlíci začali přicházet do Rakouska dokonce ještě před potlačením maďarského povstání. 5. listopadu již byla situace pro rakouskou vládu dost vážná na to, aby požádala UNHCR o pomoc. Brzy přišly nabídky trvalého nebo dočasného azylu z Kanady, Chile, Francie, Dánska, Norska, Švédska a Velké Británie. 8. listopadu oznámil prezident Dwight D. Eisenhower, že Spojené státy americké jsou ochotny okamžitě přijmout pět tisíc uprchlíků. Toto číslo bylo následně zvýšeno na šest tisíc a v prosinci vláda USA oznámila, že v Rakousku může získat povolení ke vstupu do USA dalších šestnáct a půl tisíce uprchlíků.17 Nakonec odešlo ze svých domovů asi dvě stě tisíc maďarských uprchlíků. Na konci listopadu registrovalo Rakousko příchod 115 851 uprchlíků. Prchali muži, ženy i děti, vyděšení a zoufalí, s kufry a plně naloženými trakaři. Do pohraničního města Hegyeshalom přicházeli stejnou cestou, jakou šly před dvanácti lety desítky tisíc maďarských Židů deportovaných nacisty. Jeden z uprchlíků řekl: "Nechali jsme za sebou všechno; je to jako kdybyste opustili hořící dům."18 Od prosince 1956 do ledna 1957 přijelo do Rakouska dalších 56 800 uprchlíků. Poté počet nově příchozích utečenců do Rakouska v důsledku zostření pohraniční kontroly novým, Sověty instalovaným budapešťským režimem Jánose Kádára dramaticky poklesl. Tváří v tvář masovému přílivu uprchlíků požádala rakouská vláda UNHCR o naléhavou finanční pomoc a o přesídlení co největšího počtu uprchlíků do třetích zemí. Rakousko se stále ještě zotavovalo z útrap druhé světové války, v jejíž závěrečné fázi se země stala místem zuřivých bojů mezi nacisty a postupujícími sovětskými vojsky. Spojenecká okupace Rakouska, které bylo podobně jako Německo rozděleno do čtyř zón, skončila formálně v květnu 1955. Okupační síly opustily zemi o čtyři měsíce později a na počátku roku 1956 odstranily maďarské úřady mezi oběma zeměmi velkou část ostnatých drátů. Rakousko tedy svou suverenitu znovu nabylo relativně nedávno a během krize stále zdůrazňovalo své neutrální postavení mezi oběma bloky studené války. Humanitární operace na pomoc uprchlíkům byla vedena Červeným křížem, který s UNHCR úzce spolupracoval. Byla to první z mnoha humanitárních operací, ve kterých spolu tyto organizace spolupracovaly přímo v terénu. Základem pro práci UNHCR v této operaci byla rezoluce Valného shromáždění OSN 1006 z 9. listopadu 1956. V prosinci, několik dní po svém zvolení Vysokým komisařem, přijel Auguste Lindt do rakouského hlavního města American Council of Voluntary Agencies for Foreign Service, Report of Fact Finding Committee of the Committee on Migration and Refugee Problems on the Hungarian Refugee Program, New York, 1958. 18 J. Furlow, Revolution and Refugees: The Hungarian Revolution of 1956, The Fletcher Forum of World Affairs, sv. 20, č. 2, 1996, str. 107-108.

17

Vídně, aby sám posoudil nutnost pomoci maďarským uprchlíkům, kteří tou dobou přecházeli rakouské hranice v počtu tři tisíce osob za noc.19 Někteří uprchlíci se namísto odchodu do Rakouska rozhodli pro jinou alternativu: pro útěk do Jugoslávie - komunistického státu, jehož vůdce Josip Broz Tito se v roce 1948 rozešel se Stalinem. Po Stalinově smrti se vztahy mezi oběma zeměmi (SSSR a FLRJ) zlepšily a Stalinovi nástupci Nikita Chruščov a Nikolaj Bulganin dali při své návštěvě Bělehradu v roce 1955 najevo, že Sověti jugoslávskou nezávislou cestu přijímají. V tomto kontextu byl Titův čin přijmout maďarské uprchlíky odvážným krokem.20 Jugoslávie byla jedinou komunistickou zemí, která se účastnila mezinárodní ženevské konference pracující na přípravě Úmluvy OSN o postavení uprchlíků z roku 1951. První Vysoký komisař OSN pro uprchlíky van Heuven Goedhart navštívil Jugoslávii v dubnu 1953, aby tamní vládě představil práci UNHCR. Byla to první podobná návštěva v komunistické zemi. 21 Toto cvičení v navazování vztahů mezi UNHCR a Jugoslávií se během maďarské krize mělo ukázat jako velmi užitečné. V prosinci 1956 vyzval Tito UNHCR, aby jeho zemi poskytl pomoc při řešení přílivu uprchlíků. Jugoslávská vláda zpočátku trvala na tom, že všichni uprchlíci musí být přesídleni a že vládě musí být uhrazeny všechny náklady. Tyto podmínky byly však nakonec opuštěny. Během listopadu a prosince 1956 přijelo do Jugoslávie asi jeden a půl tisíce Maďarů. V lednu 1957 však přišlo do Jugoslávie více než 13 tisíc maďarských uprchlíků.22 V Jugoslávii již předtím žily desítky tisíc etnických Maďarů, zejména v oblasti Vojvodiny, což usnadnilo přijetí uprchlíků. Ironií zůstává, že v devadesátých letech, během rozpadu Jugoslávie, se řada etnických Maďarů rozhodla absolvovat cestu v opačném směru. V Jugoslávii byl 21. ledna 1957 ustaven nouzový koordinační výbor skládající se ze zástupců místní vlády, UNHCR, Asociace společností Červeného kříže, Sdružení pro poskytování americké pomoci (Cooperative Action for American Relief Everywhere, CARE), Světové církevní služby (Church World Service) a Britské dobrovolné společnosti pro pomoc Maďarům (British Voluntary Society for Aid to Hungarians). Do března 1957, kdy Vysoký komisař Lindt navštívil Bělehrad a pochválil místní vládu za její zacházení s maďarskými uprchlíky, poskytlo UNHCR 500 000 dolarů jugoslávskému Červenému kříži a dalších 124 000 dolarů získala bělehradská pobočka UNHCR.23 Aplikovatelnost Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 Přestože Maďaři, kteří v roce 1956 opustili svou zemi, byli vládami západních zemí obecně považováni za ´uprchlíky´, nebylo okamžitě zřejmé, že práva a povinnosti obsažené v Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 budou platit i pro maďarskou krizi, jelikož Úmluva jasně stanovovala, že se vztahuje pouze na "události, ke kterým došlo před 1. lednem 1951". Bez ohledu na své právní postavení však byli všichni lidé, kteří odešli po 23. říjnu 1956 (datu všeobecného povstání v Budapešti), v praxi považováni UNHCR a západními vládami za uprchlíky, nepřineslo-li individuální posouzení důkazy vylučující je z této kategorie. V tomto ohledu zde existovala jistá podobnost s praxí dodržovanou během Rozhovor s A. Lindtem, 4. února 1998, F/HCR 36.1. Tamtéž. 21 Vysoký komisař, HC´s Report from Yugoslavia No. 1, memorandum, 15. dubna 1953, 1/7/5 YUG, HC Missions F/HCR 11.1. 22 Částky jsou uvedeny v dokumentu Výkonného výboru UNREF, Report and Further Recommendations of the Problems of Hungarian Refugees, UN Doc. A/AC.79/73, 8. května 1957, tabulka I a IV. 23 R. A. Saager Vysokému komisaři, memorandum z 19. března 1957, 1/7/5YUG, HC Missions, F/HCR 11.1. 19

20

období Společnosti národů, kdy byl status jednotlivce stanovován na základě jeho identifikace s částí určité uprchlické skupiny. Z pohledu právního vyřešení této záležitosti byl zásadním hlasem, stejně jako v mnoha dalších otázkách během prvních dvou desetiletí existence UNHCR, hlas Paula Weise, uprchlíka z Vídně a tehdejšího právního poradce Vysokého komisaře. Na žádost Vysokého komisaře definoval Weis stanovisko UNHCR v klíčovém memorandu z ledna 1957.24 Učinil tak nejen kvůli nutnosti tuto otázku vyřešit, ale také proto, že dokonce i ve spřátelených zemích, jako například ve Švédsku, existovaly pochybnosti o rozšíření mandátu UNHCR na tehdejší právě probíhající události. Weisovým výchozím bodem byla samozřejmě definice pojmu "uprchlík" obsažená v článku 1A (2) Úmluvy OSN o postavení uprchlíků a zejména problematika spojení definice s "událostmi před 1. lednem 1951". Poukázal na skutečnost, že Komise o bezdomovectví a souvisejících problémech, která návrh Úmluvy připravila, uvedla ve zprávě na svém prvním zasedání 17. února 1950, že tento výraz se "má týkat významných událostí zahrnujících územní nebo výrazné politické změny, stejně jako systematické programové pronásledování". Prohlásil, že jeho interpretace a diskuse, které proběhly v různých orgánech připravujících návrh definice Úmluvy, jasně ukazují, že datum, kdy se osoba stane uprchlíkem, je irelevantní. Weis dále uváděl, že v Maďarsku se zcela zřejmě jedná o "pronikavé politické změny", což platilo zejména v případě samotného vzniku tzv. lidové republiky řízené Komunistickou stranou v letech 1947-48. Říjnové povstání roku 1956 a následný exodus uprchlíků byly v tomto smyslu "následným efektem předchozích politických změn". Splňují-li tyto osoby podmínky článku 1A (2), pak jsou zcela jistě uprchlíky. K otázce Statutu UNHCR Weis uvedl, že maďarští uprchlíci splňující podmínky článku 6B musí být očividně považováni za osoby spadající pod mandát UNHCR. Zmíněný článek vztahuje působnost UNHCR na "všechny další osoby nacházející se mimo zemi své státní příslušnosti ... kvůli tomu, že mají nebo měly opodstatněný strach z pronásledování kvůli své rase, náboženství, národnosti nebo politickému názoru a nemohou se ... vrátit do země svého bývalého trvalého pobytu". Weis připustil, že skutečnost, že Status UNHCR obsahuje v článcích 6A (II) a 6B dvě definice uprchlíka spadajícího do kompetence UNHCR, které jsou téměř identické kromě skutečnosti, že článek 6A (II) obsahuje časovou hranici 1. leden 1951, může být "matoucí". Toto připisoval faktu, že v orgánech diskutujících o rámci Úmluvy a Statutu existovaly dva protichůdné názory na definici pojmu "uprchlík" jedna univerzalistická, hájící širokou obecnou definici, a druhá konzervativnější, zastávající myšlenku definice vypočítávající kategorie uprchlíků. Výsledná definice pak byla kompromisem navrženým jednou neformální pracovní stranou. Historie tohoto jednání nakonec podle Weise ukázala, že přestože osoby, které se staly uprchlíky v důsledku událostí po 1. lednu 1951, také spadají do mandátu UNHCR, mohl by se Vysoký komisař navíc konzultovat se svým Poradním výborem (který se později stal Výkonným výborem), nebo tuto otázku přednést Valnému shromáždění OSN. To jasně vyplývalo z článků 1 a 3 Statutu. V případě Maďarska Valné shromáždění jasně stanovilo kompetence Vysokého komisaře ve vztahu k maďarským uprchlíkům.25 Přesídlení maďarských uprchlíků Zdroje Uprchlického fondu UNHCR vzniklého v roce 1954 umožnily UNHCR realizovat nouzovou humanitární operaci pro uprchlíky prchající po potlačení maďarského povstání. Vysoký komisař také vyzval k poskytování zvláštních příspěvků. Reakce na tuto P. Weis M. Pagesovi, Eligibility of Refugees from Hungary, memorandum z 9. ledna 1957, 6/1/HUN, F/HCR 11.1. 25 Rezoluce VS OSN 1006 (ES-11) a 1129 (XI), z 9. a 21. listopadu 1956. 24

výzvu byla velkorysá: v listopadu 1956 byl ustaven společný výbor sestávající z UNHCR, Mezivládního výboru pro evropskou migraci, Vlády Rakouské republiky, Utečeneckého programu Spojených států amerických a z dobrovolných organizací. V zimě roku 1956 a během roku 1957 hrály dobrovolné agentury klíčovou roli při poskytování pomoci maďarským uprchlíkům a při jejich přesídlování. Přesídlení uprchlíků do třetích zemí bylo od počátku podporováno jako hlavní řešení problému. Rakousko, nesoucí od počátku obrovské břemeno, potřebovalo rychlou pomoc. V západním světě existoval také pocit odporu k vývoji událostí v Maďarsku a výrazný pocit viny, že pro pomoc maďarskému lidu v jeho boji za demokracii mělo být učiněno více. Na konci 20. století je možná obtížné představit si rozsah veřejného tlaku na západní vlády, aby umožnily okamžité přijetí uprchlíků. Nevznikla žádná centrální agentura pro registraci uprchlíků z důvodů obecně vnímané potřeby co nejrychlejšího přesídlení uprchlíků. V memorandu z 20. listopadu 1956 například pobočka UNHCR ve Vídni informovala Vysokého komisaře, že prostě není možné provádět normální proceduru posuzování žádostí.26 S rakouskou vládou bylo tedy domluveno, že k podrobnému posouzení dojde až v zemi přesídlení. Rychlost, se kterou byli uprchlíci přesídleni, můžeme odvodit z počtu příjezdů do Spojených států. První skupina 60 maďarských uprchlíků přiletěla 21. listopadu 1956.27 Jako místo dočasného ubytování uprchlíků sloužila velká vojenská základna Camp Kilmer v New Jersey. Ke konci února 1957 přiletělo přes Atlantik za pomoci amerických leteckých sil devět tisíc uprchlíků a dalších sedm tisíc připlulo na lodích amerického námořnictva. V polovině roku 1958 byl počet maďarských uprchlíků přesídlených do USA asi 38 000. Mezi další hlavní země přesídlení patřila Kanada (35 000), Velká Británie (16 000), Západní Německo (15 000), Austrálie (13 000), Švýcarsko (11 500) a Francie (10 000). Malé počty uprchlíků odešly do Chile, Paraguaye, Dominikánské republiky, Jižní Afriky, na Novou Kaledonii, Island a do Irska. Repatriace do Maďarska Ani v kontextu situace studené války nebylo přesídlení pro uprchlíky jediným dostupným řešením. Řada uprchlíků, zejména těch, kteří byli odloučeni od svých nejbližších rodin, se rozhodla pro repatriaci. Tuto repatriaci podporovala i maďarská vláda. Kádárův režim dosazený sovětskou vojenskou intervencí začal od roku 1957 vykazovat opatrné známky skromné samostatnosti, tiše tolerované Sovětským svazem. V tomto smyslu existoval významný rozdíl mezi Maďarskem po roce 1956 a Československem po roce 1968, které se stalo cílem represívnější sovětské vojenské intervence. Již na konci listopadu 1956 nabídla nová maďarská vláda amnestii osobám, které odešly ze země v důsledku povstání.28 Bez ohledu na silné politické napětí navázal Vysoký komisař Lindt s novou vládou kontakt. Jak poznamenal právní poradce Vysokého komisaře: "Humanitární charakter a odvaha této akce znamenaly mnoho pro prolomení izolace jeho úřadu od socialistických zemí a usnadnily sloučení rodin a velké repatriační pohyby, ke kterým došlo v následujících měsících a letech."29 Lindt se velmi snažil dohlížet na to, aby UNHCR hrálo při dobrovolné repatriaci do Maďarska pozitivní úlohu. V Rakousku i v Jugoslávii byly pro tyto účely vytvořeny zvláštní Úřad Vysokého komisaře OSN v Rakousku Vysokému komisaři v Ženevě, Eligibility Procedure and Screening of New Arrivals, memorandum z 20. listopadu 1956, 22/1/AUS, F/HCR 11.1. 27 American Council of Voluntary Agencies, Report on the Hungarian Refugee Problem, New York, 1958. 28 Holborn, Refugees, str. 395-397; Manchester Guardian, 29. listopadu 1956. 29 Coles, Approaching the Refugee Problem Today, nepublikovaný rukopis, Benátky, listopad 1987, str. 7. 26

postupy. Maďarské repatriační mise probíhaly vždy v doprovodu maďarsky mluvících pracovníků UNHCR a uprchlíci, kteří si přáli vrátit se domů, byli na hranice doprovázeni zaměstnanci UNHCR. V lednu 1958 se Lindt při návštěvě Budapešti, uskutečněné na základě pozvání maďarské vlády, setkal i s řadou uprchlíků, kteří se vrátili domů.30 Celkem se do Maďarska vrátilo asi 18 200 lidí, což představovalo přibližně devět procent z celkového počtu uprchlíků.

1.5 Čínští uprchlíci v Hongkongu

Jako město na jižním pobřeží Číny, nacházející se od roku 1842 pod britskou koloniální správou, se Hongkong stával útočištěm v obdobích neklidu na čínské pevnině. Město bylo přeplněno lidmi hledajícími útočiště před tchajpchingským povstáním v padesátých letech 19. století, tzv. boxerským povstáním kolem roku 1900, revolucí, která v roce 1912 svrhla císařskou moc, a před čínskojaponskými válkami v letech 1937-45. Po porážce Japonska britskými silami v prosinci 1941 poklesl počet obyvatel Hongkongu o téměř jeden milión na asi 650 tisíc, avšak většina z těch, kteří během japonské okupace uprchli, se po obnovení britské kontroly v roce 1945 vrátila. V letech 1949-50 se k těmto navrátilcům přidaly stovky tisíc nových příchozích, prchajících před vítězstvím komunistických sil v Číně. Mnozí tito noví příchozí se po nastolení míru vrátili do svých domovů na pevninu. Počet obyvatel Hongkongu se v letech 1953-54 ustálil na čísle 2,25 miliónu. Tento počet představoval více než trojnásobný nárůst během osmi let a znamenal velký nápor na infrastrukturu. V roce 1951 a 1952 přednesli čínští představitelé v OSN problém těchto nově příchozích osob Valnému shromáždění OSN. V reakci na to vypravil Vysoký komisař van Heuven Goedhart v roce 1954 "průzkumnou misi" financovanou Fordovou nadací, která měla vyšetřit případ čínských uprchlíků v Hongkongu. Podle zprávy mise předložené v roce 1954 nemohli být všichni příchozí považováni za uprchlíky s ´opodstatněným strachem z pronásledování´31. Mise zjistila asi 285 tisíc osob, které přišly do Hongkongu z politických důvodů, což představovalo 53 % přistěhovalců z let 1945-1952. Toto číslo vzrostlo po zahrnutí uprchlíků sur place (tj. osob, které původně přišly z jiných důvodů a které se nechtěly vrátit z politických důvodů) na 385 tisíc. Počet se ještě zvýšil po započítání všech členů uprchlických domácností (partnerů a dětí narozených již v Hongkongu). Započítáním všech těchto skupin mohlo být v době mise označeno za "uprchlíky" téměř 30 % celkového počtu obyvatel Hongkongu. To potvrzovalo tehdejší obecný předpoklad Evropy a Severní Ameriky, že téměř každý, kdo opustí komunistický stát, je uprchlíkem. Tento relativně přímočarý obrázek byl komplikován dvěma významnými faktory: Prvním bylo to, že Britové neuznávali existenci uprchlické situace v Hongkongu jako takové. Drtivá většina nově příchozích osob, bez ohledu na své motivy začlenění se do kolonie, se integrovala a mohla se volně pohybovat. U některé z uprchlických organizací byla registrována ani ne třetina hlav domácností. Britové měli za to, že i když existují problémy s přelidněností a nedostatkem základních služeb, čínská populace diskriminována není. Jedinou výjimkou mezi novými příchozími bylo osada v Renni's Mill obydlená převážně sympatizanty Kuomintangu přišlými ze severní Číny, kteří zůstávali odloučeni od většiny hongkongských obyvatel kantonského původu. Druhým faktorem bylo zvláštní právní postavení osob přicházejících do Hongkongu. I když statisíce lidí opouštěly Čínu z politických důvodů, neexistovalo teoreticky nic, co by jim bránilo v bezpečném návratu do Číny v tom smyslu, že mohli jít na Tchaj-wan. Tam byla základna vlády Čínské republiky (jak ji uznávala Organizace spojených národů do roku 1971). Přísně vzato tedy mohlo být řečeno, že osoby přicházející do Hongkongu nejsou uprchlíci, protože mohou využít ochrany a vrátit se do země Interview s Lindtem; viz také G. J. L. Coles, Solutions to the Problem of Refugees and the Protection of Refugees, zpráva pro UNHCR, Ženeva, 1989. 31 Zpráva byla následně publikována jako E. Hambro, The Problem of Chinese Refugees in Hong Kong, Leyden, 1955. 30

svého původu. V praxi byl však počet příchozích z pevninské Číny a přijatých nacionalistickým Tchajwanem relativně malý, přestože průzkum mise ukázal, že více než polovina osob přicházejících do Hongkongu vyjádřila svou ochotu být přesídlena na Tchaj-wan. Nízký počet uprchlíků ve směru z pevninské Číny na Tchaj-wan mohl být zapříčiněn strachem Tchajwánců, že přicházející osoby by se mohly pokusit svrhnout jejich nacionalistickou vládu. Nacionalistický režim na Tchaj-wanu nakonec v letech 1949-1954 přijal více než 150 tisíc uprchlíků z Hongkongu i Macaa. Spojené království Velké Británie a Severního Irska mezitím uznalo vládu Čínské lidové republiky v Pekingu a vedlo s ní jednání ve snaze kontrolovat přesun lidí z pevninské Číny do Hongkongu. Postoj koloniální vlády a zvláštní situace lidí v Hongkongu, jsoucích v té době kuriózně občany dvou čínských států, zabránila v té době ráznější intervenci UNHCR. V roce 1957 nicméně Valné shromáždění OSN požádalo UNHCR, aby pomohl svými "dobrými službami" a snažil se najít příspěvky na pomoc čínským uprchlíkům v Hongkongu, což znamenalo první krok směrem k práci UNHCR s uprchlíky mimo Evropu.32 Prostředky získané UNHCR během Světového roku uprchlíků (1959/60) byly použity především na ubytovací projekty realizované dobrovolnými organizacemi v Hongkongu.

Problém nezletilých dětí bez doprovodu Velmi diskutovaná otázka byla nastolena problémem "nezletilých dětí bez doprovodu", často označovaných za "odloučené děti". Když uprchlické děti samy utíkají, nebo jsou během útěku odloučeny od svých rodin, jsou velmi zranitelné. Rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka takovému dítěti je obtížné, ale důležité, jelikož toto rozhodnutí spadá pouze pod mandát UNHCR. V listopadu 1956 požádaly maďarské úřady, aby rakouská vláda vrátila nezletilé děti bez doprovodu mladší osmnácti let. Otázka byla projednávána 13. prosince toho roku na naléhavém zasedání UNHCR a ICRC v Ženevě. Bylo dohodnuto, že děti mladší čtrnácti let budou muset být repatriovány, nacházejí-li se oba jejich rodiče v Maďarsku a požádají-li oba o návrat dítěte. Od rozlišování podle věku bylo posléze upuštěno. Žádosti měly být zasílány v písemné formě na ICRC, které, na rozdíl od UNHCR, mělo zastoupení jak v Rakousku, tak v Maďarsku. Od počátku existovaly obavy, že mohou nastat problémy, nepodaří-li se rodiče vypátrat, je-li naživu jen jeden rodič, anebo je-li dítě sirotkem. Bylo rozhodnuto, že orgánem kompetentním řešit tyto záležitosti jsou legislativní instituce dotyčné země.33 Vážný problém se však vyskytl v případech, kdy by rodiče požadovali návrat dítěte do Maďarska, avšak dítě proti takovémuto návratu protestovalo. UNHCR se měl s podobnými problémy týkajícími se nezletilých dětí bez doprovodu setkat v následujících letech ještě mnohokrát. Překonávání propasti mezi Východem a Západem V dubnu 1961 uvedl Lindt ve zprávě Výkonnému výboru UNHCR, že pokrok dosažený v oblasti řešení otázky maďarských uprchlíků znamenal, že "již není nutné zacházet s těmito uprchlíky jako se zvláštní skupinou".34 Mezinárodní pověst UNHCR byla v Rezoluce VS OSN 1167 (XII), 26. listopadu 1957. P. Weis, Notes Taken on Meeting Held at International Committee of the Red Cross Concerning the Question of Repatriation of Hungarian Refugee Children, 13 prosince 1956, 6/9 HUN/AUS, F/HCR 11.1; P. Weis M. Pagesovi, Status of Hungarian Refugee Children, memorandum, 10. ledna 1957, 6/9 HUN, tamtéž. Viz také A. Schnitzer, Some Aspects of the Legal Situation of Unaccompanied Hungarian Children, názor předložený Vysokému komisaři OSN pro uprchlíky, 8. května 1959, tamtéž. 34 Výkonný výbor programu Vysokého komisaře, Progress Report on Programme for New Hungarian Refugees as of 31 December 1960, UN Doc. A/AC.96/112, 19. dubna 1961, str. 1. 32

33

důsledku poskytování pomoci maďarským uprchlíkům značně posílena. Existoval-li v padesátých letech pro UNHCR určitý výrazný moment, potom to byla maďarská uprchlická krize. K lepšímu se po roce 1956 změnil zejména postoj vlády USA vůči UNHCR. Nejpozoruhodnější na této krizi byl samozřejmě pasivní způsob, jakým západní země přijaly to, co považovaly za sovětské fait accompli. V tomto smyslu, a stejně jako při mnoha výrazných politických krizích, ve kterých se UNHCR angažoval v následujících letech, se vládám v Londýně, Paříži, Washingtonu a jinde ulevilo, že "se něco dělá". Maďarská uprchlická krize byla pro UNHCR důležitá také proto, že poprvé otevřela této organizaci dveře do komunistického světa - jak v Jugoslávii, tak v samotném Maďarsku. Došlo k tomu z velké části následkem politického a diplomatického řešení krize Vysokým komisařem Lindtem. Jedním z Lindtových hlavních úspěchů bylo rozšíření podpory zemím komunistického světa a současné zajištění obecné podpory světa západního, zejména Spojených států. Dřívější skepticismus USA vůči UNHCR byl nahrazen uznáním, že je zapotřebí mezinárodní organizace se specifickou zodpovědností za uprchlíky. Maďarská krize byla první velkou nouzovou operací, ve které UNHCR působilo. Tato krize zdůraznila potřebu zachování mezinárodního systému, který by řešil vznikající uprchlické situace. UNHCR hrálo důležitou úlohu koordinačního orgánu spolupracujícího nejen s vládami, ale také s nevládními organizacemi a mezivládními agenturami. Krize také velmi jasným způsobem demonstrovala úzké propojení různých funkcí UNHCR - nejen poskytování mezinárodní ochrany a materiální pomoci, ale také hledání trvalých řešení uprchlických problémů. To, jak UNHCR řešilo maďarskou krizi, mělo velký vliv na schválení rezoluce Valného shromáždění OSN v následujícím roce, která uznávala, že uprchlický problém je problémem světovým.35 Tato rezoluce rozhodla o založení nouzového fondu. Ustavila také Výkonný výbor programu Vysokého komisaře (Executive Committee of the High Commissioner´s Programme, EXCOM) pro schvalování každoročního programu materiální pomoci a poskytování poradenství Vysokému komisaři (na požádání) v otázkách týkajících se ochranné funkce úřadu a poskytování pomoci. Obě organizační změny signalizovaly širší přijetí úlohy UNHCR dále upevněné Světovým rokem uprchlíků v roce 1959/60. Tato akce, kromě jiného, zviditelnila nejen práci UNHCR v Evropě, ale také jeho práci ve prospěch čínských uprchlíků v Hongkongu [viz podkapitola 1.5] a ve prospěch alžírských uprchlíků v Maroku a Tunisku. Práce UNHCR s čínskými uprchlíky v Hongkongu byla důležitým průlomem ve vývoji působnosti této organizace. Právě jménem této specifické skupiny požádalo v listopadu 1957 Valné shromáždění OSN poprvé UNHCR, aby poskytlo své "dobré služby" a nalezlo prostředky na pomoc skupinám uprchlíků mimo Evropu.36 Přestože bylo nakonec zapotřebí jen relativně malé podpory, jelikož uprchlíci byli brzy absorbováni rostoucí hongkongskou ekonomikou, znamenala tato žádost významný precedens pro působení UNHCR v rozvojovém světě. Bylo to poprvé, co tato organizace prokázala připravenost zvládat velké uprchlické krize nejen v Evropě, ale i mimo ni.

35 36

Rezoluce VS OSN 1166 (XII), 26. listopadu 1957. Rezoluce VS OSN 1167 (XII), 26. listopadu 1957.

2

Dekolonizace v Africe

V šedesátých letech se pozornost UNHCR přesouvala stále více mimo Evropu. Od konce druhé světové války dramaticky vzrostly požadavky kolonizovaných zemí na nezávislost. V roce 1960 již bylo zřejmé, že nastává konec evropské koloniální vlády na africkém kontinentu. V mnoha případech proběhlo předání moci relativně klidně. Někdy však koloniální mocnosti odmítly ustoupit, což vedlo k rozsáhlým válečným střetům způsobujícím uprchlické krize. Předzvěstí válek, které v Africe vypukly v šedesátých a sedmdesátých letech, byla alžírská válka v období 1954-62. Byla to jedna z nejkrvavějších "válek za národní osvobození". Činnost UNHCR při poskytování pomoci alžírským uprchlíkům v Maroku a Tunisku a při repatriační operaci signalizovala počátek éry mnohem rozsáhlejšího působení organizace v Africe. Africké zkušenosti UNHCR nakonec vedly k transformaci celé organizace. Na počátku šedesátých let stálo UNHCR před mnoha novými úkoly a čelilo řadě nebezpečí, když se pokoušelo poskytovat ochranu a pomoc rwandským utečencům v oblasti velkých jezer ve střední Africe. Rwandský uprchlický problém se ukázal být velmi odlišným od prvních dvou velkých krizí, které UNHCR řešilo v Maďarsku a Alžírsku. V obou předchozích případech byla pro uprchlíky nalezena trvalá řešení: přesídlení pro velkou část Maďarů, repatriace pro naprostou většinu Alžířanů. Řešení problémů rwandských uprchlíků se mělo ukázat jako mnohem složitější. Trvalá řešení pro Maďary a Alžířany fungovala z nemalé části proto, že země prvního azylu - Rakousko s Jugoslávií v prvním případě a Maroko s Tuniskem v případě druhém - byly politicky stabilní. Země prvního azylu v případě rwandských uprchlíků však byly - s výjimkou Tanzanie - politicky velmi nestabilní. Na konci šedesátých let poskytoval UNHCR pomoc při řešení uprchlických problémů řadě států subsaharské Afriky. V roce 1969 byly dvě třetiny globálních prostředků UNHCR použity v afrických zemích, což jen ilustrovalo velký "zeměpisný přesun" pozornosti, k němuž v tomto desetiletí došlo. Rostoucí uvědomování si globálního charakteru uprchlických problémů mezinárodním společenstvím se v roce 1967 promítlo do vypracování nového protokolu rozšiřujícího působnost Úmluvy OSN o postavení uprchlíků. Další významnou událostí bylo vypracování vlastní úmluvy o uprchlících Organizací africké jednoty v roce 1969, které proběhlo za konzultací s UNHCR. Alžírská válka za nezávislost Alžírská válka za nezávislost byla krutou koloniální válkou, ve které bylo podle odhadů zabito asi 300 000 Alžířanů a více než jeden milión evropských osadníků byl donucen k odchodu ze země. Francouzská armáda ztratila přes 24 000 mužů a o život přišlo asi 6 000 francouzských osadníků. Tato válka zapříčinila, přímo či nepřímo - pád šesti francouzských ministerských předsedů a zhroucení tzv. čtvrté republiky. Chybělo jen málo, aby připravila o prezidentské křeslo Charlese de Gaulla a zatáhla Francii do občanské války. V partizánském boji proti sobě stály domorodé, lehce vyzbrojené síly proti většinou zahraničním intervenčním jednotkám. Situaci ještě zhoršovala skutečnost, že více než jeden milión francouzských osadníků (čili pieds noirs), jejichž rodiny žily v Alžírsku často po více než století, považoval tuto zemi za svůj domov a jejich vnitřní přesvědčení se obracelo proti nezávislosti.

1

Francie zahájila invazi do Alžírska v roce 1830 a v roce 1848 prohlásila Alžírsko za přímou součást Francie. Na počátku 20. století se pod francouzskou nadvládu dostaly také Maroko a Tunisko, avšak na rozdíl od Alžírska se tyto země staly protektoráty. Alžírská válka za nezávislost začala v listopadu roku 1954 v pohoří Aur?s, 400 kilometrů jihovýchodně od hlavního města Alžíru. Francie během několika let rozmístila v terénu asi půl miliónu vojáků - zhruba stejný počet, jaký v šedesátých letech vyslaly do Vietnamu Spojené státy. Francouzská armáda stála mezi komunitou osadníků a stále militantnějšími vzbouřenci vedenými Frontou národního osvobození (Front de libération nationale, FLN). Francouzská vláda se soustředila na protipovstalecké operace, avšak ozbrojené povstání pokračovalo i přes dočasné vojenské úspěchy Francouzů. I po návratu generála de Gaulla k moci v roce 1958 a po vyhlášení páté republiky v následujícím roce trvalo ještě řadu let, než bylo nalezeno politické řešení konfliktu. Časté používání mučení francouzskými silami donutilo k útěku ze země mnoho Alžířanů.1 To velmi znepokojovalo Mezinárodní výbor Červeného kříže (International Committee of the Red Cross, ICRC), kterému v roce 1955 francouzské úřady po určitém váhání umožnily zahájit návštěvy věznic. Zpráva ICRC, která pronikla do tisku a která byla 5. ledna 1960 publikována v Le Monde, obsahovala otřesná svědectví o mučení v Alžírsku. Zveřejnění této zprávy vedlo ve Francii k velkému politickému střetu. Návštěvy ICRC byly na rok pozastaveny. Po jejich obnovení byla situace o trochu lepší. Francouzská protirevoluční válečná strategie, která se později měla stát modelem využívaným i v dalších válkách (v Indočíně, Latinské Americe a Africe) zahrnovala ve stále větší míře násilné přesídlení desítek tisíc venkovanů považovaných za sympatizanty povstalců. Přesídlení neboli regroupement odřízlo FLN od venkovanů a zabránilo povstalcům nacházet útočiště a pomoc. Více než milión rolníků byl přesunut do sídlišť obehnaných ostnatým drátem, ve kterých často panoval velký nedostatek. Regroupement nepochybně velmi ztížil život ozbrojené frakci FLN - Armádě národního osvobození (Armée de libération nationale, ALN). Politické důsledky této francouzské strategie - třebaže vojensky úspěšné - byly katastrofální. V březnu 1960 bylo do alžírských táborů přesídleno již více než 1,2 miliónů lidí. Zástupce UNHCR, který přijel do východní Afriky po konci války, popsal podmínky panující v těchto táborech: Jeli jsme za doprovodu hlídky ALN hluboko do hor na návštěvu dvou táborů pro regroupés. Oba tábory si byly velmi podobné v tom, že v každém z nich žilo několik set osob, jejichž domy byly ve vojenských operacích zničeny a které byly během několika posledních let shromážděny na úbočí kopce; tito lidé si jako přístřeší vybudovali chatky, celý tábor byl obehnán ostnatým drátem a přísně střežen z pevnosti. Až do příměří nesměli tito lidé tábor opustit, pouze si mohli dojít, za doprovodu ozbrojené eskorty pro vodu. Byli uzavřeni v oblasti tábora, za ostnatým drátem, a nebyl jim umožněn přístup k zemědělské půdě. Potraviny byly distribuovány nepravidelně a v nedostatečném množství.2

O použití mučení viz H. Alleg, La Question, Paříž, 1958; přeloženo do angličtiny jako The Question, Londýn, 1958; C. Moorehead, Dunant´s Dream: War, Switzerland and the History of the Red Cross, HarperCollins, Londýn, 1998, str. 585-594. Interview s A. Lindtem, 4. února 1998, F/HCR 36.1. 2 J. D. R. Kelly Vysokému komisaři, Visit to Eastern Border Area, memorandum, 28. července 1962, 13/1/31 ALG, F/HCR 11.1. 1

2

Útěk do Tuniska a do Maroka Tisíce Alžířanů prchly ve snaze vyhnout se těmto děsivým francouzským táborům do Tuniska a Maroka. S postupem programu regroupement v roce 1957 rostl i počet Alžířanů opouštějících zemi. V roce 1957 zaznamenal právní poradce UNHCR Paul Weis, že během dvou let ze země uprchlo asi třicet tisíc lidí. Zdálo se, že všichni tito lidé potřebují nouzovou pomoc. Weis také argumentoval, že mnozí z nich jsou uprchlíci prima facie, kterým má UNHCR v souladu se svým mandátem poskytovat ochranu a pomoc podle článku 6B Statutu, protože "byli vystaveni opatřením přijatým francouzskou vládou proti civilistům kvůli své rase nebo národnostním či politickým sympatiím nebo měli důvod domnívat se, že takováto opatření proti nim budou použita během tzv. operací ratissage".3 Vlády Tuniska a Maroka, které získaly nezávislost na Francii teprve v roce 1956, nebyly schopny poskytnout odpovídající pomoc. V květnu 1957 požádal tuniský prezident Habib Bourguiba Vysokého komisaře Augusta Lindta o poskytnutí pomoci.4 Lindt reagoval vysláním jednoho z nejzkušenějších pracovníků, Arnolda Rorh?lta, do Tuniska. Poté, co byla zjištěno, že francouzská vláda nemá námitek proti nouzové operaci UNHCR omezené na poskytování materiální pomoci, požádal Lindt švýcarskou vládu o základní prostředky. Existující situace byla ve vztahu k postavení Francie nevyhnutelně velmi choulostivá. Francie byla členem Rady bezpečnosti OSN a podporovala UNHCR od doby jeho vzniku, Alžírsko však bylo francouzskou vládou považováno za přímou součást Francie a francouzská vláda nechtěla uznat, že osoby, které uprchly do Tuniska, by měly být považovány za "uprchlíky". Tehdejší náměstek Vysokého komisaře James Read uvedl: "Prohlásit Alžířany v Tunisku za uprchlíky by znamenalo, že tito lidé mají opodstatněný strach z pronásledování francouzskými úřady v Alžírsku, a to by byl políček do tváře francouzské vládě."5 V Organizaci spojených národů Francie tvrdě obhajovala tvrzení, že alžírský konflikt je její vnitřní záležitostí a že OSN tedy není kompetentní jej řešit. Sám Lindt se vydal do Paříže, kde se setkal s ministrem zahraničí ve snaze uklidnit podezření Francie ve vztahu k nouzové pomoci UNHCR. Vysoký komisař si však také uvědomoval, že se pod tlak začíná dostávat i americké stanovisko k Alžírsku. V září zaslal Lindt ministru zahraničí USA Johnu F. Dullesovi dopis, ve kterém jej informoval o svých úmyslech týkajících se uprchlíků v Tunisku a v němž se snažil získat politickou a finanční podporu Washingtonu. Během alžírské operace se Lindt i jeho nástupce Félix Schnyder velmi snažili zajistit si další podporu americké administrativy.6 V roce 1958 byla v marockých a tuniských dunách vybudována stanová městečka. Tato městečka se stala domovem pro tisíce uprchlíků, kteří získávali pomoc od Asociace společností Červeného kříže (prostřednictvím místních organizací Červeného půlměsíce) a UNHCR. S finančními prostředky od švýcarské P. Weis, Note on Algeria, 2. srpna 1957, PW/PR/HCR/ISSN/18, archív Paula Weise, Refugee Studies Centre, University of Oxford. 4 Prezident Bourguiba pro A. Lindta, dopis, 31. května 1957, 13/1/31 TUN, F/HCR 11.1. 5 L. W. Holborn, Refugees: A Problem of Our Time: The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1951-1972, 2 svazky, Methuen, Scarecrow Press, NJ, 1975, str. 1006-1007. 6 A. Lindt J. F. Dullesovi, dopis, 20. září 1957, 13/1/31 TUN, F/HCR 11.1. Viz také A. Lindt J. W. Hanesovi, Deputy Assistant Secretary for International Organizations, US Department of State, dopis, 7. října 1958; Lindt R. McCollumovi, Bureau of Security and Consular Affairs, dopis, 29. říjen 1958, tamtéž. 3

3

vlády a s materiální pomocí od Spojených států zahájila Asociace spolu s UNHCR plnění velmi nesnadného úkolu zásobovat uprchlíky potravinami a oblečením a poskytovat jim zdravotní pomoc. Situace v Tunisku se dále zhoršovala a z Alžírska odcházeli další lidé, poté co francouzské jednotky v první polovině roku 1958 vytvořily rozsáhlou "oblast nikoho", tzv. Moriceovu linii. Během prvních tří let zkušenosti UNHCR s alžírskou krizí spolupracovala organizace při poskytování humanitární pomoci s Asociací společností Červeného kříže. 5. prosince 1958 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci 1286 (XIII) žádající Vysokého komisaře, aby "pokračoval ve své rozsáhlé činnosti ve prospěch uprchlíků v Tunisku a aby podnikl podobnou operaci v Maroku". Tato rezoluce byla již druhou v pořadí (po Hongkongu v roce 1957), kdy byl UNHCR požádán o poskytnutí svých "dobrých služeb" ve prospěch uprchlíků mimo Evropu. Asociace společností Červeného kříže se stala formálním partnerem UNHCR v únoru 1959 a v letech 1959-62 získal UNHCR roční hotovostní příspěvek na nouzové operace ve výši dvou miliónů dolarů. V září 1959 jmenovalo UNHCR své zástupce v Tunisu a Rabatu, kteří se měli spojit s tuniskou a marockou vládou a koordinovat mezinárodní snahy o poskytování pomoci uprchlíkům. V prosinci 1959 se v Maroku nacházelo 110 245 a v Tunisku 151 903 uprchlíků.7 Mezi uprchlíky však byli také militantní příslušníci ozbrojeného křídla FLN.8 Přestřelky na tunisko-alžírských hranicích byly běžným jevem. V únoru 1958, v reakci na ostřelování alžírského území dělostřelectvem FLN, napadla francouzská letadla tuniský Sakiet. Při tomto incidentu bylo zabito 75 civilistů, většina z nich byli uprchlíci.9 Nálet byl široce mezinárodně odsouzen. Podobné incidenty přispívaly k trvalému ovzduší nejistoty v táborech, což uprchlíky ještě dále podporovalo v jejich sympatiích k FLN. Objevil se také problém, který se měl na dlouho stát noční můrou UNHCR - problém, jak odlišit skutečné uprchlíky od bojovníků nacházejících se mezi uprchlíky. S eskalací bojů problém bojovníků v uprchlických táborech v Maroku a Tunisku narůstal. V únoru 1961 napsal zástupce UNHCR v Maroku, že mnozí z obyvatel táborů jsou buď partyzány ALN, nebo jsou jejich silami verbováni.10 V následném memorandu uvedl: Mobilizace probíhá otevřeně a zdá se, že probíhá již několik týdnů. Pokud se někdo verbování brání, jsou používány násilné metody. V ulicích města Qujda se pohybuje malé zelené vozidlo, známé jako "salátový koš"; mladí muži bývají znenadání udeřeni do hlavy a vtaženi do autobusu. V některých případech byly použity i extrémní prostředky a byl jsem informován o nálezu tří lidí s podříznutým hrdlem. Skutečný rozsah mobilizace je pro mne naprosto nemožné odhadnout, avšak jsem přesvědčen, že počet nově získaných členů musí jít do tisíců.11 D. J. Walton, ředitel pobočky UNHCR v Maroku, High Commissioner´s Visit - General, 21. prosince 1959, 1/7/5 TUN/MOR, F/HCR 11.1. 8 Viz např. A. R. Zolberg et al., Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, Oxford, 1989; C. Ruthström-Ruin, Beyond Europe: The Globalization of the Refugee Aid, Lund University Press, Lund, 1993, str. 117120. 9 Horne, A Savage War of Peace: Algeria 1954-1962, Faber and Faber, Londýn, 1969, str. 249-250, 265-269. 10 Walton, Rations for Combatants, memorandum, 1. února 1961, 13/1/31 MOER, F/HCR 11.1. 11 Walton pro ústředí UNHCR, Distribution of Rations to Refugees who May be Mobilized or Trained for Warlike Activities, memorandum, 25. února 1961, tamtéž. 7

4

Příměří a repatriace Po zahájení prvního kola mírových rozhovorů mezi Francií a FLN ve francouzském Evianu v květnu 1961 přijel Vysoký komisař (tehdy již Félix Schnyder) do Maroka a Tuniska, aby s oběma vládami vedl jednání o repatriaci a souvisejících otázkách. Výrazným projevem naděje a důvěry, které se UNHCR nyní těšil, bylo přijetí marockým králem Hassanem II. i tuniským prezidentem Bourguibou. Trvalo však téměř rok, než byla mezi Francií a prozatímními alžírskými orgány podepsána 18. března 1962 dohoda o příměří. Mezi ustanovení dohody patřila také opatření týkající se včasného návratu uprchlíků z Maroka a Tuniska před referendem o nezávislosti, které se mělo konat 1. července 1962. Formální základ působení UNHCR položila rezoluce Valného shromáždění v prosinci 1961. Tato rezoluce žádala Vysokého komisaře, aby "použil prostředky, které má k dispozici, ve prospěch řádného návratu alžírských uprchlíků z Maroka a Tuniska do svých domovů a aby zvážil možnost, tam kde je to nutné, usnadnit přesídlení těchto osob do jejich země, pokud toho bude zapotřebí".12 V dubnu 1962 přijela do francouzského administrativního ústředí v Rocher Noir poblíž Alžíru společná delegace UNHCR a ICRC, aby zahájila přípravu repatriace uprchlíků. Ve stejné době navštívil Maroko náměstek Vysokého komisaře Sadruddin Aga Khan, který se zde setkal se dvěma členy Výkonného výboru Lidové revoluční vlády Alžírska a s marockými úřady. Byl znepokojen, že ani Francouzi, ani Alžířané dosud nejmenovali své zástupce do tripartitní repatriační komise a že události nepostupují vpřed tak rychle, jak by mohly.13 Pro alžírské úřady bylo důležité, aby do doby referenda o sebeurčení (plánovaného na 1. červenec 1962) bylo repatriováno co nejvíce uprchlíků. UNHCR naléhavě vyzýval sponzory k poskytování prostředků. Repatriace pokračovala relativně hladce, přestože v některých oblastech se uprchlíci zdráhali navrátit na venkov, jelikož válka a přesídlení uspíšily proces sociálních změn a urbanizace. Ve východní části země probíhala repatriace pomaleji a byla problematičtější než v části západní. Příčinou byl stupeň destrukce způsobený válkou a náhlým odchodem francouzské administrativy. Zvláštním problémem, který se měl stát opakujícím se rysem konfliktů v druhé polovině 20. století, bylo nebezpečí pozemních min. 20. červenec byl nicméně stanoven jako konečné datum pro repatriaci všech uprchlíků z Tuniska a 25. červenec potom pro uprchlíky z Maroka. Společná humanitární operace UNHCR a Červeného kříže v obou zemích měla skončit 31. července 1962. Pomoc pro repatriované uprchlíky v Alžírsku byla organizována a distribuována Asociací společností Červeného kříže za finanční pomoci UNHCR. V době od 4. do 25. července bylo z Maroka repatriováno více než 61 400 uprchlíků.14 Z Tuniska bylo v době od 30. května do 20. července navráceno 120 000 uprchlíků. Doprava byla organizována z marockých a tuniských středisek, před návratem domů vyšetřovalo uprchlíky dvanáct lékařských týmů. Mezi osoby bez přístřeší bylo rozděleno asi patnáct tisíc stanů. Tyto počty byl mnohem nižší než počty uprchlíků registrovaných UNHCR. V některých případech se uprchlíci navrátili spontánně, bez vnější pomoci, jiní se integrovali do marocké nebo tuniské Rezoluce VS OSN 1672 (XVI), 18. prosince 1961. Walton, Visit of Deputy High Commisisoner, memorandum, 5. dubna 1962. 1/7/43 Missions-Deputy High Commissioner, F/HCR 11.1. 14 Walton pro ústředí UNHCR, Report on Activities of Tripartite Commission for Morocco, memorandum, 28. července 1962, 13/1/31 MOR, F/HCR 11.1. 12

13

5

společnosti. Nadhodnocená čísla mohla být způsobena také dvojí registrací uprchlíků - jevem, se kterým se UNHCR měl během svých budoucích humanitárních operací setkávat poměrně často. Celkové náklady na repatriaci činily 1 241 000 dolarů. Referendum o nezávislosti se konalo podle plánu 1. července 1962. 99,7 % osob, které přišly k volbám (čili 91,2 % registrovaných voličů), hlasovalo pro nezávislost; francouzští voliči ve vlastní Francii dali svůj souhlas dohodě dosažené v Evianu v referendu konaném 8. dubna 1962. Generál de Gaulle vyhlásil Alžírsko nezávislým státem 3. července 1962. Integrace navrátilců v Alžírsku a noví příchozí do Francie Během šesti měsíců odešel z Alžírska do Francie více než jeden milión kolonistů. Mnozí odešli na konci srpna 1962 po propuknutí bojů mezi frakcemi ALN, které znamenaly další útrapy evropského obyvatelstva a prohloubení ekonomických problémů. Jednalo se o největší migrační pohyb v Evropě od konce druhé světové války až do rozpadu Sovětského svazu v devadesátých letech. Kromě Francie si asi padesát tisíc pieds noirs zvolilo Španělsko, dvanáct tisíc Kanadu a deset tisíc Izrael. Mezi lidmi, kteří odešli do Francie, byli také Alžířané, kteří bojovali po boku francouzských koloniálních úřadů. Byli známí pod označením harkis. Více než sto šedesát tisíc z nich bylo francouzskými ozbrojenými silami v období let 1962 až 1967 přemístěno do Francie. Získali francouzské občanství, avšak mnozí z nich byli nuceni čelit - a stále čelí - problémům v oblasti integrace a diskriminace. V Alžírsku byli harkis vnímáni jako zrádci a hrozilo jim pronásledování a smrt. V dozvucích války zahynulo přes sto tisíc lidí.15 Problémy při reintegraci navrátilců do Alžírska byly značné a byly ještě zhoršovány zkázou, kterou s sebou válka přinesla. Náhlý a kvapný odchod celé evropské komunity (pieds noirs) zničil infrastrukturu alžírské společnosti. Pro UNHCR to bylo první z mnoha působení v situaci po ukončení konfliktu. V Alžírsku stejně jako i mnohokrát v následujících letech jinde - nastal mír, avšak závazek mezinárodního společenství upevnit mír ekonomickou a mezinárodní rekonstrukcí byl omezený. V říjnu zaslal Vysoký komisař Schnyder generálnímu tajemníkovi OSN U Thantovi dopis vyzývající k široké mezinárodní spolupráci s novou alžírskou vládou a nabízející služby UNHCR novým úřadům. Uvedl slova, která pak často opakovali jeho nástupci: "osud repatriovaných bývalých uprchlíků nemůže být dále oddělován od osudu alžírského obyvatelstva jako celku bez závažného ohrožení sociální stability země".16 Působení UNHCR během alžírské krize nebylo v žádném případě axiomatické. Původní Lindtovo rozhodnutí zapojit organizaci do poskytování pomoci během této krize z roku 1957 nebylo přijato bez kontroverzí. Někteří vysocí pracovníci UNHCR byli toho názoru, že takovýto krok může znamenat hněv francouzské vlády. Lindt však řekl velmi jasně, že mandát organizace má univerzální platnost a že UNHCR se nemůže zabývat pouze utečenci prchajícími před komunismem.17 Činnost UNHCR během alžírské krize zdůraznila nejen globální charakter uprchlického problému, ale také potenciál koordinované a efektivní mezinárodní činnosti při poskytování ochrany a pomoci uprchlíkům. Od svého působení v Alžírsku v šedesátých letech začala mít práce UNHCR globální Zolberg, Escape from Violence, str. 234; Moorhead, Dinant´s Dream, str. 593-594. F. Schnyder U Thantovi, dopis, 3. října 1962, 13/1/31 ALG, F/HCR 11.1. 17 Interview s Lindtem, 4. února 1998, F/HCR 36.1. 15

16

6

charakter. V následujících letech, kdy Afrika na jih od Sahary procházela podobným typem konfliktů a převratů, byla znovu a znovu uplatňována funkce ´dobrých služeb´ UNHCR, o které hovořilo Valné shromáždění poprvé v roce 1957. Dekolonizace na jih od Sahary V době propuknutí alžírské války v roce 1954 byly jedinými nezávislými africkými státy Egypt, Etiopie, Libérie a Jižní Afrika. Na konci této války (v roce 1962) prakticky všechny britské, francouzské a belgické kolonie nezávislost buď získaly, nebo ji měly získat během následujících několika let. Po roce 1965 byla nezávislá celá Afrika s výjimkou území spravovaných Portugalci a oblastí známých tehdy jako Španělská Sahara. Bílé menšinové režimy v Rhodesii (pozdější Zimbabwe), Jihoafrické republice a Jihozápadní Africe (pozdější Namibie) představovaly formu kolonizace, která mizela daleko pomaleji; vláda většiny byla v Jižní Africe nastolena až v roce 1994. Během dekolonizačního procesu vznikly desítky nových států a s růstem počtu států OSN se začala měnit i rovnováha uvnitř OSN. Ačkoliv některé země získaly nezávislost poklidnou cestou, v některých případech se protesty proti novým vládám změnily v ozbrojený konflikt vyhánějící lidi z jejich domovů, často přes hranice. Politická nadvláda jedné etnické skupiny nad druhou a revoluce následující po převratech a pokusech o převrat v nových afrických státech byly další příčinou pohybů uprchlíků. Na počátku šedesátých let vedlo násilí následující po získání nezávislosti Konga, Rwandy a Burundi v oblasti velkých jezer ve střední Africe k rozsáhlému krveprolití a masivním přesunům obyvatelstva. Během šedesátých let uprchly také tisíce lidí z Portugalci spravované Angoly, Mozambiku a Guineji-Bissau, menší počty utečenců opustily menšinou řízenou Jihoafrickou republiku, Jihozápadní Afriku a Rhodesii. Největší skupinu tvořili utečenci z portugalských oblastí, kteří prchali do sousedních zemí, aby tak unikli následkům ozbrojených bojů za nezávislost. Lidé ze severní Angoly se přestěhovali do Republiky Kongo, kde se většina z nich usadila natrvalo.18 Lidé z východní a jižní Angoly prchali do Zambie a Botswany. Utečenci z Guineje-Bissau utíkali do Senegalu, kde se integrovali u svých etnických příbuzných na jihu země. Uprchlíci z Mozambiku zaplavili jižní Tanzanii a Zambii. Menší skupiny osob prchajících z Jihoafrické republiky přicházely do Botswany, Zambie a Tanzanie. Někteří lidé se přestěhovali ještě dále do ciziny, do jiných afrických států, do Evropy nebo do Spojených států amerických. Dalších velkých uprchlických pohybů způsobených vnitřními ozbrojenými konflikty během šedesátých let byla celá řada. Eweští uprchlíci z Ghany přišli do Toga po porážce svých snah sjednotit Ewey v Togu a Ghaně. Republika Kongo strádala v letech po získání nezávislosti dlouhotrvající občanskou válkou, která nutila obyvatele hledat útočiště ve všech devíti sousedních zemích, zejména ve Středoafrické republice, Súdánu, Ugandě, Burundi a Tanzanii. Občanská válka v Súdánu vedla na jihu ke vzniku uprchlických vln zaplavujících Ugandu, Kongo, Středoafrickou republiku a Etiopii. Ozbrojený konflikt mezi etiopskými silami a separatisty v provincii Eritrea vyústil v příliv uprchlíků do Súdánu. Po ozbrojeném Belgická kolonie Republika Kongo byla v té době často označována jako KongoLéopoldville. Tím měla být odlišena od stejnojmenné země za západního břehu řeky Kongo, která byla často označována jako Kongo-Brazzaville. První uvedená republika byla v roce 1964 přejmenována na Demokratickou republiku Kongo a později, v roce 1971, na Republiku Zair. V roce 1997 se vrátila k názvu Demokratická republika Kongo.

18

7

prosazování náboženského separatismu uprchli členové sekty Lumpa ze Zambie a stali se uprchlíky v Kongu. Koloniální vláda a nezávislost v Africe 2.1.

Útěk z Rhodesie, návrat do Zimbabwe

V polovině šedesátých let získaly již téměř všechny bývalé britské kolonie v Africe nezávislost. Rhodesie zůstávala výjimkou. Tamní bílá menšinová vláda odepřela volební právo většině svých občanů a v listopadu roku 1965 vydal rhodeský ministerský předseda Ian Smith Jednostranné prohlášení nezávislosti. Nereagování Velké Británie ve vojenské oblasti, neefektivita externě vyjednávaných dohod a brutální potlačení afrických politických aktivit donutily černé nacionalistické hnutí uchýlit se k ozbrojenému boji. Dvě opoziční strany, Zimbabwská africká národní unie (Zimbabwe African National Union, ZANU) a Zimbabwská africká lidová unie (Zimbabwe African People´s Union, ZAPU), zformovaly ozbrojená křídla a zahájily partyzánskou válku. Rhodeská policie a armáda reagovaly nemilosrdně. Ani ne před desíti lety prchali bílí uprchlíci z Konga do Rhodesie; nyní však byli bílí Rhodesané rozhodnuti učinit vše pro to, aby se sami uprchlíky nestali. Zpočátku byly vyhlídky na vyjednanou dohodu neradostné. Rhodeské bezpečnostní síly byly schopny potlačit povstání a malý počet osob odcházejících do sousedních zemí tvořili především lidé, kteří se chtěli přidat k národněosvobozeneckému boji. Avšak na konci šedesátých let byla důvodem útěku lidí z Rhodesie vládou schvalovaná brutalita. Od roku 1973 se tvrdá rhodeská legislativa cíleně soustředila na černé obyvatele obviněné z podpory partyzánské války. Tisíce civilistů byly donuceny přesídlit do oplocených "chráněných vesnic" pod dozorem speciálních bezpečnostních sil. Násilí a šikanování rhodeskými bezpečnostními silami bylo běžné. V roce 1975 přijala Rhodesie Zákon o odškodnění a kompenzaci, s retrospektivní platností od prosince 1972, na ochranu bezpečnostních sil před obviněním ze zabití, mučení nebo zničení majetku ve válce. V reakci na to povstání zesílilo a k partyzánům se přidalo mnoho lidí. Během sedmdesátých let začali být povstalci lépe vycvičeni a vybaveni a začali působit ze základen v Mozambiku a Zambii. Útěk do Mozambiku, Botswany a Zambie Hlavní uprchlické vlny se zvedly v reakci na zesílení bojů v polovině sedmdesátých let. Na konci roku 1975 odhadoval UNHCR, že v Mozambiku se nachází asi 14 500 uprchlíků z Rhodesie. Toto číslo během následujících několika let rychle vzrostlo a v roce 1979 už bylo podle odhadů v Mozambiku, Botswaně a Zambii přes 210 000 rhodeských uprchlíků. Na východních hranicích s Mozambikem překonávali mnozí uprchlíci pouze krátkou vzdálenost; překročili hranice, ale zůstávali mezi svým příbuzenstvem. Mnoho dalších uprchlíků se uchýlilo do velkých táborů uvnitř Mozambiku, do míst jako Chimoio a Nyadzonia spravovaných ZANU. Tyto tábory nejenže hostily velký počet uprchlíků, ale nacházeli se tam také školení partyzáni. Proto se tábory mohly stát cílem útoků rhodeských ozbrojených sil. 9. srpna 1976 byly například při útoku na tábor Nyadzonia zabity stovky uprchlíků. Tábory v Zambii také hostily uprchlíky i partyzány a v Botswaně existovaly tranzitní tábory pro osoby směřující do Zambie. V samotné Rhodesii uprchly tisíce lidí ze svých venkovských domovů, aby žili v provizorních tábořištích kolem větších obcí a měst. Při tak očividné militarizaci táborů v sousedních zemích měly humanitární organizace a vlády problémy při poskytování pomoci uprchlíkům bez simultánního poskytování pomoci účastníkům bojových akcí. Zdravotnická pomoc a potraviny zasílané do Mozambiku jako pomoc uprchlíkům si nevyhnutelně našly cestu také k partyzánům. Církevní skupiny snažící se nalézt unesené děti zjistily, že mnohé z nich se staly dobře vycvičenými bojovníky.

8

UNHCR poskytoval pomoc uprchlíkům a působil v některých táborech, avšak rozlišovat mezi uprchlíky a partyzánskými bojovníky pro něj bylo stále obtížnější. V roce 1978 zastavil UNHCR podporu táborů přičleněných k ZAPU, i když nouzovou pomoc poskytoval. Velký počet politických a bezpečnostních problémů souvisejících s těmito tábory znamenal, že mezinárodní pomoc uprchlíkům ve všech třech zemích, které je přijaly, byla minimální. Mnohé tábory trpěly chronickým nedostatkem potravin. Repatriace a rekonstrukce V roce 1976 se ZANU a ZAPU sloučily, vytvořily spojeneckou Vlasteneckou frontu (Patriotic Front) a vyvíjely další tlak na rhodeské bezpečnostní síly. Slábnoucí rhodeské odhodlání přivedlo strany v roce 1978 k jednacímu stolu a na londýnských jednáních v Lancaster House, probíhajících od září do prosince 1979, bylo dosaženo dohody. Ta zahrnovala ustanovení o brzké repatriaci uprchlíků majících se účastnit voleb. UNHCR se rozhodl podílet na stočtyřicetimiliónovém repatriačním programu za podmínky, že repatriace bude dobrovolná, že bude dosaženo dohody mezi zemí původu a azylovými zeměmi o formách přesunu a přijímání uprchlíků a že utečencům bude dovoleno vrátit se do svých dřívějších domů a vesnic. Příměří vstoupilo v platnost na konci roku 1979, první všeobecné volby v zemi se konaly v únoru 1980 a formální nezávislost Republiky Zimbabwe byla vyhlášena v dubnu 1980. Na počátku osmdesátých let se domů vrátily tři čtvrtiny zimbabwských uprchlíků. Zemi už nespravovala vláda bílé menšiny a uprchlíci toužili nejen obnovit své životy, ale také účastnit se budování nového národa. Společnost se rychle vzpamatovávala a UNHCR spolu s dalšími mezinárodními humanitárními organizacemi poskytoval služby v oblasti reintegrace. Zanedlouho se Zimbabwe samo stalo hostitelskou zemí pro stále rostoucí počet utečenců prchajících před občanskou válkou v Mozambiku. V roce 1992 žilo v zemi více než 230 000 mozambických uprchlíků.

Snad nejničivější ze všech byla tzv. biaferská válka, která začala v roce 1967. Tato válka vypukla, když oblast východní Nigérie osídlená převážně příslušníky kmene Ibo vyhlásila v červnu toho roku nezávislou republiku Biafra. Federální vláda se snažila zachovat jednotu Nigérie a v následujícím měsíci propukla občanská válka. O dva a půl roku později federální síly zvítězily, avšak během války zahynulo nejméně šest set tisíc lidí, většinou následkem hladomoru, a dva milióny lidí byli vyhnány ze svých domovů. Hladomoru v Biafře se dostalo bezprecedentní pozornosti televizních médií. Dramatické záběry vyhublých dětí byly biaferským vedením úspěšně využity pro podporu mezinárodní akce. ICRC, UNICEF a několik mezinárodních nevládních, většinou církevních organizací spolupracovaly přímo s místními obyvateli a zorganizovaly vzdušný most na obklíčené povstalecké území. Letecký most zajišťoval přepravu až 500 tun humanitární pomoci každou noc prostřednictvím čtyřiceti letů. Zajímavé bylo, že osobou, jmenovanou Mezinárodním červeným křížem během této krize Vysokým komisařem pro Nigérii, byl Auguste Lindt, v letech 1957-60 Vysoký komisař OSN pro uprchlíky.19 Během biaferské války uprchlo do sousedních zemí více než padesát tisíc Nigerijců. UNHCR se neúčastnil poskytování pomoci lidem přesídleným uvnitř Nigérie, přestože poskytoval pomoc asi čtyřiceti tisícům ibských uprchlíků v Rovníkové Guineji poté, co tato země požádala v březnu 1969 UNHCR o pomoc. A. Destexhe, L´humanitaire impossible ou deux sičcles d´ambiguité, Armand Colin, Paříž, 1993, kap. 5; Moorhead, Dunant´s Dream, str. 614-627.

19

9

Po konci války v lednu 1970 pomáhal UNHCR při repatriaci uprchlíků z několika zemí, včetně repatriace více než pěti tisíc dětí z Gabonu a Pobřeží slonoviny. Rwanda a oblast velkých afrických jezer Přesídlení, k němuž došlo v oblasti velkých jezer v průběhu šedesátých let, a tehdejší role UNHCR jsou zvláště významné ve vztahu ke krizi, k níž došlo asi o třicet let později [viz kapitola 10]. Získání nezávislosti bývalé belgické kolonie Kongo v roce 1960 a nezávislost území Ruanda-Urundi spravovaného Belgií (které bylo rozděleno na státy Rwandu a Burundi) o dva roky později byly doprovázeny velkým krveprolitím a rozsáhlou mezinárodní krizí. V šedesátých letech, podobně jako v letech devadesátých, se epicentrem politického násilí, které dalo vzniknout vlnám uprchlíků v celé oblasti, stala Rwanda.20 Stejně jako její jižní soused Burundi byla Rwanda až do roku 1918 německou kolonií. Po první světové válce spravovala tyto dvě svěřenecké země Belgie, nejprve jménem Společnosti národů, později Organizace spojených národů. Základní příčiny etnického násilí ve Rwandě a v Burundi můžeme nalézt v rozsahu, v jakém byla aktivována, mytologizována a zmanipulována identita komunit v politický prospěch mezinárodních a místních činitelů. Kořeny genocidy asi 800 000 Tutsiů v roce 1994 sahají daleko do minulosti. Koloniální vláda v mnoha ohledech zpolarizovala vztahy mezi oběma hlavními komunitami. Belgické úřady zjednodušily složitý místní náčelnický systém a daly Tutsiům téměř absolutní kontrolu nad venkovskými Hutuy. Již v roce 1930 byly zavedeny průkazy totožnosti, které zaznamenávaly etnickou příslušnost. Římskokatolická církev navíc zničila mnoho předkoloniálních náboženských zvyklostí, které zajišťovaly pouto mezi oběma etnickými skupinami. V padesátých letech, s růstem tlaku OSN na urychlení vývoje směrem k nezávislosti, belgické úřady náhle přesunuly svou dlouhodobou podporu tutsijské menšiny na hutuskou většinu. To podnítilo v listopadu 1959 nepokoje a svržení tutsijské monarchie. V lednu 1961 došlo po Belgičany podporovaném státním převratu k faktickému vyhlášení hutuské republiky. Tutsiové byli odstraňováni z politických pozic a v důsledku toho došlo k prvnímu velkému odchodu asi 120 000 Tutsiů do sousedních zemí. Někteří uprchlíci, kteří se vrátili, aby se v září 1961 účastnili voleb, se stali obětí všeobecných represálií, a mnozí z nich proto znovu uprchli. Uprchlíci očekávali, že se budou moci vrátit v červnu 1962, kdy Rwanda získala nezávislost a Belgičané odešli. Mnozí utečenci ale považovali návrat za reálný pouze tehdy, bude-li obnovena hegemonie Tutsiů a monarchie. Repatriace však měla pro většinu z nich přijít až o tři desetiletí později. Neschopnost řešit problémy rwandských uprchlíků v šedesátých letech značně přispěly ke katastrofickému násilí v letech devadesátých. Rezoluce Valného shromáždění č. 1743 (XVI) z 27. února 1962, předpokládající získání nezávislosti během několika měsíců, vyzývala k návratu a novému usídlení uprchlíků. Činitelé OSN se snažili působit na vládu ve rwandském hlavním městě Kigali, aby dovolila návrat uprchlíků, avšak zbytečně. Zpráva OSN z tohoto období dochází k pesimistickému závěru: "Vývoj za posledních osmnáct G. Pruinier, The Rwanda Crisis 1959-1994: History of a Genocide, Hurst & Co., Londýn, 1995; R. van der Meeren, Three Decades in Exile: Rwandan refugees 1960-1990, Journal of Refugee Studies, sv. 9. č. 3, 1966 str. 252-267; R. Lemarchand, The Apocalypse in Rwanda. Ethnic Conflict? The New World Order, Cultural Survival Quarterly, léto/podzim, 1994, str. 2933; B. Anderson, Imagined Communities, Verso, Londýn, 1983. 20

10

měsíců s sebou přinesl radikální diktaturu jedné strany. ... Jeden tyranský systém byl nahrazen novým. ... Je docela možné, že jednou budeme svědky násilné reakce ze strany Tutsiů."21 V sousedním Burundi zástupce UNHCR zaznamenal "psychózu strachu na straně uprchlíků ve vztahu k myšlence bezpečného návratu do Rwandy".22 Na základě žádosti vlády Belgie a Burundi se Vysoký komisař snažil zjistit, zda je možné udělat něco ještě před vyhlášením nezávislosti. V červnu navštívil Burundi a sousední státy vedoucí humanitárních operací UNHCR Thomas Jamieson, aby posoudil rwandský uprchlický problém. Burundské úřady souhlasily s přijetím pouze 15 000 z přibližně 40 000 rwandských uprchlíků na své území a žádaly, aby Tanganika (která se v říjnu 1964 stala Sjednocenou republikou Tanzanií) spolu s Republikou Kongo přijaly zbytek. Tanganika byl od počátku velkorysá a nabídla jeden z nejlepších příkladů přesídlení uprchlíků. Hlava státu, prezident Julius Nyerere, se v této oblasti osobně angažoval.23 V té době již v sousedních zemích nalezlo útočiště asi 150 000 rwandských uprchlíků. Kromě 40 000 osob v Burundi se 60 000 nacházelo v provincii Kivu ve východním Kongu, 35 000 v Ugandě a 15 000 v Tanganice.24 V krátkodobé perspektivě to byli uprchlíci v Burundi, kteří měli největší politický vliv. Příliv rwandských tutsijských uprchlíků utvrdil burundské Tutsie v jejich rozhodnutí udržet si kontrolu nad politickým systémem. Především si zachovávali pevnou kontrolu nad armádou. Rwandští uprchlíci požadovali navrácení bývalého režimu ve své zemi. Ozbrojené složky přítomné mezi rwandskými uprchlíky, které se z velké části nacházely ve dvou táborech blízko rwandských hranic, samy podnikaly vpády do Rwandy. Tyto ozbrojené skupiny, známé jako inyenzi (švábi), posílily antitutsijské nálady ve Rwandě a potvrzovaly hutuovskou etnickou mytologii. Tutsiové zůstávající ve Rwandě se často stávali cílem vražedných útoků.25 K těm docházelo zejména poté, co inyenzi zorganizovali v prosinci 1963 akci rovnající se invazi do Rwandy. Tento pokus ztroskotal během několika dní. Při následných nepokojích bylo zabito nejméně tisíc Tutsiů a došlo k novému exodu tutsijských uprchlíků: asi 7 500 lidí odešlo do Ugandy a dalších 10 000 do Burundi. Ani Burundi samotné nebylo imunní vůči politickým převratům. Po atentátu na hutuského ministerského předsedu Pierra Ngendandumwa v lednu 1965 vedlo neúspěšné hutuské povstání k vojenskému puči a ke zrušení monarchie. Nový vojenský režim zastánců tvrdé linie vedený tutsijskými extrémisty později v roce 1972 zorganizoval masakr více než deseti tisíc Hutuů, což vedlo k útěku několika stovek tisíc přeživších osob do Tanzanie.26 V reakci na rwandskou krizi zahájil UNHCR rozsáhlý program pro rwandské uprchlíky ve všech středoafrických státech, kam se tito utečenci uchýlili. Tyto programy zajišťovaly distribuci potravin alespoň v počátečním období tak, aby UN Trusteeship Commission Report, březen 1961. O. Gobius Vysokému komisaři, memorandum, 5. dubna 1962, 115/BUR/RWA, F/HCR 11.1. 23 Prezident Nyerere Vysokému komisaři Sadruddinu Aga Khanovi, dopis, 20. února 1963, 15/81/TAN, F/HCR 11.1. 24 Vysoký komisař pro Valné shromáždění OSN, Report on the Situation of Refugees from Rwanda, 13. února 1963, UN Doc. A/AC.96/190. 25 J. Cuénod, oblastní delegát Vysokého komisaře v Burundi, Subversive Activities Amongst Rwandese Refugees in Burundi, memorandum, 6. listopadu 1964, 15/BUR/RWA, F/HCR 11.1. 26 R. Lemarchand, Selective Genocide in Burundi, Minority Rights Group, zpráva č. 20, Londýn, červenec 1974.

21

22

11

uprchlíci měli čas vyčistit a obdělat půdu danou jim k dispozici, a tak se stát soběstačnými. Podpora venkovských osídlení však nebyla vždy úspěšná, jelikož vyžadovala určitý stupeň sociální a politické stability v hostitelské zemi, což však nemohlo být považováno za samozřejmost. Dalším opakujícím se problémem v některých táborech bylo vykořisťování uprchlíků politickými vůdci, kteří chtěli vrátit uprchlíky do Rwandy násilím. V šedesátých letech se rwandští uprchlíci nejsnadněji usazovali v Tanzanii, jedné z nejstabilnějších zemí oblasti. Avšak v řadě dalších zemí, kam rwandští utečenci uprchli, bylo usídlení mnohem obtížnější. Dokonce i Uganda, která se v té době těšila značné stabilitě, upadla do vnitřních zmatků poté, co její předseda vlády Obote svrhl v roce 1966 prezidenta Mutesu. Uprchlíci v konžské provincii Kivu V šedesátých letech se vláda v Léopoldville snažila zachovat jednotu země proti silným odštěpeneckým tendencím zejména v jižní provincii Katanga (později Shaba). Musela se také vypořádat se značným množstvím vnitřně přesídlených osob.27 Většina rwandských utečenců žila v provinciích Severní a Jižní Kivu na východě země. Byli soustředěni zejména kolem měst Goma, Bukavu, Nyangezi a Luvungi.28 Zpočátku byli místní provinční vládou přijati dobře, avšak vnitřní politické rozpory v Kongu během roku 1963 znamenaly pro uprchlíky rostoucí nejistotu. Násilí se stalo všedním jevem a bylo stále častěji namířeno proti uprchlíkům. Pracovník UNHCR působící ve rwandských utečeneckých táborech v Kongu François Preziosi napsal Vysokému komisaři v říjnu 1963 slova, která měla o třicet let později najít mrazivou ozvěnu: Zjistil jsem, že úřady v Severním Kivu používají tento termín [Tutsi] jako propagandistický trik. Všechno špatné v této oblasti je zapříčiněno ´Tutsii´. Toto slovo je směsicí subjektivního strachu, nenávisti a frustrace, velmi podobně jako kdysi označení ´žid´ v hitlerovském Německu. Každý, kdo vypadá jako Tutsi, může být tedy zbit, zabit nebo uvězněn, stejně jako kdokoliv, kdo mu pomáhá. V Sake jsem viděl kabelogram od vlády v Severním Kivu adresovaný centrální vládě v Léopoldville, kde byly všechny nepokoje a ukrutnosti připsány Tutsiům.29

V listopadu 1963 zaslal Vysoký komisař Schnyder ministerskému předsedovi Cyrillu Adoulovi v Leopoldville kabelogram, ve kterém vyzýval ústřední vládu k intervenci na ochranu uprchlíků. Na návrh Ralpha Bunche, vysokého politického poradce generálního tajemníka OSN U Thanta, byla Republikou Kongo a OSN ustavena společná komise, která měla vyšetřit situaci a pokusit se uklidnit politické napětí. Povstání ve východním Kongu vedené Pierrem Mulelem však dalo problému novou dimenzi. Vláda provincie, podporovaná tentokrát ústředními orgány v Léopoldville, využila hrozbu povstání ve prospěch svého úsilí o vyhoštění uprchlíků na základě tvrzení, že někteří z nich poskytovali rebelům pomoc.30 V srpnu 1964 byli R. Dayal, zvláštní vyslanec generálního tajemníka Dagu Hammarskjöldovi, Report on the Kasai Refugees, Republic of the Congo, n.d., uvedeno v O. Gobius J. Jamiesonovi, memorandum, 13. ledna 1961, 15/78 Situation in the Congo, F/HCR 11.1. 28 G. Streijiffert, Assistant Chief Delegate of the League of Red Cross Societies, Delegation to the Congo, Report on a Joint Fact-Finding and Operational Planning Mission to Kivu Province, 3. března 1962, 15/81 KIVU, F/HCR 11.1. 29 F. Preziosi, Situation in North Kivu, memorandum, 21. října 1963, tamtéž. 30 R. Bunche, politický náměstek generálního tajemníka OSN Vysokému komisaři pro uprchlíky, dopis, 8. září 1964, tamtéž.

27

12

při pokusu pomoci uprchlíkům zastrašovaným povstalci v táboře blízko Kalonge brutálně zavražděni François Preziosi a zaměstnanec Mezinárodní organizace práce (International Labour Organization, ILO) [viz podkapitola 8.3]. V důsledku této události UNHCR a ILO dočasně zastavily všechny operace v oblasti Kivu. Počet uprchlíků v oblasti velkých jezer Téměř v tu samou dobu nařídila vláda v Léopoldville vypovězení všech uprchlíků. Přestože tento dekret nebyl nikdy systematicky aplikován, byl od té doby využíván místními úřady k šikanování rwandských uprchlíků.31 Ústřední vláda chtěla uprchlíky vyhostit do Ugandy nebo Tanzanie. V listopadu 1964 se rwandští uprchlíci začali přesouvat z Gomy do Tanzanie. Byla to namáhavá cesta. Nakonec bylo s pomocí UNHCR lodí převezeno asi pět tisíc uprchlíků z Bukavu do Gomy, odkud byli charterovými lety přepravováni do Tabory v Tanzanii. UNHCR jim zajistil ubytování v tranzitních střediscích. Odtud cestovali vlakem do Mpandy vzdálené asi 20 hodin jízdy. Z Mpandy pokračovali v cestě nákladními vozy až k pohoří Mwezi, kde byli usídleni. Přes deset tisíc dalších uprchlíků odešlo z vlastní vůle do Ugandy a dalších deset tisíc do Burundi. Přestože byl letecký most financován téměř výhradně dvěma německými náboženskými organizacemi, rozhodl se i UNHCR poskytnout při této operaci pomoc, maje za to, že uprchlíci již nemohou dále získávat ochranu v Kongu, alespoň co se týče provincie Kivu.32 Později, v roce 1996, přijal UNHCR ve stejné oblasti velmi podobné rozhodnutí. Uprchlíci, kteří v Kongu zůstali, získávali i nadále pomoc UNHCR. Tito utečenci, hovořící jazykem kinyarwanda, byli asimilováni do širší konžské kinyarwandské komunity, přestože konžské občanství nezískali. Tato komunita musela čelit výraznému nepřátelství, zejména poté, co se v roce 1965 dostal k moci prezident Mobutu Sese Seko. Prezident Mobutu cítil nepřátelství k lidem hovořícím kinyarwandsky a pro uprchlíky bylo obtížné si od této komunity zachovat odstup. Tím byli zataženi do místní politiky. Preziosi si tehdy poznamenal: Uprchlíci nemohou zůstat neutrální. Musí se přiklonit na tu či onu stranu. Pokud tak neučiní, přivolají na sebe nepřátelství náčelníků a obyvatel v místě, kde žijí. Pokud se rozhodnou pro jednu ze stran, jsou svými protivníky obviněni z vměšování do politiky. V každém případě musí prohrát.33

Je třeba si položit otázku, jak by se mohla situace vyvíjet, pokud by v šedesátých letech bylo pro rwandské uprchlíky nalezeno řešení. Drtivá většina uprchlíků se zcela jistě chtěla vrátit zpět domů. Posouzení situace v Kivu v roce 1963 ukázalo, že velká většina uprchlíků se chce vrátit do své vlasti, pokud by jim UNHCR mohl dát stoprocentní záruku bezpečnosti ve Rwandě.34 Pokud by tehdy došlo k jejich repatriaci, mohlo být dosaženo dohody mezi Tutsii a Hutuy a možná se tak mohlo předejít genocidě o třicet let později. Je možné se také domnívat, že Ke konečnému stažení došlo až v roce 1966. UNHCR, Note sur la protection au Congo (Léopoldville), 20. června 1966, 6/1 PROTECTION CONGO, F/HCR 11.1. 32 F. P. Hordjik Vysokému komisaři, Report on the First Moves of Refugees from Central Kivu to Tanganyika via Goma, memorandum, 20. listopadu 1964, 15/81 KIVU, F/HCR 11.1. 33 Citováno B. Lemarchandem, Rwanda and Burundi, Pall Mall Press, Londýn, 1970, str. 215. 34 R. Georgé, ???UNHCR Principal Legal Adviser and Political Adviser??? M. Dorsinvillovi, ???Officer-in-Charge???, ONUC, Report on Joint Congolese-UN Commission set up to Investigate Refugee Situation in North Kivu, 9. prosince 1963, obsaženo v H. H. Schindler Vysokému komisaři, memorandum, 11. prosince 1963, F/HCR 11.1. 31

13

kdyby bylo mezinárodní společenství štědřejší při poskytování potřebných prostředků, mohlo probíhat místní usídlení v politicky stabilnějším prostředí, jako třeba v Tanzanii. Určitě mohlo být také učiněno více pro nalezení regionálního řešení. Pozornost mezinárodního společenství však tehdy poutala válka o konžskou odštěpeneckou provincii Katanga, bohatou na nerostné suroviny. Zatímco belgická vláda podporovala vzbouřence, OSN na žádost konžské vlády rozmístila v letech 1960-64 v Kongu své jednotky (Opération des Nations Unies pour le Congo neboli ONUC).Tato komplexní mírotvorná operace se potýkala s mnohými problémy. Napětí studené války a zaujetí států jinými událostmi - zejména kubánskou krizí v roce 1962 - rovněž přispělo k nedostatku ochoty řešit rwandskou uprchlickou krizi vnímavěji a pečlivěji, a tím ke zkomplikování celého problému. Rozšíření mezinárodního uprchlického systému V roce 1965 se v Africe nacházelo asi 850 000 uprchlíků. Přestože mnozí z těch, kteří uprchli během bojů za nezávislost, se mohli vrátit zpět během relativně krátkého období, nové konflikty způsobovaly další uprchlické vlny. Na konci desetiletí tak počet uprchlíků v Africe vzrostl asi na jeden milión. Velikostí, charakterem a potřebami byly tyto uprchlické skupiny velmi odlišné od evropských a volaly po novém přístupu k otázce určování statutu uprchlíka. UNHCR musel při poskytování pomoci těmto novým utečencům jednat flexibilně. Velký počet uprchlíků znamenal, že bylo nemožné posoudit každý případ jednotlivě a rozhodnout, zda dotyčná osoba má či nemá opodstatněný strach z pronásledování. UNHCR se tedy uchýlilo k přiznávání postavení uprchlíka na základě principu prima facie, pomocí kterého mohli být uprchlíci identifikováni jako skupina ve světle okolností nutících je k odchodu ze země původu. Tito uprchlíci byli sousedními zeměmi velkoryse přijímáni, avšak často nutně potřebovali materiální pomoc. V mnoha případech bylo využito dobrých služeb UNHCR pro nouzovou humanitární pomoc takovýmto uprchlíkům. 2.2

Protokol z roku 1967 a Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951

Protokol vztahující se k postavení uprchlíků z roku 1967 odstranil časové omezení "událostí před 1. lednem 1951", které bylo součástí definice uprchlíka obsažené v Úmluvě OSN o postavení uprchlíků z roku 1951 [viz podkapitola 1.3]. Protokol vstoupil v platnost 4. října 1967. Protokol z roku 1967 je nezávislým právním nástrojem, i když se obecně vztahuje k Úmluvě z roku 1951. Při přistoupení k tomuto Protokolu státy souhlasí, že budou aplikovat články 2-34 Úmluvy z roku 1951 v případě všech osob splňujících definici uprchlíka bez zeměpisných nebo časových omezení. Přistoupení k Protokolu stačí pro zajištění aplikovatelnosti většiny ustavení Úmluvy přistupujícím státem. Většina států však dala přednost ratifikaci jak Úmluvy, tak Protokolu, čímž posílila autoritu těchto dvou nástrojů jako základu mezinárodního uprchlického práva. K 31. prosinci 1999 přistoupilo k Protokolu z roku 1967 celkem 134 států. K tomuto datu byly jedinými signatářskými státy Úmluvy z roku 1951, které nepřistoupily k Protokolu z roku 1967, Madagaskar, Monako, Namibie a Svatý Vincenc a Grenadiny. Jedinými zeměmi, které přistoupily k Protokolu z roku 1967, avšak ne k Úmluvě z roku 1951, byly Kapverdy, Svazijsko, Venezuela a Spojené státy americké.

14

Uprchlíci v Africe však nemohli využívat struktur mezinárodní právní ochrany, užívaných v případě uprchlíků, jimž UNHCR pomáhal v Evropě. Rozsah Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 zůstával omezen na osoby, které se staly uprchlíky v důsledku událostí, k nimž došlo před 1. lednem 1951, a signatářské státy si mohly zvolit omezení její geografické aplikovatelnosti na Evropu. UNHCR naopak získal v souladu se svým statutem - obecnou kompetenci řešit uprchlické problémy kdekoliv na světě. V Africe se omezení obsažená v Úmluvě, včetně stanovení časové hranice, ukazovala být stále větší překážkou. V polovině šedesátých let se Úmluva OSN o uprchlících nevztahovala na většinu uprchlíků, jimž UNHCR poskytoval pomoc. Africké vlády, znepokojené bezpečnostními problémy, které by mohly uprchlické vlny vyvolat, měly také vlastní zájem na přípravě regionální úmluvy o uprchlících. Obávaly se, že uprchlíci mohou využívat azylových zemí jako základen, ze kterých se budou snažit o svržení režimů před kterými uprchli. UNHCR a africké státy se tedy rozhodly, že je zapotřebí vypracovat nový mezinárodní nástroj v oblasti péče o uprchlíky. Příprava protokolu z roku 1967 k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 Když byla přijata Úmluva OSN o postavení uprchlíků z roku 1951, byli si ti, kdo ji připravovali, vědomi jejích omezení a vyjádřili naději, že vlády budou zacházet způsobem stanoveným v Úmluvě také s osobami, "které nespadají pod podmínky stanovené Úmluvou".35 V roce 1964 se tato naděje zhmotnila v dotazu Výkonného výboru UNHCR Vysokému komisaři, jaké kroky by bylo možné podniknout pro rozšíření dočasné působnosti Úmluvy z roku 1951. Vysoký komisař navrhl řadu způsobů, jak časové omezení spíše zúžit než odstranit. Právní odborníci z Afriky, Evropy a Severní a Jižní Ameriky, kteří se sešli k jednání o těchto doporučeních, však navrhli, že dozrál čas pro úplné odstranění časového omezení. Naléhali také, aby to bylo učiněno prostřednictvím nové mezinárodní dohody. Namísto jednoduché novelizace Úmluvy odstraněním časového limitu by tento nový protokol také přeformuloval Úmluvu v širších termínech tak, aby signatářské státy protokolu byly vlastně vázány také Úmluvou. Právní odborníci navrhli způsoby, jakými se může protokol stát přijatelný pro státy váhající přijmout zodpovědnost za budoucí uprchlíky. Možnost geografického omezení Úmluvy by byla zachována, avšak pouze pro ty státy, které tuto možnost uplatnily při podpisu Úmluvy z roku 1951. Účastníci protokolu by navíc mohli vyslovit výhradu odmítající povinnou jurisdikci Mezinárodního soudního dvora v případě sporů týkajících se protokolu. Přestože Protokol byl otevřen k přistoupení teprve v lednu 1967, do září k němu přistoupil nutný počet šesti států a v platnost vstoupil 4. října 1967. Postup použitý při rychlé realizaci myšlenky Protokolu z roku 1967 v praxi vyžadoval inovaci mezinárodního práva a pevné osobní vedení Vysokým komisařem Sadruddinem Aga Khanem. Postup se vyhnul tradičnímu novelizačnímu procesu, který by vyžadoval svolání mezinárodní konference zástupců všech vlád signatářských států Úmluvy. Proces by trval příliš dlouho. Výsledný Protokol z roku 1967 k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 byl krátký a přímočarý a jako nezávislý mezinárodní instrument vstoupil v platnost poté, co k němu přistoupil jen Příloha k rezoluci VS OSN 429 (V), 14. prosince 1950, GAOR Fifth Session, Supplement No. 20(A/1775); Holborn, Refugees, str. 177-182 35

15

malý počet států. Nejvýznamnější inovací však byla možnost přistoupení států, které dosud neratifikovaly Úmluvu z roku 1951. Tento krok znamenal přistoupení Spojených států, které nepodepsaly ani neratifikovaly Úmluvu z roku 1951. 2.3

Úmluva OAJ o uprchlících z roku 1969

V roce 1969 přijala Organizace africké jednoty (OAJ, Organization of African Unity, OAU) Úmluvu o specifických aspektech uprchlických problémů v Africe. Úmluva OAJ o uprchlících uznává Úmluvu OSN o postavení uprchlíků z roku 1951 jako "základní a univerzální nástroj v oblasti postavení uprchlíků" a opakuje definici uprchlíka Úmluvy OSN; zároveň však její definici rozšiřuje a obsahuje další významná ustanovení, která nejsou explicitně uvedena v Úmluvě OSN. Sem patří ustanovení týkající se neodmítání uprchlíků na hranicích, místa uprchlických osídlení, zákazu podvratné činnosti uprchlíků a dobrovolné repatriace. Článek I - Definice pojmu "uprchlík" 1. [Definice stejná jako v článku 1A (2) Úmluvy z roku 1951] 2. Pojem "uprchlík" se bude vztahovat také na každou osobu, která kvůli vnější agresi, okupaci, zahraniční nadvládě, událostem závažně narušujícím veřejný pořádek buď v části země nebo v celé její zemi původu nebo kvůli své státní příslušnosti musí opustit místo svého trvalého pobytu a hledat útočiště na jiném místě mimo svou zemi původu nebo státní příslušnosti ... Článek II - Azyl 1. Členské státy OAJ budou v souladu se svou národní legislativou vyvíjet nejvyšší úsilí pro přijetí uprchlíků a zajištění usídlení uprchlíků, kteří se z opodstatněných důvodů nemohou nebo nechtějí navrátit do své země původu nebo státní příslušnosti. 2. Přiznání azylu uprchlíkům bude mírovým a humanitárním aktem a nebude žádným členským státem vnímáno jako akt nepřátelský. 3. Žádná osoba nebude členským státem nucena čelit opatřením, jakým je například odmítnutí na hranicích, návrat nebo vyhoštění, které by ji nutilo vrátit se nebo zůstat na území, kde je její život nebo fyzická integrita či svoboda v ohrožení z důvodů uvedených v článku I, odstavec 1 a 2. 4. Bude-li mít členský stát problémy s dalším poskytováním azylu uprchlíkům, může tento členský stát vydat výzvu ostatním členským státům přímo nebo prostřednictvím OAJ. Ostatní členské státy přijmou v duchu africké solidarity a mezinárodní spolupráce odpovídající opatření pro ulehčení břemene členského státu poskytujícího azyl ... 6. Z bezpečnostních důvodů usídlí azylové země, pokud je to možné, uprchlíky v rozumné vzdálenosti od hranic s jejich zemí původu. Článek III - Zákaz podvratné činnosti 1. Každý uprchlík ... se zdrží jakékoliv podvratné činnosti proti kterémukoliv členskému státu OAJ. 2. Signatářské státy se zavazují zakázat uprchlíkům pobývajícím na jejich územích útočit na jakýkoliv stát OAJ, vyvíjet jakoukoliv činnost, jež by mohla zapříčinit napětí mezi členskými státy, zejména prostřednictvím tisku nebo rozhlasu, používáním zbraní ... Článek V - Dobrovolná repatriace 1. Zásadně dobrovolný charakter repatriace bude ve všech případech respektován a žádný uprchlík nebude repatriován proti své vůli ...

16

Úmluva OAJ o uprchlících vstoupila v platnost 20. června 1974. K 31. prosinci 1999 přistoupilo k Úmluvě 45 z celkového počtu 53 afrických států.

Stále rostoucí počet států přijímajících Protokol z roku 1967 byl pro UNHCR velmi důležitý. Protokol rozšiřuje rámec povinností přijatých státy a znovu potvrzuje závazek států spolupracovat s UNHCR [viz podkapitola 2.2]. Příprava Úmluvy o uprchlících OAJ z roku 1969 Zájem Vysokého komisaře na rychlém přijetí Protokolu byl zčásti stimulován snahami členských států Organizace africké jednoty (OAJ, Organization of African Union, OAU) vypracovat vlastní regionální úmluvu o uprchlících.36 Již v roce 1963 se OAJ rozhodla, že je zapotřebí vytvořit regionální úmluvu, která by brala v úvahu specifický charakter uprchlických situací v Africe. I když státy OAJ rychle přivítaly Protokol z roku 1967, stále cítily, že přijetí oblastní úmluvy je nutné. Rozhodnutí OAJ vypracovat vlastní nástroj představovalo pro UNHCR zprvu problém. Vznik nástroje, který by v jakémkoliv smyslu konkuroval Úmluvě z roku 1951, by mohl oslabit univerzální charakter Úmluvy, o jehož dosažení UNHCR od samého počátku usiloval. Navíc, pokud by uprchlická konvence OAJ nedosahovala vysoké úrovně Úmluvy z roku 1951, uprchlíkům v Africe by se nedostalo stejného standardu ochrany. Tyto obavy byly rozptýleny poté, co byl UNHCR pozván, aby se zúčastnil procesu přípravy této úmluvy. Sekretariát OAJ se s UNHCR dohodl, že africká úmluva by měla být regionálním doplňkem Úmluvy z roku 1951. Preambule Úmluvy OAJ o specifických aspektech uprchlických problémů v Africe tedy uznává Úmluvu z roku 1951 jako "základní a univerzální nástroj v oblasti postavení uprchlíků". Úmluva OAJ o uprchlících, podobně jako Úmluva OSN o uprchlících, definuje uprchlíka jako osobu, která má "opodstatněný strach z pronásledování". Vztahuje se také na osoby, které uprchly následkem vnější agrese, zahraniční okupace nebo nadvlády, anebo kvůli událostem narušujícím veřejný pořádek v jejich zemi původu. Lidé prchající před občanskými nepokoji, násilím a válkou nyní mohli žádat o přiznání postavení uprchlíka v signatářských státech Úmluvy OAJ o uprchlících bez ohledu na to, zda mohou dokázat opodstatněný strach z pronásledování. Byly přijaty i další významné dodatky. 1. přestože žádná mezinárodní úmluva neuznávala individuální právo na azyl, Úmluva OAJ o uprchlících potvrzuje, že státy budou vyvíjet "nejvyšší úsilí ... aby přijaly uprchlíky a zajistily [jejich] usídlení". 2. rozšiřuje záruku non-refoulement obsaženou v Úmluvě z roku 1951. Zmiňuje absolutní a bezvýhradný požadavek, že žádný uprchlík nesmí být vystaven "opatřením, jakým je odmítnutí na hranicích, návrat nebo vyhoštění nutící jej navrátit se nebo zůstat na území, kde je ohrožen jeho život, fyzická integrita nebo svoboda". 3. obsahuje bezvýhradné vyjádření principu dobrovolné repatriace, objevujícího se v této formě v mezinárodním právním kontextu poprvé. 4. definuje povinnosti azylových zemí a zemí původu uvádějíc, že uprchlíci nebudou trestáni za útěk a že obdrží veškerou možnou pomoc pro usnadnění svého návratu. 5. v případech velkého množství uprchlíků jsou státy vyzývány, aby se o toto břemeno vzájemně podělily. R. Greefield, The OAU and Africa´s Refugees, v El-Ayouty a I. W. Zartman (eds), The OAU after Twenty Years, Praeger, New York, 1984, str. 212; G. Loescher, Beyond Charity: International Cooperation and the Global Refugee Crisis, Oxford University Press, Oxford, 1996, str. 80; Holborn, Refugees, str. 183-194.

36

17

Africké vlády byly také rozhodnuty zajistit zohlednění bezpečnostních zájmů azylových zemí i zemí původu. Úmluva OAJ tedy uvádí, že "přiznání azylu ... nebude žádným členským státem považováno za akt nepřátelský". Preambule Úmluvy hovoří o potřebě "rozlišovat mezi uprchlíkem hledajícím mírový a normální život a osobou prchající ze své země s jediným cílem podporovat podvratnou činnost zvnějšku". Obsahuje také závazek signatářských států "zakázat uprchlíkům pobývajícím na jejich územích útočit na jakýkoliv členský stát OAJ". Další ustanovení požaduje, aby byli uprchlíci usídleni "v rozumné vzdálenosti od hranic s jejich zemí původu" a aby se "zdrželi jakýchkoliv podvratných činností proti kterémukoliv členskému státu OAJ" [viz podkapitola 2.3]. Úmluva OAJ o uprchlících vstoupila v platnost v červnu 1974. Od té doby tvoří - společně s Úmluvou OSN o uprchlících z roku 1951 a jejím Protokolem z roku 1967 - důležitý právní rámec pro všechny aktivity UNHCR v Africe. Přestože Úmluva OAJ o uprchlících byla inspirována událostmi v Africe, přinášejí její normy a principy obecně důležité standardy ochrany uprchlíků, které se často aplikují i v jiných částech světa. Africké země byly při přijímání velkých uprchlických populací a v péči o ně po celou druhou polovinu dvacátého století s výjimkou několika případů velmi velkorysé, což nezřídka výrazně kontrastovalo s přístupem v některých jiných částech světa.

18

3

Rozpad v jižní Asii

Jestliže v padesátých letech se UNHCR soustředil převážně na práci v Evropě a v šedesátých letech se zase věnoval v prvé řadě africkým událostem následujícím po její dekolonizaci, sedmdesátá léta byla svědkem rostoucí expanze aktivit UNHCR podle toho, jak se uprchlický problém objevoval v nových nezávislých státech. Přestože se UNHCR krátce účastnil poskytování pomoci čínským uprchlíkům v Hongkongu v padesátých letech, do rozsáhlé humanitární operace v Asii se UNHCR zapojil až v letech sedmdesátých. Během čtvrtstoletí po konci druhé světové války získaly prakticky všechny asijské koloniální země nezávislost. V některých státech tento proces proběhl klidně, ale v jiných - včetně Indonésie a v menším rozsahu i Malajsie a Filipín - s sebou boj za nezávislost přinesl i násilí. K nejdramatičtějšímu převratu však došlo na indickém subkontinentu, kde všeobecné násilí vyústilo v roce 1947 v rozpad existujícího státního útvaru a vedlo ke vzniku dvou separátních států - Indie a Pákistánu. Podle odhadů došlo v tomto období k přesídlení asi čtrnácti miliónů lidí; indičtí muslimové utíkali do Pákistánu a pákistánští hindové prchali do Indie. K podobným pohybům došlo v menším rozsahu i v následujícím roce. Tyto přesuny znamenaly pro dekolonizované státy nutně zátěž a stres. Mnohé nově nezávislé státy měly kvůli ekonomickým potížím, politickým tlakům zprava i zleva a tlakům souvisejícím se studenou válkou problémy se zachováním demokratického politického systému. V několika asijských zemích se během vlny převratů, ke kterým začalo docházet přibližně deset let po získání nezávislosti, politická moc dostala do rukou armády. Od Pákistánu v roce 1958 přes Barmu v roce 1962 až k Indonésii v roce 1965 byly demokratické vlády nahrazeny vojenskými. Nové režimy - až na vzácné výjimky - potlačovaly demokratické politické strany. V mnoha případech tvrdě zacházely s etnickými menšinami. V některých případech bylo převzetí moci armádou doprovázeno značným krveprolitím, jako například v Indonésii v letech 1965-66, kdy bylo podle odhadů zabito více než půl miliónu lidí. V tomto případě byly mnohé oběti příslušníky čínské etnické menšiny. Podobně i v Barmě byly menšinové skupiny vystaveny tvrdým vojenským represím. V Pákistánu měl posun k militarismu katastrofální důsledky a vyústil v občanskou válku, rozdělení pákistánského státu, válku mezi Indií a Pákistánem a masivní exodus uprchlíků, jaký svět neviděl od rozdělení Indie v roce 1947. Odchod asi deseti miliónů lidí z tehdejšího Východního Pákistánu do Indie v období od dubna do prosince 1971 se stal největším přesunem uprchlíků ve druhé polovině dvacátého století. Je pozoruhodné, že i přes traumatické zkušenosti z těchto událostí se drtivá většina utečenců během jednoho roku navrátila do nově vzniklého nezávislého státu Bangladéš, což byla největší repatriační operace v éře po druhé světové válce. Během dalších rozsáhlých repatriačních operací v letech 1973-74 pomohl UNHCR pro velký počet přesídlených osob zorganizovat letecký most mezi Bangladéšem a Pákistánem. Zrod státu Bangladéš Když získal Pákistán v roce 1947 nezávislost, vznikl stát nejen etnicky smíšený (i když převážně muslimský), ale také fyzicky rozdělený Indií na východní a západní část. Politicky dominoval novému státu Západní Pákistán, což vzbuzovalo odpor na bengálském východě. Poté, co v roce 1958 převzal moc vojenský režim

1

generála Ayuba Khana, vztahy mezi oběma polovinami státu se stále více zhoršovaly. Východní Pákistán měl v pákistánské politice pouze omezené zastoupení, přestože v něm žila většina obyvatelstva. Ve státní službě patřila Bengálcům pouze malá část pozic a zastoupení Bengálců v armádě bylo odhadováno na méně než deset procent. Ekonomické zájmy Východního Pákistánu byly navíc podřízeny zájmům Západního Pákistánu. Požadavky Bengálců na autonomii vzrostly v šedesátých letech a objevily se současně s nepokoji v Západním Pákistánu, které vyvrcholily demonstracemi a stávkami vedoucími v roce 1969 k pádu vlády generála Ayuba Khana. Následná vojenská administrativa vedená generálem Yahya Khanem brzy oznámila, že je vládou přechodnou a že se bude snažit o převedení moci na civilní orgány. V lednu 1970 byl zrušen zákaz politických stran a politických aktivit. Volby do nového Národního shromáždění se konaly 7. prosince 1970. K překvapení prakticky všech pozorovatelů získala absolutní většinu křesel v zemi (všechna křesla ve Východním Pákistánu) regionální Lidová liga (Awami League), vedená šajchem Mujiburem Rahmanem. V Západním Pákistánu získala většinu křesel Pákistánská lidová strana (Pakistan People's Party) vedená Zulfiqarem Alim Bhuttem. Lidová liga chtěla pro východ zpočátku získat autonomii a zachovat volné spojení se západní částí. Dosáhnout politického konsensu mezi Lidovou ligou, Pákistánskou lidovou stranou a armádou se však ukázalo jako nemožné.1 Nespokojenost na východě rostla a jednání o ústavním kompromisu ztroskotala. Prezident Yahya Khan odložil inauguraci Národního shromáždění, plánovanou na 3. března 1971, na neurčito, což na východě vyvolalo bouřlivé protesty. 26. března, po tvrdém zákroku pákistánských ozbrojených sil a zavedení vojenské vlády, byla vyhlášena nezávislost Bangladéšské lidové republiky. Lidová liga byla postavena mimo zákon a pákistánská armáda zahájila masivní protipovstaleckou operaci. Hromadné útoky na osoby podezřelé z podpory Lidové ligy a rozsáhlé represe doprovázené závažným porušováním lidských práv vyústily ve smrt tisíce civilistů, což mělo brzy za následek uprchlický exodus kolosálních rozměrů.2 Exodus deseti miliónů uprchlíků 29. března 1971 varoval představitel UNHCR v Indii F. L. Pijnacker Hordijk Vysokého komisaře před hrozícím přílivem uprchlíků do Indie.3 Stejně jako v mnoha dalších uprchlických krizích byl však rozsah exodu podceněn. Během jednoho měsíce přišel do Indie téměř jeden milión utečenců prchajících před vojenskými represemi ve Východním Pákistánu. Na konci května přicházelo do Indie více než sto tisíc osob denně a celkový počet uprchlíků dosáhl čísla čtyři milióny. Na konci roku 1971 uváděly údaje Organizace spojených národů poskytnuté indickou vládou, že počet utečenců dosáhl deseti miliónů. Takový exodus uprchlíků přinášel Indii jako hostitelské zemi nevyhnutelně mimořádné problémy. Indická vláda dávala od počátku jasně najevo, že za žádných okolností nemůže utečencům dovolit usadit se v Indii. 1

L. Lifschultz, Bangladesh: The Unfinished Revolution, Zed Press, Londýn, 1979; T. Maniruzzaman, The Bangladesh Revolution and its Aftermath, Bangladesh Books International, Dháka, 1980. 2 A. Mascarenhas, The Rape of Bangladesh, Vikas, New Delhi, 1971; tehdejší novinové zprávy jako S. Schanberg, In Dacca, Troops Use Artillery to Halt Revolt, New York Times, 28. března 1971. 3 UNHCR, A Story of Anguish and Action: The United Nations Focal Point for Assitance to Refugees from East Bengal in India, Ženeva, listopad 1972, str. 9.

2

Vláda si stále více uvědomovala, že pro zvládnutí masivního přílivu uprchlíků bude potřebovat mezinárodní pomoc. 23. dubna 1971 požádal stálý zástupce Indie v OSN Samar Sen při setkání s generálním tajemníkem OSN U Thantem o mezinárodní pomoc.4 Mezinárodní žádosti o poskytnutí pomoci uprchlíkům stále přibývaly, což vedlo k tomu, že se Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan ve dnech 26.-27. dubna ve švýcarském hlavním městě Bernu sešel s generálním tajemníkem OSN U Thantem, aby s ním situaci projednal. O dva dny později generální tajemník OSN rozhodl, že UNHCR má působit jako "styčný důstojník" při koordinaci veškeré pomoci OSN. UNHCR byla poprvé během nějaké humanitární krize svěřena role obecného koordinátora. Koncept "styčného důstojníka" byl něčím zcela novým. Odlišoval se od tradičních povinností Úřadu Vysokého komisaře. Do tohoto konceptu patřila mobilizace mezinárodní podpory, získávání prostředků, doručování nouzové pomoci do Indie a koordinace činnosti s indickou vládou, která zajišťovala distribuci této pomoci. Počátkem května vyslal Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan do Indie misi vysokých představitelů UNHCR, skládající se ze zástupce Vysokého komisaře Charlese Maceho, ředitele operačního oddělení Thomase Jemiesona a právního poradce Paula Weise. Mise měla přímo na místě posoudit situaci, dokončit opatření pro vzájemnou koordinaci agentur OSN snažících se poskytovat pomoc uprchlíkům a projednat s indickými úřady způsob poskytování mezinárodní pomoci.5 3.1.

Tibetští uprchlíci v Indii

Tibetští uprchlíci, kteří žili v Indii od konce padesátých let, jsou často přehlíženi. To je z velké části způsobeno skutečností, že přežili i s relativně malou mezinárodní pomocí. Velký počet tibetských uprchlíků přišel poprvé do Indie v březnu 1959, po potlačení povstání Číňany a po útěku dalajlámy, duchovního a politického vůdce tibetského lidu. Většina z desítek tisíc Tibeťanů, kteří od té doby prchli před čínskou vládou, utekla pěšky nebezpečnou, týdny trvající cestou přes pohoří Himálaj. Přestože čínská strana hranice byla v roce 1960 neprodyšně uzavřena, Tibeťané prchají i nadále. Většina z nich přichází přes Nepál, kde pro ně v hlavním městě Káthmándú existuje přijímací středisko. Více než čtyřicet let po začátku exodu z Tibetu čítá tibetská uprchlická komunita v Indii asi 100 000 osob. Když začali uprchlíci přicházet do Indie, byli ubytováváni v tranzitních táborech v Missamari, v Ássámu a v Buxe ve východním Bengálsku. O jejich záležitosti se staralo neoficiální "centrální středisko pomoci". Toto středisko dostávalo určitou pomoc ze zahraničí, avšak mezinárodní organizace, včetně UNHCR, v této fázi nebyly do poskytování pomoci zapojeny. Bodem obratu se stala čínsko-indická válka v roce 1962. Tehdy již bylo zřejmé, že Tibeťané se v blízké budoucnosti do své domoviny nevrátí. V té době také indické úřady poprvé požádaly o mezinárodní pomoc pro uprchlíky. UNHCR začal Tibeťanům v Indii poskytovat pomoc v roce 1964, přestože svou formální přítomnost v indickém hlavním městě Dillí ustavil až v roce 1969. Oficiální mezinárodní pomoc však zůstávala omezena. Od šedesátých let byla většina mezinárodní pomoci pro tibetské uprchlíky poskytována prostřednictvím Úřadu tibetského dalajlámy. Vlády i mezinárodní organizace byly při poskytování pomoci Tibeťanům obezřetné, uvědomujíce si, že takováto činnost může být čínskými úřady vnímána jako vměšování se do jejích vnitřních záležitostí. 4

Pobočka UNHCR v New Yorku pro ústředí UNHCR, kabelogram, 24. dubna 1971, 1.IND.PAK, F/HCR 11.1. Viz Prohlášení velvyslance Sena, stálého zástupce Indie v OSN, Economic and Social Committee, ECOSOC, Agenda 5(a), Report, Commission on Human Rights, 17. května 1971. 5 Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan pro U Nyuna a další, kabelogram 5. května 1971, 1.IND.PAK, F/HCR 11.1.

3

Od roku 1962 zahrnovaly programy na pomoc uprchlíkům budování zemědělských osídlení a systémů profesního vzdělávání. Vlády indických států přidělily každé uprchlické rodině v průměru tři akry půdy a pomohly jim při výstavbě domů. Tibetskému společenství poskytly také pomoc při zajišťování dodávek vody, občanské vybavenosti, středisek řemeslných prací a škol. V současné době se v Indii nachází asi 85 tibetských škol pečujících o přibližně 25 tisíc studentů. Indické úřady také vydaly registrovaným tibetským uprchlíkům (oficiálně považovaným za osoby, které přijely do Indie jako poutníci) potravinové lístky, doklady totožnosti, povolení k pobytu a cestovní doklady. Přestože jsou tito lidé podle cizineckého zákona z roku 1946 považováni za cizince, byla jim přiznána základní práva většiny indických občanů; není jim pouze dovoleno kandidovat nebo hlasovat v indických volbách. Tibeťané, kteří přišli do Indie před březnem 1959 a kteří od té doby v Indii žijí, mohou na základě individuálního posouzení svého případu získat indické občanství. O indické občanství mohou požádat také osoby, které uzavřely sňatek s indickým státním příslušníkem. Indická vláda vědomě prosazuje politiku umožňující tibetské komunitě udržet si svou odlišnou identitu, kulturní hodnoty a vlastní politický a administrativní systém. Od počátku byla jednotlivá usídlení plánována a zakládána v zeměpisně vhodných oblastech tak, aby si mohla zachovat ekonomickou, sociální a náboženskou autonomii. Ve městě Dharamsala (stát Himáčalpradéš) vznikla separátní tibetská exilová vláda. V relativně krátkém období se tibetští uprchlíci usídlili v indických státech Himáčalpradéš, Sikkim, Uttarpradéš, Urísa, Arunáčalpradéš, Karnátaka, Madhjapradéš, Západní Bengálsko a Maháraštra. V určitých oblastech, například v Sikkimu, Arunáčalpradéši nebo v městě Dárdžílingu a jeho okolí, kde kulturní zvyklosti nejsou nepodobné tibetským, se Tibeťané přizpůsobili rychle. Jinde, například ve státech Karnátaka a Himáčalpradéš, se tu a tam projevil odpor místních obyvatel vůči viditelné přítomnosti a hospodářskému úspěchu Tibeťanů. Mnozí Tibeťané se zprvu střetávali s problémy, způsobenými přechodem z původně silně tradiční a téměř uzavřené společnosti do kulturně různorodé společnosti demokratické Indie. Obecně je však možné říci, že si úspěšně zachovali své kulturní a náboženské zvyklosti. Jeden z autorů uvedl, že schopnost tibetských uprchlíků "vybudovat a financovat v cizích končinách řadu klášterů pozoruhodně vysokého architektonického standardu a jejich úspěch při zakládání životaschopných řeholních společenství podobným těm v Tibetu je jedním ze zázraků dvacátého století".6 I přes tyto pozitivní výsledky se většina tibetských uprchlíků žijících v Indii chce stále vrátit do Tibetu. Přestože podmínky, ve kterých žije většina těchto uprchlíků, jsou relativně dobré, stále nevyřešený charakter tibetského uprchlického problému je možné vidět i ve skutečnosti, že řada tibetských uprchlíků nejen z Indie, ale i z Nepálu a Bhútánu hledá každoročně azyl v západních zemích. Více než čtyři desítky let po útěku prvních Tibeťanů se trvalé řešení situace těchto osob zdá být stále v nedohlednu.

V období od 6. do 9. května navštívila mise UNHCR řadu uprchlických táborů v Západním Bengálsku, Tripuře a Ássámu - indických státech, které byly přílivem uprchlíků zasaženy nejvíce. V nich proběhla jednání s vysokými představiteli indické vlády, agentur OSN a nevládních organizací. V kabelogramu Vysokému komisaři mise uvedla, že je "deprimována situací a hrůzovládou čitelnou v ohromených a někdy až bezvýrazných tvářích ... Viděli jsme mnoho postřelených

6

C. Furer-Haimendorf, The Renaissance of Tibetan Civilization, Synergetic Press, Tennessee, 1990.

4

mužů, žen i dětí ... Žhářství, znásilňování a bití jsou běžnými náměty [diskuse]".7 Mace uvedl: "Nemám dostatek slov pro to lidské utrpení, které jsme právě viděli"8 Mise UNHCR probíhala současně s návštěvou indické ministerské předsedkyně Indíry Gándhí ve stejných státech - Západním Bengálsku, Tripuře a Ássámu. V některých částech těchto států již bylo více uprchlíků než původních obyvatel. V polovině května uvedla Indíra Gándhí v Lók Sabha (dolní komoře indického parlamentu), že bylo vybudováno 330 táborů pro ubytování uprchlíků čítajících nyní čtyři milióny osob. Na konci tohoto měsíce se jen v hornatém státě Tripura nacházelo 900 000 uprchlíků, vedle 1,5 miliónu původních obyvatel.9 Jak poznamenali dva historikové zabývající se válkou z roku 1971 - "problémem pro Indii nebyla pouhá existence uprchlíků, ale to, kde existovali".10 Cholera v táborech Obecná kritika pramenící z tak enormního přílivu uprchlíků byla ještě vystupňována závažnými zdravotními problémy v táborech. Podle zpráv UNICEF trpěly zejména děti, mnohé z nich byly vážně podvyživené.11 Hygienická zařízení byla velmi primitivní a problémem se brzy stala úplavice, zejména mezi dětmi. Na konci května napsal korespondent listu Hindustan Standard: Mnozí z uprchlíků trpí infekčními nemocemi. 626 lékařů a 60 uprchlíků-lékařů se snaží vypořádat se s tímto obrovským problémem a pomáhá jim v tom 800 členů zdravotnického personálu. K existujícím 42 nemocnicím nyní přibylo více než 2 700 lůžek, avšak jaká bude situace zítra? Jen za dnešek dorazilo pouze do oblasti Nadia dalších 100 000 uprchlíků.12

V květnu a červnu se v táborech začala šířit cholera. Zásoby léků v Západním Bengálsku mizely před očima, což vedlo k vydání naléhavé žádosti Světové zdravotnické organizaci o poskytnutí očkovacích látek a dehydratačního roztoku; tyto byly dopraveny ze Ženevy prostřednictvím nouzového leteckého mostu. Na počátku června byl počet případů cholery odhadován na 9 500. Na konci září toto číslo stouplo na více než 46 000. Britský novinář popsal scénu v jedné z nemocnic pro londýnské noviny Observer: Cholera je hrozný a ponižující způsob smrti. Jedinou milostí je, že je relativně rychlá. Oddělení pro pacienty trpící cholerou tvoří dvě budovy za hlavním blokem nemocničních domů. Nejsou zde žádné postele. Pacienti leží na kovových plátech pokrývajících betonovou podlahu. Nemoc způsobuje nekontrolovatelný průjem a zvracení a výsledek tohoto procesu je vidět všude. Ti, kteří ještě mohou, se chabě ovívají; ti, u kterých nemoc již příliš pokročila, jsou obsypáni černými mouchami. Jsou tu muži i ženy všech věkových kategorií.13

7

C. Mace, zástupce Vysokého komisaře pro ústředí UNHCR, kabelogram z Kalkaty, 15. května 1971, tamtéž. 8 UNHCR, Anguish and Action, str. 18. 9 R. E. Sisson a L. E. Rose, War and Secession: Pakistan, India and the Creation of Bangladesh, University of California Press, Berkeley CA, 1990, str. 152-153. 10 Tamtéž, str. 206. 11 UNHCR, Anguish and Action, str. 19. 12 Tamtéž, str. 27. 13 Tamtéž, str. 30.

5

S růstem počtu nemocných uprchlíků rostl i tlak na indické úřady. Zdravotnická krize by byla ještě mnohem horší, nebýt skutečnosti, že Indie měla dostatečné zásoby potravin, které mohly úřady použít pro výživu uprchlíků. Trýznivá historie minulých katastrofálních hladomorů, například v roce 1943, kdy v Bengálsku zemřelo více než 1,5 miliónu lidí, dostatečně naznačuje, o kolik horší by katastrofa roku 1971 mohla být. Nouzová humanitární operace I přes existenci indických potravinových rezerv znamenali uprchlíci pro zemi velkou ekonomickou zátěž. Vláda v Dillí očekávala od mezinárodního společenství úhradu hlavní části výdajů souvisejících s péčí o uprchlíky. V květnu musela mise UNHCR zdůraznit nereálnost očekávání, že OSN ponese plnou zodpovědnost za finanční břemeno, berouc v úvahu dobrovolný charakter příspěvků do rozpočtu OSN. Generální tajemník OSN U Thant nicméně vydal 19. května 1971 globální výzvu k poskytování nouzové humanitární pomoci uprchlíkům v Indii a vyzval mezinárodní společenství k velkorysé reakci.14 Následující měsíc vydal U Thant také výzvu k poskytování humanitární pomoci Východnímu Pákistánu. Během několika týdnů od vydání první globální výzvy generálního tajemníka 19. května bylo závazně přislíbeno 17 miliónů dolarů.15 22. června, kdy Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan přijel do New Yorku informovat generálního tajemníka o své dvanáctidenní návštěvě subkontinentu, dosáhla celková částka 70 miliónů dolarů. Od počátku krize ve Východním Pákistánu dávala indická premiérka Indíra Gándhí jasně najevo, že Indie udělá vše pro poskytnutí pomoci uprchlíkům, avšak že uprchlíci nebudou moci v zemi zůstat natrvalo. Pevné stanovisko Indie trvající na tom, že uprchlíci se budou muset vrátit do své země původu, mělo svůj dopad na opatření přijímaná v Dillí. V polovině dubna 1971 se indický ministr práce a obnovy, zodpovědný za koordinaci nouzové pomoci, rozhodl vybudovat 50 táborů spravovaných pracovníky ústřední vlády, z nichž každý měl poskytnout ubytování padesáti tisícům uprchlíků. Bangladéšští uprchlíci v Indii k 1. prosinci 1971 Uprchlíci byli indickou vládou registrováni při svém příchodu na hranice, kde jim byl vystaven vstupní dokument, zvláštní poukázka na potraviny na cestu do vnitrozemí a byli očkováni proti choleře a neštovicím. V případě osob, které se na hranicích neregistrovaly, bylo předpokládáno, že žijí u přátel, příbuzných nebo v hostitelských rodinách. Na počátku prosince 1971 žilo podle údajů indické vlády v táborech 6,8 miliónu uprchlíků a další 3,1 miliónu lidí bydlelo v hostitelských rodinách [viz tabulka 3.1]. Složitost problémů souvisejících s velkým přílivem osob vyžadovala rozsáhlé konzultace mezi UNHCR a řadou orgánů indické vlády. Pod záštitou ministerstva práce a obnovy byla proto ustavena Ústřední koordinační komise sdružující zástupce různých dalších ministerstev, indického Červeného kříže a UNHCR. Od června 1971 až do konce monzunového období bylo hlavní starostí - kromě zajištění odpovídajícího přístřeší a zdravotnických zařízení pro uprchlíky 14

UN Secretary General's Appeal for Assistance to East Bengal on June 7, 1971, 11. srpna 1972, UN Doc. A/8662/Add. 3, str. 7. 15 Items 250, 8. června 1971, a G. Jaeger, ředitel asijského odboru, pro Vysokého komisaře, memorandum, 22. června 1971, 1.IND.PAK, F/HCR 11.1.

6

zachování životně důležitého spojení mezi Kalkatou a odlehlými státy na severovýchodě Indie. Monzuny způsobily státní správě další operační problémy a neustálý déšť byl příčinou šíření nemocí. UNHCR, který nedávno otevřel svou pobočku v Nai Dillí, hrál hlavní úlohu při získávání prostředků a udržování spojení s vládou a nevládními organizacemi. Byla to však indická vláda, která převzala celkovou zodpovědnost za řešení krize v terénu. V Ženevě ustavil Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan pod svým vedením Stálou konzultativní jednotku agentur OSN na pomoc při komunikaci mezi jednotlivými součástmi systému OSN přímo zúčastněnými na řešení uprchlického problému. Tento orgán usnadňoval vzájemnou spolupráci jednotlivých agentur, přijetí společného stanoviska OSN v otázkách poskytování pomoci a přijímal nabídky pomoci vlád, mezivládních a nevládních organizací.16 Rostoucí napětí mezi Indií a Pákistánem Stanoviskem Indie na počátku krize bylo, že uprchlíci se budou muset vrátit během šesti měsíců; proto také označovala utečence za "evakuované osoby", zdůrazňujíc tím jejich dočasné postavení. To bylo hlavním politickým omezením při plánování programů poskytování pomoci, jelikož z tohoto důvodu neexistovaly žádné formální rezervní plány na delší období. Šestiměsíční období se mělo začít počítat od doby prvního příchodu uprchlíků v březnu 1971, a mělo tedy vypršet v září. Přestože milióny osob přicházejících přes hranice byly přijaty velkoryse, indická vláda neměla nikdy v úmyslu umožnit trvalé usídlení uprchlíků z Východního Pákistánu v Indii. Postupem času bylo stále jasnější, že uprchlíci se do šesti měsíců nebudou moci kvůli stálému pronásledování vrátit. Indické úřady tvrdily, že se Pákistán snaží vyřešit politický pat ve Východním Pákistánu masovým vyhošťováním velké části své populace, z nichž většinu tvořili bengálští hindové. Indie zvažovala realizaci vlastního politického řešení ve Východním Pákistánu. Od dubna tolerovala indická vláda fungování exilové vlády a školení bangladéšských vojenských sil na indické půdě. Od 21. května Pákistán několikrát zopakoval svou ochotu přijmout uprchlíky zpět. 28. června prezident Yahya Khan dokonce jmenoval Bengálce A. M. Malika zvláštním asistentem pro přesídlené osoby. Avšak situace v oblasti lidských práv ve Východním Pákistánu se nezlepšovala a příliv uprchlíků do Indie pokračoval. Pákistánské úřady stále nebyly ochotny odvolat zákaz Lidové ligy a byly rozhodnuty pokračovat v procesu s vůdcem Lidové ligy šajchem Mujiburem Rahmanem obviněným ze vzpoury. Indická vláda považovala mezinárodní reakci na krizi za nedostatečnou a její vztahy s OSN - včetně UNHCR - byly stále napjatější. Úsilí OSN urovnat rozepře a dokonce i nabídky humanitární pomoci byly někdy indickou vládou vnímány skepticky. Indická vláda obzvláště kritizovala Vysokého komisaře Sadruddina Agu Khana za jeho červnovou návštěvu subkontinentu, uskutečněnou na základě pozvání pákistánského prezidenta Yahyi Khana, který Vysokému komisaři umožnil rozsáhlé cesty po Východním Pákistánu. Indická vláda vnímala tuto návštěvu jako schvalování pákistánských snah přesvědčit uprchlíky, aby se vrátili. Považovala návštěvu také za předčasnou, protože před možným bezpečným návratem uprchlíků bylo třeba dosáhnout politické dohody. Na konci cesty přijel Vysoký 16

Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan pro P. Hoffmana, Administrator, UNDP, kabelogram, 21. května 1971, 1/6/5 IND, F/HCR 11.1.

7

komisař do Nai Dillí, aby jednal s ministerskou předsedkyní Indírou Gándhí. Pro mnoho členů indické vlády však dillíská část cesty vyzněla až příliš jako dodatečný nápad.17 Snahu UNHCR ustavit svou přítomnost v indických uprchlických táborech indická vláda odmítala a byla také proti přítomnosti UNHCR v přijímacích střediscích ve Východním Pákistánu. Dokonce i přítomnost nevládních organizací v táborech se stávala nepřijatelnou, když Nai Dillí vystupňovalo svou podporu organizaci Mukhti Bahini, bangladéšským partizánským silám tolerovaným Indií od počátku krize. Navíc se dillíské vládě s růstem napětí mezi Indií a Pákistánem a s růstem pravděpodobnosti války úsilí OSN o zprostředkovací roli v konfliktu stále více příčilo. Generální tajemník U Thant se koncem září, během rostoucího napětí a mobilizace armádních sil, nabídl jako prostředník mezi Indií a Pákistánem. Zatímco Pákistán reagoval kladně, Indie tento krok interpretovala jako pokus zachránit vojenskou vládu v Pákistánu, kterou považovala za zodpovědnou za masivní exodus uprchlíků. Indie naléhala na generálního tajemníka, aby našel politické řešení beroucí v úvahu přání obyvatel Východního Pákistánu.18 Válka mezi Indií a Pákistánem Základními cíly Indie od počátku krize v březnu 1971 byly: 1. repatriace všech utečenců z Východního Pákistánu a 2. předání politické moci ve Východním Pákistánu Lidové lize. Jakékoliv řešení krize, které by nezahrnovalo ustanovení o návratu uprchlíků, bylo tedy zřejmě nepřijatelné.19 Od počátku však bylo obtížné představit si, jak by k tomuto mohlo dojít bez vojenské porážky Pákistánu a jeho vypuzení z Východního Pákistánu. Přímá vojenská intervence byla indickými představiteli zvažována již v dubnu 1971. Indický velitel štábu, generál Manekshaw, však zavrhl tento návrh jako předčasný, jelikož indická armáda nebyla na ofenzivní operaci připravena; na přípravu pro konflikt na obou frontách by potřebovala šest měsíců. Když indická vláda později zjistila, že Spojené státy i Čína poskytují Pákistánu zbraně na zajištění jednoty země, její stanovisko se přitvrdilo. Na konci července dospěla indická vláda v otázce Východního Pákistánu ke shodě zahrnující přímé vedení bangladéšské exilové vlády a vojenské školení organizace Mukhti Bahini a dalších bangladéšských "osvobozeneckých sil". V srpnu 1971 uzavřela Indie se Sovětským svazem dvacetiletou Smlouvu o míru a přátelství a ministerská předsedkyně Indíra Gándhí odcestovala do západní Evropy, aby tam podpořila věc nezávislého Bangladéše. I přes zprostředkovací snahy generálního tajemníka OSN U Thanta se situace i nadále zhoršovala. Objevovaly se zprávy o potyčkách na hranicích a nájezdech na indických hranicích s Východním Pákistánem. Během návštěvy Indie ve dnech 6.-8. listopadu 1971 vyjádřil Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan své znepokojení týkající se rostoucího napětí a jeho možných následků pro poskytování pomoci uprchlíkům. V průběhu listopadu se situace na hranicích mezi Indií a 17

Sisson a Rose, War and Seccession, str. 189. Názory Vysokého komisaře viz Record of Press Conference of UN High Commissioner for Refugees, UN, New York, 23. června 1971, na indickém ministerstvu zahraničních věcí, Bangladesh Documents, Nové Dillí, 1971-73, sv. 1, str. 628-632; C. Mace, zástupce Vysokého komisaře, pro U Thanta, generálního tajemníka, kabelogram, 8. června 1971, 1.IND.PAK, F/HCR 11.1. 18 Sisson a Rose, War and Secession, str. 190. Viz také New York Times, 19. listopadu 1971. 19 Indická vláda, odpověď na Aide Mémoire generálního tajemníka OSN, 2. srpna 1971, Bangladesh Documents, sv. 1, str. 660-663.

8

Východním Pákistánem ještě zhoršila. 3. prosince zahájil Pákistán letecké útoky na indické základny na indické západní frontě. V reakci na to vstoupily indické síly do Východního Pákistánu. Rada bezpečnosti OSN o tomto problému dlouze diskutovala, byla však vždy ochromována vetem některého ze svých stálých členů. 5. prosince uznala Indíra Gándhí nezávislost Bangladéše a 16. prosince byla Dháka dobyta indickými silami.20 Vedoucí místní kanceláře UNHCR v Dháce John Kelly hrál při zajišťování příměří mezi oběma proti sobě stojícími armádami významnou zprostředkovatelskou úlohu.21 Pákistánská armáda se vzdala, válka skončila a cesta pro nezávislost Bangladéše byla volná. Repatriace a výměna obyvatelstva Cesta pro návrat uprchlíků byla nyní otevřená. Indie rychle oznámila, že všichni uprchlíci, kteří přišli do země po 25. březnu 1971, se musí do konce února 1972 vrátit do Bangladéše. Tento časový rámec se zdál být příliš optimistický a zajišťování nutné přepravy pro většinu z deseti miliónů uprchlíků přinášelo velké operační problémy. Několik dní po ukončení nepřátelských akcí se však uprchlíci začali vracet domů na vlastní pěst. Někteří se samozřejmě vraceli již během pokračujících bojů. 6. ledna zaslal ředitel operačního oddělení UNHCR Thomas Jamieson ženevskému ústředí kabelogram oznamující, že z Indie již odešel jeden milión uprchlíků: "Na obou stranách vidíme úžasnou a koordinovanou snahu ... Každý den odjíždějí zvláštní vlaky a další jsou plánovány na příští týdny".22 3.2

Vyhoštění Jihoasijců z Ugandy

Výnos ugandského prezidenta Idi Amina z roku 1971 nařizující odchod ugandských obyvatel jihoasijského původu byl příčinou masového exodu. Tisíce ugandských Asijců hledaly země, které by je přijaly, a UNHCR, spolu s dalšími organizacemi, hrál významnou úlohu při poskytování pomoci těmto vyhoštěným osobám. Jihoasijci se ve východní Africe usídlili již dávno a pocházeli z různého prostředí. Byli mezi nimi hindové, muslimové, sikhové i křesťané z různých oblastí indického subkontinentu. Jejich původ byl různý - od předkoloniálních obchodníků po nádeníky a řemeslníky přivedené sem Brity pro stavbu železnic, drobní obchodníci, pracovníci koloniální správy, čističi bavlny i obchodníci, kteří se později přesunuli do jiných oblastí ekonomiky. V roce 1962, když Uganda získala nezávislost, byla tamním Asijcům nabídnuta možnost získat ugandské občanství. Někteří tak učinili, mnoho jiných se však rozhodlo nechat si svůj britský pas a zachovat si tak možnost přesídlení do Velké Británie. Na počátku sedmdesátých let žilo v Ugandě asi 75 000 lidí z jižní Asie. Přibližně polovina z nich měla britský pas, jedna třetina získala ugandské občanství nebo jejich žádosti o občanství čekaly na vyřízení a zbytek tvořili Indové, Pákistánci nebo Keňané. Během koloniální vlády se Asijci periodicky stávali cílem násilností, zejména proto, že kontrolovali velkou část hospodářství. Po získání nezávislosti tento jev - s růstem afrického nacionalismu a podporou požadavků na nápravu stavu, kdy byli Afričané vylučováni z ekonomických a politických mocenských struktur - ještě zesílil. Podobné projevy byly zaznamenány nejprve v sousední Keni a došlo k 20

H. Zaheer, The Separati on of East Pakistan: The Rise and Realization of Bengali Muslim Nationalism, Oxford University Press, Oxford, 1994, kap. 11; UN Office of Public Information, Yearbook of the United Nations, 1971, sv. 25, New York, 1974. 21 O úloze J. Kellyho viz M. Sayle, How Dacca Fell: The Inside Story, Observer, 19. prosince 1971; interview s J. Kellym, 1. dubna 1998, F/HCR 11.1. 22 UNHCR, Anguish and Action, str. 74.

9

nim ve stejné době, kdy byl v roce 1968 ve Velké Británii zaveden restriktivní vstupní režim kvůli rostoucímu znepokojení z přistěhovalectví z bývalých kolonií. V Ugandě zvýšilo napětí mezi jednotlivými komunitami úsilí režimu Aminova předchůdce Miltona Obota v šedesátých letech převést kontrolu obchodu z Asijců na Afričany. Částečně v reakci na to většina Asijců na počátku roku 1971 převzetí moci Aminem přivítala. Ekonomika země se však potácela od špatného k ještě horšímu a nespokojenost mezi městskými obyvateli a uvnitř ozbrojených sil donutila Amina hledat obětního beránka ekonomických potíží země. Na konci roku 1971 svolal Amin setkání prominentních členů asijské komunity a zahrnul je výčitkami za jejich dominanci v hospodářských odvětvích a za jejich nezačlenění se do společnosti. V srpnu 1972 Amin náhle vyhlásil, že všichni Jihoasijci, kteří nejsou občany Ugandy, musí do tří měsíců opustit zemi. Později nařídil, že všichni Asijci musí odejít i v případě, že ugandské občanství mají. Brzy poté byl tento edikt stažen, avšak žádosti mnohých žadatelů o občanství byly zamítnuty, a tito lidé se tak prakticky stali osobami bez státního občanství. Existovaly různé výjimky, zejména pro odborníky, avšak atmosféra obecné nejistoty a trvajícího šikanování spolu s blížícím se koncem lhůty vyprovokovala masový exodus. V období od vydání příkazu k vyhoštění do konce listopadové lhůty opustilo Ugandu více než 50 000 Asijců. Po uplynutí termínu zůstaly v Ugandě jen asi dvě stovky asijských rodin. Byla ustavena Dozorčí komise pro majetek odešlých Asijců, která měl dohlížet na nakládání s majetkem vyhoštěných osob. Pokud se osobám opouštějícím Ugandu nepodařilo převést své peníze nebo majetek do zahraničí ještě před svým odchodem, opouštěly Ugandu pouze s malými prostředky do začátku. V situaci zhoršující se krize Velká Británie zdráhavě souhlasila se zrušením svých ročních imigračních kvót a přijala celkem asi 29 000 ugandských Asijců, z nichž většina měla britský pas. Britská vláda současně vyzvala další země k přijímání vyhoštěných Asijců. Nakonec bylo asi 6 000 ugandských Asijců, mnozí s britským pasem, usídleno v Kanadě a asi 1 500, včetně některých osob s nestanovenou státní příslušností, bylo přijato Spojenými státy. Pro odchod z Ugandy bylo zapotřebí mít platný cestovní doklad, prostředky na cestu a zemi dočasného nebo trvalého azylu. Pro ty Asijce, kterým s blížícím se koncem lhůty k odchodu potřebné náležitosti chyběly, přiletěla do ugandského hlavního města Kampaly mise OSN včetně UNHCR a vyjednala nouzovou evakuaci. Mezinárodní výbor Červeného kříže souhlasil s vystavením cestovních dokladů těm, kteří je budou potřebovat, a Mezivládní výbor pro evropskou migraci (předchůdce Mezinárodní organizace pro migraci) zajistil přepravu do zemí trvalého nebo dočasného azylu. UNHCR vyzval mezinárodní společenství k poskytnutí pomoci ve formě nabídek míst k trvalému usídlení a prostředků na přepravu a pomoc osobám na cestě. Reakce byla pozitivní a během necelých dvou týdnů bylo do tranzitních středisek v Rakousku, Belgii, Itálii, na Maltě a ve Španělsku letecky přepraveno asi 3 600 lidí. Kromě Velké Británie, Kanady a Spojených států nabídly místa k trvalému přesídlení Austrálie, Belgie, Dánsko, Nizozemsko, Nový Zéland, Norsko, Rakousko, Švédsko a Švýcarsko. Indie a Pákistán přijaly asi deset tisíc vyhoštěnců, i když mnozí z nich tam nezůstali natrvalo. Vládní a nevládní organizace poskytovaly osobám v tranzitu ubytování, potraviny a zdravotnickou pomoc a UNHCR hradil náklady. K určitému odškodnění došlo v Ugandě teprve v osmdesátých letech. Byl to pomalý proces, nakonec však přijelo několik tisíc Asijců zpět na kratší či delší dobu, aby získali či prodali majetek zkonfiskovaný při vyhoštění.

10

Ke konci ledna se domů vrátilo asi šest miliónů uprchlíků. Zpráva UNHCR uváděla: Ti, kteří v tomto období navštívili oblasti táborů, žasli nad nekonečným proudem lidí na volských potazích, jdoucích pěšky, jedoucích na kole nebo v rikšách či stojících na korbách nákladních vozů s jediným cílem, dostat se co nejdříve do svých rodných míst ve východním Bengálsku. V lednu překračovalo bangladéšské hranice průměrně 210 000 osob denně.23

Při návratu obdrželi uprchlíci potraviny na cestu, lékařskou pomoc a základní příděl potravin na dva týdny. Stojí za povšimnutí, že do konce února 1972 se do Bangladéše navrátilo více než devět miliónů uprchlíků. Přání vrátit se domů převážilo nad praktickými problémy. 25. března v zemi podle odhadů indické vlády zůstávalo pouze 60 000 uprchlíků. Na konci května 1972 dosáhly příspěvky na repatriační operaci, přislíbené UNHCR na základě jeho lednové výzvy, částky 14,2 miliónu dolarů; 6,3 miliónu z této částky bylo převedeno na bangladéšskou vládu pro financování nouzových projektů a rekonstrukčních projektů pro uprchlíky. UNHCR podporoval uzavření dohody mezi Indickým a Bangladéšským červeným křížem, v rámci které byly dodávky a vybavení přepravovány z indických středisek Bangladéšskému červenému kříži. Bangladéšský červený kříž mezi navrátilci naopak realizoval preventivní zdravotnické programy. UNHCR také souhlasil s indickým návrhem předat 800 nákladních vozů, 300 terénních vozů a 136 sanitek, které Indie obdržela od UNHCR, Bangladéši. Získání nezávislosti usnadnilo v Bangladéši podmínky pro masový návrat uprchlíků. I když v důsledku jejich návratu nedošlo k žádným velkým sporům, neměli uprchlíci okamžitě přístup k prostředkům na živobytí. Po příchodu do Bangladéše mohli uprchlíci projít kterýmkoliv z 271 vybudovaných tranzitních táborů. Drtivá většina uprchlíků však mířila přímo do svých komunit, bez zastavování se v registračních kancelářích v indických táborech nebo bangladéšských tranzitních střediscích. Styčná kancelář UNHCR v Dháce fungovala po celou dobu krize. Úzce spolupracovala s Nouzovou humanitární operací OSN pro Východní Pákistán, která vznikla pro koordinaci mezinárodní pomoci po katastrofálním cyklónu v listopadu 1970. Přestože bangladéšská repatriační operace byla zdaleka největší, byla to pouze jedna z mnoha repatriací, ke kterým v sedmdesátých letech došlo. Jak uvedl jeden z pracovníků UNHCR o mnoho let později, dřívější předpovědi, že repatriace je "nevýznamným, až zanedbatelným řešením" se ukázaly jako špatné. Namísto toho "při respektování politické reality třetího světa již poválečný důraz Západu na integraci v nových společenstvích jako na normální řešení neodpovídal realitě jiných oblastí".24 Mezi další asijské repatriační operace patřil přesun asi 300 000 uprchlíků, kteří se v roce 1979 vrátili do Kambodže hlavně z Thajska, a asi 200 000 bangladéšských Rohyngjů, kteří se vrátili do Barmy v poněkud kontroverznější operaci v letech 1978-79 [viz podkapitola 3.3]. V Africe proběhly velké operace dobrovolné repatriace zahrnující téměř dva milióny osob v Nigérii (1970-71), Súdánu (1972), Angole, Mozambiku a Guineji-Bissau (1975-77) a Zairu (1978). 23

Tamtéž, str. 79. G. J. L. Coles, Solutions to the Problem of Refugees and the Protection of Refugees: A Background Study, dokument vypracovaný pro kulatý stůl o trvalých řešeních a ochraně uprchlíků svolaný UNHCR a Mezinárodním institutem humanitárního práva, 1989.

24

11

Výměny obyvatel v letech 1973-74 Rozpad Pákistánu, nezávislost Bangladéše a válka mezi Indií a Pákistánem zanechala tisíce jedinců v zoufalé situaci ve státech, jejichž součástí již dále nechtěli být. V březnu 1973, více než rok po konci války, zaslal šajch Mujibur Rahman, v té době již předseda bangladéšské vlády, generálnímu tajemníkovi OSN Kurtu Waldheimovi žádost o pomoc OSN při tzv. "repatriační" operaci. Někteří z těchto repatriovaných osob byli lidé, kteří se během konfliktu ocitli v bezvýchodné situaci v jedné či druhé polovině země, jiní se rozhodli k odchodu z Bangladéše do Pákistánu nebo naopak v důsledku změny politických okolností. V dubnu vydala Indie a Bangladéš společné prohlášení vyzývající k souběžné repatriaci válečných zajatců a civilních internovaných osob a jejich rodin. Prohlášení také vyzývalo k repatriaci Bengálců z Pákistánu a Pákistánců z Bangladéše. To se ukázalo být průlomem řešícím patovou situaci zapříčiněnou trvajícím odmítáním Pákistánu uznat nezávislost Bangladéše. Následující měsíc navštívil Vysoký komisař na žádost generálního tajemníka OSN Pákistán a Bangladéš, aby s oběma vládami projednal možnosti hromadné repatriace. 28. srpna 1973 podepsaly vlády Bangladéše, Indie a Pákistánu v Nai Dillí tzv. dillískou smlouvu obsahující ustanovení o souběžné repatriaci tří hlavních skupin. Těmito skupinami byli pákistánští váleční zajatci a civilní internované osoby v Indii, všichni Bengálci v Pákistánu a "značný počet Nebengálců" nacházejících se v Bangladéši, kteří se "rozhodli pro repatriaci do Pákistánu". "Nebengálci" byli běžně označováni jako Bihárci, jelikož se většinou jednalo o indické muslimy pocházející z indického státu Bihár, kteří přišli do Východního Pákistánu v době rozdělení v roce 1947. OSN byla požádána o poskytnutí pomoci při repatriaci. Ve světle nedávného působení organizace ve funkci "styčného důstojníka" požádal generální tajemník OSN UNHCR o koordinaci všech aktivit týkajících se humanitární pomoci. Při této práci UNHCR úzce spolupracoval s Mezinárodním výborem Červeného kříže. Podle podmínek smlouvy z Nai Dillí měl být návrat pákistánských válečných zajatců a civilních internovaných osob řízen bilaterálně Indií a Pákistánem. UNHCR měl při repatriaci pomáhat ostatním kategoriím osob. Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan tedy vydal 13. září 1973 další humanitární žádost o poskytnutí 14,3 miliónu dolarů, zdůrazniv přitom "úlohu, jakou tato rozsáhlá repatriační operace může hrát při vytváření podmínek podporujících mír a stabilitu na tomto subkontinentu."25 V listopadu navštívil Vysoký komisař Bangladéš i Pákistán znovu, aby sám posoudil postup operací. Na konci října 1973 již probíhala velká repatriační operace za pomoci letadel zapůjčených Východním Německem, Sovětským svazem a Velkou Británií. Během listopadu plnilo úkoly mise šest letadel převážejících denně v průměru 1 200 osob. Na konci ledna 1974 již bylo z Pákistánu do Bangladéše přepraveno asi 90 000 lidí a více než 44 000 opačným směrem.26 Při absenci diplomatických vztahů a komunikačních zařízení mezi Bangladéšem a Pákistánem byla letecká operace velmi složitá. UNHCR musel vyjednávat povolení pro přelety nad Indií a podmínky pro zvláštní přistání.27 Musel být stále ve spojení s vládami, leteckými společnostmi a dalšími partnery UNHCR, Airlift: The Sub-continent Repatriation Operation, September 1973-June 1974, Ženeva, 1975, str. 7.

25

26

Ústředí UNHCR pobočce UNHCR v Dháce, kabelogram s textem tiskového prohlášení, 29. ledna 1974, 1/9/1/SCSU/BGD, F/HCR 11.1. 27 Pobočka UNHCR v Dháce pro ústředí UNHCR, kabelogram, 12. března 1974, tamtéž.

12

účastnícími se operace. UNHCR hrál de facto roli implementační agentury dillíské dohody z roku 1973. V polovině února 1974 bylo podle podmínek dohody z Dillí repatriováno více než 200 000 osob. Úspěšná realizace dohody hrála nemalou roli v rozhodnutí Pákistánu z 22. února 1974 uznat Bangladéš. 1. července 1974, po dohodě se zainteresovanými vládami, ukončil UNHCR svou účast v repatriační operaci zahájené v září 1973. K tomuto datu bylo mezi Bangladéšem a Pákistánem námořní cestou přepraveno asi 9 000 lidí a přibližně 231 000 bylo přes subkontinent přepraveno leteckým mostem. Této letecké přepravy se také účastnilo asi 116 000 Bengálců, kteří odešli z Pákistánu do Bangladéše, 140 000 Nebengálců odcházejících z Bangladéše do Pákistánu a asi 11 000 Pákistánců, kteří byli leteckým mostem přepraveni z Nepálu do Pákistánu poté, co pozemní cestou uprchli z Bangladéše.28 V té době to byla největší nouzová letecká přeprava civilistů v historii. Bihárci v Bangladéši Jednou z nevyřešených otázek té doby bylo postavení a státní příslušnost Bihárců, která v mnoha případech zůstává nevyřešena dodnes. V době rozdělení státu v roce 1947 se přibližně jeden milión muslimů z indického státu Bihár přestěhoval do míst, která se později stala Východním Pákistánem. Většina těchto osob hovořila jazykem urdu, který je spojoval se Západním Pákistánem, avšak ve Východním Pákistánu se jim dařilo relativně dobře. S růstem napětí mezi Východním a Západním Pákistánem však byli Bihárci stále více vnímáni jako přívrženci Západního Pákistánu. V roce 1971 se mnozí Bihárci přidali k pákistánské milici nebo spolupracovali s pákistánskou armádou. Následkem toho se po kapitulaci pákistánské armády v polovině prosince 1971 ocitla celá bihárská komunita tváří v tvář hněvu bengálského nacionalismu a Bihárci byli vnímáni jako kolaboranti pákistánské administrativy a armády. Mnozí Bihárci přišli o život a velká část jejich majetku byla zkonfiskována. Přestože Bihárci patřili mezi osoby přijaté Pákistánem podle smlouvy o repatriaci ze srpna 1973, Pákistán vydával povolení ke vstupu jen pomalu.29 Na setkání ministrů zahraničí Indie, Bangladéše a Pákistánu v Nai Dillí v dubnu 1974 bylo dosaženo nové tripartitní dohody o druhé fázi repatriace. Podle podmínek této dohody bylo do Pákistánu přemístěno více než 170 000 Bihárců. 30 Pákistán však interpretoval výraz "Nebengálec" uvedený v dohodě restriktivně a nepřijal všechny Bihárce. Kromě uvedeného přesunu se v letech 1977-79 vrátilo do Pákistánu téměř 9 900 Bihárců, kteří byli v roce 1982 následováni dalšími 4 800 svých soukmenovců. Nakonec v roce 1993 přijal Pákistán ještě 53 bihárských rodin, ale pak už protesty v Pákistánu tento proces zastavily. 3.3

Situace Rohingjů

28

F. L. Pijnacker Hordijk, zástupce UNHCR v Indii, pro I. Singha, náměstka tajemníka, indické ministerstvo zahraničních věcí, Nové Dillí, Sub-continental Repatriation Operation, dopis, 10. července 1974, 1/9/1 SCSU/IND, F/HCR 11.1; R. McAlpine, chargé de mission, UNHCR Dháka, pro Pijnackera Hordijka, Sub-continent Repatriation 1973/74, dopis, 28. listopadu 1979, 120.GEN Statistiky, F/HCR 11.2; UNHCR, Airlift, str. 18. 29 Pobočka UNHCR v Dháce pro ústředí UNHCR, kabelogram, 16. února 1974, 1/9/1/SCSU/PAK, F/HCR 11.1. 30 M. Weiner, Rejected Peoples and Unwatnted Migrants in South Asia, Economic and Political Weekly, 21. srpna 1993, str. 1739.

13

Na konci sedmdesátých let se UNHCR zapojil do složité a kontroverzní repatriační operace na bangladéšských východních hranicích. Tato operace se týkala Rohingjů, muslimské menšiny ze státu Arakan ve většinou buddhistické Barmě, kteří se uchýlili do Bangladéše. Dějiny Barmy jsou plné konfliktů a migračních pohybů jejího různorodého obyvatelstva. Téměř okamžitě poté, co Barma získala v roce 1948 nezávislost na Velké Británii, vzrostlo napětí mezi Rohingji a místní rakhinskou populací státu Arakan. Barmská vláda tvrdila, že Rohingjové jsou relativně nedávní migranti z indického subkontinentu, a barmská ústava je tedy nezahrnovala mezi původní skupiny mající nárok na občanství. To z Rohingjů učinilo okrajovou skupinu a nesmírně jim to ztížilo přístup k základním sociálním, vzdělávacím a zdravotnickým službám. V březnu 1978 zahájily barmské imigrační úřady operaci Nagamin Sit Sin Yay (Operace krále draka), jejímž údajným cílem mělo být systematické prozkoumání statutu jednotlivců žijících v hraničních oblastech a "podniknout kroky proti cizincům", kteří "do země pronikli nelegálně". Ve skutečnosti byla operace namířena proti Rohingjům, kteří nebyli považováni za občany. Následovala rozsáhlá zatýkání a vyhošťování a do července 1978 uprchl velký počet Rohingjů do Bangladéše. Odhady týkající se skutečného počtu se liší. Bangladéšská vláda tvrdila, že útočiště hledalo více než 250 000 Rohingjů, zatímco barmské úřady odhadují tento počet na 150 000. Příchod tolika uprchlíků znamenal velký tlak na hustě obydlený a zbídačený Bangladéš a poškodil vztahy mezi oběma zeměmi. Tyto tlaky a znepokojení jiných muslimských zemí nad zacházením s Rohingji vedly bangladéšskou vládu k podání žádosti o pomoc u OSN. Mnozí z uprchlíků žili v žalostných podmínkách a vláda trvala na tom, že jim nemůže poskytovat přístřeší nekonečně dlouho. Proto byl v květnu 1978 ze strany UNHCR zahájen rozsáhlý program pomoci. Celkem vzniklo třináct uprchlických táborů. Jak se krize uklidňovala, hledaly Barma a Bangladéš trvalá řešení uprchlického problému. Ani jeden ze států nebyl v té době (a ani jeden se od té doby nestal) signatářem Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951. V červenci 1978 byla mezi oběma zeměmi uzavřena bilaterální smlouva o repatriaci Rohingjů. Mezi uprchlíky panoval proti repatriaci silný odpor a byly hlášeny vážné srážky mezi uprchlíky a bangladéšskými úředníky, jejichž výsledkem byly stovky mrtvých. Zhoršující se podmínky v táboře, zatčení řady rohingských vůdců a snížení potravinových přídělů byly dalšími faktory, které nutily uprchlíky k návratu. Na konci roku 1979 bylo do Barmy vráceno více než 180 000 uprchlíků. Při pokusu zlepšit podmínky navrátilců vynaložil UNHCR sedm miliónů dolarů na projekty podporující jejich reintegraci. Při své pouze omezené přítomnosti však UNHCR nemohl podrobně monitorovat situaci nebo zajistit, aby s navracejícími se Rohingji úřady zacházely spravedlivě. Jejich diskriminace pokračovala. V roce 1982 zavedl nový zákon o občanství tři kategorie občanství, avšak pro Rohingje bylo stále nesmírně obtížné občanství získat. V letech 1991-92 Rohingjové ze severu státu Ragaing (nový název pro Arakan) uprchli znovu. Část z 250 000 osob byla zaregistrována a získala přístřeší ve dvaceti táborech v Bangladéši. Repatriace těchto uprchlíků do Myanmaru (jak byla Barma přejmenována v roce 1989) byla opět kontroverzní. K návratu v letech 1992-93 došlo v rámci další bangladéšskomyanmarské smlouvy, ze které byl UNHCR znovu vyloučen. V roce 1993 myanmarská vláda povolila přítomnost UNHCR ve státě Ragaing. V dubnu 1994, po ustavení místní pobočky, pomáhal UNHCR při dobrovolné repatriaci uprchlíků z Bangladéše. V té době organizace na ochranu lidských práv silně kritizovaly UNHCR, zpochybňujíce dobrovolnost repatriací a

14

argumentujíce, že situace se nezlepšila natolik, aby Rohingjům umožňovala bezpečný návrat.31 Přes uznání zranitelnosti Rohingjů na obou stranách hranice však bylo podle názoru UNHCR ve většině případů uprchlíkům lépe v jejich domovech v Myanmaru než v bangladéšských táborech. Tisíce Rohingjů uprchly do Bangladéše znovu v letech 1996 a 1997. Bangladéšské síly zpočátku násilně repatriovaly stovky těchto osob, po intervenci UNHCR však byl tento proces z velké části zastaven. Od ustavení své pobočky ve státě Ragaing realizoval UNHCR řadu projektů pro usnadnění reintegrace a zlepšení základní infrastruktury. Zahájil dialog s myanmarskou vládou na všech úrovních a nutil ji řešit otázku občanství Rohingjů a ukončit praktiky nucených prací. Z osob, které uprchly do Bangladéše na počátku devadesátých let, se jich do konce prosince 1999 vrátilo asi 200 000; v Bangladéši zůstalo asi 22 000 lidí. Přestože byly mnohé problémy, které podnítily masový odchod, odstraněny, situace Rohingjů v Myanmaru zůstává stále předmětem mezinárodního znepokojení.

Pozorovatelé přičítají nechuť Pákistánu přijmout všechny Bihárce, kteří se vždy považovali za pákistánské státní příslušníky, obavě, že jejich přítomnost může zjitřit již existující etnické a politické napětí v Pákistánu. V Bangladéši se Bihárci střetávali s obtížemi při získávání občanství, jelikož ustanovení bangladéšského cizineckého zákona z roku 1972 odmítala občanství tomu, kdo "tvrdí nebo uznává, úmyslně nebo svým jednáním, loajalitu jinému zahraničnímu státu, nebo mu je svou loajalitou povinován".32 Přestože v praxi byli mnozí Bihárci Bangladéšem přijati, žilo v roce 1999 stále přes 200 000 Bihárců v 66 táborech roztroušených po celém Bangladéši a uboze vybavených. Jejich nejasná státní příslušnost jim způsobovala nesčetné potíže. Jelikož žádná země není připravena přijmout za ně plnou zodpovědnost, jsou Bihárci potenciálně osobami bez státního občanství. Po tolika letech života v uprchlických podmínkách nyní existují náznaky, že by někteří Bihárci dávali přednosti získání bangladéšského občanství.33 Rostoucí role UNHCR v Asii Humanitární operace na pomoc bangladéšským uprchlíkům ukázala UNHCR mnohé problémy, se kterými se organizace měla v příštích desetiletích setkávat stále častěji. Patřilo sem řešení náhlých masových přílivů uprchlíků čítajících milióny osob, využívání velkých a v rychlosti budovaných uprchlických táborů, problémy při získávání a distribuci potravin a dalších základních dodávek. UNHCR se také setkal s ničivými následky, jaké může mít v přeplněných uprchlických táborech cholera. 31

Human Rights Watch, The Rohingya Muslims: Ending a Cycle of Exodus?, New York, září 1996; Amnesty International, Myanmar/Bangladesh: Rohingyas - The Search for Safety, Londýn, září 1996. Na druhou stranu, přítomnost UNHCR ve státě Ragaing, jeho role při vytváření a podpoře situací vhodných pro návrat Rohingjů byly přivítány Zvláštním zpravodajem Komise OSN pro lidská práva o situaci v Myanmaru v jeho zprávách za rok 1995 a 1996. Viz UN Docs. E/CN.4/1995/65, 12 ledna 1995. a E/CN.4/1996/65, 5. února 1996. 32 A. R. Zolberg a spol., Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, Oxford, 1989, str. 145; M. Nur Khan, Biharis in Bangladesh: Forgotten Pakistani Citizens, v T. K. Bose a R. Manchanda (vyd.), States, Citizens and Outsiders: The Uprooted Peoples of South Asia, South Asia Forum for Human Rights, Kathmandu, 1997; S. Sen, Stateless Refugees and the Right to return: The Bihari Refugees of South Asia, International Journal of Refugee Law, část 1, sv. 11, č. 4, část 2, sv. 12, č. 1. 33 C. R. Abrar, A Forsaken Minority: Stateless Persons of the Bihari Community in Bangladesh, Refugee and Migratory Movements Research Unit, leden 1999, str. 13; K. M. Rahman, Bihari Refugees in Bangladesh: On the Way to Integration, South Asian Refugee Watch, sv. 1, č. 1,

červenec 1999, str. 29.

15

Převzetí funkce "styčného důstojníka" bylo pro UNHCR důležitým prvkem při řešení bangladéšské krize. Přestože termín "styčný důstojník" již znovu nebyl použit, byl tento koncept považován za užitečný v těch nouzových situacích, kde celkové potřeby přesahují mandát jakékoliv agentury OSN. Tato operace se stala pouze první z mnoha uprchlických krizí, kdy byl UNHCR generálním tajemníkem OSN vyzván, aby působil jak vůdčí agentura OSN při koordinaci mezinárodní humanitární pomoci. Jedním z nejpozoruhodnějších aspektů této nouzové operace bylo vysoce zpolitizované prostředí, ve kterém probíhala. Organizace spojených národů si lépe uvědomila skutečnost, že k masovým přesunům uprchlíků nedochází pouze následkem konfliktů, ale že i přesuny samotné mohou závažně ohrozit mír a bezpečnost v dané oblasti. Role, kterou hrál ředitel pobočky UNHCR v Dháce při vyjednávání příměří mezi indickou a pákistánskou armádou v posledních hodinách války, ilustruje, do jaké míry byla organizace během postupného rozvoje krize zapojena do práce v terénu. Indická i pákistánská vláda byly často podezřívavé ve vztahu k motivaci UNHCR, v důsledku čehož byly vztahy s těmito vládami často napjaté. Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan byl během celé krize v úzkém spojení s generálním tajemníkem OSN. Praktiky použité při řešení převratných událostí na indickém subkontinentu na počátku sedmdesátých let měly své kořeny v postupech z období ještě před druhou světovou válkou. Repatriační dohody uzavřené mezi Bangladéšem, Indií a Pákistánem po roce 1973 byly založeny na názoru, že výměna obyvatelstva je efektivním způsobem řešení problémů menšin v nezávislých státech. Kvůli obrovským vzdálenostem mezi Pákistánem a Bangladéšem probíhaly tyto repatriace většinou letecky, ve skutečnosti však takovéto výměny obyvatelstva připomínaly ty, ke kterým došlo v Evropě ve dvacátých letech mezi Řeckem a Tureckem a mezi Řeckem a Bulharskem. Působení UNHCR v jižní Asii pokračovalo i po konci bangladéšské uprchlické krize. Na konci sedmdesátých let se organizace zapojila do repatriace rohingských muslimů z Bangladéše do Barmy. Mimo tuto oblast působil UNHCR na počátku sedmdesátých let při pomoci Jihoasijcům vyhoštěným z Ugandy režimem prezidenta Idi Amina [viz podkapitola 3.2]. Další uprchlická populace v jižní Asii, která byla často přehlížena a ve vztahu ke které UNHCR působil jen minimálně, je tibetská uprchlická populace v Indii, která se tam nachází od roku 1959 [viz podkapitola 3.1]. Přestože UNHCR poskytoval v letech po bangladéšské krizi pomoc mnoha dalším skupinám uprchlíků v jižní Asii, od poloviny sedmdesátých let se středobodem pozornosti UNHCR stala Indočína.

16

4

Útěk z Indočíny

Převratné události následující po vítězství komunistů v bývalých francouzských koloniích Vietnamu, Kambodži a Laosu donutily během následujících dvou desetiletí více než tři milióny lidí k útěku z těchto zemí. Trvalý masívní exodus z této oblasti a rozsáhlá mezinárodní reakce na tuto krizi posunuly UNHCR do pozice vedoucí agentury pro složitou, drahou a ostře sledovanou humanitární operaci. Když v roce 1975 lidé poprvé utíkali z Vietnamu, Kambodže a Laosu, dosahovaly celkové roční výdaje UNHCR necelých 80 miliónů dolarů. Do roku 1980 tato částka stoupla na více než 500 miliónů dolarů.1 Přesídlení způsobené konfliktem v Indočíně bylo ještě dále zhoršováno rivalitou mezi USA, SSSR a ČLR, která obrovsky zatěžovala možnosti států této oblasti přijímat uprchlíky. Bylo také zkouškou závazku vyspělých západních zemí přijímat uprchlíky utíkající před komunismem. To vše nakonec postižené státy svedlo dohromady ve snaze najít řešení. V případě Vietnamu byl navržen Program systematického odchodu, v rámci kterého vietnamské úřady souhlasily s udělením povolení k odchodu jednotlivců do dalších zemí, čímž se zabránilo tajným a nebezpečným útěkům po moři. Tento program byl prvním případem, kdy se UNHCR zapojil do úsilí uprchlickému problému spíše předejít, než se vyrovnávat s jeho následky. Mezi další novátorské programy patřila protipirátská opatření a námořní pomoc na ochranu vietnamských "lidí z lodí". V prvních stádiích krize bylo řešením, které zmírnilo tlak na země prvního azylu, přesídlování uprchlíků do zemí mimo danou oblast. V osmdesátých letech však začal západním vládám dělat starosti velký počet uprchlíků přijíždějících do jejich zemí. Začaly být stále podezřívavější vůči motivům jejich odchodu a mnohé z nich považovaly spíše za ekonomické přistěhovalce než za uprchlíky. Stále častěji byl slyšet argument, že přesídlování bez jasně stanoveného konce ústí v nekonečnou potřebu azylu. Po roce 1989 tady byla, v rámci dokumentu známého pod názvem Komplexní akční plán, přijata opatření na kontrolu odchodů a na podporu a usnadnění repatriace žadatelů o azyl v regionu. To byl výrazný mezník v západním přístupu k uprchlickým otázkám. Jak až příliš jasně ukázaly krize devadesátých let, západní země - přestože princip azylu podporovaly - již nebyly dále ochotny počítat s přijímáním velkých uprchlických populací. Válka a exodus z Vietnamu Téměř třicet let nepřetržitého konfliktu sužujícího Vietnam od roku 1945 do roku 1975 přineslo obrovské utrpení a masívní přesídlení osob. První indočínská válka skončila po porážce Francouzů u Dien Bien Phu v květnu 1954 vznikem komunistického státu na severu (Vietnamské demokratické republiky, známé jako Severní Vietnam) a separátního státu na jihu (Vietnamské republiky, známé jako Jižní Vietnam). Po vzniku komunistické vlády v severní části se v letech 1954-1956 na jih přestěhoval více než milión lidí. Mezi tyto osoby patřilo také téměř 800 000 římských katolíků, podle odhadů dvě třetiny celé římskokatolické populace na severu. Pohyb opačným směrem byl menší, asi 130 000 příznivců komunistické Viet Minhovy vlády bylo na sever přepraveno polskými a sovětskými loděmi.2 1 Tato kapitola rozsáhle čerpá z W. C. Robinsona, Terms of Refuge: The Indochinese Exodus and the International Response, Zed Books, Londýn, 1998. UNHCR pomáhal autorovi při získávání podkladů a umožnil mu plný přístup k relevantním dokumentům UNHCR. 2 L. A. Wiesner, Victims and Survivors, Displaced Persons and Other War Victims in Viet Nam, 19541975, Westport Press, New York, 1988; A. R. Zolberg et al., Escape from Violence: Conflict and the

V roce 1960 se konflikt v Jižním Vietnamu rozhořel znovu. Protikomunistické síly podporované Spojenými státy, které nakonec do země vyslaly více než 500 000 svých vojáků, se snažily zastavit postup Sověty a Číňany podporovaných komunistů v jihovýchodní Asii. Válka ve Vietnamu zapříčinila vznik dalších vln přesídlenců ve všech třech indočínských zemích. Většina lidí byla přesídlena v rámci země, v některých případech však lidé překročili hranice, například v případě "Khmerů z delty", kteří uprchli do Kambodže, aby unikli bojům ve Vietnamu.3 Na konci šedesátých let válka vrcholila a přibližně polovina z 20 miliónů obyvatel Jižního Vietnamu byla vnitřně přesídlena.4 Pařížská mírová dohoda z 27. ledna 1973 přinesla dočasné ukončení vietnamského konfliktu a umožnila větší působení UNHCR, který zahájil program na pomoc přesídleným osobám ve Vietnamu a Laosu. V rámci tohoto projektu bylo na programy rekonstrukce poskytnuto 12 miliónů dolarů. Obnovení nepřátelských akcí na počátku roku 1975 a dobytí Saigonu revolučními silami dne 30. dubna však tento program zatlačilo do pozadí. Ve stejném roce se v sousedním Laosu a v Kambodži dostaly k moci komunisté. Na rozdíl od ultraradikálního hnutí Rudých Khmerů, které v dubnu 1975 získalo kontrolu nad Kambodžou, se ve Vietnamu a Laosu chopily moci konvenčnější prosovětské vlády. Díky svému předchozímu působení v těchto dvou zemích v době před dubnem 1975 se UNHCR podařilo udržet kontakty s vládami v Hanoji a Vientiane. V září 1975 navštívil obě země Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan a zajímal se o projekty, prostřednictvím kterých UNHCR poskytoval pomoc válkou vyhnaným osobám při návratu do jejich domovů. V severní části Vietnamu poskytoval UNHCR zemědělskou a zdravotnickou pomoc a podporu při obnově země asi 2,7 miliónu přesídlených lidí. Mnozí z nich utekli před boji na jihu, zatímco jiní uprchli před americkým bombardováním severní části země v letech 1965 až 1972. Na jihu poskytl UNHCR miliónům přesídlených osob, které se po válce snažily znovu vybudovat své životy, více než 20 000 tun potravin a další nouzové pomoci. Pád Saigonu Pozornost UNHCR se přesouvala stále více od poskytování pomoci osobám vyhnaným válkou uvnitř Vietnamu na pomoc těm, kteří uprchli ze země. V posledních dnech před pádem Saigonu v dubnu 1975 bylo ze země evakuováno a do Spojených států přesídleno na 140 000 Vietnamců úzce spojených s bývalou vládou Jižního Vietnamu. Po evakuaci zorganizované Spojenými státy přišel další, menší exodus Vietnamců, kteří připluli po moři do sousedních jihoasijských států. Na konci roku 1975 přišlo do Thajska asi 5 000 Vietnamců, další 4 000 pak do Hongkongu, 1 800 do Singapuru a 1 250 na Filipíny. Tyto přesuny považoval UNHCR nejprve spíše za důsledek války než za počátek nové uprchlické krize. Ve své výzvě k poskytování prostředků z listopadu 1975 zdůraznil Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan, že programy pro Vietnamce a Laosany, nacházející se v rámci svých zemí nebo mimo ně, jsou "vzájemně

Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, Oxford, str. 160-170. Vysoký komisař pro uprchlíky Sadruddin Aga Khan, Statement to the Twenty-fifth Session on the Inter-governmental Committee for European Migration, 10. května 1966. 4 Zolberg, Escape from Violence, str. 163. 3

propojenými humanitárními akcemi, jejichž cílem je poskytnout pomoc těm, kteří byli ze svých z domovů vyhnáni válkou a jejími následky".5 S růstem nespokojenosti s novým komunistickým režimem však rostly také počty osob prchajících ze země. V červenci 1976 zbavila hanojská vláda Prozatímní revoluční vládu, ustavenou na jihu po pádu Saigonu, jakékoliv zbývající autonomie a sjednotila zemi pod společným jménem Vietnamská socialistická republika. Začala také realizovat program přesídlení městských obyvatel na venkov do tzv. nových ekonomických zón. Více než milión lidí byl poslán do "převýchovných táborů". Mnozí z nich umírali a desítky tisíc trpěly ve vazbě až do konce osmdesátých let. S postupem času se také stále jasněji ukazovalo, že významné postavení čínských obyvatel v soukromém sektoru nebylo v souladu se socialistickými vizemi nových úřadů. Na počátku roku 1978 byly přijata oficiální opatření na vyvlastnění podniků soukromých vlastníků, z nichž většinu tvořili Číňané. Tato opatření byla přijata v době zhoršování vztahů mezi Vietnamem a Čínou, které byly odrazem stále horších vztahů mezi Vietnamem a spojencem Číny Kambodžou. Oficiální vietnamský postoj vůči etnickým Číňanům (neboli Hoa) se stával stále nepřátelštějším; v únoru 1979 čínské síly napadly vietnamské pohraniční oblasti a normální vztahy byly obnoveny až o deset let později. V roce 1977 se v zemích jihovýchodní Asie snažilo najít azyl asi 15 000 Vietnamců. Do konce roku 1978 se počet osob prchajících na lodích zečtyřnásobil, 70 % těchto žadatelů o azyl tvořili Vietnamci čínského původu. Mnozí tito etničtí Číňané uprchli do Číny samotné. Pocházeli zejména ze severního Vietnamu, kde žili po celá desetiletí jako chudí rybáři, řemeslníci a rolníci. Čína následně vytvořila projekt usídlení těchto uprchlíků na státních farmách v jižní Číně. UNHCR přispěl čínské vládě na tento projekt částkou 8,5 miliónu dolarů a otevřením své pobočky v Pekingu. Do konce roku 1979 našlo v Číně útočiště více než 250 000 lidí z Vietnamu.6 Čína byla prakticky jedinou zemí v oblasti východní Asie, která uprchlíkům z Vietnamu poskytovala nejen azyl, ale také možnost usídlení v zemi. Lidé z lodí V táborech v jihovýchodní Asii se na konci roku 1978 nacházelo téměř 62 000 vietnamských "lidí z lodí". S růstem počtu uprchlíků rostlo i nepřátelství jejich okolí. K napětí přispívala také ta skutečnost, že některé z lodí přijíždějících k pobřeží jihoasijských zemí nebyly malé rybářské bárky, ale obrovské obrněné nákladní lodi poskytnuté oblastními pašeráky, přivážející více než 2 000 lidí najednou. Například v listopadu 1978 zakotvila v malajsijském Port Klangu nákladní loď Hai Hong s výtlakem 1 500 tun a požádala o povolení vyložit svůj "lidský náklad" čítající 2 500 Vietnamců. Když malajsijské úřady žádaly, aby se loď vrátila zpět na moře, místní zástupce UNHCR argumentoval, že lidé na lodi "spadají do oblasti zájmu UNHCR".7 Tento názor byl podpořen kabelogramem ze ženevského ústředí UNHCR uvádějícím, že "v budoucnosti, pokud neexistují jasné důkazy o opaku, mají být vietnamští lidé z lodí považováni za osoby spadající prima facie do oblasti zájmu UNHCR".8 Po více než deset let získávali Vietnamci, kteří dorazili do táborů 5

Statement of the United Nations High Commissioner for Refugees to the Third Committee, 17. listopadu 1975. 6 Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, General Assembly, Thirty-Fifth Session, Supplement No. 12, A/35/12, 1980. 7 Oblastní kancelář UNHCR v Malajsii pro ústředí UNHCR, kabelogram, 13. listopadu 1978. 8 Ústředí UNHCR pro oblastní kancelář UNHCR v Malajsii, kabelogram, 14. listopadu 1978.

spravovaných UNHCR, uprchlický status prima facie a byla jim dána příležitost přesídlit trvale do zámoří. Na počátku indočínského exodu v roce 1975 nebyla žádná ze zemí tohoto regionu signatářským státem Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 či Protokolu z roku 1967. Žádná ze zemí, kam vietnamští lidé z lodí přijížděli, jim nedala povolení k trvalému pobytu a některé jim nechtěly poskytnout ani dočasnou pomoc. Singapur odmítl vylodění uprchlíků, kteří neměli záruku přesídlení do 90 dnů. Malajsie a Thajsko se často uchylovaly k odhánění lodí od svého pobřeží. Když v roce 1979 dramaticky vzrostl počet přijíždějících vietnamských lodí (pouze během července přijelo na 54 000 lidí), "zatlačování" lodí zpět na moře se stalo všední záležitostí, následkem čehož mohly přijít o život tisíce Vietnamců. 4.1

Mezinárodní konference o uprchlících z Indočíny

Ženevská konference v roce 1979 V polovině roku 1979 bylo z více než 550 000 Indočíňanů, přicházejících od roku 1975 do jihovýchodní Asie hledat azyl, přesídleno 200 000 a asi 350 000 jich zůstávalo v zemích prvního azylu. Za posledních šest měsíců přijeli do uprchlických táborů za každého přesídleného uprchlíka tři noví. Na konci června 1979 oznámily členské země Asociace států jihovýchodní Asie (Association of Southeast Asian Nations, ASEAN), že již nebudou přijímat žádné další příchozí. "Odhánění" bylo v plném proudu a institut azylu byl ohrožen. Jak uvedl Vysoký komisař Poul Hartling, "problém očividně předběhl řešení".9 20.-21. července 1979 přijalo pozvání generálního tajemníka OSN účastnit se mezinárodní konference o indočínských uprchlících 65 vlád. Mezinárodních závazků přijatých vládami bylo několik a byly důležité. Nabídka míst pro přesídlení vzrostla ze 125 000 na 260 000 míst. Vietnam souhlasil s tím, že se pokusí zastavit nelegální odchody a namísto toho bude podporovat spořádané a přímé odchody ze země. Indonésie a Filipíny se zavázaly vybudovat v rámci urychlení přesídlení regionální střediska pro posuzování žádostí a UNHCR bylo nově přislíbeno asi 160 miliónů dolarů v hotovosti a v materiálních dodávkách, což byl více než dvojnásobek částky z předchozího roku. Přestože v azylové oblasti nebyly přijaty žádné formální závazky, podpořilo setkání obecné azylové principy a princip non-refoulement. Jak uvedl generální tajemník OSN v jedné ze svých úvodních poznámek, země prvního azylu očekávaly, že žádný uprchlík nebude v jejich zemi zůstávat déle než po určité vymezené období. Tím byla formalizována jakási výměna: "něco za něco"- dočasný nebo "první" azyl v této oblasti za trvalé přesídlení jinam - nebo, jak začali někteří říkat, "otevřené pobřeží za otevřené dveře". Odhánění vietnamských lodí s pasažéry snažícími se o útěk bylo z valné části zastaveno. Počty nově příchozích dramaticky poklesly, jelikož Vietnam zavedl za ilegální pokus o útěk tvrdé postihy, a z Vietnamu mohli uprchlíci začít odcházet přímo. Během 18 měsíců bylo z jihoasijských táborů přesídleno více než 450 000 indočínských uprchlíků. V letch 1980 až 1986 převýšil počet přesídlených osob klesající počet nově příchozích a humanitární pracovníci začali s rostoucím optimismem hovořit o vyřešení oblastní krize. V letech 1987-88 však přišla nová vlna uprchlíků a začalo se ukazovat, že starý konsensus již dlouho nevydrží. Západní země, čelící stále většímu přílivu uprchlíků na svých hranicích, byly přesvědčeny, že indočínští uprchlíci již nemají automaticky nárok na uprchlický status. Pomalu snižovaly počty volných míst pro přesídlení a zaváděly přísnější kritéria. Ujednání z 9

Vysoký komisař, Note for the Meeting on Refugees and Displaced Persons in Southeast Asia, červenec 1979.

roku 1979 - dočasný azyl následovaný přesídlením do třetí země - již neplatila. Jak poznamenal Vysoký komisař Jean-Pierre Hocké: "Čas poznamenal konsensus, na němž byl založen náš přístup k otázce indočínských uprchlíků."10 Ženevská konference v roce 1989 a Komplexní akční plán V červnu 1989, deset let po první konferenci o indočínských uprchlících, se v Ženevě konalo další setkání. Při této příležitosti představilo 70 přítomných vlád nový plán, který vešel ve známost pod názvem Komplexní akční plán (Comprehensive Plan of Action, CPA). CPA byl důležitým multilaterálním pokusem vyřešit vietnamský uprchlický problém. Byl jedním z prvních příkladů situace, kdy se země původu, spolu s dalšími zeměmi a činiteli uvnitř i mimo danou oblast, stala klíčovým spoluhráčem při řešení velké uprchlické krize. CPA měl pět hlavních cílů: 1. snížit počet ilegálně odcházejících uprchlíků pomocí oficiálních opatření, namířených proti osobám organizujícím odjezdy na lodích, a prostřednictvím masivních informačních kampaní a podporou příležitostí legální migrace v rámci Programu spořádaných odchodů; 2. poskytnout dočasný azyl všem žadatelům o azyl až do doby vydání rozhodnutí o jejich statutu a nalezení trvalého řešení; 3. posouzení azylových žádostí všech žadatelů o azyl podle mezinárodních standardů a kritérií; 4. přesídlení těch, kteří byli uznáni jako uprchlíci, a všech Vietnamců, nacházejících se v táborech před stanoveným hraničním datem, do třetích zemí; 5. návrat osob, které nebyly shledány uprchlíky, a jejich reintegrace v zemích původu.11 Úkol realizovat CPA v praxi připadl za podpory společenství sponzorů UNHCR. Byl ustaven Řídicí výbor, kterému předsedal UNHCR, sestávající ze zástupců všech vlád zapojených do CPA - ať již poskytnutím volných míst pro přesídlení, v oblasti azylu nebo repatriace. Zatímco azylové závazky z roku 1979 měly obecný charakter, závazky přijaté o deset let později byly určitější. Uvádí se v nich mj.: "dočasné útočiště bude poskytnuto všem žadatelům o azyl a se všemi bude zacházeno stejně do doby ukončení azylového řízení, bez ohledu na způsob jejich příjezdu." Tyto závazky byly v celé oblasti dodržovány, i když existovaly i některé výjimky. Thajsko a další země přestaly odhánět uprchlíky od svých břehů, ale Singapur nedovoloval námořním záchranářům nebo lidem připlouvajícím přímo vylodit se. V Malajsii měly místní úřady po většinu let 1989 a 1990 příkaz přesměrovávat lodě s uprchlíky zpět do mezinárodních vod. Potíže v táborech (včetně ukončení repatriační pomoci novým příchozím k září 1991), kampaň UNHCR ve Vietnamu a CPA konečně ukončily příliv vietnamských žadatelů o azyl. V roce 1989 žádalo v jihovýchodní Asii o azyl přibližně 70 000 Vietnamců. V roce 1992 podalo tuto žádost pouze 41 Vietnamců, a od té doby jsou počty žadatelů zanedbatelné. V době konference CPA v roce 1989 se v táborech v jihovýchodní Asii nacházelo 50 670 vietnamských uprchlíků, kteří přijeli před stanovenou lhůtou. Čtvrtina z nich již byla odmítnuta nejméně jednou zemí a další čtvrtinu tvořily nenaléhavé případy posuzované v rámci stále restriktivnějších kritérií. Na konci roku 1991 byli téměř všichni tito lidé přesídleni. Z Vietnamců, kteří přijeli po vypršení stanovené lhůty, bylo jako uprchlíci uznáno a přesídleno asi 32 300 osob oproti 83 000 případům zamítnutých a navrácených žadatelů. Během pěti let existence CPA bylo do jiných zemí přesídleno více než 530 000 Vietnamců a Laosanů. Žádná ze zemí, které svolily k realizaci azylových procedur, nebyla signatářem Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 (s výjimkou Filipín) a žádná neměla předchozí legislativní nebo administrativní zkušenosti s azylovým řízením. Všech pět hlavních zemí prvního azylu 10

Vysoký komisař J.-P. Hocké, projev na Mezinárodní konferenci o indočínských uprchlících, Ženeva, 13. června 1989. 11 Návrh deklarace a Komplexního akčního plánu, schválený na přípravném jednání Mezinárodní konference o indočínských uprchlících, 8. března 1989.

Filipíny, Hongkong, Indonésie, Malajsie a Thajsko - nicméně přijaly postupy umožňující žadatelům o azyl přístup k UNHCR, plné interview v rámci azylového řízení, tlumočnické služby a možnost posouzení žádosti odvolacím orgánem. V Hongkongu měli žadatelé přístup i k soudnímu přezkumu své žádosti. Celkově bylo úspěšných asi 28 % vietnamských žadatelů o azyl, kteří svou azylovou žádost podali v rámci programu CPA. Hongkong, který provedl pohovor s největším počtem žadatelů o azyl (60 275), měl také nejnižší počet uznaných žádostí (18,8 %). Pravomoc UNHCR uznávat v souladu se svým mandátem uprchlíky se ukázala být důležitou záchrannou sítí, která zajišťovala, aby žádná osoba s platnou azylovou žádostí nebyla odmítnuta a navrácena do Vietnamu. Aby bylo dosaženo konsensu o návratu do Vietnamu, dohodly se země, které v roce 1989 přistoupily k plánu CPA, že "nejprve bude učiněno vše na podporu dobrovolného návratu [těch, jejichž žádost byla zamítnuta] ... Pokud se po uplynutí rozumného časového období ukáže, že dobrovolná repatriace nepostupuje kupředu tempem umožňujícím dosáhnout stanoveného cíle, budou zvážena opatření přijatelná v rámci mezinárodního práva."12 Přestože to nikdo nevyslovil nahlas, většina lidí přiznávala, že se to rovnalo nedobrovolnému návratu. Hongkong začal posuzovat žádosti o rok dříve než ostatní země oblasti, a proto již v březnu 1989 - poprvé po deseti letech - zorganizoval první dobrovolnou repatriaci do Vietnamu. Během následujících měsíců se však vláda rozhodla, že počet dobrovolně se vracejících uprchlíků je nedostatečný, a uchýlila se k extrémním opatřením. 12. prosince 1989 eskortovalo sto hongkongských policistů pod rouškou tmy skupinu 51 mužů, žen a dětí do připraveného letadla a přepravilo je letecky do Hanoje. Následné mezinárodní protesty přesvědčily Hongkong, aby další nedobrovolné návraty odložil. V říjnu 1991 došlo k novému posunu, když Velká Británie, Hongkong a Vietnam podepsaly dohodu o realizaci "Programu spořádaného návratu". Azylové země ASEAN nakonec podepsaly vlastní dohody o Programu spořádaného návratu, v rámci kterého se UNHCR zavázal uhradit náklady na dopravu a poskytnout operaci logistickou podporu, při čemž trval na tom, že se nebude zúčastňovat operací zahrnujících použití síly. Nakonec však rozdíl mezi dobrovolnou a nedobrovolnou repatriací setřelo rostoucí napětí ve vietnamských táborech a často propukající násilí v hongkongských táborech. Od roku 1992 se rychlost repatriace zvýšila a UNHCR připadl úkol koordinovat reintegrační pomoc a monitorovat situaci více než 109 000 Vietnamců vrácených v rámci CPA.

Na konci června 1979 vydalo tehdejších pět členů Asociace států jihovýchodní Asie (ASEAN) - Filipíny, Indonésie, Malajsie, Singapur a Thajsko varování, že "již dále nebudou přijímat nově příchozí, neboť dosáhly krajní hranice únosnosti".13 Přímé ohrožení principu azylu vedlo generálního tajemníka OSN ke svolání mezinárodní konference "o uprchlících a přesídlených osobách v jihovýchodní Asii" do Ženevy [viz podkapitola 4.1].14 "V jihovýchodní Asii probíhá hluboká krize," uvedl Vysoký komisař Poul Hartling v informační poznámce na této

12

Tamtéž. Joint Communiqué Issued at the Twelfth ASEAN Ministerial Meeting, Bali, Indonesia, 28.-30. června 1979, v publikaci thajského ministerstva zahraničních věcí, Documents on the Kampuchean Problem: 1979-1985, Bangkok, 1985, str. 78. 14 O ženevské konferenci viz UNHCR, Meeting on Refugees and Displaced Persons in Southeast Asia Convened by the Secretary-General of the United Nations in Geneva on 20 and 21 July 1979, and Subsequent Developments, 7. listopadu 1979. 13

konferenci, "jelikož statisíce uprchlíků a přesídlených osob ... a jejich základní právo na život a bezpečí jsou ohroženy."15 Díky této konferenci byla odvrácena okamžitá krize. V rámci toho, co prokázalo životaschopnost jako trojstranná dohoda mezi zeměmi původu, zeměmi prvního azylu a zeměmi přesídlení, země ASEAN přislíbily dodržet závazek poskytovat dočasný azyl po dobu, po kterou bude Vietnam bránit ilegálním odchodům a podporovat odchody spořádané, a po kterou budou třetí země urychlovat postup přesídlení. Indonésie a Filipíny souhlasily s vybudováním regionálních středisek posuzujících azylové žádosti kvůli urychlení přesídlení uprchlíků a "odhánění" - kromě smutně proslulých výjimek - bylo zastaveno. Rychlost mezinárodního přesídlení, dosahující během první poloviny roku 1979 počtu asi 9 000 osob za měsíc, se v druhé polovině roku zvýšila na 25 000 přesídlených osob měsíčně. V čele s Austrálií, Francií, Kanadou a USA v období od července 1979 do července 1982 přijalo celkem 20 zemí 623 800 indočínských uprchlíků.16 Vietnam se ze své strany zavázal učinit vše pro zastavení ilegálních odchodů a dodržování Memoranda porozumění, podepsaného s UNHCR v květnu 1979, o ustavení Programu spořádaného odchodu.17 Podle podmínek této dohody se vietnamské úřady zavázaly povolit výjezd Vietnamců přejících si odejít ze země za účelem sloučení rodiny a z dalších humanitárních důvodů, zatímco UNHCR koordinoval se zeměmi přesídlení získávání vstupních víz. Přestože se program rozbíhal pomalu, získával postupně na dynamice. V roce 1984 stoupl počet ročních odjezdů v rámci programu na 29 100, čímž došlo k převýšení počtu těch, kteří do oblasti připluli na lodích (24 865). Po většinu osmdesátých let vietnamský námořní exodus pokračoval, a přestože počet příjezdů do ostatních států poklesl a závazky zemí ve vztahu k přesídlení byly dodrženy, s exodem související lidské ztráty byly stále nesmírné. Jeden z pozorovatelů odhadl, že na moři se ztratila asi desetina z těch, kteří se na lodích vydali na cestu - tito lidé se stali oběťmi pirátských útoků, utopili se nebo zemřeli následkem dehydratace.18 Protipirátský program a snahy poskytovat pomoc na moři [viz podkapitola 4.2] sice zaznamenaly určité úspěchy, každý neúspěch však znamenal tragédii. Loď s uprchlíky, která v červenci 1984 doplula na Filipíny, hlásila, že během 32 dní strávených na moři ji bez poskytnutí jakékoliv pomoci minulo asi 40 plavidel. V listopadu 1983 hovořil Michel Moussalli, ředitel oddělení mezinárodní ochrany, o "scénách překonávajících jakékoliv nejděsivější představy ... Osmnáct lidí odjíždějících na malé lodi bylo během plavby přes Perský záliv napadeno piráty, jedna dívka bránící se znásilnění byla zabita, jiná patnáctiletá dívka byla unesena. Na loď se zbývajícími šestnácti lidmi, kteří již pirátům nebyli nijak užiteční, piráti opakovaně najížděli, poškodili ji a všichni pasažéři tak zahynuli v moři."19

15

UNHCR, Note by the High Commissioner for the Meeting on Refugees and Displaced Persons in Southeast Asia, 9. července 1979. 16 Robinson, Terms of Refuge, str. 128. 17 D. de Haan, zástupce Vysokého komisaře v ústředí OSN v New Yorku, Procedures for Orderly Departure from Viet Nam, poznámka, 15. června 1979, 100.ORD.SRV GEN, F/HCR 11.2. Viz také J. Kumin, Orderly Departure from Viet Nam: A Humanitarian Alternative?, doktorandská práce, Fletcher School of Law and Diplomacy, Medfors, MA, 1987, kopie v UNHCR Centre for Documentation on Refugees. 18

B. Wain, The Refused: The Agony of the Indochina Refugees, Dow Jones Publishing Co., Hongkong, 1981, str. 83.

S postupem času začali lidé z lodí západní státy stále více "unavovat" a rostlo i podezření týkající se motivů útěku některých z nich. UNHCR připadl úkol zajistit, aby vlády dodržovaly své závazky v oblasti přesídlení - jak v zájmu zachování azylu samotného, tak v rámci zajištění přesídlení zvláště zranitelných osob z táborů v jihovýchodní Asii. Bylo samozřejmě mimo možnosti UNHCR povolit nebo odmítnout žadatelům trvalý pobyt v určité zemi. Tato pravomoc náleží pouze vládám dotyčných států. Na konci osmdesátých let však mezinárodní ochota přesídlit všechny vietnamské žadatele o azyl slábla a počet přesídlených uprchlíků jen tak tak držel krok s počtem nově příchozích.

4.2

Pirátství v Jihočínském moři

Pirátství v jihovýchodní Asii je staré jako mořeplavectví samo. Pro vietnamské "lidi z lodí" znamenalo pirátství nečekanou hrůzu a pro ty, kteří se snažili je chránit, palčivý problém. Jen v roce 1981, kdy do Thajska přijelo 452 lodí s 15 479 uprchlíky, byly statistiky UNHCR hororovým čtením: 349 lodí bylo napadeno v průměru třikrát, 578 žen bylo znásilněno, 228 žen bylo uneseno a 881 lidí zahynulo nebo bylo pohřešováno. Protipirátský program V reakci na rostoucí mezinárodní rozhořčení a volání po zásahu vyzval na konci roku 1981 UNHCR k poskytování prostředků. V červnu 1982 byl oficiálně zahájen protipirátský program, na který přispělo celkem dvanáct zemí částkou 3,6 miliónu dolarů. V Thajsku se protipirátské úsilí soustředilo nejprve na námořní a letecké hlídky, jejichž činnost vyústila ve snížení počtu útoků. Jak však tehdy uvedl Vysoký komisař Poul Hartling, "ačkoliv kvantita se zmenšila, kvalita útoků, pokud to tak můžeme říci, stoupla ...To, co slyšíme nyní, je ještě strašnější než zprávy v minulosti". Zprávy podle Hartlinga "vypovídají o krutosti, brutalitě a nelidskosti přesahující veškerou mou představivost. Uprchlíci jsou napadáni noži a palicemi. Dochází ke všemu - k vraždění, loupení a znásilňování ..."20 Od roku 1984 se protipirátský program UNHCR stále více měnil v operaci pozemní. Oddíly thajské policie a pracovníci přístavů registrovali námořní lodě, fotografovali posádky a zahájili kampaň na zvýšení veřejného povědomí o trestech za pirátství. UNHCR pomáhal při kontaktech obětí pirátů s policií a prokurátory, monitoroval soudní jednání, zajišťoval přepravu obětí ze zahraničí a zabezpečoval tlumočnické služby pro vyšetřovatele a soudní jednání. V roce 1987 již bylo napadeno pouze 5 % všech lodí připlouvajících do Thajska. Vyskytly se případy znásilnění a únosů, avšak nebyla hlášena úmrtí. V roce 1988 však brutalita útoků začala znovu znepokojivě narůstat. Bylo hlášeno více než 500 mrtvých nebo pohřešovaných lidí. V roce 1989 počet těchto útoků přesáhl 720. Počet znásilnění a únosů spirálovitě stoupal. V srpnu 1989 popsal jeden pracovník UNHCR na základě svědectví několika lidí, kteří jeden z útoků přežili, jak piráti brali jednoho muže po druhém, zmlátili je palicí a poté zabíjeli nožem. Vietnamci, kteří skočili do vody, byli utopeni při tomto incidentu zemřelo 71 lidí, včetně 15 žen a 11 dětí. Podle odborníků na protipirátská opatření byl růst násilí na moři částečně zapříčiněn úspěchem protipirátských opatření na souši. Lepší vyšetřovací postupy vedly k vyššímu počtu zatčených a obviněných. To odradilo

19

Tisková zpráva UNHCR, UNHCR Expresses Grave Concern at Continuing Plight of Refugees in Distress at Sea, 14. listopadu 1983. 20

H. Kamm, Vietnam's Refugees Sail into Heart of Darkness, New York Times, 4. července 1984.

příležitostné oportunisty, ne však tvrdé jádro profesionálních zabijáků, kteří si naopak nepřáli zanechat za sebou žádné živé svědky. Nakonec však i je tento hon unavil. V druhé polovině devadesátých let se již neobjevovaly žádné zprávy o pirátských útocích na vietnamské lodě a v prosinci 1991 byl protipirátský program UNHCR přerušen. "Válka s piráty neskončila," uváděla konečná zpráva, "avšak dospěla do stádia, kdy může být účinně řešena místními organizacemi." Námořní záchrana Od roku 1975 až do konce roku 1978 přijelo do zemí prvního azylu na 110 000 vietnamských lidí z lodí. Zpočátku se zdálo, že kapitáni kolemplujících plavidel horlivě pomáhají lodím v nesnázích; během tohoto tříletého období zachránily lodě z 31 zemí světa uprchlíky z celkem 186 plavidel. Během prvních sedmi měsíců roku 1979, kdy se počet Vietnamců přicházejících do zemí této oblasti vyšplhal na více než 177 000 a "odhánění" lodí bylo v plném proudu, však bylo zachráněno pouze 47 lodí. Polovinu zachránců navíc tvořily lodě pouhých tří zemí. V srpnu 1979 svolal UNHCR do Ženevy schůzku o otázce námořní záchranářské pomoci. Z diskusí na tomto setkání se zrodil program známý pod názvem DISERO (Disembarkation Resettlement Offers). V rámci tohoto programu se osm západních států, včetně Spojených států, společně dohodlo garantovat přesídlení všech vietnamských uprchlíků zachráněných na moři obchodními loděmi plujícími pod vlajkou států, které uprchlíky nepřesídlují. Nový závazek začal působit téměř okamžitě. Během posledních pěti měsíců roku 1979 bylo zachráněno 81 lodí vezoucích celkem 4.031 uprchlíků. V květnu 1980 daroval UNHCR thajské vládě neozbrojený rychlý motorový člun ve snaze podpořit hlídkování. Mezitím se některé mezinárodní humanitární lodě poskytující pomoc při zásobování táborů na pevnině (mezi nimi nejznámější Kap Anamur a île de Lumi?re) začaly soustředit na poskytování námořní záchranářské pomoci. Celkem bylo v letech 1975 až 1990 na moři zachráněno 67 000 Vietnamců. Problémem tohoto programu bylo, že záruka přesídlení všech Vietnamců zachráněných na moři do 90 dnů nebyla v souladu se směrnicemi programu CPA z roku 1989, který požadoval posouzení všech uprchlických žádostí o přesídlení. Nakonec byly jak program DISERO, tak jeho doprovodný program RASRO (Rescue at Sea Resettlement Offers) ukončeny, jelikož země regionu nebyly ochotny umožnit vylodění lidí zachráněných na moři.

V polovině roku 1987 začaly počty vietnamských uprchlíků opět růst. Tisíce Vietnamců z jihu země, povzbuzených uvolněním vnitřních cestovních omezení a perspektivou přesídlení do západních zemí, objevily novou cestu - přes Kambodžu a poté krátce po moři na východní pobřeží Thajska. Na přelomu roku začaly thajské úřady těmto lodím zakazovat přístup a vracely je zpět na moře. Desítky tisíc dalších lidí ze severu se rozhodlo pro jinou cestu - přes jižní Čínu do Hongkongu. V roce 1988 se do Hongkongu nahrnulo více než 18 000 lidí z lodí. To byl zdaleka nejvyšší počet od krize v roce 1979. Většina těchto lidí pocházela ze severního Vietnamu a tato populace, jak se ukázalo, nebyla pro země nabízející místa pro přesídlení příliš zajímavá. Následkem toho hongkongská administrativa 15. června 1988 oznámila, že Vietnamci, kteří přijedou po tomto datu, budou umístěni ve vazebních střediscích, kde budou čekat na pohovor mající stanovit jejich status. V květnu 1989 začaly malajsijské úřady připlouvající lodě opět posílat směrem k Indonésii, jak činily před deseti lety.

Nový recept Na konci osmdesátých let bylo všem stranám zainteresovaným v indočínské uprchlické krizi jasné, že oblastní a mezinárodní konsensus dosažený v roce 1979 se zhroutil. Bylo zapotřebí najít nové řešení - řešení zachovávající institut azylu, zároveň však tlumící záruky v oblasti přesídlení. V červnu 1989 se tedy v Ženevě konala druhá mezinárodní konference o indočínských uprchlících a byla přijata nová dohoda. Komplexní akční plán, jak tato dohoda začala být nazývána, potvrdil některé prvky dohody z roku 1979, zejména závazek zachování prvního azylu, snížení počtu ilegálních odchodů, podporu legální migraci a přesídlení uprchlíků do třetích zemí. Obsahoval také některé nové prvky, především závazek ustavit v tomto regionu postupy azylového řízení a navrátit ty, jejichž žádosti byly zamítnuty [viz podkapitola 4.1]. Nové závazky v oblasti azylu úspěšně ukončily thajskou praxi "odhánění", avšak Malajsie svou politiku přesměrovávání lodí ve svých vodách nezmírnila. S výjimkou Singapuru upustily všechny země prvního azylu od svých požadavků na záruky v oblasti přesídlení. 50 000 Vietnamců, kteří přijeli do táborů před stanovenou lhůtou (ve většině zemí to byl 14. březen 1989), bylo přesídleno do zámoří. Ti, kteří přijeli po tomto datu, měli projít řízením stanovujícím jejich status. Vietnam zavedl postihy proti osobám pokoušejícím se o ilegální odchod a UNHCR zahájil mediální kampaň seznamující potenciální žadatele o azyl s novými opatřeními, která nyní zahrnovala také návrat odmítnutých žadatelů o azyl. Komplexní akční plán byl většinou chválen za znovuobnovení institutu azylu v této oblasti. Některé analýzy však takováto opatření vnímaly jako neodpovídající právu osoby opustit vlastní zemi a vyjadřovaly pochybnosti, zda měl UNHCR takovou operaci ve Vietnamu tiše trpět.21 Komplexní akční plán byl také jedním z prvních případů aplikace časové lhůty. Ti, kteří uprchli před určitým datem, byli automaticky přijati pro přesídlení v zahraničí, zatímco ti, kteří přijeli později, měli nejprve projít řízením rozhodujícím o jejich statutu. Jestliže úspěch konference v roce 1979 závisel na závazcích zemí nabízejících místa k přesídlení, úspěch Komplexního akčního plánu závisel na závazcích zemí prvního azylu a zemí původu. V prosinci 1988, sedm měsíců před ženevskou konferencí, podepsaly UNHCR a Vietnam Memorandum o porozumění, v rámci kterého měl Vietnam umožnit dobrovolný návrat svých občanů bez postihu za jejich útěk, rozšířit a zrychlit Program spořádaných odchodů a umožnit UNHCR monitorovat situaci navrátilců a jejich reintegraci. Objevily se argumenty, že Program spořádaných odchodů bude "poptávkovým faktorem" povzbuzujícím obyvatele k odchodu. I když tomu tak v mnoha případech opravdu být mohlo, nabídl tento program osobám, které o odchod usilovaly, legální prostředek namísto ilegálního a nebezpečného odchodu. I kdyby byl tento program skutečně určitým "poptávkovým faktorem", byl by to pouze jeden z mnoha faktorů ovlivňujích rozhodnutí lidí odejít ze země. Někteří analytikové samozřejmě uváděli, že od roku 1975 měla americká vláda a vlády dalších západních zemí zájem na podpoře odchodů - v neposlední řadě proto, aby demonstrovaly, že lidé v jižní části Vietnamu na úsvitu komunistického vítězství "hlasují svýma nohama" - odchodem.22

21

Robinson, Terms of Refuge, str. 193. Další pojednání viz A. Casella, The Refugees from Vietnam: Rethinking the Issue, The World Today, srpen - září 1989.

22

4.3

Vietnamští uprchlíci ve Spojených státech amerických

V roce 1975 otevřely Spojené státy dveře miliónům vietnamských občanů. I když nejvíce jich nyní žije v Kalifornii, dostali se vietnamští uprchlíci do téměř každého amerického státu a téměř každého amerického většího města. Vietnamci přijeli v několika vlnách. Více než 175 000 vietnamských utečenců uprchlo do Spojených států během prvních dvou let po pádu Saigonu v roce 1975. Velká většina z nich přijela v období několika týdnů a byla ubytována ve čtyřech provizorních uprchlických táborech na amerických vojenských základnách. Několika soukromým, většinou církevním organizacím byla dána pravomoc přesídlit vietnamské uprchlíky do měst a obcí po celých Spojených státech. Tyto organizace zajišťovaly ubytování a lekce angličtiny, budovaly školy pro děti a pomáhaly dospělým při hledání zaměstnání. Američané reagovali na první vlnu Vietnamců pozitivně. Mnozí cítili určitou vinu za americké akce ve Vietnamu a vítali příležitost uprchlíkům pomoci. Církve a společenství v celých Spojených státech sloužily jako místní sponzoři a pomáhaly uprchlíkům při orientaci v nových komunitách. První skupině uprchlíků se dařilo ve Spojených státech pozoruhodně dobře. Většina z nich pocházela z městských středních vrstev Jižního Vietnamu. Více než čtvrtina hlav domácností měla vysokoškolské vzdělání a dalších více než 40 % mělo střední vzdělání. Celkově byla tato skupina relativně vzdělaná, urbanizovaná a flexibilní.23 Přestože tito lidé přijeli do USA v čase vážné ekonomické recese, v roce 1982 bylo procento jejich zaměstnanosti vyšší než u obecné americké populace. Vietnamské komunity se šířily v Kalifornii, Texasu a Washingtonu, D.C. Vietnamští obchodníci brzy poskytovali služby novým komunitám. Druhá vlna uprchlíků začala do Spojených států přijíždět v roce 1978. Byli to "lidé z lodí" prchající před rostoucími politickými represemi ve Vietnamu (zejména proti Vietnamcům čínského původu). I když je obtížné stanovit přesný počet odhaduje se, že celkový počet vietnamských lidí z lodí, kteří přijeli v období let 1978 až 1997, přesahuje 400 000.24 Lidé z lodí nebyli příliš dobře připraveni pro život ve Spojených státech. Měli obecně nižší vzdělání a pocházeli častěji z vesnických oblastí než uprchlíci, kteří přijeli v roce 1975; mnohem méně jich hovořilo anglicky. Mnozí z nich byli ve Vietnamu pronásledováni, zažili traumatické situace na moři a tvrdé podmínky v uprchlických táborech v zemích jihovýchodní Asie, které pouze zdráhavě akceptovaly jejich dočasnou přítomnost. Na rozdíl od první skupiny Vietnamců, z nichž mnozí prchali společně se svými rodinami, byli mnozí z těchto lidí z lodí svobodní mužové. V době, kdy tato skupina Vietnamců přijela do USA, již byli mnozí Američané z uprchlíků unaveni. Protipřistěhovalecké nálady živené klesající výkonností ekonomiky vedly v některých společenstvích k útokům na Vietnamce. Mizela také podpora americké vlády uprchlickému programu. V roce 1982 zkrátila americká vláda dobu, po kterou poskytovala nově příchozím uprchlíkům pomoc, a třebaže byla americká ekonomika v ještě horším stavu než v roce 1975, zavedla řadu opatření cílených na jejich velmi brzký vstup na pracovní trh. Mnozí lidé z lodí skončili ve špatně placených zaměstnáních, často bez příležitosti naučit se anglicky nebo se v novém prostředí aklimatizovat. Podle studie o soběstačnosti uprchlíků z jihovýchodní Asie, objednané americkou vládou v roce 1985 však bylo ekonomické postavení těchto lidí srovnatelné s postavením jiných menšinových skupin v USA. Program spořádaných odchodů, vzniklý v roce 1979, umožnil Vietnamcům emigrovat do USA přímo z Vietnamu. Původně zamýšlená pomoc příbuzným vietnamských uprchlíků již usídlených ve Spojených státech a Jihovietnamcům majícím svazky s vládou Spojených 23

US Committee for Refugees, World Refugee Survey, Washington DC, 1977. W.C. Robinson, Terms of Refuge: The Indochinese Exodus and the International Response, Zed Books, Londýn, 1998, tabulka, str. 295.

24

států byla později vládou USA rozšířena na americké Asijce (vietnamské děti amerických vojáků) a bývalé politické vězně a osoby zadržované v převýchovných táborech. V letech 1979 až 1999 přijelo do Spojených států v rámci tohoto programu více než 500 000 Vietnamců. Pro mnohé z těchto nově příchozích byl začátek nového života ve Spojených státech velmi obtížný. Bývalí političtí vězňové a osoby zadržované v převýchovných táborech byli traumatizováni svými zkušenostmi z Vietnamu. Byli také starší než mnozí z lidí, kteří přijeli v roce 1975. Bylo pro ně obtížnější najít si práci a práce, kterou se jim podařilo sehnat, často neodpovídala jejich dřívějšímu sociálnímu postavení. Kombinace všech těchto faktorů ztěžovala jejich ekonomickou a psychologickou adaptaci. Celkově se však většina z více než miliónu Vietnamců přesídlených do Spojených států - a hlavně druhá generace vietnamských Američanů - adaptovala dobře a tvoří dnes nedílnou součást americké společnosti.

30. června 1989 vydaly americká a vietnamská vláda společné prohlášení o dosažení dohody o migraci bývalých politických vězňů a jejich rodin. V důsledku této dohody dramaticky vzrostl počet odjezdů v rámci Programu spořádaného odchodu, kulminující v roce 1991 (86 451 osob). Do tohoto počtu patřilo 21 500 osob zadržovaných dříve v převýchovných táborech včetně jejich rodinných příslušníků a téměř 18 000 americko-asijských dětí. Tyto děti byly potomky vojáků americké armády sloužících ve Vietnamu. Spojené státy nakonec přijaly celkem více než milión Vietnamců [viz podkapitola 4.3]. Během osmiletého období Komplexního akčního plánu se domů vrátilo více než 109 000 Vietnamců. Na pomoc při reintegraci nabízel UNHCR každému navrátilci grant v hotovosti ve výši 240 a 360 amerických dolarů vyplácených ve splátkách ministerstvem práce, válečných invalidů a sociálních věcí. UNHCR také věnoval více než 6 miliónů dolarů na 300 mikroprojektů po celé zemi, soustředících se na zajištění zásobování vodou, vzdělávání a budování infrastruktury. V oblasti zaměstnanosti a tvorby pracovních míst využil UNHCR Mezinárodního programu Evropského společenství, který navrátilcům i místním obyvatelům poskytl více než 56 000 půjček ve výši od 300 do 20 000 dolarů. Půjčky velmi usnadnily rozvoj drobného podnikání a 88 % z nich bylo vráceno. Přestože nejvíce repatriantů (80 %) se vracelo do osmi pobřežních provincií, přicházeli lidé do všech 53 vietnamských provincií - od severních až po jižní. Aby byl úkol UNHCR v oblasti monitorování situace navrátilců ještě složitější, asi 25 % z nich se po návratu z táborů alespoň jednou přestěhovalo, především do měst, kde hledali práci. Pracovníci UNHCR monitorující integraci navrátilců uváděli, že velká většina dotazů navrátilců se týkala otázek ekonomické pomoci a že "monitorování nezaznamenalo žádné náznaky pronásledování navrátilců".25 Kambodžští uprchlíci v Thajsku Mezi azylovými zeměmi jihovýchodní Asie bylo Thajsko jedinou zemí, která na svém území hostila všechny tři indočínské uprchlické populace, z nichž největší část tvořili Kambodžané. Thajské království nepřistoupilo k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951, avšak v červenci 1975 bylo ochotno podepsat s UNHCR dohodu o spolupráci při poskytování dočasné humanitární pomoci násilně přesídleným osobám a při hledání trvalých řešení, včetně dobrovolné repatriace nebo přesídlení do třetích zemí. Rozhodnutí thajského kabinetu z předchozího 25

Informační buletin UNHCR, The Comprehensive Plan of Action, srpen 1995.

měsíce stanovilo, že nově příchozí mají být ubytováni v táborech spravovaných ministerstvem vnitra. Toto rozhodnutí vyjadřovalo ambivalentní a dokonce rozporuplný postoj, který se odrážel ve většině následných postupů vůči přesídlené populaci na thajském území. V opatření bylo uvedeno: "Pokud se jakékoliv přesídlené osoby pokusí vstoupit do království, budou přijata opatření pro jejich co nejdřívější odsun z království. Je-li nemožné tyto osoby odmítnout, budou zadrženy v táborech."26 17. dubna 1975 vpochodovali kambodžští komunističtí revolucionáři, vedoucí po léta svůj ozbrojený boj, triumfálně do kambodžského hlavního města Phnompenhu a začali jej systematicky zbavovat jeho obyvatel. Přestože nový režim Rudých Khmerů, který se ujal moci v zemi zvané nyní Demokratická Kampučie, se světu a dokonce ani kambodžskému lidu nikdy plně neodhalil, jejich nepostižitelný vůdce Pol Pot vedl brutální kampaň očištění země od zahraničních vlivů a zajištění zemědělské soběstačnosti.27 Během čtyřletého panování Rudých Khmerů v Kambodži vystěhoval režim velká města a obce, zrušil trhy a měnu, zabránil buddhistickým mnichům v praktikování jejich náboženství, vyhostil cizince a vybudoval po celé zemi kolektivní pracovní tábory.28 Do vietnamské invaze na počátku roku 1979 bylo popraveno nebo zemřelo hlady, nemocemi či přepracováním více než milión Kambodžanů a stovky tisíc lidí byly vnitřně přesídleny. Přestože značnému počtu Kambodžanů se podařilo ze země uprchnout, bylo to jen malé množství ve srovnání s obrovským rozsahem vnitřního přesídlení, ke kterému došlo během brutálního režimu Rudých Khmerů. UNHCR odhaduje, že v letech 1975 až 1978 se z Kambodže do Thajska podařilo uprchnout jen asi 34 tisícům lidí, dalších 20 000 uteklo do Laosu a 170 000 do Vietnamu.29 Když na počátku roku 1979 vypukl indočínský exodus, přišel do Thajska relativně malý počet vietnamských uprchlíků, avšak v polovině roku už země zdráhavě hostila 164 000 kambodžských a laoských uprchlíků v táborech řízených UNHCR. Následkem vietnamské invaze, která režim Rudých Khmerů vytlačila, uprchly na východní thajské hranice desítky tisíc dalších Kambodžanů. Tato invaze zavedla v zemi přejmenované na Lidovou republiku Kampučii jiný komunistický režim. V červnu 1979 obklíčili v pohraničních táborech thajští vojáci více než 42 000 kambodžských uprchlíků a zatlačily je na strmá horská úbočí Preah Vihear v Kambodži. Nejméně několik set lidí a možná několik tisíc zahynulo na minových polích pod úbočím. Den po zahájení této akce vydal zástupce Mezinárodního výboru Červeného kříže naléhavou veřejnou výzvu k zastavení této operace; bylo mu však nařízeno, aby opustil Thajsko. V obavě z nepřátelské reakce Thajska UNHCR mlčel i přesto, že se jednalo o největší případ násilného návratu (refoulement), se kterým se organizace od doby svého založení setkala. Jak později poznamenal jeden z vysokých pracovníků UNHCR v oblasti poskytování ochrany, "to, že UNHCR formálně nebo veřejně neprotestoval proti masovému vyhoštění

26

V. Muntarhorn, Displaced Persons in Thailand: Legal and National Policy Issues in Perspective, Chulalongkorn Law Review, sv. 1, Chulalongkorn University, Bangkok, 1982, str. 14. 27 I když oba názvy, Kambodža i Kampučie, získaly určitý politický a ideologický podtón, jsou odvozeny od stejného khmerského slova kambuja a jsou v zásadě zaměnitelné. 28 B. Kiernan, How Pol Pot Came to Power, Verso, Londýn, 1985, str. 415-416 29 Viz W. C. Robinson, Double Vision: A History of Cambodian Refugees in Thailand, Chulalongkorn University, Institute of Asian Studies, Bangkok, červenec 1996.

Kambodžanů z Thajska v roce 1979, musí být vnímáno jako jeden z nejhorších momentů jeho historie v oblasti poskytování ochrany."30 Taková situace rámovala v červenci 1979 konferenci v Ženevě, která usilovala o získání závazků třetích zemí v oblasti přesídlení, aby se ulevilo tlaku na Thajsko. Ze 452 000 indočínských uprchlíků přesídlených v letech 1979-80 jich téměř 195 000 pocházelo z táborů v Thajsku. V říjnu 1979 Thajsko oznámilo zahájení politiky "otevřených dveří" ve vztahu ke Kambodžanům, kteří se i nadále shromažďovali na hranicích, hledajíce potravu a útočiště. UNHCR byl pozván, aby pro tyto nově příchozí zřídil "dočasné tábory", které měly být spravovány ne ministerstvem vnitra, ale ozbrojenými silami. Důvodem uváděným thajskou vládou bylo, že mezi "Kambodžany prchajícími do Thajska se nachází řada bojovníků. Aby nad nimi mohla být zajištěna kontrola, musí být zapojena thajská armáda."31 UNHCR přislíbil téměř 60 miliónů dolarů na pokrytí potřeb až 300 000 kambodžských uprchlíků a ve své oblastní kanceláři v Bangkoku ustavil zvláštní Kambodžské oddělení pro koordinaci budování a správy těchto dočasných středisek. Nikdy předtím nebyl UNHCR takovým způsobem zapojen do výstavby a údržby uprchlických táborů. Jedním z mnoha důsledků jeho role na kambodžských hranicích byl vznik nouzové jednotky v rámci UNHCR, která od té doby hrála ústřední roli v každé z velkých uprchlických operací. Na počátku roku 1980 žilo v hlavním zadržovacím středisku Khao-I-Dang více než 100 000 Kambodžanů. Mezi těmito uprchlíky bylo mnoho nezletilých dětí bez doprovodu, které byly v centru pozornosti UNHCR a dalších organizací [viz podkapitola 4.4]. Za mimořádné mediální pozornosti se Khao-I-Dang stal - alespoň na čas - něčím, co jeden z pozorovatelů nazval "uprchlickým táborem s ... pravděpodobně nejpropracovanějšími službami na světě."32 V té době byl počet jeho obyvatel vyšší než počet obyvatel kteréhokoliv kambodžského města. V březnu 1980, kdy počet obyvatel tohoto tábora dosáhl čísla 140 000, působilo v Khao-IDangu třicet sedm nevládních organizací. Byl to odraz globálního šíření aktivit nevládního sektoru, ke kterému v té době docházelo. Thajské dveře nezůstaly pro Kambodžany otevřeny příliš dlouho. V lednu 1980, pouhé tři měsíce po vyhlášení politiky "otevřených dveří", se thajská vláda stáhla a prohlásila záchytná střediska pro nově příchozí za uzavřená. Napříště, prohlásila vláda, budou nově příchozí Kambodžané zadržováni v pohraničních usídleních, bez přístupu k přesídlení do třetích zemí. Pohraniční tábory V letech 1979 až 1981 bylo doručování pomoci do kambodžských hraničních táborů koordinováno Společnou misí, kterou vedla organizace UNICEF a Mezinárodní výbor Červeného kříže. Na konci roku 1981 UNICEF oficiálně odstoupil z místa vedoucí agentury OSN pro tento program pohraniční pomoci - částečně proto, aby mohl soustředit svou pozornost na rozvojovou pomoc uvnitř Kambodže a částečně na protest proti rostoucí militarizaci pohraničních táborů, zejména obrozujícími se silami Rudých Khmerů. 30

D. McNamara, The Politics of Humanitarianism (nepublikovaný rukopis), 1986, část V, str. 21. Viz také W. Shawcross, The Quality of Mercy: Cambodia, Holocaust and Modern Conscience, André Deutsch, Londýn, 1984. 31 Thajské ministerstvo vnitra, An Instrument of Foreign Policy: Indochinese Displaced Persons, Department of Local Administration, Bangkok, 1981, str. 41. 32 J. Rogge, Return to Cambodia, v publikaci F. C. Cuny, B. N. Stein a P. Reid (vyd.), Repatriation During Conflict in Africa and Asia, Center for the Study of Societies in Crisis, Dallas, 1992, str. 144.

Od roku 1979 byl UNHCR zodpovědný za Khao-I-Dang a další "záchytná střediska", avšak vyhýbal se aktivitám v pohraničních táborech. Jednou, na konci roku 1979, se UNHCR nabídl být vedoucí agenturou OSN na hranicích. Stanovené podmínky - včetně odsunu všech vojáků a zbraní z táborů a přeložení táborů na místa dále od hranic - však byly v té době považovány za nereálné. Někteří mezinárodní sponzoři UNHCR navíc nebyli připraveni na řešení tak velké a složité situace. V lednu 1982 převzala koordinační úlohu v této nouzové operaci nově ustavená organizace United Nations Border Relief Operation (UNBRO). Mise UNBRO byla jasná - poskytovat humanitární pomoc těm, kteří uprchli do "země nikoho" podél thajsko-kambodžských hranic. Mise však neměla žádný explicitní ochranný mandát ani mandát hledat trvalá řešení pro osoby, o které se starala. 4.4

Indočínské nezletilé děti bez doprovodu

Když v roce 1979 začaly přes thajské hranice přicházet proudy kambodžských uprchlíků, byla mezi nimi i velká část dětí a dospívajících mladších 18 let, kteří se zdáli být bez příbuzných. Tyto děti byly známy jako "nezletilé děti bez doprovodu" nebo "odloučené děti". Od počátku se objevovaly naléhavé výzvy k jejich přesídlení do zahraničí. Jejich situace však byla složitá a hledání řešení se ukázalo být velmi kontroverzním. Mnohé z těchto dětí byly násilně naverbovány, aby sloužily v brigádách mladých Rudých Khmerů. Některé o své rodiny přišly, jiné byly od svých příbuzných odloučeny během rozvratu, který následoval po vietnamské invazi do Kambodže v roce 1978. Další byly skutečnými sirotky, kteři přišli o oba rodiče. Při podrobnějším zkoumání se však ukázalo, že mnohé z těchto dětí mají blízké příbuzné v Kambodži, někde blízko hranic nebo dokonce ve stejném táboře. Tato skutečnost se stala jádrem kontroverze. V prosinci 1979 varoval UNHCR před jakýmikoliv ráznými kroky v oblasti přesídlení do třetí země a trvalé adopce, pokud nebude učiněno vše pro sloučení opuštěných dětí s jejich žijícími příbuznými v Kambodži nebo v pohraničních táborech. Studie z následujícího roku, sponzorovaná norskou organizací Redd Barna a dalšími nevládními organizacemi, našla důkazy o tom, že rodiče mnoha dětí jsou naživu. Po prozkoumání více než 2 000 svazků došla Red Barna k závěru, že více než polovina dětí v táborech byla od svých rodičů odloučena různými okolnostmi, ne však smrtí. Některé děti měly za to, že jejich rodiče nežijí, kvůli dlouhému odloučení nebo podle nepotvrzených zpráv. Jiné děti nepravdivě tvrdily, že jejich rodiče jsou mrtví, ve víře, že status "dítěte bez doprovodu" usnadní jejich přesídlení do třetí země. "Důkazy naznačují", došla Redd Barna k závěru, "že většina rodičů nezletilých dětí bez doprovodu stále žije v Kambodži a předpoklad jejich konečného sloučení je tedy značný."33 Závěry zprávy se ukázaly být správné v prvním bodě, avšak mylné v bodě druhém. Během následujících desetiletí zničila politika studené války všechny snahy o sloučení rodin uvnitř Kambodže. I když stovky dětí bez doprovodu či odloučených dětí byly nakonec se členy svých rodin v pohraničních táborech sloučeny, mnohé z nich byly nakonec opravdu přesídleny do třetích zemí, ať už tam příbuzné měly nebo ne. Nejlepší zájmy dítěte Zákony v oblasti péče o dítě a rodinu, na nichž jsou založeny postupy týkající se dětí bez doprovodu nebo odloučených dětí, přiznávají rodičům předpokládané právo a závazek péče o své dítě do doby dosažení dospělosti. V případě dítěte, jehož rodiče jsou mrtví nebo nedostupní, je jednotným mezinárodním principem podpora "nejlepšího zájmu dítěte"

33

E. Ressler, Analysis and Recommendations for the Care of the Unaccompanied Khmer Children in the Holding Centers in Thailand, Interagency Study Group, Bangkok, prosinec 1980.

poskytnutím dočasného útočiště a péče po dobu snahy o sloučení s rodinným příslušníkem nebo jiným dospělým zodpovědným za poskytování péče. Otázkou je co se stane, když se princip "jednoty rodiny" dostane do rozporu s "nejlepším zájmem dítěte", jak tomu často bylo v Indočíně. Asi sedm procent všech Vietnamců, kteří přijeli do zemí prvního azylu, byly děti bez doprovodu. Některé byly odloučeny od svých rodin během chaotických válečných let nebo o své rodiče přišly na moři při cestě ze země. Avšak pro mnoho dětí bylo odloučení od rodičů úmyslným činem. Až třetina z nich neprchala ani tak před politickým útlakem, jako před nefungujícími rodinami. Jindy posílali rodiče své děti pryč v naději, že se jim na Západě dostane lepšího vzdělání a budou mít lepší život. V sedmdesátých a osmdesátých letech, kdy byl uprchlický status prima facie aplikován v případech téměř všech vietnamských lidí z lodí, se diskuse soustředila na to, jak nejlépe zajistit jejich ochranu v táborech v první azylové zemi a jak by mělo být zajištěno jejich úspěšné přesídlení. Po ustavení oblastního azylového řízení v rámci Komplexního akčního plánu UNHCR se ústředním problémem stala otázka repatriace a návratu nezletilých dětí k jejich rodinám ve Vietnamu. V roce 1989 ustavil UNHCR v každé zemi prvního azylu zvláštní komisi mající individuálně rozhodovat o tom, jaké řešení by bylo v nejlepším zájmu nezletilého dítěte bez doprovodu. Členy těchto komisí byli zástupci hostitelské vlády, UNHCR a dalších agentur působících v oblasti zajištění péče o děti. UNHCR trval na tom, že v celém procesu je velice důležitá rychlost, jelikož prodlužovaný pobyt v táboře by mohl být pro děti bez doprovodu potenciálně škodlivý více než pro dospělé nebo pro děti doprovázené jejich rodinami. V listopadu 1990 čekalo v oblasti na vydání rozhodnutí 5 000 dětí bez doprovodu a zvláštní postupy vyvolávaly silnou kritiku. Několik nevládních organizací obvinil UNHCR, že straní repatriaci a způsobuje neopodstatněné prodlevy ve snaze tohoto cíle dosáhnout. Děti bez doprovodu doporučené během azylové procedury k přesídlení (téměř třetina z nich), byly přepraveny do nové země, aby začaly nový život. Ty, pro které byla doporučena repatriace, zůstávaly většinou v táborech. Zvláštní postupy ve skutečnosti znamenaly, že mnohé nezletilé děti čekaly déle než kdokoli jiný. Na konci roku 1993 "zestárlo" více než 2 600 nezletilých dětí, které přijely do tábora ve věku nižším než 16 let, a byly proto zařazeny do normální azylové procedury pro dospělé.

V červnu 1982 se dvě kambodžské nekomunistické síly odporu bojující proti vietnamské okupaci své země spojily se silami Rudých Khmerů, kteří také nalezli útočiště v pohraničních táborech, aby vytvořily tripartitní Koaliční vládu demokratické Kambodže (Coalition Government of Democratic Kampuchea, CGDK). CGDK si udržela místo ve Valném shromáždění i řetězec základnových táborů podél thajské hranice a během celého desetiletí vyvíjela stálý politický a vojenský tlak na Phnompenh; následná občanská válka rozpoutala v táborech novou vlnu násilí. V letech 1982 až 1985 poskytovali pracovníci UNBRO pomoc při evakuaci více než 95 táborů z hraničních oblastí; v případě 65 z nich dokonce pod dělostřeleckou palbou.34 Vietnamská ofenzíva v obdobích sucha v letech 1984-85 úspěšně vytlačila většinu provizorních táborů z pohraničních oblastí na thajské území. Tábory byly i nadále v péči UNBRO a pod správou CGDK a zůstávaly uzavřeny pro přesídlení. Po oficiálním uzavření hranic a záchytných středisek pro nově příchozí se Khao-I-Dang stal pro mnoho Kambodžanů jakousi "zemí 34

Úřad zvláštního vyslance generálního tajemníka OSN pro koordinaci programů humanitární pomoci v Kambodži (OSRSG), Cambodian Humanitarian Assistance and the United Nations, 1979-1991, OSN, Bangkok, 1992, str. 42.

zasíbenou" - útočištěm bez ostřelování a násilného verbování do armády nabízejícím sice jen zdánlivou, ale přesto aspoň nějakou možnost úniku. Khao-IDang však měl své vlastní bezpečnostní problémy. Lidé, kteří chtěli vstoupit do tábora, se už při vstupu střetávali s úplatkářstvím a zneužíváním převaděči a bezpečnostními hlídkami a jakmile se dostali dovnitř, museli "ilegálové" čelit zastrašování, vykořisťování a riziku odhalení do doby, než byli zaregistrováni a získali možnost pohovoru o přesídlení. UNHCR tábor Khao-I-Dang nadále spravoval a pokračoval také ve svém z velké části neúspěšném úsilí vyjednat organizovanou, dobrovolnou repatriaci do Kambodže. S růstem odporu a intenzifikací konfliktu se pohyb z pohraniční oblasti do Kambodže stával stále obtížnějším. Jeden pozorovatel vysvětloval: Vietnamci a vláda Lidové republiky Kampučie nejenže zaminovali kambodžskou stranu hranice; ze strany kambodžské vlády byli lidé z táborů také nevyhnutelně spojováni se silami odporu. Obyvatelé táborů se proto obávali, že budou považováni za zrádce a že budou pronásledování, vrátí-li se. To měnilo jejich původní status přesídlených osob na uprchlíky sur-place ... Politicko-vojenské skupiny získávaly nad obyvatelstvem tábora a hraničními přechody do Kambodže stále větší kontrolu, což velmi ztěžovalo návrat lidí do Kambodže, a to i těch, kteří by si to bývali přáli.35

V září 1980 otevřel UNHCR v Phnompenhu malou, dvoučlennou kancelář a oznámil ustavení programu humanitární pomoci pro kambodžské navrátilce, jejichž počet byl tehdy odhadován na 300 000 (včetně 175 000 navrátilců z Thajska). Program měl poskytovat základní potravinovou pomoc, semena, nářadí a zboží do domácností pro navrátilce v pěti hraničních provinciích. Tato snaha, jak se ukázalo, předběhla události asi o jedno desetiletí. UNHCR se nepodařilo najít společnou řeč s Bangkokem a Phnompenhem a k organizovaným návratům od thajských hranic nedošlo. V letech 1981 až 1988 se z tábora UNHCR oficiálně navrátil pouze jeden kambodžský uprchlík.36 Na pařížském setkání v srpnu 1989 se čtyřem rivalským frakcím státu, který byl do té doby přejmenován na Stát Kambodža, nepodařilo shodnout na žádném průlomu při hledání komplexní dohody.37 Shody bylo nicméně dosaženo v jedné věci: že kambodžští uprchlíci v Thajsku a Kambodžané na thajských hranicích, kterých bylo asi 306 000, mají mít možnost vrátit se bezpečně a dobrovolně domů, pokud bude mírové dohody dosaženo. Kolaps pařížských jednání však tuto perspektivu značně zpochybnil a stažení zbývajících 26 000 vietnamských vojáků v srpnu 1989 uvrhlo Kambodžu do nové občanské války. V hraničních oblastech propuklo nové kolo přesídlení. Dohoda pod záštitou OSN, v rámci které měla OSN zajišťovat prozatímní správu, byla nakonec podepsána v říjnu 1991v Paříži. Tato dohoda převedla Kambodžu do doby konání národních voleb pod kontrolu Přechodné správy OSN v 35

J. Reynell, Political Pawns: Refugees on the Thai-Kampuchean Border, refugee Studies Programme, Oxford, 1989, str. 42. 36 Robinson, Double Vision, str. 137. 37 Těmito čtyřmi politickými frakcemi byly Stát Kambodža (State of Cambodia, SOC) se základnou v Phnompenhu, vedená ministerským předsedou Hun Senem, a tři hnutí odporu tvořící Koaliční vládu Demokratické Kampučie (Coalition Government of Democratic Kampuchea, CGDK). CGDK sestávala z Jednotné národní fronty pro nezávislou, neutrální, mírovou a spolupracující Kambodžu (United National Front for an Independent, Neutral, Peaceful and Cooperative Cambodia, FUNCINPEC) vedené princem Norodomem Sihanukem, Khmerské lidové národní fronty osvobození (Khmer People's National Liberation Front, KPNLF) vedené bývalým ministerským předsedou Son Sannem a Stranou demokratické Kampučie, známé spíše pod názvem Rudí Khmerové a vedené Pol Potem.

Kambodži (United Nations Transitional Authority in Cambodia, UNTAC) [viz kapitola 6]. Tato dohoda požadovala také odzbrojení jednotlivých frakcí, demobilizaci 70 % jejich jednotek, propuštění jejich politických vězňů, otevření "zón" pro mezinárodní inspekci a volební registraci a umožnění včasného návratu s možností volební registrace pro všechny kambodžské uprchlíky v Thajsku. V době podpisu dohody žilo v táborech UNBRO v Thajsku více než 353 000 uprchlíků a dalších 180 000 Kambodžanů bylo přesídleno uvnitř své vlastní země. Podle mírové dohody převzal UNHCR v listopadu 1991 od UNBRO zodpovědnost za pohraniční tábory a vypracoval návrhy plánů pro repatriaci. Od března 1992 do května 1993 koordinoval UNHCR repatriační operaci, v rámci které se podařilo uzavřít pohraniční tábory a do voleb bezpečně přestěhovat zpět do Kambodže více než 360 000 lidí. 3. března 1993 odjel z Khao-I-Dangu poslední konvoj se 199 navrátilci a tábor, otevřený poprvé 21. listopadu 1979, byl oficiálně uzavřen. Ve své řeči při oficiálním uzavření tábora nazval zvláštní vyslanec UNHCR Sergio Vieira de Mello Khao-I-Dang "silným a tragickým symbolem" kambodžského exodu a mezinárodní humanitární reakce. "Hlavním cílem a konečným úspěchem UNHCR," uvedl, bylo "vytvořit tábor, který by byl neutrální, kde by mohli nalézt útočiště lidé všech politických názorů". Současně Vieira de Mello uvedl, že se "Khao-I-Dang také stal branou pro přesídlení uprchlíků do třetích zemí".38 V letech 1975 až 1992 bylo z Thajska do zámoří přesídleno více než 236 000 Kambodžanů, 150 000 z nich do Spojených států. Většina z nich prošla branami Khao-I-Dangu. Laoští uprchlíci v Thajsku V květnu 1975, kdy vítězství komunistů v Laosu nebylo ani zdaleka jisté, přepravila americká dopravní letadla asi 2 500 Meů z jejich horských pevností v Laosu do Thajska. Meové (jinak též Hmongové), menšinoví obyvatelé hor, kteří pomáhali USA při jejich válečných operacích v Laosu, ztratili v bojích na 20 000 bojovníků, 50 000 civilních obyvatel bylo zabito nebo zraněno a dalších 120 000 bylo vyhnáno ze svých domovů.39 Mnozí se rozhodli nečekat na příchod nového politického režimu a uprchnout po řece Mekong. V prosinci 1975, kdy formálně vznikla Lidová demokratická republika Laos, se v Thajsku nacházelo asi 54 000 laoských uprchlíků, z nichž většinu, kromě asi 10 000 osob, tvořili Meové. Pracovník UNHCR v Laosu a Thajsku nabídl následující analýzu útěku Meů z Laosu: "Není naprosto zpochybňováno, že drtivá většina hmongských uprchlíků uprchla kvůli skutečně pociťované obavě z odvety nebo pronásledování novým režimem ... [ale] existovaly i další, ekonomické důvody pro odchod Meů z Laosu a pro jejich odchod v dané době." Rozsáhlé oblasti nemohly být obdělávány kvůli jejich zaminování a chemickému znečištění, navíc: Mnohé rodiny Meů se stávaly stále závislejšími na dodávkách potravin shazovaných z letadel, vydávaných ve střediscích nebo na vojenských výplatách přinášených dospělými muži ... Když v roce 1975 byly možnosti nalézt jiný způsob obživy náhle přerušeny, desetitisíce Meů se najednou začaly obávat nejen odplaty nepřátel, ale také situace stále většího nedostatku ... Pokud by zůstali v Laosu, je obtížné si představit jak by se mohli vyhnout rozsáhlému hladomoru.40 38

Projev S. Viery de Mello při příležitosti uzavření tábora Khao-I-Dang, 3. března 1993. Robinson, Terms of Refuge, str. 13. 40 R. Cooper, The Hmong of Laos: Economic Factors in Refugee Exodus and Return, v publikaci G. L. Hendrickse, B. T. Downinga a A. S. Deinarda (vyd.), The Hmong in Transition, Center for Migration 39

Během své návštěvy v Laosu v září 1975 podepsal Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan s laoskou vládou dohodu "o spolupráci při podpoře Laosanů, kteří se co nejdříve vrátí do své rodné země".41 V následujícím roce uzavřel Laos dohodu o návratu uprchlíků s thajskou vládou, avšak i přes závazky UNHCR pomoci v oblasti při přepravě a reintegraci nedošlo k žádné repatriaci až do roku 1980, kdy se domů z nížin vrátilo 193 Laosanů. UNHCR otevřel svou pobočku v laoském hlavním městě Vientianu v říjnu 1974. Do konce roku 1977 tato pobočka pomohla tisícům lidí při jejich návratu domů, poskytla jim potravinovou pomoc a zemědělské nástroje.42 Po návštěvě Vysokého komisaře Poula Hartlinga v září 1978 však UNHCR zastavil veškeré své aktivity pro přesídlené osoby uvnitř Laosu. Namísto toho oznámil "přeorientování aktivit UNHCR na provincie v thajském pohraničí, zejména v jižní části země ... s cílem zabránit exodu osob, které by chtěly opustit Laos kvůli ekonomickým potížím a chronickému nedostatku potravin v některých oblastech."43 Přestože exodus Laosanů z nížin začal pomalu, přišlo v roce 1978 do uprchlických táborů v Thajsku více než 48 000 osob. Někteří Laosané odešli kvůli strachu z uvěznění v převýchovných táborech, jiní kvůli ztrátě politické, ekonomické a náboženské svobody. Ze své strany se UNHCR obával - a tuto obavu sdíleli i thajští představitelé - že velká část Laosanů z nížin přichází kvůli ekonomickým problémům v Laosu a perspektivě snadného přesídlení z táborů nacházejících se hned za řekou Mekong. V lednu 1981 otevřelo Thajsko nový tábor pro Laosany z nížin, tábor Na Pho, a přepravovalo nově příchozí tam. V táboře byly k dispozici pouze omezené služby, nejzákladnější potravinové dávky a lidé v něm neměli přístup k přesídlení.44 Politika označovaná Laosem jako "zastrašování" (ponechávání otevřených hranic se současným uzavřením dveří k přesídlení a omezením příjemných stránek v táborech) se zdála mít vliv na exodus Laosanů z nížin. Počet přesídlených Laosanů se snížil z více než 75 000 v roce 1980 na asi 9 000 v roce 1982. Během stejného období poklesl počet nově příchozích Laosanů z nížin z 29 000 na 3 200. Když počty příchozích Laosanů začaly v roce 1983 a 1984 opět stoupat, rozhodlo se Thajsko zkusit jiný postup. 1. července 1985 thajská vláda oznámila, že na hranicích zavede proceduru pro posuzování žádostí. Přicházející Laosané se měli dostavit k pracovníkům posuzovací komise ve kterékoliv z devíti hraničních provincií k pohovoru s imigračními pracovníky. Právní poradci UNHCR měli ve funkci pozorovatelů volný přístup k jakémukoliv takovému pohovoru. Ti z příchozích, kteří byli shledáni uprchlíky, byli odesláni do Ban Vinai, hmongského tábora, nebo do Na Pho, tábora pro Laosany z nížin. V případě odmítnutých žadatelů měl UNHCR možnost podat odvolání, než byli zadrženi před návratem do Laosu. Na konci roku 1986 UNHCR hlásil, že z přibližně 7 000 Laosanů, se kterými byl proveden pohovor, jich uprchlický status získalo asi 66 %. Přestože takovýto výsledek překonával mnohá počáteční očekávání, nebyli podle statistik téměř žádní ze žadatelů Meové. Podle zpráv z hranic bylo několik set Meů v roce 1986 zatlačeno zpět do Laosu. Na počátku roku 1988 thajská politika vůči Meům Studies, New York, 1986, str. 23-40. 41 Citováno v tiskovém prohlášení thajského ministerstva zahraničí z 25. října 1975. 42 UNHCR, Report on UNHCR Activities in the LPDR in 1977, únor 1978. 43 UNHCR, Report on UNHCR Activities in the LPDR in 1979, únor 1980. 44 Viz J. A. Hafner, Lowland Lao and Hmong Refugees in Thailand: The Plight of Those Left Behind, Disasters, sv. 9, č. 2, 1985, str. 83; M. Lacey, A Case Study in International Refugee Policy: Lowland Lao Refugees, People in Upheaval, Center for Migration Studies, New York, 1987, str. 24.

poněkud polevila, možná pod vlivem závazku USA zvýšit počty pro přesídlení Meů. Od roku 1985 do roku 1989 provedli thajští úředníci pohovor s přibližně 31 000 Laosany, devadesáti procentům z nichž bylo přiznáno postavení uprchlíka. Komplexní akční plán vyzýval vlády Thajska a Laosu, aby společně s UNHCR urychlily všechna jednání směřující k "zachování bezpečného příjezdu a přístupu Laosanů k procedurám posuzování žádostí a ke zrychlení a usnadnění procesu návratu odmítnutých žadatelů i dobrovolné repatriace ... v bezpečných a lidských podmínkách monitorovaných UNHCR".45 Na konci roku 1990 vypracoval UNHCR a ministerstvo vnitra nové postupy odpovídající těm, které byly v této oblasti aplikovány ve vztahu k vietnamským žadatelům o azyl. UNHCR bylo povoleno působit jako pozorovatel při pohovorech, klást žadatelům otázky a odvolat se proti rozhodnutím thajské komise zodpovědné za posuzování žádostí. Od října 1989 do konce roku 1996 proběhl pohovor s celkem 10 005 Laosany, z nichž 49 % získalo uprchlický status a 45 % bylo odmítnuto; zbytek žádostí zůstal nerozhodnut nebo jinak uzavřen. Jedním z důvodů poklesu počtu uznaných žádostí byla skutečnost, že thajští imigrační pracovníci již obecně neuznávali přítomnost blízkých příbuzných v zemi přesídlení za dostatečný důvod pro schválení žádosti. Na konci roku 1993 byly všechny laoské uprchlické tábory - s výjimkou Na Pho - uzavřeny. Hlavním úkolem UNHCR na thajské straně hranic bylo přesvědčit utečence, aby se vrátili domů, a UNHCR na laoské straně jim měl potom pomoci při reintegraci. Přestože hlavní důraz byl kladen na dobrovolný návrat, v polovině roku 1991 se laoská a thajská vláda dohodly, že "odmítnutí žadatelé budou navraceni bez použití násilí bezpečným a důstojným způsobem".46 Na konci roku 1995 byl počet navrátilců z Thajska do Laosu něco přes 24 000. Více než 80 % těchto osob získalo v Thajsku uprchlický status. Nemusely se tedy vracet, pokud se k tomu dobrovolně nerozhodly. Asi 4 400 navrátilců (z nichž většina byli Meové) byli odmítnutí žadatelé o azyl. Od roku 1980 se podle odhadů z táborů v Thajsku spontánně navrátilo též asi 12 až 20 tisíc Laosanů. Všichni navrátilci dostali stejný balíček pomoci, sestávající z grantu v hotovosti rovnající se 120 dolarům a přídělu rýže na 18 měsíců. Další standardní pomocí poskytovanou před odjezdem z Thajska bylo zemědělské a tesařské nářadí, semena zeleniny a sítě proti moskytům. Kromě toho obdržela každá rodina navracející se do vesnické oblasti dílec půdy pro dům, jeden až dva hektary půdy k obdělávání a stavební materiál. Většina z vesnických usídlení podporovaných UNHCR získala také pomoc při zajišťování dodávek vody, budování silnic a škol. V roce 1996 hlásili pozorovatelé UNHCR, že "fyzická bezpečnost navrátilců již v Laosu není problémem. Navrátilci mají častěji obavy s novým vybudováním svých životů a zabezpečením obživy pro své rodiny.47 Indočína jako zlomový bod Během téměř čtvrtstoletí existence problému přesídlení v Indočíně uprchly z této oblasti více než tři milióny lidí; dva a půl miliónu osob našlo nový domov a asi půl miliónu lidí se navrátilo. Tyto populační přesuny přinesly ve vztahu k mezinárodnímu úsilí o řešení uprchlických problémů řadu poučení. Z pozitivních 45

Draft Declaration and Comprehensive Plan of Action schválený na přípravném jednání Mezinárodní konference o indočínských uprchlících, 8. března 1989. 46 UNHCR, Outline of the Plan for a Phased Repatriation and Reintegration of Laotians in Thailand, Fourth Session of the Tripartite Meeting, 27.-29. června 1991, str. 5. 47 Informační bulletin UNHCR, Laos, duben 1996.

zkušeností je možné poukázat na mimořádný závazek zemí nabízejících místa pro přesídlení po celém světě a na skutečnost, že Kambodža, Laos a Vietnam nakonec přijaly repatriační a reintegrační programy. Novátorská řešení byla nalezena také v rámci Programu spořádaného odchodu, protipirátských opatření a námořních záchranářských opatření. Před propuknutím krize nebyla většina zemí v oblasti signatáři Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951, ale od té doby k Úmluvě přistoupily Čína, Filipíny, Japonsko, Jižní Korea, Kambodža a Papua-Nová Guinea. Na negativní misce vah je potom nesčetné množství lidí utopených v moři či lidí, kteří přišli o život nebo jinak trpěli během pirátských útoků, znásilňování, ostřelování, odhánění lodí a při dlouhodobé vazbě v nelidských podmínkách. Jak poznamenal Vysoký komisař Jean-Pierre Hocké v roce 1989, až příliš často bdělost ochabovala, mezinárodní solidarita upadala nebo se vytrácela: Všichni si bolestně uvědomujeme, že to, čeho bylo dosaženo v duchu mezinárodní solidarity, vyžadovalo stálou bdělost a stále nové úsilí tváří v tvář zoufalým tragédiím a lidskému utrpení doprovázejícímu indočínský exodus. Byly chvíle, kdy politická vůle poskytnout azyl a najít trvalé řešení ochabovaly, což vyústilo ... v přímé odmítnutí azylu, včetně tragického "odhánění" uprchlických lodí, v omezování přístupu mého úřadu k žadatelům o azyl nebo v dlouhodobou internaci osob spadajících do oblasti našeho zájmu v obtížných podmínkách, nedosahujících ani minimálních přijatelných standardů.48

Konference o indočínských uprchlících z roku 1979 byla svědkem velkého mezinárodního znepokojení a přijetí závazků v oblasti ochrany uprchlíků, dala však také vzniknout konceptu "prvního azylu", kdy slib jedné země poskytnout ochranu je vykoupen nabídkou místa k přesídlení v jiné zemi. Jak uvedl jeden bývalý pracovník UNHCR, dva koncepty, které po sobě indočínská zkušenost zanechala mezinárodní sdílení břemene a dočasný azyl - "se ukázaly být smíšeným dědictvím, které může být použito buď ve službách humanity, nebo jako snadná výmluva pro přenesení zodpovědnosti a zbavení se viny."49 Bylo uváděno, že konference v roce 1989 která schválila Komplexní akční plán, znamenala nejen velkou změnu politiky ve vztahu k vietnamským žadatelům o azyl, ale že byla i zlomovým bodem západního postoje k uprchlickým otázkám. Jak měly krize devadesátých let ukázat až příliš jasně, západní země již nebyly ochotny brát na sebe nejednoznačné závazky ve vztahu k přesídlení jako trvalému řešení. Dokonce i v rámci UNHCR se uvádělo jedno hodnocení, že "rozčarování ve vztahu k přesídlení", které indočínská krize přinesla, "mělo negativní dopad na schopnost UNHCR efektivně působit v oblasti přesídlení".50 Z výhodné pozice přelomu století se můžeme ohlédnout za zkušeností UNHCR s indočínskými uprchlíky a vidět, že přesídlení nebylo problémem. Samo o sobě však nebylo ani řešením. Odkazem indočínského uprchlického programu je, že mezinárodní společenství a UNHCR spolupracovaly během dlouhého a obtížného období, aby našly kombinaci řešení, která nakonec dovedla krizi k relativně lidskému konci. 48

Vysoký komisař pro uprchlíky J.-P. Hocké, projev na Mezinárodní konferenci o indočínských uprchlících, Ženeva, 13. června 1989. 49 A. Simmance, The International Response to the Indo-Chinese Refugee Crisis, dokument předložený na mezinárodním semináři Indochinese Exodus and the International Response, Tokio, Japonsko, 27.-28. října 1995. 50 UNHCR, Resettlement in the 1990s: A Review of Policy and Practice, hodnotící shrnutí připravené odborem Inspection and Evaluation Service pro Formal Consultation on Resettlement, Ženeva, 12.-14. října 1994, str. 1.

5

Zástupné války v Africe, Asii a Střední Americe

Osmdesátá léta byla charakterizována zvýšeným napětím studené války a zástupnými válkami v rozvojových zemích po celém světě. Během tohoto desetiletí se supervelmoci zapojily do oblastních válek, které mohly být drobné nebo krátkodobé, avšak namísto toho se vyhrotily a vedly k rozsáhlému přesídlení obyvatelstva. Tato kapitola se soustředí na tři oblasti, kde se uprchlické krize objevily: oblast tzv. afrického rohu, Afghánistán a Střední Amerika. UNHCR hrál důležitou úlohu při reakci na každou z těchto krizí. Přestože některé konflikty popisované v této kapitole začaly již v sedmdesátých letech nebo dříve, zde se soustředíme na léta osmdesátá. V africkém rohu série válek, zhoršovaná hladomorem, donutila v různých momentech k útěku z domova milióny lidí. V Afghánistánu přinutil nový velký konflikt ve strategicky významné oblasti šest miliónů lidí hledat útočiště v sousedních zemích. Ve Střední Americe vedly tři separátní války k přesídlení více než dvou miliónů lidí. Uprchlické krize přinesly složité úkoly jak hostitelským zemím, tak mezinárodnímu společenství. UNHCR se poprvé dostal do situace, kdy musel reagovat na několik různých rozsáhlých uprchlických krizí najednou. UNHCR byl také nucen pracovat pod zvláštním tlakem vyplývajícím z působení supervelmocí. Prakticky veškeré prostředky UNHCR (a mnozí z jeho zaměstnanců) pocházely ze západních zemí. Jelikož mnohé velké uprchlické populace v osmdesátých letech, včetně Afghánců, Etiopanů a Nikaragujců, prchaly před komunistickými nebo socialistickými vládami, měly tyto západní země při financování programů UNHCR také své geopolitické zájmy. Sovětský blok, vnímající Organizaci spojených národů jako v zásadě prozápadní, UNHCR zatím ani nepodporoval, ani nefinancoval. Jak se v osmdesátých letech objevovaly uprchlické krize po celém světě, rozpočet UNHCR dramaticky rostl. V roce 1975 se na celém světě nacházelo 2,8 miliónu uprchlíků a rozpočet UNHCR byl asi 76 miliónů dolarů. Na konci osmdesátých let vzrostl počet uprchlíků ve světě na téměř 15 miliónů a rozpočet UNHCR dosáhl částky více než 580 miliónů dolarů. V těchto letech poskytoval UNHCR uprchlíkům pomoc v daleko větším měřítku než kdykoliv předtím. Jedním z největších úkolů byla správa velkých uprchlických táborů. Stejně jako v Indočíně byla předmětem velkého znepokojení organizace přítomnost ozbrojených prvků v uprchlických táborech. Pohyby uprchlíků popsané v této kapitole nebyly v žádném případě jediné, ke kterým v osmdesátých letech došlo. K masivnímu přesídlení došlo také v řadě jiných míst. Obyvatelé Srí Lanky například prchali do Indie, Uganďané do jižního Súdánu, Angolané do Zambie a Zairu, Mosambičtí uprchlíci do šesti sousedních zemí [viz podkapitola 5.2]. UNHCR se ve všech těchto případech účastnil poskytování pomoci a ochrany těmto uprchlíkům. Válka a hladomor v africkém rohu Na konci sedmdesátých a na počátku osmdesátých let byl africký roh místem rozsáhlých uprchlických pohybů. Válka, hladomor a masové přesídlení se dostaly do centra světové pozornosti ihned, jakmile zapojení supervelmocí rozdmýchalo konflikty a násobilo jejich následky. Mnozí Etiopané, včetně lidí z Eritreje - tehdy součásti Etiopie - hledali útočiště v Súdánu, Somálsku a Džibutsku a velký počet Súdánců a Somálců hledal útočiště v Etiopii.

1

Na konci sedmdesátých let došlo k dramatické změně náklonnosti supervelmocí v Etiopii a Somálsku. V Etiopii vyústilo upevnění moci plukovníka Mengista Haile Mariama v roce 1977 ve snahu země najít podporu u Sovětského svazu a rozchod se svým tradičním spojencem, Spojenými státy. Následkem toho zvýšily Spojené státy svou podporu vládám v Súdánu a Somálsku. To mělo značný dopad na konflikt v této oblasti. Etiopští uprchlíci v Somálsku Velké přesuny uprchlíků z Etiopie do Somálska začaly na konci sedmdesátých let. Využívaje vnitřního zmatku v Etiopii, vpadl somálský prezident Siad Barre v roce 1977 do etiopské Ogadenské oblasti. Somálské síly byly zpočátku úspěšné, ale když Sovětský svaz přesunul svou podporu na marxistický režim prezidenta Mengista, podařilo se jeho silám útok odrazit. Na počátku roku 1978 byly somálské oddíly zatlačeny zpět za hranice. Statisíce etnických Somálců z etiopského Ogadenu, obávajících se odvety kvůli svému zapojení do výbuchu násilí předcházejícího somálské invazi, uprchlo do Somálska. Dalších 45 000 jich odešlo do sousedního Džibutska. V roce 1979 požádala somálská vláda UNHCR o pomoc. UNHCR pomohl vládě vybudovat a spravovat velké uprchlické tábory. V krátkodobém horizontu pomohly tyto tábory zlepšit podmínky uprchlíků, z nichž mnozí trpěli podvýživou a nemocemi, avšak problémy velkých a přeplněných táborů byly stále patrnější [viz podkapitola 5.1]. Tábory se rozrostly tak, že byly větší než většina somálských měst. Uprchlíci, z nichž většinu tvořili kočovníci, se těžko přizpůsobovali usedlému životu. Aby byla snížena závislost uprchlíků na nouzové pomoci, zahájil UNHCR řadu zemědělských projektů. Tyto projekty však měly pouze omezený úspěch, hlavně kvůli nedostatku orné půdy a vody. Vztahy UNHCR se somálskou vládou byly napjaté kvůli "hře s čísly". Somálská vláda zpočátku tvrdila, že v zemi se nachází 500 000 uprchlíků, zatímco podle odhadu UNHCR jich bylo jen asi 80 000. Po příchodu druhé vlny uprchlíků se cifra udávaná somálskou vládou zvýšila na dva milióny, zatímco UNHCR, další agentury OSN a nevládní organizace odhadovaly počet uprchlíků na 450 000 až 620 000.1 Celkový počet obyvatel Ogadenské oblasti byl předtím odhadován na výrazně méně než jeden milión. 5.1

Uprchlické tábory a osídlení

Obrovské uprchlické vlny osmdesátých let vedly ke vzniku velkých táborů a dalších druhů organizovaného osídlení v hostitelských zemích. Zejména v Africe začalo zakládání táborů nahrazovat dřívější praxi, kdy bylo uprchlíkům umožněno usadit se mezi místními obyvateli. Již po řadu let byly tábory široce kritizovány. Zvláště UNHCR byl činěn zodpovědným za zavedení politiky budování takovýchto táborů a za problémy, které se v nich vyskytly. Kritici argumentovali, že tábory jsou škodlivé a zbytečné a že by měla být prosazována alternativní řešení, jako samousídlení (kdy uprchlíci žijí uvnitř hostitelské komunity).2 A. Yolberg a A. Callamard, Displacement-Generating Conflicts and International Assistance in the Horn of Africa, dokument předložený na společném setkání ILO-UNHCR o mezinárodní pomoci jako nástroji zmírnění potřeby emigrace, Ženeva, 1992, str. 7. 1

2

Viz například B. Harrell-Bond, Imposing Aid: Emergency Assistance to Refugees, Oxford University Press, Oxford, 1986; články People in Camps, Forced Migration Review, č. 2, srpen 1988 a J.Crisp a K. Jacobsen, Refugee Camps Reconsidered, Forced Migration Review, č. 3, prosinec 1988, str. 27-30 a reakce na str. 31.

2

Charakter táborů Neexistuje žádná jasná definice toho, jak přesně má "uprchlický tábor" vypadat. Tento termín je užíván k popisu lidských usídlení, která se vzájemně velmi liší velikostí i charakterem. Obecně jsou za uprchlické tábory považovány ohraničené oblasti pro uprchlíky a osoby poskytující jim pomoc, kde je uprchlíkům poskytována ochrana a pomoc do doby, než je pro ně bezpečné navrátit se do své vlasti nebo než jsou přesídleni jinam. Na rozdíl od jiných typů osídlení - například od zemědělských osídlení nebo "uprchlických vesnic" v Pákistánu v osmdesátých a devadesátých letech - nejsou uprchlické tábory většinou soběstačné. Uprchlické tábory mají být většinou dočasnými zařízeními a jejich výstavba je tomuto předpokladu uzpůsobena. V mnoha případech však doba jejich existence překročila deset let a více, což vedlo k novým problémům. Vodovodní a kanalizační zařízení často nevydrží dlouhodobé používání a ubytovací zařízení se stávají příliš malá pro rozrůstající se rodiny. V mnoha táborech jsou dodávky paliva nedostatečné a uprchlíci musí palivo shánět mimo tábory, což vede k odlesňování a dalším ekologickým problémům. Když problémy přesahují hranice uprchlického tábora a dopadají na okolní hostitelskou společnost, uvalují vlády na uprchlíky často omezení, limitují jejich svobodu pohybu a možnost práce mimo tábor. Jedním z nejzávažnějších problémů v mnoha táborech je neschopnost místních úřadů poskytnout uprchlíkům plnou ochranu, zejména kvůli tomu, že uprchlické tábory se často nacházejí přímo v oblastech konfliktu nebo v jejich blízkosti. V dlouhodobé perspektivě se tábory mohou stát nebezpečným, zločinci spravovaným místem sužovaným obchodem s drogami a zbraněmi a přítomností organizovaného zločinu. Uprchlíci v takovýchto táborech často trpí domácím násilím a fyzickým zastrašováním. Někdy převezmou kontrolu nad tábory ozbrojené skupiny nebo je využívají jako základny, jako například v případě mudžáhedínů v Pákistánu, "contras" v Hondurasu a v nedávné době Interahamwe ve východním Zairu [viz podkapitola 10.1]. Tábory ztrácejí svůj civilní charakter a stávají se útočištěm ozbrojených skupin a cílem útoků nepřátelských sil. Jsou bombardovány, ostřelovány, napadány, jsou odváděna rukojmí, kradeny automobily a prostředky a mohou se stát místem "zuřivých honiček" ozbrojených skupin. Za takových okolností vnímají hostitelské vlády tábory jako stále větší bezpečnostní riziko a uvalují na uprchlíky stále větší omezení. Jsou samousídlení vhodnější? Kritikové obviňují UNHCR, že dává přednost uprchlickým táborům před samousídlením, protože tábory poskytují lepší prostředky pro řízení uprchlíků a usnadnění repatriace. Uvádějí, že tábory jsou škodlivé a nepotřebné a že je vždy možné najít životaschopnou alternativu těchto táborů. Jednou z těchto alternativ je "podpora samousídlení", kdy je uprchlíkům poskytována pomoc při jejich usazování mezi místním obyvatelstvem. Kritikové tvrdí, že tito uprchlíci mají lepší život, žijí ve větším bezpečí, jsou svobodnější a žijí v životaschopnějších podmínkách než uprchlíci v táborech nebo organizovaných osídleních. Implicitním předpokladem je, že uprchlíci by si nikdy nevybrali pobyt v táboře, kdyby jim byla dána možnost výběru. Při zběžném pohledu se může zdát zřejmé, že by si nikdo nevybral život v uprchlickém táboře, kdyby mohl žít jinde. Skutečnost je však často složitější. Obecné předpoklady o lepších životních podmínkách uprchlíků mimo tábor nebyly odpovídajícím způsobem potvrzeny empirickým výzkumem. Není v žádném případě jisté, že uprchlíci, kteří se sami usadí v hostitelském společenství, jsou obecně ve větším bezpečí nebo se mají lépe než ti, kteří žijí v táboře. Podle okolností se mohou uprchlíci žijící mimo tábor stát obětí řady bezpečnostních nebo ekonomických problémů, od výhrůžek podrážděných místních obyvatel až po útoky povstaleckých skupin a násilné verbování do těchto sil. Uprchlíci, kteří se sami usadí, jsou často hostitelskými úřady shromážděni a přesídleni nebo donuceni odejít do táborů, jak k tomu došlo v polovině osmdesátých let v pákistánském Karáčí.

3

Z pohledu uprchlíka může být tábor ve skutečnosti bezpečnější a z materiálního pohledu jistější volbou než individuální usídlení. Uprchlíci a jejich vůdcové se často organizují ve společenstvích podobných táborům před tím, než UNHCR nebo jakákoliv jiná humanitární organizace zavedou nějaký asistenční program. Nemělo by být ani předpokládáno, že tábory jsou vždy chmurná, depresivní místa zaplněná závislými a pasivními oběťmi. Naopak, uprchlické tábory jsou často místem živé sociální a ekonomické aktivity. Většina velkých táborů se v hostitelské oblasti stává významnými zónami ekonomické aktivity s aktivními trhy, restauracemi a dalšími zařízeními spravovanými uprchlíky a přitahujícími místní obyvatele z široka daleka. 3 Například Khao-I-Dang, tábor pro kambodžské uprchlíky na thajských hranicích, si získal v osmdesátých letech věhlas díky svým restauracím a kvůli své kvetoucí cyklistické taxislužbě. Uprostřed rwandského uprchlického tábora v Gomě ve východním Zairu fungoval v letech 1994-1997 rušný trh. Úroveň ekonomické aktivity v tomto táboře může ilustrovat skutečnost, že na konci roku 1995 bylo v táboře každý den poráženo až 20 kusů dobytka. Přestože nemoci jako cholera se mohou ve spěšně stavěných a přeplněných táborech často rychle šířit - zejména po počáteční nouzové fázi - uprchlíkům v táborech se dostává výrazně lepší zdravotnické péče, vzdělání a dalších služeb než lidem v okolních oblastech. V důsledku toho poskytují humanitární organizace působící v táborech stále častěji zdravotnické, zemědělské a vzdělávací služby nejen uprchlíkům, ale také místním obyvatelům příslušných oblastí. Tím nechceme říci, že tábory jsou pro přijímající oblast vždy přínosem. Ekonomické výhody mohou být začátkem dalších problémů, ale vše je nutné vnímat v perspektivě. Debata o výhodách a nevýhodách uprchlických táborů by se měla odehrávat v kontextu jasného pochopení toho, jak tábory fungují a jaký je charakter jejich dopadu na danou oblast. Oficiální politikou UNHCR je vyhnout se budování táborů, jsou-li k dispozici životaschopné alternativy. Toto pravidlo je jasně uvedeno v Příručce UNHCR pro nouzové situace a je jedním z prvních pravidel pro týmy nouzové reakce UNHCR. V mnoha případech je to hostitelská vláda, která trvá na vybudování táborů, nebo uprchlíci samotní shromažďující se ve velkých skupinách a tvořící usídlení, která poté, kdy na scénu vstoupí mezinárodní pomoc, získají formu tábora. Hostitelské vlády mnoha zemí dávají přednost táborům před samostatným usídlením ze tří důvodů: 1. kvůli vnímaným bezpečnostním potřebám; 2. kvůli možnosti zorganizovat repatriaci; 3. kvůli možnosti přitáhnout mezinárodní pomoc vytvořením viditelných usídlení uprchlíků. V této souvislosti je legitimní i nutné klást si otázku o motivech tvůrců politiky, kteří trvají na budování táborů, zejména když existují příležitosti pro samostatné osídlení. Zároveň, nehledě na článek 26 Úmluvy OSN o uprchlících, týkající se svobody pohybu a práva uprchlíků vybrat si místo svého pobytu, uznávají právní odborníci, že hostitelské země mají právo ubytovat uprchlíky ve zvláštních táborech nebo v určených oblastech, jsou-li respektovány minimální standardy zacházení s uprchlíky. Bereme-li v úvahu politické, ekonomické a právní ohledy podporující budování uprchlických táborů, nebudou mít obecné argumenty ve prospěch samostatného usídlení pravděpodobně velký dopad na politiku mnoha zemí hostících uprchlíky. Setřené rozdíly Debata o uprchlických táborech otevřela řadu důležitých otázek. V praxi však uprchlické tábory a samostatně usídlení uprchlíci jen vzácně tvoří dvě jasně odlišené kategorie. Kromě výjimek, jakou byla například vazební střediska v Hongkongu v osmdesátých a devadesátých 3

M. Cutts, Surviving in refugee Camps, v publikaci International Committee of the Red Cross, Forum: War, Money and Survival, Ženeva, únor 2000.

4

letech, nezavírá většina budovaných táborů uprchlíky do svých hranic. Naopak, v mnoha situacích se uprchlíci mohou volně pohybovat z a do tábora, aby v hostitelské zemi využili výdělečných, obchodních nebo farmářských příležitostí nebo aby navštívili svou domovinu, jak to mnozí dělají před tím, než se rozhodnou pro repatriaci. Po vyhnání ze svých domovů posuzují uprchlíci své perspektivy a mohou se rozhodnout rozdělit svou přízeň mezi tábor a sousední komunitu. Někteří rodinní příslušníci mohou žít v táboře, zatímco ostatní využívají příležitostí mimo tábor. To znamená, že hranice mezi táborovým společenstvím a společenstvím v sousedních oblastech jsou stírány. Po mnoho let v diskusi mezi zastánci táborů a jejich odpůrci nedošlo k pochopení podstaty věci. Uprchlické tábory nejsou z podstaty nebezpečná nebo destabilizující místa a ani samostatné usídlení není vždy pro uprchlíky nejlepší možností. Skutečným úkolem pro hostitelské státy, humanitární organizace a osoby přijímající politická rozhodnutí je zajistit, aby uprchlíci mohli žít v bezpečných a důstojných podmínkách ať už v táboře nebo mimo něj. Tábory mohou dobře sloužit svému účelu, pokud se zabrání jejich militarizaci, pokud v nich vládne právo, jsou-li poskytovány odpovídající zdravotnické, vzdělávací a další základní služby a pokud mají uprchlíci možnost se sami uživit. Právě tímto směrem by mělo být humanitární úsilí zaměřeno.

Poté, co byly zmařeny pokusy UNHCR provést věrohodné sčítání, dohodly se v roce 1982 organizace OSN se somálskou vládou na "kompromisním počtu" 700 000 uprchlíků. Tento počet zůstal oficiálním somálským údajem až do roku 1985 a veškerá pomoc UNHCR byla odvozena od tohoto čísla. Tak tomu bylo i přes skutečnost, že podle odhadů UNHCR se do Etiopie navrátilo více než 300 000 uprchlíků. Tlak Spojených států, majících v té době svůj vlastní geopolitický zájem na podpoře Somálska, byl jedním z činitelů při pokračujícím přijímání nadhodnocených údajů somálské vlády západními sponzory. Somálská vláda měla mnohostranný prospěch z mezinárodní pomoci proudící v tomto období do země. Pomoc poskytovaná organizacemi jako UNHCR a Světový potravinový program (World Food Programme, WFP) na pokrytí potřeb uprchlíků byla jen jednou částí celkové pomoci poskytované zemi. Podle jednoho odhadu představovala tato pomoc v polovině osmdesátých let minimálně čtvrtinu hrubého národního produktu země.4 V letech 1984 až 1986 dorazily do Somálska další vlny uprchlíků. Ve stejném období se však také velký počet uprchlíků vrátil ze Somálska do Etiopie. Na konci osmdesátých let však rostoucí obvinění z rozsáhlého porušování lidských práv, kterého se měla dopouštět somálská vláda, vedla k dramatickému snížení americké vojenské pomoci a v roce 1989 byla tato pomoc úplně zastavena. V srpnu 1989 pozastavily UNHCR a WFP v bezprecedentním rozhodnutí poskytování pomoci do severovýchodního Somálska po neúspěchu opakovaných snah zajistit, aby tato pomoc nebyla zpronevěřována. O dva měsíce později byl prezident Barre svržen a země upadla do takového násilí, hladomoru a vyhánění obyvatel, jaké nikdy před tím nezažila [viz podkapitola 10.3]. Etiopští uprchlíci v Súdánu První oficiálně uznaní uprchlíci z Eritreje, která s Etiopií nejprve tvořila federaci, ale od roku 1962 se stala pouhou provincií na severu Etiopie, přišli do 4

J. Crisp a N. Cater, The Human Consequences of Conflict in the Horn of Africa: Refugees, Asylum and the Politics of Assistance, dokument předložený na oblastní bezpečnostní konferenci, Káhira, 27.30. května 1990, str. 6.

5

Súdánu již v roce 1967.5 Tito lidé prchali před následky ozbrojeného boje za právo na sebeurčení, který trval již od počátku šedesátých let. V roce 1970 poskytl UNHCR pomoc při budování prvního tábora pro tyto uprchlíky v Súdánu. V sedmdesátých letech odcházel do Súdánu také velký počet uprchlíků z ostatních částí Etiopie. Dlouhotrvající a krvavá revoluce, následující po pádu autokratického císaře Haileho Selassieho v roce 1974, dostala na svém vrcholu název "rudý teror". Levicové vojenské skupiny, které se chopily moci, známé pod názvem "Dergové", zabily nebo uvěznily tisíce politických odpůrců, dělnických aktivistů a studentů a způsobily trvalý exodus uprchlíků ze země. V roce 1977 se v Súdánu nacházelo asi 200 000 eritrejských uprchlíků. Tento počet v roce 1978 rychle rostl poté, co etiopská vláda, získávající nyní rozsáhlou sovětskou pomoc a povzbuzená svým nedávným vítězstvím nad Somálskem, zahájila masivní ofenzívu proti opozičním silám v Eritreji. Masový exodus zvýšil do konce roku celkový počet etiopských uprchlíků na více než 400 000; většina z nich pocházela z Eritreje. Súdánská vláda a místní obyvatelé východních oblastí zpočátku uprchlíky vítali. S růstem jejich počtu však rostl i místní odpor proti nim. Začali být vnímání jako hrozba pro stabilitu východní oblasti. Boje uvnitř Eritreje se často odehrávaly nedaleko súdánských hranic a rozšířily se dokonce i na súdánské území.6 Země čelila rostoucí ekonomické krizi zhoršované navíc neúrodou ve východním Súdánu a súdánská vláda se proto rozhodla požádat o pomoc UNHCR. UNHCR při budování uprchlických osad úzce spolupracoval se súdánskými orgány. V roce 1984 vzrostl počet etiopských uprchlíků na 500 000. Z tohoto počtu žilo asi 128 000 ve 23 uprchlických osadách. Zbytek se spontánně usadil ve městech, na vesnicích a v pohraničních oblastech. UNHCR zpočátku doufal, že zemědělské aktivity a pracovní příležitosti na velkých mechanizovaných farmách umožní uprchlíkům stát se soběstačnými. Brzy se však ukázalo, že to bude obtížné. Jedna z tehdejších zpráv UNHCR uváděla: "Jen hrstka osad má přístup k dostatečnému množství půdy a vodních zdrojů na to, aby mohl být koncept soběstačnosti realistický."7 Boje mezi etiopskými vládními silami a ozbrojenou eritrejskou opozicí, stejně jako mezi rivalskými eritrejskými frakcemi, i nadále vyháněly zástupy uprchlíků z Eritreje do Súdánu. Na obzoru se však rýsovala další velká krize, tentokrát v etiopské oblasti Tigraj. Ta měla vést k ještě většímu přílivu Etiopanů do Súdánu, což pro zemi znamenalo další velkou zátěž a postavil UNHCR před jeden z jeho největších dosavadních úkolů. 5.2

Mosambičtí uprchlíci v Malawi

Po většinu osmdesátých let byli Mosambičané po Palestincích a Afgháncích třetí největší uprchlickou skupinou na světě. Odešli ze své země během ničivé občanské války, která začala v roce 1976 a skončila až v roce 1992. Její důsledky pro sousední státy, kam přišla drtivá většina těchto uprchlíků, daleko přesahovaly meze poskytování ochrany.

5

A. Karadawi, Refugee Policy in Sudan 1967-1984, Berghahn Books, New York, 1999. R. Ek a A. Karadawi, Implications of Refugee Flows on Political Stability in the Sudan, Ambio, sv. 20, č. 5, srpen 1991, str. 196-203; J. R. Rogge, Too Many, Too Long: Sudan´s Twenty-Year Refugee Dilemma, Rowman and Allanheld, New Jersey, 1985. 7 P. Vigne, Eastern Sudan: Refugee Agriculture Programme, Bread Basket or Basket Case?, Refugees, č. 27, březen 1986, str. 30. 6

6

Konflikt v Mosambiku začal brzy poté, co v roce 1975 získala země nezávislost. Když Portugalci po pádu vojenského režimu v Lisabonu spěšně opustili své africké kolonie, v Mosambiku převzala moc Fronta osvobození Mosambiku (Frente de Libertaç?o de Moçambique, FRELIMO), která začala vést malou partyzánskou válku proti Portugalcům již v roce 1964. Konflikt se odehrával mezi vládou FRELIMO a Mosambickým národním odbojem (Resist?ncia Nacional Moçambicana, RENAMO) - povstaleckou skupinou založenou a podporovanou bílými menšinovými vládami v Rhodesii a Jižní Africe. Jak válka pokračovala, začaly síly RENAMO používat stále tvrdší taktiku kontroly obyvatelstva v oblastech, kde působily. Kamkoliv přišly, terorizovaly lidi systematickým zabíjením, mrzačením, znásilňováním a drancováním. Jak se území pod jejich kontrolou zvětšovalo, zvyšoval se i počet prchajících Mosambičanů. Síly FRELIMO se také uchylovaly ke stále brutálnějším opatřením, čímž umožnily hnutí Renamo získat určitý stupeň obecné podpory. Uprchlická krize vyvrcholila v roce 1992, kdy ze své vlasti do sousedních zemí uprchlo již 1,7 Mosambičanů a nejméně dvakrát tak velký počet osob byl vnitřně přesídlen uvnitř Mosambiku. Některé oblasti opuštěné uprchlíky zůstaly prakticky neobydlené. Například z několika okresů mosambické provincie Tete uprchlo až 90 % obyvatel. Kromě celkového vyhnání asi 5,7 miliónu lidí v rozmezí let 1976 až 1992 po sobě konflikt zanechal více než milión mrtvých Mosambičanů a statisíce sirotků. Mosambičané však nebyli jediní, kdo trpěli kvůli konfliktu. Cenu za něj museli zaplatit také obyvatelé zemí sousedících s Mosambikem, kteří se s uprchlíky museli podělit o své skrovné prostředky, sociální služby a někdy i o svou půdu. Těmito hostitelskými zeměmi byly Jižní Afrika, Malawi, Svazijsko, Tanzanie, Zambie a Zimbabwe. Malawi otevírá dveře Zdaleka nejpostiženější z těchto zemí bylo Malawi, malá, chudá a řídce obydlená země, která hostila podstatnou část těch, kteří prchli z Mosambiku. V nejvyšším bodě exodu hostilo Malawi až 1,1 miliónu uprchlíků, což se rovnalo asi 10 % celkového počtu obyvatel Malawi. Republika Malawi byla špatně vybavena na zvládnutí velkého přílivu uprchlíků. V polovině osmdesátých let bylo Malawi šestou nejchudší zemí světa a jedním z nejméně rozvinutých afrických států. Padesát procent dětí v Malawi trpělo podvýživou a země měla čtvrtou nejvyšší úmrtnost nemluvňat na světě. Přestože počet uprchlíků v některých oblastech převyšoval počet místních obyvatel až v poměru 3:2, vstřícný postoj k uprchlíkům v Malawi ochaboval jen zřídkakdy. Mnozí z prvních uprchlíků, podobného etnického původu jako Malawijci se usadili po boku místních obyvatel. Některým se podařilo získat půdu k obdělávání, jiní však zůstávali závislí na mezinárodní pomoci. Během prvních deseti let konfliktu v Mosambiku se malawijská vláda, která poskytovala nepřímou podporu hnutí RENAMO, bránila mezinárodnímu zapojení do péče o uprchlíky. Snažila se uprchlíkům poskytnout pomoc prostřednictvím existujících vládních struktur a služeb, umožnila uprchlíkům přístup k místním klinikám, do nemocnic a ke svým omezeným sociálním službám. V roce 1986 - ve stejném roce, kdy Malawi ustoupilo tlaku sousedních vlád a ukončilo svou podporu RENAMO - přiznalo Malawi nedostatek sil na vyrovnání se s přílivem uprchlíků a požádalo UNHCR o pomoc. Vládní snahy poskytnout uprchlíkům pomoc prostřednictvím existujících mechanismů se UNHCR snažil zpočátku podporovat. Světový potravinový program OSN (World Food Programme, WFP) pomáhal při poskytování potravinové pomoci. I s touto pomocí však místní instituce nemohly ani zdaleka pokrýt potřeby uprchlíků a místních obyvatel. Jak počet uprchlíků v roce 1987 závratně rostl, požádalo Malawi UNHCR o vybudování uprchlických

7

táborů a instruovalo všechny nové uprchlíky, aby se do nich přesunuli. Vláda také zakázala místním obyvatelům poskytovat uprchlíkům zemědělskou půdu. Nakonec se více než dvě třetiny z 1,1 miliónu uprchlíků, kteří přišli do Malawi, usadily v uprchlických táborech. Přestože ubytování uprchlíků v táborech usnadnil UNHCR, WFP a dalším poskytování pomoci, doručování i té nejzákladnější pomoci zůstávalo obrovsky obtížným úkolem. Mnohé tábory se nacházely v místech přístupných pouze po prašných cestách, nevhodných pro těžká vozidla. Dopravní ruch závažně poškozoval silnice a mosty. Humanitární agentury si mnohé z dostupných nákladních vozidel pronajaly na distribuci potravin, což místním farmářům a obchodníkům ztížilo přepravu jejich vlastního zboží. UNHCR a WFP měly problémy s udržováním vlastních záložních zásob kvůli špatnému dopravnímu systému a nedostatečným skladovacím prostorám. Výsledkem bylo přerušení dodávek potravin a znepokojující růst případů podvýživy mezi uprchlíky. Ačkoliv většina uprchlíků neměla přístup k půdě, lidé si našli různé způsoby, jak získat příjem. Více než 90 % uprchlíků se zapojilo do ekonomických aktivit, jakými byla například výroba a prodej nádob, drcení kukuřice, chov a prodej domácího zvířectva a vaření piva. Mnozí také obchodovali se svými příděly, aby získali maso, čerstvou zeleninu a mýdlo. Nejchudší uprchlíci, z nichž někteří neměli ani přídělové lístky, přežívali díky kácení stromů na palivo. Rozsáhlé mýcení lesních porostů v Malawi vedlo k velkému odlesnění majícímu dodnes negativní dopad na ekologii Malawi. Neexistence zjevného konfliktu mezi uprchlíky a místním obyvatelstvem byla pozoruhodným jevem, bereme-li v úvahu délku pobytu uprchlíků v zemi a velikost uprchlické populace. V roce 1992 však dlouhotrvající pobyt uprchlíků v Malawi začal ve vztahu k místní populaci přece jen způsobovat napětí. Problémy se týkaly dopadu přítomnosti uprchlíků na ekonomiku, ekologické následky obrovského odlesnění, zločinnost a další sociální problémy. Sucho, které postihlo většinu oblasti v roce 1992 a na počátku roku 1993, situaci ještě zhoršilo. Přestože pomoc určená uprchlíkům byla poskytována i místním obyvatelům, rostly krádeže ve skladištích potravin a distribučních střediscích. V některých uprchlických táborech vyschly studny, což vedlo k sanitárním problémům a propuknutí cholery, která se rozšířila i mezi místní populací. Skryté náklady Takovéto důsledky patří mezi skryté náklady, které nese hostitelská země poskytující útočiště velkému počtu uprchlíků, zejména pokud se jedná o jednu z nejchudších zemí světa. Uprchlíci mohou být pro hostitelskou zemi přínosem, avšak v některých případech může mít jejich přítomnost dalekosáhlé negativní následky. Postižena může být místní ekonomika a životní prostředí, stejně jako místní sociální a politická rovnováha. Přítomnost velkého počtu uprchlíků může mít také vážné následky pro národní, oblastní a mezinárodní mír a bezpečnost. Rozvojové úsilí hostitelských zemí může být podkopáno a narušeno tlakem velkého počtu uprchlíků na místní zdroje a zařízení. Místní úřady jsou často nuceny převést prostředky z větších rozvojových projektů na pokrytí okamžitých potřeb uprchlíků v oblasti zajištění potravin, přístřeší a bezpečnosti. V Malawi zjistila studie sponzorovaná Světovou bankou, že i když bereme v úvahu mezinárodní pomoc poskytnutou UNHCR, z veřejných prostředků bylo v letech 1988 až 1990 vydáno asi 25 miliónů dolarů, původně určených na jiné účely, ne na pomoc související s přítomností uprchlíků.

8

Hladomor v Etiopii a nové vlny uprchlíků V roce 1984 propukl v Etiopii hladomor, který se stal publicisticky nejvíce sledovanou humanitární krizí poslední doby. Jak uvedl jeden z pisatelů, "hladomor v severní Etiopii, který se stal světovou zprávou roku 1984, byl zemětřesením v humanitárním světě."8 V důsledku hladomoru zemřel podle odhadů asi jeden milión Etiopanů.9 Přestože byl hladomor připisován suchu, realita byla mnohem složitější. Jeden z analytiků ji popsal takto: Sucho a neúroda přispěly k hladomoru, ale nebyly jeho příčinou. Ekonomická a zemědělská politika [etiopské] vlády byla jednou z příčin hladomoru, ale nebyla příčinou ústřední. Základní příčinou hladomoru byla protipovstalecká kampaň etiopské armády v oblasti Tigraj a Wollo v letech 1980-85 ... [která zahrnovala] taktiku spálené země, zabavování potravin armádou, blokádu potravin a obklíčených lidí ... a nucené přidělování potravin.10

Etiopská vláda dovolila sponzorským vládám a mezinárodním organizacím, aby do země dopravily potraviny, ale zabránila jim v poskytování pomoci obětem hladomoru v oblastech pod kontrolou eritrejských a tigrajských ozbrojených opozičních skupin. V důsledku toho tedy humanitární organizace nebyly schopny poskytnout okamžitou pomoc v oblastech nejvíce postižených hladomorem. Od počátku osmdesátých let se konsorcium nevládních organizací ze Súdánu pokoušelo nakrmit lidi v oblastech kontrolovaných ozbrojenými opozičními skupinami, v Eritreji a Tigraji. Dodávky pomoci byly do těchto oblastí dopraveny tajně během noční přeshraniční operace ze Súdánu. V té době to bylo vnímáno jako extrémně radikální forma humanitární pomoci. Přeshraniční operace ze Súdánu však nemohla pokrýt potřeby osob v hladomorem postižených oblastech, takže statisícům zoufalých osob nezbývalo nic jiného, než se přesunout na vládou kontrolovaná území. Ostatní tak nechtěli učinit ze strachu, že budou zajati nebo násilně přemístěni etiopskou vládou. Výsledkem byl masový exodus Etiopanů do Súdánu, ale také do Somálska a Džibutska. Od října 1984 do března 1985 přišlo do Súdánu asi 300 000 etiopských uprchlíků. Většina uprchlíků pocházela z Tigraje a opustila Etiopii v rámci přesunu pečlivě zorganizovaného Tigrajskou humanitární společností (Relief Society of Tigray, REST), která byla v podstatě civilním křídlem Tigrajské lidové osvobozenecké fronty (Tigray People's Liberation Front, TPLF). REST oznámila, že pokud nebude potravinová pomoc poskytována uvnitř Tigraje, nebude schopna udržet tam své lidi. I když někteří pozorovatelé argumentovali, že tito noví příchozí prchají spíše před hladomorem než před konfliktem, byly tyto osoby UNHCR považovány za uprchlíky. Možnost velkého exodu byla brána v úvahu - a bylo před ní varováno - již na konci roku 1993. Když k němu o rok později skutečně došlo, rozsah a rychlost příchodu uprchlíků do Súdánu byly mnohem větší než se očekávalo. Mnozí uprchlíci přišli v tak zbědovaném stavu, že pomoc pro ně přišla již příliš pozdě. Podmínky v narychlo budovaných uprchlických táborech byly zpočátku ubohé a úmrtnost byla 8

A. de Waal, Famine Crimes: Politics and the Disaster Relief Industry in Africa, African Rights, Londýn, a James Currey, Oxford, 1997, str. 106. 9 H. A. Ruiz, Behind the Headlines: Refugees in the Horn of Africa, US Committee for Refugees, Washington DC, 1989, str. 17. 10 De Waal, Famine Crimes, str. 115-117.

9

vysoká. Mnozí utečenci umírali na nemoci související s podvýživou a mnoho dětí zemřelo následkem několika vln spalniček. Ve stejnou dobu, kdy Etiopané přicházeli do Súdánu z oblasti Tigraje, způsobil hladomor - zhoršený ještě konfliktem - v eritrejské části Etiopie další přiliv osob do Súdánu. Tito lidé přicházeli do táborů, kde již byli Eritrejci ubytováni. Wad Sherife, tábor vybudovaný pro 5 000 uprchlíků, se stal rychle domovem pro 128 000 utečenců, čímž se stal jedním z největších uprchlických táborů na světě.11 UNHCR a jeho partnerské nevládní organizace se snažily ubytovat nové příchozí v táborech a budovat další nutné sklady, ošetřovny a stravovací centra. UNHCR a další mezinárodní humanitární organizace, stejně jako vlády a sponzoři, organizovaly letecké mosty přepravující potraviny a dodávky a přivážející lékařské týmy a dobrovolníky. Na Západě se hudebníci a další umělci vedení Bobem Geldofem postavili do čela velkého úsilí na shromáždění prostředků; kupříkladu Live Aid a Band Aid přinesly milióny dolarů obětem hladomoru nejen v Etiopii a Súdánu, ale v celé subsaharské Africe. V roce 1985 poskytli sponzoři pouze súdánskému programu UNHCR 76 miliónů dolarů - částku rovnající se celému ročnímu rozpočtu organizace před pouhými deseti lety.12 Na počátku roku 1986 UNHCR hlásil: "Mezinárodní mobilizace přinesla výsledky a situace [v Súdánu] se značně zlepšila ... Nesnesitelné obrázky na kost vyhublých dětí a zoufalých mužů a žen ... již patří minulosti."13 V květnu 1985 přišel do Etiopie déšť a TPLF doporučila svým lidem vrátit se domů. Do poloviny roku 1987 se vrátilo více než 170 000 lidí. Na rozdíl od Tigrajů se však nevrátila většina Eritrejců, kteří přišli do Súdánu v roce 1984 a 1985. Boje a pokračující hladomor v Eritreji vedly spíše k dalšímu přílivu uprchlíků do Súdánu. Etiopie v osmdesátých letech uprchlíky nejen produkovala, ale velký počet utečenců také přijala. Od roku 1983, kdy znovu propukla válka v jižním Súdánu mezi Súdánskou armádou lidového osvobození (Sudan People's Liberation Army, SPLA) a vládními silami, došlo k přesídlení velkého počtu obyvatel a na konci desetiletí uprchlo více než 350 000 obyvatel jižního Súdánu do oblasti etiopského města Gambela. UNHCR pomáhal etiopské vládě při pokrývání potřeb těchto uprchlíků, i když jeho přístup do těchto táborů, poskytujících podporu SPLA, býval často omezen. V letech 1987-88 přišlo do Etiopie asi 365 000 Somálců prchajících před boji mezi somálskými vládními silami a povstalci snažícími se získat nezávislost pro severozápadní Somálsko. Tito uprchlíci byli ubytováni ve velkých táborech v oblasti Hartišejch. UNHCR koordinoval poskytování mezinárodní pomoci do těchto táborů. Rozpad Sovětského svazu a konec studené války znamenal také konec etiopského marxistického režimu prezidenta Mengista. V květnu 1991 dobyla EPLF (Eritrejská lidová osvobozenecká fronta) hlavní eritrejské město Asmaru, ukončila nejdelší africkou občanskou válku a otevřela cestu k získání nezávislosti v roce 1993. Ani ne týden po dobytí Asmary vstoupily síly TPLF do etiopského hlavního města Addis Abeby, etiopská armáda se rozpadla a prezident Mengistu byl svržen.

A. Billard, Eastern Sudan: Huge Efforts Paying Off, Refugees, č. 27, březen 1986, str. 21. Tamtéž, str. 22. 13 Tamtéž, str. 19-20. 11

12

10

Afghánští uprchlíci v Pákistánu a Íránu Také Afghánistán - další z nejchudších zemí na světě a jednu z nejméně rozvinutých zemí vůbec - opustilo v osmdesátých letech velké množství uprchlíků. Přestože měl afghánský konflikt lokální kořeny, obrovský rozměr uprchlických vln byl z velké části způsoben aktivitami supervelmocí v této strategicky významné oblasti. Krize začala v dubnu 1978, kdy se k moci dostala skupina městských intelektuálů vedená Nurem Mohammadem Tarakím a pokusila se nastolit komunistický stát. Byly zavedeny rozsáhlé sociální reformy, jež vyvolaly odpor hluboce tradiční venkovské společnosti, které měly být právě určeny. Opozice, politická i vojenská, se rychle šířila. Režim, kterému se dostávalo značné vojenské pomoci od Sovětského svazu, reagoval tvrdě. Jeden autor uvedl: Příslušníci náboženské, politické a intelektuální elity byli uvězněni nebo popraveni; pozemní útoky a letecké bombardování ničily vesnice a zabily nespočet venkovských obyvatel. Odhaduje se, že v období od dubna 1978 do prosince 1979 zmizelo nebo bylo zlikvidováno padesát až sto tisíc lidí.14

Během několika měsíců začali Afghánci prchat do sousedního Pákistánu a Íránu. I přes tlak afghánské a sovětské vlády na Pákistán, aby uprchlíky vyhostil, byli běženci vládou Pákistánu přivítáni.15 Do srpna 1978 se do Pákistánu uchýlilo asi 3 000 utečenců; na počátku roku 1979 toto číslo vzrostlo na více než 20 000. Když uprchlíci začali přicházet do Pákistánu, neměl UNHCR v zemi svou pobočku. Uprchlíci přišli žádat o pomoc pracoviště Rozvojového programu OSN (United Nations Development Programme, UNDP). UNDP dále požádal UNHCR o prostředky na dočasné pokrytí nejnutnějších potřeb.16 V dubnu 1979 potom pákistánská vláda formálně požádala UNHCR o pomoc.17 Po dvou průzkumných misích získal UNHCR více než 15 miliónů dolarů na pomoc uprchlíkům a v říjnu 1979 otevřelo v Islámábádu svou pobočku.18 V Afghánistánu mezitím získávala půdu pod nohama ozbrojená protikomunistická opozice. Na konci prosince 1979 provedl Sovětský svaz, obávající se ztráty důležitého spojence na svých jižních hranicích, invazi do Afghánistánu a zahájil tak masivní exodus uprchlíků. Během několika týdnů uteklo do Pákistánu a Íránu na 600 000 uprchlíků. Uprchlíci opouštěli Afghánistán i po zbytek osmdesátých let. V prosinci 1990 UNHCR odhadoval, že v sousedních zemích se nachází více než 6,3 miliónu afghánských uprchlíků - 3,3 miliónu v Pákistánu a asi 3 milióny v Íránu. V té době již byli afghánští uprchlíci největší uprchlickou populací na světě.

14

L. Dupree a N. Hatch Dupree, Afghan Refugees in Pakistan, 1987 World Refugee Survey, US Committee for Refugees, Washington DC, 1988, str. 17. 15 M. Priestly, zástupce UNDP v Islámábádu, J. Cuenodovi, UNHCR Assistance Division, Ženeva, dopis, 2. srpna 1979, 100/PAK/AFG, F/HCR 11.2. 16 H. C. von Sponek, zástupce a. i. v Islámábádu, Vysokému komisaři P. Hartlingovi, 3. srpna 1978 a von Sponek F. J. Homann-Herimbergovi, kabelogram, 16. srpna 1978, obojí v 100/PAK/AFG, F/HCR 11.2. 17 J. K. A. Marker, velvyslanec Islámské republiky Pákistán v Ženevě, Vysokému komisaři Hartlingovi, dopis, 10. dubna 1979, 100/PAK/AFG, F/HCR 11.2. 18 Informační středisko OSN pro Pákistán, tisková zpráva 22/79, 25. října 1979, 100/PAK/AFG, F/HCR 11.2.

11

Rozdíly v poskytování pomoci uprchlíkům v Pákistánu a Íránu Podmínky afghánských uprchlíků v Pákistánu ostře kontrastovaly s podmínkami stejných uprchlíků v Íránu. Uprchlíci v Pákistánu byli většinou paštunského původu a hledali útočiště především v oblastech s převahou Paštunů. UNHCR vybudoval více než 300 "uprchlických vesnic", v nichž žila většina uprchlíků. Afghánští uprchlíci v Íránu byli naopak většinou etničtí Tádžikové, Uzbekové a Hazárové; Paštunů bylo mezi nimi jen málo. Relativně nízký počet těchto uprchlíků žil v táborech. Většina z nich se rozešla do měst a obcí po celé zemi, kde žili mezi místními obyvateli; mnohým se podařilo najít práci. Nezanedbatelnou okolností byla skutečnost, že mnoho íránských mužů bylo odvedeno do války proti Iráku, která začala v září 1980. Rozdíly existovaly v mezinárodní pomoci poskytované uprchlíkům v Pákistánu a v Íránu. Zatímco v osmdesátých letech poskytovali sponzoři značné prostředky na pomoc afghánským uprchlíkům v Pákistánu, Afgháncům v Íránu dávali málo, přestože afghánská uprchlická populace v Íránu byla v té době největší uprchlickou populací na světě. Íránská vláda nejprve o mezinárodní pomoc pro uprchlíky nežádala. Kvůli islámské revoluci z roku 1979 byly vztahy mezi islámskou vládou a západními státy mimořádně napjaté. Měsíc před sovětskou invazí do Afghánistánu - v listopadu 1979, navíc došlo k útoku na americkou ambasádu v Teheránu, při kterém radikální studenti zajali tucet amerických rukojmí. Následné napětí mezi Íránem a západními zeměmi mohlo být faktorem ovlivňujícím tehdejší íránské rozhodnutí nežádat o mezinárodní pomoc, vnímanou jako "západní". Situace v Íránu se změnila v roce 1980, z velké části v důsledku války s Irákem, jež v tomto roce začala. Íránsko-irácká válka vedla k novým vlnám uprchlíků, tentokráte ší'itských Iráčanů, znamenajících pro Írán další tlak. O dva měsíce později íránská vláda oficiálně požádala UNHCR o pomoc. Náměstek íránského ministra zahraničí napsal Vysokému komisaři Poulu Hartlingovi: "Přijali jsme desítky tisíc uprchlíků z těchto dvou zemí a poskytli jsme jim pomoc ... z našich vlastních prostředků." Dodávajíc, že Írán nemá prostředky pro další poskytování odpovídající pomoci uprchlíkům, požádala vláda, aby UNHCR "zahájil komplexní program humanitární pomoci pro tyto nevinné lidi ... o které by mělo být postaráno stejně jako o ostatní uprchlíky".19 Mezinárodní pomoc Íránu však nebyla na obzoru a UNHCR zápasil s nerovnováhou mezi mezinárodní reakcí na uprchlickou krizi v Pákistánu a v Íránu. Ve vnitřním memorandu UNHCR z června 1981 se mj. uvádí: "Po roce a půl bez vnější pomoci a často bez práce jsou [afghánští uprchlíci v Íránu] ve velmi obtížné situaci ... Nemůžeme již dále zavírat oči před očividnými potřebami afghánských uprchlíků v Íránu, kteří jsou ve stejné situaci jako jejich krajané v Pákistánu nebo Indii a kteří jsou [uprchlíky] prima facie v souladu s naším mandátem, jak potvrdilo Oddělení pro poskytování ochrany."20 I když UNHCR nakonec nějaké prostředky pro afghánské uprchlíky v Íránu získal, rozdíl mezi Pákistánem a Íránem zůstával během osmdesátých a devadesátých let značný. V letech 1979 až 1997 poskytl UNHCR na afghánské uprchlíky v Pákistánu více než miliardu dolarů, afghánským utečencům v Íránu však pouze 150 miliónů dolarů. 19

K. Khoda Panahi, iránský ministr zahraničních věcí, Vysokému komisaři Hartlingovi, dopis, 29. listopadu 1980, 010/IRN, F/HCR 11.2. 20 R. Yazgi, ředitel Odboru pro Blízký východ a severní Afriku, Vysokému komisaři Hartlingovi, memorandum, 26. června 1981, 100/IRN/AFG, F/HCR, 11.2.

12

V Pákistánu poskytoval UNHCR, stejně jako ostatní agentury OSN, jednotlivé vlády a desítky nevládních organizací, uprchlíkům potraviny, vodu, zdravotnickou pomoc, hygienické potřeby a vzdělání. Rychlé šíření nevládních organizací, které začalo v jihovýchodní Asii v sedmdesátých letech, pokračovalo i v Pákistánu. Na konci osmdesátých let již bylo do humanitární operace v Pákistánu zapojeno přes 100 mezinárodních nevládních organizací. Mezi nimi byly mnohé muslimské nevládní organizace, které vůbec poprvé úzce spolupracovaly s UNHCR. UNHCR pokrýval mzdu více než 6 500 místních zaměstnanců, z nichž mnozí byli zaměstnáni Pákistánským komisariátem pro afghánské uprchlíky.21 Z vnitřních politických důvodů nedala pákistánská vláda uprchlíkům, pocházejícím ve většině případů z venkovských oblastí, půdu k obdělávání. Uprchlíci se však mohli po zemi volně pohybovat, což mnohým pomohlo najít si práci. V polovině osmdesátých let zahájil UNHCR řadu projektů, například systém drobných půjček, školení a stavebních projektů majících utečencům poskytnout práci a řemeslné vzdělání a pomoci jim stát se soběstačnějšími. Mnohé z těchto projektů však byly ukončeny kvůli neústupnosti pákistánské vlády, která argumentovala, že jelikož podobné programy nejsou dostupné místním obyvatelům, mohlo by dojít k napětí mezi místní populací a uprchlíky. V roce 1984 zahájily UNHCR a Světová banka spolu s pákistánskou vládou společný projekt známý pod názvem Projekt vytváření výdělečných aktivit v uprchlických oblastech. Do tohoto programu, v rámci kterého bylo během dvanácti let investováno 85 miliónů dolarů, patřilo asi 300 projektů realizovaných ve třech oblastech s vysokým počtem uprchlíků. Mezi těmito projekty byly projekty zalesňování, správy povodí, zavlažování, opravy a výstavby silnic. Tyto programy byly obecně považovány za velmi pozitivní a užitečné.22 Spolu s možností pracovat mimo uprchlické vesnice pomohly mnohým uprchlíkům stát se na konci osmdesátých let soběstačnými. V Íránu byly podobné projekty realizovány na konci osmdesátých let v horských oblastech jižního Chorásánu. Tentokrát se jednalo o společný projekt UNHCR a Mezinárodního fondu pro zemědělský rozvoj (International Fund for Agricultural Development, IFAD) realizovaný ve spolupráci s íránskou vládou. Stejně jako v případě jiných projektů v Íránu nebyli sponzoři tak ochotni poskytovat prostředky. Z 18 miliónů dolarů původně žádaných UNHCR a IFAD na tento projekt se během prvních pěti let projektu sešla pouze jedna třetina. Další velký rozdíl ve službách poskytovaných uprchlíkům v Pákistánu a v Íránu byly v oblasti vzdělávání. V Pákistánu se mnohým chlapcům dostalo vzdělání ve školách UNHCR vybudovaných v uprchlických vesnicích, přestože mnoha dívkám se tohoto vzdělání nedostalo kvůli diskriminační kulturní praxi ztěžující mnohým děvčatům přístup do školy. Řadě chlapců se také dostalo vzdělání v soukromých medresách (náboženských školách), které UNHCR nepodporoval. V polovině osmdesátých let se někteří z chlapců, kteří vyrostli jako uprchlíci v Pákistánu a vystudovali v těchto medresách, stali vůdčími představiteli islámského hnutí Taliban, jež se v Afghánistánu chopilo moci. V Íránu byly uprchlické děti naopak zapisovány do iránských škol a dívky měly mnohem větší přístup ke vzdělání. V osmdesátých letech, kdy repatriace do Afghánistánu opravdu začala,

21

S. Lamb, Afghans in Pakistan: The Target of Blame, the Beneficiaries of Hospitality, Refugees, č. 41, květen 1987, str. 20 22 UNHCR Programme and Technical Support Section Mission Report 96/28, Evaluation of the Income Generation Project for Refugee Areas (IGPRA), 1996, F/HCR, 18.1.

13

byl tento přístup ke vzdělání dívek uprchlíky často uváděn jako důvod, proč se nechtějí do Afghánistánu, kde Taliban dívkám přístup ke vzdělání zakazoval, vrátit. Bezpečnostní problémy v Pákistánu V osmdesátých letech bylo hlavním důvodem znepokojení UNHCR užívání uprchlických vesnic v Pákistánu jako základen pro různé ozbrojené skupiny afghánského islámského odporu, známých pod společným názvem mudžáhedín. Spojené státy, jejich spojenci a různé islámské země poskytovaly mudžáhedínům velké množství vojenské a finanční pomoci. Odhaduje se, že pouze Spojené státy jim v letech 1982 až 1991 poskytly pomoc za více než dvě miliardy dolarů.23 Jelikož mnozí sponzoři pomáhali mudžáhedínům v jejich boji se Sověty podporovaným režimem v Kábulu, přivírali oči nad přítomností ozbrojených bojovníků v uprchlických vesnicích. Byli ochotni tolerovat také značné zpronevěřování humanitární pomoci pro vojenské účely. To tehdy vedlo některé pozorovatele k tomu, aby popisovali uprchlické vesnice jako "společenství uprchlických bojovníků".24 V roce 1984 začal UNHCR kvůli zhoršování bezpečnostní situace v mnoha uprchlických vesnicích zkoumat způsoby, jak přesunout uprchlíky dále od hranic ve snaze chránit je před útoky sovětských nebo afghánských vládních sil a snížit též možnost povstalců využívat uprchlických vesnic jako základen. V té době se v uprchlických vesnicích běžně objevovaly protiletadlové a další těžké zbraně. V červenci 1984 navrhl ředitel Oddělení mezinárodní ochrany, aby organizace ukončila poskytování podpory vesnicím, které nepřijmou opatření na zabránění takovéto militarizaci: "Zachování civilního charakteru uprchlických vesnic jimž UNHCR poskytuje pomoc je zásadní pro zajištění nepolitického a humanitárního charakteru úřadu ... Tam, kde nutná nápravná opatření k odstranění zbraní přijata nebyla, podporujeme ukončení poskytování pomoci UNHCR."25 Pracovníci UNHCR v terénu byli naléhavě vyzváni, aby učinili vše na "podporu přesunu uprchlíků ... z důvodu vlastního bezpečí na vhodná alternativní místa", zároveň však byli varováni, že by bylo "nemoudré a kontraproduktivní uchýlit se k jakémukoliv nátlaku."26 Obava UNHCR o bezpečnost uprchlíků se ukázala jako podložená. V polovině roku 1984 provedly sovětské a afghánské vládní jednotky řadu přeshraničních útoků na afghánských hranicích do Pákistánu, ve kterých bylo zabito nebo zraněno mnoho uprchlíků. Nové útoky v letech 1986 a 1987 zabily stovky dalších. Sovětské a afghánské vládní síly také podnikly útoky proti pákistánským civilistům, což způsobilo napětí mezi místními obyvateli a uprchlíky. Na konci roku 1986, zřejmě pro uklidnění rozzlobených místních obyvatel, shromáždily pákistánské úřady více než 50 000 Afghánců žijících bez povolení ve městě Péšávar a navrátily je do jejich uprchlických vesnic. Přibližně ve stejné době přijaly pákistánské úřady další tvrdá opatření na shromáždění uprchlíků, hlavně z bezpečnostních důvodů. Během jednoho incidentu shromáždily místní úřady v Karáčí, největším pákistánském městě, více než 18 000 afghánských uprchlíků tádžického, uzbeckého a turkmenského původu, zničily jejich provizorní přístřešky a odsunuly je z města. Uprchlíci byli přesunuti na asi 10 23

H. Ruiz, Left Out in the Cold: The Perilous Homecoming of Afghan Refugees, US Committe for Refugees, Washington DC, 1992, str. 4. 24 A. R. Zolberg et al., Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, Oxford, 1989, str. 154. 25 M. Mousalli, ředitel Odboru mezinárodní ochrany UNHCR, G. Walzerovi, vedoucímu mise UNHCR v Islámábádu, memorandum, 3. července 1984, 100/PAKPAFG, F/HCR 11.2. 26 Tamtéž.

14

kilometrů vzdálené místo, kde pro ně byla zřízena nová uprchlická vesnice. UNHCR tehdy odmítl způsob, jakým bylo s uprchlíky zacházeno, avšak organizace nakonec poskytla více než 400 000 dolarů na pomoc vybudování základní infrastruktury v této vesnici. V oblasti blíže hranic však znepokojení UNHCR týkající se bezpečí uprchlíků v té době nevedlo ke konkrétním krokům, které by vedly k demilitarizaci uprchlických vesnic. V osmdesátých letech mudžáhedínové i nadále volně přicházeli do vesnic a zase z nich odcházeli. Sovětské síly se nakonec z Afghánistánu v roce 1989 stáhly, avšak válka mezi mudžáhedíny a kábulským režimem pokračovala. Poté, co se mudžáhedínové dostali v roce 1992 k moci, pokračovaly v mnoha částech země boje mezi různými frakcemi samotných mudžáhedínů. Mnohé z těchto frakcí působily ze svých základen v Pákistánu a bezpečnostní problémy v uprchlických vesnicích pokračovaly. Masivní přesídlení ve Střední Americe V osmdesátých letech začal UNHCR poprvé působit i ve Střední Americe - v místě tří různých občanských válek v Nikaragui, Salvadoru a Guatemale. Ve všech případech vedly povstalecké a protipovstalecké akce k velkým ztrátám na životech a k rozsáhlému přesunu obyvatelstva. Celkem byly v těchto zemích ze svých domovů vyhnány více než dva milióny lidí. Již desítky let před počátkem osmdesátých let docházelo v této oblasti k násilným bojům mezi chudými obyvateli bez půdy, kteří požadovali sociální a agrární reformu, a vojskem podporovanou statkářskou elitou. Několik amerických vlád za sebou podporovalo v této oblasti pravicové vlády ve snaze zastavit to, co považovaly za šíření komunismu v blízkosti amerických hranic, a také ve snaze chránit v oblasti americké ekonomické zájmy. Povstalecká hnutí, která tam vznikla, byla ovlivněna a do jisté míry podporována komunistickým režimem na Kubě. Spojené státy po tři generace podporovaly Somozův režim v Nikaragui. V sedmdesátých letech se politické strany, studenti, odboráři, mnozí příslušníci střední vrstvy a římskokatolická církev obrátili proti poslednímu z těchto diktátorů, Anastasiovi Somozovi. Levicová Sandinovská fronta národního osvobození (Frente Sandinista de Liberación Nacional, FSLN) slavila v boji značné úspěchy, až v červenci 1979 Somoza prchl ze země, ponechávaje kontrolu nad ní sandinovcům. Během několika týdnů opustilo zemi mnoho bohatých nikaragujských občanů a příslušníků střední třídy, členů Somozovy vlády a tisíce příslušníků armády. Mezitím se začala navracet domů většina Nikaragujců, kteří dříve odešli do exilu.27 Někteří Nikaragujci, kteří uprchli do Hondurasu, vytvořili ozbrojenou opoziční skupinu známou jako "contras" (ze španělského contrarevolucionarios, tj. kontrarevolucionáři). Během války, jež se v osmdesátých letech rozpoutala, poskytovaly Spojené státy, považující sandinovce za ohrožení svých zájmů, contras značnou podporu.

27

P. Sargisson, oblastní zástupce UNHCR pro severní Latinskou Ameriku, pro ústředí UNHCR, kabelogram, 10. března 1980, 600.HON, F/HCR, 11.2; zástupce Vysokého komisaře D. S. de Haan C. Lopezu Contrerasovi, honduraskému ministru zahraničních věcí, 16. srpna 1979, 600/HON, F/HCR 11.2.

15

5.3

Cartagenská deklarace z roku 1984

V listopadu 1984, v reakci na uprchlickou krizi ve Střední Americe, se v kolumbijském městě Cartagena sešla skupina vládních představitelů, akademiků a právníků ze Střední Ameriky, Mexika a Panamy a přijala dokument, který se stal známý pod názvem Cartagenská deklarace o uprchlících. Cartagenská deklarace je založena na Úmluvě OSN o postavení uprchlíků z roku 1951. Stejně jako Úmluva OAJ o uprchlících rozšiřuje definici uprchlíka uvedenou v Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 tak, že zahrnuje i osoby prchající ze své země: ... kvůli ohrožení svého života, bezpečnosti nebo svobody obecným násilím, zahraniční agresí, vnitřním konfliktem, rozsáhlým porušováním lidských práv nebo jinými okolnostmi, které závažně narušují veřejný pořádek. Přestože Deklarace není pro státy právně závazná, byla několikrát schválena Valným shromážděním Organizace amerických států. Většina států v Latinské a Střední Americe přistoupila k Úmluvě o uprchlících z roku 1951 nebo k jejímu Protokolu a většina z nich používá v praxi širší definici Cartagenské deklarace uprchlíka. Některé státy začlenily tuto definici do své vnitrostátní legislativy.

V Salvadoru, sužovaném od doby získání nezávislosti častými převraty a politickým násilím, se během sedmdesátých let také prosazovaly povstalecké skupiny, přestože byly rozštěpené. Za časté podpory římskokatolického duchovenstva se k těmto organizacím přidaly tisíce rolníků volajících po agrární reformě a větší sociální spravedlnosti. Vláda reagovala rostoucími represemi a došlo k tisícům případů politického zabíjení. Tyto útoky spíše než k potlačení disentu vedly k větší podpoře povstalců, zejména na venkově. V lednu 1981 se široké vrstvy opozičních skupin sjednotily a vytvořily Frontu národního osvobození Farabunda Martího (Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, FMLN). FMLN si v mnoha oblastech zajistila velkou vojenskou přítomnost a stala se významnou politickou silou doma i v zahraničí. V reakci na tento vývoj zvýšily Spojené státy svou vojenskou pomoc salvadorské vládě a zapojily se do kampaně salvadorských ozbrojených sil proti FMLN. Konflikt mezi salvadorskou armádou a FMLN pokračoval po celá osmdesátá léta. Také v Guatemale se v sedmdesátých letech proti tamnímu vojenskému režimu postavily skupiny vzbouřenců. Tyto skupiny se těšily podpoře většiny domorodých obyvatel země, kteří - přestože tvořili většinu obyvatel země - byli vyloučeni z hlavního guatemalského politického a ekonomického proudu. Na konci roku 1981 zahájila armáda osmnáctiměsíční protipovstaleckou kampaň cílenou nejen proti partyzánským skupinám, ale také proti domorodým společenstvím považovaným za hlavní sympatizanty vzbouřenců. Desítky tisíc civilistů, většinou domorodých obyvatel, zmizely nebo byly zabity.28 Odhaduje se, že v době kulminace násilí byl v důsledku vojenské kampaně přesídlen asi jeden milión lidí. O několik měsíců později se různé partyzánské skupiny sloučily a vytvořily Guatemalskou národní revoluční jednotu (Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, URNG). I přes veřejnou podporu se URNG nepodařilo stát se pro vládní síly výraznou hrozbou. V roce 1983 donutila guatemalská armáda URNG 28

J. Hampton (vyd.), Internally Displaced People: A Global Survey, Norwegian Refugee Council and Earthscan, Londýn, 1998, str. 103.

16

stáhnout se do odlehlých horských oblastí, kde zůstala až do zahájení mírových jednání v druhé polovině osmdesátých letech. Většina ze dvou miliónů osob, vyhnaných v důsledku ozbrojených konfliktů v Nikaragui, Salvadoru a Guatemale, zůstalo vnitřně přesídleno, nebo se stalo cizinci bez dokladů v dalších státech Střední nebo Severní Ameriky. Mezi tyto státy patřily Honduras, Mexiko, Kostarika, Belize a Panama, stejně jako Spojené státy a Kanada. Ve Střední Americe a Mexiku bylo z těchto utečenců uznáno uprchlíky jen asi 150 000 osob. Ze statisíců lidí, kteří uprchli do Spojených států, jich získalo azyl relativně málo. Většina buď možnost požádat o uprchlický status neměla, nebo o něj nepožádala z důvodu obavy z deportace v případě zamítnutí žádosti. Z více než 500 000 obyvatel Střední Ameriky, kteří se uchýlili do Spojených států, jich většina ochranu jako uprchlíci nezískala. Americká reakce na utečence ze Střední Ameriky byla silně ovlivněna politickými úvahami. Nikaragujci byli většinou vítáni a azyl získávali, zatímco velkému počtu Guatemalců a Salvadorců byl azyl odmítnut a byli deportováni, třebaže Spojené státy v případě některých skupin deportaci odložily. Do Kostariky, Hondurasu a Mexika přijelo několik set tisíc obyvatel Střední Ameriky, z nichž bylo za uprchlíky uznáno pouze asi 143 000.29 Dvě největší střediska oficiálně uznaných uprchlíků byla v Hondurasu a v Mexiku. V roce 1986 hostil Honduras asi 68 000 uprchlíků - přibližně 43 000 lidí z Nikaraguy, 24 000 ze Salvadoru a malý počet z Guatemaly, zatímco v Mexiku se nacházelo asi 46 000 guatemalských uprchlíků a mnoho dalších, kteří nebyli formálně registrováni.30 Snahy UNHCR poskytnout ochranu a pomoc dvěma různým skupinám uprchlíků v Hondurasu omezovala politika studené války a další politické ohledy. Honduraská vláda, závislá na americké pomoci, vítala nikaragujské uprchlíky prchající před sandinovskou vládou, avšak vysoce podezřívavá byla vůči salvadorským uprchlíkům. Nerovné zacházení honduraských orgánů s těmito dvěma skupinami uprchlíků představovalo pro UNHCR velký problém. Přestože většina oficiálně uznaných uprchlíků byla ubytována v táborech spravovaných UNHCR, podmínky v těchto táborech se velmi lišily. Nikaragujští uprchlíci mohli volně přicházet a zase odcházet, zatímco salvadorští uprchlíci byli nuceni zůstávat v uzavřených táborech střežených honduraskými ozbrojenými silami. 5.4

Chile pod vládou generála Pinocheta

Na rozdíl od ostatních latinskoamerických zemí neexistovala v Chile do roku 1973 tradice působení armády v politice. Chile bylo považováno za jednu z nejstabilnějších demokracií na tomto kontinentu. 11. září 1973 však generál Augusto Pinochet zahájil ozbrojený útok na demokraticky zvolenou vládu prezidenta Salvadora Allendeho. Ihned po převratu následovalo potlačení legitimní politické aktivity a masové zatýkání desítek tisíc přívrženců bývalé socialistické vlády. V celé zemi by vyhlášen výjimečný stav. Docházelo k hromadným případům mučení, mizení a zabíjení, zejména během prvních několika měsíců vlády vojenské junty. Odhaduje se, že asi 4 000 lidí bylo zabito a přibližně 60 000 zatčeno, přestože ve většině případů se jednalo o zatčení krátkodobé. Parlament byl uzavřen a docházelo k čistkám lidí podezřívaných z levicových názorů. Zpráva UNHCR z té doby přirovnává tehdejší situaci k době fašistické okupace v Evropě ve třicátých letech.31 29

Zolberg, Escape from Violence, str. 212. Statistické oddělení UNHCR, Ženeva. 31 E. Schlatter, chargé de mission, Report on UNHCR Operation to Chile, 19 October 1973 - 29 March 1974, 1/CHL/GEN F/HCR 11.1. Viz také obecně G. Perkins pro ústředí UNHCR, The UNHCR in Latin 30

17

Uprchlíci, kteří již v Chile byli Pro UNHCR znamenal převrat v Chile a jeho důsledky vážný problém. Chile v té době hostilo mnoho tisíc uprchlíků a politických emigrantů, kteří tam v předchozích letech hledali útočiště. Jejich počet odhadovala Allendova vláda v polovině roku 1972 na 5 000. Mnozí z nich přišli po Allendově zvolení do funkce v roce 1970, prchajíce před pravicovou vládou nebo podporujíce to, co vypadalo jako jedinečný socialistický experiment. Dva dny po převratu zaslal Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan novému ministrovi zahraničí kontraadmirálovi Ismaelu Huertovi Díazovi kabelogram naléhající na vládu, aby dodržovala své závazky v souladu s Úmluvou OSN o uprchlících z roku 1951 a Protokolem z roku 1967, které Allendova vláda ratifikovala v roce 1972.32 Pokud by Chile nebylo signatářským státem těchto dohod, vyjednávání UNHCR s novou vládou by téměř jistě nebylo tak úspěšné. 20. září 1973 byla v hlavním městě Santiagu de Chile otevřena pobočka UNHCR. Později - ve stejném měsíci - umožnila vláda vznik Národního výboru pro pomoc uprchlíkům (Comité Nacional de Ayuda a los Refuginados, CONAR). Církevní a dobrovolné agentury, které CONAR tvořily, vybudovaly 26 přijímacích uprchlických středisek - 15 v hlavním městě a 11 v provinciích. V těchto střediscích získávali "mandátní uprchlíci" pomoc při vyřizování dokladů a zajišťování dokumentů pro jejich přesun do země přesídlení. Na konci září bylo v těchto střediscích registrováno 600 uprchlíků a k 23. říjnu stoupl jejich počet na 1 022. Několik stovek dalších uprchlíků bez domova bylo v různých momentech se souhlasem chilských úřadů ubytováno v domě, který byl pod ochranou velvyslanectví Švýcarské konfederace. Tato casa suiza poskytla azyl stovkám mandátních uprchlíků UNHCR, kteří byli propuštěni z vazby nebo jim byl vystaven příkaz k vyhoštění a kteří čekali na přesídlení do zahraničí. Většina z nich byli Brazilci, Uruguayci a Bolívijci. CONAR působil pod záštitou UNHCR, nabízejícího svou pomoc při řešení uprchlických problémů. V březnu 1974 bylo z celkem 3 574 osob registrovaných výborem CONAR přesídleno do cca 40 zemí světa 2 608 osob. Sem patřilo také 288 osob, které byly repatriovány do svých vlastních zemí. Asi 1 500 dalších osob uprchlo nelegálně do Peru a Argentiny. 215 000 dolarů z celkových 300 000 dolarů nákladů poskytl UNHCR. Chilský exil Od samého počátku používal Pinochetův režim vyhnanství jako svou strategii pro "přeformátování" chilské politické scény, čímž ničil její předchozí politické tradice. Počet zatčených osob byl tak vysoký, že hlavní fotbalový stadion v Santiagu byl nouzově přeměněn na obrovské provizorní vazební středisko. Vyhoštění probíhala v rámci nařízení č. 81 z listopadu 1974, který dal režimu prakticky absolutní pravomoc vyhostit své občany. Od prosince 1974 mohly osoby zadržené v rámci výjimečného stavu, které ještě nebyly odsouzeny, podat žádost o své propuštění za podmínky okamžitého vyhoštění. V dubnu 1975 rozšířilo nařízení č. 504 tuto politiku také na osoby již odsouzené. Mezivládní komise pro evropskou migraci, Mezinárodní výbor Červeného kříže a UNHCR hrály spolu s místními nevládními organizacemi hlavní úlohu při umožňování tisícům Chilanů opustit zemi. UNHCR měl také velkou podporu ostatních agentur OSN, zejména Mezinárodní America - A Post-Chile Analysis, 31. ledna 1974, přiloženo v G. Perkins G. Koulischerovi, 12. února 1974, 600/LAM, F/HCR 11.2. 32 Vysoký komisař princ Sadruddin Aga Khan ministrovi zahraničních věcí, Santiago, Chile, Kabelogram, 13. září 1973, 1/CHL/GEN, F/HCR 11.1.

18

organizace práce (International Labour Organization, ILO), Rozvojového programu OSN (United Nations Development Program, UNDP) a UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization). UNHCR zavedl na počátku října 1973 proceduru pro posuzování azylových žádostí, aby bylo stanoveno, zda individuální žadatelé mají opodstatněný strach z pronásledování v Chile bez ohledu na to, zda se jedná o jejich zemi původu nebo o zemi jejich trvalého pobytu. V případech mnoha uprchlíků bylo zapotřebí, aby řízení probíhalo co možná nejrychleji, protože mnoho z nich se obávalo zatčení nebo dokonce smrti z rukou úřadů. Stejně jako v případě maďarského exodu o téměř dvě desítky let dříve byli uprchlíci přesídleni do nejrůznějších zemí. Chilany přijalo asi 110 zemí na celém světě - od Islandu a Kypru po Keňu a Kapverdy. Mnoho osob zpočátku odcházelo do ostatních zemí Latinské Ameriky - do Peru, Argentiny a Brazílie. Pracovní příležitosti v těchto zemích však byly omezené a po argentinském převratu v roce 1976 se nejbližší soused Chile stal zvláště nepřitažlivým. Dalším hlavním cílem chilských uprchlíků byly Francie, Švédsko, Kanada, Mexiko, Austrálie a Nový Zéland. UNHCR také apeloval na východoevropské země, aby přijaly chilské uprchlíky. Asi tisíc uprchlíků odešlo spontánně do Německé demokratické republiky (východního Německa) a srovnatelný počet odešel s americkou pomocí do Rumunska. Menší počet uprchlíků zamířil do ostatních východoevropských zemí, včetně Bulharska a Jugoslávie - jediné země tzv. východního bloku, se kterou měl UNHCR smysluplné vztahy. Apel UNHCR na tyto státy byl novinkou v době, kdy Sovětský svaz byl ve vztahu k této organizaci stále nepokrytě podezíravý. Diplomatický azyl Mnohá zahraniční zastupitelství v Santiagu de Chile využila zavedené latinskoamerické praxe poskytovat osobám na své půdě diplomatickou ochranu. Během několika dní po převratu se na ambasádách v Santiagu snažilo najít azyl více než tři a půl tisíce Chilanů - zejména na velvyslanectvích Argentiny, Francie, Itálie, Mexika, Nizozemska, Panamy, Švédska a Venezuely. V jednom případě, v prosinci 1973, byl ze země vyhoštěn švédský velvyslanec Harald Edelstam kvůli zvlášť aktivní roli, kterou hrál při poskytování diplomatického azylu. UNHCR využíval své role poskytovatele "dobrých služeb" a těmto žadatelům o azyl pomáhal. Do poloviny října byl za pomoci UNHCR a se souhlasem vlády vydán průvodní list k odchodu 4 761 žadatelům o azyl, z nichž většinu tvořili Chilané. Do května 1974 vydalo ministerstvo zahraničí asi osm tisíc takových průvodních listů k odchodu.33 Bezpečné útočiště Nařízení č. 1308 ze 3. října 1973 přineslo do moderní mezinárodní azylové praxe významnou novinku: vznik institutu nazývaného "bezpečné útočiště" pro zahraniční uprchlíky uvnitř Chile, garantované samotnou chilskou vládou. V oblasti hlavního města vzniklo celkem šest bezpečných útočišť. Zpočátku byla bezpečná útočiště režimem respektována, avšak kabelogram UNHCR z konce roku 1973 poznamenává, že situace v oblasti práva a pořádku, mající dopad na uprchlíky, se zdá být nesmírně napjatá. Kabelogram naznačoval, že junta možná chce tato bezpečná útočiště uzavřít a trvat na tom, že tranzitní střediska mají být vybudována mimo chilské území.34 Ironií bylo, že to byl požadavek také mnoha uprchlíků.

33

D. S. Blanchard, zastupující vedoucí mise UNHCR v Santiagu, oblastnímu zástupci UNHCR pro Latinskou Ameriku, Buenos Aires, Report on the Operation in Chile - 1 April - 24 May 1974, 24. května 1974, 100/CHL/GEN, F/HCR 11.2. 34 G. Koulischer, UNHCR New York, pro ústředí UNHCR, kabelogram, 23. prosince 1973, 600/CHL, F/HCR 11.2.

19

V dubnu 1974 odhadovala pobočka UNHCR v Santiagu, že po celé zemi je z politických důvodů zadržováno asi 15 000 lidí. Omezení občanských a politických svobod trvalo a i nadále chyběl jakýkoliv smysluplný právní proces. To byly podmínky, v jakých po většinu roku 1974 fungovalo všech šest center bezpečného útočiště. V těchto útočištích, vybudovaných pod vlajkou OSN zákonem č. 1698 ze 17. října 1974, byla ubytována také řada chilských občanů čekajících na přesídlení. Výše uvedené nařízení specifikovalo, že střediska bezpečného útočiště mohou přijímat zahraniční uprchlíky i příbuzné chilských uprchlíků v zahraničí čekajících na sloučení rodiny. Chilanům byl povolen vstup do tohoto bezpečného útočiště pouze na základě svolení ministerstva vnitra. Přítomnost chilských občanů znamenala, že UNHCR se stále více zapojoval do případů sjednocování rodiny a přesídlování rodin Chilanů, kteří již našli azyl v zahraničí. S postupným odjezdem uprchlíků se zmenšoval počet bezpečných útočišť. Na konci roku 1975 byli téměř všichni zahraniční uprchlíci, kteří v Chile nemohli zůstat, úspěšně přesídleni a v dubnu 1976 bylo poslední zbývající bezpečné útočiště zavřeno. Milník pro UNHCR Operace UNHCR v Chile po roce 1973 byla významným milníkem v historii organizace. Byla to první velká operace UNHCR v Latinské Americe. Neexistují přesná čísla o počtu osob, které odešly do vyhnanství během doby, kdy hlavou státu byl generál Pinochet. Jen samotný Mezinárodní výbor pro evropskou migraci umožnil do roku 1980 odchod celkem dvaceti tisícům lidí. Jiné zdroje odhadují, že konečný počet osob, které uprchly před režimem - ať již dobrovolně nebo v důsledku vyhoštění - byl možná až 200 000.35

Nikaragujští uprchlíci v Hondurasu Nikaragujští uprchlíci začali do sousedního Hondurasu poprvé přijíždět v roce 1981. Většinu z nich, asi 30 000, tvořili původní obyvatelé Miskitové prchající před boji mezi contras a sandinovci ve svých domovských oblastech i před sandinovskými snahami tyto obyvatele přestěhovat. V táborech vybudovaných UNHCR žilo asi 14 000 těchto nikaragujských Miskitů. Zbývajících 8 000 nikaragujských uprchlíků byli lidé španělského a smíšeného původu známí pod označením "Ladinos". Tito Ladinové přišli do Hondurasu na počátku osmdesátých let. Mnozí, stejně jako Miskitové, prchali před boji mezi silami contras a sandinovci. Byli mezi nimi také příslušníci contras, kteří se usadili v pohraničních táborech spravovaných silami contras. UNHCR se snažil jasně rozlišovat mezi základnami contras a uprchlickými komunitami tím, že se pokusil přesunout uprchlíky pryč z hraničních oblastí. Bylo však dobře známo, že contras působí z táborů spravovaných UNHCR a Mezinárodním výborem Červeného kříže; tuto situaci popsal jeden pozorovatel jako "případ nejhrubějšího zneužití uprchlíků jako politického nástroje".36 Přítomnost ozbrojených skupin v nikaragujských uprchlických táborech v Hondurasu, podobně jako přítomnost afghánských ozbrojených skupin v uprchlických vesnicích v Pákistánu, znamenala pro uprchlíky velké riziko. Jelikož však byli contras podporováni Spojenými státy i Hondurasem, nebyl UNHCR schopen zabránit těmto silám v působení ze svých táborů. Řada nevládních organizací kritizovala UNHCR za neodpovídající ochranu uprchlíků.

35

A. R. Zolberg et al., Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, Oxford University Press, Oxford, 1989, str. 199-200. 36 Zolberg, Escape from Volence, str. 218.

20

V roce 1987 se příliv uprchlíků výrazně zvýšil, z velké části v reakci na vojenské odvody sandinovské vlády. V prosinci 1987 registroval UNHCR téměř 16 000 uprchlíků-Ladinů - přibližně dvakrát tolik, než kolik jich bylo registrováno na konci roku 1986. V roce 1988, v důsledku aféry Irangate, zakázal americký Kongres veškerou pomoc contras. Bez americké pomoci jednotky contras zeslábly a konflikt se dostal do slepé uličky. Později v tomto roce zahájili sandinovci a opozice, včetně contras, "národní dialog" vedoucí v roce 1989 k sérii dohod o ukončení války. Salvadorští uprchlíci v Hondurasu Salvadorští uprchlíci začali přicházet do Hondurasu na počátku osmdesátých let. Zpočátku se bez problémů usazovali v různých pohraničních komunitách, zejména v La Virtudu. S pokračujícím přílivem uprchlíků se však honduraské úřady snažily toto spontánní usídlování zastavit. Honduraská vláda tyto uprchlíky považovala za spolupracovníky partyzánů a zacházela s nimi s podezřením a nepřátelsky. V květnu 1980 například honduraské jednotky vrátily zpět stovky uprchlíků prchajících před útokem salvadorské armády. Mnozí z nich přišli následně o život. I přes nevlídné přijímání však sílící boje v Salvadoru nutily k útěku do Hondurasu další tisíce Salvadorců. Na počátku roku 1981 vzrostla salvadorská uprchlická populace v Hondurasu na třicet tisíc. Uprchlíci nenašli takové bezpečí, v jaké při svém útěku do Hondurasu doufali. Jedna zdravotní sestra z Evropy pracující v La Virtudu svědčila: "Salvadorská armáda na základě dohody s honduraskými vojáky v La Virtudu vstupovala volně na honduraské území. Někteří uprchlíci zmizeli, někteří byli nalezeni mrtví a jiní byli zadrženi honduraskou armádou".37 UNHCR vydal proti těmto nájezdům formální protest, stejně jako vysocí církevní představitelé v oblasti, to však příliš nepomohlo. Posléze, v říjnu 1981, ohlásila honduraská vláda svůj záměr přepravit uprchlíky z La Virtudu dále od hranic - do Mesa Grande. Důvodem uváděným vládou byla ochrana uprchlíků, což UNHCR podporoval. Někteří pracovníci nevládních organizací a další pozorovatelé však byli přesvědčeni, že skutečným cílem vlády bylo zabránit uprchlíkům, aby poskytovali pomoc salvadorským partyzánům a vyčistit pohraniční oblast tak, aby tam honduraská a salvadorská armáda mohly volněji operovat. Uprchlíci a většina nevládních organizací působících v La Virtudu byli proti plánovanému přesunu argumentujíce, že by tím uprchlíci byli ještě více vydáni na milost a nemilost nepřátelské honduraské armádě. Situace se vyhrotila 16. listopadu 1981, kdy do La Virtudu vpadly salvadorské polovojenské síly a vojáci a unesli řadu uprchlíků. Honduraská vláda využila tohoto nájezdu jako záminky pro okamžité zahájení přesunu, přestože přípravy v Mesa Grande ještě nebyly ukončeny. Přes odpor uprchlíků a i přes své vlastní obavy neměl UNHCR jinou možnost, než s přesunem pomáhat. Během pěti měsíců bylo přesunuto 7.500 uprchlíků. Více než 5 000 utečenců dalo před přesunem do Mesa Grande přednost návratu do Salvadoru. Přesun přinesl nové problémy. Mnohé slibované služby se nikdy nerealizovaly a podmínky uprchlíků v Mesa Grande byly o mnoho horší než v La Virtudu. Následkem toho nedůvěra uprchlíků k honduraské vládě i k UNHCR vzrostla. Honduraská politika zadržování salvadorských uprchlíků v uzavřených táborech ztěžovala uprchlíkům dosažení soběstačnosti. Nebylo jim dovoleno hledat 37

R. Camarda et al., Forced to Move: Salvadoran Refugees in Mexico, Solidarity Publications, San Francisco, CA, 1985, str. 26.

21

si zaměstnání mimo tábor. Měli pouze možnost farmařit v prostorách tábora, což omezovalo objem potravin, které si mohli vypěstovat. I přesto byli uprchlíci nesmírně vynalézaví. V rámci tábora založili vlastní zeleninové zahrádky, které nakonec pokryly celou spotřebu zeleniny v táboře. Vybudovali také rybníky poskytující tuny ryb, chovali prasata a kuřata a zakládali dílny, ve kterých vyráběli většinu svého oblečení, bot a visutých lůžek (hamaků). V dalším kontroverzním incidentu v roce 1983 sdělila honduraská vláda salvadorským uprchlíkům v táboře Colomoncagua (blízko salvadorských hranic), že také oni se budou muset přesunout jinam, nebo budou navráceni do Salvadoru. UNHCR podporoval navrhovaný přesun, avšak varoval honduraskou vládu, že bude proti jakémukoliv pokusu o násilné navrácení uprchlíků do Salvadoru.38 Mezinárodní nevládní organizace mezitím podporovaly odpor uprchlíků proti přesunu. Honduraské úřady nakonec ustoupily a uprchlíci nebyli donuceni odejít, avšak situace v Colomoncagui zůstávala napjatá a nebezpečná. Od samého počátku bylo v Colomoncagui mnoho bezpečnostních problémů, včetně násilných útoků na uprchlíky, někdy za spolupráce se členy salvadorských ozbrojených sil. Došlo také k řadě incidentů mezi uprchlíky samotnými, zejména když se uprchlíci rozhodli pro repatriaci proti přání svých vůdců. UNHCR byl v salvadorských uprchlických táborech mezi dvěma mlýnskými kameny. Honduraská a americká vláda chtěly přísnější kontrolu uprchlických aktivit, zatímco uprchlíci sami a většina nevládních organizací působících v táborech požadovaly pro uprchlíky větší svobodu. V řadě případů byli pracovníci UNHCR fyzicky napadeni zaměstnanci honduraských úřadů. Vztahy UNHCR s nevládními organizacemi pracujícími se salvadorskými uprchlíky v Hondurasu byly také napjaté. Nevládní organizace často vnímaly UNHCR jako spojence honduraské a americké vlády, které obecně zaujímaly vůči salvadorským uprchlíkům nepřátelský postoj. Jeden pracovník UNHCR tehdy napsal: "V žádné jiné zemi, kde jsem dříve pracoval, nebyli mezinárodní pracovníci dobrovolných organizací vůči UNHCR tak nepřátelští jako v Mesa Grande a Colomoncagui."39 Guatemalští uprchlíci v Mexiku V osmdesátých letech Mexiko ještě nebylo - podobně jako Honduras signatářem Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 či Protokolu z roku 1967. Když Guatemalci začali v roce 1981 poprvé ve velkém počtu přicházet do Mexika, byly jich tisíce rychle deportovány. Po sérii mezinárodních protestů však mexická vláda pro guatemalské uprchlíky zavedla proces registrace a umožnila 46 000 z nich zůstat. Tito lidé patřili k více než 200 000 Guatemalců, kteří přišli do země v letech 1981 a 1982. V roce 1982 otevřel UNHCR v Mexiku svou první pobočku. Mnozí z neregistrovaných utečenců přijeli do těch částí Mexika, kam Guatemalci tradičně odcházeli za prací a kde pro ně bylo snadné smísit se s místní a přistěhovaleckou pracovní silou. Asi padesát tisíc z nich si našlo cestu do hlavního města Ciudad de México, kde registrace nebyla možná. Další lidé přijeli do 38

J. Henkel, Styčná kancelář UNHCR ve Washingtonu, Vysokému komisaři Hartlingovi, 28. března 1984, v příloze s Media Backgrounder: UNHCR and the Relocation of Salvadoran and Guatemalan Refugees in Honduras, 100/HON/SAL, F/HCR 11.2. Viz také UNHCR Tegucigalpa pro UNHCR Ženeva, kabelogram, 8. června 1984, 600/HON, F/HCR 11.2. 39 B. Thiesbrummel, Report on My Mission in Honduras (August - December 1983), Item 965, 600/HON, F/HCR 11.2.

22

Mexika poté, co vláda ukončila registrační proces. Všichni neregistrovaní uprchlíci žili ve stálém strachu z deportace. Registrovaní uprchlíci byli v Mexiku rozmístěni ve více než padesáti táborech nacházejících se ve vzdálených zalesněných oblastech chudého státu Chiapas, sousedícího s Guatemalou. Životní podmínky v těchto táborech byly značně ubohé. Od roku 1984 přijala mexická vláda, vědoma si špatných podmínek v těchto táborech, rozhodnutí o přesunu uprchlíků z Chiapasu do nových usídlení ve státech Campeche a Quintana Roo na poloostrově Yucatán. Přestěhováno bylo nakonec asi 18 000 uprchlíků. Vláda tvrdila - částečně právem - že přesun je nutný kvůli tomu, že guatemalská armáda provedla několik útoků přes hranice na uprchlické tábory. Guvernér státu Chiapas byl zároveň silně proti přítomnosti uprchlíků, zatímco Yucatánský poloostrov byl nerozvinutou oblastí, kde uprchlíci mohli pomoci rozvojovým snahám. Asi 25 000 registrovaných uprchlíků ve státě Chiapas se postavilo proti přemístění do Campeche a Quintany Roo a zůstali v Chiapasu. Mexická vláda odrazovala mexické nevládní organizace od poskytování pomoci těmto uprchlíkům. Nízké platy za práci a nedostatečný přístup k půdě a sociálním službám činil životní podmínky těchto uprchlíků mimořádně obtížnými. V roce 1987 řada z nich tábory opustila a někteří se vrátili do Guatemaly. V následujícím období se však bezpečnostní situace a životní podmínky uprchlíků v Chiapasu poněkud zlepšily. Od roku 1984 mexická vláda - ve spolupráci s UNHCR a nevládními organizacemi - poskytovala uprchlíkům usazeným nyní v Campeche a Quintaně Roo půdu, přístřeší, potraviny, pomoc a komplexní sociální služby. Tato usídlení se ukázala být velmi úspěšná v oblasti dosahování soběstačnosti a místní integrace uprchlíků. Většina uprchlíků, kteří se do těchto míst přestěhovali, zde zůstala na trvalo a mexická vláda jim nakonec udělila občanství. Řešení konfliktů a repatriace Na počátku osmdesátých let byla studená válka v plném proudu. Na konci desetiletí se UNHCR i globální politická situace dramaticky změnily. UNHCR se výrazně rozrostl nejen co do počtu pracovníků a rozpočtu, ale také ve smyslu rozsahu svých aktivit. Ve stejné době skončila, anebo se alespoň chýlila ke konci, řada konfliktů charakterizujících poslední desetiletí studené války. V případě Afghánistánu odešly v roce 1989 ze země sovětské jednotky krátce před tím, než se Sovětský svaz rozpadl. Komunistický režim, který po sobě sovětské jednotky v Kábulu zanechaly, padl v roce 1992 v boji s mudžáhedíny, a to v devadesátých letech otevřelo cestu zpět asi čtyřem miliónům Afghánců. V Etiopii padla vláda prezidenta Mengista v roce 1991, což vedlo k období relativního klidu v zemi. Nejdelší africká občanská válka skončila v roce 1991 a v roce 1993 získala Eritrea formálně nezávislost. Ve Střední Americe vykrystalizoval mírový proces zahájený v roce 1987 v Esquipulas v rozhodnutí středoamerických vůdců ukončit konflikty v této oblasti. V Nikaragui začalo ukončení konfliktu mezi vládou a contras v roce 1989 a v následujícím roce sandinovci prohráli ve volbách. V Salvadoru a Guatemale byly v letech 1992 a 1996 uzavřeny formální mírové dohody, přestože mnozí uprchlíci se vrátili domů ještě předtím. Na počátku devadesátých let se tedy centrum pozornosti UNHCR přeneslo na repatriaci.

23

6

Repatriace a mírové aktivity na počátku devadesátých let

Obr. Helikoptéra Přechodné správy OSN v Kambodži přilétá do přijímacího střediska pro navrátilce v Otaki v kambodžské provincii Battambang. (UNHCR/I. GUEST/1992) Na konci osmdesátých let přinesl konec studené války nové mírové možnosti. V několika místech na světě přestaly zuřit zástupné války zbavené podpory supervelmocí. V řadě případů hrála OSN hlavní úlohu při zprostředkovávání a upevňování mírových dohod prostřednictvím velkých mírových a mírotvorných operací. Na počátku devadesátých let byla patrná naděje, že světový mírový pořádek charakterizovaný mezinárodní spoluprací, řešením konfliktů a dramatickým snížením počtu uprchlíků a přesídlených osob leží na dosah. V letech 1988 až 1994 zahájil OSN jedenadvacet mírových a mírotvorných operací ve srovnání s pouze třinácti mírovými operacemi realizovanými během předcházejících 40 let. Nový optimismus byl symbolizován dokumentem generálního tajemníka OSN Boutrose Boutrose-Ghálího Agenda for Peace z června roku 1992, který předpokládal revitalizaci kolektivního bezpečnostního systému OSN. UNHCR hrál významnou úlohu v řadě mírových operací OSN, zejména v Namibii, Střední Americe, Kambodži a Mosambiku – v zemích, na něž se soustředí pozornost této kapitoly. V každé z těchto zemí probíhaly během studené války dlouhodobé ozbrojené konflikty. Mírové dohody, uzavřené během mezinárodně zprostředkovaných jednání, vedly k rozsáhlým repatriačním pohybům. Aktivity UNHCR byly nedílnou součástí širšího mírového působení OSN v těchto zemích. Každá z operací zahrnovala přípravu voleb a další opatření napomáhající přechodu od války k míru. V rámci takovýchto operací působila řada mezinárodních pozorovatelů a civilních správců a v některých případech také mírové síly a mezinárodní civilní policie. V Namibii bylo působení UNHCR krátké a omezené. Ve Střední Americe, Kambodži a Mosambiku však hrála organizace při podpoře reintegrace navracejících se uprchlíků mnohem větší roli. V každém z těchto případů se UNHCR účastnil širokého spektra rekonstrukčních programů a aktivit podporujících obecné usmíření. Poskytováním pomoci navracejícím se uprchlíkům a přesídleným osobám se UNHCR a mezinárodní společenství snažily zajistit úspěšnou integraci těchto osob a upevnění mírového procesu. Aktivity UNHCR v každé z těchto zemí odrážely novou a širší aplikaci mandátu této organizace. Kromě operace v Namibii neskončila práce UNHCR v okamžiku, kdy uprchlíci bezpečně překročili hranice do své vlastní země. Do řešení potřeb navrátilců zůstával UNHCR aktivně zapojen déle než kdy před tím, realizoval řadu projektů v oblasti poskytování ochrany a pomáhal těmto lidem při reintegraci a novém budování jejich života. Namibijská repatriace Vyhlášení nezávislosti Namibie v roce 1990 přímo souviselo s pádem apartheidu v Jižní Africe a s koncem studené války. Území, známé do roku 1968 pod názvem Jihozápadní Afrika, bylo od konce první světové války spravováno Jižní Afrikou. V roce 1966 zahájila Organizace lidu Jihozápadní Afriky (South West Africa People’s Organization, SWAPO) ozbrojený boj za nezávislost a později si vybudovala základny v Angole a Zambii. V roce 1978 přijala Rada bezpečnosti OSN Rezoluci č. 435 vyzývající k ukončení jihoafrické správy v Namibii, prohlášené v roce 1971 za nelegální, a k brzkému získání samostatnosti území po volbách monitorovaných OSN. Trvalo však více než deset let, než byla tato rezoluce realizována. Stanoviskem Spojených států bylo, že nezávislost Namibie by měla být spojena s vyřešením občanské války v sousední Angole a se stažením kubánských

1

jednotek z tamních základen. Jižní Afrika, Angola a Kuba však podepsaly dohodu o realizaci rezoluce č. 435 (zahajující postupné stahování kubánských jednotek z Angoly) až v prosinci 1988. O dva měsíce později ustavila Rada bezpečnosti Pomocnou skupinu OSN pro přechodné období (United Nations Transition Assistance Group, UNTAG) mající mandát monitorovat stahování jihoafrických sil z Namibie a dohlížet na volby do zastupitelských orgánů. Repatriace před volbami UNTAG měla od počátku za to, že návrat a mírová reintegrace namibijských uprchlíků jsou nezbytnou podmínkou úspěšného konání voleb a přerodu Namibie v nezávislý a demokratický stát. Rezoluce Rady bezpečnosti OSN č. 435 z roku 1978 nakonec začala být realizována 1. dubna 1989. Ani ne rok po tomto datu se ze Zambie, Angoly a řady dalších států do své země navrátilo přes 43 000 Namibijců. Počátek organizované repatriace musel být odložen po dobu, kdy UNHCR vedl s jihoafrickou vládou dlouhá a obtížná jednání o zajištění amnestie pro všechny navrátilce. Jakmile repatriace začala, byli navrátilci přepravováni letecky do hlavního města Windhoeku, a v době od června do srpna pak na přechody severnější, jako Grootfontein a Ondangwa. Pro osoby přicházející pozemní cestou byly využívány tři menší přechody. Z těchto míst byli uprchlíci převáženi do pěti nově vybudovaných přijímacích středisek, kde byli registrováni, obdrželi potraviny, oblečení, zdravotní péči a základní domácí potřeby. Navrátilci byli poté přepravováni do svých cílových oblastí nacházejících se především na severu země. Operace se potýkala s několika velkými problémy. Repatriace se zpozdila o jeden měsíc poté, co do 1. dubna 1989 vpadly do Namibie ze svých základen v Angole plně vyzbrojené síly SWAPO. Jejich zřejmý pokus zajistit si v Namibii vojenskou i politickou přítomnost zmařily zbývající vojenské jednotky Jižní Afriky. Jihoafrické síly, dočasně uvolněné z kasáren, jednotky SWAPO porazily a vytlačily ze země. Dalším problémem bylo, že jihoafrická policie, ke které patřily také všeobecně známé násilnické „protipovstalecké“ složky, působila v terénu i nadále pod vedením generálního administrátora kontrolovaného Jihoafrickou republikou. Tyto složky, známé jako Koevoets, stále nelegálně působily na severu, zejména v Ovambolandu. Šířily hrůzu, bránily návratu uprchlíků a v červnu 1989 donutily generálního tajemníka OSN podat formální stížnost. UNHCR vyslal do oblasti několik misí majících monitorovat situaci.1 UNHCR byl v té době kritizováno za vysoké náklady na namibijskou repatriační operaci. Na návrat jen něco přes 40 000 uprchlíků bylo vynaloženo přes 36 miliónů dolarů. Téměř polovina této částky šla na leteckou přepravu navracejících se uprchlíků a na dodávku humanitární pomoci. UNHCR považovalo tento způsob přepravy za nezbytný jednak proto, že projíždět jižní Angolou bylo nebezpečné, a jednak kvůli časové tísni způsobené dubnovou invazí a zpožděním zapříčiněným dlouhým vyjednáváním o zajištění úplné jihoafrické amnestie pro navracející se uprchlíky. I přes zdržení a překážky byli téměř všichni uprchlíci repatriováni do doby konání voleb, které se konaly v listopadu 1989. SWAPO snadno zvítězila a vytvořila první nezávislou vládu Namibie. Stejně jako v případě repatriace do Alžírska v roce 1962 a do Bangladéše v roce 1972 omezil UNHCR svou pomoc na pokrývání nejnutnějších potřeb uprchlíků v oblasti potravinové a materiální a stáhl většinu svých zaměstnanců poté, co uprchlíci dorazili do své cílové oblasti. UNHCR považoval svou práci za skončenou poté, co byla ukončena repatriační operace a vyřešena otázka amnestie spolu s ostatními právními otázkami. Církevní rada F. Hampson, Nurturing Peace: Why Peace Settlements Succeed or Fail, UN Institute for Peace, Washington D.C., 1996, str. 75 a 77; A.O. Akiwmi, právní poradce pro Afriku, M. Gouldingovi, zástupci generálního tajemníka OSN, 6. července 1989, v příloze Mission Report to Angola and Namibia, 14.-28. června 1989. Záznamy týkající se oblasti ochrany, Geographical File, Namibia II, F/HCR 17. 1

2

Namibie, hlavní partnerská organizace UNHCR, vybudovala po celé zemi přijímací střediska pro navrátilce poskytující pomoc nezletilým dětem a starým a zranitelným osobám. V roce 1990 zjistila mise několika organizací, vedená UNHCR, že navrátivší se Namibijci se při hledání zaměstnání, zajištění soběstačnosti a ekonomické integraci potýkají se závažnými problémy. To platilo zejména pro ty z nich, kteří se vrátili do vesnických oblastí země. Namibijci, vracející se původně s pocitem vítězství, se cítili být mezinárodním společenstvím zrazeni. 2 Mise doporučila, aby byla namibijským uprchlíkům poskytnuta pomoc, sponzoři se však zdráhali poskytnout nutné finanční prostředky, a tak bylo v praxi realizováno jen několik projektů. Mezitím se některým uprchlíkům podařilo získat během pobytu ve východní Evropě či na Kubě vyšší vzdělání a přinesli s sebou řadu znalostí, jež jim nakonec pomohly vybudovat stabilní a skromně prosperující nový národ. Řada navrátivších se uprchlíků se stala vůdčími představiteli nové vlády, včetně nového prezidenta Sama Nujomy. Namibijské získání nezávislosti se ukázalo být prvním ze série úspěchů období po konci studené války, v němž hrál hlavní roli systém OSN. V tomto případě odešel UNHCR ze země po ukončení hlavních repatriačních přesunů. Během následujících repatriačních operací mělo být zapojení UNHCR do procesu podpory reintegrace navrátilců mnohem větší. Repatriace ve Střední Americe Občanské boje, které v osmdesátých letech zachvátily Salvador, Guatemalu a Nikaraguu, donutily k útěku z domova více než dva milióny lidí. Z těch, kteří překročili hranice, uznaly regionální hostitelské vlády jako uprchlíky necelých 150 000 osob [viz kapitola 5]. Přesídlení lidé našli v místech, kam se uchýlili, pouze relativní bezpečí. Hostitelské vlády byly stále více znepokojeny rostoucím počtem utečenců, které bylo nelehké integrovat a kteří byli vnímáni jako hrozba bezpečnosti. Vlády tedy horlivě usilovaly o repatriaci. Když koncem osmdesátých let končily zástupné vojenské střety éry studené války, uznaly středoamerické vlády společný zájem na ukončení tří konfliktů – v Salvadoru, Guatemale a Nikaragui. V letech 1986 a 1987 proběhly v guatemalském městě Esquipulas dvě konference a 7. srpna 1987 bylo dosaženo oblastní mírové dohody. Dohoda, která se stala známou pod názvem Esquipulas II, byla podepsána prezidenty Guatemaly, Hondurasu, Kostariky, Nikaraguy a Salvadoru. Stanovovala postup pro vybudování pevného a trvalého míru ve Střední Americe. V roce 1989 – na konci studené války – se podařilo vnější síly zapojené do tohoto konfliktu (zejména Spojené státy americké) přesvědčit, aby oblastní mírové úsilí podpořily. Mezinárodní konference o uprchlících ve Střední Americe v roce 1989 (Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos, CIREFCA) hrála také významnou úlohu při řešení problémů přesídlení. Také řada iniciativ samotných uprchlíků pomohla při budování míru v této oblasti. Nejprve v Salvadoru na konci osmdesátých let a posléze v Guatemale na počátku let devadesátých začali uprchlíci organizovat rozsáhlé repatriace bez toho, že by čekali na podpis oficiální mírové dohody. V případě Salvadoru oznámili salvadorští uprchlíci v Hondurasu ještě před ukončením jednání o zastavení konfliktu, zprostředkovávaných OSN, že se začnou vracet v organizovaných skupinách. I když vláda měla proti jejich repatriačním plánům námitky, oblasti, kde se navrátilci chtěli usadit, se nenacházely pod její kontrolou, a uprchlíci tedy začali znovu obydlovat oblasti opuštěné v důsledku bojů. Vraceli se bez ohledu na pokračující konflikt a usazovali se v místech podle R. Preston, Returning Exiles in Namibia Since Independence, v publikaci T. Allena a H. Morsinka (vyd.), When Refugees Go Home: African Experience, UN Research Institute for Social Development (UNRISD), Africa World Press, James Currey, Londýn, 1994. 2

3

vlastního výběru i přes svůj problematický nárok na tuto půdu. Při organizaci repatriací se snažili získat podporu UNHCR a dalších humanitárních organizací, avšak jelikož uprchlíci odcházeli do oblastí, kde jejich bezpečnost nemohla být zaručena, nechtěl UNHCR repatriaci v tomto stádiu podporovat. V polovině devadesátých let se ze sousedních zemí vrátili všichni registrovaní salvadorští uprchlíci (asi 32 tisíc). Řada guatemalských uprchlíků v Mexiku následovala salvadorského příkladu. Navraceli se v organizovaných skupinách poté, co vyjednali svůj návrat s guatemalskou vládou a UNHCR. Vraceli se z Mexika před konečným uzavřením všech mírových dohod v roce 1996 i po něm. Úspěch repatriace a reintegrace však byl omezen nedostatkem úrodné půdy pro navrátilce. Působení UNHCR během guatemalské repatriační operace bylo podpořeno vysokou úrovní účasti uprchlíků na tomto procesu. UNHCR otevřel v Guatemale svou první pobočku v roce 1987. Rozsah pomoci poskytované UNHCR guatemalským uprchlíkům byl ve srovnání s jinými repatriačními programy mimořádně velký. Velká pozornost byla věnována práci s uprchlickými ženami podporující jejich zapojení do společenských struktur. Programy pomáhající uprchlíkům při znovuzískávání dokladů totožnosti a dalších osobních dokumentů byly úspěšně realizovány na základě předchozích zkušeností UNHCR v Salvadoru. V období od roku 1984 do června 1999, kdy repatriační program podporovaný UNHCR skončil, se z Mexika navrátilo asi 42 000 uprchlíků. Dalších 22 000, z nichž asi polovina se narodila v Mexiku, přijala v té době nabídku mexické vlády usadit se v Mexiku trvale.3 __________________________________________________________________ _ 6.1

Ochrana uprchlických dětí

Válka a přesídlení ničí normální sociální struktury a děti jsou často mezi těmi, kteří trpí nejvíce. Z těchto důvodů patřily děti vždy mezi osoby, na kterých UNHCR a dalším humanitárním organizacím působícím v nouzových situacích zvláště záleželo. Asi polovina uprchlíků a dalších osob, kterým UNHCR během své padesátileté historie poskytl pomoc, byla mladší 18 let. Mezi nejzranitelnější děti patří sirotci a děti odloučené od svých rodin. Během války posílají rodiny své děti často do vzdálených zemí, aby jim zajistily bezpečí. V některých případech jsou děti posílány pryč, aby nebyly odvedeny do armády, aby získaly vzdělání nebo aby požádaly o politický azyl a připravily tak cestu ostatním rodinným příslušníkům, kteří za nimi přijedou později. Jsou proto více vystaveny nebezpečí útoků nebo vykořisťování. Život uprchlických dětí bývá narušen v zásadním okamžiku jejich fyzického vývoje. Špatná hygiena a nedostatek potravin během přesídlení mají často ničivý dopad na úmrtnost těch nejmenších. Další zdravotní riziko představují rychle vybudovaná a přeplněná uprchlická osídlení. V uprchlických situacích jsou starší děti často nuceny přijmout v rámci rodiny další povinnosti – jako živitelé rodiny nebo pečovatelé za nezpůsobilé dospělé nebo mladší sourozence. Současně se ale stále vyvíjí jejich schopnost učit se a jejich identita, to však probíhá v podmínkách odluky od jejich domácího prostředí a známé kultury. Po celém světě se ozbrojených konfliktů účastní až 300 000 mladých lidí mladších 18 let – často i ve věku sedmi-osmi let. Někteří z nich jsou dobrovolníci, avšak v zemích jako Afghánistán a Šrí Lanka a v některých afrických zemích byly děti k boji přinuceny. Uprchlické děti jsou zvláště ohroženy takovýmto násilným odvodem. Ozbrojené skupiny často využívají dětí jako nosičů, kuchařů, poslíčků, sběratelů informací nebo pěšáků.

Viz obecně P. Worby, Lessons learned from UNHCR’s Involvement in the Guatemala Refugee Repatriation and Reintegration Programmes (1987-1999), zpráva financovaná Oblastním odborem UNHCR pro Severní a Jižní Ameriku a Odborem pro hodnocení a analýzu politiky, Ženeva, prosinec 1999. 3

4

Účast dětí a dospívajících ve vzdělávacích programech je přesídlením často narušena. V nouzových situacích nejsou vzdělávací potřeby dětí prioritou, anebo se na tyto potřeby nemusí dostávat prostředků. Vzdělání a pracovní vzdělávání jsou pro děti a dospívající nesmírně důležité, jelikož jim poskytují schopnosti nutné pro nezávislý a produktivní život. Jsou to také důležité ochranné mechanismy proti násilnému odvodu do ozbrojených sil a dalším formám vykořisťování. Uznání potřeb dětí Úmluva OSN o právech dítěte, pravděpodobně nejkomplexnější ze všech mezinárodních smluv v oblasti lidských práv, byla podepsána a ratifikována všemi členskými státy OSN, s výjimkou USA a Somálska. Pro účely této Úmluvy je dítě definováno jako osoba „mladší osmnácti let, pokud podle zákonů vztahujících se na dítě není dospělosti dosaženo dříve“ (článek 1). Věk patnácti let je definován jako minimální věk pro odvod do vojenských sil (článek 38). Nepovinný protokol, který je v jednání, zvyšuje věkovou hranici pro nucený odvod do ozbrojených sil na 18 let. Africká charta o právech dítěte z roku 1990, která vstoupila v platnost na konci roku 1999, již stanovuje věk osmnácti let jako minimální věk pro takovýto odvod a pro účast v bojových akcích. Ochrana dětí ve válkou sužovaných společenstvích je v posledních letech jednou z priorit programu OSN. V roce 1994 pověřil generální tajemník OSN Graçu Machel, vdovu po mosambickém prezidentovi Samoru Machelovi, realizací studie o dopadu ozbrojeného konfliktu na děti a v roce 1997 jmenoval generální tajemník zvláštního zmocněnce pro děti v ozbrojených konfliktech. I další mezinárodní orgány se v poslední době snaží chránit děti před následky ozbrojených konfliktů. Římský Status Mezinárodního trestního soudního dvora z roku 1998 považuje za válečný zločin odvod nebo zápis dětí mladších patnácti let do armády a jejich využívání v bojových akcích. V červnu 1999 schválila Mezinárodní organizace práce Úmluvu 182 o zákazu a odstranění nejhorších forem dětské práce, zahrnující zákaz násilného či povinného odvodu dětí do armády pro využití v ozbrojených konfliktech. Generální tajemník OSN nedávno zvýšil věkovou hranici pro účastníky mírových operací OSN na 18 let. Vedoucí úlohu při poskytování pomoci dětem v rámci organizací OSN zaujímá Dětský fond OSN (UNICEF). Při řešení zvláštních potřeb přesídlených nebo uprchlických dětí UNHCR úzce spolupracuje s agenturami UNICEF, UNESCO a dalšími specializovanými organizacemi, jako například s aliancí Save the Children. Hlavní pozornost UNHCR věnuje zdravotnímu stavu dětí, zvláštním potřebám dospívajících a odloučených dětí, prevenci sexuálního vykořisťování, prevenci odvodu do ozbrojených sil a rovných vzdělávacích příležitostí pro dívky i chlapce. Přestože se pozornost UNHCR soustřeďuje zejména na děti, programy poskytování pomoci a ochrany budou skutečně efektivní pouze tehdy, budou-li realizovány jako součást širších programů majících řešit potřeby celých rodin a společenství.

__________________________________________________________________ _ V Nikaragui byla situace odlišná. Zde došlo k rozsáhlé repatriaci teprve po volební porážce vládnoucí sandinovské vlády v roce 1990. Většina z 72 000 uprchlíků, 350 000 vnitřně přesídlených osob a 30 000 bývalých bojovníků se vrátila do svých domovů na počátku devadesátých let. Návrat Salvadorců a Guatemalců, který započal ještě před uzavřením formálních mírových dohod, se lišil od většiny předchozích repatriací, ve kterých UNHCR působil, a přivedl organizaci k přehodnocení svého tradičního přístupu k repatriačním operacím. Bylo nutné jasněji definovat, kdy dobrovolnou repatriaci podporovat a kdy ne. Rekonstrukce jako klíčová složka mírotvorného procesu Od roku 1989 hrál generální tajemník OSN Javier Pérez de Cuéllar klíčovou úlohu při vyjednávání stran zúčastněných v salvadorském konfliktu. Poté, co byla v roce 1990 uzavřena první dohoda o lidských právech, avšak ještě před příměřím, požádaly obě strany generálního tajemníka o vyslání pozorovatelské mise. Na základě tohoto vývoje byla rezolucí Rady bezpečnosti OSN č. 693 z 20. května

5

1991 ustavena Pozorovatelská mise OSN v Salvadoru (United Nations Observer Mission in Salvador, ONUSAL), původně za účelem monitorování realizace dohody. V lednu 1992 byla nakonec uzavřena formální mírová dohoda. V té době to byla nejkomplexnější dohoda svého druhu a byla považována za velký úspěch OSN i salvadorských vyjednávacích stran. Guatemalské dohody, které v březnu 1994 schválily harmonogram a proces dosažení míru, vznikaly za ještě větší účasti občanů. Byly založeny na salvadorském modelu, stanovovaná agenda však nebyla tak specifická. V listopadu tohoto roku zahájila svou práci Ověřovací mise OSN v Guatemale (UN Verification Mission in Guatemala, MINUGUA) ustavená rezolucí Valného shromáždění č. 48/267 z 19. září 1994. Zpočátku tato mise monitorovala obecný guatemalský mírový proces a od prosince 1996, kdy byly mírové dohody uzavřeny, monitorovala realizaci jednotlivých mírových smluv.4 Stejně jako v případě dalších mírových misí OSN v devadesátých letech přesahovala operace OSN v Salvadoru a Guatemale daleko svou tradiční mírovou funkci - zahrnovala programy na posílení místních a národních institucí, řešení problému dělby půdy, podpory spravedlnosti a lidských práv. Tyto aktivity byly z velké části realizovány prostřednictvím spolupráce s místními nevládními organizacemi. Političtí představitelé Střední Ameriky a opozičních skupin trvali na tom, že mír a rozvoj spolu vzájemně souvisí a snažili se vypracovat komplexní plány oblastní rekonstrukce. Hlavní sponzoři se rozhodli podpořit realizaci řady projektů majících pomoci válkou postiženým skupinám obyvatel prostřednictvím UNHCR a Rozvojového programu OSN (UNDP). Bylo dohodnuto, že tyto prostředky nebudou používány na podporu individuálních rodin, ale na podporu celých společenství a oblastí. UNHCR a UNDP měly vést operaci, která se stala známou jako „proces CIREFCA“ a která se ukázala být jednou z nejvýznamnějších novinek v této oblasti. Obr. Salvadorští uprchlíci vyklízejí před návratem svůj tábor v honduraském městě Colomoncagua. (UNHCR/D. BREGNARD/1990) Proces CIREFCA Mezinárodní konference o středoamerických uprchlících (Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos, CIREFCA) se konala v květnu 1989. Od té doby až do konce roku 1994 zahrnoval proces CIREFCA koordinované národní, oblastní a mezinárodní hledání trvalých řešení problémů přesídlení v tomto regionu. Sponzoři tento proces velmi podporovali. Místní političtí představitelé slíbili spojit řešení situace uprchlíků, repatriantů a vnitřně přesídlených osob s národním dialogem a usmířením. CIREFCA sloužila jako fórum, kde vlády Belize, Guatemaly, Hondurasu, Kostariky, Mexika, Nikaraguy a Salvadoru jednaly za účasti nevládních organizací o svých připravovaných programech a projektech předkládaných na mezinárodních sponzorských konferencích. Na program dohlížela společná skupina pracovníků UNHCR a UNDP. Platforma CIREFCA podporovala projekty na komunální úrovni, hledání konsensu mezi jednotlivými oblastními vůdci, komunikaci mezi vládou a nevládními organizacemi a vzájemnou komunikaci mnoha různých nevládních skupin v dané oblasti. Proces CIREFCA umožnil UNHCR řešit potřeby navracejících se uprchlíků a přesídlených osob komplexnějším způsobem než kdy dříve. Bylo to poprvé, co spolu na přípravě a realizaci programů UNHCR a UNDP úzce spolupracovaly po delší dobu. Různé kultury, priority a operační systémy obou organizací vedly k řadě problémů. UNDP se soustředil zejména na poskytování pomoci vládám při dosahování dlouhodobých rozvojových cílů, zatímco dosavadní projekty UNHCR 4

Viz také rez. VS OSN 51/198, 27. března 1997. 6

byly charakterizovány rychlou realizací a krátkodobými cíly. I přes tehdejší složitý vztah získal UNHCR během úzké spolupráce s UNDP mnohé zkušenosti.5 Přestože oblastní vlády původně považovaly CIREFCA za proces čistě vládní, organizace OSN a ostatní hlavní sponzoři postupně přijali významnou úlohu místních a mezinárodních nevládních organizací. Jejich konečná spolupráce s těmito nevládními organizacemi byla nemalým úspěchem, bereme-li v úvahu počáteční nepřátelství nevládních organizací vůči nim. Obr. Mezi projekty UNHCR na pomoc reintegraci uprchlíků patřilo financování drobného podnikání, jako například tato tesařská dílna pro navrátilce v guatemalském Ixcanu. 6.2

Spojení pomoci a rozvoje

Po mnoho let byl zkoumán vztah mezi nouzovou pomocí a širší rozvojovou pomocí. Na konci sedmdesátých let a v letech osmdesátých se tento zájem soustředil na dvě hlavní otázky: 1. na potřebu podporovat větší soběstačnost uprchlíků v azylových zemích, a 2. potřebu řešit sociální a ekologické dopady velkých uprchlických populací v hostitelských zemích. V devadesátých letech se pozornost přesunula na reintegraci uprchlíků a přesídlených osob v zemích v období přechodu od války k míru. Rozdíly mezi nouzovou pomocí a dlouhodobou rozvojovou pomocí vyplývaly často ze zásadně rozdílného charakteru organizací poskytujících nouzovou pomoc a organizací podporujících dlouhodobý rozvoj. Nouzové organizace musí být schopny reagovat rychle, jejich prioritou je pokrytí naléhavých potřeb. Tyto organizace se většinou opírají o mezinárodní pracovníky. Financování nouzové pomoci je většinou krátkodobé a soustřeďuje se na projekty. Rozvojové organizace se naopak spoléhají na dlouhodobé strategie, jež mohou probíhat na oblastní nebo národní úrovni. V době konfliktu či nestability tyto organizace v zemi většinou chybí. V praxi je přechod od krize k rozvoji často obtížný. Projekty iniciované humanitárními agenturami jsou často příliš malé a příliš roztříštěné na to, aby připravily půdu pro udržitelné a dlouhodobé rozvojové programy. Finanční instituce a rozvojové organizace mají naopak své vlastní priority a nechtějí přijímat programy, jež nemají žádnou formativní roli. Rozvojovým organizacím chybí často zkušenost z terénu a odborná znalost, nutná pro přijetí zodpovědnosti za projekty realizované dříve humanitárními organizacemi. Úspěch a udržitelnost rozvojových programů závisí z velké části na angažovanosti místních obyvatel a národních vlád, která v projektech rychle vybudovaných humanitárními organizacemi během nouzové fáze často chybí. V Africe dala první podnět k omezení závislosti uprchlíků na mezinárodní pomoci a budování situace „integrovaného rozvoje a soběstačnosti“ Panafrická konference o situaci uprchlíků v Africe, která se konala v tanzanském městě Arusha v květnu 1979.6 O dva roky později se v Ženevě konala první Mezinárodní konference o pomoci uprchlíkům v Africe (International Conference on Assistance to Refugees in Africa, ICARA I). Tato konference se soustředila na vztah mezi humanitárními programy UNHCR pro uprchlíky a širšími rozvojovými programy v zemích s uprchlickou populací. V roce 1984 se druhá taková mezinárodní konference (ICARA II) pokusila získat sponzory, mezinárodní organizace a hostitelské vlády pro závazek přijímat v oblasti pomoci uprchlíkům postupy podporující rozvoj. Bylo dohodnuto, že důraz by měl být kladen na programy podporující dosažení soběstačnosti a nalezení trvalých řešení pro uprchlíky. Iniciativy odsouhlasené na této konferenci však tehdy zastínil rozsah nových uprchlických krizí v Africe, z nichž mnohé byly ještě zhoršovány vážným suchem. Rozvoj brzdilo trvání hostitelských vlád na tom, že financování projektů pro osoby, které nejsou jejich státními příslušníky – včetně uprchlíků – by mělo být prováděno z dodatečných zdrojů, poskytnutých G. Perez del Castillo a M. Fahlen, CIREFCA: An Opportunity and Challenge for Interagency Cooperation, Joint UNCR/UNHCR Review, květen 1995. 6 UN Doc. A/AC.96/INF 158, doporučení 10.1. 5

7

navíc k prostředkům na národní rozvoj. Tato otázka byla v té době známa jako otázka „dodatečnosti“. Proces také prodlužovala omezená podpora mezinárodního společenství určitým zemím hostícím uprchlíky. Ve Střední Americe na konci osmdesátých a na počátku devadesátých let se s ukončením různých válek a počátkem rozsáhlého procesu repatriace ukázalo, že udržitelný mír závisí také na úspěšné integraci navracejících se uprchlíků a přesídlených osob. Tato úspěšná integrace však z velké míry závisí na rekonstrukci infrastruktury a institucí zničených válkou. Byla tedy zahájena série rozvojových programů na upevnění míru; UNHCR poskytoval pomoc nejen navracejícím se uprchlíkům a přesídleným osobám, ale i válkou postiženému obyvatelstvu. V květnu 1989 se v Ciudad de Guatemala konala Mezinárodní konference o středoamerických uprchlících (Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanas, CIREFCA), která zahájila několik iniciativ majících pokrýt mezery mezi humanitární pomocí a dlouhodobým rozvojem. Tyto početné projekty rychlého rozvoje (Quick Impact Project, QIP), realizované organizacemi jako UNHCR, se podílely na upevnění míru ve válkou postižených společenstvích. Tyto skromně financované mikroprojekty však samy o sobě nemohly úspěšně překlenout mezeru mezi nouzovou pomocí a rozvojem. V roce 1999 zahájil UNHCR společně s washingtonskou Brookingskou institucí (Brookings Institution) novou iniciativu studující způsoby, jak překonat rozdíl mezi humanitární nouzovou pomocí a rozvojem. Cílem „Brookingského procesu“ je zlepšení koordinace a spolupráce mezi humanitárními a rozvojovými organizacemi ve snaze dosáhnout dlouhodobé a udržitelné reintegrace navracejících se uprchlíků a přesídlených osob. Namísto spoléhání se na postupy přenášející v určitém okamžiku zodpovědnost za konkrétní projekty z humanitárních organizací na organizace rozvojové, tato iniciativa se snaží od počátku zajistit systematickou spolupráci a koordinaci mezi nouzovými a rozvojovými organizacemi. Podle hlavní myšlenky tohoto procesu by měly humanitární a rozvojové organizace společně provádět analýzy a průzkumy potřeb a vypracovat společné akční plány a hodnocení projektů. Konečným cílem „Brookingského procesu“ je potom vybudovat efektivnější koalici mezinárodních organizací, nevládních organizací a bilaterálních orgánů pro reintegraci a rozvoj. Jak to vyjádřil jeden z představitelů OSN: „Humanitární pomoc znamená zachraňovat životy, a rozvoj znamená zachraňovat živobytí; obě aktivity musí probíhat simultánně.“7

Z iniciativ CIREFCA patřily k nejnovátorštějším a v budoucnosti nejvlivnějším projektům projekty rychlého rozvoje. Ve větším rozsahu byly tyto projekty poprvé realizovány v Nikaragui. Jednalo se o mikroprojekty zahrnující často rekonstrukci klinik, škol a vodovodních systémů nebo programy cílené na vytváření výdělečných příležitostí. Tyto projekty potřebovaly jen skrovnou finanční podporu, avšak velkou angažovanost dané komunity. Projekty rychlého rozvoje řešily naléhavé potřeby členů společenství a byly realizovány v komunitách s velkým počtem navrátilců. Podporovaly vzájemné sdílení nápadů, dovedností a zdrojů a pomáhaly snižovat napětí mezi bývalými protivníky. Tyto projekty byly nakonec vnímány nejen jako novátorské, ale také jako zásadní pro úspěšnou reintegraci a usmíření. Projekty rychlého rozvoje byly následně realizovány v Kambodži, Mosambiku a v dalších oblastech, kde se navraceli uprchlíci. V roce 1995 je Vysoká komisařka Sadako Ogata označila za nástroje přinášející rychlé a hmatatelné výhody místnímu společenství i navrátilcům, zároveň však varovala, že dopad těchto projektů bude omezený, nebude-li vyvinuta dostatečná snaha o jejich udržení. 8 A vskutku – i když se těmto projektům podařilo získat podporu sponzorů a pomoci společenstvím v situaci bezprostředně po konfliktu, kvůli ochabujícímu sponzorskému zájmu H. Cholmondeley, citovaný ve Winning the Peace: Concept and Lessons Learned of PostConflict Peacebuilding, mezinárodní seminář, Berlín, 4.-6. července 1996, Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen, str. 24. 8 Vysoká komisařka Sadako Ogata, projev na Sophia University, Tokio, 1995. 7

8

nepřesahujícímu počáteční fázi a omezeným závazkům vlád zařadit tyto projekty do národních rozvojových strategií se mnohé z projektů staly neudržitelnými. Po zkušenostech ze Střední Ameriky si UNHCR a další humanitární organizace stále více uvědomovaly, že míru a rozvoje v době po ukončení konfliktů nemůže být dosaženo pouze podporou skromných, krátkodobých projektů určených zranitelným skupinám. Takovéto projekty nemohou řešit strukturní problémy, jež jsou příčinou nejrůznějších konfliktů – slabé vládnoucí struktury, neschopnost nebo neochota nově využívat národní zdroje a nedostatek výdělečných příležitostí. Ve Střední Americe pokračují snahy o dosažení udržitelné reintegrace až do dnešního dne. Programy rychlého rozvoje již v tomto regionu k vidění nejsou, avšak přetrvávající dopad procesu CIREFCA zůstává evidentní v síle a efektivitě společenských skupin a místních nevládních organizací v celé Střední Americe. Kambodžská repatriace Kambodžské mírové smlouvy z roku 1991 byly dalším příkladem dramatického posunu v geopolitické situaci po konci studené války. Sovětská pomoc Vietnamu upadala a vietnamské síly se v roce 1989 z Kambodže stáhly. Oblastní vůdcové se snažili ukončit ozbrojené akce a za plného zapojení Rady bezpečnosti OSN a rozsáhlé mezinárodní podpory byl zahájen mírový proces. Čtyři kambodžské ozbrojené frakce zapojené do konfliktu se poprvé dohodly na spolupráci při hledání míru. Pařížské mírové dohody byly uzavřeny na mezinárodní konferenci 23. října 1991. 9 V rámci těchto smluv souhlasily všechny strany s tím, že zodpovědnost za dohled nad přechodem Kambodže k demokracii převezme Organizace spojených národů. To vedlo ke vzniku Přechodné správy OSN v Kambodži (United Nations Transitional Authority in Cambodia, UNTAC) jenž byl schválen rezolucí Rady bezpečnosti č. 745 z 28. února 1992. Podepsání mírových dohod a vznik UNTAC signalizovaly, že nadešel čas podpořit repatriaci uprchlíků. Existovala široká shoda v bodě, že návrat uprchlíků je životně důležitý pro úspěch mírových dohod a blížících se celostátních voleb plánovaných na květen 1993. Ještě před uzavřením dohod proběhly rozsáhlé konzultace s UNHCR o otázkách souvisejících s repatriací. UNTAC stála před obrovskými úkoly. Po dvaadvaceti letech války byla kambodžská infrastruktura zcela zničena. Velká část jejích politických, sociálních a soudních institucí nebyla ani životaschopná, ani legitimní. Většina lidí se schopnostmi znovu vybudovat zemi byla buď zabita, nebo utekla. Pravomoci a povinnosti UNTAC přesahovaly – alespoň na papíře – pravomoci a povinnosti všech předchozích mírových misí. Kromě demilitarizace a demobilizace ozbrojených frakcí měla UNTAC také zajistit „neutrální politické prostředí“. Tento úkol zahrnoval i posilování státní správy a dohled nad dodržováním mírových dohod všemi stranami do doby zvolení nové vlády. Ve své době byla UNTAC největší a nejdražší misí v historii OSN. Celkové výdaje na ni dosáhly 1,7 miliard dolarů a na svém vrcholu UNTAC zaměstnávala 22 000 lidí, včetně více než 15 000 mírotvorců a asi 3 600 příslušníků civilní policie z více než čtyřiceti zemí.10 Repatriace jako součást mírového plánu UNHCR pomáhal při přesídlení dobrovolných a neorganizovaných kambodžských repatriantů již dlouho před příjezdem Jasuši Akašiho, vedoucího mise UNTAC a zvláštního zástupce generálního tajemníka OSN, v březnu 1992. UNHCR otevřel svou pobočku v kambodžském hlavním městě Phnompenhu poprvé v roce 1980. V Tyto a další relevantní dokumenty jsou otištěny v publikaci OSN, The United Nations and Cambodia 1991-1995, UN Blue Book Series, Department of Public Information, New York, 1995. 10 M. Berdal a M. Leifer, Cambodia, v J. Mayall (vyd.), The New Interventionism, 1991-1994: United Nations Experience in Cambodia, Former Yugoslavia and Somalia, Cambridge University Press, Cambridge, 1996, str. 36. 9

9

roce 1989, když se politická situace začala zlepšovat, zahájil UNHCR přípravu repatriačních plánů. Pařížské mírové smlouvy formalizovaly tento proces vydáním výzvy UNHCR, aby jednal jako vůdčí agentura repatriační operace a aby přijal hlavní zodpovědnost za reintegraci uprchlíků a přesídlených osob. Podle namibijského příkladu mírové dohody předpokládaly, že uprchlíci z thajských táborů se do Kambodže vrátí ještě před konáním celostátních voleb v květnu 1993.11 Po formální stránce představovala repatriace jeden ze sedmi úkolů UNTAC a Sergio Vieira de Mello, zvláštní vyslanec UNHCR, který repatriační operace řídil, byl také podřízen Akašimu. Mezi ostatních šest úkolů patřily vojenské otázky, civilní policie, volby, lidská práva, rekonstrukce a státní správa. Každý z těchto úkolů UNTAC měl pro proces repatriace a reintegrace praktický význam. Přítomnost OSN měla především zabránit pokračujícímu vnitřnímu konfliktu, aby nedošlo k ohrožení životů navracejících se uprchlíků a přesídlených osob. Stejně jako v mnoha jiných případech proběhla repatriace mnohem rychleji, než se očekávalo. Předsunutá mise OSN v Kambodži (UN Advance Mission in Cambodia, UNAMIC), která předcházela rozmístění UNTAC, koordinovala s UNHCR svou činnost při rozhodování o repatriačních trasách, přijímacích střediscích a oblastech přesídlení a pomáhala při návratu prvních konvojů. Velká část prvotních operací probíhala v nouzových podmínkách, individuálně, za užití všech prostředků, které byly k dispozici. Přítomnost UNHCR v Kambodži ještě před uzavřením mírových smluv umožnila organizaci hrát v tomto počátečním období významnou úlohu. V době od března 1992 do dubna 1993 se vrátilo více než 360 000 Kambodžanů. Drtivá většina z nich se vracela z Thajska a asi 2 000 osob přijelo z Indonésie, Vietnamu a Malajsie.12 Repatriační operace byla logisticky složitá a drahá kvůli zdevastované infrastruktuře, přítomnosti pozemních min, absenci spolehlivých údajů o podmínkách na venkově, přetrvávající nedůvěře mezi jednotlivými politickými frakcemi a častému porušování příměří. Silné monzunové deště navíc změnily mnohé cesty používané při repatriační operaci v bahenní koupel, a bylo proto nutné využívat železnic a vodních cest. Asi 100 000 Kambodžanů se vrátilo vlakem, zejména do hlavního města a do východních provincií. Než Kambodžané zahájili svou zpáteční cestu z thajských táborů, snažili se pracovníci UNHCR zajistit, aby si všichni mohli sami vybrat cíl své cesty. To bylo relativně jednoduché v táboře Khao-I-Dang, spravovaném UNHCR, avšak problematičtější v některých pohraničních táborech, které byly pod kontrolou Rudých Khmerů. UNHCR se také snažil získat záruky volného přístupu k navrátilcům žijícím v kambodžských oblastech kontrolovaných Rudými Khmery. I přes úsilí zachovat dialog s jejich vůdci měl UNHCR při monitorování situace navrátilců v těchto oblastech problémy. UNHCR se snažil také získat záruky kambodžských úřadů, že proti lidem přicházejícím z táborů, o kterých se vědělo, že byly využívány jako základny pro útoky na vládní síly, nebudou přijata odvetná opatření. Po určitém otálení se kambodžské úřady zavázaly, že k takovýmto odvetám nedojde. Vojenské a policejní složky UNTAC a organizace z oblasti lidských práv pomáhaly při monitorování této situace a vyskytlo se pouze několik případů obtěžování navrátilců kambodžskou vládou. 13 Viz obecně S. Heder a J. Ledgerwood, Propaganda, Politics and Violence in Cambodia: Democratic Transition under United Nations Peace-Keeping, Armouk, New York, 1996; M. W. Doyle, Peacebuilding in Cambodia, International Peace Academy, New York, 1996; M. W. Doyle, UN Peacebuilding in Cambodia: UNTAC’S Civil Mandate, Peace Academy, Boulder CO, 1995. 12 Generální tajemník, Čtvrtá hodnotící zpráva generálního tajemníka o UNTAC, UN Doc. S/25719, 3. května 1993, odst. 89, UN Blue Book on Cambodia, str. 285. 13 D. McNamara, UN Peacekeeping and Human Rights in Cambodia: A Critical Evaluation, dokument připravený pro jednání, UN Peacekeeping and Human Rights, Aspen Institute, Colorado, srpen 1994, str. 12. McNamara jako dočasně přeložený z UNHCR vedl sekci 11

10

Během příprav bezpečného návratu uprchlíků a přesídlených osob vytyčil UNHCR na základě předchozích zkušeností pět zásadních předpokladů úspěšného návratu: mír a dobrá bezpečnostní situace, poskytnutí odpovídající zemědělské půdy kambodžskou vládou, odstranění min, oprava klíčových repatriačních cest a mostů a silná finanční podpora sponzorských zemí. Postupem času se však začaly rýsovat gigantické rozměry tohoto úkolu, a výše uvedené předpoklady byly nakonec splněny jen částečně.14 Zvláštním problémem při zajišťování bezpečného návratu uprchlíků bylo velké množství min a nevybuchlé munice na venkově. Odstraňování min a kampaně upozorňující na jejich nebezpečí probíhaly pomalu a pozemní miny byly stálou hrozbou. Jeden z představitelů UNHCR na konci roku 1991 uvedl: „Jediné odminovávání, které probíhá, je to, když na miny šlápnou lidé.“15 Pozemní miny byly pokládány i nadále a dokonce i poté, co se rozběhly operace na odstranění min, existovaly důkazy o tom, že zpočátku bylo položeno více min, než kolik jich bylo odstraněno. Do květnových voleb v roce 1993 odstranila malá jednotka UNTAC na odstraňování min asi 15 000 kusů min a další nevybuchlé munice z odhadovaného počtu šesti miliónů min, rozmístěných po celé zemi.16 Od června 1992 začal UNHCR v oblastech s velkým počtem navrátilců realizovat řadu projektů rychlého rozvoje. Do konce roku 1994 poskytl UNHCR 5,9 miliónu dolarů na přibližně osmdesát projektů, včetně opravy či výstavby cest, mostů, nemocnic, ošetřoven a škol. Realizace těchto komunitních projektů se ukázala být mnohem obtížnější než v případě Střední Ameriky, jelikož kambodžské nevládní organizace byly mnohem méně rozvinuté a v zemi existovaly pouze minimální administrativní a sociální struktury. Problém byl zčásti řešen úzkou spoluprací UNHCR a UNDP, která vedla k ustavení Kambodžské operace pro repatriaci a přesídlení (Cambodian Repatriation and Resettlement Operation, CARERE). V rámci této operace UNDP od UNHCR (utlumujícího svou činnost v oblasti) postupně převzal zodpovědnost za reintegrační projekty.17 Přístup k půdě Otázka přístupu navrátilců k půdě, kterou by mohli obdělávat a kde by se mohli usadit, se ukázala být složitou, takže UNHCR v této oblasti musel svou politiku přizpůsobovat vývoji událostí. Kambodžské uprchlíky v thajských táborech UNHCR zpočátku informoval, že si mohou vybrat cíl své cesty ve vesnických oblastech a že dostanou dva hektary orné půdy spolu s balíčkem pomoci, obsahujícím základní potřeby pro domácnost a zemědělství. Většina uprchlíků si vybrala pozemky na severozápadě země, blízko hranic, o kterých věděli že jsou úrodné, avšak původní odhady dostupné půdy se ukázaly jako nespolehlivé, kromě jiného také kvůli velkému počtu pozemních min. UNHCR nakonec došel k závěru, že v celé zemi jednoduše není dost vhodné nevyužívané půdy (natož aby se vyskytovala pouze v severozápadních provinciích), která by umožnila realizaci tohoto plánu.18 UNTAC pro lidská práva. 14 UNHCR, Summary of Revised Operation Plan (Cambodia Portion), 7. listopadu 1991. Viz také W. C. Robinson, Terms of Refugee: The Indochinese Exodus and the International Response, Zed Books, Londýn, 1998, str. 239. 15 Berdal and Leifer, Cambodia, str. 48. 16 Tamtéž, W. C. Robinson, et al. Rupture and Return: Repatriation, Displacement and Reintegration in Battambang Province, Cambodia, Indochinese Refugee Information Center, Chulalongkorn University, Bangkok, 1994, str. 11; generální tajemník Fourth Progress Report on the Secretary-General on UNTAC, UN Doc. S/25719, 3. května 1993, § 88-94, reprodukováno v UN Blue Book on Cambodia, str. 296. 17 UNHCR (J. Crisp a A. Mayne), Review of the Cambodian Repatriation Operation, Eval/CAM/13. září 1993 (dále jen UNHCR, Evaluation). 18 Viz Asia Watch, Political Control, Human Rights, and the UN Mission in Cambodia, Human Rights Watch, září 1992; UNHCR, Evaluation; UNHCR, Bulletin: Repatriation Operation, 11

Tento nesprávný odhad byl ilustrací dalších, ještě rozsáhlejších problémů, kterým musela mírová mise čelit. Kambodža byla od vnějšího světa odříznuta po dlouhou dobu, a hlavní projekty byly proto vypracovány na základě zastaralých a nepřesných údajů. Spoléhajíce se na údaje získané během průzkumu z roku 1989, nevěděli pracovníci UNHCR v Ženevě a Bangkoku o následných ekonomických změnách, které ovlivnily hodnotu a dostupnost půdy v zemi.19 V květnu 1992 nabídl UNHCR navrátilcům nové možnosti, včetně možnosti získat zemědělskou půdu, avšak ne nutně v oblasti, kterou si původně vybrali, a též možnosti získat příspěvek v hotovosti a další materiální pomoc. Nakonec se asi 85 % kambodžských rodin rozhodlo pro příspěvek v hotovosti, příděl potravin a soupravu zemědělských nástrojů. UNHCR byl tehdy kritizován za to, že u uprchlíků vzbudil falešná očekávání o automatickém získání půdy po návratu. Kambodžské úřady se zpočátku obávaly následků hotovostních grantů. Měly strach, že pokud se uprchlíci vrátí s hotovostí v ruce, nahrnou se do již tak přelidněných městských oblastí, avšak jejich obavy se ukázaly jako neopodstatněné. Většina navrátilců se usídlila u svých příbuzných, kteří přežili – většinou ve vesnických oblastech. Volby v roce 1993 a následný vývoj Časový termín voleb v květnu 1993 představoval pro repatriační operaci značný časový tlak. Prakticky všichni uprchlíci však byli repatriováni do doby konání voleb, což vedlo hlavního představitele vojenské složky UNTAC k označení repatriační operace za „úžasně úspěšnou“.20 UNTAC se však nepodařilo dosáhnout jednoho ze svých hlavních cílů: odzbrojení a demobilizace vojenských frakcí. Rudí Khmerové, kteří stáli v čele genocidního režimu sedmdesátých let, od demobilizačních dohod odstoupili a zůstávali v ozbrojených pevnostech spolu se značným počtem Kambodžanů, přivedených z pohraničních táborů. Během přítomnosti UNTAC v Kambodži došlo ke sporadickým bojům mezi vládními silami a Rudými Khmery, které vyústily v nové přesídlení několika tisíc lidí, z nichž mnozí se vrátili teprve nedávno.21 UNTAC se také nedařilo vybudovat civilní policejní jednotky a zajistit efektivní státní správu. I přes nedobrou bezpečnostní situaci a široké obavy z narušení voleb proběhly květnové volby v roce 1993 pozoruhodně nenásilně. Ve volbách si zajistila největší počet křesel Sjednocená národní fronta pro nezávislou, mírovou a spolupracující Kambodžu (FUNCINPEC) vedená princem Ranariddhem. Přestože Kambodžská lidová strana vedená Hun Senem nejprve výsledky zpochybnila, později se přidala ke koaliční vládě FUNCINPEC, kterou společně vedli princ Ranariddh a Hun Sen jako první a druhý předseda vlády. Téměř všichni pracovníci UNTAC během několika měsíců po volbách odjeli a také UNHCR začal brzy snižovat rozsah svých operací. Odchod tisíců mezinárodních pracovníků během tak krátké doby zvýšil obavy plynoucí ze stále nenaplněných podmínek mírových smluv. Nedodržení závazku odzbrojení jednotlivými frakcemi přispívalo k pokračujícímu násilí a docházelo k dalším případům přesídlení uvnitř Kambodže i směrem do sousedních Cambodia, 3. srpna 1992; W. Blatter, ředitel odboru pro Asii a Oceánii, S. Sucassovi, vedoucímu mise, Phnom Penh, dopis, 19. srpna 1993, A004/PNP/276, F/HCR 15, záznamy asistenta Vysokého komisaře, Sub-Fonds 1, Kambodža, chronologická složka červen-říjen 1993. 19 UNHCR, Evaluation, odst. 151-154. UNHCR provedl satelitní průzkum terénu namísto terénního průzkumu, což přispělo k chybným výpočtům, podle hodnotící zprávy, odst. 167168. Viz také Robinson, Rupture and Return, str. 10. 20 Genplk. J. Sanderson, UNTAC: Successes and Failures, v publikaci H. Smitha (vyd.), International Peacekeeping: Building on the Cambodian Experience, Australian Defence Studies Centre, Canberra, 1994, str. 23. 21 P. Utting, Linking Peace to Reconstruction v publikaci P. Utting (vyd.), Between Hope and Insecurity: The Social Consequences of the Cambodian Peace Process, UNRISD, Ženeva, 1994, str. 4. 12

zemí. V červenci 1997 se moci chopil Hun Sen. O rok později ve všeobecných volbách, ve kterých podle opozičních stran údajně docházelo k rozsáhlým podvodům, si jeho strana zajistila vítězství. Přestože vůdce Rudých Khmerů Pol Pot v srpnu 1998 zahynul a někteří z vůdců Rudých Khmerů byli zabiti, mnoho jiných získalo amnestii. Od té doby však bylo dosaženo dohody mezi kambodžskou vládou a Organizací spojených národů o složení tribunálu pro soudní proces s vůdci Rudých Khmerů. Mosambická repatriace Brzy po kambodžské repatriaci byla zahájena další velká repatriační operace, tentokrát v Mosambiku. K rozsáhlému návratu mosambických uprchlíků došlo po uzavření mírových smluv, které ukončily více než tři desetiletí ozbrojeného konfliktu v zemi. V letech 1964 až 1975 byl tento konflikt způsoben bojem za nezávislost, vedeným Frontou osvobození Mosambiku (Frente de Libertaçao de Moçambique, FRELIMO). Po získání nezávislosti v roce 1975 vypukla válka znovu, tentokrát mezi hnutím FRELIMO a opozičními silami Mosambického národního odboje (Resistencia Nacional Moçambicana, RENAMO). Byly to především katastrofální ekonomické podmínky v zemi, které vedly vládu FRELIMO v osmdesátých letech k opuštění socialistické hospodářské politiky. Také ukončení jihoafrické podpory hnutí RENAMO na počátku devadesátých let zbavilo opoziční skupinu důležitého zdroje podpory. Tím nejdůležitějším, co donutilo hlavní strany zasednout k jednacímu stolu, však byla bída. Velká sucha, která začala v roce 1992, ještě zhoršila už tak neutěšenou situaci a znemožnila vládě i hnutí RENAMO nadále podporovat své armády. V květnu 1991 zahájily obě strany jednání, která v říjnu 1992 nakonec vedla k podpisu Všeobecné mírové dohody pro Mosambik. V té době již byla zničena většina infrastruktury země a více než třetina populace byla alespoň jednou vyhnána ze svých domovů. Z celkového počtu 17 miliónů obyvatel hledalo útočiště v zahraničí více než 1,7 miliónu lidí, přibližně 4 milióny byly vnitřně přesídleny a zahynul více než 1 milión osob.22 Repatriace ze šesti zemí Zdaleka největší populace mosambických uprchlíků – asi 1,3 miliónu – se nacházela v Malawi, kde většina z nich žila od počátku osmdesátých let v táborech [viz podkapitola 5.2]. Více než 400 000 dalších se nacházelo v Jižní Africe, Svazijsku, Tanzanii, Zambii a Zimbabwe. Stejně jako při repatriační operaci v Kambodži působil UNHCR v rámci širší struktury mírové mise OSN. Operace OSN v Mosambiku (United Nations Operation in Mozambique, ONUMOZ) byla ustavena v prosinci 1992 a sestávala ze 7 500 vojáků, policistů a civilních pozorovatelů. Patřil sem také Úřad pro koordinaci humanitární pomoci, který byl zodpovědný za koordinaci a monitorování humanitární pomoci, včetně reintegrace uprchlíků a vnitřně přesídlených osob. Uprchlíci se opět začali vracet ještě před tím, než byly podepsány mírové smlouvy. Značný počet návratů proběhl spontánně, zejména z Malawi, odkud měla většina uprchlíků z táborů do Mosambiku snadný přístup. Organizovaná přeprava byla poskytována pouze zranitelným skupinám uprchlíků – dětem bez doprovodu, osamělým matkám s dětmi, starým lidem a osobám cestujícím daleko. 23 Přímá pomoc při odjezdu, přepravě a přijetí byla poskytnuta 380 000 uprchlíkům (22 % celkového počtu), číslu srovnatelnému s rozsáhlou repatriací kambodžských

Viz obecně OSN, The United Nations and Mozambique, 1992-1995, UN Blue Book Series, Department of Public Information, New York, sv. 5, 1995. 23 Lawyers’ Committee for Human Rights, African Exodus: Refugee Crisis, Human Rights and the 1969 OAU Convention, New York, červenec 1995. 22

13

uprchlíků v letech 1992-93 z táborů na thajských hranicích.24 Velká většina uprchlíků se vrátila do Mosambiku dlouho před říjnovými volbami v roce 1994. 6.3

Uprchlíci a lidská práva

Porušování mezinárodně uznávaných lidských práv je prvotní příčinou násilného přesídlení. To platí, ať lidé prchají před pronásledováním namířeným proti nim jako jednotlivcům, nebo prchají-li en masse. V některých případech je násilné přesídlení určitých skupin civilistů specifickým cílem stran konfliktu. V jiných případech je hlavním problémem velká bída a sociální diskriminace – často postavená na rasových a etnických základech. Porušování základních ekonomických, sociálních a kulturních práv vede k politické nestabilitě a násilí, které se může stát příčinou násilného přesídlení. Mezi lidskými právy a ochranou uprchlíků tedy existuje logický vztah. Jak uvedla Vysoká komisařka Sadako Ogata, „lidská práva souvisejí se základními příčinami pohybů uprchlíků stejně jako s pravidly ochrany uprchlíků a řešením uprchlických problémů“.25 Standardy lidských práv Právní základ vztahu mezi lidskými právy a ochranou uprchlíků nalézáme mj. také v článku 14 Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948, který potvrzuje „právo každého hledat a využívat v jiné zemi azyl před pronásledováním“. Při hledání definice slova „pronásledování“ je důležité začít u standardů lidských práv obsažených ve třech nástrojích, známých pod společným názvem Charta lidských práv OSN – ve Všeobecné deklaraci, v Mezinárodní úmluvě o občanských a politických právech z roku 1966 a v Mezinárodní úmluvě o ekonomických, sociálních a kulturních právech z roku 1966. Specifickým kategoriím uprchlíků a přesídlených osob, například ženám a dětem, věnují zvláštní pozornost smlouvy z oblasti lidských práv, jako například Úmluva OSN o odstranění všech forem diskriminace žen z roku 1979 a Úmluva OSN o právech dítěte z roku 1989. Velmi důležitý je princip „nejlepšího zájmu“ v případech přesídlených dětí, jelikož prostupuje všechny postupy a rozhodnutí týkající se dětí, bez ohledu na jejich migrační status. Právo na ochranu před mučením a krutým zacházením je dalším základním právem chráněným smlouvami, jakými jsou například Úmluva OSN proti mučení a dalšímu krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu z roku 1984 nebo Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950. Toto právo zahrnuje také zákaz násilného navracení uprchlíků (refoulement) a platí v případě uprchlíků, kterým by jinak hrozila deportace do země, kde se obávají mučení. Toto právo je stále více využíváno na ochranu uprchlíků před refoulementem v podmínkách, kde se národní azylové procedury ukázaly jako neúčinné. Standardy v oblasti lidských práv jsou také významným mezníkem při stanovování správného zacházení s uprchlíky a žadateli o azyl. Tradiční uprchlická legislativa, včetně Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951, nenabízí státům zvláštní vedení týkající se přijímacích standardů, jež by měly žadatelům o azyl poskytnout. Standardy v oblasti lidských práv byly zvláště užitečné v oblastech ovlivňujících kvalitu života uprchlíků a žadatelů o azyl v hostitelských zemích. Sem patří otázky zdravotní péče, ubytování, vzdělávání, svobody pohybu, vazby, sloučení rodiny, apod. Standardy v oblasti lidských práv také pomáhají definovat podmínky pro bezpečný a důstojný návrat uprchlíků a přesídlených osob do jejich zemí původu. Občanská, politická, ekonomická a sociální práva nabízejí objektivní strukturu, v jejímž rámci může dojít k návratu, reintegraci, usmíření a rekonstrukci. Klíčovou prioritou pro navrátilce je například možnost získat zpět svůj majetek, zejména své domy. Mechanismy monitorování, dohledu a provádění UNHCR, Mozambique: An Account from a Lessons Learned Seminar on Reintegration, Ženeva, 24.-26. června 1996, odst. 7. 25 Vysoká komisařka Sadako Ogata, projev před Výborem OSN pro lidská práva, 7. února 1995. 24

14

V posledních desetiletích bylo šíření standardů lidských práv provázeno širokým spektrem mechanismů pro monitorování, dohled a příležitostně též pro prosazování těchto standardů. Na mezinárodní úrovni monitorují dodržování smluvní orgány OSN (například výbory ustavené v rámci šesti hlavních dohod v oblasti lidských práv) a další orgány (například Komise OSN pro lidská práva), jejichž práce má často přímý dopad na ochranu uprchlíků. Organizace s velkým zastoupením v terénu jako UNHCR mají za úkol s těmito orgány – při zohlednění požadavků bezpečnosti a důvěrnosti – spolupracovat. Od svého vzniku v roce 1993 kladl Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva důraz na význam národních struktur v oblasti lidských práv. Aktivně podporoval vznik národních orgánů působících v oblasti lidských práv a prosazujících mezinárodní standardy. Tyto národní instituce se stávaly stále významnějšími partnery UNHCR při prosazování a ochraně práv uprchlíků. Například národní komise pro lidská práva a nezávislí ombudsmani mají často pravomoc vyšetřovat a zkoumat případy porušování lidských práv u žadatelů o azyl a uprchlíků (například legálnost a podmínky vazby). Snahy o posílení nezávislých soudních orgánů a právního pořádku na národní úrovni jsou dalšími zásadními aktivitami, zajišťujícími respektování základních lidských práv. Humanitární organizace a orgány v oblasti lidských práv mají odlišné, avšak vzájemně se doplňující pole působnosti. Jak uvedl generální tajemník OSN Kofi Annan v roce 1997, „lidská práva jsou nedílnou součástí prosazování míru a bezpečnosti, ekonomické prosperity a sociální rovnosti“. Zdůraznil, že „hlavním úkolem OSN je tedy podporovat programy v oblasti lidských práv a plně je integrovat do širšího rámce aktivit organizace“.26

Reintegrace a rekonstrukce Reintegrační programy pro navrátilce, které byly v Mosambiku realizovány UNHCR a dalšími mezinárodními organizacemi, byly ještě ambicióznější než ty, které byly realizovány ve Střední Americe. Z celkového objemu 145 miliónů dolarů poskytnutých UNHCR na mosambickou operaci bylo asi 100 miliónů dolarů určeno na reintegrační projekty. Reintegrační programy navíc poskytovaly pomoc čtyřnásobnému počtu lidí, než kolik jich získávalo přímou pomoc od UNHCR během repatriace.27 Odhadovaný počet navrátivších se uprchlíků na celém světě, 1975-1999 ...graf

Tabulka 6.1

Ochrana uprchlíků v Mosambiku se ukázala být snadnější než v Kambodži. Tam pokračovaly sporadické boje i po podpisu mírových smluv a OSN se nepodařilo demobilizovat a odzbrojit Rudé Khmery. V Mosambiku naopak téměř všechny boje skončily po podpisu mírových dohod. Došlo pouze k několika drobným případům porušení příměří, a tyto byly úspěšně vyřešeny prostřednictvím komise pro dohled nad příměřím. Narozdíl od Kambodže se v Mosambiku nakonec podařilo dosáhnout spolupráce všech stran, i když RENAMO v roce 1993 na několik měsíců z komise pro dohled nad příměřím odstoupilo. Přestože došlo k určitému zpoždění, podařilo se nakonec při demobilizaci v Mosambiku dosáhnout značného úspěchu. Dokonce i v oblastech, kde se usadili přívrženci stran, válčících dříve proti sobě, docházelo k incidentům jen zřídka. Mírová smlouva zahrnovala také všeobecnou amnestii a nesnažila se o potrestání válečných zločinů spáchaných na civilním obyvatelstvu. Komunity raději používaly své vlastní tradiční způsoby zajištění spravedlnosti a smíření, než aby čekaly na mezinárodní intervenci. Generální tajemník OSN, Renewing the United Nations? A Programme for Reform, 14. července 1997, UN Doc. A/51/950, díl 1, část B, odst. 78-79. 27 UNHCR, Rebuilding a War-Torn Society: A Review of the UNHCR Reintegration Programme for Mozambican Returnees, July 1996, Refugee Survey Quarterly, sv. 16, č. 2, str. 24. 26

15

Přítomnost UNHCR v terénu se ukázala jako zásadní poté, co mise ONUMOZ v prosinci 1994 opustila zemi. Po jejím odjezdu spolu UNHCR, UNDP a Světová banka úzce spolupracovaly na přípravě doplňkových programů. UNHCR spolupracoval také s jednotkou OSN pro odstraňování min, avšak kvůli pomalému postupu odminovávání začal svou pozornost brzy věnovat informační kampani o nebezpečí min.28 Repatriační operace skončila oficiálně v červenci 1996 a UNHCR si do konce roku ponechal v Mosambiku dvacet terénních poboček. Mezinárodní organizace, včetně UNHCR, pomáhaly po celé zemi při obnově škol, klinik, studní, silnic a další infrastruktury. Zahájeno bylo více než 1 500 projektů rychlého rozvoje. Prostředky od sponzorů byly k dispozici okamžitě a do prací na rekonstrukci se zapojila řada agentur. Reintegrační program pomohl stabilizovat a posílit společenství rozdělená válkou. Stejně jako ve Střední Americe pomohly i zde kontakty mezi bývalými nepřáteli navázané v rámci programů rychlého rozvoje snížit napětí a podpořit stabilitu. Aldo Ajello, zvláštní představitel generálního tajemníka OSN v Mosambiku, připsal úspěch operace ONUMOZ z velké části třem hlavním faktorům: 1. novým příležitostem, které se otevřely v důsledku konce studené války a pádu apartheidu v Jihoafrické republice, 2. silné vůli mosambického lidu budovat mír a 3. ochotě mezinárodního společenství uvolnit po podepsání mírových dohod značné prostředky a přístupy ke zdrojům.29 Měnící se přístupy k repatriaci a reintegraci V devadesátých letech bylo stále jasnější, že po ukončení konfliktu se uprchlíci vracívají do nejistého míru, do prostředí s vysokou mírou napětí, chronickou politickou nestabilitou a zdevastovanou infrastrukturou. Takové země často kolísají mezi perspektivou pokračujícího míru a návratem k válce. V takovém okamžiku závisí prevence obnovených bojů a dalšího útěku uprchlíků z velké části na úsilí místních, oblastních a regionálních činitelů zajistit trvalý mír. V době mezi namibijskou repatriační operací v roce 1989 a návratem uprchlíků do Mosambiku v letech 1993-94 se úloha UNHCR v repatriačních operacích pronikavě změnila. Během předchozích desetiletí bylo působení UNHCR obecně krátkodobé a co do měřítka omezené; organizace se soustředila především na zajištění bezpečného návratu uprchlíků. Repatriační operace ve Střední Americe, Kambodži a Mosambiku přinesly nový a širší přístup. V každém případě hrál UNHCR hlavní roli v mírových operacích OSN a humanitární aktivity byly začleněny do širšího strategického a politického rámce majícího napomoci usmíření, reintegraci a rekonstrukci. V devadesátých letech bylo také stále jasnější, že podpora mírovým snahám musí trvat delší dobu, má-li být pomoc, poskytovaná k překonávání nepřátelství, traumat a zoufalství zrozeného během let války a exilu, skutečně efektivní. Během optimistické doby počátku devadesátých let přispívali sponzoři na mírotvorné snahy OSN velkoryse. V následujících letech se však ukázalo, že ochota udržet takovouto sponzorskou úroveň ochabla. Zvláště obtížné se ukázalo být získání nutné podpory sponzorů pro programy v zemích nepříliš strategicky významných, zejména když se pozornost světových médií přesunula jinam. Již na počátku roku 1993 začala podpora poskytovaná UNHCR klesat hluboko pod úroveň očekávaných potřeb. Tento problém měl přetrvávat i po zbytek posledního desetiletí 20. století.

R. Eaton et al., Mozambique, The Development of Indigenous Mine Action Capacities, UN Department of Humanitarian Affairs, New York, 1997. 29 A. Ajello ve Winning the Peace: Concept and Lessons Learned of Post-Conflict Peacebuilding, mezinárodní seminář, Berlín, 4.-6. července 1996, Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen, str. 13-16. 28

16

17

7

Azyl v industrializovaném světě

Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951 vznikla především v reakci na obrovský rozměr přesídlení v Evropě po druhé světové válce. O půl století později je to právě Evropa a další průmyslové země světa, kde institut azylu stojí před jednou ze svých největších výzev. Chráníc úzkostlivě své hranice před nevítanými přistěhovalci a podezřívajíc motivaci mnohých žadatelů o azyl, přijala řada vlád průmyslově vyspělých zemí opatření na kontrolu a omezení možností vstupu na své území. Pro osoby prchající před pronásledováním znamenala tato opatření v mnoha případech závažné omezení jejich přístupu k azylovému řízení a ochraně. Tato kapitola se věnuje vývoji uprchlické politiky v Evropě, Severní Americe, Austrálii, na Novém Zélandu a v Japonsku. První část hodnotí postoje evropských zemí v oblasti ochrany uprchlíků a soustředí se na vývoj v osmdesátých a devadesátých letech. Sem patří úsilí o potlačení nelegální migrace a jeho důsledky pro uprchlíky a žadatele o azyl, kroky k harmonizaci azylové politiky v rámci Evropské unie a reakce na masové přesídlení způsobené válkou na Balkáně. Sledujeme zde také přechod zemí střední a východní Evropy po roce 1989 od zemí produkujících uprchlíky k zemím uprchlíky přijímajícím. Druhá a třetí část popisuje, jak ve Spojených státech, Kanadě a Austrálii (v tradičně přistěhovaleckých zemích) nabídly vládou podporované programy po konci druhé světové války možnost začít nový život miliónům uprchlíků. Zkoumáme zde, jak i přes vstřícný postoj těchto programů k uprchlíkům hrozily politické zájmy opakovaně podkopáním závazků vlád vůči žadatelům o azyl. V Severní Americe i v Austrálii byla vládní politika stále více ovlivněna nutností reagovat na rostoucí počet spontánně přijíždějících žadatelů o azyl. Jedním z hlavních úkolů, před kterým nyní stojí všechny průmyslové země v oblasti dodržování svých závazků vůči uprchlíkům, je řešení jevu "smíšeného proudu" uprchlíků a jiných migrantů a s tím související "migrace se smíšenou motivací". Mnozí lidé opouštějí svou vlast kvůli kombinaci politických, ekonomických a dalších důvodů.1 Kombinace motivů je jedním z faktorů vytvářejících dojem širokého zneužívání azylové procedury, které je následně často využívané politiky a médii. Pohled na migraci je navíc ještě dále komplikován problémem nelegálního převaděčství osob. Jelikož standardní příjezdové cesty jsou uzavřeny, obracejí se mnozí uprchlíci ve snaze dostat se do bezpečí na převaděče, i přes nebezpečí a finanční náklady s tím spojené. Žadatelé o azyl, kteří se uchýlí k využití služeb převaděčů, v očích mnoha států vážně zpochybňují svou žádost o azyl. V kombinaci s rostoucí tendencí států umisťovat žadatele o azyl do vazby to vede ke stigmatizaci žadatelů o azyl v očích veřejnosti jako kriminálníků. Zájem států kontrolovat přístup na své území je legitimní, avšak státy mají také mezinárodní závazek poskytnout ochranu osobám prchajícím před pronásledováním. Vyspělé průmyslové státy nesou v oblasti ochrany uprchlíků zvláštní zodpovědnost. Tyto země nejenže pomáhaly při vytváření hlavních nástrojů v oblasti uprchlického práva a lidských práv obecně, ale (což je ještě významnější) jejich příklad ovlivňuje způsob, jakým bude s uprchlíky zacházeno v budoucnu v dalších státech.

S. Collinson, Globalization and the Dynamics of International Migration: Implications for the Refugee Regime, UNHCR Working Paper č. 1, Ženeva, květen 1999. 1

1

Vývoj azylové politiky v Evropě Na konci druhé světové války stála Evropa před obrovským humanitárním úkolem. Zatímco kontinent se snažil znovu vybudovat svou zničenou infrastrukturu a ekonomiku, bylo zapotřebí repatriovat či přesídlit více než 40 miliónů lidí. V roce 1956 navíc ze své země uprchlo asi 200 tisíc Maďarů po Sověty rozdrceném povstání a v roce 1968 odešlo o něco méně lidí z Československa poté, co Sověti násilně ukončili "Pražské jaro". Ačkoli Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951 stanovovala pro ochranu těchto uprchlíků mezinárodní právní rámec, azyl v Evropě - a samozřejmě na Západě obecně - měl také určitý ideologický nádech. Byl odrazem širšího politického závazku přijímat uprchlíky z komunistických zemí. Uprchlíci z jiných světadílů začali do Evropy ve větším počtu přijíždět v sedmdesátých letech. Byli mezi nimi utečenci prchající z Latinské Ameriky v důsledku vojenských převratů v Chile a Uruguayi v roce 1973 a později v Argentině v roce 1976. Uprchlíci z těchto zemí našli útočiště v Západní i Východní Evropě [viz podkapitola 5.4]. Přestože většina utečenců z Indočíny po roce 1975 byla přesídlena do Severní Ameriky, asi 230 tisíc jich bylo přijato také Západní Evropou. Na počátku osmdesátých let utíkalo stále více osob ze všech oblastí světa přímo do Evropy. Na rozdíl od organizovaného přesídlení indočínských uprchlíků ze zemí prvního azylu byly tyto pohyby neplánované. Počet spontánních příjezdů žadatelů o azyl se začal zvyšovat již od počátku sedmdesátých let a v polovině let osmdesátých byl již příčinou vážného znepokojení. Počet žadatelů o azyl v Západní Evropě se zvýšil z necelých 70 000 v roce 1983 na více než 200 000 v roce 1989. Tento růst souvisel s řadou konfliktů a se závažným porušováním lidských práv v Africe, Asii, latinské Americe a na Blízkém východě. Byl také výsledkem změn přistěhovalecké politiky v letech ekonomické recese, která následovala po prudkém vzestupu cen ropy v sedmdesátých letech. Mnohé evropské země již nepotřebovaly práci přistěhovalců a přestaly podporovat pracovní migraci, i když slučování rodin pokračovalo. Následkem toho se někteří z potenciálních migrantů pokoušeli využít azylové procedury. Lepší komunikace, snadnější přístup k letecké dopravě a rostoucí počet osob hledajících lepší ekonomické a sociální podmínky po celém světě - to byly další faktory, které ovlivnily rostoucí počet žadatelů o azyl.2 Tito noví, neevropští žadatelé o azyl jen málokdy odpovídali "vzoru" žadatelů o azyl z období studené války. Tamilští žadatelé o azyl ze Šrí Lanky byli jednou z prvních skupin, která přijela nezávisle ve velkém počtu a v osmdesátých letech představovali pro evropské státy specifický problém. Byli mezi byli lidé prchající z nejrůznějších důvodů, včetně pronásledování a vše postihujících následků špatně chápané občanské války.3 Jejich příjezd vedl k vášnivé debatě o závazcích států vůči lidem, kteří při hledání azylu projedou půl světa, přestože mohou najít vhodnou alternativu blíže své země - v tomto případě v indickém státě Tamil Nádu. Mnohé evropské vlády měly za to (často nespravedlivě), že primární motivace těchto žadatelů o azyl je ekonomická. Většina evropských vlád zavedla v důsledku toho vízovou povinnost pro občany Šrí Lanky. K velkému rozporu však došlo v otázce, zda navracet tamilské žadatele o azyl do míst, ve kterých stále zuřila občanská válka.

D. Joly, Heaven or Hell? Asylum Policies and Refugees in Europe, Macmillan, Londýn, 1996; S. Collinson, Europe and International Migration, druhé vydání, Pinter and Royal Institute of International Affairs, Londýn, 1994. 3 Viz N. Chandrahasan, A Precarious Refuge: A Study of the Reception of Tamil Asylum Seekers into Europe, North America and India, Harvard Human Rights Yearbook, sv. 2, 1989; US Committee for Refugees, Time for Decision: Sri Lankan Tamils in the West, Washington DC, 1985.

2

2

V porovnání s počtem uprchlíků v rozvojovém světě byl počet utečenců přicházejících do západní Evropy stále skromný. Individuální posuzování azylových žádostí vyžadované evropskými azylovými procedurami a potřeba poskytnout žadatelům o azyl alespoň minimální sociální pomoc však vedly ke zvyšování administrativní a finanční zátěže. Podle jednoho odhadu vzrostly celkové náklady na azylové řízení a výplatu sociálních dávek žadatelům o azyl ve třinácti hlavních průmyslových zemích světa z přibližně pěti set miliónů dolarů v roce 1983 na něco kolem sedmi miliard dolarů v roce 1990.4 Tato druhá částka byla více než dvanáctinásobkem tehdejšího celosvětového rozpočtu UNHCR. Azyl po pádu berlínské zdi Pád berlínské zdi v listopadu 1989 vedl k ještě většímu tlaku na mezinárodní systém ochrany uprchlíků v západní Evropě než v osmdesátých letech. Lidé z bývalého sovětského bloku mohli najednou svobodně opustit svou zemi. Vyskytly se obavy z nekontrolovatelné záplavy lidí valících se do západní Evropy. Chaotický exodus z Albánie do Itálie v devadesátých letech - zejména v letech 1991 a 1997 - a masová emigrace uprchlíků z bývalé Jugoslávie od roku 1992 ukázal vládám západní Evropy, že nejsou imunní před vynucenými populačními pohyby ve svém bezprostředním okolí. Počet azylových žádostí v západní Evropě stoupl v roce 1992 na téměř 700 tisíc. Zdaleka největší část žadatelů o azyl přicházela kvůli liberálnímu azylovému zákonu a vhodné zeměpisné poloze do Německé spolkové republiky (ve zmíněném roce více než 60 %) a téměř polovinu z nich tvořili Rumuni a Bulhaři. Většina z nich neměla opodstatněný strach z pronásledování, mnozí však dychtili vyzkoušet svou nově nalezenou svobodu pohybu. Rychle pochopili, že právo opustit vlastní zemi není automaticky svázáno s právem vstoupit do jiné země. V azylové politice západoevropských zemí se objevily nové, defenzivní prvky. Existující kapacita byla rychle vyčerpána a ukázalo se, že státy nejsou ochotny vydávat prostředky odpovídající rozsahu problému. Ve stejné době přijížděly desítky tisíc žadatelů o azyl z mimoevropských zemí - z Afghánistánu, Angoly, Ghany, Iráku, Íránu, Nigérie, Pákistánu, Somálska, Šrí Lanky, Vietnamu a Zairu. Existující rámec uprchlické politiky se svým důrazem na posouzení každé individuální žádosti se stále více ukazoval jako nevyhovující. V roce 1992 vyslovila Vysoká komisařka Sadako Ogata své znepokojení nad budoucností ochrany uprchlíků: "Vstupujeme do devadesátých let a není pochyb o tom, že Evropa se nachází na křižovatce. Obrátí se Evropa zády k těm, kteří byli donuceni k odchodu, anebo posílí svou dávnou tradici ochrany práv utlačovaných a vyhnaných? Vybuduje Evropa nové zdi, ví-li, že zdi nezadržely ty, kteří v minulosti prchali před totalitním pronásledováním?"5 V této situaci se evropské vlády rozhodly řešit rozsáhlý příliv žadatelů o azyl z oblasti bývalé Jugoslávie zavedením režimu dočasného útočiště. Vláda Německé spolkové republiky, která hostila největší počet uprchlíků z této oblasti, se marně snažila přesvědčit ostatní evropské státy, aby se v rámci režimu dočasného útočiště účastnily "sdílení břemene". V roce 1993 tedy Německo upravilo svou Ústavu a odstranilo z ní naprostou záruku práva na azyl, což napomohlo tvorbě nové politiky mající omezit příchod žadatelů o azyl a usnadnit jejich návrat do zemí, kterými cestou do Německa prošli. Ostatní vlády po celé Evropě zavedly podobná restriktivní opatření na základě tří rezolucí schválených UNHCR, The State of the World's Refugees: In Search of Solutions, Oxford University Press, 1995, str. 199. 5 Vysoká komisařka S. Ogata, projev na mezinárodní konferenci Fortress Europe? Refugees and Migrants: Their Human Rights and Dignity, Akademie Graz, Rakousko, 23. května 1992. 4

3

ministry Evropského společenství, zodpovědnými za imigraci, v prosinci 1992 [viz podkapitola 7.1]. 7.1

Azylová politika Evropské unie

Pokusy členských států Evropské unie (EU) vytvořit "ještě těsnější unii" zahrnují také kroky pro harmonizaci postupů jednotlivých států v oblasti přistěhovalectví a azylu. Níže uvedené dokumenty jsou kombinací závazných úmluv a nezávazných mezivládních dohod, jejichž členy jsou ve většině případů (ale ne vždy) všechny členské státy. Jednotný evropský akt z roku 1986 Tento zákon je závazkem členských států Evropského společenství vytvořit do konce roku 1992 jednotný společný trh. Toho bylo dosaženo v případě zboží, služeb a kapitálu, svobodný pohyb osob se však ukázal být hůře dosažitelný. Dublinská úmluva z roku 1990 Tato úmluva stanovila v rámci členských zemí EU společná kritéria pro určení státu zodpovědného za posouzení azylové žádosti. Snaží se ukončit praxi žadatelů o azyl, kteří se pohybují nebo jsou přesouváni z jedné země do druhé a jejich azylová žádost je posouzena několikrát, anebo vůbec ne. Tato dohoda vstoupila v platnost pro všechny členské země EU 1. září 1997, přestože ji státy začaly realizovat již nějakou dobu před tím. Schengenská úmluva z roku 1990 Tato úmluva se snaží znovu posílit kontrolu vnějších hranic, umožňující volný pohyb uvnitř účastnických států. Patří sem opatření na posílení policejní a soudní spolupráce a je zaváděna společná vízová politika a sankce pro přepravce. Tato úmluva následovala po přijetí podobné Schengenské smlouvy šesti členskými státy EU. Úmluva vstoupila v platnost 1. září 1993 a začala být jednotlivými státy realizována od března 1995. Členy této dohody jsou všechny státy EU, kromě Dánska, Velké Británie a Irska. Smlouva o Evropské unii z roku 1992 Tato smlouva - známá také jako Maastrichtské dohody - je ustavující smlouvou Evropské unie. Spojuje existující otázky Evropského společenství s rostoucí mezivládní spoluprací v otázkách "spravedlnosti a domácích záležitostí". Patří sem opatření pro harmonizaci azylové a imigrační politiky a zavedení konceptu evropského občanství. Tato smlouva vstoupila v platnost 1. listopadu 1993. Londýnské rezoluce z roku 1992 Ministři Evropského společenství zodpovědní za přistěhovalectví schválili v Londýně v roce 1992 tři rezoluce. Ty definovaly "zjevně neopodstatněné" azylové žádosti, pojem třetích hostitelských (nebo bezpečných) zemí, kterými žadatelé o azyl prošli a kam mohou být navráceni, a země, kde obecně neexistuje vážné riziko pronásledování. Tyto koncepty měly zrychlit proceduru posuzování azylových žádostí. Rezoluce nejsou závazné a byly aplikovány v některých členských státech EU, stejně jako v některých zemích nečlenských. Další rezoluce a doporučení Rady EU V devadesátých letech schválila Rada ministrů EU sérii rezolucí, doporučení a společných stanovisek, která také nejsou právně závazná. Mezi přijaté nástroje patří dvě doporučení o readmisních dohodách schválená v letech 1994 a 1995. Tato doporučení obsahují modelovou dohodu o návratu žadatelů o

4

azyl, jejichž žádost byla zamítnuta nebo shledána neopodstatněnou. V letech 1993 až 1996 stanovila série opatření "sdílení břemene" principy solidarity v situacích rozsáhlého přílivu uprchlíků. V červnu 1995 schválila Rada ministrů rezoluci o minimálních zárukách azylového řízení, stanovující procedurální práva a závazky. V březnu 1996 bylo schváleno Společné stanovisko o harmonizované aplikaci definice "uprchlíka". Mnohá z těchto opatření byla kritiky označena za proces harmonizace na základě nejmenšího společného jmenovatele. Amsterdamská smlouva z roku 1997 Tato smlouva obsahuje závazek členských států vypracovat během pěti let společné imigrační a azylové postupy. Do té doby bude přijímání rozhodnutí probíhat na mezivládním základě, a umožní tak některým státům - například těm, které jsou stranami Schengenské úmluvy - rozhodnout se pro užší spolupráci i tehdy, pokud si ostatní země nebudou přát tak učinit. Po pěti letech přejde tvorba společné azylové politiky pod standardní rozhodovací proceduru Rady ministrů, kde není jednohlasné přijetí vždy vyžadováno. Evropský parlament měl při vývoji těchto postupů omezenou konzultativní úlohu, zatímco Evropský soudní dvůr má právo vydat předběžná rozhodnutí a působit jako poslední odvolací orgán při interpretaci relevantních ustanovení smlouvy EU. Tato smlouva vstoupila v platnost 1. května 1999. Jednání Rady Evropy v Tampere v roce 1999 V říjnu 1999 potvrdily hlavy států a vlád EU na setkání ve finském Tampere význam, který přikládají "absolutnímu respektování práva žádat o azyl"6. Představitelé se "shodli na tom, že budou pracovat na vypracování Společného evropského azylového systému založeného na plné a komplexní aplikaci Úmluvy [OSN o uprchlících z roku 1951], zajišťujíce, aby nikdo nebyl odeslán zpět do situace, v níž mu hrozí pronásledování, t.j. při zachování principu non-refoulement". Tento společný evropský azylový systém má zahrnovat "jasné a funkční určení státu zodpovědného za posouzení azylové žádosti, společné standardy spravedlivé a výkonné azylové procedury, společné minimální podmínky pro přijímání žadatelů o azyl a sbližování pravidel o přiznání a obsahu postavení uprchlíka". Následně měla být schválena "opatření o vedlejších formách ochrany nabízejících vhodný status všem osobám, které takovou ochranu potřebují".

Jak se legální přístupové cesty začaly uzavírat, žadatelé o azyl spolu s dalšími migranty se ve snaze dostat se do západní Evropy stále častěji obraceli na převaděče. Mnozí z nich používali falešné dokumenty nebo své doklady cestou zničili. To ovšem dále posílilo skeptické předpoklady veřejnosti o skutečných motivech žadatelů o azyl. Ve snaze čelit rostoucímu nepřátelství vůči žadatelům o azyl se jejich zastánci snažili propagovat pozitivnější obrázek uprchlíků a hledat u veřejnosti podporu pro ochranu uprchlíků. V tomto období se skupiny zastánců uprchlíků zdráhaly uznat potřebu navracení neúspěšných žadatelů o azyl do jejich zemí původu - tento faktor potom přispěl k polarizaci debaty o azylových otázkách. Zároveň se zdálo, že určité politické strany a některá média si pohrávají s rasistickými, xenofobními a protipřistěhovaleckými náladami ve snaze získat hlasy nebo zvýšit náklad. Například v říjnu 1998 šly jedny lokální anglické noviny Dover Express tak daleko, že žadatele o azyl označily za "lidské splašky".7

6 7

Tampere European Council, Presidency Conclusions, 15.-16. října 1999. Komentář, We Want to Wash Dross Down Drain, Dover Express, 1. října 1998.

5

"Pevnost Evropa" Nové, restriktivní postupy, zavedené v západní Evropě a mající bojovat s nelegální migrací a se zneužíváním azylového systému, posunuly rovnováhu mezi ochranou uprchlíků a kontrolou imigrace. Výraz "pevnost Evropa" se stal symbolickou zkratkou tohoto jevu. Byly přijaty čtyři typy opatření, majících se vyrovnat se "smíšeným proudem" nelegálních přistěhovalců a uprchlíků přicházejících do evropských zemí. Tato opatření měla tendenci postihovat bez rozlišení obě skupiny a ztížila lidem hledajícím ochranu přístup do země, kde by o ni mohli požádat. UNHCR již v roce 1986 varoval: "Postupná restriktivní opatření, přijímaná unilaterálně, nemohou být postačující. V jejich důsledku dochází často spíše k přesunu břemene než k jeho odstranění a k zahájení řetězce událostí mařících původní záměry ... V dlouhodobé perspektivě musí nutně vyústit v obecné snížení přijímaných mezinárodních standardů."8 Státy se v prvé řadě snažily realizovat politiku "nepříjezdu" mající cizincům bez potřebných dokladů (a do této skupiny spadali také potenciální žadatelé o azyl) zabránit dostat se do Evropy. Vízová povinnost a "sankce přepravcům" (pokuty přepravním společnostem za přepravu pasažéra bez řádné dokumentace) se všeobecně rozšířily. Některé země začaly v zahraničí rozmisťovat styčné imigrační pracovníky, kteří měli "zachytit" migranty bez řádných dokladů a zabránit jim v cestě do těchto zemí. Pro ty žadatele o azyl, kterým se podařilo dostat na hranice i přes tyto snahy, byla pak připravena politika "odklonu trasy", přesunující zodpovědnost za posouzení azylové žádosti a poskytnutí ochrany na jiné země. Tento postup byl umožněn z nemalé části také vývojem ve státech střední Evropy, které se postupně stávaly zeměmi, kde uprchlíci mohli (alespoň teoreticky) najít ochranu. Po roce 1989 většina těchto zemí rychle přistoupila k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 a v devadesátých letech věnovaly UNHCR, Rada Evropy a další agentury velkou pozornost posilování schopnosti těchto zemí přijímat žadatele o azyl a uprchlíky. To vedlo vlády západních zemí k sestavení seznamů "bezpečných třetích zemí" na východ od Evropské unie, tvořících určitou "nárazníkovou zónu".9 Uzavřely se státy střední a východní Evropy a dalšími vládami readmisní dohody o návratu ilegálních migrantů a začaly odesílat žadatele o azyl zpět do "bezpečných" zemí, ze kterých přišli. Tyto dohody jen zřídkakdy obsahovaly zvláštní záruky ve vztahu k žadatelům o azyl. Znamenaly riziko "řetězových deportací", kterými mohli být žadatelé o azyl přesunováni z jednoho státu do druhého bez záruky, že jejich žádost o ochranu bude nakonec posouzena. UNHCR označil tuto praxi jako "jasně v rozporu se základními principy ochrany", neposkytující dostatečnou ochranu proti refoulementu.10 Není překvapením, že státy střední a východní Evropy, podporované svými západními sousedy, samy zavedly podobná opatření, aby snížily počty nově příchozích. Vlády se též stále častěji rozhodovaly pro restriktivnější interpretaci Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 ve snaze vyloučit určité kategorie žadatelů z rozsahu definice uprchlíka. V některých zemích to stále znamená, že lidé, pronásledovaní "nestátními původci pronásledování" nejsou považováni za uprchlíky a je jim proto často nabízena UNHCR, Note submitted by the High Commissioner for the Consultations with Concerned Governments, Ženeva, prosinec 1986. 9 European Council of Refugees and Exiles, Safe Third Countries: Myths and Realities, ECRE, Londýn, 1996; R. Byrne a A. Shacknove, The Safe Country Notion in European Asylum Law, Harvard Human Rights Law Journal, sv. 9, jaro 1996; Danish Refugee Council, Safe Third Country Policies in European Countries, Kodaň, 1997. 10 UNHCR, Note on International Protection, 1999, odst. 19. 8

6

slabší forma ochrany s omezenějšími právy a nároky [viz podkapitola 7.2]. V důsledku těchto a dalších faktorů počet uznaných uprchlíků klesl. Mnozí z těch, jejichž žádost byla zamítnuta, získali možnost zůstat v zemi, kde o azyl požádali, avšak ne s takovým postavením, jaké nabízí status uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951. Příkladem může být "Bstatus" či "výjimečné povolení k pobytu".11 Stát tedy uznává potřebu ochrany těchto žadatelů, avšak závazky přijímajících zemí - zejména co se týče sloučení rodiny a vystavování konvenčních cestovních dokladů - jsou omezeny na minimum. Tato multiplicita vede u veřejnosti ke značnému zmatku a nejasnostem v otázce, kdo je tedy vlastně "skutečným" uprchlíkem. Zavedena byla také řada odstrašujících opatření - stále rozšířenější automatické braní žadatelů o azyl do vazby, odmítání sociální pomoci a omezení přístupu k zaměstnání.12 Kromě toho byla též uvalena omezení na právo osoby, nacházející se již v zemi, na sloučení s jejími rodinnými příslušníky. Hledání společné politiky Evropské unie Úsilí západních zemí o úpravu své azylové a imigrační politiky se shodovalo s úsilím dosáhnout ekonomické a politické integrace prostřednictvím vzniku jednotného evropského trhu. Sem patřilo odstranění všech vnitřních obchodních bariér a možnost svobodného pohybu osob v rámci Evropského společenství, které se stalo Evropskou unií poté, co v roce 1993 vstoupily v platnost Maastrichtské dohody o Evropské unii. Přání odstranit obchodní překážky a překážky dalších pohybů v rámci Evropské unie šlo ruku v ruce s přáním zachovat si kontrolu nad pohybem lidí z nečlenských států. Vlády se obávaly, že svoboda pohybu v rámci Evropské unie způsobí v azylové a imigrační oblasti řadu nových problémů. Výsledkem byl složitý a vleklý proces, kdy se dvanáct a později patnáct členských států Evropské unie snažilo "harmonizovat" své postupy v oblasti ochrany hranic, imigrace a azylu [viz podkapitola 7.1].13 Většina aktivit v azylové a imigrační oblasti se v devadesátých letech soustředila na koordinaci a zpřísňování vstupní politiky členských států. Schengenská úmluva z roku 1990 obsahovala ustanovení o posílení policejní a soudní spolupráce, společné vízové politice a zpřísnění postihů přepravců. Dublinská úmluva z roku 1990 stanovovala kritéria pro určení země (v rámci smluvních států) zodpovědné za posouzení azylové žádosti. To mělo zabránit žadatelům o azyl v pohybu po různých zemích a v hledání "nejlepší" země pro posouzení své žádosti a vyřešit problém těch žadatelů o azyl, v jejichž případech nechtěla přijmout zodpovědnost žádná země (žadatelé známí jako tzv. uprchlíci v orbitu).

B. S. Chimni, Globalisation, Humanitarianism and the Erosion of Refugee Protection, Working Paper č. 3, Refugee Studies Centre, Oxford, únor 2000, str. 11-12. 12 F. Liebaut a J. Hughes (vyd.), Detention of Asylum Seekers in Europe: Analysis and Perspectives, Kluwer Law International, Haag, 1998; UNHCR Standing Committee of the Executive Committee, Detention of Asylum-Seekers and Refugees: The Framework, The Problem and Recommended Practice, UN Doc. EC/49/SC/CRP.13, 4. června 1999. 13 E. Guild a J. Niessen, The Developing Immigration and Asylum Policies of the European Union, Kluwer Law International, Haag, 1996; D. Papademetriou, Coming together or Pulling Apart? The European Union's Struggle with Immigration and Asylum, Carnegie Andowment for International Peace, Washington DC, 1996; J. van der Klaauw, Refugee Protection in Western Europe: A UNHCR perspective, v publikaci J.-Y. Carliera a D. Vanheulea (vyd.), Europe and Refugees: A Challenge?, Kluwer Law International, Haag, 1997; F. Nicholson a P. Twomey (vyd.), Refugee Rights and Realities: Evolving International Concepts and Regimes, Cambridge University Press, Cambridge 1999, část 4, The European Regime. 11

7

7.2

Nestátní původci pronásledování

Představte si, že jste ve vesnici, kde vás šikanují vládní jednotky a povstalci, chtějí po vás jídlo, bijí vaši rodinu a vyhrožují, že vás zabijí nebo že vám uříznou ruce. Rozhodnete se uprchnout před touto nesnesitelnou situací a požádat o azyl v jiné zemi. Když imigračnímu pracovníkovi popisujete svou situaci, uvedete, že nejvážnější výhrůžky a šikanování pocházely od rebelů. Imigrační úředník se na vás důležitě podívá a řekne, že nejste skutečným uprchlíkem, protože to nebyla vláda, která vás donutila k útěku, ale ozbrojená skupina, která není nástrojem státu. Vám samozřejmě může být úplně jedno, jestli vás mučí jedna skupina nebo druhá, avšak některým zemím to jedno není. Neuznávají jako uprchlíky osoby, které jsou pronásledované tzv. "nestátními činiteli". Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951 poskytuje ochranu před pronásledováním. Pronásledování zde definováno není, ani se nic neuvádí o pachatelích pronásledování. Tato skutečnost vedla ke značné diskusi o rozsahu ochrany Úmluvy. Mluvíme-li o pronásledování, máme často na mysli špatné státní služby, užívání mučení policejními pracovníky nebo útlak civilistů vojáky. V době holocaustu byla do pronásledování konkrétních osob zapojena celá státní mašinérie. Když autoři Úmluvy připravovali definici "uprchlíka", měli bezpochyby na mysli především pronásledování státními orgány. Jedním z hlavních cílů Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 je zabránit tomu, aby byli lidé vraceni do míst, kde jim může hrozit závažné porušování lidských práv nebo pronásledování. Neuvádí se, že za pronásledování musí být zodpovědný stát. Jakákoliv skupina, která má v dané zemi v rukou dostatečnou moc, se může dopouštět pronásledování. UNHCR tedy soustavně podporuje názor, že Úmluva se vztahuje na všechny osoby, mající opodstatněný strach z pronásledování, bez ohledu na to, kdo je za pronásledování zodpovědný. Stanovisko UNHCR sdílí drtivá většina signatářských států Úmluvy. V některých zemích však žadatelé o azyl se svou žádostí neuspějí ani tehdy, pokud perzekuce, které se obávají, pochází od nestátních činitelů a vláda jejich země původu jim přitom nechce nebo nemůže zajistit ochranu. Toto menšinové stanovisko zastávají Francie, Itálie, Německo a Švýcarsko. Další mezinárodní smlouvy z oblasti lidských práv, jako například Úmluva proti mučení a dalšímu krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení či trestu z roku 1984 a Evropská úmluva na ochranu lidských práv a základních svobod, nečiní rozdíl mezi státním a jiným činitelem zodpovědným za mučení nebo jiné nelidské či ponižující zacházení. Každá osoba by měla být chráněna před takovým zacházením, bez ohledu na to, kdo je původcem těchto činů. Pravomoc prosazovat svou vůli prostřednictvím policejních nebo ozbrojených složek již nenáleží pouze státům. Některé země, jako například Somálsko, nemají pevnou vládu kontrolující své území, nemají dokonce ani vládu, která by byla mezinárodně uznávaná. Namísto toho v nich existuje poddanství, kde jsou různé oblasti země kontrolovány ozbrojenými skupinami a vojenskými veliteli. Dominantní politická a vojenská síla v Afghánistánu Taliban není některými státy uznávána jako legitimní původce pronásledování. V zemích jako Angola, Kolumbie a Šrí Lanka kontrolují celé velké oblasti síly jiné než vládní. Pronásledování tedy není výsostnou doménou státu a dokonce ani nestátních ozbrojených skupin. Může se ho dopouštět například sekta, klan nebo rodina. Některé tradiční zvyky se mohou rovnat pronásledování. Pokud vláda nemůže nebo nechce takovéto zvyky potlačit, může se stát, že jsou lidé nuceni uprchnout ze země, aby si zachránili život, svobodu nebo zdraví. V roce 1985 uznal Výkonný výbor UNHCR, že vlastní zranitelné postavení vystavuje ženy často fyzickému násilí, sexuálnímu zneužívání a diskriminaci. Souhlasil s tím, že ženy čelící tvrdému nebo nelidskému zacházení kvůli tomu, že překročily sociální zvyklosti společnosti, ve které žijí, mohou spadat pod podmínky Úmluvy o uprchlících z roku 1951. Příkladem pronásledování souvisejícího s příslušností k určitému pohlaví je případ dvou pákistánských žen, které požádaly ve Velké Británii o uprchlický status kvůli tomu, že s nimi špatně

8

zacházeli (pronásledovali je) jejich manželé. Podle Sněmovny lordů, nejvyššího soudního orgánu Velké Británie, jsou tyto ženy uprchlíky ve smyslu Úmluvy, jelikož pákistánská vláda není ochotna učinit nic na jejich ochranu z toho důvodu, že jsou ženy.14 Společnosti, které diskriminují ženy nebo homosexuály, mohou tolerovat pronásledování na základě příslušnosti k určitému pohlaví nebo sexuální orientaci. Některé společnosti dovolují nebo dokonce podporují mrzačení ženských pohlavních orgánů. Pro některé ženy a dívky se tento zvyk může rovnat pronásledování. Pokud se odmítnou tomuto zvyku podrobit, a tedy "překročí sociální zvyklosti", přijme stát kroky na jejich ochranu? Při absenci státní ochrany je jediným způsobem, jak se vyhnout závažné újmě, útěk ze země a hledání azylu.

Zatímco Schengenská a Dublinská úmluva jsou pro státy, které tyto úmluvy ratifikovaly, závazné, jiné harmonizační aktivity se odehrály mimo rámec závazných dohod, daleko od transparentních mezivládních procesů. I tam bylo často možné dosáhnout shody pouze na úrovni nejnižšího společného jmenovatele. V jedné z nejzásadnějších diskusí se vlády Evropské unie snažily dosáhnout shody v tom, jak interpretovat definici uprchlíka z Úmluvy OSN z roku 1951. Především kvůli německé úzké interpretaci definice a francouzskému přání omezit své závazky vůči Alžířanům prchajícím z Alžírska obsahuje Společné stanovisko Evropské unie z března 1996 o harmonizované aplikaci definice pojmu "uprchlík" restriktivní přístup, považující za pronásledování jen to, které "obecně" pochází od státu.15 V důsledku toho se zacházení s osobami prchajícími před pronásledováním páchaným nestátními činiteli i nadále stát od státu liší. Také mezi členskými státy EU samozřejmě existují značné rozdíly v realizaci teoreticky harmonizované azylové politiky.16 V rámci Evropské unie přichází do některých států výrazně vyšší počet žadatelů o azyl než do států jiných. Po přijetí 350 tisíc Bosňanů na počátku devadesátých let se německá vláda tvrdě snažila o přijetí určité dohody o sdílení břemene. V roce 1995 schválila Evropská unie nezávaznou rezoluci o sdílení břemene ve vztahu k přijímání a dočasnému pobytu přesídlených osob.17 Masivní příliv uprchlíků z Bosny a Hercegoviny v polovině devadesátých let a z Kosova na jejich konci znamenal, že otázka sdílení břemene zůstávala prvořadou otázkou po celé desetiletí. Sporným bodem zůstává dodnes. Podíl Německa na počtu azylových žádostí v západní Evropě nicméně poklesl ze 63 % na počátku devadesátých let na 23 % v roce 1999. Proces harmonizace azylové politiky v Evropě pokračuje. UNHCR podporuje tyto snahy tam, kde mají usnadnit vybudování spravedlivější, účinnější a předvídatelnější procedury, která by přinášela prospěch nejen vládám, ale také samotným uprchlíkům a žadatelům o azyl. V mnoha případech však vítězí standard nejnižšího společného jmenovatele, jenž vede spíše ke snížení než ke zvýšení úrovně ochrany uprchlíků. Dočasné útočiště a bývalá Jugoslávie Až do devadesátých let bylo obecně předpokládáno, že jsou-li žadatelé o azyl v Evropě uznáni jako uprchlíci, budou moci v zemi zůstat navždy. Během konfliktu v bývalé Jugoslávii byl však zaveden nový postup, kterým státy nabízejí lidem prchajícím před Islam v. Secretary of State for the Home Department a Regina v. Immigration Appeal Tribunal and Another Ex Parte Shah, House of Lords judgement, 25. března 1999, [1999] 2 WLR 1015, [1999] ImmAR 283. 15 Official Journal of the European Communities, 1996, L63/2. 16 S. Peers, "Mind the Gap!" Ineffective Member State Implementation of European Union Asylum Measures, Immigration Law Practitioner's Association/British Refugee Council, Londýn, květen 1998. 17 Official Journal of the European Communities, 1995, C262. 14

9

konfliktem tzv. dočasné útočiště, což znamená, že po ukončení konfliktu se očekává jejich návrat. UNHCR podporuje institut dočasného útočiště jako nouzovou reakci v situaci velkého přílivu uprchlíků, existuje-li evidentní potřeba ochrany a je-li jen malá nebo žádná možnost tuto potřebu během krátké doby individuálně posoudit. Organizace má za to, že účelem dočasného útočiště je nabídnout okamžité bezpečí a ochranu základních lidských práv, včetně ochrany před refoulementem, přímo v zemích, kam lidé ve velkém množství přicházejí. Dočasné útočiště může také zlepšit perspektivy promyšlené oblastní reakce přesahující přímo postižené oblasti.18 7.3

Trendy ve financování

Objem globálních vládních výdajů na humanitární pomoc během posledních padesáti let stále rostl. Dramatický vzestup byl zaznamenán na počátku devadesátých let a v roce 1994 dosáhl vrcholu částkou 5,4 miliard dolarů. Ve smyslu procentuálního podílu na hrubém domácím produktu (HDP) však výdaje na humanitární pomoc v letech 1990 až 1998 poklesly z 0,03 % na 0,02 %, čili na 20 centů z každého tisíce dolarů.19 Poměr oficiální rozvojové pomoci (official development assistance, ODA) poskytnuté vládami na humanitární pomoc oproti dlouhodobému rozvoji na počátku devadesátých let také výrazně vzrostl. Ve svém nejvyšším bodě - v roce 1994 - představoval 10 % celkové ODA. Poměrná část připadající na druhou polovinu desetiletí však poklesla na asi šest procent celkové ODA v roce 1998.20 Zatímco se celkový objem vládního financování humanitárních operací zvýšil, poměrná část poskytovaná prostřednictvím mezinárodních organizací jako UNHCR se ve srovnání s pomocí, poskytovanou vládami přijímajícím zemím nebo poskytovanou prostřednictvím nevládních organizací dotyčné sponzorské země, snížila. Vlády dávaly stále více přednost bilaterálním finančním opatřením před multilaterální pomocí. Výdaje UNHCR a finanční zdroje Rozpočet UNHCR se během padesáti let existence organizace s růstem rozsahu jeho aktivit dramaticky zvýšil. Z původních pouhých 300 tisíc dolarů v roce 1951 vzrostly roční výdaje do poloviny sedmdesátých let na asi 100 miliónů dolarů. Na konci sedmdesátých a na počátku devadesátých let došlo ke dvěma výrazným nárůstům. Prvním velkým nárůstem bylo období let 1978 až 1980, kdy se objem výdajů více než ztrojnásobil - ze 145 miliónů dolarů na 510 miliónů dolarů. To bylo v době velké uprchlické krize v Indočíně. K druhému, stejně velkému nárůstu došlo v letech 1990 až 1993, kdy se výdaje více než zdvojnásobily z 564 miliónů dolarů na 1,3 miliard dolarů. Tento nárůst byl z velké části způsoben velkými repatriačními operacemi na počátku desetiletí a velkými uprchlickými krizemi v severním Iráku a v bývalé Jugoslávii. Výdaje v roce 1998 klesly na 887 miliónů dolarů a poté se v roce 1999 v důsledku krize v Kosovu zvýšily na něco přes jednu miliardu dolarů. Žádný z těchto údajů nezahrnuje materiální příspěvky (jako stany, léky nebo pomoc při přepravě či jiné služby). Pokud by byly brány v úvahu i tyto náklady, byly by částky ještě výrazně vyšší. UNHCR, Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, GAOR, 48. zasedání, dodatek č. 12 (A/48/12), 1994, odst. 24; UNHCR, A Comprehensive Response to the Humanitarian Crisis in the Former Yugoslavia, Ženeva, 24. července 1992; W. Kälin, Towards a Concept of Temporary Protection, nepublikovaná studie vypracovaná pro UNHCR, 1996. 19 Inter-Agency Standing Committee, Global Humanitarian Assistance 2000, 23. jednání, návrh konečné zprávy, březen 2000. 20 Development Assistance Committee, 1999 Development Cooperation Report, Organization for Economic Cooperation and Development, Paříž, 2000, tabulka 19; Earthscan, The Reality of Aid, výroční publikace, Londýn. 18

10

Poměrné výdaje UNHCR v různých oblastech odrážely měnící se geografickou pozornost a operační působnost organizace. Na počátku šedesátých let byla více než polovina výdajů UNHCR věnována programům pro zbývající evropské uprchlíky z druhé světové války. Ani ne o desetiletí později již evropské výdaje představovaly pouze sedm procent celkového ročního rozpočtu. V roce 1999 realizoval UNHCR programy ve více než stu zemí světa. V devadesátých letech vydal UNHCR na každou "osobu spadající do oblasti zájmu UNHCR" (uprchlíka, žadatele o azyl, navrátilce, vnitřně přesídlenou osobu a jiné) 40 až 50 dolarů ročně - ačkoliv oblast od oblasti se tato částka na osobu výrazně lišila. Hlavním zdrojem financování UNHCR byly vždy dobrovolné příspěvky, zejména od států. V devadesátých letech představovaly příspěvky ze standardního rozpočtu OSN méně než 3 % celkového ročního příjmu organizace. Většina vládních příspěvků pochází od malého počtu klíčových průmyslových zemí. Například příspěvky Severní Ameriky, Japonska a západoevropských států tvořily v roce 1999 97 % všech vládních příspěvků UNHCR. Sponzorské státy svou podporu poskytovanou UNHCR stále častěji vyčleňují pro určité země, programy nebo projekty, v závislosti na svých národních prioritách. Pouze 20 % prostředků poskytnutých v roce 1999 tímto způsobem označeno nebylo. To značně snižuje operativní možnosti organizace využít prostředky tam, kde je jich nejvíce zapotřebí. V roce 1999 získal UNHCR něco přes 90 % prostředků potřebných na programy v bývalé Jugoslávii, zatímco na africké programy obdržel pouze 60 %. Mezinárodní společenství vydalo asi 120 dolarů na každou osobu spadající do oblasti zájmu UNHCR v bývalé Jugoslávii, což více než trojnásobně přesahovalo částku vynaloženou na osobu v západní Africe (asi 35 dolarů na osobu). I když vezmeme v úvahu odlišný charakter nákladů způsobený nestejnými klimatickými podmínkami, rozdíl zůstává veliký. Stejně jako ostatní humanitární organizace se i UNHCR snaží rozšířit svou sponzorskou základnu. UNHCR se například snaží podporovat soukromý sektor v myšlence poskytnout prostředky na humanitární programy a účastnit se rekonstrukce zemí v obdobích po konfliktu. V roce 1999, většinou v reakci na události v Kosovu a Východním Timoru, získal UNHCR na příspěvcích od veřejnosti, nadací a nevládních organizací asi 30 miliónů dolarů. V některých případech uprchlických situací nabídly firmy své služby zdarma. Během krize v Kosovu například firma Microsoft poskytla UNHCR počítačové vybavení a software pro registraci uprchlíků. Při navazování styku s obchodními společnostmi a představiteli soukromého sektoru zdůrazňoval UNHCR své přesvědčení, že pokrytí základních potřeb uprchlíků a přesídlených osob je globální záležitostí.

V roce 1992 vyzval UNHCR státy, aby nabídly alespoň dočasnou ochranu statisícům lidí prchajících před konfliktem v bývalé Jugoslávii. Reakce na výzvu UNHCR byla různá. S pokračujícím přílivem osob rostlo v západní Evropě ve vztahu k dalšímu přijímání uprchlíků napětí. V roce 1993 navrhly země Evropské unie jako první vytvoření "bezpečných zón" v Bosně a Hercegovině. Byly toho názoru, že ochrana a pomoc "má být poskytována, kdykoliv je to možné, v oblasti původu" a že "přesídlené osoby by měly být podpořeny takovým způsobem, aby mohly zůstat v bezpečných zónách, co nejblíže svých domovů"21. Masakry, ke kterým později došlo, když v roce 1995 bosenští Srbové dobyli "bezpečné zóny" v Srebrenici a Žepě, ukázaly, jak nebezpečný tento přístup může být.22 Když západní Evropa nabídla uprchlíkům z bývalé Jugoslávie dočasné útočiště, nebylo to bez problémů.23 Vynořovaly se otázky týkající se práv osob na dočasném útočišti Rezoluce o některých společných směrnicích ve vztahu k přijímání zvláště zranitelných osob z bývalé Jugoslávie, Council of Immigration Ministers, 1.-2. června 1993. 22 Organizace spojených národů, The Fall of Srebrenica, Report of the Secretary-General Pursuant to general Assembly Resolution 53/55, UN Doc. A/54/549, 15. listopadu 1999. 23 IGC (Intergovernmental Consultations), sekretariát, Report on Temporary Protection in States in Europe, North America and Australia, Ženeva, 1995; UNHCR/Humanitarian Issues Working Group of the International Conference on the Former Yugoslavia, Survey on the Implementation of Temporary

21

11

a rozsahu povinností přijímajících států vůči uprchlíkům poté, co válka skončí. Na podpisech Daytonské mírové smlouvy z prosince 1995 ještě ani nezaschl inkoust a už probíhala živá diskuse o návratu. Má být návrat dobrovolný, nebo nucený? Co to přesně znamená "bezpečný a důstojný" návrat? Měl by být návrat uprchlíků požadován i v případě, že se nemohou vrátit do svých domovských oblastí, a museli by se tedy usadit v jiné části země? Kontroverze se vyhrotila v roce 1996, kdy již bylo zřejmé, že k rozsáhlému dobrovolnému návratu tak rychle nedojde. Když v letech 1998 a 1999 vypukl otevřený konflikt v Kosovu, evropské vlády se nejprve zdráhaly zopakovat experiment s dočasným útočištěm. I nadále přijímaly žadatele o azyl z Kosova do standardní azylové procedury, jako tomu bylo po celá devadesátá léta. Od počátku roku 1999 počty žadatelů rapidně vzrůstaly a když 24. března 1999 zahájilo NATO bombardování Jugoslávské svazové republiky, spustil se masový exodus kosovských Albánců do Albánie a bývalé jugoslávské republiky Makedonie. Rostly obavy z nového nekontrolovatelného přílivu uprchlíků z Balkánu. Ve snaze udržet hranice Makedonské republiky otevřené pro prchající kosovské Albánce a zajistit tak pro většinu uprchlíků útočiště v oblasti byl spuštěn Humanitární evakuační program, ve kterém hrál UNHCR vedoucí úlohu. Během května a června 1999 bylo z Makedonie do více než dvaceti států-příjemců letecky přepraveno přibližně 92 tisíc kosovskoalbánských uprchlíků. Přestože většina z nich se do konce roku vrátila domů, zůstane tento konkrétní příklad mezinárodního sdílení břemene pravděpodobně spíše výjimkou než pravidlem. Amsterdamská smlouva a další vývoj I přes rozsáhlé prostředky přidělené na ochranu hranic nepřinesl takový přístup k migrační a azylové problematice řešení otázky velkého počtu přistěhovalců přicházejících do Evropy nelegálním způsobem. Namísto toho migranty i žadatele o azyl spíše tlačil do rukou převaděčů, čímž vládám spíše komplikoval situaci a jednotlivce vystavoval často velkému nebezpečí.24 Ve snaze dostat tuto složitou otázku pod kontrolu přijaly vlády zemí Evropské unie další opatření na posílení svého harmonizačního úsilí. Amsterdamská smlouva, která byla podepsána v roce 1997 a která vstoupila v platnost v květnu 1999, je mezníkem v rozvoji azylové politiky Evropské unie. Pro následující pětileté období stanovuje plán přesunu azylových záležitostí z oblasti spadající pod pravomoc mezivládních dohod členských států do oblasti, kde příprava politiky a přijímání rozhodnutí jasně spadá do kompetence institucí Evropské unie. Tento vývoj by měl UNHCR a dalším organizacím umožnit užší a systematičtější spolupráci s institucemi Evropské unie, včetně Evropské komise, která má podle této smlouvy větší pravomoc iniciovat přijetí opatření v oblasti společné azylové politiky. Frustrace vlád kvůli neschopnosti kontrolovat migraci však zároveň vedla k některým radikálním návrhům - například k návrhu obsaženému v dokumentu "migrační strategie", připravenému v druhé polovině roku 1998 během rakouského předsednictví Evropské unie. Kromě návrhu "obranné linie" na ochranu Evropy před ilegálními přistěhovalci snažícími se najít práci nebo získat azyl vyzýval dokument k novelizaci Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 nebo k jejímu úplnému nahrazení. Podle tohoto názoru nese Úmluva vinu za neschopnost vlád omezit nelegální migraci - za účel, kterému tato Úmluva však nikdy sloužit Protection, Ženeva, březen 1995. 24 J. Harding, The Univited: Refugees at the Rich Man's Gate, Profile Books, Londýn, 2000; J. Morisson, The Cost of Survival: The Trafficking of Refugees to the UK, British Refugee Council, Londýn, 1998.

12

neměla. Rozsáhlá kritika tohoto dokumentu vedla k jeho stažení, podobné hřmění však bylo slyšet i jinde v Evropě a dokonce až v Austrálii. V kontrastu s tímto vývojem potvrdily hlavy států a vlád Evropské unie na jednání ve finském Tampere v říjnu 1999 svůj "absolutní respekt k právu hledat azyl", potřebu společných postupů "nabízejících záruky osobám hledajícím ochranu nebo přístup do států Evropské unie" a svou oddanost hledání společného evropského azylového systému "založeného na plné a kompletní aplikaci Ženevské [uprchlické] úmluvy".25 Vedoucí evropští představitelé nastínili soubor opatření, která by měla být přijata - od společných minimálních podmínek pro přijímání žadatelů o azyl až k opatřením o vedlejších formách ochrany a dočasné ochrany. Patřil sem "komplexní přístup k migraci řešící otázky politické, otázky z oblasti lidských práv a rozvojové otázky v zemích a oblastech původu a tranzitu". Nyní je třeba zajistit, aby byla tato ujištění realizována v praxi, což je obtížný úkol, bereme-li v úvahu rozsah opatření přijatých těmito vládami na zabránění vstupu žadatelů o azyl na jejich území. UNHCR vybídl evropské země, aby "zajistily, že postupy a praxe na kontrolu ilegálního přistěhovalectví neohrozí práva uprchlíků a žadatelů o azyl".26 Současně s tímto vývojem se Rada Evropy, jejímiž členy je drtivá většina evropských zemí, nejen patnáct států Evropské unie, snaží posílit ochranu uprchlických práv jako základních lidských práv. V roce 1991 Evropský soud pro lidská práva jasně stanovil princip, že žadatelé o azyl by neměli být vraceni do zemí, kde by byli vystaveni nebezpečí mučení či špatného zacházení.27 Bylo také ukázáno, že ustanovení Evropské úmluvy o ochraně lidských práv z roku 1950, týkající se vazby, práva na rodinný život, práva na účinný opravný prostředek apod. otázek, platí také v případě žadatelů o azyl a uprchlíků. Práce Rady Evropy takto podporuje a doplňuje působení Evropské unie a přispívá tak ke zlepšení práv uprchlíků a žadatelů o azyl na celém kontinentu. Dalším klíčovým faktorem pro budoucí ochranu uprchlíků v Evropě bude schopnost zemí střední a východní Evropy reagovat na žádosti o ochranu. Během deseti let po konci studené války učinily mnohé z těchto zemí velký pokrok při budování vlastních azylových systémů a nyní již nejsou jen tranzitními zeměmi. Například v Maďarsku bylo v roce 1999 podáno více žádostí o azyl než v Dánsku a Finsku dohromady [viz také tabulka 7.3]. Na konci devadesátých let se Evropa opět ocitla na křižovatce. V následujících letech mohou demografické vývojové trendy vést k větší vstřícnosti vlád vůči přistěhovalcům. Někteří analytikové tvrdí, že kvůli nízké porodnosti a stárnoucí populaci bude během následujících padesáti let zapotřebí výrazného počtu přistěhovalců, aby poměr mezi důchodci a pracujícími zůstal na současné úrovni. Nedávná zpráva Populačního oddělení OSN odhaduje, že při současné úrovni porodnosti a úmrtnosti bude v letech 1995 až 2050 zapotřebí v průměru 1,4 miliónu přistěhovalců ročně, aby poměr pracujícího a nepracujícího obyvatelstva z roku 1995 zůstal zachován. Zpráva také uvádí, že podle posledních odhadů byl čistý počet přistěhovalců do Evropské unie v letech 1990 až 1998 v průměru 857 000 osob ročně.28 Conclusions of the Presidency, Tampere European Council, 15.-16. října 1999. UNHCR, tisková zpráva, 8. října 1999. 27 Cruz Varas v. Sweden, 20. března 1991, European Court of Human Rights, Series A, č. 201; Vilvarajah v. United Kingdom, 30. října 1991, Series A, č. 215; N. Mole, Problems Raised by Certain Aspects of the Present Situation of Refugees from the Standpoint of the European Convention of Human Rights, Human Rights Files č. 9, rev., Council of Europe, Štrasburk, 1997, aktualizace chystaná na rok 2000; R. Plender a N. Mole, Beyond the Geneva Convention: Constructing a de facto Right of Asylum from International Human Rights Instruments, v publikaci Nicholsona a Twomeye, Refugee Rights and Realities, str. 81-105. 28 UN Population Division, Department of Economic and Social Affairs, Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Aging Populations?, sekretariát OSN, New York, březen 2000, str. 85-87. Viz také Europe's Immigrants: A Continent on the Move, Economist, 6. května 2000; Harding, The 25

26

13

Budou-li vlády reagovat výraznějším uvolněním omezení legální migrace, mohou zjistit, že tento krok sníží tlak na azylový systém, takže veřejná a politická podpora institutu azylu by mohla být posílena. Alternativní možností je, že růst imigrace může také vést k růstu nelegální migrace. Pokud však migrační možnosti zůstanou nejasné, máme všechny důvody domnívat se, že žadatelé o azyl i přistěhovalci budou nadále využívat azylové procedury a tlak na institut azylu zůstane stejný. Měnící se dynamika diskuse o migraci může rozhodnout o budoucnosti ochrany uprchlíků v Evropě. Přesídlení a azyl v Severní Americe Na rozdíl od Evropy jsou Spojené státy americké a Kanada tradičními přistěhovaleckými zeměmi. Jako takové jsou zvyklé na plánování příjezdu nových příchozích a na jejich integraci do společnosti. Uprchlíci byli po dlouhou dobu považováni za jednu z kategorií přistěhovalců a mnohé osoby přesídlené během druhé světové války našly v rámci přistěhovaleckých programů v Severní Americe svůj nový domov. V obou zemích existuje již po řadu let dobře definovaný systém přijímání osob a vláda i nevládní sektor spolu při přesídlení uprchlíků úzce spolupracují. Během let studené války přijímaly Spojené státy a Kanada uprchlíky z komunistického bloku. Jejich zeměpisná poloha s Tichým oceánem na západních a Atlantským na východních hranicích však znamenala, že žadatelé o azyl - oproti uprchlíkům vybraným pro přesídlení - začali do Severní Ameriky ve větších počtech spontánně přijíždět až v osmdesátých letech. Systémy navržené pro relativně malé počty individuálních žádostí o azyl nestačily reagovat na poptávku a z mnoha stran se ozývalo volání po změně. Podobně jako jejich evropské protějšky se i USA a Kanada snažily nalézt správnou rovnováhu mezi ochranou uprchlíků a kontrolou přistěhovalectví a stály také před úkolem nalézt správný poměr mezi přesídlením uprchlíků a přijímáním přistěhovalců. Americká politika vůči uprchlíkům během studené války V letech 1975 až 1999 nabídly Spojené státy trvalé přesídlení více než dvěma miliónům uprchlíků, včetně asi 1,3 miliónu Indočíňanů. V tomto období přijaly Spojené státy více uprchlíků než všechny ostatní země světa dohromady. Během studené války garantoval politický význam přijímání uprchlíků z komunistických zemí evropským uprchlíkům vřelé přijetí. Přesto, že Spojené státy byly klíčovým přívržencem UNHCR, nepřistoupily nikdy k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951, třebaže v roce 1968 přistoupily k Protokolu z roku 1967, a souhlasily tedy s přijetím většiny závazků Úmluvy z roku 1951. Od konce padesátých let definovalo americké právo uprchlíka jako osobu prchající z komunistické země nebo ze země Blízkého východu a uprchlická politika země byla diktována téměř výhradně politickými zájmy.29 Pro tyto osoby byla ochrana Spojených států zajištěna, jiným však stejná ochrana poskytnuta nebyla. Od poloviny sedmdesátých let začaly Spojené státy přijímat velké množství vietnamských uprchlíků. Tento program přesídlení měl své kořeny v pocitu závazku vůči bývalým spojencům v jihovýchodní Asii a v obavě, že příliv uprchlíků by mohl destabilizovat zbývající nekomunistické země v oblasti. Pokud navíc existoval politický zájem, přijímaly Spojené státy osoby jako uprchlíky přímo z jejich zemí původu. Tyto "vnitrostátní" postupy byly využívány například při přesídlování Židů a disidentů ze Sovětského svazu, osob Uninvited, str. 90-102. G. Rystad, Victims of Opression or Ideological Weapons? Aspects of US Refugee Policy in the Post-War Era, v publikaci G. Rystada (vyd.), The Uprooted: Forced Migration as an International Problem in the Post-War Era, Lund University Press, Lund, 1990, str. 209. 29

14

hledajících azyl před režimy Nicolae Ceauşesca v Rumunsku a Fidela Castra na Kubě i Vietnamců v rámci Programu spořádaného odchodu sponzorovaného UNHCR. Na konci sedmdesátých let spojili členové Kongresu a advokáti uprchlíků z nevládního sektoru síly ve snaze prosadit reformu uprchlické politiky USA. Administrativa prezidenta Jimmyho Cartera, dychtící upozornit na podporu lidských práv jako na středobod své zahraniční politiky, reagovala pozitivně. V roce 1979 vznikl nový Úřad koordinátora USA pro uprchlické záležitosti a v následujícím roce 1980 byl schválen zákon o uprchlících obsahující definici uprchlíka z Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 a ustavující azylové řízení. Nový zákon však nezbavil uprchlickou politiku prezidentské kontroly úplně. Poskytl exekutivní větvi značnou svobodu při tvarování uprchlické politiky, která byla často využívána pro dosahování cílů zahraniční politiky. Názorným příkladem byl případ salvadorských a guatemalských žadatelů o azyl v osmdesátých letech. Spojené státy odmítly azylové žádosti drtivé většiny žadatelů o azyl z těchto dvou zemí. To bylo v době, kdy Spojené státy přijímaly velký počet utečenců prchajících před levicovou sandinovskou vládou v Nikaragui. Úředníci USA trvali na tom, že salvadorské a guatemalské občany nediskriminují. Většina z nich se prý prostě nekvalifikuje pro získání postavení uprchlíka buď proto, že odešli z ekonomických důvodů, a pokud tomu tak nebylo, tak proto, že - jak tvrdili úředníci - netrpěli nebo se neobávali individuálního pronásledování. Advokáti uprchlíků ale naznačovali, že důvodem odmítnutí azylu byla skutečnost, že tito lidé prchali před pravicovou vládou, podporovanou Spojenými státy. V roce 1985 zpochybnily skupiny obhájců práv uprchlíků postup vlády Spojených států u soudu, tvrdíce, že při posuzování těchto žádostí existuje předpojatost. V devadesátých letech vláda souhlasila s urovnáním sporu a přezkoumala žádosti všech žadatelů o azyl z těchto dvou zemí, zamítnuté v období let 1980 až 1990.30 Podobná obvinění o předpojatosti se objevila ve vztahu k odlišnému zacházení s haitskými a kubánskými žadateli o azyl. Během prvních 25 let poté, co se na Kubě v roce 1959 dostal k moci Fidel Castro, ponechávaly Spojené státy žadatelům o azyl z Kuby otevřené dveře. Tato politika prošla vážnou zkouškou v osmdesátých letech, kdy Castro uvolnil omezení v oblasti odchodu ze země a více než 125 tisíc Kubánců (včetně více než 8 tisíc zločinců a psychiatricky léčených pacientů) vyplulo směrem k Floridě v "Mariel boatlift". I přes vzniklou kontroverzi bylo většině osob povoleno zůstat v zemi. Ve stejné době však byli na moři zadržováni Haiťané, azyl ve Spojených státech jim byl odmítán a oni byli posíláni zpět na Haiti [viz podkapitola 7.2]. Vláda trvala na tom, že mnozí Haiťané odcházejí z ekonomických důvodů, avšak obhájci uprchlíků postup americké vlády i nadále kritizovali. Emigrační tlaky na Kubě rostly i nadále, zejména po rozpadu hlavního spojence Sovětského svazu v roce 1991. Jak se ekonomické a sociální podmínky na Kubě zhoršovaly, počet Kubánců pokoušejících se dostat do Spojených států se zvyšoval. V situaci rostoucích protipřistěhovaleckých nálad ve Spojených státech začal na počátku devadesátých let nový exodus Kubánců. Do poloviny roku 1994 bylo americkou pobřežní hlídkou zadrženo celkem více než 35 tisíc "vorařů". Administrativa prezidenta Billa Clintona se rozhodla zadržet Kubánce na americké námořní základně v kubánském Guantánamu a v dalších místech regionu. Ve snaze zastavit příliv uprchlíků uzavřela americká vláda s Kubou v září 1994 kontroverzní dohodu, kterou se Kuba vrátila ke své dřívější politice povolení k odjezdu ze země - to mohla kubánská vláda vydat či nevydat, podle svého

American Baptist Churches v. Thornburgh, 760 F. Supp. 796 (N.D.CAl. 1991). Viz také US Committee for Refugees, Refugee Reports, sv. 12, č. 1, 29. ledna 1991, Viz také N. Zucker and N. Flink Zucker, Desperate Crossings: Seeking Refuge in America, M. E. Sharpe, Inc., New York, 1996.

30

15

uvážení.31 Ze své strany přislíbila americká vláda přijmout 20 tisíc Kubánců každý rok prostřednictvím dalších imigračních postupů. 7.4 Haitští žadatelé o azyl Od počátku sedmdesátých let omezoval postup americké vlády při jednání s migranty připlouvajícími na lodích závažným způsobem přístup haitských žadatelů k azylovému řízení. Americké vládní statistiky ukazují, že v letech 1981 až 1991 bylo na moři zadrženo více než 22 000 Haiťanů a že pouze osmadvaceti z nich bylo umožněno vstoupit do Spojených států, aby se mohli účastnit azylového řízení. UNHCR, další humanitární organizace a obhájci uprchlíků opakovaně argumentovali, že zadržování a navracení haitských žadatelů o azyl Spojenými státy - bez realizace odpovídající procedury, která by identifikovala osoby s opodstatněným strachem z pronásledování - může znamenat násilný návrat do nebezpečných míst (refoulement), zapovězený článkem 33 Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951. Na počátku devadesátých let napadly u federálního soudu ve Spojených státech skupiny obhájců politiku zadržování a po odvolání se tato otázka dostala až k nejvyššímu soudu USA - k Vrchnímu soudu. V roce 1993 Vrchní soud prohlásil, že závazek Spojených států podle článku 33 neplatí mimo území USA, kde byli Haiťané zadrženi.32 UNHCR má však za to, že princip non-refoulement platí v kterémkoliv místě aktivity státu. 33 V roce 1997 se Meziamerická komise Organizace amerických států postavila proti stanovisku Vrchního soudu USA a prohlásila, že záruky podle článku 33 platí i mimo území státních hranic.34 Některé skupiny obhájců argumentovaly, že vzhledem k vůdčí roli americké vlády v mezinárodních záležitostech přispěly její akce k podkopání principu azylu jinde ve světě. Pokud se nejbohatší země světa může odvracet od žadatelů o azyl, potom by chudé národy nepřipravené na řešení velkého přílivu uprchlíků měly mít možnost učinit totéž. V osmdesátých letech, kdy USA podporovaly úsilí UNHCR zabránit zemím jihovýchodní Asie v násilném návratu vietnamských lidí z lodí, uváděla jedna z dotyčných vlád, že nečiní nic jiného než to, co Spojené státy dělají s Haiťany. Dvojí měřítko V šedesátých a sedmdesátých letech existoval velký rozdíl v přístupu amerických úřadů k žadatelům z Kuby a z Haiti. Kritici zastávali názor, že americká vláda zachází s Kubánci jako s uprchlíky kvůli tomu, že utíkají před komunistickou vládou, zatímco na Haiťany se dívala jako na ekonomické emigranty i přes zřejmé důkazy o existujícím pronásledování na Haiti. Často se uvádí (především ze strany afroamerických politických vůdců), že osoby přicházející z Kuby byly většinou bílé pleti, zatímco lidé přicházející z Haiti byli převážně černoši. Po dobu třiceti let vládli na Haiti dva tvrdí diktátoři; prvním byl v letech 1957 až 1971 François Duvalier, známý jako "Papa Doc", a potom (1971 až 1986) jeho syn Jean-Claude Duvalier, známý jako "Baby Doc". První demokraticky zvolený prezident, bývalý kněz Jean-Bertrand Aristide, se ujal úřadu v únoru 1991, o sedm měsíců později však byl při vojenském převratu svržen. V červenci 1993

Commission on Human Rights, Cuba: Report on the Human Rights Situation, E/CN.4/1995/52, 11. ledna 1995, odst. 34 a 41. 32 Sale v. Haitian Centres Council, Inc., et al, 113 S. Ct. 2549 (1993); Viz také Cases and Comment, International Journal of Refugee Law, sv. 6, č. 1, 1994, str. 69-84. 33 Právní případ Úřadu Vysokého komisaře pro uprchlíky jako amicus curiae v haitském případu zadržení, 1993 viz International Journal of Refugee Law, sv. 6, č. 1, 1994, odst. 85-102 na str. 97. 34 Haitian Refugee Cases, případ č. 10675, Inter-American Commission on Human Rights, OEA/Ser/l/V/II.93, Doc. 36, 17. října 1996; International Human Rights Reports, sv. 5, 1998, str. 120165. 31

16

slíbili vojenští vůdci, čelící mezinárodnímu nátlaku a sankcím, že odstoupí, avšak neučinili tak. Zůstali u moci až do konce roku 1994, kdy došlo k intervenci Spojených států a obnovení Aristidovy vlády. Haiťané, prchající před politickým pronásledováním, rozsáhlým porušováním lidských práv a zhoršujícími se ekonomickými podmínkami, začali odplouvat na Floridu na počátku sedmdesátých let. Mnozí z nich žádali o azyl, avšak většina žádostí byla odmítnuta. Jiní byli absorbováni rostoucí haitskou komunitou v Miami. V roce 1978 začala americká vláda realizovat tzv. haitský program, jehož cílem bylo odradit haitské žadatele o azyl a přistěhovalce od vstupu do Spojených států. Kritikové tento program odmítali, neboť Haiťanům znemožňoval spravedlivé posouzení jejich případu a urychloval jejich deportaci. Americké soudy program v roce 1979 zastavily a nařídily nové posouzení zamítnutých žádostí těch haitských žadatelů o azyl, kteří se stále nacházeli ve Spojených státech. Počet připlouvajících haitských lodí v roce 1979 vzrostl a v roce 1980 se ještě dále dramaticky zvýšil. Během události známé pod názvem "Mariel boatlift" v roce 1980 připlulo do USA více než 125 000 Kubánců. V následujícím období měla řada Haiťanů prospěch z tlaku na vládu USA, aby s Haiťany zacházela stejně a rovnoprávně jako s Kubánci. Haitským příchozím byl udělen zvláštní "vstupní" status, který jim sice umožňoval zůstat do doby vyřešení jejich případu, avšak - na rozdíl od přístupu ke Kubáncům - jim zabraňoval podat žádost o trvalý pobyt. Program zadržování Na konci roku 1981 přijala nová administrativa Ronalda Reagana řadu kroků připravujících cestu pro zadržování Haiťanů na volném moři. Americká vláda se dohodla s haitskými úřady v Port-au-Prince, že Haiťany, kteří odejdou nelegálně, vrátí. Prezident Reagan nařídil americké pobřežní hlídce, aby zadržela lodi, které by do Spojených států mohly vézt cizince bez potřebných dokumentů. Pokud hlídka rozhodla, že se pasažéři snažili vstoupit do Spojených států bez potřebných dokumentů ze země, se kterou měly Spojené státy uzavřenu dohodu o návratu nelegálních migrantů, měla je do této země navrátit. Haiti bylo v té době jedinou zemí, se kterou Spojené státy takovou dohodu měly. Reaganova administrativa instruovala pobřežní hlídky, aby nevracely osoby, které by mohly být uprchlíky. Postupy, které měly potenciální žadatele o azyl identifikovat, však byly takové, že bylo mimořádně obtížné, aby se kdokoliv pro vstup do USA jako žadatel o azyl kvalifikoval. Po převratu roku 1991, který svrhl prezidenta Aristida, Spojené státy program zadržování dočasně pozastavily. Program byl obnoven o měsíc později, avšak tentokrát byli namísto navracení na Haiti zadržení Haiťané dopravováni na americkou námořní základnu v kubánském Guantánamu. Podle některých amerických nevládních organizací a nejméně jednoho amerického federálního soudce byli Haiťané na Guantánamu drženi ve vězeňských podmínkách.35 Americké vládní statistiky uvádějí, že u asi 10.500 ze 34 000 Haiťanů zadržených po převratu v roce 1991 byl zjištěn opodstatněný strach z pronásledování, a bylo jim tedy umožněno vstoupit do Spojených států a podat žádost o azyl. Přestože azyl získala jen menšina ze žadatelů, většině bylo nakonec umožněno ve Spojených státech legálně zůstat. V květnu 1992 prezident George Bush znovu nařídil, aby byli všichni zadržení Haiťané navráceni na Haiti, tentokrát dokonce i bez povrchního posouzení, jaké probíhalo dříve. Přestože Bill Clinton ve své volební kampani Bushovu politiku kritizoval jako "krutou", po svém zvolení v ní pokračoval. Tato politika však Haiťanům v útěcích nezabránila a v roce 1992 zadržela pobřežní hlídka USA 31 400 Haiťanů. Tento počet v následujícím roce klesl na 2.400, v roce 1994 stoupl na 25 000 a poté v následujících pěti letech poklesl na průměrně 1 150 osob ročně.

Sale v. Haitian Centres Council Inc., et al., 113 S. Ct. 2549 (1993); viz také Cases and Comment, International Journal of Refugee Law, sv. 6, č. 1, 1994, str. 69-84. 35

17

V červnu 1994 zavedl prezident Clinton pro zadržené Haiťany novou proceduru, která však měla krátký život; Spojené státy prováděly úplné azylové řízení na palubě lodi námořnictva USA Comfort, kotvící u pobřeží Jamajky. Osoby, které získaly postavení uprchlíka, byly přesídleny do Spojených států, osoby odmítnuté byly vráceny na Haiti. Při posuzování žádostí na Comfortu bylo postavení uprchlíka přiznáno rekordnímu počtu osob. Počet zadržených Haiťanů, čekajících na pohovor, však rostl tak rychle (pobřežní hlídka zadržela během jednoho červencového dne 3 247 osob), že Spojené státy tento způsob posuzování žádostí ukončily. Osoby, které stále zůstávaly na Comfortu, a všichni nově zadržení Haiťané byli potom posláni na Guantánamo. Americké úřady jim sdělily, že tam mohou zůstat, dokud pro ně nebude bezpečné vrátit se na Haiti, dodaly však, že žádnému z nich nebude povoleno vstoupit do Spojených států. V důsledku toho převezla pobřežní stráž na Guantánamo více než 21 000 Haiťanů. Přestože na konci operace byla většina z nich repatriována, některým bylo umožněno do Spojených států vstoupit. V září 1994 vstoupily na Haiti mezinárodní síly vedené Spojenými státy a haitská vojenská junta konečně rezignovala. Prezident Aristide se vrátil na Haiti, následovaný téměř okamžitě většinou Haiťanů z Guantánama, kteří se dobrovolně repatriovali. V prosinci sdělila americká vláda 4 500 Haiťanům stále zůstávajícím na Guantánamu, že návrat na Haiti je bezpečný. Několik stovek se vrátilo dobrovolně, avšak 4 tisíce těch, kteří se vrátit odmítli, bylo navráceno proti jejich vůli. V říjnu 1998 schválil americký Kongres imigrační zákon o spravedlnosti pro haitské uprchlíky, jenž umožňoval Haiťanům, kteří přišli do Spojených států před 31. prosincem 1995 a kteří do té doby podali žádost o azyl, požádat o trvalý pobyt. Politika zadržování na moři však zůstává i nadále v platnosti a zabraňuje většině osob odcházejících z Haiti, aby se kdy na americké pobřeží dostali.

Poslední vývoj amerického práva a praxe Na počátku devadesátých let zavedla Imigrační a naturalizační služba Spojených států (US Immigration and Naturalization Service) nový systém posuzování azylových žádostí. Změny byly odpovědí na připomínky, které uváděly, že azylové řízení je často vedeno pracovníky neškolenými v oblasti uprchlického práva a technik vedení pohovoru, kteří v mnoha případech spoléhají spíše na doporučení amerického ministerstva zahraničí (ovlivněná často politickými zájmy), než na výpověď vlastního žadatele a na relevantní právní normy. Reformy předpokládaly vznik sboru zvláště vyškolených azylových úředníků a ustavení dokumentačního střediska pro poskytování objektivních informací o podmínkách v zemích původu. Nové postupy, stejně jako změny kritérií pro posuzování azylových žádostí, slibovaly spravedlivější proces. Kupříkladu souvislá a důvěryhodná výpověď žadatele mohla být považována za dostatečný důkaz obavy z pronásledování i bez podpůrných důkazů. Žadatelům o azyl však často chybělo právní zastoupení nebo kvalifikovaní tlumočníci.36 V roce 1990 americký Kongres také novelizoval přistěhovalecké zákony a zákony v oblasti státního občanství tak, aby zahrnovaly status dočasné ochrany (temporary protected status, TPS). Ministr spravedlnosti získal pravomoc rozhodnout o poskytnutí dočasné ochrany státním příslušníkům zemí, v nichž probíhá konflikt nebo ve kterých došlo k přírodní katastrofě. Status dočasné ochrany se lišil od dočasného útočiště, které se vyvinulo v Evropě, v tom ohledu, že nevznikl na základě potřeby řešit situace masového exodu a nebránil jedincům v podání individuální azylové žádosti (jak tomu bylo v některých evropských zemích). Nesl s sebou možnost hledat si zaměstnání a znemožňoval deportaci. Nový status poskytoval alespoň dočasné útočiště lidem, kteří by mohli být jinak navráceni do nebezpečného prostředí. Někteří pozorovatelé však vyjádřili obavy, že tento status může být zneužit k odmítnutí plného uprchlického postavení příslušníkům určitých států nebo že Lawyers' Committee for Human Rights, Uncertain Haven: Refugee Protection on the Fortieth Anniversary of the 1951 United Nations Refugee Convention, New York, 1991. 36

18

by mohl podkopat tradičně trvalý charakter ochrany USA. V minulosti získaly prakticky všechny osoby, kterým Spojené státy udělily azyl nebo které přijaly jako přesídlence, nárok na trvalý pobyt a později na občanství. Na počátku devadesátých let ve Spojených státech vzrostly protipřistěhovalecké nálady, podněcované zčásti slabým hospodářským výkonem v určitých oblastech a rostoucím počtem přistěhovalců bez dokladů přijíždějících ve snaze najít si práci. Současně - podobně jako v jiných průmyslových zemích - počet žadatelů o azyl ve Spojených státech výrazně vzrostl: z 20 tisíc v roce 1985 na 148 tisíc v roce 1995. Mnohé z žádostí byly oprávněné, ale vyskytovaly se mezi nimi i žádosti lidí hledajících alternativní způsob získání povolení k pobytu. Pravicoví politikové stavějící se proti rozsáhlému přistěhovalectví, podněcovali obavy veřejnosti obviňováním přistěhovalců a uprchlíků z nejrůznějších ekonomických a sociálních problémů. Protipřistěhovalecké nálady se odrazily v kalifornské debatě o opatření nazvaném Proposition 187, které se snažilo, aby přistěhovalci bez dokladů neměli nárok na většinu sociálních služeb a aby jejich děti neměly přístup k veřejnému vzdělání. Přestože se Proposition 187 týkal spíše přistěhovalců bez dokladů než uprchlíků, odstartoval celonárodní debatu o imigraci obecně. Plán Proposition byl přijat, přestože místní soudy později většinu z jeho ustanovení prohlásily za neústavní. O dva roky později, v roce 1996, schválil Kongres zákon o reformě v oblasti ilegálního přistěhovalectví a zodpovědnosti imigrantů (IIRIRA). Zákon měl především omezit ilegální přistěhovalectví a zneužívání azylového řízení, avšak zásadně také změnil způsob, jakým americká vláda reagovala na žadatele o azyl, a to, jaká práva jim přiznávala.37 Tento zákon povoloval "urychlený odsun", kterým mohou imigrační pracovníci odsunout cizince bez řádných dokladů ze Spojených států "bez dalšího slyšení nebo přezkoumání". Existuje výjimka pro osoby, které dají najevo svůj úmysl požádat o azyl. V takovém případě musí imigrační pracovník postoupit případ azylovému pracovníkovi. Pokud azylový pracovník rozhodne, že dotyčná osoba má "věrohodný strach" z pronásledování, je této osobě povoleno požádat o azyl. Pokud takový "věrohodný strach" není před azylovým pracovníkem nebo při odvolání před azylovým soudcem prokázán, pak je dotyčná osoba deportována. Zákon z roku 1996 tak dal vzniknout novému právnímu standardu pro posuzování žadatelů o azyl ještě na americké hranici, kdy bylo možné posoudit, zda tito lidé mají být připuštěni k azylovému řízení, nebo nemají.38 Legislativa z roku 1996 také určitým kategoriím osob zakazovala přístup k azylové proceduře. Skupiny obhájců uprchlíků byly zvláště znepokojeny skutečností, že lidé obvinění z "těžších zločinů" neměli k azylu přístup. Dokonce i malé přestupky spáchané před řadou let, například drobná krádež zboží v obchodě, mohla jedinci zabránit v přístupu k azylovému řízení. UNHCR a další skupiny naléhaly, aby charakter spáchaného činu a nebezpečí, jaké může jedinec představovat pro společnost azylové země, byly vždy zváženy a porovnány se závažností pronásledování, kterého se dotyčný obával v zemi původu. Nový zákon také stanovoval, že žadatelé o azyl mohou být během posuzování možnosti jejich přístupu k azylovému řízení drženi ve vazbě. Když již vazební zařízení Imigrační a naturalizační služby nemohly pojmout značně zvýšené počty osob, mnozí z těchto lidí byli drženi ve věznicích spolu s pachateli zločinů. Zákon také novelizoval definici

US Committee for Refugees, World Refugee Survey, 1997, Washington DC, 1997. Viz také M. J. McBridge, The Evolution of US Immigration and Refugee Policy: Public Opinion, Domestic Politics and UNHCR, UNHCR Working Paper č. 3, Ženeva, květen 1999. 38 Lawyers' Committee for Human Rights, Slamming the "Golden Door": A Year of Expedited Removal, LCHR, New York, duben 1998. 37

19

uprchlíka tak, aby se vztahovala na jedince prchající před nátlakovými programy na kontrolu porodnosti. V případě drastičtějších ustanovení zákona existovaly určité výjimky, avšak UNHCR a další organizace varovaly, že legislativa z roku 1996 může vyústit v refoulement uprchlíků, zejména v případě, pokud se tyto osoby dopustily trestných činů. Žadatelé o azyl byli stále více nuceni uchylovat se k ustanovením Úmluvy OSN proti mučení a dalšími krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení z roku 1984, která byla do americké legislativy zařazena od roku 1998. Tato ustanovení zakazují návrat kohokoliv do země, kde by existovaly dostatečné důvody domnívat se, že by dotyčná osoba byla vystavena mučení, a neobsahují žádné výjimky pro pachatele usvědčené z trestných činů. Na konci roku 1999 jednal Kongres o legislativě mající řešit některá znepokojení vztahující se k zákonu z roku 1996, zejména ve vztahu k rychlému odsunu a vazbě žadatelů o azyl. Kanadská politika vůči uprchlíkům Podobně jako Spojené státy je i Kanada přistěhovaleckou zemí a přesídlování uprchlíků je integrální součástí kanadské imigrační politiky. Přestože přistěhovalectví bylo zpočátku omezeno především na osoby evropského původu, v roce 1962 byla tato politika revidována tak, aby se vztahovala na příslušníky všech států. To poskytlo nové možnosti pro přesídlení uprchlíků do Kanady. Od konce druhé světové války do počátku sedmdesátých let přijala Kanada velký počet uprchlíků, včetně osob přesídlených z Evropy po roce 1945, maďarských uprchlíků z let 1956-57 a československých uprchlíků, kteří odešli ze země po roce 1968. V roce 1972 přijala Kanada přes 6 tisíc ugandských Asijců, vyhoštěných prezidentem Idim Aminem, a po chilském převratu v roce 1973 přijala také podobný počet chilských uprchlíků. Během tohoto období byli na individuálním základě přijímáni i další uprchlíci. Během dvou desetiletí po roce 1975 pak Kanada přijala více než 200 tisíc uprchlíků z Indočíny, což byl po Spojených státech druhý nejvyšší počet. Spolu s předchozími uprchlickými pohyby bylo po přijetí těchto nových příchozích zřejmé, že bývalý individuální přístup k přijímání uprchlíků musí být nahrazen přístupem systematičtějším. V roce 1976 byl schválen nový imigrační zákon. Tento zákon stanovoval proceduru řízení pro posouzení žádosti o uprchlický status a poprvé i širší rámec kanadské uprchlické politiky. Stejně jako o čtyři roky později americký imigrační zákon, tak i tento kanadský obsahoval definici uprchlíka z Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951. Potvrzoval kanadský závazek pomáhat "přesídleným a pronásledovaným" a identifikoval uprchlíky jako odlišnou skupinu osob, které mají být vybrány a přijímány odděleně od přistěhovalců. Zákon přinášel nová, flexibilní opatření v oblasti soukromého sponzorování uprchlíků pro přesídlení v Kanadě. Vládě také umožňoval označit kromě konvenčních uprchlíků jinou, zvláštní skupinu uprchlíků, a dal tedy Kanadě možnost pomoci specifickým skupinám osob podle svého rozhodnutí. V osmdesátých letech nabídla Kanada přesídlení průměrně 21 tisícům uprchlíků ročně. Patřili sem uprchlíci sponzorovaní vládou (tzn., že vláda přijala zodpovědnost za náklady spojené s jejich přesídlením), stejně jako osoby sponzorované soukromě církvemi a dalšími místními organizacemi. Přesídlení uprchlíků v Kanadě charakterizuje - stejně jako ve Spojených státech - spolupráce vládních agentur a nevládních skupin. V letech 1989 až 1998 poklesl počet případů přijatých k přesídlení z 35 000 na méně než 9 000. V roce 1999 však tento počet vzrostl na 17 000 v důsledku humanitárního evakuačního programu pro uprchlíky z Kosova. Na konci osmdesátých let bylo po zkušenostech se stálým přilivem žadatelů o azyl do Kanady zřejmé, že vnitrostátní posuzování azylových žádostí je třeba reformovat. Byla to

20

složitá procedura s řadou vad: individuální žadatel o azyl neměl během řízení možnost být vyslechnut osobou přijímající rozhodnutí. Významný rozsudek kanadského Vrchního soudu v roce 1985 uváděl, že základní spravedlnost požaduje, aby důvěryhodnost žadatele o azyl byla stanovena na základě slyšení.39 Proto vznikla v roce 1989 Imigrační a uprchlická rada, zahrnující také divizi pro stanovení konvenčního uprchlíka, která měla provádět slyšení žadatelů o azyl. Nová struktura vznikla částečně v reakci na tlak veřejnosti, který vzrostl poté, co v roce 1986 bylo u pobřeží Nového Foundlandu na moři zachráněno 155 šrílanských žadatelů o azyl a v roce 1987 připlula loď plná sikhů do Nového Skotska. Kanadská vláda nechtěla, aby byly standardní imigrační postupy obcházeny, a obávala se zneužití liberální azylové politiky země, zejména když její jižní soused vlastní azylový systém zpřísňoval. Od té doby zavedla kanadská vláda řadu dalších restriktivních opatření, země se však přesto stala vůdčí silou v otázkách ochrany uprchlíků. Kanada byla například první zemí, která zavedla "zrychlený způsob" azylového řízení pro osoby, které ochranu očividně potřebují - podobný postup s určitými změnami přijala také Austrálie. V roce 1993 vydala Kanadská imigrační a uprchlická rada průkopnické směrnice, které se týkaly ženských žadatelek o azyl, obávajících se pronásledování souvisejícího s příslušností k určitému pohlaví. Azylová politika Austrálie, Nového Zélandu a Japonska Podobně jako ve Spojených státech a v Kanadě bylo přistěhovalectví integrální součástí vývoje i v Austrálii a na Novém Zélandu. Obě země byly po konci druhé světové války významným cílem uprchlíků, z nichž většina pocházela z Evropy. Během čtvrtstoletí od konce druhé světové války bylo do Austrálie přesídleno více než 350 tisíc uprchlíků, nepočítaje tisíce ostatních, kteří do země přijeli v rámci sloučení rodiny nebo prostřednictvím jiných přistěhovaleckých postupů. Asi 7 tisíc dalších se usadilo na Novém Zélandu. Austrálie uvolnila svou imigrační politiku tzv. "bílé Austrálie" teprve v roce 1973. Od té doby se země v asijsko-pacifické oblasti staly kvůli politickým nepokojům pro Austrálii a Nový Zéland hlavním zdrojem uprchlíků. Od roku 1975 přijala Austrálie k přesídlení největší počet indočínských uprchlíků po Spojených státech a Kanadě. Ten dosáhl čísla 185 000 osob, z nichž více než polovinu tvořili vietnamští lidé z lodí. Nový Zéland přijal během stejného období 13 000 lidí. Kromě osob přijatých pro přesídlení se některým lidem z lodí podařilo uskutečnit dlouhou námořní cestu z jižního Vietnamu do severoaustralského přístavu Darwin. První malá loď přistála v roce 1976 a následovaly ji desítky dalších. Bylo evidentně zapotřebí vytvořit postup pro posuzování azylových žádostí. V roce 1978 australská vláda poprvé ustavila komisi pro posuzování azylových žádostí. Během osmdesátých let zůstával počet žadatelů o azyl nízký. Po událostech na pekingském náměstí Nebeského klidu v roce 1989 se však počty začaly zvyšovat, protože řada čínských studentů studujících v Austrálii se snažila zůstat. V roce 1992 byla komise pro posuzování azylových žádostí nahrazena novým systémem, v rámci kterého vydalo svá první rozhodnutí oddělení pro poskytování ochrany ministerstva pro imigraci a multikulturní záležitosti a odvolací tribunál posoudil první odvolání. Zvláštní rozpor doprovázel australskou politiku povinné vazby všech osob přicházejících bez povolení. Pro žadatele o azyl neexistovaly žádné výjimky. Austrálie má univerzální vízovou politiku vyžadující víza pro všechny cizince, kromě občanů Nového Singh et al. v. Canada (Minister of Employment and Immigration), [1985] 1 Supreme Court Reports 1997. 39

21

Zélandu. Mnohé osoby jsou zadržovány v kontroverzních vazebních střediscích v Port Headlandu, Curtinu a Woomeře v odlehlé severozápadní oblasti země. V polovině roku 1999 se Austrálie připojila k dalším vyspělým zemím při zavádění legislativy o dočasné ochraně. Nová víza bezpečného útočiště, která byla v tomto roce vydána několika tisícům kosovských Albánců a Timořanů, měla nabídnout větší flexibilitu při řešení rozsáhlých uprchlických vln. Lidé s vízem "bezpečného útočiště" nemohou žádat o azyl, pokud ministr nerozhodne jinak, což nechává rozhodnutí o trvání a kvalitě ochrany spíše na úvaze ministra než na přehodnocovací proceduře. Během roku 1999 se zvyšoval počet osob přijíždějících do Austrálie nelegálně na lodích. V reakci na tuto skutečnost vláda zavedla novou legislativu o přijímání a zacházení se žadateli o azyl, kteří přijedou do země nelegálně. Byla také uzavřena regionální dohoda o spolupráci s Indonésií, která stanovovala zastavování, vazbu a posuzování příslušníků třetích zemí projíždějících cestou do Austrálie Indonésií. Nový Zéland je jednou z přibližně dvanácti zemí světa se zavedeným programem pro přesídlení uprchlíků. Roční kvóta 750 míst řadí Nový Zéland, bereme-li v úvahu počet jeho obyvatel, na úroveň Kanady. Přestože zeměpisná poloha znamená pro Nový Zéland relativní ochranu před spontánními pohyby žadatelů o azyl, které ostatní azylové země často vystavují značnému tlaku, počet azylových žádostí v devadesátých letech stále rostl a v roce 1998 dosáhl výše téměř 3 000. Z hlavních industrializovaných zemí to ale bylo Japonsko, od roku 1981 signatářská země Úmluvy OSN o uprchlících, které přijalo zdaleka nejmenší počet azylových žádostí. Kulturní a etnická homogenita země byla udržována přísnou kontrolou pohybu obyvatelstva a přistěhovalectví, přestože od roku 1975 bylo přesídleno a přijato na 10 000 indočínských uprchlíků. Během deseti let, od roku 1990 do roku 1999, požádalo v Japonsku o azyl pouze 1 100 osob. Přísný časový limit pro podání azylové žádosti a neobvykle vysoké důkazní břemeno znamenaly, že v období od roku 1990 do roku 1997 byli jako uprchlíci podle Úmluvy uznány méně než čtyři procenta těchto žadatelů. V roce 1998 a 1999 proběhlo více azylových řízení než v předcházejícím desetiletí, počet schválených žádosti v roce 1999 vzrostl na více než sedm procent a stále většímu počtu odmítnutých žadatelů o azyl bylo povoleno zůstat z humanitárních důvodů. Mimo území Japonska se silná podpora jeho vlády uprchlickým otázkám projevuje ve významném podporování programů UNHCR. Zachování práva žádat o azyl Legislativní změny azylových systémů v hospodářsky vyspělých zemích během posledních dvou desetiletí se z velké části týkaly kontroly nelegálního přistěhovalectví: Znepokojení ohledně masového přílivu osob z válkou sužovaných oblastí a převaděčství také přispěly k zavedení přísnějších kontrolních opatření. Tyto změny - doprovázené řadou nových opatření v oblasti pohraniční kontroly - ve většině případů nebraly v potaz, že někteří lidé mohou opravdu potřebovat ochranu před pronásledováním. Ochrana práva na azyl ve vysoce rozvinutých státech se složitými a drahými právními systémy a mechanismy pohraniční kontroly zůstává hlavním úkolem pro 21. století. Politika zastrašování také přispěla k zastření již tak problematických hranic mezi uprchlíky a ekonomickými migranty a stigmatizovala uprchlíky jako osoby snažící se obejít zákon. Jakmile se uprchlíci dostanou do bezpečí, jsou často na dlouhou dobu umísťováni ve vazbě. To je důvodem ke znepokojení v mnoha zemích, zejména v případech, kdy jsou ve vazbě drženy děti bez doprovodu a rodiny. Stejně tak v oblasti slučování rodin praxe mnoha států prakticky znemožnila sloučení rodinných příslušníků. To má negativní dopad jak na schopnost přizpůsobit se nové situaci v krátkodobém horizontu, tak na dlouhodobé

22

integrační perspektivy těchto lidí. Kromě zachování práva na azyl je třeba také zajistit, aby státy respektovaly základní principy z oblasti lidských práv. Vyrovnání se se smíšeným přílivem uprchlíků a ostatních přistěhovalců je složitý problém, pro který neexistují žádná jednoduchá řešení. Systémy vypracované ekonomicky vyspělými zeměmi jsou závislé na změnách dynamiky mezinárodní migrace, včetně počtu uprchlíků a dalších migrantů, snažících se vstoupit do těchto zemí, a i včetně metod používaných při hledání možnosti vstupu. Tato dynamika naopak závisí na opatřeních přijatých vládami a mezinárodními organizacemi v oblasti řešení příčin útěku uprchlíků a dalších migračních pohybů. Pokud i nadále poroste propast mezi nejbohatšími a nejchudšími zeměmi světa, jako tomu bylo v posledních padesáti letech, a pokud země mimo ekonomicky vyspělý svět nebudou dostatečně podporovány v poskytování ochrany a pomoci uprchlíkům ve svých oblastech, potom počet osob snažících se začít nový život v nejbohatších státech světa zůstane vysoký. Oblastní přístupy k migraci a azylu, jako ty, které jsou přijaté v Evropě, mají svou hodnotu, avšak mohou se ukázat jako kontraproduktivní, budou-li podkopávat globální přístup k řešení těchto otázek.

23

8

Přesídlení v oblasti bývalého Sovětského svazu

Rozpad Sovětského svazu v prosinci 1991 vedl k masivním přesunům obyvatelstva v zemích, které následně vytvořily Společenství nezávislých států (SNS). Etnické spory a nevyřešené konflikty se vynořily na povrch a vedly k ničivým následkům. Po vzniku nových státních hranic se milióny Rusů a dalších osob ocitly mimo svou "vlast". Mnozí z těchto lidí se chtěli repatriovat a vynořily se také složité problémy v oblasti státní příslušnosti. Někteří lidé, kteří byli deportováni během čtyřicátých let, se mohli konečně vrátit do své původní vlasti a z oblastí mimo SNS přicházely nové proudy uprchlíků a žadatelů o azyl. Podle odhadů bylo během tohoto desetiletí v pohybu devět miliónů lidí, většinou v důsledku politických nepokojů - šlo o největší populační pohyby v této oblasti od roku 1945.1 V první polovině desetiletí byly statisíce lidí vyhnány etnickými a separatistickými konflikty na jižním Kavkazu. Sem patřil arménsko-ázerbájdžánský spor o Náhorní Karabach a konflikty v gruzínských autonomních republikách Abcházii a Jižní Osetii. Další statisíce lidí donutila během stejného období k útěku ze svých domovů občanská válka v Tádžikistánu. Také severní Kavkaz se stal místem rozsáhlého násilného přesídlení. V roce 1992 byly ze Severní Osetie do sousedního Ingušska vyhoštěny desetitisíce Ingušů. Následně došlo k rozsáhlému přesídlení do a z Čečenska, nejprve v letech 1994-95 a poté po září 1999. Kromě toho se v oblastech bývalého Sovětského svazu během devadesátých let ocitla řada lidí v pozici "cizinců", zejména etničtí Rusové nacházející se mimo území Ruské federace, což je donutilo k odchodu do míst, kde se cítili bezpečněji a kde byly jejich vyhlídky lepší. Bylo stále jasnější, že mezi násilným přesídlením a masovým přistěhovalectvím existují složité souvislosti. Ve snaze osvětlit tyto otázky svolal UNHCR ve spolupráci s Mezinárodní organizací pro migraci (IOM) a Organizací pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE) v roce 1996 velkou mezinárodní konferenci. Uvedené organizace s vládami zemí SNS úzce spolupracovaly při identifikaci problémů v oblasti přesídlení, formulování společné terminologie a přípravě společné strategie. Kromě běžně používaných termínů jako "uprchlíci" nebo "vnitřně přesídlené osoby" vznikly i nové termíny pro popis různých populačních pohybů specifických pro danou oblast. Patřil sem například výraz "dříve deportované osoby", "repatrianti" a "nedobrovolně přemístěné osoby". Při přípravě programů v této oblasti čelil UNHCR řadě problémů, zejména na území Ruské federace - stálého člena Rady bezpečnosti OSN. Organizace působila ve vysoce zpolitizovaném prostředí - také kvůli tomu, že Sovětský svaz býval vůči UNHCR značně nepřátelský. Tato kapitola popisuje, jak UNHCR otevíral své pobočky v této oblasti a jak postupně vypracoval komplexní program zahrnující i aktivity, jež měly posílit schopnost zabránit dalším násilným přesídlením. Sovětské dědictví Na počátku dvacátých let se Sovětský svaz stal nástupcem etnicky heterogenního carského impéria. Byl to právě masivní útěk uprchlíků z bývalého ruského impéria, který v roce 1921 vedl Ligu národů ke jmenování Fridtjofa Nansena Vysokým komisařem pro řešení tohoto velkého přesídlení. Mise podobné té, která byla podniknuta Nansenovým zástupcem pro posouzení podmínek navrátilců v jižním Rusku v roce 1923, se v této oblasti až do posledních dnů existence Sovětského svazu neopakovaly. UNHCR, Public Information Section, CIS Conference on Refugees and Migrants, 30.-31. května 1996, Ženeva, str. 3. 1

1

Sovětský svaz se snažil převychovat jednotlivce, lidi i společnost v souladu se svou všezahrnující komunistickou ideologií. Přesuny a promíchávání lidí - ať dobrovolné nebo nedobrovolné - se staly standardním prostředkem utopického cíle. Desítky miliónů lidí byly vyhnány ze svých domovů. Tato situace byla ještě zhoršena masivním přesídlením zapříčiněným druhou světovou válkou. Stalinovy násilné přesuny celých národů ve třicátých a čtyřicátých letech byly klasickým příkladem "etnických čistek" dlouho předtím, než tento termín vznikl.2 Povzbuzování populačních pohybů ve jménu politických a ekonomických cílů pokračovalo i za jeho následovníků. Když ve druhé polovině osmdesátých let došlo k pomalému uvolňování politické kontroly, vynořilo se na povrch také etnické a nacionalistické napětí, které bylo v Sovětském svazu potlačováno a z velké části utajeno. Politický spletenec sovětského systému byl doprovázen "etnickým pročišťováním" a prosazováním nároků na suverenitu sporných území.3 Jedním z prvních příznaků ochabující kontroly Moskvy bylo rozdmychání arménskoázerbájdžánského konfliktu na počátku roku 1988. Konflikt se týkal sporného území Náhorního Karabachu ležícího v Ázerbájdžánu, avšak obydleného velkou arménskou menšinou snažící se o sjednocení s Arménií. Útěk Arménů z Ázerbájdžánu a naopak vedl k prvním vlnám tzv. "běženců" (tímto termínem se v ruštině označovali uprchlíci i vnitřně přesídlené osoby; užívala jej běžně ruská média i veřejnost).4 V červnu 1989 došlo k dalšímu výbuchu etnického napětí - v uzbecké části hlavní zlomové linie ve Střední Asii, ve Ferganském údolí, místní obyvatelé tehdy vyhnali desítky tisíc Meschetů. Tito "přistěhovalci" byli během Stalinovy éry masově deportováni z jižní Gruzie a donuceni usadit se ve Střední Asii.5 Takovéto dramatické příklady etnických srážek a etnického vyhánění podněcovaly obavu (jak uvnitř, tak mimo Sovětský svaz), že rozpad SSSR s sebou přinese ještě větší násilí a krveprolití a bude příčinou masového pohybu uprchlíků, vnitřně přesídlených osob a přistěhovalců. Poslední sovětské sčítání lidu z roku 1989 tuto hrozbu ještě více podtrhlo. Naznačilo, jak velkému počtu osob hrozilo v případě vzniku nezávislých států stát se cizincem. V závislosti na použité definici domovského státu se mimo svou národní administrativní jednotku nacházelo 54 až 65 miliónů osob. Z tohoto počtu bylo asi 25,3 miliónu Rusů, kteří - jako dominující národ, tvořící asi polovinu celkového počtu sovětského obyvatelstva - byli zvyklí cítit se doma kdekoliv v Sovětském svazu.6

Viz R. Conquest, The Nation Killers: The Soviet Deportation of Nations, Macmillan, Londýn, 1970; A. M. Nekrich, The Punished Peoples: The Deportation and Fate of Soviet Minorities at the End of the Second World War, W. W. Norton and Co., New York, 1978; J.-J. Marie, Les peuples déportés d'Union Soviétique, Editions Complexe, Brusel, 1995. 3 R. Brubaker, Aftermaths of Empire and the Unmixing of Peoples: Historical and Comparative Perspectives, Ethnic and Racial Studies, sv. 18, č. 2, duben 1995, str. 189-218; B. Nahaylo a V. Swoboda, Soviet Disunion: A History of the Nationalities Problem in the USSR, Hamish Hamilton, Londýn, 1990. 4 Human Rights Watch/Helsinki, Bloodshed in the Caucasus: Escalation of the Armed Conflict in Nagorno-Karabakh, Human Rights Watch, New York, 1992. 5 Viz N. F. Bugaj, Turki iz Meschetiji: dolgij puť k reabilitacii, Ross, Moskva, 1994, str. 131-135; H. Carrere d'Encausse, The End of the Soviet Empire: The Triumph of the Nations, Basic Books, New York, 1992, str. 98-99, 103-104. 6 Gosudarstvěnnyj komitět SSSR po statistike, Nacionalnyj sostav naselenija, Časť II, Moskva, 1989, str. 3-5. 2

2

Přítomnost UNHCR v oblasti Na počátku devadesátých let vyvolal pokračující hospodářský úpadek a oživení nacionalismu v Sovětském svazu rozsáhlé obavy z toho, že se "přílivová vlna" sovětských migrantů může vydat na západ. Azylové systémy západní Evropy byly již pod velkým tlakem. Ve střední Evropě, která se sama teprve nedávno oprostila od sovětského vlivu, azylové režimy teprve postupně vznikaly. UNHCR, který v této oblasti postupně otevíral své pobočky, viděl zřejmou potřebu posílit nezralé mechanismy v oblasti ochrany a posílit tak i evropskou stavbu jako celek. Po mnoho let se Sovětský svaz díval na UNHCR s podezřením, neboť jej považoval za nástroj studené války. V druhé polovině osmdesátých let, poté, co nový sovětský vůdce Michail Gorbačov zahájil svou politiku pěrestrojky a glasnosti, se sovětský postoj vůči této organizaci začal měnit. Stojíc před takovými úkoly, jakými bylo řešení konfliktů v Kambodži a Afghánistánu (řešení obou konfliktů zahrnovala návrat velkého počtu uprchlíků), uznávalo sovětské vedení stále více užitečnost spolupráce s UNHCR. Nebyly to jen požadavky zahraniční politiky, které Sovětský svaz vedly k rozvoji spolupráce s UNHCR. Výrazným faktorem byly také nové domácí problémy spojené s násilným vnitřním přesídlením. Po desetiletích vše prostupující tuhé domácí disciplíny a přísné kontroly nad vnějšími vztahy nebyl Sovětský svaz schopen řešit rozsáhlá přesídlení způsobená etnickými konflikty na svém území, ani výskyt stále většího počtu cizích žadatelů o azyl ve svém hlavním městě Moskvě. Spolu s počátkem řešení tohoto problému na praktické úrovni začaly sovětské úřady uznávat potřebu integrace země do mezinárodního systému ochrany uprchlíků a začaly u UNHCR hledat pomoc a radu. V září 1990 vyslal Sovětský svaz na výroční zasedání Výkonného výboru UNHCR v Ženevě pozorovatelskou delegaci. Tato delegace informovala Vysokého komisaře Thorvalda Stoltenberga o tom, že sovětská vláda má v úmyslu přistoupit k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 a že pracuje na nové legislativě v oblasti migrace a zacházení s "přibližně 600 000 vnitřně přesídlených osob".7 UNHCR zpočátku váhal, zda začít v Sovětském svazu působit. Rozsah a složitost problémů přesídlení byly odstrašující a ti, kteří byli vyhnáni, byli vnitřně přesídlenými osobami nespadajícími nutně do mandátu organizace. UNHCR se navíc potýkal i s finančními omezeními. Rychlý sled změn v Sovětském svazu však vedl UNHCR k přehodnocení přístupu. V roce 1991 vedly počáteční bilaterální kontakty k vyslání první mise UNHCR do Sovětského svazu, v jejímž důsledku bylo dosaženo neformálního porozumění o žádoucí přítomnosti UNHCR. Vnitřní strategický dokument UNHCR o "rozpadajícím se SSSR", vzniklý v září 1991, uváděl, že "vzhledem k jedinečné historické dimenzi změn by se organizace měla chovat spíše pragmaticky než formálně, a měla by tedy být spíše aktivní než pasivně reagující".8 8.1

Osoby bez státního občanství a zpochybněná státní příslušnost

Po rozpadu Sovětského svazu, Československa a Jugoslávie musely milióny osob potvrdit své nové státní občanství. Je bývalý československý občan nyní Čechem, nebo Slovákem? Je člověk narozený v Bělehradě, vyrostlý v Sarajevu, vdaný/ženatý s osobou ze Záhřebu a žijící nyní v Lublani občanem Svazové republiky Jugoslávie, Republiky Chorvatsko, Republiky Slovinsko nebo Bosny a A.-M. Demmer, ředitel, Odbor UNHCR pro Evropu a severní Ameriku, Meeting of the Delegation of the USSR to ExCom with the High Commissioner, 17.09.90, poznámka do spisu, 18. října 1990, 010.RUS, F/HCR 11.3. 8 A. Verwey, zástupce ředitele, Odbor UNHCR pro Evropu a severní Ameriku, UNHCR and the Disintegrating USSR, poznámka do spisu, 15. září 1991, Russia development, 1988-06/93, F/HCR 19.4. 7

3

Hercegoviny? Nové státy, vznikající na troskách států starých, stanovovaly svá vlastní kritéria pro přiznání občanství. V některých případech se lidé, kteří tato kritéria nesplňovali, stali osobami bez státního občanství, jindy získali občanství jiného státu než toho, kde žili. Tyto otázky nejsou v žádném případě jen otázkami evropskými a osoby bez státního občanství se neobjevují jen v důsledku rozpadu států. Někdy jde o důsledek chyb v legislativě nebo postupů týkajících se uzavírání manželství a registrace narození. Jindy jde o diskriminační politiku, cílenou proti příslušníkům určitých menšin nebo jiných skupin či jednotlivců. V některých případech přijaly státy takové zákony o občanství, v jejichž důsledku došlo k marginalizaci celých společenských skupin. Osobám postiženým ztrátou státního občanství nebo nejasným občanstvím často chybí jasný právní status, a mají tedy problémy při uzavírání sňatku, posílání dětí do školy, práci, cestování či vlastnění majetku. Takový stav vede často k přesídlení obyvatel. Není možné sestavit seznam osob bez státního občanství, protože problém existence nejasného občanství nebo státní příslušnosti je často zpochybňován. Každá země je do určité míry postižena; všechny země sice mají zákony stanovující kdo je a kdo není jejich občanem, avšak mezi sebou navzájem svůj přístup většinou neharmonizují. Politické změny v Evropě během devadesátých let ilustrovaly problémy, které mohou nastat v oblasti státního občanství. Když pobaltské státy znovuzískaly nezávislost, nepřiznávaly jejich zákony občanství statisícům etnických Rusů, kteří v těchto zemích žili po celá desetiletí. Když se řada krymských Tatarů vrátila na Ukrajinu, odkud Stalin v průběhu čtyřicátých let deportoval jejich rodiny, přijeli někteří z nich až po vypršení lhůty, během níž mohli automaticky získat ukrajinské občanství, což následně způsobovalo problémy při hledání práce a ubytování. Násilný rozpad Jugoslávie vyhnal z domovů více než čtyři milióny osob. Mnohé záznamy nutné pro stanovení občanství byly zničeny, což vedlo k řadě problémů. Když se Československo rozdělilo na dvě republiky, mnozí lidé žijící na české straně získali slovenské občanství, což z nich učinilo cizince v místě jejich trvalého bydliště. V Asii se Bihárci (nebengálští muslimové, kteří přišli na konci čtyřicátých let z Indie do tehdejšího Východního Pákistánu) považovali za pákistánské státní příslušníky a odmítali přijmout bangladéšské občanství poté, co Bangladéš v roce 1971 získal nezávislost. Pákistánská vláda se tyto osoby zdráhala "repatriovat", a tak se více než 200 000 z nich stále nachází v bangladéšských táborech. V Myanmaru restriktivní zákony v oblasti státního občanství stále nepovažují mnohé obyvatele, jako například Rohingje, za myanmarské občany. Zákony o státním občanství přijaté v osmdesátých letech v Bhútánu vylučují mnoho etnických Nepálců z možnosti získat bhútánské občanství. Asi 100 000 etnických Nepálců stále žije v nepálských táborech. V Africe bylo z Mauritánie vyhoštěno asi 75 000 osob po etnických srážkách v letech 1989-90. Přestože se většina z nich od té doby vrátila, asi 30 000 jich stále zůstává v Senegalu a jejich žádosti o občanství jsou mauritánskými úřady zpochybňovány. V Zairu po přijetí zákonů v roce 1981 ztratily tisíce Banyarwanďanů své státní občanství de jure. V Etiopii vyhostily úřady po válce s Eritreou, která začala v roce 1998, do Eritreje asi 68 000 osob za to, že jsou občany nepřátelského státu. I když oba státy vydaly těmto osobám doklady, k prosinci 1999 nebyl žádný z nich ochoten přijmout za ně jako za své občany plnou zodpovědnost. Na Blízkém východě nemohlo po celý svůj život získat občanství více než 120 000 Kurdů, žijících v severovýchodní Sýrii. V Kuvajtu žilo po dlouhou dobu až 250 000 beduínů jako menšina bez efektivního občanství. Mnozí byli donuceni k odchodu z Kuvajtu během krize v Perském zálivu v roce 1991 a nyní žijí v Iráku a v jiných zemích Zálivu. Přestože Palestince nemůžeme považovat za osoby bez státního občanství, jelikož palestinský stát technicky existuje od doby schválení rezoluce Valného shromáždění OSN č. 181 (1947), asi tři milióny z nich se nemohou vrátit do svých domovů a jejich právní status je izraelskou vládou stále zpochybňován. Existuje souvislost mezi stavem bez státní příslušnosti a potenciálními pohyby uprchlíků, i když očividně neplatí, že by každá osoba bez státního občanství byla uprchlíkem. UNHCR podporuje státy

4

v ratifikaci Úmluvy o postavení osob bez státního občanství z roku 1954 a Úmluvy o snížení rozsahu osob bez státní příslušnosti z roku 1961. Tyto nástroje poskytují právní rámec pro zabránění vzniku nových a snížení počtu již existujících případů osob bez státního občanství a pro řešení sporů mezi státy. V roce 1995 požádal Výkonný výbor UNHCR a následně Valné shromáždění OSN UNHCR, aby uplatnil své odborné znalosti v oblasti problému osob bez státní příslušnosti. Od té doby působí organizace stále častěji v oblasti podpory prevence a snižování počtu osob bez státního občanství; rozšiřuje informace, školí vládní pracovníky a podporuje spolupráci dalších organizací v souvisejících oblastech. UNHCR pomáhá státům při budování takových národních struktur, kde by lidé bez státního občanství mohli najít zastoupení, a ve vhodných případech se státy spolupracuje při stanovování postupů umožňujících osobám bez občanství získat státní příslušnost. Některé země učinily během posledních let značný pokrok při řešení problémů stavu bez státní příslušnosti nebo zpochybněné státní příslušnosti. Dosud však byly problémy řešeny na individuálním základě. Případy neúmyslné ztráty občanství, stejně jako případy diskriminace, vedoucí ke ztrátě státní příslušnosti a k vyhoštění, se objevují i nadále a jsou často příčinou pohybu uprchlíků. Úkolem je vybudovat harmonizovaný mezinárodní rámec pro systematické řešení problémů osob bez státní příslušnosti.

Koncept preventivní ochrany V září 1991 schválila nová Vysoká komisařka Sadako Ogata otevření oblastní kanceláře UNHCR v Moskvě. V následujícím měsíci zorganizoval UNHCR své první moskevské školení o připravenosti na nouzové situace. Na základě zkušeností ze střední Evropy se UNHCR snažil posilovat svou operační schopnost, která by organizaci umožnila hrát preventivní úlohu a včas varovat.9 Na počátku prosince vyslal UNHCR do Sovětského svazu misi, mající "rozhodnout o ... další přítomnosti [organizace] v SSSR". Tito pracovníci se 8. prosince 1991 nakonec stali svědky rozpadu Svazu sovětských socialistických republik a zrodu Společenství nezávislých států. Závěr této významné mise pomohl zformulovat postoj UNHCR k oblasti bývalého Sovětského svazu. Bylo zdůrazněno, že "klasický přístup reakce na události ex post facto pouze na základě tradičních mandátních opatření v rámci azylové země se pravděpodobně ukáže být neodpovídající". Vyvozujíc poučení ze "současných zkušeností UNHCR v situacích etnického konfliktu například na Šrí Lance či v Jugoslávii" doporučovala mise "primárně ochrannou/preventivní roli s důrazem na včasné varování a pragmatická opatření na snížení tlaku na postižené obyvatelstvo k jeho vystěhování se". Doporučila také "další přítomnost" organizace v oblasti Zakavkazska (dále označované jako jižní Kavkaz) a ve Střední Asii.10 Během prvních měsíců roku 1992 vyslal UNHCR do většiny nově vznikajících nezávislých států, které se objevily ve východní Evropě, na jižním Kavkazu a ve Střední Asii průzkumné mise, navazuje tak přímé svazky s novými vládami. V březnu svolala Vysoká komisařka setkání, které mělo vypracovat strategii UNHCR pro oblast bývalého Sovětského svazu. Toto setkání se shodlo na potřebě přijetí systematičtějších opatření pro poskytování právního poradenství a podpory posilování schopnosti vlád a nevládních organizací řešit otázky související s násilným přesídlením. Byl také schválen celkový koncept "preventivní ochrany". V kontextu SNS to mělo znamenat otvírání poboček, monitorování situace a včasné varování, určování charakteru humanitárních norem, aktivity v oblasti školení a UNHCR Regional Bureau for Europe and North America, UNHCR Strategy for the Commonwealth of Independent States, dokument vypracovaný pro jednání řízeném na UNHCR Vysokou komisařkou, 5. března 1992, Russia Development, 1988-06/93, F/HCR 19.4. 10 W. D. Clarance, Report on Mission to the Soviet Union, 5-18 December 1991, poznámka do spisu, 9. ledna 1992, 010.RUS, F/HCR 11.3. 9

5

informačních kampaní na podporu lidských práv se zvláštní pozorností věnovanou menšinám a přesídleným osobám.11 Budování nového partnerství Rodící se strategie formálně uznávala to, co bylo zřejmé od samého počátku působení UNHCR v tomto regionu, totiž potřebu užší spolupráce s dalšími relevantními organizacemi systému OSN i IOM.12 UNHCR během tohoto počátečního období spolupracoval při poskytování pomoci žadatelům o azyl v Moskvě s ruskou pobočkou Červeného kříže a organizací Lékaři bez hranic (Médecins Sans Fronti?res). Podnikl společné průzkumné mise s UNICEF a Světovým potravinovým programem (WFP) a rozšiřoval dokumenty z oblasti lidských práv ze zásob Centra OSN pro lidská práva. Při řešení uprchlických a migračních úkolů v SNS a střední Evropě se ukázalo, že UNHCR bude muset navázat partnerství také s dalšími významnými mezinárodními činiteli, zainteresovanými v této oblasti. Sem patřila zejména Rada Evropy a Konference o bezpečnosti a spolupráci s Evropě (KBSE) - předchůdce OBSE. Při příležitosti "konference lidské dimenze" KBSE v Moskvě v září 1991 poukázala Vysoká komisařka na komplementaritu zájmů UNHCR a KBSE. Navrhla, aby otázka přesídleného obyvatelstva byla zařazena na program KBSE, a vyzvala k přímějšímu dialogu mezi členskými státy KBSE a UNHCR.13 Tato a následující iniciativy se ukázaly jako účinné a pomohly soustředit pozornost na uprchlíky a migrační otázky. Na následujícím setkání KBSE v Helsinkách v červnu 1992 podalo deset států, včetně Ruské federace a Kyrgyzstánu, návrh rezoluce vyjadřující znepokojení nad "zhoršením problému uprchlíků a přesídlených osob". V této rezoluci státy prohlásily, že "k přesídlení dochází často v důsledku porušování existujících závazků přijatých v rámci lidské dimenze KBSE, ... je tedy přímým a legitimním zájmem všech účastnických států a nepatří zcela do vnitřních záležitostí dotyčné země".14 UNHCR začal být vnímán jako významný činitel uvnitř či po boku procesu KBSE. Účast UNHCR na misi do Náhorního Karabachu vedené KBSE v březnu 1992 byla první praktickou zkušeností ze vzájemné součinnosti mezi Spojenými národy a KBSE obecně, a mezi UNHCR a KBSE konkrétně.15 Když později začal UNHCR působit na jižním Kavkazu, bylo to v rámci stále širšího zapojování se do mírových snah OSN nebo OBSE. Sem patřily konzultace "Minské skupiny" OBSE o Náhorním Karabachu, jednání pod záštitou OSN mezi Gruzií a Abcházií a

O. Andrýsek, ředitel Odboru UNHCR pro Evropu a severní Ameriku, Note for the File, 12. března 1992, 600.CIS, F/HCR 11.3; Odbor UNHCR pro Evropu a severní Ameriku, UNHCR Strategy for the Commonwealth of Independent States. 12 Andrýsek, Note for the File, 12. března 1992, 600.CIS, F/HCR 11.3. Viz také The Commonwealth of Independent States: UNHCR's Approach and Involvment, dokument vypracovaný pro jednání Intergovernmental Consultations v Ženevě, 26. února 1992, Russia Development, 1988-06/93, F/HCR 19.4. 13 Vysoká komisařka S. Ogata B. Pankinovi, ministru zahraničních věcí SSSR, dopis, 26. září 1991, CSCE.General, F/HCR 17. 14 D. Petrásek, Amnesty International, E. Fellerovi, Odbor mezinárodní ochrany, fax, 12. června 1992, přiložený dokument Delegation of the Russian Federation and those of Albania, Austria, Bulgaria, Greece, Kyrgyzstan, Romania, Slovenia, Switzerland and Yugoslavia to the CSCE Helsinki Follow-up Meeting 1992, návrh o "Refugees and Displaced Persons", CSCE/HM/WG3/17, Helsinki, 5. června 1992, CSCE.General, F/HCR 17. 15 J. Dienstbier, Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě, Vysoké komisařce S. Ogata, dopis, 24. dubna 1992, CSCE.General, F/HCR 17. 11

6

proces usmíření vedený OBSE v Gruzii a Jižní Osetii. V Tádžikistánu UNHCR s OBSE úzce spolupracoval při organizaci repatriačního programu. Konflikty na jižním Kavkazu a v Tádžikistánu Boje mezi Arménií a Ázerbájdžánem o Náhorní Karabach, které se zintenzívnily na konci osmdesátých let, byly jedním z několika konfliktů, které po rozpadu Sovětského svazu v prosinci 1991 přerostly ve válku. V Gruzii se ozbrojená konfrontace s nezávislost požadujícími Jihoosety, která začala v roce 1989, zhoršovala až do doby uzavření neklidného příměří v květnu 1992. Několik týdnů nato propukl v Gruzii nový konflikt, tentokrát na autonomním území Abcházie. Na počátku roku 1992 vypukly v Moldavsku krátké, ale kruté boje mezi moldavskými silami a silami samozvané "Podněsterské republiky". Ve Střední Asii začala v květnu 1992 krvavá občanská válka. Během druhé poloviny roku 1992 se dramaticky zvýšil počet osob přesídlených v důsledku těchto konfliktů. V té době již byla široce uznávána potřeba nouzové humanitární pomoci a UNHCR odložil stranou řadu svých dřívějších výhrad o působení v terénu. Aktuálním problémem bylo, jak to formuloval jeden z pracovníků UNHCR v oblasti, "překonat únavu sponzorů". V srpnu v jednom dokumentu uvedl, že "i když mezinárodní společenství je možná momentálně posedlé Jugoslávií, nemůže již dále ignorovat situaci v Zakavkazsku".16 UNHCR společně s Odborem OSN pro humanitární záležitosti (který se později stal Úřadem pro koordinaci humanitárních záležitostí) hrál následně klíčovou úlohu při iniciaci programů mezinárodní humanitární pomoci. Konflikt mezi Arménií a Ázerbájdžánem o Náhorní Karabach Ještě před rozpadem Sovětského svazu vyhnaly boje v Náhorním Karabachu z domovů asi 300 000 Arménů a 350 000 Ázerbájdžánců. Vyhlášení nezávislosti Arménie v říjnu 1991 stejně jako rozpad Sovětského svazu o necelé dva měsíce později vedly k eskalaci bojů a dalším přesídlením. V srpnu 1993 kontrolovaly arménské síly a jednotky Náhorního Karabachu 20 % ázerbájdžánského území a vybudovaly dva "koridory" spojující enklávu s Arménií. V kontextu tohoto pokračujícího násilí se UNHCR zdráhal zahájit rozsáhlou humanitární operaci sám. Namísto toho se rozhodl rozmístit a vyzkoušet své nově vytvořené týmy nouzové pomoci. 3. prosince 1992 přijely nouzové týmy UNHCR do arménského a ázerbájdžánského hlavního města, Jerevanu a Baku. Obr. Tato ázerbájdžánská vdova, vyhnaná v důsledku konfliktu mezi Arménií a Ázerbájdžánem, žije již deset let v nepoužívaném plynovém přepravníku. (UNHCR/A. HOLLMANN/1999) Když bylo v květnu 1994 konečně dosaženo příměří, bylo z rozsáhlých oblastí Ázerbájdžánu násilně vyhnáno více než půl miliónu Ázerbájdžánců. I když příměří trvalo, politické řešení se stále vzdalovalo a většina vyhnaných osob zůstávala rukojmími v situaci zmrazeného konfliktu. Přes politický pat UNHCR úzce spolupracoval se Světovou bankou, UNDP a nevládními organizacemi při poskytování pomoci ázerbájdžánské vládě v oblasti rehabilitace a rekonstrukce oblastí, kam by se mohly vyhnané osoby bezpečně vrátit.

W. D. Clarance, oblastní kancelář UNHCR, Moskva, CIS: Some realities and Responsibilities, dokument, 14. srpna 1992, CIS, F/HCR 19.4.

16

7

Gruzínské konflikty v Abcházii a Jižní Osetii V Gruzii začali obyvatelé autonomních oblastí Jižní Osetie a Abcházie usilovat o odtržení již v roce 1989. Původní obyvatelé Osetie, jejíž severní část leží v Rusku, tvořili v roce 1979 dvě třetiny veškerého obyvatelstva oblasti. Jihoosetové dávali přednost větší autonomii a spojení se Severní Osetií a nebyli u Gruzínců oblíbeni kvůli svému tradičně proruskému postoji. Abcházové, většinou muslimové, se v rámci Gruzie těšili praktické suverenitě od dvacátých let. Za Stalinovy vlády však byli v této oblasti usídleni Gruzínci a v roce 1989 tvořili Abcházové pouze 18 % obyvatelstva, zatímco Gruzínci téměř polovinu. 8.2

Nevládní organizace

Výraz "nevládní organizace" je používán pro široké spektrum sdružení, jejichž charakter je nekomerční. Vztahuje se zejména na humanitární organizace a organizace z oblasti lidských práv. Od svého vzniku spolupracoval UNHCR s velkým počtem nevládních organizací. Patřily mezi ně mezinárodní nevládní organizace působící v mnoha různých zemích, nevládní organizace působící pouze ve své vlastní zemi a některé velké, decentralizované "rodiny" nevládních organizací, jako například CARE International, World Vision International, Oxfam a Save the Children Alliance. Tyto organizace realizují široké spektrum aktivit, včetně nouzové pomoci, dlouhodobých rozvojových programů, monitorování a obhajoby lidských práv. Vysoká komisařka Sadako Ogata označila nevládní organizace za "důležitý demokratizační faktor v mezinárodním spektru Spojených národů".17 Rostoucí mezinárodní uznání jejich důležité práce je ilustrováno také skutečností, že Nobelova cena za mír byla v roce 1999 udělena organizaci Médecins Sans Fronti?res. Přesné světové statistiky o počtu nevládních organizací a zdrojů poskytovaných jejich prostřednictvím je obtížné získat. Někteří pozorovatelé odhadují, že celkový objem financí poskytovaných prostřednictvím nevládních organizací po celém světě převyšuje 8,5 miliard dolarů ročně.18 Během posledních patnácti let dramaticky vzrostl poměr prostředků rozvojové pomoci poskytovaných prostřednictvím nevládních organizací, zejména v nouzových situacích. UNHCR s nevládními organizacemi úzce spolupracoval od doby svého vzniku. Status organizace specificky uvádí, že UNHCR by mělo poskytovat pomoc uprchlíkům prostřednictvím soukromých i veřejných agentur. V počátečních letech, částečně kvůli omezeným prostředkům, které měl k dispozici, působil UNHCR především jako koordinační a řídicí orgán. Během tohoto období se nevládní organizace staly pro UNHCR důležitým partnerem. V dobách rozsáhlých uprchlických vln v Africe v šedesátých letech se mezi UNHCR a nevládními organizacemi vyvinul nový a dynamičtější vztah, realizovaný především prostřednictvím Mezinárodní rady dobrovolných agentur (International Council of Voluntary Agencies, ICVA), zastřešující nevládní organizace založené v roce 1962, která i nadále hraje významnou úlohu. V sedmdesátých letech začal počet nevládních organizací stoupat. Ty se postupně staly hlavním realizačním partnerem UNHCR ve všech oblastech práce organizace. Na konci sedmdesátých let působilo například v Khao-I-Dangu, v kambodžském uprchlickém táboře v Thajsku, sedmatřicet různých nevládních organizací. V sedmdesátých letech se nevládní organizace během velkých uprchlických krizí v oblasti tzv. afrického rohu, v Asii a ve Střední Americe dále rozrůstaly. Na konci osmdesátých let působilo v afghánských uprchlických táborech a osadách v Pákistánu přes sto mezinárodních nevládních organizací.

Vysoká komisařka S. Ogata, Statement to the Partnership on Action global conference, červen 1994. 18 J. Bennett a S. Gibbs, NGO Funding Strategies, International NGO Training and Research Centre (INTRAC)/ICVA, Oxford, 1996.

17

8

Devadesátá léta byla svědkem největšího nárůstu počtu nevládních organizací, jejich velikosti, operačních schopností a zdrojů. V roce 1994 působilo ve rwandských táborech v tehdejším Zairu podle odhadů více než 100 nevládních organizací, v Mosambiku 150, ve Rwandě 170 a v Bosně a Hercegovině asi 250. Kosovská krize v roce 1999 znovu ukázala počet a různorodost nevládních organizací, majících přístup k veřejným a soukromým zdrojům. Za nedávným růstem ve financování nevládních organizací stojí spíše vlády než soukromí sponzoři. V sedmdesátých letech tvořily veřejné finance pouze 1,5 % rozpočtu nevládních organizací. V polovině devadesátých let se toto číslo zvýšilo na 40 % a roste i nadále.19 Tato změna ve financování z vládních zdrojů a zdrojů UNHCR vedla některé pozorovatele k otázce, zda by tyto organizace měly být i nadále nazývány nevládními. V mnohých projektech fungují nevládní organizace prakticky jako subdodavatelé vlád nebo OSN. V mnoha případech však nevládní organizace jednají jako otevření kritikové vlád i organizací OSN. Vlády poskytují stále více finančních prostředků národním nevládním organizacím a podkopávají tak tradiční zprostředkovatelskou roli mezinárodních nevládních organizací. Mnohé národní nevládní organizace jsou malé. Některé z nich mají jen několik zaměstnanců a působí pouze v jednom malém městě nebo vesnici. Takových nevládních organizací je stále více. V roce 1999 působilo například jen v Afghánistánu na dvě stě různých národních nevládních organizací. UNHCR si s národními nevládními organizacemi vybudoval stále užší pracovní partnerství. Během bosenské krize bylo více než 90 % humanitární pomoci UNHCR distribuováno prostřednictvím místních organizací jako Merhamet nebo CARITAS a místních poboček Červeného kříže. V roce 1999 spolupracovalo s UNHCR 395 národních nevládních organizací - třikrát více než před pěti lety. V roce 1999 národní nevládní organizace realizovaly téměř 20 % projektů UNHCR. Tyto organizace hrají významnou úlohu při budování místní občanské společnosti a zůstávají v místě i poté, co mezinárodní humanitární organizace oblast opustí. Od roku 1994 se spolupráce mezi UNHCR a nevládními organizacemi rozšířila prostřednictvím procesu Partnerství v akci (Partnership in Action, PARinAC). UNHCR a nevládní organizace pořádají pravidelné schůzky v zemích, kde působí. Tato setkání pomáhají budovat partnerské struktury a umožňují nevládním organizacím účastnit se na rozvoji vlastní politiky a plánování UNHCR. Proces PARinAC se ukázal být zvláště užitečným během náhlých a rozsáhlých uprchlických krizí. Význam nevládních organizací pro UNHCR může ilustrovat skutečnost, že v roce 1999 UNHCR poskytl prostřednictvím 544 nevládních organizací-realizačních partnerů více než 295 miliónů dolarů. Asi 50 % všech programů UNHCR je nyní realizováno mezinárodními nevládními organizacemi, přičemž každá z těchto čtyřiatřiceti organizací získává každý rok více než 3 milióny dolarů. Humanitární charta a minimální standardy pro reakci v nouzové situaci, známé pod názvem Projekt Sphere, se snaží zvýšit efektivitu humanitární pomoci a učinit humanitární agentury zodpovědnějšími. Tento principiální a praktický rámec pro humanitární činnost, zahájený v roce 1997, je výsledkem společných snah více než dvou set organizací, včetně nevládních organizací, Mezinárodního výboru Červeného kříže a Červeného půlměsíce, akademických institucí, Organizace spojených národů (včetně UNHCR) a vládních agentur.

V roce 1989 vypukly v Jižní Osetii boje mezi Osety a místními Gruzínci. I přes přítomnost sovětských a později gruzínských jednotek nebylo do května 1992 dosaženo efektivního příměří. Do té doby uprchlo přes hranice do Severní Osetie v Ruské federaci asi 50 000 Osetů a asi 23 000 Gruzínců bylo z Jižní Osetie vyhnáno na území vlastní Gruzie. P. Ryder, Funding Trends and Implications: Donors, NGO's and Emergencies, INTRAC, Oxford, 1996, str. 7. 19

9

Jakmile v Gruzii skončil jeden konflikt, propukl druhý. V polovině roku 1992 začaly v Abcházii boje poté, co republika vyhlásila svou samostatnost. Gruzie do ní vyslala 2 000 svých jednotek, aby nastolily pořádek. Během následujícího roku a půl vedl tento konflikt k přesídlení a vyhoštění asi 250 000 Gruzínců z Abcházie. V červnu 1993 bylo uzavřeno příměří a následující měsíc rozhodla Rada bezpečnosti OSN o vyslání malé Pozorovatelské mise OSN v Gruzii (UN Observer Mission in Georgia, UNOMIG). Byla to první taková mise v bývalém Sovětském svazu. Zpočátku bylo příměří nejisté, v prosinci však rozhovory konané pod záštitou OSN dospěly k přijetí memoranda o porozumění mezi oběma stranami, které se vztahovalo i na mírové pracovníky UNOMIG. Jakmile se situace začala stabilizovat, zahájil UNHCR, který otevřel svou pobočku v gruzínském hlavním městě Tbilisi, jednání s gruzínskou a abchazskou stranou a s Ruskem o čtyřstranné dohodě o dobrovolném návratu uprchlíků a přesídlených osob. V dubnu 1994 byla pak v Moskvě podepsána dohoda, jež stanovila rozmístění mírových jednotek SNS čítajících 2 500 mužů a skládajících se především z ruských vojáků. UNHCR dohoda ukládala dohlížet na proces návratu. Přestože tato čtyřstranná dohoda nebyla bez chyb, zdála se být odvážným, ale věrohodným pokusem odvrátit to, co by se rovnalo vyhoštění celé populace z etnických důvodů. Realizaci této dohody se však později postavilo do cesty trvání abchazské strany na tom, že otázka politického statutu Abcházie by měla být vyřešena ještě před repatriací. UNHCR byl tedy donucen svůj program návratu zrušit. Přes pokračující jednání o sblížení stanovisek, která probíhala pod záštitou OSN, a navzdory dalším podobným jednáním zůstávala situace nestálá. Desítky tisíc přesídlených Gruzínců se i přes nebezpečí pozemních min a další hrozby spontánně vrátily do okresu Gali, který leží nejblíže Gruzii. Kvůli nedostatku bezpečnostních záruk v oblasti, která nebyla pod vládní kontrolou, se UNHCR zdráhal podporovat dobrovolný návrat do Abcházie. Namísto toho jednal s abchazskou i gruzínskou stranou ve snaze dostat se k navrátilcům v oblasti Gali i k obětem konfliktu v dalších oblastech Abcházie, zejména v jejím hlavním městě Suchumi. UNHCR pak osobám, které se spontánně vrátily do Gali, poskytl stavební materiál, semena a motorovou naftu na pomoc při rekonstrukci; podobná pomoc byla poskytována i v dalších oblastech Abcházie. V květnu 1998 propukly v oblasti Gali nové boje mezi gruzínskými partyzány a abchazskou milicí, které se staly hlavní překážkou místních a mezinárodních mírových snah. Následkem toho bylo znovu přesídleno asi 40 000 z původních 50 000 navrátilců a mnohé domy a školy, opravené za pomoci UNHCR, byly vypleněny a podpáleny. Snahy o nalezení mírového řešení konfliktu mezi Gruzií a Jižní Osetií byly úspěšnější. Patová situace trvající od května 1992 byla prolomena v únoru 1997 na setkání ve Vladikavkazu v Severní Osetii. Společná kontrolní komise pracující pod záštitou OBSE přijala tři rozhodnutí, včetně rozhodnutí o dobrovolné repatriaci uprchlíků a přesídlených osob. UNHCR začal působit v jihoosetském Cchinvali a zahájil tam skromný humanitární program, poskytující zejména stavební materiál těm navrátilcům, jejichž domovy byly během konfliktu zničeny nebo poškozeny. Spolupráce mezi UNHCR a OBSE, kladoucí si za cíl pomoci při řešení gruzínsko-osetského konfliktu, byla v roce 1998 rozšířena i na Radu Evropy ve společné snaze posílit schopnost gruzínské vlády ustavit soudní a právní mechanismy pro návrat majetku obětem konfliktu.

10

Občanská válka v Tádžikistánu V Tádžikistánu propukla občanská válka v květnu 1992, ani ne šest měsíců po rozpadu Sovětského svazu. Konflikt se odvíjel od nevyřešených politických, etnických nebo klanových a v menší míře též ideologických otázek. Proti uzbeckým, chodžentským a kuljabským skupinám, které během sovětské vlády v zemi tradičně držely politickou a ekonomickou moc, se postavily marginalizované skupiny z ostatních oblastí (Garm a Pamiris) s protikomunistickým, pro-islámským a nacionalistickým programem. Ruské jednotky, které zůstaly na území i po rozpadu Sovětského svazu, pomáhaly vládě zabránit povstaleckým silám vstoupit do země přes jižní hranici. Během několika měsíců donutily boje k útěku z domova asi 600 000 lidí. Přibližně 60 000 Tádžiků uteklo na jih do Afghánistánu, zatímco mnozí etničtí Rusové, Uzbekové a Tádžikové uprchli do jiných částí SNS. Zatímco OSN pracovala na integrovaném přístupu k Tádžikistánu, UNHCR poskytoval nouzovou pomoc tádžickým uprchlíkům v severním Afghánistánu. V lednu 1993 potom přijely týmy UNHCR do tádžického hlavního města Dušanbe. Ve stejném měsíci byla v Tádžikistánu rozmístěna malá Pozorovatelská mise OSN (UN Mission of Observers to Tajikistan, UNMOT) ustavená Radou bezpečnosti OSN. Během několika následujících měsíců působili pracovníci UNHCR v nesmírně výbušném prostředí. V tomto období vedli složitá, i když nakonec úspěšná jednání s válečnými veliteli zodpovědnými za vyhošťování, aby získali důvěru všech stran a vytvořili nutné podmínky pro návrat uprchlíků a přesídlených osob. Občanská válka skončila na počátku roku 1993, přestože některé aktivity povstalců zemi i nadále destabilizovaly. Od dubna 1993 pomáhal UNHCR - ve spolupráci s ostatními agenturami OSN a nevládními organizacemi a za podpory tádžické vlády - při repatriaci uprchlíků a návratu vnitřně přesídlených osob. Zajistil si tedy rozsáhlou přítomnost v terénu, aby mohl efektivně monitorovat návrat a poskytovat ochranu. UNHCR společně se svými partnery poskytoval navrátilcům pomoc při rekonstrukci jejich zničených domů a základní infrastruktury. V polovině roku 1995 se domů vrátila většina vnitřně přesídlených osob spolu s asi 40 000 uprchlíky a bylo zrekonstruováno téměř 19 000 obydlí. UNHCR předal aktivity v oblasti monitorování OBSE. V červnu 1997 pak vedl podpis nové mírové smlouvy v Moskvě pod záštitou OSN k dalším repatriacím. Během následujících dvou let se vrátilo dalších asi 17 000 Tádžiků, zatímco UNHCR realizoval výdělečné, zemědělské a vzdělávací programy pro usnadnění reintegrace navrátilců na jihu země. Od té doby došlo v Tádžikistánu k dalším bojům, které vedly k novému vnitřnímu přesídlení. Přestože se opozice dostala do vlády, situace zůstává napjatá. Nové úkoly v zemích SNS V období po rozpadu Sovětského svazu potřebovaly nově vzniklé státy vybudovat vhodné právní a administrativní postupy pro řešení složitých uprchlických a imigračních otázek. V letech 1992 až 1993 většina zemí SNS buď zavedla dočasnou uprchlickou legislativu, nebo přijala uprchlické zákony. V únoru 1993 se Rusko a Ázerbájdžán staly prvními zeměmi SNS, které přistoupily k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 a Protokolu z roku 1967; do konce roku je následovala Arménie a Tádžikistán. Ukazovalo se však, že státy SNS mají stále více práce se svým vlastním přesídleným obyvatelstvem a zdráhají se přijmout zodpovědnost za řešení klasických uprchlických otázek. UNHCR jen s obtížemi prosazoval mezinárodně přijímané myšlenky

11

azylu, zavádění spravedlivého a spolehlivého azylového řízení a přijetí jednotné definice uprchlíka. V letech 1991-92 stál UNHCR a jeho partnerské nevládní organizace před otázkou, jak reagovat na potřeby žadatelů o azyl, nacházejících se v bezvýchodné situaci na moskevském letišti, a na asi 10 000 žadatelů o azyl pocházejících ze zemí mimo SNS. Do druhé skupiny patřili převážně Afghánci, Somálci, Iráčané a Etiopané a nacházeli se většinou v ruském hlavním městě. Zástupce UNHCR v Moskvě v lednu 1993 hlásil, že "uprchlíci/žadatelé o azyl nejsou vítáni; co se týče Ruska, jsou tito lidé považováni za tranzitující osoby a pomáhat jim zde by prý jen lákalo další přistěhovalce".20 Dodal, že Rusko nemá finanční prostředky ani na to, aby se postaralo o vlastní přesídlené osoby; z rozpočtu Federální migrační služby na rok 1992 (3 milióny dolarů) měla být poskytnuta pomoc jednomu miliónu osob. Také další státy SNS čelily podobným problémům. UNHCR tedy začal poskytovat pomoc nejzranitelnějším uprchlíkům a žadatelům o azyl, zjistil, jaké jsou potřeby Afghánců uvízlých v Rusku a zahájil informační kampaň určenou veřejnosti. Další komplikací bylo zmatek v terminologii v některých zemích SNS. Zejména Rusko a některé další země zavedly do své legislativy termín "nucení migranti", vztahující se na Rusy a rusky mluvící osoby vracející se z těch republik bývalého Sovětského svazu, které se nyní staly nezávislými státy. Tato legislativa zmátla mezinárodně uznávanou definici uprchlíka a přispěla k tomu, že byl činěn rozdíl mezi uprchlíky přicházejícími ze zemí SNS a ze zemí mimo SNS. To často ústilo v diskriminaci druhé skupiny osob.21 Ruští "nucení migranti" a další pohyby populace Pro Rusko byla tedy klíčovou otázkou kontrola migrace masového přílivu Rusů a rusky mluvících osob. Mnozí tito lidé se v nových státech cítili ztraceni a diskriminováni. To platilo zejména pro oblast Střední Asie a pro pobaltské státy. Celá otázka se stala vysoce zpolitizovanou. Problém miliónů repatriantů byl ranou pro národní hrdost a ochrana Rusů v "blízkém zahraničí" zaujímala významné místo v ruské zahraniční politice. "Repatriační" pohyby ze středoasijských republik probíhaly ve skutečnosti již během posledního desetiletí sovětské vlády, avšak nyní se objem a politická viditelnost těchto přesunů náhle zvýšily. V letech 1992 až 1996 se do Ruska přistěhovaly asi tři milióny osob, i když sotva jeden milión z nich byl u úřadů registrován. To byl největší populační pohyb v oblasti SNS v postsovětském období. Rusko označilo tyto ruské občany nebo potenciální občany, přicházející z republik bývalého Sovětského svazu, za "nucené migranty". Ostatní země SNS namítaly, že tato definice je politicky odsuzující. Trvaly na tom, že to, k čemu dochází, je určitá forma postimperiálního přesídlení, které nepostihuje jenom Rusy. Uváděly, že mnozí z těchto lidí se vracejí do země svých předků dobrovolně z kulturních, sociálních nebo ekonomických důvodů. Aby bylo zmatek ještě větší, byl termín "nucení migranti" používán také ve vztahu k vnitřně přesídleným osobám.

A. Akiwumi, UNHCR Moskva pro ústředí UNHCR, Project Proposal 1993 - Interim Response, fax, 22. ledna 1993, 600.CIS, F/HCR 11.3. 21 Sekretariát CIS Conference, Note on the Concept of the "Forced Migrant", pracovní dokument, září 1995, reprodukováno v UNHCR, IOM, OSCE, The CIS Conference on Refugees and Migrants, European Series, sv. 2, č.1, leden 1996, str. 161-166. Viz také V. Tiškov (vyd.), Migracii i novyje diaspory v postsovětskich gosudarstvach, Aviaizdat, Moskva, 1996; V. Tiškov (vyd.) Vynužděnnyje migranty: Integracija i vozvraščenije, Aviaizdat, Moskva, 1997.

20

12

Státy SNS čelily také dalším rozsáhlým migračním problémům a problémům v oblasti přesídlení. Sem patřily například přesuny krymských Tatarů, kteří byli deportováni během čtyřicátých let a kterým až do doby rozpadu SSSR bylo bráněno v návratu do jejich vlasti. Řada repatriantů se vracela do svých titulárních států, například Kazaši přicházeli do Kazachstánu z Mongolska, Tádžikistánu i Afghánistánu. Docházelo také k přesídlení způsobenému ekologickými katastrofami a stále častěji také k pohybu nelegálních migrantů směrem na západ, kdy země SNS sloužily jako tranzitní koridor do západní Evropy. Tato pracovní migrace, zejména ze zemí postižených válkou, měla obecně neregulovaný charakter. Při řešení těchto otázek státy SNS vzájemně spolupracovaly - jak na bilaterálním a regionálním základě, tak v rámci SNS. Již na počátku října 1992 podepsalo deset států SNS dohodu týkající se dříve deportovaných osob do kyrgyzského Biškeku.22 O rok později podepsalo devět zemí SNS dohodu o poskytování pomoci uprchlíkům a nuceným migrantům. Tato dohoda obsahovala definice "uprchlíka" a "nuceného migranta", které byly širší než definice uváděná v Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951, a vztahovaly se také na osoby prchající před válkou. Za uprchlíka byla považována osoba, která není občanem azylové země, zatímco "nucený migrant" občanem azylové země je.23 Zdálo se, že dohody z tohoto období jsou odrazem pevného rozhodnutí, v praxi však zůstávaly pouze na papíře. Nebylo tomu tak jen kvůli nedostatku financí, ale také kvůli přetrvávajícímu napětí mezi některými státy SNS - například mezi Ruskem, které dávalo přednost větší integraci, a státy jako Ukrajina, Ázerbájdžán, Moldavsko a Gruzie, které byly proti transformaci SNS na nadstátní strukturu. Stále více tedy byla uznávána potřeba určité neutrální struktury, v rámci které by v zemích SNS mohly být řešeny problémy přesídlení a migrace. Konference SNS Ve snaze upozornit mezinárodní společenství na problém "nucených migrantů" se ruské orgány obrátily na Valné shromáždění OSN. V prosinci 1993 schválilo Valné shromáždění za podpory Ruska usnesení o konání konference OSN o "problému uprchlíků, navrátilců, přesídlených osob a migrantů".24 O dva měsíce později ruský ministr zahraničí Andrej Kozyrev oficiálně požádal Vysokou komisařku o svolání konference.25 UNHCR zpočátku reagoval opatrně, protože si dobře uvědomoval politicky citlivý charakter návrhu i finanční a praktické náklady. Stále více si však také uvědomoval problém roztříštěného přístupu k problémům této obrovské oblasti a skutečnost, že efektivní a relevantní akční rámec nemůže být v tomto netradičním prostředí založen pouze na azylové strategii. UNHCR se rozhodl spojit iniciativu SNS se svou vlastní připravovanou strategickou myšlenkou komplexního multilaterálního přístupu k problémům oblasti. V tomto bodě stavěla organizace na své vlastní zkušenosti získané během procesu CIREFCA ve Střední Americe před více než deseti lety. Agreement on Questions Relating to the Restitution of the Rights of Deported Individuals, National Minorities and Peoples. Viz The CIS Conference on Refugees and Migrants, European Series, sv. 2, č. 1, leden 1996, str. 167-170. 23 Tento dokument a další uprchlické a migrační dohody SNS, spolu s relevantní legislativou různých zemí SNS, jsou obsaženy v publikaci V. Mukomela a E. Paina (vyd.), Běžency i vynužděnnyje pěreselenci v gosudarstvach SNG, Centre for Ethnopolitical and Regional Research, Moskva, 1995. Viz také R. Plender, Basic Documents on International Migration Law, druhé vydání, Kluwer Law International, Haag, 1997, str. 882. 24 UN DOC. GA/RES/48/113, 20. prosince 1993. 25 A. Kozyrev, ministr zahraničních věcí RF Vysoké komisařce Ogatové, dopis, únor 1994. 22

13

Během moskevských jednání v květnu 1994 souhlasilo Rusko se širokým přístupem navrhovaným UNHCR. Poté byly k účasti pozvány ostatní státy SNS a zainteresované státy a organizace. UNHCR, IOM a OBSE, reprezentované svým Úřadem pro demokratické instituce a lidská práva (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) se dohodly na společné přípravě tohoto ambiciózního multilaterálního projektu. V prosinci 1994 vyslovila nová rezoluce Valného shromáždění podporu této iniciativě.26 Intenzivní přípravné práce trvaly skoro dva roky a jejich výsledkem byla dohoda o řešení současných a potenciálních problémů v oblasti přesídlení v rámci mezinárodního fóra pro spolupráci a dialog. Prostřednictvím série oblastních setkání státy SNS jasněji identifikovaly problémy a své potřeby. První setkání expertů v květnu 1995 uznalo široké spektrum přesídlené populace jako téma pro konferenci relevantní.27 Konference SNS byla nakonec svolána do Ženevy na 30. a 31. května 1996. Plný název tohoto jednání byl "Oblastní konference pro řešení problémů uprchlíků, přesídlených osob, dalších forem nedobrovolného přesídlení a navrátilců v zemích Společenství nezávislých států a relevantních sousedních zemí". Hledání strategií řešení humanitárních problémů a posilování oblastní stability zahrnovalo základní politickou dimenzi spojující přesídlení a migrační problémy s různými bezpečnostními otázkami. Tak se mezinárodní společenství dostalo vůbec nejblíže (i když pod humanitární záštitou) přímému řešení některých nejakutnějších problémů vyplývajících z rozpadu Sovětského svazu. Účastníci zhodnotili populační pohyby, které v oblasti probíhaly, a jasně definovali kategorie osob zúčastněných v těchto pohybech. Sem patřili uprchlíci, vnitřně přesídlené osoby, repatrianti a dříve deportované osoby, stejně jako ekologičtí, pracovní a tranzitující migranti. Namísto termínu "nucení migranti" byl navržen neutrální termín "nedobrovolně přemístěné osoby".28 Vyjasnění těchto definičních otázek bylo výchozím bodem i klíčovým úspěchem konference. Identifikace typu přesunů, která byla součástí tohoto procesu, napomohla depolitizaci otázek. Konference přijala Akční program, který na základě odsouhlasených principů stanovil komplexní integrovanou strategii pro řešení migračních otázek a otázek přesídlení. Zároveň se snažil zabránit vzniku situací vedoucích k dalšímu nedobrovolnému přesídlení.29 Důsledky konference SNS Konference SNS pomohla přivést dotyčné země k mezinárodní praxi a normám v oblasti uprchlíků a přesídlených osob a soustředit na tuto oblast pozornost sponzorů. Následný Akční program konference byl impulsem pro přijetí nové legislativy v nejrůznějších oblastech, včetně oblasti lidských práv a uprchlické legislativy. Konference pomohla UNHCR oživit aktivity v oblasti tím, že mu umožnila rozšířit je na širší spektrum přesídleného obyvatelstva. UNHCR od té doby otevřel své pobočky ve všech zemích SNS. S vládami jednotlivých zemí také úzce spolupracoval na přípravě a realizaci takové azylové legislativy a legislativy v oblasti státního občanství, která bude odpovídat mezinárodním standardům. Ve Střední Asii pomohl UNHCR založit Biškecké UN Doc. GA/RES/49/173, 23. prosince 1994. Summary of the First Meeting of Experts, Geneva, 18-19 May 1995, v publikaci UNHCR, CIS Conference on Refugees and Migrants, str. 51-58. 28 Viz C. Messina, Refugee Definitions on the Countries of the Commonwealth of Independent States, v publikaci F. Nicholsona a P. Twomeyho (vyd.), Refugee Rights and Realities; Evolving International Concepts and Regimes, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, str. 136-150. 29 UNHCR, IOM, OSCE, Report of the Regional Conference to address the problems of refugees, displaced persons, other forms of involuntary displacement and returnees in the countries of the Commonwealth of Independent States and relevant neighbouring States, Ženeva, 30.-31. května 1996. 26 27

14

středisko pro řízení migrace, jež nabízelo školení, výzkum a dialog o uprchlických a imigračních otázkách v této oblasti. Na obecnější úrovni poskytovalo školicí programy nejen o otázkách uprchlického práva, ale také o otázkách v oblasti lidských práv, humanitárních záležitostí, migrace a cizineckého zákona a připravenosti na nouzové situace. Spolu se svými partnery UNHCR aktivně podporoval uznání role nevládních organizací v občanské společnosti a ustavení právního rámce definujícího jejich postavení. Rada Evropy postupně převzala vedoucí úlohu v procesu poskytování normativního rámce pro legislativu týkající se nevládních organizací. Prostřednictvím fondu nevládních organizací, založeného v roce 1997, poskytoval UNHCR malé granty místním nevládním organizacím, které měly posílit jejich schopnost řešit migrační a uprchlické problémy. V kontextu následného procesu se UNHCR a jeho partneři, zejména Vysoký komisař OBSE pro národnostní menšiny a Rada Evropy, snažili řešit zásadní, avšak politicky citlivé otázky osob bez státní příslušnosti [viz podkapitola 8.1] a otázku sovětského systému vydávání povolení k pobytu (tzv. propiska), omezujícího svobodu pohybu a výběr místa pobytu. I když některé země SNS propiskový systém formálně zrušily, v praxi byl často nenápadně či pod jiným názvem zachován. Dříve deportované osoby Ze skupin deportovaných ve čtyřicátých letech Stalinem nebyl až do konce osmdesátých let, kdy se začala kontrola v Sovětském svazu uvolňovat, umožněn návrat většímu počtu krymských Tatarů, Meschetů a volžských Němců. Volžským Němcům bylo dovoleno vystěhovat se do Německé spolkové republiky na základě ustanovení německé Ústavy. V letech 1992 až 1999 jich odešlo asi 850 000, zatímco během stejného období se jich do povolžské oblasti vrátilo jen několik tisíc. V případě krymských Tatarů se na ukrajinský Krym v letech 1988 až 1999 vrátilo asi 250 000 osob. Přibližně stejný počet krymských Tatarů se podle odhadů nachází mimo Krym, hlavně v Uzbekistánu. Návrat krymských Tatarů způsobil napětí mezi obyvateli poloostrova, které bylo ještě zhoršeno ekonomickými problémy postihujícími celou populaci. Navracející se Tataři měli také problémy při získávání ukrajinského občanství a při hledání ubytování, což je vedlo až k neoprávněnému usazování se v prázdných domech. V roce 1997 požádala ukrajinská vláda o mezinárodní pomoc při reintegraci Tatarů. Zprostředkovací role UNHCR a Vysokého komisaře OBSE pro národnostní menšiny pomohla ukrajinské a uzbecké vládě uzavřít dohody usnadňující krymským Tatarům získání ukrajinského občanství. UNHCR na Ukrajině také realizoval informační kampaň s cílem zlepšit povědomí veřejnosti o otázce Tatarů. Na konci roku 1999 byl problém státního občanství mezi dříve deportovanými osobami na Krymu z velké části vyřešen. Otázka Meschetů byla složitější. Tato různorodá turkická skupina z jihozápadní Gruzie neměla jasnou národní identitu až do doby své deportace ve čtyřicátých letech. Na rozdíl od ostatních skupin nebyli Meschetové nikdy obviňováni z kolaborace s nacistickými jednotkami. Kvůli strategickému významu oblasti poblíž tureckých hranic, ze které byli deportováni, však sovětské úřady bránily jejich návratu. Na konci osmdesátých let donutilo násilí v oblasti, kde se usadili (Ferganské údolí v Uzbekistánu a Kyrgyzstánu) k útěku asi 90 000 z nich. Více než polovina Meschetů odešla do Ázerbájdžánu. Od té doby se Meschetové v několika státech SNS stále potýkali s problémy ohledně svého statutu, občanství a integrace. V září 1998 se všechny zainteresované strany poprvé sešly na neformálních konzultacích. Setkání v Haagu připravil Vysoký komisař OBSE pro národnostní menšiny ve

15

spolupráci s UNHCR a Open Society Institute.30 Následně se do procesu zapojili také další činitelé, včetně Rady Evropy. Rada Evropy stanovila postupnou repatriaci Meschetů, kteří se chtěli vrátit do Gruzie, jako jednu z podmínek přijetí Gruzie do této organizace v dubnu 1999. Konflikt na severním Kavkazu K prvním etnickým bojům na území Ruské federace došlo na severním Kavkazu v říjnu a v listopadu 1992, ani ne rok po rozpadu Sovětského svazu. Dlouhotrvající napětí mezi Inguši (dříve deportovanými osobami) a Severoosety vedlo v násilí, které donutilo k útěku 40 až 50 000 Ingušů ze sporného Prigorodského okresu v Severní Osetii do sousední Ingušské republiky. V říjnu 1994 vyzvaly ruské orgány UNHCR, aby posoudil situaci v oblasti. Brzy poté, co průzkumná mise opustila oblast, však propukl v plném rozsahu konflikt v sousedním Čečensku. Válka v Čečensku Čečensko vyhlásilo v listopadu 1991 nezávislost, po které z oblasti odešlo asi 150 000 Nečečenců - většinou do ostatních oblastí Ruské federace. Boje propukly na konci roku 1993, kdy protivníci vzbouřenecké čečenské vlády zahájili první ze série neúspěšných ofenzív. V prosinci 1994 ruské jednotky proti separatistické republice přímo zakročily, což dramaticky vyostřilo politickou a bezpečnostní situaci v oblasti. Bombardování a dělostřelecké útoky zničily velkou část hlavního města Grozného a okolních vesnic, což donutilo k útěku z domova více než 250 000 lidí z celkového počtu 700 000 Čečenců. Tito lidé uprchli do Ingušska, Dagestánu a Severní Osetie, ale i do jiných částí Čečenska. Ruská vláda vyzvala UNHCR k poskytování humanitární pomoci vyhnaným osobám na konci prosince roku 1994, nedlouho po vstupu ruských jednotek. Se souhlasem generálního tajemníka OSN pomáhat těmto vnitřně přesídleným osobám zahájil UNHCR svou první operaci poskytování nouzové humanitární pomoci v Rusku. Tato pomoc severnímu Kavkazu byla poskytována ve spolupráci a ruským ministerstvem pro mimořádné situace, Mezinárodním výborem Červeného kříže (ICRC) a dalšími agenturami OSN a nevládními organizacemi. Z velké části díky této operaci bylo sociální a etnické napětí způsobené masovým přílivem osob udrženo pod kontrolou a zabránilo se destabilizaci Ingušska a Dagestánu a rozšíření konfliktu mimo území Čečenska. Nakonec bylo v srpnu 1996 uzavřeno příměří. Tento stav umožňoval stažení ruských jednotek, avšak neřešil otázku statutu Čečenska. Během následujícího roku se mnozí vyhnanci vrátili do svých domovů v Čečensku, což umožnilo postupnou redukci nouzové operace několika agentur OSN. Pozornost se znovu obrátila k otázce repatriace vnitřně přesídlených osob ingušské národnosti do okresu Prigorodnyj.31 Situace v Čečensku však zůstávala nestabilní. Běžně docházelo k únosům a zabíjení. V prosinci 1996 bylo brutálně zavražděno šest pracovníků ICRC spících v nemocnici, kde pracovali. V Severní Osetii byl v lednu 1998 unesen Vincent Cochetel, vedoucí místní vladikavkazské pobočky UNHCR. Byl odvlečen do Čečenska a propuštěn teprve po 11 měsících. Bezpečnostní rizika přinutila na počátku roku 1999 UNHCR přemístit své zaměstnance z Vladikavkazu do Stavropolu, asi 300 km na severozápad.

Document of the Hague Meeting on the Issues Relating to the Meskhetian Turks, v dokumentu UNHCR, Bureau for Europe, Report on the Consultation on the Meskhetian Turk Issue, Haag, 7-10 September 1998, listopad 1998. 31 L. Funch Hansen a H. Krag, On the Situation in the Prigorodny District, zpráva konzultantů pro UNHCR, Bureau for Europe, Ženeva, říjen 1997-duben 1998. 30

16

Pokračující napětí v oblasti donutil UNHCR opustit plány na podporu návratu. V roce 1997 poskytl UNHCR pomoc více než 90 000 vnitřně přesídlených osob z Čečenska, žijících v sousedních ruských kavkazských republikách a v Gruzii. Pomoc byla poskytována také přesídleným osobám v Čečensku samotném, stejně jako 35 000 lidí vyhnaných z okresu Prigorodnyj v Severní Osetii, kteří stále žili v Ingušsku. V Severní Osetii začal UNHCR organizovat repatriaci 29 000 registrovaných uprchlíků do Jižní Osetie a Gruzie. Ozbrojené násilnosti propukly v Čečensku znovu ve druhé polovině roku 1999. Boje mezi čečenskými ozbrojenými skupinami a ruskými silami v sousedním Dagestánu nejprve donutily k útěku asi 30 000 osob. V říjnu pak propukla nová válka mezi ruskými silami a silami odštěpenecké republiky. Do sousedních republik uteklo opět více než 200 000 osob, zejména do Ingušska, a několik tisíc jich překročilo mezinárodní hranice s Gruzií. UNHCR a další humanitární organizace těmto lidem poskytovaly potraviny a další nouzovou pomoc a snažily se zajistit ochranu jejich základních lidských práv. Obr. Rodiny v Čečensku truchlí nad svými mrtvými, poté co byly při leteckém bombardování zničeny jejich domy. (UNHCR/L. VAN DER STOKT/1995) 8.3

Ozbrojené útoky na humanitární pracovníky

Nebezpečí, kterým čelí humanitární pracovníci, nejsou nová. V červenci 1964 popsal François Preziosi, pracovník UNHCR působící ve rwandském uprchlickém táboře v tehdejší Republice Kongo, některá z těchto nebezpečí v jedné ze svých zpráv z terénu: "Zdá-li se, že na sebe častými návštěvami frontových linií beru určité riziko, není to pouze ze zvědavosti, ale proto, abych byl schopen, až přijde čas, intervenovat a pokusit se zabránit jakékoliv bezohledné akci proti uprchlíkům, a to jak v terénu, tak ve střediscích přesídlení. Abych toto mohl učinit, nesmím být pro důstojníky a vojáky neznámou tváří, a musím je tedy často navštěvovat."32 O šest týdnů později, 18. srpna 1964, byl Preziosi spolu s pracovníkem Mezinárodní organizace práce zavražděn v uprchlickém táboře Mwamba v provincii Kivu ve východním Kongu, když se snažili chránit rwandské uprchlíky. Humanitární pracovníci se pravidelně ocitají v životu nebezpečných situacích všude na světě. Až do konce studené války se však UNHCR a většina dalších humanitárních organizací vyhýbaly působení uvnitř aktivních válečných oblastí. Pouze Mezinárodní výbor Červeného kříže (ICRC) a několik málo nevládních organizací, jako Lékaři bez hranic (Médecins Sans Fronti?res), pravidelně působily uprostřed konfliktů. Zvýšené nebezpečí Během devadesátých let byly humanitární organizace - včetně UNHCR - stále aktivnější i v situacích probíhajících válečných konfliktů, takže počet humanitárních pracovníků zraněných nebo zabitých při výkonu svého povolání vzrostl. V mnoha případech se humanitární pracovníci stávali obětí pozemních min nebo jsou ohroženi obecnými útoky na civilní oblasti. Například během války v Bosně a Hercegovině bylo zabito více než 40 pracovníků různých humanitárních organizací a mnozí další byli zraněni při ostřelování nebo útocích, zejména na Sarajevo, kdy na počátku roku 1994 bylo na město vypáleno 1 200 střel denně.33 V té době UNHCR poprvé ve své historii pravidelně užíval opancéřovaná vozidla a neprůstřelné vesty.

32

F. Preziosi, vedoucí mise UNHCR v Bukavu, provincie Kivu Vysokému komisaři, Situation in Central Kivu, memorandum, 1. července 1964, 15/81 KIVU, F/HCR 11.1. 33 M. Rose, Field Coordination of UN Humanitarian Assistance, Bosnia, 1994, v publikaci J. Whitmana a D. Pococka (vyd.), After Rwanda: The Coordination of United Nations Humanitarian Assistance, Macmillan, Basingstoke, 1996, str. 158.

17

Humanitární organizace působící v oblasti se snažily odlišit se užíváním bílých vozidel jasně označených vlajkou a logem, aby se nestaly cílem útoku. V mnoha případech však toto opatření neposkytovalo dostatečnou ochranu. V místech slepého násilí, s vysokou kriminalitou, kde se vojenští velitelé zpovídají pouze sami sobě, kdy se na kontrolních stanovištích nacházejí opilí vojáci nebo dětští vojáci se zbraněmi, které jsou větší než ony samy, není v bezpečí nikdo. Naopak, humanitární organizace se svými svítivě bílými vozidly s pohonem na čtyři kola a dalším moderním a drahým vybavením se často stávaly primárním cílem útoku.34 Humanitární pracovníci však nebojují pouze s kriminalitou a náhodným násilím. Přítomnost humanitárních organizací je často trnem v oku jedné či několika válčícím stranám a tento odpor může přerůst až v určitý typ ohrožení. Humanitární operace v situacích probíhajícího válečného konfliktu jsou válčícími stranami často vnímány jako překážka jejich vojenských, politických nebo strategických cílů. Humanitární pracovníci mohou být podezíráni z předávání tajných nebo citlivých informací, nebo se mohou stát nežádoucími svědky zločinů, které si válčící strany přály utajit. Účastníci bojových akcí se někdy snaží odstranit nebo zastrašit skutečné či potenciální svědky porušování lidských práv a dalšího porušování mezinárodních zákonů tak, že vytvářejí prostředí, které není bezpečné pro působení humanitárních pracovníků. Organizacím, působícím na obou stranách frontové linie, může být také zazlíváno, že poskytují pomoc "nepříteli". Místní zaměstnanci humanitárních organizací se často ocitají v ještě větším nebezpečí než mezinárodní pracovníci kvůli svým místním, náboženským nebo etnickým svazkům. Přímé útoky Je znepokojující, že útoky na humanitární pracovníky se staly běžným jevem. V únoru 1993 jel Reinout Wanrooy, pracovník UNHCR působící v Afghánistánu, spolu se dvěma kolegy z OSN a dvěma afghánskými řidiči po cestě z Pešávaru do Džalálábádu, Na cestě k Džalálábádu předjeli jejich auto tři neznámí ozbrojení muži v pick-upu a začali na dvě jasně označená vozidla OSN střílet. Poté, co byla vozidla OSN donucena zastavit, vyskočili ozbrojenci z auta a začali na své oběti střílet z bezprostřední blízkosti. Tři muži zemřeli okamžitě, jeden z afghánských řidičů byl smrtelně zraněn a zemřel později v nemocnici. Wanrooyovi se podařilo uniknout skokem z auta a rychlým útěkem před kulkami. O život přišla v podobných situacích řada dalších humanitárních pracovníků z nejrůznějších organizací. Od roku 1966 bylo jen v oblasti tzv. velkých jezer v Africe zabito nejméně 23 osob pracujících pro Červený kříž. Brutální vražda šesti zaměstnanců ICRC v Čečensku v prosinci 1996 byla zvláště děsivá. Lékaři a zdravotní sestry byli zastřeleni ve spánku v nemocnici, kde pracovali. V témže roce byli v Burundi v jiném hrůzostrašném a promyšleném útoku zabiti tři pracovníci ICRC. Desítky dalších humanitárních pracovníků přišly o život při přímých útocích, při přestřelkách z malých zbraní nebo při ostřelování, v sestřelených letadlech nebo při výbuchu pozemních min. Mnoho dalších bylo zraněno, utrpělo nejrůznější traumata nebo jejich následky trpí dodnes. Humanitární pracovníci se také stále častěji stávají oběťmi únosu. Jednou takovou obětí byl Vincent Cochetel, vedoucí kanceláře UNHCR v ruském Vladikavkazu, který dohlížel na program pomáhající desítkám tisíc osob vyhnaných konfliktem v Čečensku, Osetii a Ingušsku. V lednu 1998, když odemykal dveře svého bytu, ho tři maskovaní ozbrojenci donutili kleknout si na podlahu a na krk mu přitlačili revolver. Následujících 317 dní byl v Čečensku držen v zajetí v otřesných podmínkách. Tři dny byl nacpán v kufru auta, pravidelně bit, "cvičně" popravován a spoutáván ve sklepích, než byl nakonec propuštěn. Od 1. ledna 1992 do 31. prosince 1999 přišlo při výkonu svého povolání o život 184 mezinárodních a místních zaměstnanců OSN. Většina z nich pracovala v humanitárních operacích. Ve stejném období došlo k více než šedesáti případům zajetí pracovníků OSN, z nichž více než polovinu tvořili humanitární pracovníci. Od počátku devadesátých let zahynulo v záměrných a promyšlených ozbrojených útocích 15 pracovníků UNHCR; někteří z nich byli střeleni do hlavy z bezprostřední 34

M. Cutts, Prime Targets, The World Today, srpen-září 1998, str. 220-221.

18

blízkosti. Bereme-li v úvahu též případy úmrtí a zranění pracovníků nevládních organizací, jsou tyto pochmurné statistiky ještě smutnější. Bezpečnostní opatření Před konfliktem v Jugoslávii pracoval pro UNHCR pouze jeden pracovník, poskytující poradenství v oblasti bezpečnosti zaměstnanců (na částečný úvazek). V roce 1992 zavedl UNHCR zcela nový bezpečnostní systém a přijal speciální poradce v oblasti bezpečnosti a školení pracovníků a pro zlepšení koordinace v rámci OSN i ve vztahu k nevládním organizacím. Na konci desetiletí zaměstnával UNHCR 21 terénních bezpečnostních poradců v 15 zemích Afriky, Asie a Evropy. Tito bezpečnostní pracovníci poskytovali zaměstnancům UNHCR rady a pomoc v otázkách bezpečnosti, monitorovali místní bezpečnostní situaci, udržovali kontakt s relevantními místními orgány, dalšími agenturami OSN, nevládními organizacemi a velvyslanectvími a v daném místě poskytovali školení o tom, jak minimalizovat rizika a jak reagovat na ohrožení a útok. V místech jako severní Irák, Somálsko, Balkán, Východní Timor a Libérie byly rozmístěny mírové síly OSN nebo jiné mezinárodní či místní bezpečnostní síly kvůli zvýšení bezpečnosti humanitárních pracovníků a kvůli zlepšení jejich přístupu ke zranitelné populaci. Tyto síly poskytují doprovod humanitárním konvojům, odstraňují pozemní miny, opravují cesty a mosty a řídí letiště. Do mnoha jiných míst však nebyly vlády ochotny vyslat jednotky nebo přidělit jiné zdroje na zlepšení bezpečnosti humanitárních pracovníků. V některých velmi nebezpečných částech světa, daleko od středu zájmu mezinárodních médií, pokračují humanitární pracovníci ve své práci, riskujíce život při pokusu poskytnout jiným ochranu a pomoc.

Druhá čečenská krize byla mezinárodně vysoce zpolitizována. Žádná západní země nezpochybňovala právo Ruska realizovat na svém území to, co vláda tvrdošíjně nazývala protiteroristickou operací. Mnohé země však kritizovaly užité metody a nepřiměřené použití síly ruským vojskem proti civilistům. Budoucí úkoly Rozpad Sovětského svazu v této oblasti uvolnil velké množství latentních etnických antagonismů a separatistických idejí. Mnohé z konfliktů, které propukly na konci osmdesátých a na začátku devadesátých let, zůstávají stále nevyřešeny, a tisíce lidí tak zůstávají ve vyhnanství. Většina těchto lidí se nemůže bezpečně vrátit domů, ani se nemůže úspěšně integrovat v místech kam utekli. Některé hranice jsou stále zpochybňovány, což komplikuje proces budování státu. Patová situace mírového procesu na Kavkaze a pokračující podivná situace ani války ani míru přináší postiženým další utrpení a nejistotu. Přestože v Tádžikistánu bylo dosaženo dohody, mír je tam stále ještě křehký. Také v dalších oblastech Střední Asie existuje napětí. V Čečensku pokračují boje a byla tam zničena velká část infrastruktury a domů. Hlavní město Groznyj se stalo místem ničení takového rozsahu, který v Evropě nebyl zaznamenán od konce druhé světové války. V Čečensku, Ingušsku a Dagestánu žijí i nadále tisíce lidí mimo své domovy a stojí před nejistou budoucností. Během posledního desetiletí dosáhla řada zemí SNS výrazného pokroku v oblasti imigrační a uprchlické legislativy a většina z nich přistoupila k Úmluvě z roku 1951. Realizace principů ochrany uprchlíků však zůstává problematická a azylový systém v této oblasti je stále neúplný a roztříštěný. Široké užití termínu "třetí bezpečná země" a existence readmisních dohod bez odpovídajících záruk ochrany uprchlíků je i nadále vážným nedostatkem rodících se oblastních a širších mezinárodních azylových systémů. Pro mnohé občany zemí SNS je koncept poskytování azylu uprchlíkům z oblastí mimo SNS stále těžko stravitelný. V ovzduší velkých socioekonomických tlaků xenofobie spíše rozkvétá, než aby ustupovala. Ve veřejnosti SNS také vzrostla nedůvěra mezi

19

slovanskými a kavkazskými skupinami, zhoršovaná navíc čečenskou válkou a představou teroristických hrozeb. Zde mohou hrát nevládní organizace podstatnou úlohu při podpoře tolerance a budování důvěry mezi společenstvími zotavujícími se z konfliktů. Nevládní sektor získal silný impuls procesem konference SNS, je však zapotřebí učinit více pro vytvoření prostředí, ve kterém mohou nevládní organizace efektivně působit. Kromě mnoha úkolů, před kterými oblast bývalého Sovětského svazu stojí, je rozšiřující se a stále restriktivnější azylový systém a systém kontroly hranic Evropské unie členskými státy SNS vnímán jako opatření plnící roli bariéry proti nelegální migraci. Vlády zemí SNS trvají na tom, že země západní a střední Evropy by měly přijmout jednotný evropský pohled na problém. Argumentují, že tyto země by jim měly poskytnout pomoc při budování spravedlivého a efektivního azylového systému i při boji s nelegální a tranzitní migrací, která je v této oblasti také předmětem velkého znepokojení.

20

9

Válka a humanitární akce: Irák a Balkán

Devadesátá léta přinesla humanitárním organizacím řadu zásadně nových úkolů. Ve změněném politickém prostředí po konci studené války začal nejen UNHCR, ale i široké spektrum humanitárních organizací a dalších mezinárodních činitelů působit ve válkou zničených zemích a oblastech ve větším rozsahu než tomu bývalo dříve. Dramaticky vzrostl počet intervencí mnohonárodnostních vojenských sil ve vnitřních válkách a média hrála zejména prostřednictvím živých televizních zpravodajství - klíčovou úlohu při podněcování mezinárodní reakce na humanitární krize po celém světě. Masový útěk Kurdů ze severního Iráku po válce v Perském zálivu v roce 1991 byl pro UNHCR zvláště obtížným úkolem. Turecko odmítlo udělit Kurdům azyl, a tak spojenecké síly vedené USA pro ně v severním Iráku vybudovaly "bezpečné útočiště". Během této operace UNHCR úzce spolupracoval se spojeneckými vojenskými silami. Byla to první velká nouzová humanitární operace UNHCR v éře po studené válce, která se nakonec ukázala být mezníkem v práci organizace. Rozsáhlé populační pohyby v oblasti Balkánu, které začaly rozpadem Jugoslávie ve stejném roce, ale o něco později, vedly k sérii ještě složitějších mezinárodních humanitárních operací, ve kterých hrál UNHCR vedoucí úlohu. Organizace opět úzce spolupracovala s mnohonárodnostními vojenskými silami v nebezpečném a vysoce zpolitizovaném prostředí. V Bosně a Hercegovině UNHCR poskytoval humanitární pomoc poprvé ve své historii uprostřed probíhajících bojů ve snaze pomoci nejen uprchlíkům, ale také vnitřně přesídleným osobám a dalšímu válkou postiženému obyvatelstvu. Během této a dalších operací v devadesátých letech stál UNHCR před dvěma hlavními úkoly. 1. pokusy pomáhat civilistům uprostřed ozbrojeného konfliktu se ukázaly být mnohem obtížnější než poskytování pomoci uprchlíkům v azylových zemích. Získávání přístupu ke zranitelné populaci bylo často složité a bezpečnostní otázky dělaly velké starosti nejen osobám, jimž byla pomoc poskytována, ale také humanitárním pracovníkům samotným. Být vnímán jako nestranný bylo obtížné, ne-li nemožné; 2. vysoký počet mezinárodních činitelů zapojených do reakce na humanitární krizi vyžadoval lepší vzájemnou spolupráci. Nové vztahy byly navazovány nejen s mnohonárodnostními vojenskými jednotkami a humanitárními organizacemi, ale také s řadou dalších činitelů, včetně oblastních bezpečnostních organizací, organizací z oblasti lidských práv, vyšetřovateli válečných zločinů, rozvojovými organizacemi, mírovými vyjednavači a médii. Tato kapitola popisuje obtíže a dilemata, se kterými se UNHCR a další humanitární organizace během této operace potýkaly - například otázku, za jakých okolností by měla mít ochrana osob v zemi původu během probíhajícího konfliktu přednost před ochranou prostřednictvím azylu, nebo jaký vztah mají mít humanitární organizace s válčícími stranami zodpovědnými za přímé ostřelování civilistů? Jak mohou humanitární organizace zabezpečit, aby se humanitární pomoc nedostala do rukou místních vojenských sil a aby tak nepodporovala a někdy i neprodlužovala válku? Jak si mohou humanitární organizace zachovat svou nestrannost, když jejich cíle jsou v rozporu s cíli jedné či více válčících stran, zejména pracují-li tyto organizace v úzké součinnosti s mezinárodními vojenskými silami? Kurdská krize v severním Iráku V březnu 1991, po vyhnání iráckých sil z Kuvajtu spojeneckými jednotkami vedenými USA, zahájily opoziční síly v Iráku povstání na severu i na jihu země. Vojenské síly prezidenta Saddáma Hussajna reagovaly rychle a tvrdě a následky pro irácké civilisty byly ničivé. Tváří v tvář vojenské kampani namířené proti nim uprchlo během jednoho týdne více než 450 000 osob, převážně Kurdů, na turecké hranice. Do poloviny dubna 1991 uteklo

1

dalších 1,3 miliónu Kurdů do Íránu. Asi 70 000 Iráčanů - většinou ší'itů - uprchlo ze svých domovů v jižním Iráku. V očekávání možných uprchlických vln UNHCR rozmístil v Íránu již předtím nouzovou pomoc pro odhadovaných 35 000 lidí a v Turecku pro 25 000 osob, avšak rozsah a rychlost těchto pohybů překonaly všechna očekávání. Do Íránu proudily zástupy uprchlíků, íránská vláda proto požádala UNHCR o pomoc. Podle údajů íránské vlády se v zemi nacházely již dva milióny uprchlíků - 1,4 miliónu Afghánců a 600 000 iráckých uprchlíků vyhnaných během íránsko-irácké války. S tímto novým přílivem utečenců se Írán stal zemí s největší uprchlickou populací na světě. UNHCR pomáhal íránským úřadům přijímat uprchlíky a spravovat uprchlické tábory. Humanitární operace v Turecku byla mnohem složitější. Turecká vláda, která v jihovýchodní Anatolii sama čelila velkému kurdskému povstání, uzavřela své hranice s Irákem, aby zabránila iráckým Kurdům dostat se do země, a argumentovala, že tito lidé by přinesli do země nestabilitu. Několik set tisíc Kurdů tedy uvízlo v nehostinných, zasněžených horských průsmycích na irácko-turecké hranici. Televizní štáby, které právě končily zpravodajství z krize v Perském zálivu, zachytily utrpení Kurdů vystavených extrémním teplotám, nedostatku potravin a přístřeší. Zvýšil se tím tlak na vlády a UNHCR, aby zahájily mezinárodní humanitární operaci. Jen zřídkakdy se humanitární krizi dostalo takové mediální pozornosti. Humanitární operaci na irácko-tureckých hranicích zpočátku dominovaly vojenské síly USA a jejich spojenců. Hrály hlavní roli při organizaci a distribuci nouzových dodávek. I přes veškeré vojenské vybavení a zdroje pracovních sil však při distribuci pomoci lidem v nepřístupných horských průsmycích existovaly vážné logistické problémy. Reakce západních států na turecké odmítnutí udělit azyl iráckým Kurdům byla nedůrazná. Bylo podáno několik diplomatických protestů, ty však nebyly ani důrazné, ani dlouhotrvající. Klíčové státy myslely v prvé řadě na nutnost zachovat si možnost využívat tureckých leteckých základen silami NATO, a nechtělo se jim tedy kritizovat tureckou vládu za uzavření hranic. Názor, že velké uprchlické tábory iráckých Kurdů v Turecku by daly vzniknout nové situaci palestinského typu, umlčely výzvy západních vlád Turecku k udělení azylu těmto lidem.1 Ustavení "bezpečného útočiště" S dalšími a dalšími televizními záběry zoufalých Kurdů uvízlých v horách rostl mezinárodní tlak na nalezení řešení. Na počátku dubna 1991 přišel turecký prezident Turgut Özal s myšlenkou vybudování "bezpečného útočiště" pro Kurdy v severním Iráku. Po určité úvaze přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 688. Tato rezoluce trvala na tom, aby "Irák umožnil okamžitý přístup mezinárodních humanitárních organizací ke všem osobám, které potřebují pomoc" a pověřil generálního tajemníka, aby "využil všech prostředků, které má k dispozici" pro řešení "kritických potřeb uprchlíků a přesídlených iráckých obyvatel". Touto rezolucí a kontextem následků širší krize v Perském zálivu ospravedlnily spojenecké jednotky vedené USA zahájení operace Provide Comfort, která byla zaměřena na vybudování "bezpečnostní zóny" v severním Iráku. 10. dubna byla nad severním Irákem vyhlášena bezletová zóna a spojenecké jednotky převzaly vedení humanitárních prací. 16. dubna vyhlásil americký prezident George Bush, že se spojenecké síly přesunou do severního Iráku, aby tam pro Kurdy vybudovaly tábory. Přestože prezident Bush slíbil "chránit" Kurdy, americká administrativa se k otázce rozmístění svých jednotek v nepřátelském prostředí stavěla obezřetně a pečlivě E. Morris: The Limits of Mercy: Ethnopolitical Conflict and Humanitarian Action, Center for International Studies, Massachusetts Institute of Technology, 1995, str. 54. 1

2

stanovila časové lhůty americké vojenské úlohy.2 Cílem bylo umožnit rychlý návrat Kurdů do severního Iráku a poté předat vedení operace Organizaci spojených národů. Motivy západních států při zahájení operace Provide Comfort jasně přesahovaly okamžité humanitární zájmy; zahrnovaly také přání vyhovět Turecku, důležitému spojenci. Výhodou jejich strategie bylo nabídnutí krátkodobého řešení iráckým Kurdům, což zlepšilo jejich bezpečnost, avšak zároveň se vyhnuly jakýmkoliv náznakům pokud jde o možnosti získání plné nezávislosti. Bylo to řešení, které se země NATO na konci desetiletí rozhodly použít (s určitými změnami) v Kosovu. Také irácká vláda chtěla, aby OSN od spojeneckých sil rychle převzala vedení operace. Výsledkem toho bylo, že 18. dubna podepsala irácká vláda a OSN Memorandum o porozumění, stanovující podmínky humanitární operace, jež měla umožnit návrat přesídleným osobám. Bývalý Vysoký komisař Sadruddin Aga Khan, který byl v té době výkonným představitelem generálního tajemníka OSN pro tuto krizi, hrál v těchto jednáních s iráckou vládou klíčovou úlohu. V rámci Organizace spojených národů bylo navrženo, že by humanitární operaci měl vést UNHCR. Tomu se UNHCR zpočátku poněkud bránil; někteří uváděli, že ustavení bezpečného útočiště by bylo v zásadě náhražkou azylu. Přítomnost UNHCR v Iráku by mohla být potenciálně využita sousedními státy jako záminka pro odmítnutí azylu uprchlíkům, což by bylo nebezpečným precedentem. UNHCR měl také obavy o bezpečnost Kurdů vracejících se do severního Iráku. Irácká vláda neposkytla žádné záruky jejich bezpečnosti. Souhlasila s působením pětisetčlenného ochranného kontingentu OSN společně s humanitární operací, avšak mnozí v UNHCR pochybovali, zda to bude stačit pro zajištění bezpečnosti vracejících se Kurdů. Bylo dohodnuto, že na ochranu pracovníků, vybavení a dodávek humanitárního programu agentur budou poskytnuti bezpečnostní pracovníci, avšak ne pro Kurdy samotné. 9.1.

Vnitřně přesídlené osoby

Mezinárodní obavy týkající se situace vnitřně přesídlených osob získaly během devadesátých let na naléhavosti. Došlo k tomu částečně kvůli rozsahu přesídlení zapříčiněnému novými vnitřními ozbrojenými konflikty během tohoto desetiletí a částečně kvůli většímu prostoru pro působení v oblastech bojů ve změněném politickém prostředí po skončení studené války. Když před padesáti lety vznikal mezinárodní právní a institucionální režim na ochranu uprchlíků, nevztahoval se na vnitřně přesídlené osoby. Při zachovávání tradičního chápání suverenity země byly vnitřně přesídlené osoby vnímány jako osoby spadající do jurisdikce dotyčného státu. V důsledku toho byla reakce mezinárodního společenství na problém vnitřního přesídlení rozporuplná a velký počet vnitřně přesídlených osob zůstával bez efektivní ochrany nebo pomoci. Rozsah mezinárodního přesídlení Otázka vnitřního přesídlení po mnoho let nefigurovala na předním místě mezinárodní agendy, přestože Mezinárodní výbor Červeného kříže tradičně poskytoval vnitřně přesídleným osobám pomoc v rámci ochrany poskytované obětem ozbrojeného konfliktu. V devadesátých letech se počet vnitřně přesídlených osob dramaticky zvýšil. Přestože je obtížné zjistit přesná čísla, v roce 1999 se podle odhadů v nejméně čtyřiceti zemích světa nacházelo 20 až 25 miliónů vnitřně přesídlených osob - osob vyhnaných ze svých domovů konfliktem nebo porušováním lidských práv [viz tabulka 9.1]. Více než polovina vnitřně přesídlených osob žije v Africe. Jen v Súdánu vyhnala dlouhotrvající občanská válka z domovů na čtyři milióny lidí a stejně brutální, někdy až genocidní konflikty donutily k přesídlení velké množství lidí v Angole, Burundi, Kongu-Kinshase, Rwandě a Sieře Leone. V Asii je 2

New York Times, 17. dubna 1991.

3

asi pět miliónů vnitřně přesídlených osob, zejména v Afghánistánu, Ázerbájdžánu, Indonésii, Iráku, Myanmaru a na Šrí Lance. Ozbrojené konflikty v Evropě, například v bývalé Jugoslávii, na Kypru, v Gruzii, Rusku a Turecku, donutily k odchodu z domova na pět miliónů lidí. V Severní a Jižní Americe jsou vnitřně přesídleny asi dva milióny osob, většina z nich se nachází v Kolumbii. V červenci 1992 byl zmocněncem generálního tajemníka OSN pro vnitřně přesídlené osoby jmenován Francis Deng. Podle Dengova názoru se vnitřně přesídlené osoby v rámci daného státu snadno dostanou do jakéhosi "zodpovědnostního vakua". Úřady je vnímají spíše jako "nepřátele" než jako "své lidi", kteří potřebují ochranu a pomoc. Snaha získat přístup k přesídleným osobám je za takových okolností plná nebezpečí. Každá strana se obává, že humanitární pomoc posílí stranu protivníka, a snaží se proto bránit v poskytování pomoci druhé straně. Pomoc může být využívána dokonce jako zbraň v bojích. Přístup k těmto lidem je dále komplikován skutečností, že vnitřně přesídlené osoby se ne vždy nacházejí ve snadno přístupných táborech nebo usídleních, někdy se rozptýlí, aby nebyly tak snadno identifikovatelné. Mnozí se ztratí v městských chudinských čtvrtích (kde potom získání přístupu k nim vyžaduje přípravu programů pro celé společenství) nebo se smísí s další válkou postiženou populací. Dokonce i stanovení jejich počtu je z výše uvedených příčin složitější než v případě uprchlíků. Jelikož vnitřně přesídlené osoby je někdy těžké rozeznat od ostatních obyvatel potřebujících pomoc, vynořuje se otázka, zda by tedy měly být identifikovány jako zvláštní skupina, nebo zda mají být zahrnuty do širší kategorie zranitelných osob. Vnitřně přesídlené osoby však mají často zvláštní potřeby vyplývající právě z jejich přesídlení. Mohou mít jen omezený (anebo nemají žádný) přístup k půdě, nejasné vyhlídky na zaměstnání a nedostatečné doklady a mohou se snadno stát obětí násilných činů - například násilného přesídlení, násilného odvodu do armády a sexuálních útoků. Během návratu a reintegrace mohou vnitřně přesídlené osoby také potřebovat pomoc v oblasti ochrany. Vnitřní přesídlení nenarušuje pouze život jednotlivců a jejich rodin, ale také život celých komunit a společenství. Jak oblasti, ze kterých byli lidé vyhnáni, tak ty oblasti, kam přicházejí, mohou utrpět značnou újmu. Socioekonomický systém a struktura společenství se rozpadá a může po celá desetiletí bránit rekonstrukci a rozvoji. Konflikty a přesídlení se snadno šíří přes hranice do sousedních zemí a narušují stabilitu v celé oblasti. Proto generální tajemník OSN Kofi Annan zdůraznil naprostou nutnost posílit podporu mezinárodního společenství národním snahám chránit všechny vnitřně přesídlené osoby a pomáhat jim. Hlavní zásady V roce 1998 předložil Francis Deng Komisi OSN pro lidská práva Hlavní zásady o vnitřním přesídlení. Tyto zásady identifikují specifické potřeby vnitřně přesídlených osob a závazky vlád, vzbouřeneckých skupin, mezinárodních organizací a nevládních organizací ve vztahu k tomuto obyvatelstvu. Na základě mezinárodního práva v oblasti lidských práv, humanitárního práva a analogického uprchlického práva spojily tyto zásady (při jejichž přípravě pomáhal spolu s dalšími organizacemi i UNHCR) v jeden dokument různá ustanovení existujících mezinárodních zákonů aplikovatelných na vnitřně přesídlené osoby. Hlavní zásady překlenují šedá místa a "mezery" v zákonech jasnou formulací ustanovení, která dříve zůstávala pouze nevyslovena. Zdůrazňují například, že vnitřně přesídlené osoby nesmějí být násilně vraceny do nebezpečných podmínek, stanovují specifické podmínky ochrany žen a dětí a uvádějí, že přesídlené osoby mají nárok na kompenzaci nebo navrácení ztraceného majetku nebo vlastnictví. Zásady také prosazují právo nebýt přesídlen, specifikují důvody a podmínky, za kterých je přesídlení nezákonné a stanovují minimální záruky, jež mají být dodržovány, pokud k přesídlení dojde. I když se nejedná o právně závazný dokument jako takový, Hlavní zásady si v relativně krátké době vydobyly uznání a dobrou pozici a jsou šířeny a propagovány Organizací spojených národů, oblastními orgány a nevládními organizacemi.

4

Koordinace mezinárodní akce Během devadesátých let se humanitární organizace, organizace z oblasti lidských práv a rozvojové agentury stále více soustředily na problém vnitřního přesídlení. Pokusy mezinárodního společenství řešit problém vnitřního přesídlení však byly opakovaně limitovány otázkami národní suverenity, bezpečnostními problémy a nedostatečným přístupem k postiženým osobám. Omezovaly je také definiční potíže a problémy při identifikaci přesídlených osob, jež potřebují ochranu a pomoc. I přes rostoucí uvědomování si problému vnitřního přesídlení byla mezinárodní reakce nadále pouze selektivní, nerovnoměrná a v mnoha případech nedostatečná. V rámci OSN se kroky na nápravu soustředily na posílení spolupráce mezi různými agenturami zabývajícími se otázkou přesídlení, jak je stanoveno v programu reformy OSN generálního tajemníka.3 V knize Masy v pohybu (Masses in Flight) volají její autoři Francis Deng a Roberta Cohen po efektivním rozdělení práce v terénu při řešení potřeb vnitřně přesídlených osob tak, aby reakce byla cílenější.4 Argumentují, že větší pozornost by měla být věnována ochraně fyzického bezpečí a lidských práv vnitřně přesídlených osob. Role UNHCR UNHCR vznikl v roce 1950 s úkolem chránit a pomáhat uprchlíkům, kteří při hledání bezpečí překročili mezinárodní hranice. Přestože práce organizace s vnitřně přesídlenými osobami sahá až do šedesátých let, v devadesátých letech se míra a rozsah aktivit UNHCR na pomoc vnitřně přesídleným osobám dramaticky zvýšily. V roce 1999 UNHCR poskytoval ochranu a pomoc asi pěti miliónům vnitřně přesídlených osob, od Kolumbie až po Kosovo a Kavkaz.5 I když Status UNHCR neobsahuje žádný odkaz na vnitřně přesídlené osoby, uznává v článku 9, že Vysoký komisař se může - kromě práce s uprchlíky - "zapojit do aktivit ... podle rozhodnutí Valného shromáždění a v rámci prostředků daných mu [jí] k dispozici". Na základě tohoto článku uznaly během několika desetiletí rezoluce Valného shromáždění zvláštní odbornost UNHCR a podpořily jeho aktivity v oblasti vnitřního přesídlení. Zejména rezoluce Valného shromáždění č. 48/116 (1993) stanovila významná kritéria pro rozhodování UNHCR o tom, kdy se zapojit do poskytování ochrany a pomoci vnitřně přesídleným osobám. Tyto rezoluce, spolu s článkem 9 Statutu, tvoří právní základ péče UNHCR o vnitřně přesídlené osoby. UNHCR na sebe bere zodpovědnost za pomoc vnitřně přesídleným osobám tehdy, existuje-li silná souvislost mezi uprchlickým problémem a problémem vnitřního přesídlení a vyžadují-li problémy ochrany vnitřně přesídlených osob zvláštní odborné znalosti organizace. V některých situacích je obtížné v dané oblasti smysluplně rozlišit mezi vnitřně přesídlenými osobami, uprchlíky a dalšími zranitelnými osobami. V takových případech je často nutné přijmout široký, komplexní přístup a pomáhat všem postiženým osobám v daném společenství. Významným faktorem pro UNHCR při rozhodování o zapojení se do pomoci vnitřně přesídleným osobám je dopad, jaké toto zapojení může mít na ochranu uprchlíků a na institut azylu. Aktivity UNHCR mohou mít důsledky pozitivní i negativní. Azylové země budou spíše pokračovat ve své azylové politice, pokud se dělá něco pro pomoc vnitřně přesídleným osobám a snižuje se tak jejich tlak na azylový systém, a pokud jsou vytvářeny podmínky usnadňující jejich návrat. Na druhé straně mohou být aktivity UNHCR na pomoc vnitřně přesídleným osobám nesprávně interpretovány v tom smyslu, že odstraňují potřebu mezinárodní ochrany a azylu. Kritikové také uvádějí, že zamlžení Generální tajemník, Renewing the United Nations: A Programme for Reform, 14. července 1997, UN Doc. A/51/950. 4 R. Cohen a F. M. Deng, Masses in Flight: The Global Crisis of Internal Displacement, Brookings Institution, Washington DC, 1998. 5 UNHCR, Internally Displaced Persons: The Role of the United Nations High Commissioner for Refugees, 6. března 2000.

3

5

rozdílu mezi uprchlíky, kteří se těší podle mezinárodní uprchlické legislativy dalším právům, a vnitřně přesídlenými osobami podkope ochranu uprchlíků samotných.

Akce amerických, britských, francouzských a dalších sil při budování bezpečnostní zóny byla rychlá a rozhodná. Měla však také omezený rozsah a trvání, což samo o sobě dalo vzniknout určitému napětí. Vojenští velitelé chtěli rychle předat humanitární operaci UNHCR. Tvrdili, že jakmile v severním Iráku začnou působit humanitární organizace a bezpečnostní zaměstnanci OSN na ochranu humanitárních pracovníků, bude bezpečnostní otázka vyřešena. UNHCR však váhal zahájit humanitární operaci v severním Iráku v situaci, kdy bezpečnost navracejících se iráckých Kurdů nemohla být zaručena, a byl spíše příznivcem postupného přechodu.6 Návrat a rekonstrukce Ve snaze podpořit návrat nabídly spojenecké síly koncept bezpečnostních hlídek OSN Kurdům jako opravdovou záruku a distribuovaly statisíce letáků oznamujících, že návrat zpět je bezpečný.7 Brzy poté se zoufalí Kurdové, uvízlí ve studených horských průsmycích na tureckých hranicích, začali vracet. Jakmile začali lidé ve velkém množství přicházet do Iráku, bylo dilema UNHCR vyřešeno. Jak uvedl jeden pracovník organizace, "povinností UNHCR bylo následovat navrátilce".8 Poté, co generální tajemník požádal UNHCR o poskytnutí pomoci všem osobám v Iráku, souhlasila organizace s převzetím vedoucí úlohy. 6. května 1991 oznámila Vysoká komisařka Sadako Ogata svým zaměstnancům, že "UNHCR má přijmout obecnou zodpovědnost za ochranu a pomoc na hranicích a dobrovolnou repatriaci z pohraniční oblasti".9 Během prvních dvou týdnů se do Iráku vrátilo téměř 200 000 uprchlíků. V tomto období humanitární operaci i nadále dominovaly americké a další spojenecké síly. V nejintenzivnější fázi tato operace využívala asi 200 letadel a více než 20 000 vojenských pracovníků. Humanitární pomoc byla poskytována více než padesáti humanitárními organizacemi a asi třiceti vládami. Nikdy předtím nepracovaly humanitární organizace společně s vojenskými silami v tak jednotné součinnosti. Velký počet působících humanitárních organizací a vojenských kontingentů a jejich nedostatek zkušeností ze společné práce způsoboval při koordinaci vážné problémy. Získané zkušenosti však byly poučné a otevřely mezi vojenskými a humanitárními organizacemi nové komunikační kanály. Spojené státy zanechaly v Turecku 5 000 mužů a spojenecká letadla pokračovala v hlídkování nad bezletovou zónou nad severním Irákem. UNHCR se však i nadále obával o bezpečnost Kurdů. V dopise generálnímu tajemníkovi OSN ze 17. května 1991 vyjádřila Vysoká komisařka Ogata své "pokračující znepokojení" nad bezpečnostní situací uprchlíků. Vysvětlila, že "pouze vyjednání dohody" doprovázené "mezinárodními zárukami" může přinést trvalé řešení situace Kurdů.10 N. Morris, A. Witschi-Cestari, Meetings at US European Command, mission report, Stuttgart, 3. května 1991. 7 A. Roberts, Humanitarian Action in War: Aid, Protection and Impartiality in a Policy Vacuum, Adelphi Paper 305, International Institute for Strategic Studies/Oxford University Press, prosinec 1996, str. 41. 8 C. Faubert, Repatriation in Situations of Armed Conflicts - The Case of Northern Iraq, UNHCR, 20. února 1992. 9 Vysoká komisařka Sadako Ogata, memorandum zaměstnancům, 6. května 1991. 10 Vysoká komisařka Ogata generálnímu tajemníkovi J. Pérezi de Cuéllar, dopis, 17. května 1991.

6

6

Na počátku června 1991 byl na tureckých hranicích uzavřen poslední horský tábor. Do té doby se také vrátilo asi 600 000 uprchlíků, kteří před třemi měsíci utekli do Íránu. Tváří v tvář nastupující zimě zahájil UNHCR rozsáhlý ubytovací program. V období od srpna do listopadu přejelo turecké hranice přibližně 1 600 nákladních vozidel přivážejících asi 30 000 tun stavebního materiálu pro 500 000 osob. Většinu tohoto materiálu tvořily střešní trámy a vlnitý plech používaný Kurdy na rekonstrukční práce na svých domech, školách, klinikách a další infrastruktuře ve více než 1 500 vesnicích, které patřily mezi tisíce vesnic zničených iráckou vládou.11 V červnu 1992 skončila počáteční nouzová fáze a pozornost začala být věnována dlouhodobější rekonstrukční práci. UNHCR předal kontrolu nad humanitární operací dalším agenturám OSN. Hodnocení slabě koordinované reakce mezinárodního společenství během počáteční nouzové fáze kurdské krize vedlo vlády i humanitární organizace k volání po lepší koordinaci mezi různými humanitárními organizacemi a mezi těmito organizacemi a vojenskými jednotkami. S významnou rolí se počítalo pro nový Odbor OSN pro humanitární záležitosti (UN Department for Humanitarian Affairs, DHA), který byl ustaven pro koordinaci reakce OSN v humanitárních krizích na základě rezoluce Valného shromáždění č. 46/182 z 19. prosince 1991. Na počátku roku 1998 se DHA stal Úřadem pro koordinaci humanitárních záležitostí (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA). Vybudování bezpečného útočiště pro Kurdy v severním Iráku bylo často vnímáno jako úspěch - zejména proto, že umožnilo návrat domů statisícům iráckých Kurdů. Na počátku však byly ekonomické podmínky v této zóně tvrdé. Oblast trpěla dvojím embargem - sankcemi OSN proti Iráku jako celku a vnitřním embargem uvaleným iráckou vládou. V následujících letech v zóně i nadále docházelo k bezpečnostním problémům, jak následkem bojů o moc mezi rivalskými kurdskými frakcemi, tak kvůli vnějším vojenským vpádům.12 K násilnému incidentu došlo například v roce 1996, kdy irácká vláda na čas obklíčila město Irbil. Zóna také zažila několik vpádů íránských vojenských sil a v mnohem větším rozsahu pak i tureckých vojenských sil, které zaútočily na místa, kde se měli ukrývat členové Kurdské strany pracujících (PKK). Při velkém útoku v březnu 1995 vyslalo Turecko do této zóny asi 35 000 vojáků. Rekonstrukční práce však i přes tyto problémy pokračovaly po celé desetiletí a ekonomické a bezpečnostní podmínky v severním Iráku se postupně zlepšovaly. Bezpečné útočiště v severním Iráku v roce 1991 bylo vítáno jako akt odrážející "nový světový řád". Podle tohoto nového řádu by intervence jednotného mezinárodního společenství zajišťující ochranu osob před hrubým porušováním lidských práv mělo přednost před principem suverenity. Následující užití konceptu bezpečného útočiště a dalších pokusů poskytnout pomoc a ochranu civilistům v situaci probíhajícího ozbrojeného konfliktu však mělo vést ke střízlivému přehodnocení. Válka v Chorvatsku a Bosně-Hercegovině Téměř ihned po exodu Kurdů ze severního Iráku v roce 1991 se UNHCR ocitl tváří v tvář jiné velké humanitární krizi, tentokrát na Balkáně.13 Divoký rozpad Socialistické federativní republiky Jugoslávie, který začal v červnu 1991 když Chorvatsko a Slovinsko vyhlásily nezávislost, vyústil v největší evropskou uprchlickou krizi od dob druhé světové války. Boje propukly nejprve ve Slovinsku, avšak trvaly jen několik dní a jejich rozsah byl D. McDowal, The Kurds: A Nation Denied, Minority Rights Publications, Londýn, 1992. D. Keen, The Kurds in Iraq: How Safe is Their Haven Now?, Save the Children, Londýn, 1993. 13 Viz obecně N. Malcom, Bosnia: A Short Story, druhé vydání, Papermac, Londýn, 1996; L. Silber a A. Little, The Death of Yugoslavia, Penguin Group a BBC Worldwide Ltd, Londýn, 1995; M. Glenny, The Balkans 1804-1999: Nationalism, War and the Great Powers, Granta Publications, Londýn, 1999.

11

12

7

omezený. K prvnímu velkému výbuchu násilí došlo v Chorvatsku, kde žila menšinová populace Srbů čítající něco přes půl miliónu osob. Po vyhlášení nezávislosti Chorvatska jugoslávská armáda a srbské polovojenské složky rychle získaly kontrolu nad třetinou chorvatského území. Bylo to právě Chorvatsko, kde se poprvé objevil divoký a zhoubný fenomén eufemicky nazvaný "etnické čistky". Nejprve byly tisíce Chorvatů vyhoštěny z oblastí spadajících pod srbskou kontrolu. Tisíce Srbů pak byly chorvatskými silami donuceny opustit své domovy. Jen v roce 1991 bylo v Chorvatsku zabito asi 20 000 osob, více než 200 000 uprchlíků opustilo zemi a asi 350 000 lidí se stalo vnitřně přesídlenými osobami. V roce 1992 se válka rozšířila do sousední Bosny a Hercegoviny s ještě ničivějšími následky. Bosna a Hercegovina byla etnicky nejpromísenější ze všech republik bývalé Jugoslávie. Podle jugoslávského sčítání lidu z roku 1991 tvořily tři hlavní skupiny v Bosně a Hercegovině Muslimové (44 %), Srbové (31 %) a Chorvaté (17 %).14 Když v březnu 1992 vyhlásila Bosna a Hercegovina nezávislost, vláda v Srbsku vedená Slobodanem Miloševićem složila slavnostní přísahu podpory srbské menšinové populaci v Bosně a Hercegovině. Během několika dní se srbské polovojenské síly přesunuly na východ republiky a začaly zabíjet a vyhánět muslimské a chorvatské obyvatele. Přibližně ve stejnou dobu zaujaly srbské síly jugoslávské armády pozice v kopcích kolem bosenského hlavního města Sarajeva a začaly jej ostřelovat. Na konci dubna 1992 bylo 95 % muslimské a chorvatské populace ve velkých městech a obcích ve východní Bosně donuceno opustit své domovy a Sarajevo bylo denně ostřelováno. V polovině června kontrolovaly srbské síly dvě třetiny Bosny a Hercegoviny a asi jeden milión osob byl donucen k útěku z domova. V počátečních stádiích války bojovali Muslimové a bosenští Chorvaté proti bosenským Srbům společně, avšak na počátku roku 1993 propukly boje i mezi bosenskými Chorvaty a Muslimy. Začalo další kolo "etnických čistek", tentokrát na území centrální Bosny. Bosenskochorvatské síly se za podpory Chorvatska pokusily vybudovat etnicky čistá území přiléhající k Chorvatsku. Přestože napětí mezi Muslimy a Chorvaty pokračovalo, boje mezi silami bosenských Chorvatů a převážně muslimskými bosenskými vládními silami skončily v březnu 1994 podpisem Washingtonské dohody a vznikem tzv. muslimskochorvatské federace. Když válka v prosinci 1995 skončila, byla přesídlena více než polovina z 4,4 miliónu obyvatel Bosny a Hercegoviny a asi 550 000 jejích obyvatel žilo jako uprchlíci v sousedních zemích. Dalších asi 700 000 osob se stalo uprchlíky v západoevropských zemích, z nichž asi 345 000 se nacházelo ve Spolkové republice Německo. Humanitární "fíkový list" Masivní populační pohyby a široká pozornost, kterou věnovala hrůzám války média, podnítily jednu z největších mezinárodních humanitárních operací v historii. V říjnu 1991, uprostřed populačních přesunů v Chorvatsku, požádaly jugoslávské úřady o pomoc UNHCR. V listopadu potom generální tajemník OSN Javier Pérez de Cuéllar formálně požádal Vysokou komisařku Sadako Ogatovou, aby zvážila poskytnutí svých "dobrých služeb" na pomoc vnitřně přesídleným osobám postiženým konfliktem a na koordinaci humanitární akce v této oblasti.15 Po průzkumné misi v oblasti UNHCR tuto úlohu přijal a v listopadu 1991 se oficiálně ujal vedení koordinace humanitární pomoci systému OSN v této oblasti.16 Většina těch, kteří se neoznačili za Chorvaty, Muslimy nebo Srby, se označila za Jugoslávce. Vysoká komisařka Ogata generálnímu tajemníkovi Pérezovi de Cuéllar, dopis, 14. listopadu 1991. 16 Generální tajemník, Report of the Secretary-General Pursuant to Security Council Resolution 721 (1991), 11. prosince 1991, UN Doc. S/23280.

14

15

8

UNHCR zahájil humanitární operace ve všech republikách bývalé Jugoslávie, avšak nejtěžší úkoly na něj čekaly v Bosně a Hercegovině. Když se ze Sarajeva v květnu 1992 po smrtelné střelbě na jednoho z jeho delegátů dočasně stáhl Mezinárodní výbor Červeného kříže (ICRC), stala se úloha UNHCR v Sarajevu klíčovou. UNHCR začal do Sarajeva letecky dopravovat tisíce tun humanitární pomoci; pozemními cestami distribuoval pomoc do míst po celé zemi. Poprvé ve své historii UNHCR koordinoval - uprostřed probíhající války - rozsáhlou humanitární operaci na pomoc nejen uprchlíkům, ale také vnitřně přesídleným lidem a dalším válkou postiženým civilistům.17 Mezinárodní společenství, neschopné shodnout se na způsobu ukončení konfliktu, věnovalo velkou část své energie podpoře nouzové humanitární operace vedené UNHCR. Vlády nabízely velké částky na pomoc humanitární operaci, jinak se však shodly jen málokdy. Humanitární operace se stále více stávala "fíkovým listem" a jedinou viditelnou reakcí mezinárodního společenství na tuto válku. Jak uvedl v říjnu 1991 François Fouinat, koordinátor Task Force UNHCR pro bývalou Jugoslávii, "není to tak, že by humanitární úsilí bylo zpolitizováno, spíše jsme se stali jediným projevem mezinárodní politické vůle."18 Vysoká priorita humanitární operace znamenala, že UNHCR hrál také významnou úlohu při mezinárodních politických jednáních o válce. Vysoká komisařka Ogata často informovala Radu bezpečnosti o humanitární situaci v terénu. Jako předsedkyně pracovní skupiny o humanitárních otázkách Mezinárodní konference o bývalé Jugoslávii se také pravidelně setkávala s mezinárodními mírovými vyjednavači, vůdci stran konfliktu a vládními delegacemi. Klíčovým prvkem mezinárodní reakce bylo rozmístění mírových jednotek OSN. Ochranné síly OSN (UN Protection Force, UNPROFOR), které v únoru 1992 otevřely své ústředí v Sarajevu, byly rozmístěny nejprve proto, aby monitorovaly příměří v Chorvatsku. Když se válka rozšířila, daly následné rezoluce Rady bezpečnosti UNPROFOR dodatečný mandát vytvářet podmínky pro efektivní poskytování humanitární pomoci v Bosně a Hercegovině.19 UNPROFOR byl zpočátku (v červnu 1992) úspěšný při získávání kontroly nad sarajevským letištěm, které bylo po zbytek války životně důležitým místem pro doručování nouzové pomoci obklíčenému obyvatelstvu Sarajeva. I když mandát UNPROFOR byl později rozšířen tak, aby zahrnoval také zabraňování útokům na "bezpečné zóny", zůstávalo zajištění možnosti doručení humanitárních dodávek během války ústřední součástí jeho mandátu. V roce 1995 bylo v Bosně a Hercegovině rozmístěno více než 30 000 příslušníků jednotek UNPROFOR.

S. Ogata, UNHCR in the Balkans: Humanitarian Action in the Midst of War v publikaci W. Biermanna a M. Vadseta (vyd.), UN Peacemaking in Trouble: Lessons Learned from the Former Yugoslavia, Ashgate, Aldershot, Velká Británie, 1998, str. 186; L. Minear et al., Humanitarian Action in the Former Yugoslavia: The UN's Role 1991-1993, Thomas J. Watson Jr Institute for International Studies and Refugee Policy Group, Occasional Paper No. 18, Brown University, Providence, RI, 1994. 18 Rozhovor s F. Fouinatem, koordinátorem Task Force UNHCR pro bývalou Jugoslávii, říjen 1993, citován v Minear et al., Humanitarian Action in the Former Yugoslavia, str. 7; viz také S. A. Cunliffe a M. Pugh, The Politicization of UNHCR in the Former Yugoslavia, Journal of Refugee Studies, sv. 10, č. 2, 1997, str. 134. 19 Klíčovými rezolucemi Rady bezpečnosti OSN byly rezoluce č. 758 (8. června 1992), č. 770 (13. srpna 1992) a č. 776 (14. září 1992).

17

9

Tváří v tvář "etnickým čistkám" Zatímco se UNHCR a dalším humanitárním organizacím během války dařilo doručovat velké množství humanitárních dodávek, mnohem méně úspěšné byly při ochraně civilistů před "etnickými čistkami". Pracovníci UNHCR v řadě případů intervenovali u místních úřadů ve snaze zabránit vyhošťování a vyhánění, zejména v místech jako Banja Luka, kde se kancelář UNHCR nacházela jen několik ulic od míst, ze kterých byli lidé vyháněni střelbou. Obecně však UNHCR nemohl zabránit zabíjení, bití, znásilňování a vyhánění civilistů. Tím jediným, co pracovníci UNHCR mohli v mnoha situacích udělat, bylo podat zprávu o hrůzách, jichž se stali svědky. Tyto zprávy, i když samy o sobě nedostatečné, poskytovaly vnějšímu světu velice důležité informace. Byly důležité hlavně proto, že novináři stejně jako UNPROFOR neměli po většinu války přístup na velkou část území pod kontrolou bosenských Srbů. Často byly UNHCR a Červený kříž, zejména na území pod kontrolou bosenských Srbů, jedinými organizacemi, které mohly podat svědectví o hrůzách, jež se tam udály. Tyto zprávy a veřejné odsouzení osob zodpovědných za páchání zvěrstev zhoršily vztahy mezi UNHCR a válčícími stranami. To vedlo k častým hrozbám na adresu pracovníků UNHCR a omezování jejich cest. Následné dilema pro zaměstnance UNHCR bylo zřejmé: při doručování pomoci bylo obtížné spolupracovat s místními orgány a současně je odsuzovat za porušování lidských práv. V některých případech byl UNHCR kritizován za to, že se neozval hlasitěji. Jinou složitou otázkou pro UNHCR bylo, zda pomáhat při evakuaci zranitelných osob, či ne. UNHCR se zpočátku zdráhal evakuovat civilisty. Když se však ukazovalo, že zbývající alternativou pro řadu lidí je pouze cesta do vazebních táborů, kde často docházelo k bití, znásilňování, mučení nebo zabíjení, začala organizace ohrožené civilisty evakuovat. Takovéto evakuace však vedly k přívalu kritiky, že UNHCR usnadňuje "etnické čistky". V listopadu 1992 popsala Vysoká komisařka Sadako Ogata dilema následovně: V kontextu konfliktu, jehož cílem je přesídlení osob, se ocitáme tváří v tvář těžkému dilematu. Jak máme přemlouvat lidi, aby zůstali tam, kde jsou, když to může snadno znamenat ohrožení jejich životů a svobod? Pokud jim však pomůžeme odejít, nestáváme se spoluviníky "etnických čistek"?20

Zvláštní vyslanec pro bývalou Jugoslávii José-Maria Mendiluce byl ještě přímočařejší: "Odmítáme etnické čistky", uvedl, "avšak když mám před sebou tisíce ohrožených žen a dětí, kteří zoufale chtějí být evakuováni, je mou povinností jim pomoci. Nemohu se teď pouštět do žádné filozofické nebo teoretické debaty ...".21 Kromě poskytování pomoci osobám v Chorvatsku a Bosně a Hercegovině naléhal UNHCR na státy v tomto regionu a v západní Evropě, aby přiznaly "dočasné útočiště" velkému počtu osob prchajících před stupňujícím se konfliktem v bývalé Jugoslávii. Tyto státy společně otevřely hranice statisícům uprchlíků, někteří kritikové však argumentovali, že udělení slabšího statutu "dočasného útočiště" namísto plného statutu uprchlíka oslabuje mezinárodní systém uprchlické ochrany [viz kapitola 7].

Vysoká komisařka Ogata: Refugees: A Humanitarian Strategy, statement at the Royal Institute for International Relations, Brusel, 25. listopadu 1991. 21 Rozhovor s J. M. Mendilucem, duben 1993. Viz také Silber a Little, The Death of Yugoslavia, str. 296-297.

20

10

Vytvoření "bezpečných zón" Etnické čistky produkovaly vlny uprchlíků a vnitřně přesídlených osob a mezinárodní společenství hledalo ve snaze zabránit dalšímu exodu nové způsoby ochrany civilistů. Na počátku roku 1993 nastala kritická situace ve východní Bosně, která byla z velké části "vyčištěna" od nesrbských obyvatel - kromě tří malých oblastí kolem Srebrenice, Žepy a Goražde. Tyto enklávy byly přeplněné Muslimy, z nichž mnozí uprchli z okolních vesnic. Byly bráněny chabě vyzbrojenými bosenskými vládními vojáky a obklíčeny silami bosenských Srbů. Zpráva UNHCR z 19. února 1993 popsala situaci ve Srebrenici následujícím způsobem: "Každý den umírají lidé hladem a vyčerpáním. Zdravotní situace už nemůže být horší. Ranění jsou odváženi do nemocnice, kde umírají na lehká zranění kvůli nedostatku lékařských potřeb."22 Situace ve Srebrenici byla stále nesnesitelnější a Vysoká komisařka Sadako Ogata 2. dubna 1993 písemně varovala generálního tajemníka OSN Boutruse Boutruse-Ghálího, že současné úsilí o řešení stále rostoucího lidského utrpení je "naprosto neadekvátní". Zdůraznila nutnost "drastičtější akce", která by obyvatelům Srebrenice umožnila přežít. Ve svém dopise Sadako Ogata naléhala, aby bylo mírovým silám UNPROFOR umožněno použít na ochranu obyvatel Srebrenice sílu nebo aby UNHCR mohl zorganizovat masovou evakuaci.23 O čtrnáct dní později, poté, co bosenští Srbové zabili během evakuace organizované UNHCR šestapadesát osob, přijala Rada bezpečnosti Rezoluci 819 prohlašující enklávu za "bezpečnou zónu" chráněnou OSN a vyzývající UNPROFOR ke zvýšení své přítomnosti v této oblasti. O tři týdny později přijala Rada bezpečnosti rezoluci 824 prohlašující za bezpečnou zónu také Sarajevo, Tuzlu, Žepu, Goražde a Bihać. Bezpečné zóny vznikly bez souhlasu válčících stran a bez rozhodnutí o použití spolehlivého odstrašujícího prostředku. Generální tajemník OSN varoval, že "na zajištění odstrašení silou" bude zapotřebí dalších 34 000 mužů. Vlády však nebyly ochotny takový počet vojáků poskytnout, a Rada bezpečnosti tedy přijala alternativní "lehkou variantu", v rámci které bylo tímto úkolem pověřeno pouze 7 500 mírotvorců. Jednotky UNPROFOR směly používat násilí pouze v sebeobraně, nikoliv však na obranu civilistů, jež měly chránit. To se nakonec ukázalo jako zcela nedostačující. Jak generální tajemník OSN Kofi Annan později uznal, oblasti označené Radou bezpečnosti jako bezpečné, "nebyly ve skutečnosti ani chráněnými oblastmi, ani bezpečným útočištěm ve smyslu mezinárodního humanitárního práva, ani bezpečnými zónami v jakémkoliv jiném vojenském smyslu slova."24 V bezpečných zónách se nenacházeli pouze civilisté, ale také bosenské vládní jednotky, a ty byly bosenskými Srby považovány za legitimní cíl. Bosenské jednotky byly často bombardovány granáty a stávaly se cílem ostřelovačů. Mnohokrát zaútočily jednotky bosenských Srbů v reakci na útoky bosenských vládních jednotek mimo bezpečná území. Úřady bosenských Srbů bránily lidem nacházejícím se v bezpečných zónách v pohybu přes Srby kontrolovaná území a často zabránily humanitárním organizacím, jako UNHCR, aby se k nim dostaly. Bezpečné oblasti byly stále přelidněnější a pomalu se stávaly ghetty, z velké části muslimskými. Přestože zraněným civilistům nabízely určité útočiště, stávaly se také místem, odkud se civilisté nemohli dostat, něčím jako otevřeným vazebním střediskem. Situační zpráva UNHCR, Srebrenica, 19. února 1993, BH West, záznamy vysokého pracovníka pro vnější styky, F/HCR31/1. 23 Vysoká komisařka Ogata generálnímu tajemníkovi Boutrusovi-Ghálímu, dopis, 2. dubna 1993, UN Doc. S/25519. 24 Organizace spojených národů, The Fall of Srebrenica, Report of the Secretary-General Pursuant to General Assembly Resolution 53/55, UN Doc. A/54/549, 15. listopadu 1999 (dále jen "UN Srebrenica Report"), odst. 499. 22

11

Zatímco se mezinárodní společenství soustředilo na bezpečné zóny, jen malá pozornost byla věnována situaci zbývajících nesrbských obyvatel žijících na Srby zabraných územích. Tito lidé se tak stávali ještě zranitelnějšími oběťmi "etnických čistek". Stejně jako v případě severního Iráku byly motivy vlád při podpoře konceptu bezpečných zón různé. Po celou dobu války nebylo jasné, zda primárním cílem bezpečných zón je chránit území nebo chránit lidi.25 Tato nejednoznačnost vedla k nedorozuměním a dala vzniknout mnoha falešným očekáváním. Generální tajemník Kofi Annan uznal ve vysoce kritické zprávě o roli OSN ve Srebrenici z listopadu 1999, že prohlášením určitých oblastí za bezpečnou zónu bez současného převzetí závazku za jejich obranu dala Rada bezpečnosti vzniknout falešnému pocitu bezpečnosti. Zpráva zdůrazňuje: Pokud mezinárodní společenství učiní slavnostní slib zajistit bezpečnost a ochranu nevinných civilistů před masakrem, musí být potom připraveno podpořit svůj slib také nutnými prostředky. Jinak je nepochybně lepší žádná očekávání nevzbuzovat a nestát jakýmkoliv způsobem v cestě schopnosti lidí zajistit si vlastní obranu.26

11. července 1995 dobyla armáda bosenských Srbů Srebrenici, vzala stovky nizozemských příslušníků mírových jednotek jako rukojmí a donutila k útěku asi 40 000 osob. Mezitím bylo bosenskými Srby v největším evropském masakru od konce druhé světové války zabito asi 7 000 lidí, prakticky samí muži a chlapci a samí Bosňáci (Muslimové). Soudce mezinárodního soudního tribunálu pro bývalou Jugoslávii Raid popsal to, k čemu došlo, jako "scény z pekla zapsané na nejtemnější stránce lidské historie"27. Několik dní po pádu Srebrenice dobyly srbské síly Žepu, další takzvanou bezpečnou zónu. Distribuce nouzové humanitární pomoci Humanitární operace v Bosně a Hercegovině byla bezpříkladná co do velikosti, rozsahu i složitosti. V letech 1992 až 1995 bylo do různých míst v Bosně a Hercegovině doručeno 950 000 tun humanitární pomoci. V roce 1995 poskytoval UNHCR humanitární pomoc asi 2,7 miliónu osob. Tato pomoc se skládala především z potravin dodávaných Světovým potravinovým fondem OSN (World Food Programme, WFP). Při doručování pomoci UNHCR úzce spolupracoval nejen s WFP, ale také s dalšími agenturami OSN - O rganizací pro potraviny a zemědělství (Food and Agriculture Organization, FAO), UNICEF a Světovou zdravotnickou organizací (World Health Organization, WHO) - a s jinými mezinárodními a místními nevládními organizacemi působícími pod záštitou UNHCR. Většina těchto organizací byla závislá na UNHCR v oblasti oficiální akreditace OSN, která byla válčícími stranami požadována a bez níž bylo pro organizace prakticky nemožné pracovat. Úloha UNHCR jako "vůdčí agentury" zahrnovala řadu povinností. V nejvyšším bodě operace působily v oblasti přes tři tisíce humanitárních pracovníků více než dvou set padesáti organizací vlastnících identifikační průkazy UNHCR a v Bosně a Hercegovině se nacházelo přes dva tisíce vozidel s registrační značkou UNHCR. V konvojích UNHCR sloužilo více než 250 nákladních vozidel a týmy konvojů byly poskytnuty vládami Dánska, Norska, Švédska, Velké Británie, Německa a Ruska. Více než 20 států se také účastnilo W. Van Hovell, New Concepts of Protection in Conflict? "Safe Keeping" Interventions in Iraq, Bosnia and Rwanda, vnitřní dokument UNHCR, červenec 1995. Viz také K. Landgren, Safety Zones and International Protection: A Dark Grey Area, International Journal of Refugee Law, sv. 7, č. 3, str. 436458. 26 UN Srebrenica Report, odst. 502. 27 UN Srebrenica Report, odst. 9. Viz také D. Rohde, Endgame, The Betrayal and Fall of Srebrenica, Europe's Worst Massacre since World War II, Farra, Straus, Giroux, 1998.

25

12

leteckého mostu do Sarajeva; v nepřístupných oblastech bylo během nočních letů z velkých výšek (aby se snížilo riziko napadení letadel) shozeno asi 18 000 tun humanitární pomoci do míst jako Konjic, Goražde, Maglaj, Srebrenica, Tešanj nebo Žepa. Humanitární operace se po celou dobu války potýkala s bezpečnostními problémy, nedostatkem spolupráce válčících stran a logistickými obtížemi. Humanitární pracovníci byli neustále vystaveni nijak nerozlišující dělostřelecké palbě, ostřelování a nebezpečí pozemních min, někdy na ně bylo útočeno i úmyslně. Humanitární pracovníci se stále více spoléhali na UNPROFOR v oblasti informování o bezpečnostních otázkách, při zajišťování ozbrojeného doprovodu, při přepravě v obrněných vozidlech a logistické podpoře. Užívali neprůstřelné vesty a opancéřovaná vozidla v rozsahu v humanitární operaci dříve nevídaném. I přes veškerou ochranu přišlo během války o život více než 50 pracovníků zapojených do operací vedených UNHCR, stovky dalších byly zraněny. O život přišlo také 117 příslušníků jednotek UNPROFOR.28 Ve většině případů předal UNHCR humanitární pomoc místním úřadům, které byly zodpovědné za jejich distribuci. I přes úsilí zajistit, aby tato pomoc nebyla zpronevěřena, docházelo nevyhnutelně ke zneužití některých dodávek vojenskými silami a na černém trhu. Takové zneužívání vedlo často ke kritice, že humanitární operace podporuje válku. V květnu 1992 prohlásil generální tajemník, že "doručování pomoci musí být všemi stranami vnímáno jako neutrální humanitární akt".29 Od počátku však bylo jasné, že tomu tak nebude. Humanitární operace byla soustavně narušována válčícími stranami, zejména bosenskými Srby, kteří kontrolovali přístup k obklíčeným enklávám sil bosenské vlády, a bosenskými Chorvaty, kteří kontrolovali přístup do střední Bosny. V jedné etapě v roce 1992 si musel konvoj UNHCR na cestě z chorvatského hlavního města Záhřebu do Sarajeva vyjednat průchod přes 90 zátarasů. Po rozsáhlých jednáních s válčícími stranami byly mnohé z těchto zátarasů odstraněny, byly však nahrazeny sérií administrativních překážek. Než mohl konvoj vyjet, musely místní úřady vydat písemné povolení obsahující řadu podrobných údajů až v dvoutýdenním předstihu. V praxi se ukázalo, že tento systém je pohodlným způsobem, jak mohou místní úřady kontrolovat a omezovat přístup na území nepřítele bez toho, že by jej otevřeně zakázaly. Byly použity všechny typy zdržovacích taktik a nekonečných výmluv pro odmítání vydání povolení. V mnoha případech válčící strany odmítly vydat konvojům UNHCR povolení k průjezdu na nepřátelské území přes oblasti pod svou kontrolou, nebyl-li zvýšen procentuální podíl dodávek zaslaných do oblastí pod jejich vlastní kontrolou. Následovala vleklá jednání, během kterých byly konvoje zablokovány na týdny a někdy i měsíce. Pracovníci UNHCR v terénu strávili spoustu času vyjednáváním o umožnění doručení humanitární pomoci. Některé civilní úřady, které měly být partnery UNHCR - jako například Komise pro humanitární pomoc na straně bosenských Srbů - byly ve skutečnosti přímo zodpovědné za to, že se humanitární pomoc nedostala k civilistům na území nepřítele. Ilustrativním příkladem bylo například jednání, ke kterému došlo mezi UNHCR a srbskými civilními orgány 2. července 1995. Na tomto jednání Nikola Koljević, předseda Koordinační rady pro humanitární pomoc (a viceprezident samozvané Srbské republiky v Bosně a Hercegovině), vysvětlil svou systematickou obstrukci tak, že kdyby prý povolil Muslimům přístup k potravinám, byl by vlastním režimem obviněn z válečného zločinu.30

UN Srebrenica Report, odst. 3. Generální tajemník OSN, Further Report Pursuant to Security Council Resolution 749 (1992), UN Doc. S/23900, 12. května 1992. 30 M. Cutts, The Humanitarian Operation in Bosnia, 1992-95: Dilemmas of Negotiation Humanitarian Access, UNHCR Working Paper č. 8, Ženeva, květen 1999.

28

29

13

Role UNPROFOR v humanitární operaci Primárním mandátem UNPROFOR v Bosně a Hercegovině bylo pomáhat UNHCR vytvářet podmínky pro efektivní doručování humanitární pomoci. V Srby kontrolovaných oblastech však příslušníků sil UNPROFOR nebylo mnoho; do těchto míst měli jen omezený přístup. Při výkonu svého mandátu se UNPROFOR soustředil na zabezpečování spolehlivých pozemních tras pro dodávky, letecké koridory a na zlepšení bezpečnosti humanitárních pracovníků. Příslušníkům UNPROFOR se podařilo otevřít a udržet průjezdné pozemní cesty na území pod kontrolou bosenské vlády a udržet v provozu ranvej a základní zařízení sarajevského letiště. Velkým problémem však bylo, že závislost na určitých konkrétních trasách umožňovala válčícím stranám tyto cesty snadno blokovat, kdykoliv se jim zachtělo.31 Přestože UNPROFOR udělal hodně pro zlepšení bezpečnosti humanitárních pracovníků, vyskytly se situace, kdy se přítomnost jeho příslušníků zdála mít opačný účinek. Zejména bosenští Srbové chovali vůči UNPROFOR velké nepřátelství. V některých případech konvoje UNHCR uváděly, že přítomnost eskorty UNPROFOR vyvolala ostřelování konvoje a že by bylo bývalo bezpečnější cestovat bez tohoto vojenského doprovodu. Jednou z hlavních rolí UNPROFOR při poskytování pomoci humanitární operaci bylo poskytování "pasivní ochrany" konvojům. Tato ochrana znamenala ozbrojený doprovod příslušníků UNPROFOR přes nebezpečné oblasti frontových linií. Princip byl takový, že pokud se konvoj dostal pod palbu, civilní pracovníci se měli ukrýt v obrněných vozidlech. V některých případech ostřelování konvojů eskortní vozidla UNPROFOR střelbu opětovala. Užití vojenského doprovodu humanitárních konvojů bylo pro UNHCR novinkou a bylo tehdy některými kritizováno jako údajné podkopávání nestrannosti humanitární akce. ICRC oproti tomu působil po celou dobu války bez vojenského doprovodu. Výše uvedený systém však umožnil UNHCR dopravit k postiženým osobám velké množství humanitární pomoci a překračovat aktivní bojové linie i v době nejtěžších bojů. Více než 80 % nouzové pomoci distribuované civilistům v Bosně a Hercegovině během války bylo doručeno UNHCR. Jednotky UNPROFOR poskytovaly životně důležitou ochranu a logistickou pomoc humanitární operaci, avšak mohly učinit jen málo pro zlepšení přístupu do oblastí, kam se bylo možné dostat jen přes území kontrolovaná silami bosenských Srbů. Jelikož UNPROFOR pracovalo v souladu se svými tradičními mírotvornými principy na základě konsensu, musel od orgánů bosenských Srbů v oblasti získat povolení ke vstupu na území nacházející se pod jejich kontrolou. Bosenští Srbové však více než ostatní strany konfliktu vnímali UNPROFOR jako nepřátelskou sílu. V důsledku toho nebyl na některých trasách pohyb UNPROFOR povolen po několik měsíců. V některých místech, například v Goražde a Bihaći, došly dokonce jednotkám UNPROFOR potraviny, protože se jim nepodařilo včas získat povolení pro vstup zásobovacích konvojů. Několikrát jim potraviny poskytl UNHCR, a tato organizace tak podávala záchranné lano právě té síle, která byla vyslána na podporu humanitární operace.

C. Thornberry, Peacekeepers, Humanitarian Aid and Civil Conflicts, v publikaci J. Whitmana a D. Pococka (vyd.), After Rwanda: The Coordination of United Nations Humanitarian Assistance, Macmillan, Basingstoke, 1996, str. 226-244.

31

14

Obležení Sarajeva a humanitární letecký most Po velkou část války soustředilo mezinárodní společenství svou pozornost na bosenské hlavní město Sarajevo. Město bylo obklíčeno dělostřelectvem a ostřelovači bosenských Srbů a často bylo celé měsíce bez dostatečných dodávek vody, elektřiny nebo plynu. Protože bosenští Srbové obklíčili město a často zabíjeli civilisty nakupující potraviny na tržištích nebo čekající ve frontách na chléb či vodu, snažil se UNHCR doručovat potraviny a další humanitární pomoc. V době od 3. července 1992 do 9. ledna 1996 koordinoval UNHCR akci, která se stala nejdéle trvajícím humanitárním leteckým mostem v historii a překonala dobu trvání berlínského leteckého mostu v letech 1948-49. Většinu letadel zapůjčila Kanada, Francie, Německo, Velká Británie a Spojené státy, avšak akce se nakonec účastnilo více než dvacet států. Do Sarajeva bylo během více než 12 000 letů doručeno asi 160 000 tun potravin, léků a dalších potřeb. Letecký most byl využit také při evakuaci více než jedenácti set civilistů, kteří potřebovali lékařskou péči. Na letecký most měly vliv nejen byrokratické překážky, ale také stálá bezpečnostní rizika. Obě strany, zejména bosenští Srbové, útočily na letadla využívající letiště. Došlo k více než 270 vážným bezpečnostním incidentům, které v mnoha případech donutily UNHCR dočasně letecký most pozastavit. K nejhoršímu incidentu došlo 3. září 1992, kdy raketa země-vzduch zasáhla nákladní letadlo italských sil G-222 a zabila všechny čtyři členy posádky na palubě. Nikdy nebylo zjištěno, kdo byl za tento útok zodpovědný. V mnoha případech odmítli inspektoři bosenských Srbů, jejichž přítomnost na letišti byla podmínkou bosenských Srbů, umožnit vyložení určitých dodávek z letadel UNHCR. Tyto pak musely být draze přepraveny zpět do Chorvatska, Itálie nebo Německa. Jindy síly bosenských Srbů, které kontrolovaly přístup k letišti, odmítly umožnit humanitárním dodávkám odjezd z letiště. Zatímco tisíce civilistů ve městě hladověly, na rozjezdové dráze letiště se kazily stovky tun potravin. Některé dodávky, jako například trubky a vodní pumpy naléhavě potřebné na opravu životně důležitých zařízení, byly na letišti blokovány po celou dobu války. Současně bylo často bráněno lékařské evakuaci závažně nemocných nebo zraněných civilistů. Události vedoucí k Daytonské mírové dohodě Na počátku roku 1995 došlo v západní Bosně k nové vlně "etnických čistek" prováděných bosenskými Srby, zejména v oblasti Banja Luky, kterou tehdy mluvčí UNHCR označil jako bosenské "temné srdce". V květnu utrpělo postavení OSN další újmu, když bosenští Srbové zajali po leteckých úderech NATO provedených na žádosti UNPROFOR stovky vojáků UNPROFOR. Někteří zajatci byli bosenskými Srby přivázáni řetězy na potenciální cíle leteckých útoků jako "lidské štíty" a televizní záběry těchto zajatců obletěly celý svět. V polovině roku 1995 změnila série událostí dramaticky dynamiku války. V červenci dobyla armáda bosenských Srbů bezpečné zóny Srebrenici a Žepu. Na počátku srpna zahájila chorvatská armáda operaci "Bouře" - rozsáhlou vojenskou ofenzívu více než 100 000 vojáků, při které dobyla všechny Srby kontrolované oblasti v západní a jižní chorvatské oblasti Krajina. V důsledku toho z těchto oblastí uprchlo asi 200 000 srbských civilistů (většina z nich do Svazové republiky Jugoslávie), malý počet zůstal v Srby kontrolovaných oblastech Bosny a Hercegoviny. Potom, 25. srpna 1995, vypálily síly bosenských Srbů na tržiště v Sarajevu střelu, která zabila 37 osob a desítky dalších zranila. NATO reagovalo zahájením dvoutýdenní intenzivní letecké kampaně proti cílům bosenských Srbů. Za podpory leteckých úderů zahájily síly bosenské a chorvatské vlády v Bosně a Hercegovině

15

společnou ofenzívu na znovudobytí Srby kontrolovaných území a získaly tak třetinu území drženého předtím bosenskými Srby. Při vědomí, že každým dnem ztrácejí další a další území, souhlasili představitelé bosenských Srbů s příměřím a účastí na mírových rozhovorech ve městě Dayton (Ohio, USA). Daytonská mírová dohoda, která byla výsledkem těchto jednání, byla podepsána 14. prosince 1995 v Paříži prezidenty Republiky Bosna a Hercegovina, Republiky Chorvatsko a Svazové republiky Jugoslávie. Přestože podle této smlouvy zůstává Bosna a Hercegovina jednotným státem, jsou uznávány dvě entity: Srbská republika a Federace Bosna a Hercegovina (federace Chorvatů a Bosňáků/Muslimů). Smlouva obsahovala podrobná ustanovení o demilitarizaci bývalých válčících stran a o nahrazení sil UNPROFOR šedesáti tisíci příslušníky Implementation Force (IFOR) vedených NATO. Menší pozornost však byla věnována civilním aspektům mírové dohody. Příloha VII Daytonské dohody vyzývala UNHCR k "vypracování repatriačního plánu v úzké spolupráci s azylovými zeměmi a stranami, který by umožnil včasný, klidný a postupný návrat uprchlíků a přesídlených osob". Přestože mírová dohoda uváděla, že "všichni uprchlíci a přesídlené osoby mají právo na svobodný návrat do svých domovů", neobsahovala ustanovení na prosazování tohoto práva. Spoléhala se spíše na to, že bývalé válčící strany dobrovolně vytvoří takové prostředí, ve kterém se uprchlíci budou moci navrátit "bezpečně, bez rizika šikanování, zastrašování, pronásledování nebo diskriminace".32 Vojenská ustanovení dohody byla realizována úspěšně a ani na jedné straně nedošlo od doby podepsání dohody k žádným srážkám. V občanské oblasti však dohoda ponechávala na obou stranách ve funkcích nacionalistické vůdce, kteří kromě jiného podkopávali perspektivy smíření mezi různými etnickými skupinami a možnost návratu uprchlíků a vyhnaných osob do oblastí, odkud byly během války etnickými čistkami vyhnány. Na základě omezenosti ustanovení v oblasti kontroly, rekonstrukce a usmíření poukázala Vysoká komisařka Ogata v roce 1997 na skutečnost, že dohoda ponechala humanitární činitele, jako UNHCR, aby se sami "poprali se v zásadě politickými otázkami".33 Repatriace a pokračující etnická izolace Od samého počátku bylo evidentní, že mnohonárodnostní vojenské síly vedené NATO se zdráhají zapojit do potenciálně nebezpečných kontrolních aktivit majících zabránit civilním nepokojům a udržet v Bosně a Hercegovině v období po podepsání Daytonské dohody veřejný pořádek. To bylo jasně ilustrováno na počátku roku 1996, kdy bosenskosrbská policie, polovojenské jednotky a extrémisté donutili asi 60 000 svých srbských soukmenovců opustit předměstí Sarajeva, vracejícího se pod kontrolu bosňáckochorvatské federace. Ozbrojené skupiny srbských agitátorů podpalovaly domy přímo před očima plně vyzbrojených - avšak zcela pasivních - příslušníků IFOR.34 Nedostatečný veřejný pořádek v Bosně a Hercegovině a zejména nedostatečné zajišťování bezpečnosti etnických menšin zabránily většímu zvratu v procesu etnických čistek, které probíhaly během války. Místní političtí vůdcové na obou stranách opakovaně bránili návratu přesunutím příslušníků vlastních etnických skupin do dostupných obydlí a vytvářeli atmosféru strachu a zastrašování. Přestože se do prosince 1999 do země vrátilo asi 395 000 uprchlíků, kteří Bosnu a Hercegovinu opustili během války, většina z nich se nevrátila do svých původních domovů. Řada z nich přesídlila do nových oblastí, kde jejich Daytonská mírová dohoda, příloha VII, článek I.2. Vysoká komisařka Ogata, Peace, Security and Humanitarian Action, Alistair Buchan Memorial Lecture at the International Institute of Strategic Studies, Londýn, 3. dubna 1997. 34 J. Sharp, Dayton Report Card, International Security, sv. 22, č. 3, str. 101-137.

32

33

16

vlastní etnická skupina tvořila většinu. Na konci roku 1999 zůstávalo v Bosně a Hercegovině asi 800 000 přesídlených osob, které se do svých domovů nemohly vrátit. UNHCR a další humanitární organizace se usilovně snažily podporovat usmíření a usnadnit dobrovolný návrat uprchlíků a přesídlených osob do jejich původních domovů, i když se jednalo o oblasti, kterým dominovala jiná etnická skupina. UNHCR zorganizoval řadu autobusových linek mezi oběma entitami v Bosně a Hercegovině a podporoval skupinové návštěvy uprchlíků a přesídlených osob v jejich místech původu. UNHCR také zahájil projekt "Otevřená města", který podporoval investice sponzorů do měst, která umožnila návrat menšinovým skupinám. Humanitární organizace však nemůže udělat všechno. Jak uvedla Vysoká komisařka Ogata ve svém projevu na konferenci Mírové realizační rady (Peace Implementation Council) v roce 1998: Základní předpoklad návratu - výrazné a trvalé změny podmínek, které donutily lidi k útěku z jejich domovů - stále nenastal. Úloha UNHCR při repatriační operaci byla založena na předpokladu odstranění politických omezení. Ta však stále existují. Pojmenovali jsme je, avšak jako humanitární organizace je nemůžeme odstranit.35

Přestože se malý počet osob vrátil do oblastí, kde nyní tvoří etnickou menšinu, pokrok při budování opravdu multietnických společenství v Chorvatsku i v Bosně a Hercegovině byl minimální. Perspektivy návratu většího počtu osob do oblastí s převahou jiné etnické skupiny zůstávají neradostné. Na konci roku 1999, více než čtyři roky po skončení bojů v Bosně a Hercegovině, se do svých domovů vrátilo méně než deset procent celkového počtu asi 300 000 Srbů, kteří uprchli z Chorvatska v letech 1991 až 1995. Podobně se do svých původních domovů vrátilo necelých pět procent ze 650 000 Bosňáků (Muslimů) a Chorvatů, kteří byli Srby vyhnáni ze západní Bosny a Hercegoviny, a méně než jedno procento těch, kteří byli Srby vyhnáni z východní Bosny.36 Těch několik navrátilců, kteří se vrátili do oblastí, kde jsou dnes menšinovou etnickou skupinou, se usadilo většinou v oblastech blízko etnických hranic, které jsou přísně monitorovány vojenskými silami vedenými NATO; mnozí z nich jsou starší lidé, kteří nejsou místními úřady považováni za reálné nebezpečí. Někteří z navrátilců se navíc vrátili s úmyslem vyjednat si výměnu svého majetku. Proces etnické separace, který začal během války, tedy pokračuje jiným způsobem i v poválečném období. Zatímco celkový počet navrátilců v oblastech s převahou jiné etnické skupiny zůstává nízký, UNHCR a další pozorovatelé zaznamenali během prvních měsíců roku 2000 výrazný vzestup počtu "menšinových návratů" v Chorvatsku a Bosně-Hercegovině.37 Tento nárůst byl připisován netrpělivosti uprchlíků a přesídlených osob, změně v psychologii většinové a menšinové populace, změně vlády v Chorvatsku po úmrtí prezidenta Franja Tudjmana v prosinci 1999, nové bosenské vládní politice a opatřením, přijatým Úřadem Vysokého zmocněnce dohlížejícího na civilní realizaci Daytonské dohody, na odstranění úředníků kladoucích překážky a na realizaci majetkové legislativy. Proces návratu je regionálním procesem týkajícím se všech zemí bývalé Jugoslávie. UNHCR opakovaně zdůrazňoval, že udržení repatriačního procesu a budování míru v oblasti bude od mezinárodního společenství vyžadovat značné prostředky. Od konce války spolupracoval UNHCR při podpoře procesu návratu, rekonstrukce a smíření s Úřadem Vysoká komisařka Ogata, projev, Peace Implementation Council, Madrid, 15. prosince 1998. Popis procesu návratu v letech 1996 až 1999 viz také následující zpráva organizace International Crisis Group, Going Nowhere Fast: Refugees and Displaced Persons in Bosnia and Herzegovina, 1. května 1997, Minority Returns or Mass Relocation, 14. května 1998, a Preventing Minority Return in Bosnia and Herzegovina: The Anatomy of Hate and Fear, 2. srpna 1999. 37 International Crisis Group, Bosnia's Refugee Logjam Breaks? Is the International Community Ready?, Balkans Report č. 95, 30. května 2000.

35

36

17

Vysokého zmocněnce v Bosně a Hercegovině, vojenskými silami vedenými NATO, Mezinárodními jednotkami OSN, Organizací pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), Světovou bankou a řadou dalších místních a mezinárodních organizací. Pakt stability pro jižní Evropu, iniciovaný Evropskou unií v červnu roku 1999, dále potvrdil závazek podporovat demokratické politické procesy a multietnická společenství v oblasti. Krize v Kosovu Válka v Bosně a Hercegovině skončila, avšak válečná mračna se začala stahovat nad jinou balkánskou oblastí. Od roku 1989, kdy byl v rámci Srbska částečně zrušen autonomní status Kosova, žila většina kosovských Albánců v situaci podobné apartheidu byl jim odepírán přístup k zaměstnání a službám a nemohli realizovat svá základní práva. Následkem toho si kosovští Albánci, tvořící asi 90 % obyvatel Kosova, vybudovali paralelní systémy v téměř všech oblastech denního života - včetně zaměstnání, zdravotnictví a vzdělávání. V období od roku 1989 do počátku roku 1998 opustilo provincii podle odhadů asi 350 000 Albánců, většina z nich odešla do zemí západní Evropy. Dlouho doutnající krize se začala vážněji rozhořívat v únoru 1998. Srbské bezpečnostní síly zintenzívnily operace proti kosovským Albáncům podezřívaným ze spojení s Kosovskou osvobozeneckou armádou (UÇK). Kvůli zhoršující se bezpečnostní situaci uteklo v květnu a červnu 1998 přes hory do Albánie na 20 000 osob. Jiní se dostali do Černé Hory, Itálie, Švýcarska, Německa a dalších zemí zejména západní Evropy. Během následujících měsíců se boje vystupňovaly a v září se v Kosovu nacházelo podle odhadů asi 175 000 vnitřně přesídlených osob. UNHCR zahájil velkou operaci na pomoc těmto vnitřně přesídleným lidem a dalším osobám postiženým konfliktem. Zvýšený mezinárodní tlak po přijetí rezoluce 1199 Radou bezpečnosti v září 1998 vedl jugoslávské úřady k souhlasu s příměřím a částečným stažením jednotek z Kosova. Pod záštitou OBSE proběhla mezinárodní verifikační mise mající ověřit dodržování dohody. Následoval dočasný klid, i nadále se však objevovaly izolované incidenty a na konci roku 1998 se příměří začalo hroutit. V polovině ledna 1999 zmasakrovaly srbské síly v Račaku 45 kosovských Albánců. To oživilo snahy o ukončení konfliktu, které vyvrcholily zahájením mírových jednání ve francouzském městě Rambouillet v únoru 1999. Přestože boje a přesídlování během rozhovorů v Rambouillet pokračovaly, byly západní vlády v otázce mírových perspektiv optimistické a vyzývaly UNHCR, aby začal připravovat návrat uprchlíků a přesídlených osob. Mírová jednání však 19. března ztroskotala a 24. března, bez souhlasu Rady bezpečnosti, zahájilo NATO leteckou kampaň proti Svazové republice Jugoslávii, včetně útoků na cíle v Kosovu. Protože byla tato letecká kampaň ospravedlňována argumenty o nutnosti zastavení probíhajícího a potenciálního zabíjení a vyhošťování kosovských Albánců srbskými jednotkami, byla často nazývána "humanitární válkou" NATO.38 Terminologie však nemohla zakrýt skutečnost, že letecké údery vedly k ještě větší humanitární krizi, alespoň v krátkodobém horizontu. Příliv uprchlíků do Albánie a Makedonie Na začátku leteckých úderů se v Kosovu nacházelo již asi 260 000 vnitřně přesídlených osob. Do oblastí mimo kosovské území uteklo dalších přibližně 70 000 kosovskoalbánských uprchlíků a přesídlených osob a více než 100 000 uprchlíků a žadatelů o azyl bylo v západní Evropě.

38

A. Roberts, NATO's Humanitarian War, Survival, sv. 41, č. 3, 1999.

18

Letecká kampaň NATO vedla k eskalaci násilí na zemi. Místní boje mezi UÇK a jugoslávskými silami pokračovaly, zatímco jugoslávské ozbrojené síly a policie, stejně jako polovojenské jednotky a místní Srbové, prováděli brutální kampaň "etnických čistek", zahrnující organizované masové deportace do sousedních států.39 Tisíce kosovských Albánců byly zabity a asi 800 000 jich uprchlo nebo bylo z Kosova vyhoštěno po začátku leteckých úderů. Asi 426 000 z nich uteklo do Albánie, 228 000 do Makedonie a na 45 000 do Černé Hory.40 Velké množství lidí navíc zůstávalo na konci 78-denní letecké kampaně vnitřně přesídleno uvnitř Kosova. Reagovat na uprchlickou krizi takového rozsahu v tak vysoce nabitém politickém prostředí bylo obrovským úkolem. Během předchozích let a měsíců připravil UNHCR - ve spolupráci s dalšími agenturami OSN a nevládními organizacemi - plány pro případ exodu až 100 000 osob. Nikdo však nepředpokládal takový rozsah a rychlost exodu. Rozsah uprchlické vlny rychle překonal kapacitu schopnosti hostitelských zemí a humanitárních organizací reagovat. Především UNHCR byl některými sponzory a nevládními organizacemi silně kritizován za nepřipravenost a zvládání krize v její počáteční fázi.41 Makedonské úřady uzavřely na počátku dubna 1999 - v situaci připomínající tureckou reakci na irácké Kurdy v roce 1991 - dočasně hranice, odepírajíce tak vstup desítkám tisíců kosovských Albánců. Kvůli napjatému vztahu s vlastní albánskou menšinou se makedonská vláda obávala, že by velký příliv kosovských Albánců mohl zemi destabilizovat. Aby snížila počet uprchlíků na svém území, požádala vláda o iniciaci mezinárodního systému sdílení břemene zahrnujícího evakuaci nebo transport některých uprchlíků do třetích zemí. NATO potřebovalo souhlas makedonské vlády pro umožnění své další přítomnosti na makedonském území, což dalo makedonské vládě do rukou dostatečně účinný nástroj při jednání s vládami členských států NATO. Humanitární operace se ještě více zpolitizovala poté, co se vojenské síly NATO zapojily do poskytování pomoci uprchlíkům. Mezinárodní média i nadále přinášela dramatické obrázky zoufalých uprchlíků proudících do Albánie nebo uvízlých na makedonské hranici. Bylo stále zřejmější, že v krátkodobém horizontu vedla letecká kampaň spíše ke zvýšení než ke snížení násilí páchaného na kosovských Albáncích. V reakci na tyto skutečnosti obrátilo NATO svou pozornost na situaci uprchlíků. 2. dubna napsal generální tajemník NATO Javier Solana Vysoké komisařce Ogatové dopis nabízející UNHCR podporu při humanitárních operacích. Vysoká komisařka tuto nabídku přijala v dopise odeslaném následující den a vyznačujícím hlavní oblasti, kde bylo služeb zapotřebí. Sem patřilo řízení letecké operace na doručování humanitární pomoci do Albánie a Makedonie, pomoc při přepravě a logistická podpora při budování uprchlických táborů.42 Přijetí nabídky pomoci NATO pomohl UNHCR najít naléhavě potřebná řešení pro 65 000 kosovských Albánců uvízlých na makedonských hranicích. Okamžité budování táborů a následný evakuační program do třetích zemí byly "balíčky" potřebné pro zajištění souhlasu makedonské vlády umožnit uprchlíkům vstup na území.

OSCE Office of Democratic Institutions and Human Rights, Kosovo/Kosova, As Seen As Tols: an Analysis of the Human Rights Findings of the OSCE Kosovo Verification Mission, October 1998 to June 1999, sv. 1, OSCE/ODIHR, Varšava, listopad 1999. 40 Tato čísla se týkají osob, které uprchly v období od 24. března (kdy kampaň NATO začala) do 12. června 1999. 41 A. Suhrke et al., The Kosovo refugee Crisis: An Independent Evaluation of UNHCR's Preparedness and Emergency Response, Ženeva, únor 2000, k dispozici na . 42 Vysoká komisařka Ogata a generální tajemník NATO, korespondence, 2. a 3. dubna 1999.

39

19

9.2 Východní Timor: cena za nezávislost Dlouhý boj Východního Timoru za nezávislost se dostal do kritického stadia v roce 1999, kdy místní obyvatelstvo v naprosté většině podpořilo myšlenku nezávislosti v referendu organizovaném a kontrolovaném OSN. Ihned po oznámení výsledků referenda vyprovokovaly indonéské bezpečnostní síly a milice stavějící se proti nezávislosti kampaň násilí, rabování a žhářství proti civilnímu obyvatelstvu. To vedlo k masovému útěku osob z Východního Timoru do západní části ostrova a k velkému přesídlení v rámci Východního Timoru samotného. Pro UNHCR zahrnovalo poskytování ochrany a pomoci uprchlíkům v západním Timoru také delikátní součinnost s milicí stavějící se proti nezávislosti, která přitom do značné míry kontrolovala uprchlické tábory. Status Východního Timoru, východní poloviny ostrova ve východní části indonéského souostroví, byl dlouho předmětem sporu. Po čtyři sta padesát let byl nejvzdálenější a nejzanedbávanější portugalskou kolonií. V roce 1960, v souvislosti s tím, jak ostatní kolonie získávaly postupně nezávislost, zařadilo Valné shromáždění OSN Východní Timor na pořad jednání připojení kolonie na seznam "nesamosprávných území". Po pádu Caetanova režimu v Portugalsku v dubnu 1974 se Východnímu Timoru otevřela cesta k nezávislosti pod levicovou Revoluční frontou nezávislého Východního Timoru (Frente revolucionária do Timor-Leste Independente, FRETILIN). Aby tomuto zabránil, podpořil zapřísáhle antikomunistický indonéský režim generála Suharta protifretilinovský puč. Poté, co tento pokus o převrat ztroskotal, zahájil Suhartův režim v prosinci 1975 invazi a v červenci 1976 toto území obsadil a prohlásil je za 27. indonéskou provincii. Indonéská okupace Okupace Východního Timoru indonéskými ozbrojenými silami vedla k vážnému a rozsáhlému porušování lidských práv. Z původních asi 700 000 obyvatel Východního Timoru před rokem 1975 zahynulo během prvních šesti let vojenské vlády více než 170 000 civilistů.43 Rada bezpečnosti OSN i Valné shromáždění opakovaně odmítly okupaci uznat a vyzvaly ke stažení indonéských sil, avšak bez úspěchu. Západní spojenci generála Suharta, zejména Spojené státy, vnímaly tento režim jako životně důležitý obranný val v jihovýchodní Asii a západní síly prodávaly indonéské vládě moderní zbraně proti povstalcům. Status Východního Timoru byl stále zpochybňován. Byla to 27. provincie Indonésie, nebo to stále bylo nesamosprávné území, které teprve mělo uplatnit právo na sebeurčení? V období od listopadu 1982 do května 1998 vedli generální tajemníci OSN jednání o Východním Timoru s indonéskou a portugalskou vládou, nedocházelo však k žádnému skutečnému pokroku. Západní země uznaly indonéskou anexi z července 1976 de jure. Po konci studené války se začala pozice Východního Timoru měnit. Na území získali větší přístup zahraniční novináři, kteří přinesli sugestivní zprávy a brutalitě okupace. Západní fotografové zachytili indonéské jednotky, které v listopadu 1991 zastřelily přes 250 truchlících na hřbitově v hlavním městě Východního Timoru Dili. Tyto obrázky, které obletěly celý svět, usvědčily ze lži tvrzení vlády, že Východotimořané indonéskou integraci přijali. Režim utrpěl další diplomatickou porážku poté, co byla Nobelova cena míru v roce 1996 udělena římskokatolickému biskupovi Carlosu Belovi a hlavnímu mluvčímu zahraničního východotimorského hnutí odporu Josému Ramosu Hortovi. V květnu 1998 byl generál Suharto uprostřed ekonomické krize a všeobecné politické nespokojenosti donucen rezignovat. Indonéská nadvláda nad Východním Timorem slábla.

G. Defert, Timor-est - Le génocide oublié: Droit d'un peuple et raisons d'etat, Harmattan, Paříž, 1992, str. 147-151, tab. 5.

43

20

Referendum v roce 1999 a jeho nepříznivé důsledky Nová vláda prezidenta B. J. Habibiho postupovala při řešení problému Východního Timoru rychle. V květnu 1999 souhlasily Indonésie a Portugalsko s přenesením zodpovědnosti za realizaci "lidového poradního hlasování" o otázce, zda místní populace dává přednost omezené autonomii nebo plné nezávislosti, na generálního tajemníka OSN. V červnu 1999 ustavila Rada bezpečnosti Poradenskou misi OSN ve Východním Timoru (UN Advisory Mission in East Timor, UNAMET) mající dohlížet na referendum a následný přechod k autonomii či plné nezávislosti. Indonéská vláda však trvala na tom, že bude dohlížet na bezpečnost během volební kampaně a během přechodného období. I přes napjatou situaci a ambiciózní časový rozvrh se UNAMET podařilo zaregistrovat 451 792 oprávněných voličů z celkového počtu něco přes 800 000 obyvatel Východního Timoru. 30. srpna přišlo k volbám přes 98 % zaregistrovaných voličů. 78,5 % z nich dalo před autonomií přednost nezávislosti. Ihned po vyhlášení výsledků 4. září začaly bezpečnostní síly a milice stavějící se proti nezávislosti vraždit, znásilňovat, rabovat a podpalovat domy. Není možné zjistit, kolik lidí tehdy zahynulo, avšak civilní policie OSN získala do konce roku 1999 zprávy o více než tisíci zabití. Zvláštní zpravodaj Komise OSN pro lidská práva na konci roku 1999 uvedl, že bylo vykopáno přes sto těl, avšak místní nevládní organizace hovoří o vyšším počtu mrtvých.44 Infrastruktura území byla zničena. Pod diplomatickým tlakem mezinárodního společenství souhlasila indonéská vláda s intervencí Australany vedených mnohonárodnostních vojenských sil. 20 září začaly být ve Východním Timoru rozmisťovány jednotky Mezinárodních sil ve Východním Timoru (International Force in East Timor, INTERFET). Během 32 dní zajistily síly INTERFET celé území Východního Timoru a východotimorskou exklávu v Oecussi (Ambeno) na západě Timoru. 19. října indonéský nejvyšší ústavní orgán, Lidové poradní shromáždění, formálně uznal hlasování o nezávislosti. Během jednoho týdne ustavila Rada bezpečnosti Přechodnou správu OSN ve Východním Timoru (UN Transitional Administration in East Timor, UNTANET) mající zajistit bezpečnost a dohlížet na přechod území k nezávislosti. Ochrana přesídlených osob Násilí ve Východním Timoru v období před referendem a ihned po něm vedlo k přesídlení asi 500 000 lidí. Přibližně 250 000 z nich se stalo vnitřně přesídlenými osobami ve Východním Timoru a asi 290 000 lidí uprchlo do západní části ostrova. Většina vnitřně přesídlených osob se v období od 4. září do plného rozmístění sil INTERFET v polovině října schovávala v horských úkrytech nebo na silami odporu kontrolovaných územích. Jednotky INTERFET pomáhaly humanitárním organizacím poskytovat nouzovou pomoc těm, kteří zůstali v Dili. Jak INTERFET získával pod svou kontrolu další území, byly nouzové dodávky doručovány i do ostatních větších měst. V některých nepřístupných oblastech byla pomoc shazována letecky. Do konce října se většina vnitřně přesídlených osob navrátila do svých domovů. UNHCR přijal vedoucí úlohu při poskytování dlouhodobé pomoci navrátilcům. Většina z těch, kteří uprchli do západního Timoru, skončila v narychlo zbudovaných táborech blízko západotimorského hlavního města Kupang nebo u hraničního města Atambua. Tito uprchlíci byli vydáni na milost a nemilost milicím, které omezovaly přístup mezinárodních agentur do táborů. Podmínky v táborech byly ubohé. Potraviny, voda, hygiena i zdravotní pomoc - vše bylo nedostatečné. Monzun v listopadu 1999 ještě zhoršil už tak otřesné životní podmínky a vedl k nárůstu nemocí a k úmrtím zapříčiněným chorobami šířenými vodou. Valné shromáždění, Situation of Human Rights in East Timor, sdělení generálního tajemníka, UN Doc. A/54/660, 10. prosince 1999, odst. 37.

44

21

UNHCR organizoval repatriaci uprchlíků do Východního Timoru. Ti, kteří se rozhodli vrátit se, však byli ohrožováni milicí. Osoby podezřívané ze sympatií k nezávislosti byli okrádáni o svůj osobní majetek. Některé ženy byly znásilněny nebo zabity. Zpočátku museli pracovníci UNHCR chodit do táborů s ozbrojenou vojenskou a policejní eskortou pro odvoz těch, kteří si přáli se repatriovat. Posléze se přístup do táborů zlepšil, i když bezpečnostní problémy se objevovaly stále. Mnozí rodinní příslušníci členů milice se vrátit nechtěli, jiní se kvůli pokračujícímu zastrašování ozbrojenými skupinami vrátit nemohli. První repatriační lety zorganizoval UNHCR 8. října, avšak většinu osob milice zastrašily natolik, že se jich neúčastnila. Od 21. října převážely lodě najaté UNHCR během operace, které později poskytla pomoc Mezinárodní organizace pro migraci (International Organization for Migration, IOM), každý týden asi dva tisíce lidí vracejících se do Východního Timoru. Ke konci roku 1999 se dobrovolně vrátilo přes 130 000 lidí, 85 000 z nich v rámci organizovaného programu návratu. Příslušníci milic však byli v táborech stále přítomni a snažili se bránit návratům prostřednictvím šíření informací o strašných podmínkách a hrůzách ve Východním Timoru. Na konci roku 1999 zůstávalo v táborech v západním Timoru přes 150 000 osob. Odhadovaných 50 000 z nich tvořili bývalí státní zaměstnanci a místní pracovníci indonéské armády nebo policie a jejich rodiny. Mnozí z nich se asi rozhodnou zůstat v Indonésii. Mnozí bývalí příslušníci milice se však pravděpodobně pokusí vrátit do Východního Timoru. Zbývající uprchlíci mohou být "drženi jako rukojmí" a může jim být bráněno v návratu. Bereme-li v úvahu tlak, pod kterým se uprchlíci v táborech nacházejí, neexistuje žádný spolehlivý způsob, jak zjistit postoj většiny východotimorských uprchlíků v západním Timoru. Někteří z těch, kteří se vrátili, byli napadeni a šikanováni kvůli své předpokládané podpoře milicí. UNHCR a další humanitární organizace i nadále poskytují pomoc při úsilí o reintegraci osob ve Východním Timoru. Toto úsilí tvoří základní součást procesu obnovy východotimorské společnosti. Východní Timor a okolní oblast, 1999 ...mapa

Mapa 9.5

Účast NATO při budování uprchlických táborů byla precedentem. UNHCR byl některými pozorovateli kritizován za svou úzkou spolupráci s NATO, protože NATO bylo jednou ze stran konfliktu a zapojení jeho vojenských sil do budování táborů pro uprchlíky tedy zpochybňovalo nestrannost humanitární operace. Avšak vojsko, stejně jako v případě severního Iráku v roce 1991, se zdálo být vhodnější než kdokoliv jiný pro poskytování logistické podpory a bezpečnosti nutné pro zvládnutí humanitární krize. Dalším bodem "balíčku" majícího zajistit otevřené hranice do Republiky Makedonie byl "humanitární evakuační program". Tento program byl zahájen na základě naléhání makedonské vlády, silně podporované Spojenými státy. Operace byla realizována UNHCR ve spolupráci s Mezinárodní organizací pro migraci. V rámci tohoto programu byli uprchlíci převáženi z Makedonie do třetích zemí. Program byl novou variací myšlenky sdílení břemene. Bylo mlčky předpokládáno, že se jedná pouze o krátkodobé řešení. Nejednoznačnost právního postavení osob evakuovaných v rámci tohoto programu znamenala, že jednotlivé vlády aplikovaly v různých otázkách své vlastní postupy, například při slučování rodin. UNHCR trval na tom, že evakuace musí být dobrovolná, má respektovat princip jednoty rodiny a přednost by měly mít zvláště zranitelné osoby. Rozhodování, který z uprchlíků potřebuje pomoc nejvíce, která země je pro něj nejvhodnější, registrování uprchlíků a jejich hledání poté, co se přesunuli (vlastníce přitom jen málo nebo vůbec žádné dokumenty) byl však úkol velmi obtížný.

22

Na konci krize našlo v celkem 28 hostitelských zemích útočiště téměř 96 000 uprchlíků. Nejvyšší počet odešel do Německa (14 700), Spojených států (9 700) a Turecka (8 300), Francie, Norsko, Itálie, Kanada a Rakousko přijaly každý více než 5 000 uprchlíků. Dalších několik tisíc uprchlíků bylo přepraveno autobusy z Makedonie do Albánie. Sponzorské vlády štědře přispívaly na humanitární operaci v Albánii a Makedonii. Existovala skutečně velká nerovnováha mezi prostředky poskytovanými sponzory na tuto operaci a částkami poskytovanými na tehdy nově vznikající uprchlické krize v Africe. Obrovská pozornost, kterou mezinárodní média věnovala humanitární operaci na Balkáně, vedla k tomu, že způsob poskytování pomoci byl ovlivněn politickými úvahami. Jeden pracovník UNHCR působící v této oblasti tehdy vysvětlil: "Pro mnoho různých činitelů se stalo téměř nezbytné být zde a být viděn, jak jedná přímo s uprchlíky. Čím více se zdálo, že bombardování nevedlo k ničemu jinému než k vyhnání uprchlíků, tím více se státy cítily povinny o uprchlíky pečovat".45 V důsledku toho vlády namísto multilaterální pomoci prostřednictvím organizací jako UNHCR poskytovaly nevídané prostředky spíše prostřednictvím svých národních nevládních organizací nebo přímo makedonské či albánské vládě. To pro UNHCR znamenalo v souvislosti s jeho úlohou vůdčí agentury velký problém. Některé uprchlické tábory byly vybudovány dříve, než byl UNHCR o jejich existenci vůbec informován. Standardy bilaterální pomoci se velice lišily a pro mnoho aktérů bylo důležitější být viděn než být užitečný a koordinovat své působení s ostatními. Vysoká komisařka Ogata naléhala na vlády, aby neoslabovaly svou podporu organizacím jako UNHCR a neobcházely je. Zdůraznila také význam multilaterální pomoci při zajišťování nestrannosti, jelikož takový model "míří k lidem a není založen na zájmech států".46 Rekonstrukce Kosova 9. června 1999 Svazová republika Jugoslávie formálně přijala mírový plán předpokládající stažení všech srbských sil z Kosova, bezpečný a svobodný návrat všech uprchlíků a přesídlených osob a ustavení mise OSN v souladu s rezolucí 1244 Rady bezpečnosti OSN. 12. června začaly být v Kosovu rozmisťovány jednotky Kosovo Force (KFOR), jejichž součástí byly i ruské jednotky. Uprchlíci se začali navracet okamžitě. Během tří týdnů se vrátilo 500 000 osob a do konce roku 1999 se repatriovalo dalších 820 000 kosovských Albánců (včetně osob, které odešly před 24. březnem). Lidé se vraceli do společnosti bez fungující civilní správy, policejních jednotek nebo soudního systému, na území, kde došlo k obrovskému ničení. Navrátilci byly ohrožováni pozemními minami, nástražnými pastmi a nevybuchlou municí. Protože desetitisíce domů v Kosovu byly zničeny nebo těžce poškozeny, zahájil UNHCR a další humanitární organizace okamžitě rozsáhlé programy rekonstrukce. Poskytování materiální pomoci navracejícím se kosovským Albáncům však bylo pouze jedním z úkolů budování míru v Kosovu. Celá společnost byla válkou a událostmi předchozích let hluboce traumatizována a bezpečnostní situace v Kosovu zůstávala nejistá. Prostředky vynaložené na leteckou kampaň NATO byly obrovské, avšak poválečné investice - politické i ekonomické - se ve srovnání s ní opět ukázaly jako minimální.

Rozhovor z prosince 1999 s I. Khanem, bývalým koordinátorem nouzových operací UNHCR v Makedonii. 46 Vysoká komisařka Ogata, úvodní poznámka, Kolokvium o globální uprchlické krizi - výzva pro 21. století, Brusel, 20. května 1999.

45

23

9.3

Mezinárodní spravedlnost

V devadesátých letech ustavilo mezinárodní společenství - poprvé od doby norimberských a tokijských procesů na konci čtyřicátých let - sérii mezinárodních tribunálů, majících pohnat ke spravedlnosti osoby zodpovědné za porušování mezinárodních humanitárních zákonů a zákonů v oblasti lidských práv. Tyto mezinárodní tribunály pro bývalou Jugoslávii a Rwandu, ustavené v roce 1993 a 1994, následovala na konci desetiletí dohoda o ustavení Mezinárodního trestního tribunálu. Ukončením beztrestnosti může mezinárodní spravedlnost omezit výskyt případů rozsáhlého porušování lidských práv, která často vedou k nucenému přesídlení. Mezinárodní spravedlnost je také velmi důležitá při umožňování návratu uprchlíků a přesídlených osob domů. Spravedlnost je součástí procesu národního usmíření, bez ní je mír křehký a nebezpečí obnovení konfliktu trvá. Mezinárodní tribunály Od svého ustavení v květnu 1993 se Mezinárodní trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii (IVTY) snažil zajistit, aby pro pachatele válečných zločinů a zločinů proti lidskosti v bývalé Jugoslávii neexistovala beztrestnost. Práce tribunálu je integrální součástí pomalého procesu smíření, který je předpokladem trvalejšího míru v oblasti. IVTY veřejně obvinil více než 90 osob, avšak jeho práce je mařena obstrukcemi některých zainteresovaných vlád. Asi třetina veřejně obviněných osob zůstává na svobodě, včetně jugoslávského prezidenta Slobodana Miloševiće a vůdce bosenských Srbů Radovana Karadžiće. Případy mnoha obviněných jsou stále ještě ve stádiu vyšetřování. Na konci roku 1999 bylo osm osob shledáno vinnými z porušování válečných zákonů nebo zvyklostí, závažného porušování ženevské Úmluvy o zákonech válečného konfliktu z roku 1949 nebo ze zločinů proti lidskosti. Byli odsouzeni až ke 40 letům vězení. Mezinárodní trestní tribunál pro Rwandu (ICTR) byla ustaven v listopadu 1994 ve snaze přivést před spravedlnost pachatele genocidy ve Rwandě v roce 1994. Tento úkol se ukázal jako nesmírně obtížný. Do listopadu 1998 ICTR plně ukončil pouze čtyři procesy a dva případy přiznání viny. Odsouzeno bylo pouze pět jedinců. Byli odsouzeni k trestu odnětí svobody od patnácti let až na doživotí. Kvůli procedurálním problémům a nedostatkům by neměl být podceňován zásadní příspěvek Tribunálu pro mezinárodní spravedlnost a rozvoj mezinárodního trestního práva. Odsouzení bývalého rwandského starosty v roce 1998 bylo nejen průlomovou aplikací Úmluvy o zabránění a trestání zločinů genocidy z roku 1948, ale také důležitým precedentem týkajícím se interpretace činů sexuálního násilí a znásilňování páchaného ve válečném konfliktu. Když však k podobným zločinům došlo v jiné zemi, neprokázalo mezinárodní společenství stejnou odhodlanost. V Kambodži bylo například v sedmdesátých letech zabito více než milión lidí. Teprve nyní se ukazují náznaky možné právní akce proti zodpovědným osobám. V nedávné době byly spáchány jedny z nejodpornějších zločinů proti civilistům v Sieře Leone, včetně záměrného mrzačení batolat a malých dětí. Mírová smlouva z roku 1999 v Sieře Leone však stanovuje obecnou amnestii pro všechny tyto zločiny. V rámci boje proti beztrestnosti bez využití trestního soudnictví přijaly některé státy různá opatření, například ustavení komisí "pravdy a smíření". V mnoha jiných zemích, ve kterých došlo k obrovským civilním ztrátám během brutálních a dlouhotrvajících konfliktů, však neproběhlo ani trestní stíhání viníků, ani jakákoliv jiná výše zmiňovaná alternativa.

24

Směrem k Mezinárodnímu trestnímu soudu Tato obecná znepokojení byla v červenci 1998 částečně řešena ukončením dlouhotrvajících jednání o ustavení Mezinárodního trestního soudu. Skutečně univerzální režim výkonu mezinárodní trestní spravedlnosti by měl pro pachatele takovýchto činů odstrašující účinek a mohl by tak sloužit jako faktor prevence vzniku situací generujících vlny uprchlíků. V prohlášení z května 1999 vyzývají UNHCR a další humanitární agentury všechny státy světa k brzkému podpisu a ratifikaci Římského soudního statutu tak, aby mohly být před spravedlnost předvedeny všechny osoby zodpovědné za závažná porušování mezinárodních humanitárních zákonů a zákonů z oblasti lidských práv. Státy byly také vyzvány, aby dodržovaly svou povinnost chránit civilní obyvatelstvo, které se během konfliktů stává stále častěji záměrným cílem útoků. Ke konci roku 1999 ratifikovalo Status Trestního soudu šest států. Aby Status vstoupil v platnost, musí jej ratifikovat šedesát států. Mezitím v New Yorku pokračují dlouhá jednání podrobně definující zločiny, na které se Status vztahuje, a procedurální pravidla soudu.

Prozatímní správě OSN v Kosovu (UN Interim Administration Mission in Kosovo, UNMIK) svěřila Rada bezpečnosti úkol zajistit prozatímní civilní správu. Tato administrativa měla řídit vše - od otázek sociálního zabezpečení a ubytování až po zákony a pořádek. Po dlouhých letech zanedbávání a po škodách způsobených válkou potřebovaly naléhavou rekonstrukci všechny klíčové sektory: energetika a vodní zdroje, zdravotnictví a vzdělávání, továrny a malé podniky, zemědělství a komunikace. Kromě obrovského rozsahu rekonstrukčních prací však největším úkolem sil KFOR a administrativy OSN bylo zajistit ochranu zbývajících Srbů, Romů a dalších menšin v Kosovu. Jak se uprchlíci a přesídlené osoby vracely zpět, kosovští Albánci napadali a zastrašovali Srby a další menšinové skupiny podezřívané z páchání zločinů proti nim nebo z jejich spolupachatelství. Během tří měsíců opustilo Kosovo během etnických "kontračistek" až 200 000 Srbů a příslušníků dalších menšin. Přes důraz, který vlády NATO kladly na potřebu zachovat multietnický charakter Kosova, a přes závazky vedení kosovských Albánců v tomto ohledu byla provincie hluboce rozdělená na oblast kosovských Albánců a území obydlená Srby a Romy. Od června 1999 realizoval UNHCR a další humanitární organizace řadu aktivit ve spolupráci s KFOR a UNMIK, které měly poskytovat ochranu a pomoc Srbům a dalším menšinám v Kosovu. Mezitím způsobil útěk Srbů z Kosova do ostatních částí SRJ další zvýšení napětí v zemi, která již trpěla dlouhodobými dopady mezinárodních sankcí a leteckého bombardování. Již před tímto posledním přílivem se v SRJ nacházelo více než 500 000 uprchlíků z Chorvatska a Bosny-Hercegoviny, což z ní činilo největší hostitelskou zemi v tomto regionu. Limity humanitární akce ve válce V posledním desetiletí dvacátého století zachránily humanitární organizace působící ve válkou sužovaných oblastech tisíce životů a učinily mnoho pro zmírnění lidského utrpení. Jedním z hlavních poučení tohoto desetiletí však bylo, že humanitární akce může být během válečného konfliktu válčícími stranami snadno manipulována a může neúmyslně posílit pozice skupin zodpovědných za porušování lidských práv. Také dodávky nouzové pomoci humanitárními organizacemi mohou podporovat válečné hospodářství, udržovat a prodlužovat válku.

25

Důležitým poučením tohoto posledního desetiletí je také použití vojenských sil na ochranu civilních obětí války. Ve vysoce kritické zprávě pro Valné shromáždění OSN o pádu Srebrenice, předložené v listopadu 1999, shrnul generální tajemník OSN Kofi Annan nejdůležitější body takto: Základním poučením ze Srebrenice je, že úmyslný a systematický pokus terorizovat, vyhánět a vraždit lidské bytosti se musí setkat s rozhodným odporem všemi nutnými prostředky a s politickou vůlí realizovat tuto politiku až k jejímu logickému závěru. Na Balkáně si z událostí tohoto desetiletí musíme vzít ne jedno, ale dvě ponaučení. V obou případech, v Bosně i v Kosovu, se mezinárodní společenství pokusilo vyjednat dohodu s bezohledným a vražedným režimem. V obou případech bylo zapotřebí užít síly k zastavení plánovaného a systematického zabíjení a vyhánění civilistů.47

Až příliš často byly humanitární organizace jako UNHCR v devadesátých letech ponechány, aby se vyrovnaly s problémy majícími v zásadě politický charakter. Každý případ jasně demonstroval, kde jsou hranice humanitární akce. Jak Vysoká komisařka Ogata během devadesátých let opakovaně a se stále rostoucí naléhavostí zdůrazňovala, nouzové humanitární operace by neměly být vnímány jako náhražka za včasnou a rozhodnou politickou akci, která musí řešit hlavní příčiny konfliktů.48

UN Srebrenica Report, odst. 502. Viz například Vysoká komisařka Ogata, Half a Century on the Humanitarian Frontlines, přednáška, Graduate Institute for International Studies, Ženeva, 25. listopadu 1999.

47

48

26

10

Genocida ve Rwandě a její následky

Etnické napětí a ozbrojené konflikty v oblasti velkých jezer ve střední Africe byly příčinou opakovaného přesídlování. Kořeny události posledních padesáti let leží v dlouhé historii násilných aktů; jsme zde však také svědky příběhu ztracených příležitostí - na straně místních činitelů i na straně mezinárodního společenství obecně. Nepotrestání starých křivd vedlo o několik let či desetiletí později k opakování násilí a krveprolití v ještě větším rozsahu než předtím. Dědictvím rwandské krize z let 1959-63 (popsané ve druhé kapitole) byla přítomnost tutsijských uprchlíků ve všech se Rwandou sousedících zemích. Přestože jim byla možnost repatriace po tři desetiletí upírána, udrželi si tito lidé svazky s tutsijským společenstvím ve Rwandě. Na konci osmdesátých let se tutsijští vyhnanci v Ugandě v boji proti režimu Miltona Oboteho spojili s Armádou národního odporu Yoweri Museveniho (National Resistance Army, NRA). Když se NRA dostala k moci, stali se součástí ugandských národních vojenských sil, založili Rwandskou vlasteneckou frontu (Front patriotique rwandais, FPR) a začali připravovat vojenský návrat. FPR zaútočila na Rwandu v roce 1990. Následný ozbrojený konflikt a vnitřní politické tlaky vedly v srpnu 1993 k uzavření dohody o rozdělení moci ve městě Arusha, avšak tato dohoda nebyla nikdy efektivně realizována. Napětí mezi Hutuy a Tutsii prudce vzrostlo po zavraždění burundského prezidenta Melchiora Ndadayeho (Hutua) v říjnu 1993. Tato událost vedla k masovému zabíjení Tutsiů v Burundi a následně k masovému vraždění Hutuů. Smrt rwandského prezidenta Juvenala Habyarimana a burundského prezidenta Cypriena Ntaryamiry při dosud neobjasněném leteckém neštěstí na cestě do rwandského hlavního města Kigali 6. dubna 1994 byla extrémistickými Hutuy ve Rwandě využita jako příležitost strhnout na sebe moc a zaútočit na tutsijské obyvatele a umírněné Hutuy. Od dubna do července 1994 přišlo během genocidy o život asi 800 000 osob. Přestože v říjnu 1993 došlo k rozmístění jednotkek mnohonárodnostních mírových sil OSN (Pomocná mise OSN ve Rwandě - UN Assistance Mission to Rwanda, UNAMIR) majících omezený mandát pomáhat stranám při realizaci arušské dohody, velká část těchto jednotek se stáhla brzy po propuknutí násilí. Toto selhání Organizace spojených národů a mezinárodního společenství při ochraně civilních obyvatel před genocidou vyšetřila a přiznala zpráva OSN zveřejněná v prosinci 1999.1 Síly FPR ve Rwandě rychle získaly kontrolu nad Kigali a během několika týdnů také nad většinou země. Teď byla řada na Hutuech aby prchali. Více než dva milióny lidí tak učinily. Uprchlíci se uchýlili do stejných zemí, kam příslušníci jejich kmene sami donutili před více než třiceti lety uprchnout Tutsie. Při absenci jednotné politické akce mezinárodního společenství a tváří v tvář nemilosrdné manipulaci uprchlíků účastníky bojových akcí stál UNHCR a další humanitární organizace před jedněmi ze svých nejtěžších dilemat. Rwandská genocida dala do pohybu sérii událostí, které stále ještě pokračují. Patřil sem nejen exodus rwandských Hutuů, ale také kolaps režimu prezidenta Mobutua Seseho Seka a pokračující válka v Republice Zair (přejmenované v květnu 1997 na Demokratickou republiku Kongo). Tato válka postihla i mnoho dalších afrických států (většinu z nich vojensky) a souvisela s dalšími konflikty probíhajícími v Angole, Burundi a Súdánu.

Organizace spojených národů, Report of the Independent Inquiry into the Action of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda, New York, 15. prosince 1999, k dispozici na . 1

1

Masový exodus ze Rwandy Genocida z roku 1994 a pozdější svržení genocidní vlády ve stejném roce silami FPR vyprovokovaly masový odchod více než dvou miliónů lidí ze země.2 Exodus však nebyl v žádném případě spontánní. Částečně byl motivován přáním uniknout před novými boji a částečně obavou z odvety ze strany postupujících sil FPR. Byl také výsledkem pečlivě zinscenované paniky organizované hroutícím se režimem v naději na opuštění země a získání co největšího počtu obyvatel jako rukojmí. Na konci srpna 1994 se podle odhadů UNHCR v sousedních zemích nacházely více než dva milióny uprchlíků - asi 1,2 miliónu osob bylo v Zairu, 580 000 v Tanzanii, 270 000 v Burundi a 10 000 v Ugandě.3 Velké tábory u města Goma ve východozairské provincii Kivu ležely blízko rwandských hranic. Rychle se staly hlavní základnou poražených Rwandských ozbrojených sil (Forces armées rwandaises, FAR) a členů hutuských milic Interahamwe. Obě tyto skupiny byly společně často označovány jako génocidaires. Tábory se také staly hlavní základnou vojenských aktivit proti nové vládě v Kigali. Od počátku byli uprchlíci politickým rukojmím bývalé rwandské vlády a její armády, ex-FAR. Kontrola těchto sil nad tábory, zejména nad těmi, které se nacházely v okolí města Goma, byla naprosto nepokrytá. To představovalo vážný bezpečnostní problém pro uprchlíky a velké dilema pro UNHCR při jeho úsilí o zajištění efektivní ochrany utečenců. Na konci roku 1994 šel již počet lidských obětí rwandské krize do miliónů. Kromě asi 800 000 obětí genocidy a dvou miliónů uprchlíků mimo rwandské území bylo asi 1,5 miliónu osob vnitřně přesídleno. Přímo postižena tedy byla polovina obyvatel z celkového počtu asi sedmi miliónů. Scéna pro novou fázi rwandské tragédie byla připravena. V uprchlických táborech, zejména těch ve východním Zairu, vládl zpočátku naprostý zmatek. V červenci 1994 popsala Vysoká komisařka Sadako Ogata situaci těmito výrazy: Skalnatý terén sopečného původu již tak hustě obydlené oblasti je prakticky zcela nevhodný pro ubytování uprchlíků. Vodní zdroje jsou zde velmi omezené a infrastruktura, která by mohla sloužit velké humanitární operaci, v podstatě neexistuje.4 V červenci 1994 propukla cholera a objevily se i další nemoci, které připravily o život desítky tisíc lidí, než se je podařilo dostat pod kontrolu.5 Gomské tábory trpěly nejvíce. Žil v nich asi jeden milión uprchlíků, původně ve třech velkých osídleních. Bylo zde mnoho problémů. Zairské ústřední orgány ve východním Zairu - daleko od hlavního města Kinshasy byly slabé. Rwandští génocidaires měly spojence mezi místními úředníky provincie Kivu a důstojníci ex-FAR získali nad tábory účinnou kontrolu. Humanitární pracovníci neměli šanci se jim postavit. Stany v Gomě byly seskupeny podle secteur, commune, sous-préfecture a préfecture - způsobem zrcadlícím obraz správního rozdělení země, kterou uprchlíci právě opustili. Bývalých rwandských vůdců tu žilo tolik, že se jejich přítomnost prakticky rovnala exilové vládě. Vysoce postavení členové ex-FAR byli nakonec převezeni do jiného tábora a řadoví členové byli přemluveni, aby odložili své uniformy, avšak obyvatelstvo bylo stále Viz obecně, G. Prunier, The Rwanda Crisis: History of a Genocide, Hurst and Co., Londýn, 1995; G. Prunier, The Geopolitical Situation in the Great Lakes Area in Light of the Kivu Crisis, Refugee Survey Quarterly, sv. 16, č. 1, 1997, str. 1-25; African Rights, Rwanda: Death, Despair and Defiance, African Rights, Londýn, 1994; Human Rights Watch Africa, Leave None to Tell the Story, Human Rights Watch, New York, 1999; P. Gourevitch, We Wish To Inform You That Tomorrow We Will Be Killed With Our Families, Picador, New York, 1999. 3 UNHCR, Special Unit for Rwanda and Burundi, informační setkání, Ženeva, 16. listopadu 1994. 4 Vysoká komisařka S. Ogata pro generálního tajemníka B. Boutruse-Ghálího, dopis, 18. července 1994, soukromý archiv Vysoké komisařky. 5 Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, The International Response to Conflict and Genocide: Lessons from the Rwanda Experience, Study 3: Humanitarian Aid and Effects, Kodaň, březen 1996, str. 68-86.

2

2

očividně pod jejich kontrolou a pod kontrolou Interahamwe. V Jižním Kivu byla fyzická situace uprchlíků lepší: jejich počet byl nižší a tábory byly menší, avšak i ty byly infiltrovány ozbrojenými složkami. Pouze v Tanzanii se úřadům podařilo vojenské složky odzbrojit a získat nad tábory určitou kontrolu. 10.1

Problém militarizovaných uprchlických táborů

V letech 1994-96 upozornila nadvláda ozbrojených hutuských skupin (Interahamwe) ve rwandských uprchlických táborech východního Zairu mezinárodní společenství na problém militarizovaných uprchlických táborů. Přítomnost ozbrojených složek v táborech však není novým jevem. Můžeme uvést řadu dalších příkladů. V sedmdesátých letech kontrolovaly tábory jihoafrických uprchlíků v Mosambiku a Tanzanii příslušníci vojenského křídla Afrického národního kongresu a Panafrického kongresu a tyto tábory se následně staly cílem útoků a leteckého bombardování jihoafrických ozbrojených sil. Také tábory namibijských uprchlíků v Angole, kontrolované namibijským hnutím za osvobození s názvem Organizace lidu Jihozápadní Afriky, byly bombardovány leteckými silami Jižní Afriky. V Zambii a Mosambiku byly tábory uprchlíků z tehdejší Rhodésie kontrolovány příslušníky zimbabwského osvobozeneckého hnutí, a byly proto napadeny rhodéskými vládními silami. I v osmdesátých letech existovala řada táborů, ve kterých nebylo snadné odlišit ozbrojené složky od civilního obyvatelstva. Na počátku osmdesátých let utekli Kambodžané prchající před občanskou válkou a vietnamskou invazí do hraničních táborů kontrolovaných Rudými Khmery a dalšími ozbrojenými frakcemi. Kvůli vojenským aktivitám na thajských hranicích musely být tábory mnohokrát přemístěny, což mezinárodním organizacím snažícím se pomoci uprchlíkům v těchto táborech činilo problémy. V polovině osmdesátých let byly v afghánských uprchlických vesnicích v Pákistánu ukrývány tanky a těžké dělostřelectvo a mudžahedíni je používali v konfliktu s Rusy podporovaným afghánským režimem. Uprchlické tábory v jihovýchodní Etiopii využívali jihosúdánští povstalci jako týlové základny. V Hondurasu operovali salvadorští partyzáni a nikaragujští "contras" z uprchlických táborů a z oblastí, kde žili uprchlíci. V devadesátých letech problém militarizace uprchlických táborů v různých částech světa pokračoval. Například v západní Africe se uprchlické osady často stávaly místem vojenského náboru, přesuny milice mezi Sierrou Leone a Libérií zhoršovaly konflikty v obou zemích a měly dopad také na bezpečnost uprchlické populace. V letech 1998-99 byly uprchlické osady a tábory v Albánii využívány jako místo pravidelných zastávek Kosovské osvobozenecké armády. V západním Timoru poskytovaly tábory pro utečence prchající před násilím ve Východním Timoru útočiště příslušníkům ozbrojených milic. Členové burundských povstaleckých skupin využívali uprchlíky osídlené oblasti v Tanzanii jako základny pro nábor nových sil a jako zásobovací kanál. Přítomnost ozbrojených složek mezi uprchlickou populací pro civilisty vždy znamená zvýšené riziko. Uprchlíci jsou zastrašováni, šikanováni a násilně verbováni do ozbrojených skupin. Civilisté se také stávají cílem ozbrojených útoků na uprchlické tábory a osady, obětí min rozmístěných v oblasti, infiltrace nepřátelských sil, únosů a vražd. Přítomnost ozbrojených složek v táborech přinášela bezpečnostní problémy také humanitárním pracovníkům a podkopávala důvěryhodnost humanitárních organizací, UNHCR nevyjímaje. Zajišťování bezpečí uprchlíků UNHCR se během let usilovně snažil najít způsob, jak zajistit civilní a humanitární charakter uprchlických táborů. Tento problém je však složitý a UNHCR nemá ani mandát, ani možnost provádět demilitarizaci uprchlických táborů a osad. Podle mezinárodního uprchlického práva je zajištění bezpečnosti v uprchlických táborech především povinností hostitelské vlády. V mnoha případech se však ukázalo, že tyto vlády nejsou schopny nebo ochotny militarizaci zabránit. Třebaže v některých případech dochází na hraničních přechodech k prohlídce a odzbrojení přicházejících uprchlíků orgány hostitelských zemí, není tento postup vždy

3

efektivní a v situaci masového exodu není navíc ani možný. Pokud bojovníci nejsou ochotni odevzdat zbraně, je pro neozbrojené pohraniční pracovníky nebo pracovníky UNHCR téměř nemožné je odzbrojit. Jakmile se ozbrojení bojovníci jednou smísí s civilní uprchlickou populací, je jejich prohlídka a separace samozřejmě obtížná. Tam, kde proti demilitarizaci panuje odpor, může být pro takovou separaci zapotřebí intervence těžce vyzbrojených vojenských sil. Avšak dokonce i dobře vycvičené a vyzbrojené vojenské síly na sebe často odmítají vzít tento úkol, jak tomu bylo například v táborech pro rwandské uprchlíky ve východním Zairu, kde UNHCR prostřednictvím generálního tajemníka OSN opakovaně žádalo státy o poskytnutí pomoci při separaci ozbrojených složek od civilních obyvatel. Žádná vláda nechtěla pro tento úkol vyslat své síly. Následkem toho UNHCR nakonec najal a vybavil zvláštní zairský kontingent sestavený ze členů Zairské prezidentské stráže, aby v táborech nastolil určitý pořádek. Článek II.6 Úmluvy o uprchlících OAJ z roku 1969 uvádí: "Z důvodu bezpečnosti usídlí azylové země, pokud je to možné, uprchlíky v co největší vzdálenosti od hranic s jejich zemí původu" [viz podkapitola 2.3]. Přestože Úmluva OAJ nestanovuje konkrétní vzdálenost a přestože Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951 neobsahuje ustanovení o vzdálenosti uprchlických táborů od hranic, snažil se UNHCR mnohokrát zajistit, aby byly uprchlické tábory vybudovány v "rozumné vzdálenosti" od mezinárodních hranic. Tohoto cíle však může být z řady důvodů obtížné dosáhnout. Uprchlíci spontánně zakládají tábory v blízkosti hranic, aby se mohli snadněji vrátit domů nebo aby mohli lépe monitorovat situaci ve svých domovských oblastech. Často se z těchto míst nechtějí přestěhovat. Přemístění je složitá a nákladná operace. A hostitelské země dávají často přednost tomu, ponechat tábory v blízkosti hranic v naději, že tak podpoří konečný návrat. Bylo uvedeno, že militarizované tábory by měly být vyloučeny z chráněné kategorie "uprchlických táborů" a že UNHCR by v nich měl přestat poskytovat své služby. Takové rozhodnutí je však těžké učinit, žije-li v takových táborech velký počet opravdových uprchlíků. UNHCR se často snažil vyhnout působení v určitých táborech kvůli jejich militarizovanému charakteru. Jindy, například v gomských táborech pro Rwanďany ve východním Zairu, zůstal UNHCR v táborech i přes jejich militarizaci, protože měl za to, že ukončení poskytování pomoci by uprchlíky vystavil ještě většímu riziku. V posledních několika letech učinil UNHCR různé pokusy zlepšit bezpečnostní situaci v uprchlických táborech a osadách a zajistit jejich civilní charakter. V roce 1999 například zorganizoval rozmístění mezinárodních policejních poradců pro zlepšení bezpečnosti a prosazování práva v táborech kosovských Albánců v Makedonii. V roce 1998 začal UNHCR v burundských uprchlických táborech v Tanzanii platit asi 270 tanzanských policistů, jejichž úkolem bylo zlepšit bezpečnost uprchlíků a pomoci zajistit civilní a humanitárních charakter těchto táborů. V souladu s těmito novými iniciativami Vysoká komisařka Ogata nedávno navrhla "stupnici možností" pro zlepšení bezpečnostních problémů v táborech - opatření "měkká" a "tvrdá". Patří sem opatření na zajištění pořádku a práva - školicí programy a posilování schopnosti národní policie zvládat bezpečnostní situaci v uprchlických táborech, rozmístění mezinárodních policejních poradců a - jako poslední možnost - rozmístění vojenských sil. Úspěch těchto pokusů o zlepšení situace však závisí na politické vůli, zejména hostitelských zemí a i dalších zemí v oblasti. Pokud vlády hostitelských zemí nepřijmou aktivní kroky k zabránění militarizace uprchlických táborů, bude problém přetrvávat a bezpečnost uprchlíků bude i nadále ohrožena.

Na počátku uprchlické krize humanitární pracovníci zjistili, že spolupracují s vojenskými orgány a vůdci milice Interahamwe. Správní struktura, kterou tito vůdci vybudovali, byla zdánlivě nejrychlejším a nejefektivnějším způsobem distribuce nouzové pomoci. Distribuční systém byl proto rychle změněn, aby zajistil doručování potravin a nouzových dodávek přímo uprchlíkům, avšak kritika, že génocidaires využívali humanitární agentury pro posílení své pozice vůči uprchlíkům, byla oprávněná. Vůdci táborů v počátečních dnech kontrolovali distribuci potravin a dalších dodávek nouzové pomoci. Brzy však bylo jasné, že humanitární pomoc není hlavním zdrojem jejich podpory. Větší prostředky získávali prostřednictvím své kontroly nad ekonomikou těchto

4

táborů, vedením malých obchodů a vybíráním daní od obyvatel tábora, zejména od uprchlických zaměstnanců humanitárních agentur, kteří měli pravidelný příjem. Tábory v Gomě se staly mikrokosmem Rwandy před rokem 1994 a velkou vojenskou hrozbou pro rwandskou vládu samotnou. Bývalé rwandské vedení s sebou také přivezlo většinu prostředků Rwandské banky a velkou část vozidel veřejné dopravy. Na konci srpna zaslala Vysoká komisařka Ogata generálnímu tajemníkovi OSN žádost o přijetí nouzových opatření, jelikož zairské orgány vhodné kroky nepodnikly. Tato opatření měla zahrnovat čtyři klíčové prvky: 1. "úplné odzbrojení jednotek ex-FAR a shromáždění všech zbraní a vojenského vybavení na bezpečném místě daleko od hranic"; 2. "izolaci a neutralizaci civilních vůdců"; 3. "vybudování mechanismů pro zacházení s pachateli zločinů" a 4. "zajištění dodržování práva a pořádku v táborech prostřednictvím rozmístění policie"6. Členové Rady bezpečnosti a další země však tyto kroky nepodpořili, takže humanitární organizace působící v táborech zůstávaly bezmocné. Schylovalo se k další katastrofě. Nerozhodná mezinárodní reakce Nová rwandská vláda se k situaci v táborech stavěla velmi kriticky a opakovaně požadovala okamžitou repatriaci uprchlíků nebo jejich přemístění dále od hraničních oblastí, hlouběji do Zairu. To bylo snadné říci, ale obtížné provést. Mezi zairskými obyvateli existoval velký odpor proti přítomnosti uprchlíků a ve stále nestabilnější politické atmosféře v Zairu mohl takový odpor kdykoliv přerůst v násilí. V memorandu, adresovaném UNHCR brzy po exodu, hrozily zairské opoziční politické síly násilím. Uprchlíci podle nich: spotřebovali naše potravinové zásoby, zničili naše pole, stáda, národní parky, způsobili hladomor a šíření epidemií a ... dostávali potravinovou pomoc, zatímco my jsme nedostávali nic. Prodávají nebo rozdávají zbraně svým soukmenovcům, vraždí Tutsie i místní Zaiřany ... Musí být odzbrojeni, sečteni, musí pro ně platit zairské zákony a musí být nakonec repatriováni.7

Pro nestabilní vládu v Kinshase však byli uprchlíci zástupným prostředkem užitečným pro znovuzískání kontroly nad východními provinciemi. Podle prezidenta Mobutua odváděla uprchlická otázka pozornost od špatného vedení země a nabízela tedy šanci vydobýt si znovu mezinárodní postavení ztracené po konci studené války. Západní sponzorské země poskytující pomoc uprchlíkům byly rozdělené. Delegace přijíždějící do Kinshasy pravidelně požadovaly, aby prezident Mobutu vyjednával s různými zainteresovanými silami, avšak nebylo jasné, kdo by se měl vyjednávání účastnit nebo o čem by se mělo vyjednávat. Myšlenka repatriace uprchlíků byla podporována pouze ústně, žádná vláda na sebe nevzala politické riziko prosazení této otázky. Západní pocit viny způsobený nečinností OSN tváří v tvář genocidě komplikoval vžité politické a ekonomické zájmy v oblasti. Důsledkem toho byla nesoudržnost na politické úrovni. Zairská vláda, formálně zodpovědná za péči o uprchlíky, vykazovala příznaky neodvratného zhroucení. Členové vlády si vzájemně protiřečili. Nová rwandská vláda také vydávala různé signály. Oficiální představitelé vlády trvali na tom, že brzký návrat je žádoucí, avšak iniciativy humanitárních organizací urychlit tento proces končily vždy zklamáním. UNHCR bojoval s naléhavými praktickými problémy, avšak řešení těchto problémů bylo stále mařeno rostoucí vojenskou nestabilitou v oblasti. Goma se stávala ani ne tak místem útočiště, jako spíše místem poněkud méně intenzivní války. Jeden terénní pracovník UNHCR z Gomy napsal: "Ani náš mandát, ani prostředky, které máme k dispozici, neodpovídají nárokům na řešení této oblastní krize".8 Vysoká komisařka Ogata generálnímu tajemníkovi Boutrusi-Ghálímu, dopis, 30. srpna 1994, soukromý archiv Vysoké komisařky. 7 Zairské politické strany (UDPS, PDSC) pro UNHCR, memorandum, 28. října 1994. 8 J. Boutroue K. Morjanemu, dopis, 21. listopadu 1994. 6

5

10.2

Uprchlíci a pandemie AIDS

Na konci roku 1999 žilo ve světě podle odhadů 32 miliónů dospělých osob nakažených virem HIV nebo s rozvinutým onemocněním AIDS. Kromě toho se ve světě nacházelo ještě dalších 11 miliónů dětí, které buď ztratily oba rodiče kvůli AIDS nebo které byly samy nakaženy virem HIV. AIDS byl jedním z faktorů, které přispěly k politické a ekonomické krizi mnoha rozvojových států světa. Tyto otázky nyní patří mezi nejnaléhavější témata programu OSN a diskutovala o nich dokonce Rada bezpečnosti OSN. Generální tajemník OSN Kofi Annan popsal dopad AIDS na africké státy jako "téměř stejně destruktivní jako následky válek samotných". I když nemoc AIDS nezná hranic, v Africe si vybrala zvláště vysokou daň. V subsaharské Africe, která je domovem deseti procent světové populace, žije téměř 70 % světového počtu HIV pozitivních obyvatel. V některých těchto zemích je nakažen každý čtvrtý obyvatel. Násilné přesuny obyvatelstva lidi často vystavují většímu riziku přenosu HIV. HIV se může rychle šířit tam, kde panuje chudoba, beznaděj, sociální nestabilita a kde neplatí zákony - to všechno jsou podmínky provázející násilné přesídlení. Znásilňování nebo jiné formy sexuálního násilí páchané vojáky či polovojenskými jednotkami se často stávají válečnou zbraní a taktikou teroru. Při pokrývání zdravotních potřeb uprchlíků se UNHCR a jeho partneři stále více snaží přijmout komplexní opatření v oblasti reprodukčního zdravotnictví, včetně prevence HIV/AIDS. Uprchlická krize v roce 1994 v oblasti velkých jezer pomohla mezinárodnímu společenství uvědomit si naléhavost otázky prevence AIDS. Do této otázky patří také problém rozsáhlých pohybů obyvatel (s vysokým procentem výskytu infekce HIV) snažících se nalézt útočiště v zemích, které s AIDS také bojují. Strategie snižování nákazy virem HIV jsou dobře známy, je však samozřejmě těžké je realizovat, jelikož se týkají citlivých a soukromých aspektů života, kulturních hodnot a chování. Mezi preventivní opatření patří dobrá hygiena, bezpečné krevní transfúze, přístup ke kondomům, prevence a léčení pohlavně přenosných nemocí a poskytování citlivého a cíleného vzdělávání. Během devadesátých let bylo vyvinuto velké úsilí o zařazení problematiky HIV/AIDS na program mezinárodního společenství. Po Mezinárodní konferenci OSN o populaci a vývoji v Káhiře v roce 1994 začalo mezinárodní společenství uznávat péči o zdraví v oblasti reprodukce jako základní právo člověka, přestože přetrvávají rozpory v otázce, jakou formu má tato péče mít. Podle Konference má být tato zdravotní péče "poskytována všem osobám, včetně migrantů a uprchlíků, při plném respektování jejich rozdílných náboženských a etnických hodnot a kulturních zvyklostí, v souladu s univerzálně uznávanými mezinárodními lidskými právy". V roce 1995 zdůraznila 4. mezinárodní konference o ženách v Pekingu právo ženy rozhodovat se svobodně v otázkách vlastní sexuality, bez nátlaku, diskriminace nebo násilí. Program OSN o AIDS (UN Programme on AIDS, UNAIDS) vznikl v roce 1996 a jeho úkolem je koordinovat přístup OSN k problematice pandemie AIDS, dokumentovat její vývoj a podporovat efektivní řešení tohoto problému. Humanitární organizace OSN, nevládní organizace a některé vlády vzájemně spolupracují při poskytování zdravotních služeb v oblasti reprodukce uprchlíkům a společenstvím žijícím v podmínkách podobných uprchlickým. Příručka několika agentur z roku 1999 nazvaná Reprodukční zdraví v uprchlických situacích (Reproductive Health in Refugee Situations) a vznik sady nástrojů Populačního fondu OSN (UN Population Fund, UNFPA) jsou jedním z výsledků tohoto procesu. Přestože možná existují jasné strategie pro omezení šíření viru HIV, existuje také řada vážných překážek, které je třeba překonat, než bude možné dosáhnout efektivní realizace programů prevence HIV/AIDS. V mnoha místech kde uprchlíci žijí - zejména v Africe - nejsou národní programy kontroly AIDS příliš rozvinuty. Místní obyvatelstvo má jen omezený přístup k základní zdravotní péči a většina osob nemá vůbec žádný přístup k účinným, avšak mimořádně drahým lékům proti AIDS. Poskytování pomoci uprchlíkům, a ne místní populaci, přispěje k prevenci pandemie jen málo. Účinná reakce na komplikovaný problém HIV a AIDS vyžaduje lidské, materiální a finanční zdroje a další technické prostředky, které se mnohým humanitárním organizacím ještě nepodařilo vytvořit. Je také zapotřebí mnohostranného přístupu věnujícího pozornost nejen zdravotním, ale také sociálním a

6

ekonomickým otázkám, záležitostem z oblasti lidských práv a právním problémům. Ženy, zejména uprchlické ženy, jsou zvláště často ohrožené HIV/AIDS a v mnoha případech nemají kvůli kulturním a dalším postojům a zvyklostem prostředky, jak ovlivnit chování svých partnerů. Stigma provázející AIDS může často vést k neochotě postižených osob hledat pomoc i k neochotě místních úřadů jim potřebnou pomoc nabídnout. Uprchlíci, kteří jsou jasně vyhraněnou kategorií osob a jejichž přítomnost místní obyvatelé někdy neradi vidí, se mohou snadno stát obětí diskriminace kvůli stereotypnímu názoru, že "uprchlíci přinášejí AIDS". Zvláštním důvodem znepokojení UNHCR je skutečnost, že uprchlíkům je někdy odmítnuto přesídlení nebo azyl či repatriace kvůli jejich pozitivnímu testu HIV.

Eskalace konfliktu ve východním Zairu Na počátku roku 1995 zahájily rwandské vojenské skupiny ve východním Zairu sérii útoků na Rwandu. RPA reagovala sérii protiútoků; 11. dubna napadla tábor Birava a 26. dubna 1995 tábor Mugunga, přičemž o život přišlo 33 osob. UNHCR se ocitl uprostřed konfliktu dvou rwandských armád. V Zairu podporoval prezident Mobutu nové vyzbrojení a výcvik ex-FAR. Levné lehké zbraně z bývalých komunistických zemí východní Evropy pomohly bývalým génocidaires vyzbrojit se.9 Ex-FAR a milice stále více využívaly tábory jako místa náboru sil a základen pro pronikání do Rwandy. Mezitím se politická situace ve Rwandě zhoršila. V táboře Kibeho v jihozápadní Rwandě byly v dubnu 1994 silami FPR zabity tisíce vnitřně přesídlených Hutuů. Od července do srpna 1994 se tábor Kibeho stal součástí "chráněné humanitární zóny", kterou vytvořily mnohonárodnostní síly vedené francouzskými jednotkami v rámci "Operace Tyrkys" schválené Radou bezpečnosti OSN.10 Do srpna 1995 vytlačila FPR z vlády nezávislejší členy rwandského kabinetu - předseda vlády Faustin Twagiramungu, ministr vnitra Seth Sendashonga a ministr spravedlnosti Alphonse-Marie Nkubito byli donuceni rezignovat. Nový kabinet se především obával vojenské hrozby, kterou představovaly síly ex-FAR operující ze zairských uprchlických táborů. UNHCR opakovaně vyzýval Radu bezpečnosti k přijetí opatření zajišťujících civilní a humanitární charakter uprchlických táborů. Vysoká komisařka požádala o "mnohonárodnostní kontingent policistů z francouzsky hovořících afrických zemí a možná Kanady, logistickou pomoc při přepravě a vybavení z neafrických zemí a finanční podporu ostatních zemí".11 Tato pomoc však nepřicházela. Většinu sponzorských zemí znepokojila nestabilita oblasti a vysoké náklady na rozmístění jednotek. Nerozhodnost Rady bezpečnosti zabránila serióznějšímu řešení problému. UNHCR se tedy rozhodl využít prostředků hostitelské země. Byly ustaveny speciální jednotky - Zairský kontingent pro bezpečnost v táborech. Tento kontingent sestával z patnácti set mužů speciální prezidentské jednotky prezidenta Mobutua, kteří byli placeni a vybaveni UNHCR. Tato jednotka měla k dispozici mezinárodní poradce z Nizozemska a z několika západoafrických zemí. Začala působit na počátku 1995 a pracovala docela dobře (k překvapení některých skeptických pozorovatelů). Přestože se její mandát nevztahoval na zajišťování bezpečnosti na hranicích, přinesly do táborů určitý pořádek a poněkud podkopaly autoritu uprchlického vedení, takže zvýšil svobodu uprchlíků při rozhodování o repatriaci. 9

Human Rights Watch Arms Project, Rwanda/Zaire: Rearming with Impunity - International Support for the Perpetrators of the Rwandan Genocide, Human Rights Watch, New York, květen 1995. 10 Viz obecně, Organizace spojených národů, Report of the Independent Inquiry; Human Rights Watch, Leave None to Tell, str. 668-691; African Rights, Rwanda: Death, Despair and Defiance, str. 1138-1154; Commission de la Défense nationale et des forces armées et Commission des affaires étrang?res de l'Assemblée national française, Les opérations militaires menées par la France, d'autres pays e l'ONU au Rwanda entre 1990 et 1994, Paříž, 15. prosince 1998, k dispozici na . 11 Vysoká komisařka Ogata generálnímu tajemníkovi Boutrusi-Ghálímu, dopis, 24. října 1994, soukromý archiv Vysoké komisařky.

7

Po dobrém začátku se však ukázalo, že disciplína Zairského kontingentu je chabá. Kontingent byl prostřednictvím ministra obrany přímo zodpovědný prezidentovi Mobutuovi, ne předsedovi vlády, takže se stal spoluaktérem v prohlubujícím se politickém rozkolu v Zairu. Brzy byl zatažen do chorobné korupce státní administrativy v provinciích Kivu a dalších zairských oblastech. Na počátku roku 1996 zaslala Vysoká komisařka dopis předsedovi vlády Zairské republiky Kengovi Wa Dondovi: Ráda bych obnovila svou žádost o ukončení stavu beztrestnosti, panujícího v těchto táborech. Různá opatření přijatá vaší vládou by měla být skutečně realizována a mělo by zavládnout zairské právo. To vše samozřejmě za plné spolupráce UNHCR a Zairského kontingentu pro bezpečnost v táborech.12

Nedostatek soustředěné diplomatické podpory však - stejně jako předtím - znamenal, že prezident Mobutu mohl i nadále hrát dvojí hru: na veřejnosti přijímat znepokojení UNHCR týkající se rostoucího násilí v pohraničních oblastech, avšak v soukromí je tolerovat či dokonce podporovat. Sám prezident Mobutu se ale přepočítal; měl se stát nakonec obětí sil rozpoutaných na východě. Neúspěch repatriace Repatriace ze Zairu do Rwandy začala rychle a v době od července 1994 do ledna 1995 se z Gomy navrátilo přes 200 000 uprchlíků.13 Menší, avšak stále značné počty utečenců se vracely také z Jižního Kivu, Tanzánie a Burundi. Zhoršující se bezpečnostní podmínky v táborech nepochybně přispěly k přání uprchlíků vrátit se. Situace ve Rwandě se však také zhoršovala a na počátku roku 1995 se repatriační pohyb zpomalil.14 Analýza, vypracovaná pro UNHCR a mající prozkoumat proveditelnost repatriace, varovala již v polovině roku 1994 před zabíjením a dalším porušováním lidských práv složkami FPR ve Rwandě. UNHCR informoval o svých zjištěních rwandskou vládu a přestal repatriační program podporovat. Masakr, ke kterému došlo v dubnu 1995 v táboře Kibeho v jihozápadní Rwandě, posílil odpor těch, kteří byli proti repatriaci. Po tomto incidentu se repatriace zastavila úplně. Později v roce 1995, poté, co se situace ve Rwandě poněkud stabilizovala, obnovil UNHCR repatriační projekt, avšak postoj zainteresovaných stran k návratu uprchlíků byl nejednoznačný. To bylo jasně demonstrováno, když se zairská vláda pokusila nastartovat repatriační pohyby násilným uzavřením jednoho tábora v srpnu 1995. V tomto případě bylo asi 15 000 uprchlíků naloženo na pronajaté nákladní vozy a násilně navráceno do Rwandy. Kvůli mezinárodním protestům zairské úřady tuto operaci rychle ukončily. 10.3

Somálsko: od exodu k diaspoře

Základy, na nichž stála od roku 1960 nezávislá Somálská republika, nebyly pevné. Kmenová loajalita dlouho brzdila rozvoj efektivní formy civilní vlády. Po porážce prezidenta Siada Barreho Etiopií v ogadenské válce v roce 1977 byly rivalské kmenové rodiny systematicky marginalizovány a vykořisťovány vládnoucím Barreho klanem. V roce 1988 se Národní hnutí Isaqa Somaliho (Isaq Somali National Movement, SNM) na severozápadě setkalo s plným úderem státní síly. K prvnímu velkému exodu uprchlíků ze Somálska po ogadenské válce došlo, když vládní síly v roce 1988 bombardovaly Hargeisu a Burai na severozápadě země. Vlny utečenců prchajících do Etiopie čítaly asi 365 000 lidí a asi 60 000 osob zůstalo vnitřně přesídlených. Vládní jednotky zabily podle odhadů na 50 000 lidí. Vysoká komisařka Ogata zairskému ministerskému předsedovi Kengovi Wa Dondovi, dopis, 12. dubna 1996. 13 UNHCR, Goma Situation Report No. 19, 15 Jan./15 Feb. 1995, 20. února 1995, OPS 16 DOC, Sitrep Zaire: Bukavu, Goma, Uvira, ao?t 1994-juillet 1996, F/HCR 19/7. 14 UNHCR, Goma Situation Report no. 22, 19. dubna 1995, citováno výše. 12

8

Dočasně poražené SNM později vytvořilo spojenectví s převážně hawijským Jednotným somálským kongresem (United Somali Congress, USC) a a menším Somálským vlasteneckým hnutím (Somali Patriotic Movement, SPM). Toto volné spojenectví svrhlo v lednu 1991 vládu prezidenta Barreho. Aliance však nebyla schopna udržet si kontrolu nad zemí a namísto toho se rozpadla a uspíšila tak velkou humanitární krizi. Opozice byla založena na kmenovém principu, avšak kmenové rozpory byly zhoršovány konkurencí mezi vůdci milice, bojujícími o moc a prostředky. Kmenové represe se po dobytí Mogadiša silami USC staly normálním jevem. Vnitřní frakcionářství a pokračující boje s Barreho silami vyústily v zesílení konfliktu. Útoky na oblasti okupované rodinnými klany Digilů a Rahanweynů vedly spolu s hromadným masakrováním menšinového obyvatelstva v pobřežních oblastech k masivnímu vnitřnímu přesídlení. Členové kmenů hledali "kmenovou vlast" a vyháněli stále více lidí. Sucho a hladomor přinesly další rozvrat a v polovině roku 1992 byly v důsledku konfliktu vyhnány na dva milióny lidí. Asi 400 000 osob se nacházelo v Etiopii a více než 200 000 lidí uprchlo do Keni. Mezinárodní intervence Reakce mezinárodního společenství na zhoršující se krizi v Somálsku se rozbíhala jen pomalu. Statisíce Somálců zemřely hladem nebo v důsledku nemocí či bojů, než v dubnu 1992 dorazily do země první mírové síly OSN tvořící součást Operace OSN v Somálsku (UN Operation in Somalia, UNOSOM).15 Zpočátku byl mandát UNOSOM omezen na dohled nad příměřím mezi válčícími frakcemi. Stálé zhoršování humanitární situace vedlo v prosinci 1992 amerického prezidenta George Bushe k rozhodnutí o rozmístění 28 000 amerických vojáků tvořících součást sedmatřicetitisícových sil United Task Force (UNITAF). Operace UNITAF "Obnovená naděje" byla schválena rezolucí Rady bezpečnosti OSN 794 z 3. prosince 1992. Tato rezoluce byla schválena bez pozvání válčících stran. Humanitární snahy zajistit doručení potravin obětem hladomoru byly důležitou součástí operace, avšak intervenci od počátku komplikoval nedostatek jasné strategie. Humanitární operace se při pokusech o odzbrojení rivalských somálských frakcí dostávala do stále většího ohrožení. V květnu 1993 byly jednotky UNITAF nahrazeny vojsky UNOSOM II a americký velitel předal vedení operace veliteli OSN. UNOSOM II byl větší a měl širší mandát než původní UNOSOM, který zůstal v Somálsku po celou dobu. UNOSOM II v Somálsku zahájil program národní rekonstrukce. 28 000 příslušníků mírových sil OSN pocházelo ze sedmadvaceti různých zemí a rozpočet mise činil 1,6 miliard dolarů. Co do velikosti a rozsahu jednotek byla tato operace bezprecedentní a zahrnovala i 17 700 amerických příslušníků, kteří nespadali přímo pod americké velení. Náhlému posunu role OSN od poskytování humanitární pomoci k pokusu o budování státu se podařilo pouze znepřátelit si somálské vojenské velitele. Série otevřených střetů se silnou hawijskou kmenovou frakcí generála Mohameda Faraha Aidideho vyvrcholila sestřelením dvou amerických helikoptér v říjnu 1993. Smrt osmnácti amerických vojáků a pohled na jejich mrtvá těla vlečená ulicemi Mogadiša vedla k rychlému rozhodnutí Clintonovy administrativy stáhnout ze Somálska americké jednotky. Všichni američtí a evropští vojenští pracovníci odjeli do března 1994 ze Somálska a všechny zbývající jednotky opustily zemi OSN do konce března 1995. V nejhorších okamžicích somálské krize zůstal v zemi pouze Mezinárodní výbor Červeného kříže a malý počet nevládních organizací. Během přítomnosti mezinárodních jednotek však agentury OSN, jako Světový potravinový program a UNICEF, spolu s velkým počtem nevládních organizací, hrály významnou úlohu při doručování humanitární pomoci. Bezpečnostní situace zůstávala velkým problémem i přes přítomnost mezinárodních vojenských sil a mnoho humanitárních pracovníků bylo

Organizace spojených národů, tiskové oddělení, Mission Backgrounder, United Nations Operation in Somalia, 21. března 1997. Viz také M. Sahnoun, Somalia: The Missed Opportunities, United States Institute of Peace, Washington DC, 1994; I. Lewis a J. Mavall, Somalia v publikaci J. Mayalla (vyd.), The New Interventionism 1991-1994: United Nations Experience in Cambodia and Somalia, Cambridge University Press, Cambridge, 1996, str. 108-109.

15

9

zraněno či zabito. Humanitární pracovníci museli být při výkonu svých povinností doprovázeni místními milicemi, fungujícími jako ozbrojená eskorta. V reakci na humanitární krizi v Somálsku zahájil UNHCR v září 1992 z Keni sérii operací. Tyto operace byly zahájeny na žádost generálního tajemníka a měly stabilizovat přesuny obyvatelstva uvnitř Somálska. Po rozmístění UNITAF v prosinci 1992 byly v jižním Somálsku vybudovány "preventivní zóny" na pomoc lidem z míst, odkud by jinak mohli být vyhnáni hladomorem. Kromě poskytování potravin a pomoci uvnitř Somálska měla tato operace rovněž zahájit obnovu infrastruktury a umožnit tak dobrovolný návrat uprchlíků z keňských táborů, kde jich na konci roku 1992 žilo více než 285 000. Společnost mobilních telefonů Občanská válka v Somálsku vedla ke vzniku velké somálské diaspory. Utečenci prchající ze země se přidávali k somálským pracovním migrantům žijícím v Perském zálivu a v západní Evropě již před rokem 1988. Kromě uprchlíků kteří odešli do Jemenu, Džibutska a Libye, nyní existují velké komunity Somálců i v Severní Americe a Evropě. Bývalý koloniální vztah mezi Velkou Británií a severní částí Somálska, známou nyní jako Somaliland (dříve Britský protektorát Somaliland), znamená, že somálské komunity nyní existují v každém velkém britském městě. Komunikace mezi členy somálské diaspory usnadnily mobilní telefony, internet a elektronická pošta. To byl klíčový faktor umožňující Somálcům (a samozřejmě také ostatním skupinám uprchlíků) udržet si kontakt se svými rodinnými příslušníky v zámoří. Rostoucí síť telefonních společností po celém Somálsku - existuje jich nyní alespoň osm - podpořily společné podniky místních obyvatel a Somálců v diaspoře. Rozšiřující se telefonní systém pomáhá udržovat rodinné svazky a představuje také významný stálý příliv prostředků chránících v posledních letech somálskou ekonomiku před kolapsem. Silný kmenový systém, který Somálce rozdělil a který v devadesátých letech vedl k úmrtí statisíců osob, se ukázal být i zdrojem jednoty a síly. Tyto svazky vedly k rozvoji mezinárodního bankovního systému platebních agentur. Většina Somálců v diaspoře v současnosti používá k převodu částek fax, avšak stále více je používán také e-mail. Ekvivalent částky poukázané místnímu kmenovému bankéři v Londýně je převedena rodinným příslušníkům v Somálsku během 24 hodin. Zasílání zboží a převod hotovosti na pravidelných linkách z Džiddy do Dubaje je další oblíbenou metodou úhrady. Současná hodnota je odhadována na několik set miliónů dolarů ročně a výrazně převyšuje hodnotu hospodářského zvířectva jako zdroje deviz.16 Jedna z platebních agentur má webovou stránku umožňující poslech zpráv BBC - hlavního zdroje zpráv pro Somálce v diaspoře - v somálštině. Ve světě, který se působením nových technologií stále zmenšuje, umožnil vznik řady internetových stránek Somálcům vnímat měnící se obraz domova a nové požadavky a možnosti života v diaspoře. E-maily a mobilní telefony zároveň Somálcům pomohly udržet si vzájemné svazky, a do určité míry jim tak pomohly zůstat jedním společenstvím.

UNHCR vyzkoušel různé způsoby, jak uvolnit sevření uprchlických vůdců. Byly organizovány informační kampaně a návštěvy rodin ve Rwandě. Probíhala jednání se rwandskými úřady o otevření dalších hraničních přechodů pro usnadnění pohybu uprchlíků z táborů. Obchody v táborech byly Zairským kontingentem dočasně zavírány ve snaze podkopat moc uprchlických vůdců. Denně byly organizovány repatriační konvoje mající doprovodit dobrovolně se vracející uprchlíky. Všechny tyto iniciativy však byly neúčinné kvůli odporu zairských nebo rwandských orgánů či kvůli nedostatku podpory mezinárodního společenství, zejména vlád hlavních sponzorských zemí. Uvnitř UNHCR a v rámci humanitárního společenství panovala v otázce repatriace obecně značná nejistota. Tradiční princip, že všichni uprchlíci by měli mít možnost dobrovolně se vrátit na základě individuálního a informovaného rozhodnutí, bylo obtížné v praxi realizovat. Skutečností zůstávalo, že většina uprchlíků byla k útěku donucena svými vůdci. Mnozí z nich byli spíše rukojmími než uprchlíky. Toto byl jiný druh přesídlení, zde byl koncept 16

Economist, 28. srpna 1999.

10

dobrovolného návratu a samotný význam slova "uprchlík" přeměněn v novou a složitou realitu, kterou nebylo možné snadno vyřešit prostřednictvím tradičních přístupů.17 Útěk z uprchlických táborů Severní a Jižní Kivu, dvě východozairské provincie, ve kterých uprchlíci našli útočiště, byly po dlouhou dobu místem opozice proti režimu prezidenta Mobutua, který se nyní snažil využít etnické rivality ke svému prospěchu. V provinciích Kivu se nacházelo velké množství banyarwandského obyvatelstva (Tutsiů i Hutuů), které Mobutu v minulosti využíval proti jiným domorodým obyvatelům.18 Etnické napětí se vystupňovalo v roce 1981 po přijetí nové legislativy zairským parlamentem, která vedla ke ztrátě občanství de jure tisíců Banyarwanďanů. Již v roce 1993, před rwandskou genocidou, docházelo k bojům mezi Banyarwanďany a dalšími skupinami, když se úřady snažily zorganizovat sčítání "cizinců". Příliv rwandských uprchlíků v létě 1994 měl katastrofální dopad na křehkou rovnováhu v provinciích Kivu, jelikož politická křídla hutuských uprchlíků s sebou přinesla své násilné etnické předsudky. Na počátku roku 1995 v Kivu znovu vzplálo násilí, zejména v Severním Kivu, kde v okolí města Goma ležely uprchlické tábory. Tentokrát se násilí neomezilo jen na místní obyvatelstvo. Generál Augustin Bizimungu, velitel štábu ex-FAR, se pokusil odtrhnout od Kivu území, ze kterého by mohl působit proti Rwandě a proti komunitám zairských Tutsiů v Kivu. Najal některé ze členů Zairských ozbrojených sil (Forces armées za?roises, FAZ) kteří, jelikož nedostávali plat a měli jen chabé vedení, stali se v podstatě žoldnéři. Vznikl konflikt, na jehož jedné straně stály jednotky ex-FAR, jejich spojenci FAZ a jisté místní protivládní milice známé jako Mayi Mayi, a na straně druhé zairské tutsijské obyvatelstvo. Druhá strana byla z vojenského hlediska slabší a mnoho Tutsiů bylo zabito nebo donuceno k útěku. Od listopadu 1995 do února 1996 opustilo Rwandu asi 37 000 Tutsiů; polovina z nich byli zairští Tutsiové vyhnaní konfliktem v oblasti Masisi v Severním Kivu a další polovinu tvořili uprchlíci z dřívějšího exilu v roce 1959. Rwandská vláda okamžitě požádala UNHCR o otevření uprchlických táborů na rwandské straně hranic. Byla to paradoxní situace, protože mnozí z "uprchlíků" přicházejících do Rwandy ze Rwandy původně pocházela. UNHCR chtěl dosáhnout spíše úspěšné repatriace do Rwandy, než aby budoval další tábory na rwandské straně hranic; ve Rwandě nicméně s velkým zdráháním dva tábory otevřel.19 Aby byla situace ještě horší, tyto tutsijské uprchlické tábory se nacházely jen několik kilometrů od hranic a ležely blízko táborů Goma. Vysoká komisařka Ogata se pro zlepšení bezpečnostní situace znovu snažila získat mezinárodní pomoc. "Nedávný příliv uprchlíků z Masisi do Rwandy se nyní rovná devíti tisícům osob", napsala v květnu 1996 generálnímu tajemníkovi OSN Boutrusu BoutrusuGhálímu. "Mezinárodní společenství by mělo zvážit přijetí naléhavých opatření proti dalšímu zhoršování bezpečnostní situace ... Mělo by být vyvinuto nové úsilí o přemístění táborů dále od hranic."20 Dokonce i zairská vláda začala vnímat, že zásahy do politické situace v Kivu vedly ke vzniku situace vymykající se kontrole, avšak bylo příliš pozdě. Krize se chystala zaplavit celou oblast. J. Boutroue, Missed Opportunities: The Role of the International Community in the Return of the Rwandan Refugees from Eastern Zaire, pracovní dokument, č. 1, Inter-University Committee on International Migration, Massachusetts Institute of Technology, Center for International Studies, Cambridge MA, červen 1998, str. 19; S. Lautze, B. D. Jones a M. Duffield, Strategic Humanitarian Coordination in the Great Lakes Regions, 1996-97: An Independent Assessment, UNHCR, Ženeva, březen 1998. 18 Viz J. C. Willame, Banyarwanda et Banyamulenge, Editions L'Hamattan/CEDAF, Paříž/Brusel, 1997. 19 A. Liria-Franch K. Morjanemu/W. R.Urasovi, fax, 12. dubna 1996, 1996 Rwanda Masisi 1, F/HCR 19/7. 20 Vysoká komisařka Ogata generálnímu tajemníkovi Boutrusu-Ghálímu, dopis, 9. května 1997, 1996 Rwanda Masisi 1, F/HCR 19/7.

17

11

Konflikt se šíří V polovině roku 1996 byla situace v oblasti velkých jezer mimořádně napjatá. V Burundi rostlo napětí mezi Tutsii a Hutuy. V říjnu 1993 byl tutsijskými vojáky zavražděn demokraticky zvolený hutuský prezident Melchior Ndadaye. To vedlo k výbuchu násilí, ve kterém byly zabity tisíce lidí - Tutsiů i Hutuů. Tato událost vedla také k útěku asi 700 000 Hutuů (především do Rwandy), z nichž někteří se později aktivně zapojili do rwandské genocidy. 26. července 1996 svrhnul bývalý prezident major Pierre Buyoya (Tutsi) slabou civilní vládu vedenou prezidentem Sylvestrem Ntibantunganyou. Někteří to vnímali jako akt znovuzavedení státní kontroly, pro jiné to však byl jen další vojenský převrat. Sousední země svolaly naléhavou schůzku a vyhlásily proti Burundi ekonomické embargo. V oblasti také došlo ke zhoršení vztahů mezi Ugandou a Súdánem. Kampala obvinila Chartúm z vyzbrojování partyzánských skupin a z podpory jejich útoku na Ugandu ze Súdánu a (za podpory Kinshasy) ze severovýchodního Zairu. 10.4

Válka a přesídlení v západní Africe

V devadesátých letech se západní Afrika stala místem divokých válek, které vyhnaly z domovů milióny lidí. Dva hlavní konflikty - z velké části vnitrostátní, avšak podporované zahraničními prostředky, zbraněmi a zájmy - probíhaly v Libérii a Sieře Leone. Tyto konflikty vyhnaly do sousedních států (zejména do Guineje a Pobřeží slonoviny) téměř milión uprchlíků. Menší konflikt v Senegalu a vojenská vzpoura v Guineji-Bissau v roce 1998 měly na svědomí dalších asi 200 000 uprchlíků. Na konci desetiletí se v západní Africe nacházela více než třetina afrických uprchlíků a přesídlených osob. Většina těchto lidí byla přesídlena v rámci vlastní země. Mnozí z těch, kteří překročili mezinárodní hranice, zůstávali jen několik kilometrů od hranic. Proto byli zranitelní i ti, kteří uprchli v naději, že najdou bezpečnější místo k životu. UNHCR musel kvůli ochraně obyvatel tábora přemístit několik táborů v Guineji-Bissau dále od hranic. Pracovníci humanitárních organizací, které přišly na pomoc uprchlíkům a přesídleným osobám, také čelili velkému riziku. Mnohým bylo vyhrožováno, několik jich bylo uneseno, byli okradeni a při několika příležitostech museli být humanitární pracovníci kvůli své bezpečnosti evakuováni. Když Liberijci utíkali do Guineje a Pobřeží slonoviny poprvé, poskytli jim místní lidé útočiště ve svých domovech. V tomto počátečním stádiu bylo v táborech ubytováno jen relativně málo uprchlíků. Když začali do Guineje utíkat obyvatelé Sierry Leone, také byli někteří z nich přijati do domů místních obyvatel, avšak absorpční kapacita byla brzy vyčerpána, a mnozí uprchlíci se tedy přesunuli do táborů. Obě země byly vůči rozsáhlé uprchlické populaci po celá devadesátá léta velmi pohostinné. V jednom okamžiku (na konci roku 1996) se v Guineji nacházelo asi 650 000 uprchlíků z Libérie a Sierry Leone. I dnes hostí Guinea přes půl miliónu uprchlíků. Pobřeží slonoviny poskytlo od roku 1990 do roku 1997 každoročně útočiště 175 až 360 tisícům osob a v roce 1999 stále hostilo asi 138 tisíc uprchlíků. Západoafrické války devadesátých let mají řadu různých dimenzí - etnické napětí, boje o přírodní zdroje a povstání rebelantské mládeže. Někteří pozorovatelé se soustřeďují na etnické napětí a poukazují na původně etnický charakter povstaleckých sil v Libérii, i když později tyto síly získaly účastníky z celého širokého spektra liberijské mládeže. V Senegalu byli separatisté oblasti Casamance často zobrazováni jako hnutí Džolů, avšak ne všichni Džolové byli separatisty a ne všichni separatisté byli Džolové. Jiní pozorovatelé charakterizovali tyto války především jako boj o kontrolu nad zdroji dřeva a diamantů. V Libérii bylo tajné kácení lesů hlavním zdrojem prostředků rebelů; většina dřeva končila ve Francii. V Sieře Leone byly síly vzbouřenců závislé z velké části na obchodu s diamanty, za které nakupovali zbraně, a vláda i vzbouřenci kontaktovali mezinárodní důlní společnosti se žádostmi o podporu. Jiní tvrdili, že červenou nití spojující tyto tři konflikty není etnické napětí ani konkurenční boj o zdroje, ale spíše dopad korupce a státní recese na marginalizovanou a zranitelnou mládež.21 Jako příklad je často P. Richards, Fighting for the Rain Forest: War, Youth and Resources in Sierra Leone, James Currey, Oxford, 1996. 21

12

uváděn dlouhotrvající boj v oblasti Casamance, kde v cestě ke dřevu nebo minerálům celkem nic nestálo. Libérie Konflikt, který během devadesátých let poznamenal Libérii, začal v prosinci 1989 mezi silami Národní vlastenecké fronty Libérie (National Patriotic Front of Liberia, NPFL), kam patřili převážně etničtí Danové (Giové) a Manové, a silami loajálními prezidentu Samuelu Doemu, což byli převážně etničtí Krahnové. Konflikt charakterizovaly masakry civilistů, mrzačení, rozsáhlé ničení majetku a nábor velkého množství dětských vojáků, kteří, aby dokázali svou loajalitu, byli často nuceni zabíjet. Během osmi let teroru bylo zabito více než 150 tisíc Liberijců a polovina z celkového počtu obyvatel uprchla ze svých domovů. Z více než 1,7 miliónu vyhnaných lidí odešlo asi 40 % do sousedních zemí a téměř všichni zbývající se stali vnitřně přesídlenými osobami. V roce 1990, při pokusu nastolit pořádek, vyslalo Ekonomické společenství západoafrických států (Economic Community of West African States, ECOWAS) do Libérie síly ECOMOG (Ecowas Military Observer Group). ECOMOG získal kontrolu nad hlavním městem Monrovií, avšak 95 % země zůstávalo pod kontrolou vzbouřenců. Objevily se další ozbrojené frakce, což konflikt dále zhoršilo. V roce 1994 bylo těchto frakcí již jedenáct. Tento konflikt se stal jedním z nejničivějších, nejdivočejších, a přesto zpravodajsky nejméně pokrytých občanských válek na celém světě. Ani v Monrovii nebyli civilisté v bezpečí. Pokračující boje o kontrolu nad městem opakovaně vyháněly lidi, kteří zde nalezli útočiště. V dubnu 1996 zůstalo po bojích mezi třemi ozbrojenými frakcemi snažícími se ovládnout město na tři a půl tisíce mrtvých. Více než 350 tisíc civilistů, včetně přesídlených osob, uprchlo z města. Mezi ně patřily také asi dva tisíce Libérijců, kteří uprchli ze země po moři na palubě lodi Bulk Challenge, a čtyři sta dalších, kteří odpluli na lodi Zolotista. Obě lodi pluly podél západoafrického pobřeží z přístavu do přístavu a snažily se najít útočiště pro lidi na palubě. V každém přístavu byly odmítnuty. Po zprávách, že mnozí z pasažérů jsou vážně nemocní, bylo nakonec lodi Bulk Challenge povoleno přistát v Ghaně. Zolotista a její pasažéři byli po třech týdnech strávených na moři donuceni vrátit se do Monrovie. V roce 1996 podepsaly válčící strany významnou mírovou dohodu. Na rozdíl od mnoha předchozích dohod tato vydržela. V roce 1997, ve volbách konaných pod mezinárodním dohledem, byl prezidentem zvolen vůdce NPFL Charles Taylor. Přestože v období od roku 1997 do roku 1999 nedošlo k žádným větším vojenským střetům, politická a bezpečnostní situace v Libérii zůstává nestabilní. Sierra Leone V Sieře Leone začalo povstání Jednotné revoluční fronty (Revolutionary United Front, RUF) v březnu 1991 útokem z Libérie. RUF měla úzké svazky s Taylorovou NPFL a politickou a hospodářskou podporu Libye a Burkiny Faso. Do Sierry Leone byly vyslány síly ECOMOG mající vládě poskytnout pomoc, avšak násilí pokračovalo a během následujících tří let vyhnalo z domovů více než milión lidí. Do roku 1994 RUF zeslábla, ale násilí proti civilnímu obyvatelstvu pokračovalo nezmenšenou silou, zejména ze strany nespokojených současných nebo bývalých vládních vojáků. V roce 1995 najala vláda jihoafrické námezdní síly, které jí pomohly nastolit určitý pořádek, a na počátku roku 1996 se konaly volby. Voliči si za prezidenta vybrali civilistu Ahmada Tejana Kabbaha. Nakonec vláda a RUF podepsaly mírovou dohodu a statisíce přesídlených osob se vrátily domů. Mír se však ukázal být nestálý. V květnu 1997 se frustrovaní příslušníci armády spojili s RUF, svrhli prezidenta Kabbaha a ustavili Revoluční radu ozbrojených sil (Armed Forces Revolutionary Council, AFRC). Boje mezi ECOMOG a silami AFRC v roce 1997 vyhnaly další tisíce lidí. Skončily po podpisu nové mírové dohody na konci roku 1997. Dohoda vyzývala k návratu prezidenta Kabbaha a stanovovala určitou úlohu pro uvězněného vůdce sil RUF Fodaye Sankoha. V roce 1998 těžké boje opět vyhnaly velký počet civilistů a do konce roku se mimo svůj domov nacházel jeden milión obyvatel Sierry Leone, včetně asi 400 tisíc osob v sousedních zemích.

13

V červenci 1999 se vláda a povstalci setkali v tožském hlavním městě Lomé a podepsali další smlouvu mající ukončit nepřátelské akce. Dohoda vyzývala obě strany k rozdělení moci a stanovovala amnestii pro ty, kteří se dopustili krutostí proti civilistům. ECOMOG byl v říjnu 1999 nahrazen 11 000 příslušníky mírových sil OSN, jejichž hlavním úkolem bylo dohlížet na demobilizaci bývalých bojovníků a vytvořit bezpečné prostředí pro návrat uprchlíků a přesídlených osob do jejich domovů. Na konci roku zůstávala situace nejistá, docházelo k porušování příměří, k dalšímu porušování lidských práv a probíhala jen omezená demilitarizace vojáků. I přes amnestii jsou stále vidět připomínky krutostí, ke kterým během devadesátých let došlo. Rozsáhlé násilné verbování dětí během války a strašlivé mrzačení civilistů, které bylo zvláštní charakteristikou této války, za sebou zanechalo hluboce traumatizovanou společnost.

Nakonec se konflikt se Severního Kivu rozšířil i do Jižního Kivu. Banyamulengové, skupina zairských Tutsiů, zde čelila také problémům vyplývajícím ze změn, ke kterým došlo po přijetí zairských zákonů o občanství v roce 1981. Poháněny nacionalistickým šílenstvím místních politiků jednajících jménem prezidenta Mobutua, zaútočily ozbrojené jednotky na Banyamulengy a v polovině září začaly na rwandské pohraniční stanoviště Cyangugu přicházet skupiny uprchlíků. Došlo také k odvetným útokům Banyamulengských milic proti řadě civilních i vojenských cílů v Jižním Kivu. Objevovaly se zprávy, že do Zairu vstoupili vojáci Rwandské vlastenecké armády (FPR) a že bojují po boku banyamulengských milic a dalších ozbrojených skupin, které zahájily povstání proti režimu prezidenta Mobutua. O rok později potvrdil rwandský viceprezident Paul Kagame zprávy, že rwandská vláda poskytovala Banyamulengům a dalším zairským opozičním skupinám při jejich povstání klíčovou podporu. Rwandským vysvětlením nutnosti útoku na zairské území a na uprchlické tábory v Severním a Jižním Kivu byla potřeba ukončit ozbrojené nájezdy hutuských extrémistů, kteří měli základnu v uprchlických táborech. Již tak obtížná pozice UNHCR a dalších humanitárních organizací v provinciích Kivu se ještě nadále zhoršila. Zřídkakdy - pokud vůbec někdy - se humanitární organizace tak jasně ztotožnily s primárním cílem války - vyklizením uprchlických táborů, které tyto organizace během posledních dvou let vybudovaly a podporovaly. Tento cíl byl nadále komplikován přítomností Zairského kontingentu, kterému UNHCR platil za udržování zákona a pořádku v táborech, avšak který se - jsa zairskou vojenskou silou -pokoušel bojovat proti povstalcům. Síly ex-FAR dále bojovaly proti vojenskému postupu vzbouřeneckých sil, silně podporovaných rwandskou vládou. UNHCR byl tedy rwandskou vládou a jejími spojenci zobrazován jako organizace nepodporující ani tak uprchlíky, jako génocidaires a jejich sponzora, prezidenta Mobutua. Také uprchlíci kritizovali UNHCR, a když Vysoká komisařka vyzývala Rwanďany uvízlé uprostřed konfliktu k návratu do Rwandy, obvinily extrémistické skupiny UNHCR z kolaborace s útočníky. Zairská vláda dokonce UNHCR obvinila z účasti na akci, kterou popsala jako "invazi" do Jižního Kivu. UNHCR a další humanitární organizace se tedy ocitly v situaci, která byla nejen nesmírně politicky obtížná, ale také stále nebezpečnější. Argument, že humanitární pomoc při absenci politické akce může prodloužit a někdy i zhoršit ozbrojený konflikt, získal na síle právě událostmi ve východním Zairu. Vysoká komisařka Sadako Ogata na počátku října 1996 uvedla: Vztah mezi uprchlickou problematikou a mírem a bezpečností není snad nikde evidentnější než v oblasti afrických velkých jezer ... Pravděpodobně nikdy předtím se humanitární zájmy mého úřadu neocitly uprostřed smrtonosné bažiny politických a bezpečnostních zájmů. I když naše humanitární pomoc a ochrana slouží nevinné a tiché většině potřebných a vyděšených uprchlíků, slouží také militantům, kteří mají zájem na zachování současného stavu. Tak to nemůže dále pokračovat.22 Vysoká komisařka Ogata, úvodní slovo, Výkonný výbor UNHCR, 47. zasedání, Ženeva, 7. října 1996, ExCom 1 Aug. 1994-Dec. 1997, F/HCR 19/7 nebo UN Doc. A/AC.96/878, příloha II. 22

14

Útoky na uprchlické tábory v Gomě Ozbrojené síly útočící proti rwandským (a burundským) uprchlickým táborům v Jižním Kivu bylo zpočátku obtížné identifikovat. Všechny byly nejprve označovány jako Banyamulengové. Po polovině října však byla stále častěji zmiňována Aliance demokratických sil pro osvobození Zairu/Konga (Alliance des forces démocratiques pour la libération du Za?re/Congo, AFDLZ/C), název implikující účast rodilých Zaiřanů ve válce a širší politický program. I kdyby však širší politický program skutečně existoval, byly uprchlické tábory prvním cílem. Nejprve byly napadeny tábory na jihu, u města Uvira, hostící podstatnou část burundských uprchlíků. Tyto tábory byly infiltrovány příslušníky Sil pro obranu demokracie (Forces de défense de la démocratie, FDD), což byli hutuší partyzáni bojující proti vládě prezidenta Buyoyi, který se dostal k moci v polovině roku 1996. V říjnu 1996 byly tábory s překvapující lehkostí dobyty a uprchlíci byli rychle vyhnáni přes hranice do Burundi. FDD utrpěly v tomto procesu těžké ztráty. Tyto útoky pomohly burundskému prezidentu Buyoyovi na kritickém rozmezí. Útok na Uviru donutil UNHCR a jeho partnerské agentury pozastavit své operace; zahraniční pracovníci byli evakuováni, zanechávajíce za sebou své zairské kolegy a desetitisíce uprchlíků. Kanceláře UNHCR byly vypleněny a zpustošeny. Po hlavním útoku na Uviru byli ti, kteří přežili, zahnáni na sever směrem k Bukavu. V té době se však pod útok dostalo samotné Bukavu. Poslední mezinárodní humanitární pracovníci byli z Bukavu evakuováni 29. října během těžkých bojů, kdy UNHCR a jeho partneři zastavili své operace. Rwandští uprchlíci byli opět donuceni odejít, buď na západ nebo na sever, při pokusu spojit se s hlavním proudem uprchlíků v oblasti Goma. Ani Severní Kivu nebylo bezpečné. Vzpoura se rychle šířila a překvapila jak zairské, tak mezinárodní pozorovatele. Síly rebelů zaútočily na dva z táborů nacházejících se severně od Gomy - Katale a Kahindo - a statisíce lidí byly donuceny prchat směrem ke dvěma zbývajícím baštám bezpečí, táborům Mugunga a Kibumba. O několik dní později se Kibumba stala cílem přímého útoku a asi 200 000 uprchlíků uteklo směrem ke Gomě a k táboru Mugunga. 31. října přišel útok na samotnou Gomu. 2. listopadu byli z Gomy pod ochranou RPA do sousední Rwandy evakuováni i zbývající pracovníci UNHCR a další humanitární zaměstnanci.23 Tyto události byly dramatickým neúspěchem mezinárodního společenství v oblasti ochrany uprchlíků. Představovaly také jednu z nejvážnějších krizí v historii UNHCR. Během pouhých několika dní byl UNHCR a jeho partnerské agentury donuceny opustit statisíce uprchlíků v situaci sílícího konfliktu. Byly odříznuty od jediného zbývajícího uprchlického tábora a ztratily spojení s většinou uprchlíků pohybujících se nyní chaoticky po provinciích Kivu. Situace těchto uprchlíků, z nichž mnozí prchali hustými dešťovými pralesy východního Zairu, vyžadovala naléhavou akci. Stejně jako v roce 1994 požádal UNHCR o vyslání mezinárodních sil na ochranu humanitárního přístupu k uprchlíkům. Jestliže však byla mobilizace takovýchto sil obtížná v roce 1994, tak nyní byla téměř nemožná. Uprchlíci, ať se jim to líbilo nebo ne, byli pod téměř úplnou kontrolou ozbrojených složek. Problémy a rozpory posledních let vyvrcholily. V metropolích západních zemí znovu probíhaly dlouhé diskuse o tom, zda by měly být vyslány mnohonárodnostní síly či ne a co by mělo být učiněno. V praxi se však nedělo nic. Zastavení humanitární operace bylo sice dramatické, avšak UNHCR a jeho partnerské agentury mohly některé své aktivity po několika dnech obnovit. Vzbouřenecké síly, známé nyní jako AFDL, okupovaly většinu západního Kivu a OSN zahájilo vyjednávání o opětovném zahájení humanitární operace v oblastech nacházejících se pod kontrolou AFDL. Delegace D. McNamara, ředitel, Odbor mezinárodní ochrany UNHCR, Statement to Subcommittee on International Operations and Human Rights of US House of Representatives Committee on International Relations, hearing on "Rwanda: Genocide and the Continuing Cycle of Violence", 5. května 1998, Director's Chron. 1998, F/HCR 17. 23

15

OSN se v Gomě setkala s vůdcem AFDL Laurentem-Désiré Kabilou, který se měl později stát prezidentem Demokratické republiky Kongo. AFDL oznámila (v taktice, která měla být během následujících měsíců užívána opakovaně), že umožní UNHCR přístup k uprchlíkům. Ve skutečnosti však omezovala přístup do oblastí, které se dostaly pod její kontrolu. UNHCR získal k uprchlíkům přístup vždy až poté, co byly osoby podezřívané z příslušnosti k ozbrojeným složkám zabity. V tomto procesu přišli často o život také uprchlíci. 12. a 13. listopadu bombardovaly síly RPA tábor Mugunga. Uprchlíci se pokoušeli utéct na západ, hlouběji do Zairu. Některým se to podařilo, avšak cesta většiny z nich byla zablokována vzbouřeneckými silami. Jedinou cestou do bezpečí byl návrat do Rwandy. Přes hranice začal proudit velký počet lidí. UNHCR mezitím získal povolení AFDL obnovit v Gomě své aktivity. Jenže vše, co zaměstnanci UNHCR mohli dělat, bylo sledovat statisíce lidí vracejících se v děsivém tichu zpět do své země, ze které - z jiných důvodů, ale také proti své vůli - uprchli v masovém exodu ani ne před dvěma lety. Repatriace z Tanzanie do Rwandy Situace ve rwandských uprchlických táborech v Tanzanii byla vždy méně napjatá než v zairských táborech. Moc bývalého režimu nad uprchlickou populací zde byla slabší, jednotky ex-FAR tu neměly takové vojenské zastoupení a postoj tanzanských úřadů byl mnohem ráznější a průhlednější než postoj zairské vlády. 12. dubna 1995 byla mezi Rwandou, Tanzanií a UNHCR podepsána tripartitní dohoda o dobrovolné repatriaci. Repatriace však byla velmi omezená: z celkového počtu 480 000 uprchlíků v táborech v roce 1995 se vrátilo 6 427 osob a v roce 1996 3 445 uprchlíků. Přítomnost velkého počtu uprchlíků v západní Tanzanii přinášela nejrůznější problémy - odlesňování, krádeže a příležitostné násilí. Masivní násilná repatriace, ke které došlo v Zairu v listopadu 1996, byla tedy tanzanskými úřady vnímána jako jasný signál. Prezident Benjamin Mkapa prohlásil: "Repatriace uprchlíků je nyní mnohem proveditelnější."24 Druhý den se plukovník Magere, stálý tajemník ministerstva pro domácí záležitosti, setkal s představitelem UNHCR a řekl mu: "Po masovém návratu z východního Zairu a událostech, ke kterým došlo, nemají rwandští uprchlíci v Tanzanii legitimní důvod i nadále odmítat návrat do Rwandy."25 Pracovníci UNHCR v Tanzanii argumentovali, že bezpečná repatriace do Rwandy je možná a tvrdili, že mnozí uprchlíci se chtějí vrátit, avšak že jim v tom brání jejich vůdci. Tito vůdcové, uváděl UNHCR, z nichž mnozí jsou génocidaires, ve skutečnosti drží uprchlíky jako rukojmí, jako štít pro svou vlastní ochranu. UNHCR se rozhodl podniknout akci ve snaze podkopat postavení vůdců veřejnou výzvou k návratu.26 6. prosince 1996 vydaly tanzanská vláda a UNHCR společné prohlášení pro všechny rwandské uprchlíky v Tanzanii.27 Uvádělo se v něm, že tanzanské úřady po nedávných závazcích rwandské vlády rozhodly, že všichni rwandští uprchlíci se "nyní mohou bezpečně vrátit do své země" a že od všech uprchlíků "se očekává, že tak učiní do 31. prosince 1996". V prohlášení se dále uvádělo: "Tanzanská vláda a UNHCR tedy naléhavě vyzývají všechny uprchlíky, aby se vrátili před tímto datem". Uprchličtí vůdcové se však 12. prosince rozhodli odvést uprchlíky východněji do Tanzanie. The Guardian (Dar es Salaam), 26. listopadu 1996. A. Sokiri, zástupce UNHCR v Dar-es-Salaamu, S. Vieirovi de Mello, asistentu Vysoké komisařky, et al., 27. listopadu 1996, v příloze Note for the File: Meeting with Col. Magere, Rwanda 1994-96 Rep_TAN 1, F/HCR 19/7. 26 S. Vieira de Mello, The Humanitarian Situation in the Great Lakes Region, poznámky k projevu, Standing Committee of Executive Committee, 30. ledna 1997, EXCOM 1 Aug. 1994-Dec. 1997, F/HCR 19/7. 27 UNHCR, Message to all Rwandese Refugees in Tanzania from the Government of Tanzania and the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, 5. prosince 1996, zasláno L. Kotsalainenem, zástupcem ředitele, Tanzanie, S. Vieirovi de Mello et al., ústředí UNHCR, fax, MAHIGATANZANIA-3, F/HCR 19/7. 24

25

16

Tanzanská vláda okamžitě přijala opatření bránící těmto pohybům a rozmístila jednotky mající nasměrovat uprchlíky přes hranice do Rwandy. 10.5

Západní Sahara: uprchlíci v poušti

Hranice území známého kdysi pod názvem Španělská Sahara bylo vytyčeno čtyřmi francouzskošpanělskými dohodami z let 1900 a 1912 v době, kdy se velká část Maroka stala francouzským protektorátem. Španělská Sahara zůstávala pod španělskou nadvládou až do roku 1975, kdy se koloniální úřady z tohoto území stáhly v reakci na politický vývoj ve Španělsku, rostoucí odpor ke kolonialismu mezi místním obyvatelstvem a tlak nezávislého Maroka. V listopadu rozdělily Madridské dohody, uzavřené mezi Španělskem, Marokem a Mauritánií, kolonii na severní a jižní zónu; severní zóna byla postoupena Maroku a jižní Mauritánii. Tehdy začala být kolonie známá pod názvem Západní Sahara. V následujících měsících proudili na nově získaná území tisíce vojáků a civilistů a tisíce obyvatel Západní Sahary odcházelo. Během posledních let španělské vlády vzniklo z vojenské a politické organizace založené v roce 1973 skupinou studentů protikoloniální hnutí Frente Popular para la Liberación de Saguia el-Hamra y de Río de Oro, známé spíše pod názvem Fronta POLISARIO. Nečekaná dohoda mezi Španělskem, Marokem a Mauritánií v roce 1975 vedla k nové podpoře této organizace, která již mezitím získala vojenský výcvik a zbraně z Libérie a ve stále větší míře i z Alžírska. Za podpory alžírské vlády byli utečenci, kterým se podařilo uprchnout ze Západní Sahary, usídleni ve čtyřech uprchlických táborech v jižní části oblasti Tindouf, suchého a skalnatého regionu jihozápadního Alžírska. Právě z těchto táborů pak v únoru 1976 vyhlásila Fronta POLISARIO nezávislost Saharské arabské demokratické republiky (SADR) a ustavila exilovou vládu. Když se Mauritánie vzdala v srpnu 1979 svých územních nároků, začalo Maroko okupovat jižní sektor a od té doby tam vykonává svou administrativní správu. Marocké jednotky a POLISARIO pokračovaly v kruté válce až do dubna 1991, kdy obě strany za přispění OSN uzavřely dohodu. V rámci této dohody vyhlásily obě strany formální příměří a souhlasily s konáním referenda pod záštitou OSN. To mělo dát obyvatelům Západní Sahary možnost rozhodnout se mezi integrací s Marokem a nezávislostí. Složitý proces stanovení okruhu voličů pro toto referendum byl svěřen Misi OSN pro referendum v Západní Sahaře (UN Mission for the Referendum in Western Sahara, MINRUSO) ustavené v dubnu 1991. Úkol identifikovat mezi populací rozptýlenou po celé oblasti západosaharské občany opakovaně zdržovaly spory mezi marockou vládou a Frontou POLISARIO o otázce kritérií pro tuto identifikaci. Obě strany jsou přesvědčeny, že složení voličstva rozhodne o výsledku referenda. V prosinci 1999, více než pět let po začátku procesu registrace a po provedení pohovoru se 198 500 žadateli, z nichž jen něco přes 86 000 bylo shledáno oprávněnými volit, MINRUSO stále nedokončila svůj úkol. Mise byla zatažena do obtížného a citlivého stádia odvolání, podaných asi dvěma třetinami osob, jimž byla registrace odmítnuta. V očekávání referenda se UNHCR připravoval na dobrovolnou repatriaci uprchlíků, majících hlasovací právo, a jejich nejbližších příbuzných - celkem asi 120 000 osob. Drtivá většina uprchlíků trvala na tom, že se chce vrátit do části Západní Sahary nacházející se východně od 2 500 km dlouhé písečné zdi tzv. bermu - vybudované marockými silami bez ohledu na to, z jakého oblasti pocházejí. Ve snaze získat důvěru se UNHCR snažil podporovat příhraniční návštěvy rodin. Uprchlíci se však obávají o svou bezpečnost, pokud by se měli vrátit na západní část území. Západní Sahara zůstává bermem rozdělena na dvě zóny. Síly Fronty POLISARIO kontrolují značnou část vnitrozemí až po východní hranice s Alžírskem a Mauritánií. Maroko si udržuje kontrolu nad pobřežními oblastmi, včetně tzv. užitečného trojúhelníku na severu mezi el-Aaiúnem, Semarou a velkými fosforečnými zásobami v Bu Craa. I když hranice těchto zón se během posledního desetiletí téměř nezměnily, na vnitřním území došlo k řadě změn. Maroko výrazně zlepšilo základní a průmyslovou infrastrukturu v el-Aaiúnu a v menší míře i ve zbytku "užitečného trojúhelníku".

17

Uprchlické tábory V roce 1975 uprchla největší skupina utečenců do nehostinné oblasti kolem Tindoufu, asi 500 km na východ od el-Aaiúnu a 50 km od hranic se Západní Saharou. Na konci roku 1976 žilo podle zpráv v tamních sídlech asi 50 000 Západosahařanů. V oblasti několika set čtverečních kilometrů vznikly tři uprchlické tábory, jejichž správu alžírská vláda dočasně postoupila SADR. Později vznikl ještě čtvrtý tábor. Uprchlíci v těchto táborech dostávali humanitární pomoc od alžírské vlády, Červeného kříže a UNHCR. Tyto tábory poskytovaly v jednom okamžiku podle alžírské vlády ubytování asi 165 000 osob. Během vojenského konfliktu se většina mužů v táborech přidala k rostoucí a stále lépe vyzbrojené armádě POLISARIO. Tábor řídily ženy. V průběhu pětadvaceti let vznikly mezi stany, které jsou domovem uprchlíků, nemocnice, školy, dílny a ministerstva. Dnes jsou uprchlíci z velké části závislí na mezinárodní pomoci. Tu poskytuje Humanitární úřad Evropského společenství (European Community Humanitarian Office, ECHO), alžírská vláda, Světový potravinový program a UNHCR, stejně jako různé evropské nevládní organizace a bilaterální zdroje. Přesto se standardy v oblasti výživy, hygieny a zdravotní péče stále zhoršují. Podvýživa a nemoci mezi dětmi jsou stále častější a kvalita pitné vody je špatná. Uprchlíci mají přístup k základnímu a střednímu vzdělání v táborech a některým se podařilo zajistit si možnost dalšího studia v zahraničí. Každoročně stráví několik tisíc uprchlíků letní volno v Evropě, zejména ve Španělsku, jako hosté sympatizujících rodin. Kromě uprchlíků v těchto táborech bylo na konci roku 1999 podle odhadů asi 26 400 Západosahařanů v Mauritánii a přes 800 se stalo studenty na Kubě. Fronta POLISARIO udržuje s uprchlíky ze Západní Sahary po léta těsné svazky. Organizace si vybudovala širokou síť zástupců. Většina z nich žije v Evropě, hlavně ve Španělsku a v Itálii. Další představitelé, rozptýlení po celém světě, vybudovali a udržují síť poskytující pomoc uprchlíkům a podporu západosaharského boje za nezávislost. I přes značný úspěch Západosahařanů při podpoře projektů na zlepšení sociální situace v táborech opustili někteří uprchlíci při hledání práce tábory. Mnozí uprchlíci se připojili ke svým příbuzným v Mauritánii, Alžírsku a dokonce i v Maroku. Někteří z těch, kteří zůstávají v táborech, sezónně cestují a odjíždějí během horkých letních měsíců z Tindoufu na místa jako Kanárské ostrovy, Španělsko nebo jinam do ciziny. Většina západosaharských uprchlíků však žije v uprchlických táborech stále nebo je často navštěvuje. Mnozí jsou velmi aktivní v sociálních a ekonomických vztazích se západosaharskými komunitami daleko v mauritánských městech Nouadhibou a Nouakchott, na Kanárských ostrovech a ve Španělsku. Tyto aktivity nyní tvoří velkou část ekonomiky táborů. Od rozptýlení západosaharské populace již uplynulo více než 25 let a konání referenda bylo poprvé navrženo před téměř devíti lety. Zatím stále nebylo rozhodnuto, kdy se bude referendum konat a neexistuje ani žádný mechanismus realizace výsledků referenda. Budoucnost Západní Sahary, označované některými za poslední africkou kolonii, tedy zůstává nejistá.

Tanzanská násilná repatriace se velmi lišila od násilných událostí, ke kterým došlo v Zairu, kde byly tisíce uprchlíků zabity a mnoho jich bylo donuceno k útěku do aktivní válečné oblasti. Způsobila však velkou kontroverzi. I když UNHCR nikdy neschválil žádný návrh násilného návratu uprchlíků, organizace byla za svou úlohu v této repatriační operaci (zejména za společné prohlášení vyzývající uprchlíky k návratu během méně než jednoho měsíce) silně kritizována ze strany Amnesty International, Human Rights Watch a dalších organizací z oblasti lidských práv.28 Amnesty International, Rwanda: Human Rights Overlooked in Mass Repatriation, International Secretariat, Londýn, 14. ledna 1997; Amnesty International, Tanzania: Refugees Should Not Be returned to Near Certain Death, tisková zpráva, Londýn, 20. ledna 1997; Amnesty International, Great Lakes Region: Still in Need of Protection - Repatriation, Refoulement and the Safety of Refugees and the 28

18

Hledání ztracených uprchlíků v Zairu V Zairu zahájily síly AFDL a její rwandští spojenci vojenskou kampaň. Ta je nakonec dovedla přes celou zemi až do Kinshasy, kam vstoupili 17. května 1997, svrhli prezidenta Mobutua a převzali vládu. Mezitím se v zairských lesích v zoufalých podmínkách pohyboval nezjištěný počet rwandských hutuských uprchlíků. Propukla bitva čísel. V listopadu 1996 naznačilo hrubé sčítání prováděné v repatriačních střediscích mezi Gomou a Gisenyi, že během prvního, masového přesunu po pádu Mugungy přišlo celkem 380 000 uprchlíků.29 Osoby vracející se přes Cyangugu a opozdilci přicházející během několika dní přes Gisenyi zvýšili tento počet o přibližně 100 000. Tím se počet uprchlíků dostal na asi 500 000. Hrubý odhad byl ale jediným odhadem, který bylo možné uskutečnit. Pracovníci UNHCR se s rwandskou vládou dohodli vycházet z odhadovaného počtu 600 000 uprchlíků, i když byli toho názoru, že toto číslo je pravděpodobně příliš vysoké. Úřady v Kigali, podporované některými západními vládami, ovšem trvaly na tom, že údaje UNHCR o počtu obyvatel v uprchlických táborech v Zairu (asi 1,1 miliónu) byly značně přemrštěné. Nyní prohlašovaly - za podpory AFDL - že většina uprchlíků se vrátila domů a že jen velmi málo z nich - kromě ozbrojených složek majících důvod ukrývat se v lesích - zůstává v Zairu. UNHCR a další humanitární agentury však tvrdily, že se ještě nevrátily statisíce uprchlíků. Počet uprchlíků se tedy stal mezinárodně vášnivě diskutovanou politickou otázkou. Rada bezpečnosti v rezoluci 1080 z 15. listopadu 1996 konečně schválila vyslání mnohonárodnostních sil, to však předpokládalo existenci vysokého počtu uprchlíků v Zairu. Řada vlád nebyla příznivcem rozmístění jednotek, protože to samozřejmě vystavovalo jejich vojáky nebezpečí. Síly AFDL, podporované Rwandou, odmítaly myšlenku mnohonárodnostních sil úplně, obávajíce se, že jejich západní postup na Kinshasu bude zablokován. AFDL uvedla, že nepotřebuje pomoc při přepravě "těch několika" zbývajících uprchlíků. 21. listopadu 1996 oznámil tiskový mluvčí OSN, odvolávaje se na údaje UNHCR, že "v Zairu se stále nachází 740 000 uprchlíků" a že "problém není vyřešen". Rwandská vláda vydala ve stejný den komuniké, ve kterém uváděla, že "počet rwandských uprchlíků udávaný mezinárodními organizacemi je zcela nesprávný a zavádějící" a že "lidé postupující na západ mohou být Zaiřané nebo Burunďané". Americký velvyslanec ve Rwandě prohlásil, že "v Zairu se nachází spíše deset či dvacet tisíc uprchlíků než ty obrovské počty, které jsou nám nabízeny", zatímco francouzský deník Le Monde uvedl ve svém vydání z 23. listopadu, že v Zairu zůstává nadále asi 800 000 uprchlíků. Tyto odhady bylo obtížné ověřit. Čísla byla diktována politickými zájmy.30 Generálporučík Maurice Baril, který byl v polovině listopadu jmenován velitelem mnohonárodnostních sil ve východním Zairu, prohlásil 21. listopadu 1996: "Situace je nejasná, odhady počtu uprchlíků kolísají od 100 000 do 500 000 ... Bude nutné získat lepší informace z terénu, abychom mohli vybrat proveditelné vojenské řešení."31 V Gomě a Bukavu a později i v Uviře byl UNHCR zapojen do vyčerpávající práce najít ztracené uprchlíky, budovat ve shromažďovacích střediscích informační systémy a přepravovat zpět do Rwandy ty osoby, které se chtěly vrátit, což byli prakticky všichni. UNHCR pravidelně poskytoval informace osobám řídícím mnohonárodnostní síly, avšak mezinárodní pozornost opět ochabovala. Na konci roku byla zárodečná síla s velením v Ugandě odvolána. Humanitární Internally Displaced, Londýn, 24. ledna 1997; Human Rights Watch, Uncertain Refuge: International Failures to Protect Refugees, New York, duben 1997, str. 4; Human Rights Watch, Tanzania: In the Name of Security - Forced Round-ups of Refugees in Tanzania, New York, červenec 1999. 29 Integrated Regional Informaiton Network (IRIN), Information Bulletin, č. 29, 18. listopadu 1996. 30 UN Department for Humanitarian Affairs, Integrated Regional Information Network, IRIN Update 50 on Eastern Zaire, 6. prosince 1996. 31 C. Correy, zpráva US Information Agency, 22. listopadu 1996.

19

organizace byly znovu, stejně jako v případě táborů v Kivu, ponechány bez významnější mezinárodní podpory. Pátrací a záchranná operace UNHCR Od samého počátku, i přes opačná prohlášení AFDL a rwandské vlády, bylo jasné, že mnozí uprchlíci vyhnaní ze zairských táborů se nacházejí v obtížné situaci v odlehlých oblastech na západ od Gomy a Bukavu, hluboko v Zairu. V Zairu zůstávaly statisíce Rwanďanů. Většina z nich utekla na západ, kde byli chráněni i nuceni k poslušnosti zbytky sil ex-FAR. Některé skupiny se v odlehlých oblastech zastavily a ukryly. Jiné si někde vybudovaly opevnění, například v Masisi. Jak se postup AFDL a jejich spojenců na Kinshasu měnil v debakl, stali se prchající Rwanďané hlavním cílem vzbouřenců; FAZ nebyla ani zdaleka rozpuštěna a jediný efektivní odpor kladla ex-FAR. Tisíce prchajících Rwanďanů zahynuly. Přesný počet nebude nikdy zjištěn. Zvěstí o masakrech páchaných rebely bylo od počátku mnoho, avšak bylo těžké je ověřit. V listopadu zveřejnili novináři první výpovědi uprchlíků o zabíjení. Později poskytly nevládní organizace a organizace z oblasti lidských práv přesnější informace. UNHCR a další humanitární organizace, které měly informace o osudu uprchlíků, byly rozděleny v otázce, zda o tom hovořit - zveřejnění těchto informací mohlo ohrozit pokračování záchranné operace. Na počátku prosince 1996 se UNHCR účastnil společné mise OSN do Tingi-Tingi, kam začal přicházet velký počet uprchlíků. Druhá velká skupina byla nalezena dále na jihu, v Shabundě. Přístup humanitárních organizací k uprchlíkům závisel na vzbouřencích a byl z velké části podřízen strategickým úvahám. Po dlouhých a usilovných vyjednáváních s orgány AFDL vybudovaly UNHCR a jeho partnerské agentury pro uprchlíky řadu shromaždišť. Existovalo však riziko, že tato místa budou využita orgány AFDL pro identifikaci a zahnání uprchlíků do vzdálených oblastí. Ti, kterým se podařilo dostat se do těchto středisek, se vynořovali z lesů ve zuboženém fyzickém stavu, vyděšeni z toho, co nechávali za sebou (své dřívější věznitele, génocidaires, a své poslední strážce, vzbouřence), i z toho, co na ně čekalo ve Rwandě. UNHCR byl umožněn přístup k uprchlíkům teprve poté, co boje utichly. Bodem obratu v této válce byl pád militarizovaného hutuského tábora v Tingi-Tingi v březnu 1997. Pro rebely to otevřelo cestu do Kisangani, největšího zairského města mezi provinciemi Kivu a Kinshasou. Události, ke kterým došlo v Kisangani v roce 1997, jsou ukázkou souvislosti mezi válkou a mezi pátrací a záchrannou operací. V dubnu narazil UNHCR na velkou skupinu asi 80 000 utečenců prchajících před postupující AFDL. UNHCR jim pomohl usídlit se na dvou místech na jih od Kisangani. Poté, co vzbouřenci získali nad oblastí kontrolu, tak právě když měla začít letecká přeprava uprchlíků zpět do Rwandy, odmítli umožnit UNHCR přístup k uprchlíkům, zaútočili na tábory a zabili všechny muže, které podezírali z příslušnosti k ozbrojené opozici. V tomto procesu bylo, úmyslně či neúmyslně, zabito také mnoho uprchlíků. Místa masových hrobů byla před humanitárními organizacemi bráněna jako nepřístupná. Rwanďanům, ke kterým se UNHCR podařilo dostat, mohla organizace nabídnout pouze možnost návratu do nejisté a nebezpečné situace ve Rwandě. Zůstat v Zairu znamenalo však téměř jistou smrt. Za těchto okolností nebylo možné uprchlíkům nabídnout nic jiného. Tváří v tvář tomuto dilematu uvažoval UNHCR o svém stažení, avšak nutnost pokračovat v záchraně životů převážila. Záchranná operace pokračovala až do září 1997. UNHCR zajistil přepravu uprchlíků nákladními vozidly nebo letadly zpět do Rwandy. Nakonec bylo tímto způsobem zachráněno přes 260 000 Rwanďanů, 60 000 z nich bylo přepraveno do Rwandy letecky prostřednictvím leteckého mostu zorganizovaného UNHCR. Organizace následně ve Rwandě zahájila velkou reintegrační operaci na pomoc statisícům navrátilců.

20

Diaspora rwandských Hutuů Mnozí Rwanďané, kteří nebyli repatriováni a kteří nezahynuli během svého velkého pochodu na západ, skončili na druhém konci kontinentu, až v Angole nebo v KonguBrazzaville. Někteří se dostali až k Atlantskému oceánu, poté co pěšky ušli více než 2 000 kilometrů. Byli mezi nimi mnozí bývalí příslušníci FAR a hutuských milicí, které se AFDL a její spojenci pokoušeli zničit během svých útoků na tábory v Kivu a během celé války. Měli zbraně a přijeli v lepším fyzickém stavu než obyčejní uprchlíci. Mohli pochodovat snadněji a zmocňovali se vozidel, která jim umožňovala privilegovaný přístup k dodávkám potravin. Když záchranná operace skončila, pokusil se UNHCR - ve snaze separovat génocidaires - provést pohovory se zbývajícími Rwanďany. To se opět ukázalo jako prakticky nemožné. V roce 1997 byl osud uprchlíků již tak propleten s osudem ozbrojených složek, že jejich separace byla zcela neproveditelná. V roce 1999 obnovil UNHCR repatriační operaci s těmi rwandskými uprchlíky, kterým se podařilo přežít a kteří zůstávali ve východní části Konga-Kinshasa. Ten rok se vrátilo více než 35 000 z nich. Rwandské ozbrojené skupiny, nacházející se mimo území Rwandy, se pro Rwandu stávaly menším, i když stále reálným nebezpečím. Mnozí následovali příkladu příslušníků jiných poražených armád ve střední Africe a stali se "ztracenými vojáky". Další si našli cestu do jiných konfliktů, například v Angole nebo Kongu-Brazzaville. Mnozí z nich pokračovali v bojích v nové Demokratické republice Kongo, kde v roce 1998 znovu vypukla válka.32 Nová fáze konžské války V srpnu 1998 se ukázalo, že rwandská a ugandská vláda již dále nepodporují prezidenta Demokratické republiky Kongo Kabilu. Koalice afrických zemí, která mu dosud poskytovala pomoc, se rozpadla na dvě části: první skupina vedená Angolou a Zimbabwe jej stále podporovala, avšak druhá, vedená Rwandou a Ugandou, jej chtěla odstranit. Krize, jejímž původním epicentrem byly Rwanda a Burundi, přerostla do širšího konfliktu s centrem v Kongu-Kinshasa. Tato nová válka vyrůstala z konžské občanské války, která svrhla prezidenta Mobutua, a z nevyřešeného napětí v širší oblasti velkých jezer. Od Mobutuova pádu se válka změnila v boj o kontrolu nad zemí a jejími bohatými přírodními zdroji. Účastní se jí armády šesti zemí a několika dalších nestátních ozbrojených skupin. Cenou za ni je stále rostoucí lidské utrpení. Počet přesídlených osob byl na konci roku 1999 odhadován na jeden milión. Nová fáze války potvrzuje předchozí tendence mezinárodního působení v této oblasti. Africké země sousedící s Kongem-Kinshasa a některé další státy neváhaly bránit své strategické zájmy. V ostrém kontrastu s krizí v Kosovu a ve Východním Timoru v roce 1999 se širší mezinárodní společenství zdráhalo intervenovat. Neschopnost zastavit rwandskou genocidu v roce 1994, neschopnost zabránit militarizaci uprchlických táborů v Gomě v letech 1994-96 a neschopnost efektivně monitorovat pohyb rwandských Hutuů zahnaných do Zairu a poskytnout jim ochranu a pomoc ukázaly, že pokud občanská válka a násilné přesídlení nejsou řešeny rychle, mohou být dlouhodobé následky katastrofální. Genocida z dubna 1994 je zlomovým momentem nedávné historie této oblasti. Mohlo jí být zabráněno. Skutečnost, že k ní došlo, byla vrcholem desetiletí ztracených příležitostí. Ještě horší je však skutečnost, že její následky stále nebyly odpovídajícím způsobem vyřešeny a že připravily o život desítky, možná stovky tisíc lidí - lidí, které během bojů v letech 1996-97 zahubily zbraně, nemoci nebo hlad. Prezident Mobutu byl svržen, avšak Demokratická republika Kongo stále není plně fungujícím státem. Status a státní příslušnost Banyarwanďanů v oblasti Kivu nejsou vyřešeny. Bezpečnostní situace ve Rwandě je i nadále nestabilní, stejně jako v Burundi. Antagonismus mezi Hutuy a Tutsii trvá. F. Reynthens, La guerre des Grands Lacs, Harmattan, Paříž, 1999; J.-C. Willame, L'odyssée Kabila, Karthala, Paříž, 1999. 32

21

Ve střední Africe uvízly humanitární organizace v politickém procesu plném násilí a nátlaku. Konflikt a následné populační přesuny jsou něčím, co humanitární organizace nemohou efektivně předvídat či kontrolovat. Při řešení dopadů násilí byly organizace jako UNHCR nuceny vyjednávat s ozbrojenými skupinami s velkou politickou zkušeností a schopností bezohledně manipulovat lidmi nacházejícími se pod jejich kontrolou. Humanitární organizace se ocitly v první linii konfliktu, zatímco zbytek mezinárodního společenství se držel stranou. Pouze důslednější mezinárodní reakce vyvíjející diplomatický tlak ve stejném rámci jako humanitární pomoc může vést ke zlepšení nedobré historie posledního desetiletí.

22

11

Měnící se dynamika přesídlení

Během půlstoletí existence UNHCR se dynamika přesídlení výrazně proměnila. Změnila se také mezinárodní reakce na problém násilného přesídlení. První fáze vývoje UNHCR se odehrávala v napjatém ovzduší studené války, kdy se organizace soustředila na uprchlíky v Evropě. UNHCR následně sehrál klíčovou úlohu v procesu dekolonizace, kromě jiného také kvůli vlně mezinárodní solidarity s uprchlíky z válek za národní osvobození. V sedmdesátých a osmdesátých letech vedlo vzájemné nepřátelství supervelmocí držících se vzájemně v šachu k nesmírně ničivým zástupným válkám, které vyhnaly z domovů milióny lidí. Rozsah operací UNHCR dramaticky vzrostl, neboť organizace se snažila pokrýt potřeby mnohých těchto uprchlíků, kteří v exilu strávili někdy i desítky let. Konec bipolární konfrontace na počátku let devadesátých znovu zásadně změnil prostředí, ve kterém UNHCR působil. Zástupné války skončily, ačkoliv některé začaly žít svým vlastním životem, bez patronace supervelmocí. Vnější zásahy do konfliktů se staly méně riskantními, protože již nehrozila odplata sponzorské supervelmoci. V mnoha případech zmizela ideologická motivace konfliktů. Často byla nahrazena motivací týkající se náboženské, etnické, národnostní, rasové, kmenové, jazykové či oblastní identity. Mnohé tyto konflikty byly při životě udržovány ekonomickými zájmy jedné nebo více válčících stran. Tyto konflikty se odehrávaly spíše v rámci národních hranic států než na mezinárodní úrovni. V mnoha případech byly komplikovány účastí osob podobné etnické nebo náboženské příslušnosti v jiných zemích, včetně uprchlíků a politicky aktivní diaspory v cizině. Jelikož tyto konflikty již nesouvisely s geopolitickým soupeřením, byli mnozí lidé, donucení násilím a pronásledováním k odchodu ze svých domovů, marginalizováni silnými státy, jejichž životně důležité národní zájmy již nebyly ohroženy. Role a zodpovědnost UNHCR při reakci na tyto krize se po celá devadesátá léta výrazně vyvíjela. Tak tomu bude nepochybně i nadále, až se bude organizace snažit vyrovnat s úkoly 21. století. Výzva globalizace Dalekosáhlé politické důsledky konce studené války přispěly k dopadům dalšího jevu dvacátého století, přesahujícího do století jedenadvacátého. Složitý komplex technologických, institucionálních, organizačních, kulturních a sociálních změn je vyjadřován pojmem "globalizace". Ekonomickým projevem globalizace je velký nárůst rychlosti a rychlé snižování nákladů na transakce - a následný růst objemu a hodnoty všech forem výměny. Kulturním a sociálním projevem globalizace je exploze levné a snadné komunikace a jisté sbližování hodnot a očekávání lidí po celém světě. Produktem globalizace je šíření demokratických myšlenek stejně jako všudypřítomnost disneyovských obrázků. Globalizační proces zpochybňuje nedotknutelnost národních hranic, a to má své důsledky i pro ochranu uprchlíků. Současná struktura ochrany uprchlíků vznikla ve státně centristickém systému. Podle Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 je uprchlíkem osoba, která nemůže využít ochrany svého vlastního státu a která překročila mezinárodní hranice vyznačující území tohoto suverénního státu. Je třeba ptát se na relevanci termínů jako suverenita a národní hranice, ztrácejí-li státy velkou část své schopnosti kontrolovat pohyb na svých hranicích i to, co se děje uvnitř. Pohyb zboží a kapitálu je nyní snadnější než kdy dříve a obchodníci, turisté a studenti překračují stále méně viditelné hranice. Vlády jsou naproti tomu stále připraveny kontrolovat nežádoucí pohyby obyvatelstva. Lidem, kteří potřebují ochranu, často brání v

1

dosažení bezpečné země přísná opatření mající zadržet osoby, které nemají povolení ke vstupu. Globalizace má mnoho dalších důsledků, pozitivních i negativních. Přestože globalizace působí v téměř každé části světa, její dopad není stejnoměrný. Rychlé změny související s expanzí světové tržní ekonomiky zvětšily nerovnováhu mezi nejbohatšími a nejchudšími zeměmi světa. Tato skutečnost má vliv na světovou migraci a vede také ke stále větší marginalizaci určitých skupin v industrializovaných zemích, růstu protipřistěhovaleckých nálad a rostoucímu nepřátelství vůči žadatelům o azyl. Mezi organizace, které se procesu globalizace přizpůsobují nejúspěšněji a které využívají svého potenciálu nejlépe, jsou skupiny organizovaného zločinu. Anonymita elektronických transakcí, menší rozsah regulace a obrovský nárůst objemu obchodů a cestování - to vše usnadňuje mezinárodní kriminální aktivity. Výnosy z těchto činností, ať už z obchodu s kokainem v Severní či Jižní Americe nebo obchodu s diamanty v západní Africe, vyživují konflikty, které pak plodí milióny uprchlíků a vnitřně přesídlených osob. Tyto organizace si také rychle uvědomily možnost zisku z převaděčství a pašování migrantů a vybudovaly globální "průmysl služeb" pro přepravu osob do zemí, kam nemají povolení vstoupit. Zpráva vypracovaná pro UNHCR z července 2000 ukazuje, že právě úspěchy opatření zabraňujících nelegálním přistěhovalcům ve vstupu do Evropy (přísná vízová politika, sankce přepravcům, readmisní dohody a pod.) žene uprchlíky, zoufale se snažící uniknout před pronásledováním, do rukou převaděčů.1 Měnící se charakter konfliktu Když byl UNHCR v roce 1950 založen, byli evropskými uprchlíky (na které se úsilí UNHCR soustředilo především) především lidé prchající před skutečným nebo obávaným pronásledováním v totalitních zemích - lidé vyhnaní fašismem nebo snažící se uniknout před stalinismem. Politické represe a rozsáhlá porušování lidských práv jsou častou příčinou přesídlení i v dnešním světě. Pro většinu dnešních uprchlíků je však hlavní hrozbou válečný konflikt, při kterém často dochází k pronásledování a k dalšímu porušování lidských práv civilistů. Mnohé ozbrojené konflikty z éry po konci studené války byly pro civilisty zvláště nebezpečné, jak ukazuje rozsah přesídlení a vysoký počet civilních obětí - v některých případech je poměr mezi počtem civilních a vojenských obětí až 9:1. Ničivý dopad nedávných válek na civilisty vyvolal velkou diskusi o měnícím se charakteru konfliktů v období po konci studené války. V dlouhodobější historické perspektivě však není cílení civilního obyvatelstva v bojích novým jevem. Třicetiletá válka, která skončila v roce 1648 Vestfálským mírem, dávajíc vzniknout modernímu národnímu státnímu systému, byla konfliktem ničícím civilní život, majetek a sociální organizace nesmírně brutálním způsobem. Norman Davies k tomu uvádí: v době, kdy tato válka skončila, "bylo Německo pustinou. Počet obyvatel klesl z 21 miliónů na asi 13 miliónů. Třetina až polovina obyvatel zahynula. Celá města, jako Magdeburg, stála v rozvalinách. Z velkých oblastí zmizeli lidé, stáda, zásoby. Obchod prakticky ustal. Léta drancování, hladomoru, nemocí a sociálního rozpadu vyústila ve spoušť".2 Variace tohoto scénáře se po staletí odehrávaly v řadě míst po celém světě. Devadesátá léta se od předchozích desetiletí liší oslabováním centrálních vlád v zemích podporovaných supervelmocemi a následným šířením konfliktů týkajících se náboženské, etnické či politické identity, které často uvrhly do násilí celou společnost. J. Morrison, The Trafficking and Smuggling of Refugees: The End Game in European Asylum Policy?, zpráva pro Odbor hodnocení a analýzu politiky UNHCR, Ženeva, červenec 2000, k dispozici na . 2 N. Davies, Europe: A History, Oxford University Press, Oxford, 1996, str. 565 a 568.

1

2

Snadná dostupnost moderních lehkých zbraní zvýšila ničivost i relativně méně intenzivních konfliktů. Povstalecké síly svou vojenskou kampaň často financují těžbou přírodních zdrojů v oblastech pod svou kontrolou, často ve spolupráci s mezinárodními kriminálními organizacemi. Komerční potenciál lukrativních nelegálních globalizovaných obchodů často zastiňuje jakýkoliv ideologický nebo politický program, v jehož rámci byly zbraně pozvednuty. Zisky válečné ekonomiky se často stávají hlavní silou pohánějící válečná kola silou, kterou je mimořádně obtížné zastavit. Od konce druhé světové války bylo dosaženo velkého pokroku při definování pravidel války. Čtyři Ženevské konvence z roku 1949 představující základ mezinárodního humanitárního práva byly ratifikovány prakticky všemi státy světa, což ilustruje význam, jenž je těmto pravidlům přikládán. Dalších 150 států ratifikovalo jeden nebo oba Dodatečné protokoly k Ženevské konvenci z roku 1977. Přesto přese všechno jsou války, ve kterých spolu bojují disciplinované, dobře zásobené armády, snažící se zabránit škodám na civilním obyvatelstvu a majetku a umožňující nemocným a zraněným ošetření, spíše výjimkou než pravidlem. V období po konci studené války docházelo během občanských válek a komunálních konfliktů k rozsáhlým a úmyslným útokům na civilní obyvatelstvo. Forma násilí často souvisí s příslušností k určitému pohlaví. Ženy jsou systematicky znásilňovány a mladí mužové se stávají cílem masových vražd, nebo jsou násilně odváděni do ozbrojených sil. Běžným jevem je také odvod dětí. Šíření násilí pácháním zvěrstev je metoda používaná v mnoha válkách; jedním z posledních příkladů jsou systematické amputace v Sieře Leone silami Revoluční jednotné fronty. Humanitární organizace jako UNHCR mají na pachatele těchto zvěrstev jen malý vliv. Vyjednávání s nimi je v nejlepším případě odporné a představuje skutečné etické dilema. Ostatní státy často nechtějí vojensky zasahovat a nechávají tak humanitární organizace pracovat samotné v zoufalém vakuu. Alžírsko Zde se podle odhadů alžírské vlády nachází asi 165 000 uprchlíků ze Západní Sahary, kteří žijí v táborech v oblasti Tindouf v jihozápadním Alžírsku Arménie a Ázerbájdžán V důsledku konfliktu mezi Arménií a Ázerbájdžánem na počátku devadesátých let se v Arménii nachází asi 300 000 ázerbájdžánských uprchlíků a asi 190 000 arménských uprchlíků žije v Ázerbájdžánu. V přepočtu na jednoho obyvatele hostí Arménie více uprchlíků nežli kterákoliv jiná země na světě. Čína V Číně žije přes 290 000 uznaných uprchlíků, téměř všichni pocházejí z Vietnamu. Většina z nich jsou etničtí Číňané, kteří jsou v Číně od roku 1979. Etiopie V Etiopii žije téměř 260 000 uprchlíků - více než 180 000 Somálců, asi 70 000 Súdánců a kolem 5 000 uprchlíků z Keni. Guinea a Pobřeží slonoviny I přesto, že se jedná o nejchudší africkou zemi, hostí Guinea i nadále asi 370 000 uprchlíků ze Sierry Leone a asi 130 000 utečenců z Libérie. V Pobřeží slonoviny se nachází asi 136 000 liberijských uprchlíků.

3

Indie V Indii se nachází velká a rozmanitá uprchlická populace; žije tam asi 100 000 Tibeťanů, 66 000 Šrílančanů, 15 000 Bhútánců a 14 000 Afghánců. Stejně jako ostatní země v této oblasti není Indie signatářskou zemí Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951 ani Protokolu z roku 1967 a neumožňuje také UNHCR přístup ke všem uprchlíkům na svém území. Indonésie V důsledku násilí, které propuklo v době hlasování o nezávislosti Východního Timoru v roce 1999, uprchlo z Východního Timoru do indonéského západního Timoru asi 280 000 lidí. Přestože mnozí z nich se následně vrátili, asi 163 000 se v prosinci 1999 stále nacházelo v Indonésii. Írán a Pákistán Írán a Pákistán i nadále poskytují útočiště největší uprchlické populaci spadající do péče UNHCR - Afgháncům. V roce 1990 dosáhl počet utečenců v této oblasti 6,2 miliónu osob; v současnosti zde žije asi 2,5 miliónu uprchlíků - 1,3 miliónu v Íránu a 1,2 miliónu v Pákistánu. V Íránu se též nachází více než 500 000 iráckých uprchlíků, takže Írán je s celkovým počtem 1,8 miliónu uprchlíků na svém území státem hostícím největší uprchlickou populaci na světě. Jugoslávie Svazová republika Jugoslávie hostí asi 500 000 uprchlíků, největší uprchlickou populaci v oblasti. Do této populace patří asi 300 000 uprchlíků z Chorvatska a asi 200 000 utečenců z Bosny a Hercegoviny. Keňa a Uganda Keňa poskytuje útočiště asi 224 tisícům uprchlíků. Největší skupinu tvoří Somálci (asi 140 000) a Súdánci (asi 64 000). Uganda hostí téměř 220 000 uprchlíků včetně asi 200 000 Súdánců Kongo-Kinshasa (Demokratická republika Kongo) Z této republiky odešlo více než 290 000 uprchlíků, na druhou stranu však země hostí asi 285 000 utečenců ze sousedních zemí. Sem patří asi 150 000 Angolanů, 68 000 Súdánců, 33 000 Rwanďanů, 19 000 Burunďanů a 12 000 Konžanů z Konga-Brazzaville (Republika Kongo). Německo Německá vláda odhaduje, že se v zemi nachází asi jeden milión uprchlíků - to je největší počet ze všech zemí západní Evropy. Ne všichni tito lidé však mají konvenční status uprchlíka. Většina z těch, kteří přijeli během posledních deseti let, pochází z bývalé Jugoslávie, Turecka, Iráku a Íránu. Nepál V Nepálu se nachází přes 100 000 bhútánských uprchlíků. Mnozí z nich tam žijí již více než deset let. Nepál také hostí asi 20 000 Tibeťanů. Palestinci Palestinci jsou největší uprchlickou populací na světě a během minulých padesáti let se rozptýlili do mnoha zemí světa. Asi 3,6 miliónu jich zůstává soustředěno v Jordánsku, Sýrii,

4

Libanonu, Gaze a na Západním břehu Jordánu. Za poskytování pomoci těmto uprchlíkům je zodpovědná UNRWA. Súdán Súdán hostí více než 390 000 uprchlíků, včetně více než 340 000 Eritrejců a asi 35 000 Etiopanů. Většina eritrejských uprchlíků žije v Súdánu od doby před vyhlášením nezávislosti Eritreje v roce 1993. Ze Súdánu také odešlo asi 475 000 uprchlíků v důsledku dlouhotrvající občanské války; většina z nich se nachází v Ugandě, Etiopii, Kongu-Kinshasa a Keni. Tanzanie S celkovým počtem více než 620 000 uprchlíků je Tanzanie africkou zemí s největší uprchlickou populací. Žije zde asi 500 000 Burunďanů, téměř 100 000 Konžanů z KongaKinshasa a přibližně 20 000 Rwanďanů. Thajsko Thajsko hostí asi 100 000 uprchlíků z Myanmaru. Přestože Thajsko tyto lidi oficiálně za uprchlíky nepovažuje, umožňuje UNHCR a dalším humanitárním organizacím, aby jim poskytovaly pomoc. Zambie Zambie hostí více než 160 000 angolských uprchlíků. Nachází se zde také asi 36 000 uprchlíků z Konga-Kinshasa. Rostoucí složitost populačních pohybů Lidé, kteří prchají ze své vlasti kvůli strachu z pronásledování, se připojují k širšímu proudu migrantů odcházejících za prací, vzděláním, za svými rodinnými příslušníky nebo z jiných důvodů. Odhaduje se, že na konci dvacátého století žilo mimo zemi svého původu asi 150 miliónů osob, což představuje asi 2,5 % světové populace (každý čtyřicátý člověk).3 Z tohoto počtu tvoří uprchlíci asi 15 miliónů, tj. 10 %. Mnohé státy přijaly jasné imigrační zákony a pravidla, v rámci kterých jsou přistěhovalci přijímáni ve třech různých "proudech": z důvodu sloučení rodiny, kvůli práci, studiu či investičnímu pobytu a z humanitárních důvodů. I když jsou tyto kategorie na papíře úhledně rozlišeny, ve skutečnosti nejsou hranice mezi nimi ani zdaleka jasné a existuje mezi nimi řada přechodů. Příslušník pronásledované menšiny, který přijal bolestné rozhodnutí opustit svůj domov, se rozhodne hledat azyl v bohaté zemi, kde jsou jeho šance uživit se lepší. Je to potom ekonomický přistěhovalec? Politickému disidentovi je v totalitní zemi vyhrožováno smrtí a on se pokusí dostat ke svému bratrovi, který emigroval do Kanady. Je to případ přesídlení uprchlíka, nebo sloučení rodiny? Počítačový programátor v přísném islámském státě se přidá k náboženské skupině považované za kacířskou a poté přijme práci v Evropě. Je to uprchlík, nebo přistěhovalec za prací? Domorodý farmář uteče přes hranice na sever poté, co je jeho komunita potřetí napadena pravicovými polovojenskými skupinami, a najde si tam práci na poli. Je uprchlík, nebo nelegální přistěhovalec? Moderní státy musí při výkonu svého vášnivě bráněného suverénního práva rozhodnout, kdo může a kdo nemůže vstoupit na jejich území, činit podobná rozhodnutí každý den. Jedinou částí imigračního proudu, kde se vlády vzdaly určité rozhodovací pravomoci, je humanitární oblast, v rámci které se signatářské státy Úmluvy OSN o 3

J. Harding, The Uninvited: Refugees at the Rich Man's Gate, Profile Books, Londýn, 2000, str. 7.

5

uprchlících z roku 1951 nebo jejího Protokolu z roku 1967 zavazují nevracet uprchlíky do země, kde mohou čelit pronásledování. Tlak na azylový systém rozvinutých průmyslových zemí vzrostl, když některé státy zúžily nebo uzavřely jiné kanály legálního přistěhovalectví. Evropské státy například prakticky zastavily programy pracovní migrace, i přes ostrý pokles počtu své vlastní národní pracovní síly. Pokusy ne-uprchlíků využít azylového kanálu pro získání legálního záchytného bodu v průmyslových zemích jsou reálnou - i když často zveličovanou - životní skutečností. Snaha zavést kontrolou nad přistěhovalectvím je v historickém měřítku relativně novým jevem. Přibližně do první světové války neuvalovaly státy (kromě několika zemí jako Japonsko) žádná větší omezení na pohyb osob přes své hranice. První pokusy kontrolovat pohyby obyvatel v Evropě měly za cíl zabránit odchodům, zejména odchodům osob s určitými dovednostmi. Jeden autor poznamenal: Vznik moderního pasového systému a užívání podobných systémů uvnitř různých zemí ... signalizovaly úsvit nové éry v humanitární oblasti, kde si individuální státy a mezinárodní státní systémy jako celek úspěšně monopolizovaly legitimní pravomoc umožňovat pohyb v rámci a přes území své jurisdikce.4

Během posledního desetiletí zakusila řada států rostoucí přistěhovalecký tlak, kromě jiného také z důvodu technického pokroku usnadňujícího cestování. Rostoucí xenofobie v některých zemích a obava států ze ztráty kontroly nad tím, kdo vstupuje na jejich území, vedla k přijetí stále přísnějších opatření pro prevenci nelegální migrace. To byl případ nejen Evropy a Severní Ameriky. Téměř každá země, která ve srovnání s okolními státy prosperuje, zjistila, že úspěch s sebou nese - kromě jiného - také rostoucí imigrační tlak. Regionální mocnosti jako Thajsko, Malajsie, Jižní Afrika nebo Mexiko se ocitly v situaci, kdy se musí vyrovnat s nelegálním příchodem obyvatel z jejich chudších a často problémy zmítaných sousedů. Žádnému státu se zatím nepodařilo vyvinout takový odstrašující postup pro přistěhovalce bez dokladů, který by efektivně a spravedlivě rozlišoval mezi lidmi s opodstatněným strachem z pronásledování a osobami s ekonomickou nebo jinou motivací, snažícími se získat povolení ke vstupu. Ta opatření, která ztěžují nelegálnímu migrantovi vstup na pracovní trh v "zemi zaslíbené", komplikují také přístup uprchlíka do potenciální azylové země a přístup k azylové proceduře. UNHCR opakovaně vyjádřil své znepokojení týkající se vstupních bariér, jelikož ani fungující azylový systém nemůže poskytovat ochranu osobám, které se do dotyčné země nemohou dostat. Uprchlíci jsou nuceni uchylovat se k nebezpečným a drahým službám převaděčů, aby překonali fyzické a administrativní překážky oddělující je od bezpečí. S tím, jak se uznávané kategorie migrantů překrývají a rozmazávají, jsou uznávány i potřeby dalších skupin vyhnaných osob. Jejich vztah k existujícím mechanismům a institucím mezinárodní ochrany a pomoci není jasný, přestože mnozí z nich mají stejné humanitární potřeby jako uprchlíci. Konference z roku 1996 řešící otázky migrace a přesídlení ve Společenství nezávislých států například poukázala na nejméně devět kategorií přesídlených osob v bývalém Sovětském svazu: na uprchlíky, osoby v situacích podobných situaci uprchlíků, vnitřně přesídlené osoby, repatrianty, dříve deportované osoby, tranzitní migranty, ilegální migranty, ekologické migranty a nedobrovolně přemístěné osoby. Kategorii "vnitřně přesídlených osob" začala být na konci devadesátých let věnována světová pozornost, částečně kvůli enormnímu nárůstu počtu těchto osob a částečně kvůli jejich mimořádné zranitelnosti. Zmocněnec generálního tajemníka pro vnitřně přesídlené 4

J. Torpey, The Invention of the Passport, Cambridge University Press, Cambridge, 2000, str. 9.

6

osoby Francis Deng se zaměřil na jejich potřeby a vydal soubor "vůdčích principů" na ochranu a pomoc těmto osobám. Přesto pro vnitřně přesídlené osoby neexistuje žádný závazný právní nástroj, jakým je Úmluva OSN o uprchlících z roku 1951 pro uprchlíky, ani instituce se zvláštním mandátem, podobná UNHCR, která by byla zodpovědná za jejich ochranu.5 V lednu 2000 uvedl vyslanec USA v OSN Richard Holbrooke, že mezi uprchlíkem a vnitřně přesídlenou osobou neexistuje žádný smysluplný rozdíl. Ve své vášnivé řeči prohlásil, že politikové by "neměli dovolit, aby nám byrokratické eufemismy a zkratky zabránily pomáhat těmto lidem".6 UNHCR často přijímal (se svolením hostitelských vlád) zodpovědnost za vnitřně přesídlené osoby, když o to byl požádán generálním tajemníkem OSN nebo Valným shromážděním OSN. V roce 1999 poskytovala organizace pomoc asi pěti miliónům vnitřně přesídlených osob v Africe, na Balkáně, v oblasti bývalého Sovětského svazu, v Kolumbii, na Šrí Lance a v dalších místech. Někteří pozorovatelé vidí nebezpečí v zamlžení rozdílu mezi uprchlíky a vnitřně přesídlenými osobami. Uprchlíky jsou podle definice Úmluvy OSN z roku 1951 osoby, nacházející se mimo zemi svého původu. Podle mezinárodního práva jsou nositeli určitých práv. Nejvýznamnějším z nich je, že státy je podle Úmluvy nesmějí násilně vrátit do míst, kde by měly opodstatněný strach z pronásledování. V mezinárodním systému založeném stále na pojmu suverénních států existuje obrovský rozdíl mezi osobami spadajícími do jurisdikce státu, ve kterém k pronásledování dochází, a osobami mimo tuto jurisdikci. Sloučení kategorie uprchlíků a vnitřně přesídlených osob by tedy podle některých pozorovatelů zničilo tento zásadní rozdíl a ochranu z tohoto rozdílu vyplývající.7 Někteří také poukazují na to, že by stále nebyly řešeny potřeby všech civilních obětí ozbrojeného konfliktu, ať již jsou či nejsou přesídleny. Měnící se charakter humanitárních akcí Humanitární akce se během posledního půlstoletí stala drahým a složitým podnikem. Počet účastníků vzrostl a humanitárních operací se nyní účastní řada aktérů, od agentur OSN až po malé nevládní organizace, od národních vojenských sil až po soukromé dodavatele, od náboženských organizací až po profesionální asociace. Mezi těmito činiteli existují velké rozdíly v prostředcích, mandátu, filozofii a schopnostech. Koordinace úsilí různorodých činitelů je během rozsáhlých uprchlických krizí velkým úkolem. Tato úloha často připadla UNHCR, který byl generálním tajemníkem OSN mnohokrát vyzván, aby působil jako vůdčí agentura OSN v humanitárních krizových situacích. Ozbrojené konflikty jsou v současnosti silou generující většinu uprchlických vln a UNHCR a další humanitární organizace se během svého každodenního působení často dostávají do situace, kdy se musí vyrovnat s úkolem působit uprostřed probíhajícího násilí. Uprchlické pohyby již nejsou vedlejším následkem konfliktů, jsou v mnoha případech jejich ústředním cílem a válečnou taktikou. Humanitární pomoc uprchlíkům potom není nutně vnímána jako neutrální čin. UNHCR a další humanitární organizace jsou válčícími stranami stále častěji považovány za přívržence té či oné strany, zejména pokud se krutostí vedoucích k přesídlení dopouští převážně jedna strana.

UNHCR, Internally Displaced Persons: The Role of the United Nations High Commissioner for Refugees, 6. března 2000. 6 R. Holbrooke, proslov na Cardoza Law School, New York, 28. března 2000. 7 G. S. Goodwin-Gill, UNHCR and Internal Displacement: Stepping into a Legal and Political Minefield, US Committee for Refugees, World Refugee Survey 2000, Washington DC, 2000, str. 25-31.

5

7

V násilném a zpolitizovaném prostředí se UNHCR ve snaze chránit uprchlíky, pomáhat jim a najít řešení jejich situace často ocitá před mučivými dilematy. Během bosenské války existovaly například obavy, že odvezení příslušníků ohrožených menšin bude napomáhat procesu tzv. etnických čistek. Při událostech v Makedonii v roce 1999 se někteří lidé domnívali, že humanitární evakuace může podkopat princip prvního azylu. Během rwandské uprchlické krize v letech 1994-96 vyzývali mnozí kritikové UNHCR, aby se stáhl z uprchlických táborů ve východním Zairu a Tanzanii, argumentujíce, že organizace živí osoby, které nesou zodpovědnost za genocidu, a že tím podněcuje další konflikt. V Angole a Somálsku bývalo často cenou za přístup k lidem v nouzi splnění vyděračských požadavků ozbrojených skupin. UNHCR se ve své historii s takovými dilematy střetával znovu a znovu, zejména během posledního desetiletí. V praxi je aplikace principů ochrany uprchlíků mnohem obtížnější než jejich teoretická podpora. V některých situacích neexistuje žádné uspokojivé řešení a humanitární pracovníci si musí vybrat, zda nebudou dělat nic, nebo zda se rozhodnou pro nejméně škodlivé řešení. Kritici také stále více upozorňují na možné negativní dopady poskytování pomoci. Humanitární pomoc může konflikt neúmyslně prodlužovat, podporovat pachatele porušování lidských práv a podkopávat místní důvěru v sebe sama. Cenou za neposkytnutí pomoci ve snaze zabránit těmto nevítaným důsledkům však může být utrpení a smrt nevinných lidí. UNHCR je stále častěji nucen rozhodovat, kdy je vhodné pokračovat v práci za ne právě ideálních podmínek a kdy by další poskytování pomoci mohlo přispět k utrpení těch lidí, jimž je pomoc určena. Taková rozhodnutí jsou v podstatě politická. V moderní informační éře se viditelnost uprchlických krizí výrazně proměnila. Masová přesídlení a jiné katastrofy jsou zachyceny v "reálném čase" na televizních obrazovkách a stále častěji také na internetových stránkách. Mnoho bylo řečeno o "efektu CNN" při formování názoru veřejnosti a následné politické reakci na uprchlickou krizi.8 Rostoucí informovanost veřejnosti generuje podporu humanitárním operacím, avšak sdělovací prostředky jsou ve svém přístupu selektivní a vybírají si pouze některé krize. V místech, kam je upřena pozornost médií, se humanitární organizace dostávají pod zvýšený tlak. To může být prospěšné. Veřejná kritika pomalé nebo neadekvátní reakce vedla UNHCR a další humanitární organizace k přehodnocení a reformě postupů nouzové intervence, stanovení nových standardů poskytování pomoci a zlepšení koordinačních mechanismů. Snaha být viděn ve sledovaných krizových situacích však také podnítila neužitečnou konkurenci mezi jednotlivými agenturami a v některých případech znehodnotila pečlivé plánování. Spolupráce s médii při zlepšování ochrany uprchlíků a vnitřně přesídlených osob se nyní stala základním prvkem humanitární akce. Měnící se úloha UNHCR Předchozí kapitoly sledovaly vývoj UNHCR během některých významných událostí, jež měly vliv na formování organizace. Každá nová krize vyžadovala od mezinárodního společenství novou reakci a přinášela pro UNHCR a jeho partnery nové úlohy. UNHCR se odpoutal od svého prvotního důrazu na individuální případy, když bylo jeho služeb zapotřebí během masového exodu Maďarů v roce 1956. V šedesátých letech, v dobách afrických válek za nezávislost, pak opustil svůj eurocentrismus. Přijetí Protokolu z roku 1967 k Úmluvě OSN o uprchlících z roku 1951 potvrdilo trvalost tohoto odklonu od počátečního rámce. Výraznější koordinační úlohu (v rámci systému OSN i mimo něj) hrál UNHCR poprvé v době jihoasijské krize v sedmdesátých letech, během které vznikl nezávislý stát Výraz "efekt CNN" se týká rostoucí moci televizních stanic, jako například Cable News Network (CNN), diktovat politický program. 8

8

Bangladéš. V Indočíně UNHCR značně rozšířil rozsah svých aktivit - budoval a spravoval uprchlické tábory pro Kambodžany, Laosany a Vietnamce a pomáhal při přesídlení asi dvou miliónů Indočíňanů - většinou Vietnamců - do Spojených států i jinam. Úloha a povinnosti UNHCR v osmdesátých letech dále vzrostly v důsledku současně probíhajících krizí v Indočíně, tzv. africkém rohu, Střední Americe a Afghánistánu. Na konci studené války, kdy řada konfliktů skončila, se UNHCR zapojil nejen do procesu fyzické repatriace uprchlíků, ale také do mnohem složitějšího úkolu zajistit, aby toto řešení mělo trvalý charakter. Stále více lidí z oblastí konfliktů v Africe, Asii a Latinské Americe hledalo během osmdesátých let azyl v Evropě a Severní Americe, což přinášelo tlak na existující azylové systémy a vedlo vlády k přijímání stále restriktivnějších opatření, která měla odradit potenciální migranty od vstupu. V důsledku tohoto vývoje se UNHCR ocitl v opozici proti státům, které byly jeho hlavními sponzory a politickými přívrženci. Devadesátá léta byla svědkem průlomu ve vztazích mezi UNHCR a nástupnickými státy bývalého Sovětského svazu, který byl po většinu své existence vůči UNHCR nepřátelský. UNHCR otevřel v celé této rozsáhlé oblasti své pobočky, aby pomáhal vládám i lidem řešit problémy související s velmi složitými migračními pohyby a násilným přesídlením. Hlavní krize první poloviny devadesátých let - v severním Iráku, bývalé Jugoslávii a Rwandě - donutily UNHCR pracovat v nevídaném rozsahu a uprostřed probíhajícího válečného konfliktu. Během padesáti let své existence UNHCR daleko překročil původní předpoklady svých zakladatelů. Organizace začínala jako malá, skromně financovaná organizace s omezenými úkoly v rámci Evropy. Dnes UNHCR zaměstnává přes pět tisíc lidí v asi sto dvaceti zemích světa a svůj roční rozpočet přibližně jedné miliardy dolarů vynakládá na realizaci složitého a někdy až zarážejícího množství úkolů. Velikost a operační kapacita organizace je však stále malá ve srovnání s tím, co vše je nutné řešit. UNHCR dnes pomáhá řadě kategorií osob, jejichž potřeby v oblasti ochrany se mohou lišit od potřeb uprchlíků - například osobám bez státní příslušnosti a osobám, jejich státní příslušnost je zpochybňována. Další lidé, včetně mnoha vnitřně přesídlených osob, žijí v oblastech, kde neexistuje žádný kompetentní orgán, jenž by je mohl chránit. Cesta vpřed Pro řešení současných problémů uprchlíků a ostatních přesídlených osob vybudoval UNHCR nové typy strategického partnerství - s organizacemi v oblasti ochrany lidských práv, vojenskými silami, organizacemi ze soukromého sektoru a s řadou dalších činitelů. Zapojil se do mnoha aktivit, které mohly být dříve považovány za nespadající do mandátu UNHCR: za všechny jmenujme ekologickou ochranu, odstraňování min, projekty na podporu rozvoje společenství a protirasistické kampaně. Tyto aktivity mají společný cíl: zajistit, aby řešení, která UNHCR pomáhá uprchlíkům a jiným přesídleným osobám nalézt, byla opravdu trvalá. Zbývá však stále ještě mnoho práce na zdokonalování těchto širokých partnerství a na zlepšování komunikačních mechanismů. UNHCR je již dlouho znepokojen mezerou mezi nouzovou pomocí a dlouhodobou rozvojovou pomocí. Bída, zejména tam, kde existují velké rozdíly v životní úrovni, je živnou půdou pro konflikt a přesídlování. Uprchlíci a přesídlené osoby vracející se po skončení konfliktu do svých domovů velmi trpí nedostatkem prostředků pro zajištění dlouhodobé obživy. To může následně vést k obnovení konfliktu a novému přesídlení osob. UNHCR proto spolupracuje se Světovou bankou, klíčovými sponzorskými vládami a dalšími agenturami OSN ve snaze překlenout institucionální a finanční mezeru mezi nouzovou pomocí a dlouhodobou rozvojovou pomocí.

9

Fyzická a hospodářská rekonstrukce však není jediný prvek, který pomáhá překlenout mezeru mezi nouzovou a rozvojovou pomocí. Mezinárodní společenství se musí systematičtěji a výrazněji snažit posílit demokratické instituce a zajistit dobrou správu země během přechodného období od války k míru. Pomoc slabším státům při posilování institucí je zásadní při zajišťování ochrany navrátilců a budování dlouhodobého míru. V mnoha situacích by hlavní prioritou mělo být posílení schopnosti prosazování práva policií a soudnictvím. UNHCR se stále častěji účastní procesu budování míru v zemích postižených v minulosti válkou nebo terorem proti civilnímu obyvatelstvu. Dříve končívaly aktivity UNHCR dnem, kdy byli uprchlíci přesídleni do nové země nebo kdy skončila repatriace. V posledních letech se již organizace nezřídka účastní mírových vyjednávání. UNHCR se například podílel na rozsáhlých konzultacích vedoucích v roce 1991 k uzavření Pařížských mírových dohod o Kambodži, ve kterých byla repatriace uznána jako zásadní prvek dohody; UNHCR hrál také významnou úlohu na Mezinárodní konferenci o bývalé Jugoslávii během probíhajícího jugoslávského konfliktu a poskytoval poradenství v repatriačních otázkách, když byla v roce 1995 připravována Daytonská mírová smlouva. Jak uvedla Vysoká komisařka Sadako Ogata: "Mírové procesy nekončí uzavřením mírových dohod. V nejlepším případě tímto okamžikem začínají."9 Dalším důležitým prvkem lidského pocitu bezpečí je úspěšné soužití lidí, kteří musí obnovit komunity hluboce rozdělené občanským konfliktem. To je pro uprchlíky a vnitřně přesídlené osoby při jejich návratu domů zásadní. Je jen málo obtížnějších věcí. Podpora a pomoc rozděleným společenstvím žít pospolu, otevírání cest k usmíření může být jednou z největších výzev humanitárních organizací v 21. století. Pokračujícím úkolem pro nadcházející léta bude také hledání cest pro zajištění bezpečnosti uprchlíků, vnitřně přesídlených osob a dalších. V oblastech obydlených uprchlíky většinou nepanuje dobrá bezpečnostní situace. Kromě zločinu a násilí, kterému se tradičně daří v rozsáhlých, chudých, hustě obydlených osídleních, kde byly normální sociální struktury narušeny, se v uprchlických osídleních často objevuje problém militarizace. Opoziční hnutí, vlády hostitelských zemí a další státy s uprchlíky často manipulují kvůli svému vojenskému či ekonomickému zisku a zatahují je do nebezpečných konfrontací. V některých případech jsou přesídlení lidé sami ochotni účastnit se pokračujících bojů, kompromitujíce tak neutralitu místa svého útočiště. V jiných případech se stávají prakticky rukojmími. Nejistá bezpečnostní situace má negativní dopad na přesídlené osoby, na společenství, kam se uchýlí, i na pracovníky humanitárních agentur, kteří se jim snaží poskytnout pomoc a ochranu. Státy se stále více zdráhají vysílat své vojenské síly do bezpečnostních operací nejen proto, že jde o finančně a politicky náročné operace, nýbrž také proto, že v řadě případů se tyto operace ukázaly být nástrojem slabým a neúčinným. UNHCR - spolu s Odborem mírových operací OSN - tedy zkoumal alternativní mechanismy pro zlepšení bezpečnosti. Mezi krajními možnostmi rozsáhlé vojenské intervence a nečinnosti byla vypracována řada variant - rozmístění bezpečnostních odborníků, posílení místních policejních sil v hostitelské zemi nebo poskytování pomoci oblastním bezpečnostním organizacím. Velkým úkolem se stalo zajišťování bezpečnosti humanitárních pracovníků během konfliktu. Humanitární pracovníci se stále častěji stávají cílem přímého útoku, dochází k jejich napadání, vraždám či únosům. Vyrovnání se s tímto rizikem a stanovení jeho přijatelné hranice bude velkým úkolem humanitárních organizací ve výbušných oblastech.

Vysoká komisařka S. Ogata, On the Humanitarian Frontlines: Refugee problems Between Changing Wars and Fragile Peace, přednáška na University of California, Berkeley, 17. března 1999. 9

10

Padesát let humanitární akce ukazovalo znovu a znovu, že humanitární organizace samotné nemohou vyřešit základní sociální, ekonomické a politické problémy, které k přesídlení vedou. Viděli jsme také, že neřešený problém přesídlení může osudově zkomplikovat proces ukončení války a mírovou stabilitu. Mandát UNHCR hledat pro uprchlíky trvalá řešení je součástí širšího rámce bezpečnosti. Pocit nebezpečí nejenže nutí lidi k útěku a hledání útočiště, ale dlouhotrvající konflikt a přesídlení oslabuje závazek mnoha států dodržovat mezinárodně přijaté principy ochrany uprchlíků. Pokles ochoty států poskytovat azyl je velikým problémem pro lidi prchající ze svých zemí i pro organizace snažící se jim pomoci. Ve světě, kde není vždy možné zabránit závažnému porušování lidských práv, je nutné zajistit, aby pronásledovaní měli možnost nalézt útočiště. Azyl musí být i nadále základním nástrojem ochrany. Zajištění přístupu k azylu tedy zůstává primárním cílem strategie UNHCR v oblasti mezinárodní ochrany. Jedním z největších úkolů je nyní začlenit otázky z oblasti ochrany uprchlíků pevněji do širšího rámce složitých migračních otázek, kterým státy čelí, a podporovat aktivity beroucí v úvahu souvislosti mezi migrací a azylem. Podle existujících podmínek mezinárodního práva, především na základě Úmluvy OSN o uprchlících z roku 1951, existuje stále velký rozdíl mezi uprchlíky, kteří překročili mezinárodní hranice, a osobami, které byly přesídleny uvnitř své vlastní země. Zatímco mandát UNHCR poskytovat ochranu a hledat řešení pro uprchlíky se během padesáti let nezměnil, jeho práce s vnitřně přesídlenými osobami se značně zvýšila. Rozsah, v jakém bude UNHCR vyzván přijmout další zodpovědnost ve vztahu k vnitřně přesídleným osobám, bude klíčovým bodem v dalším vývoji organizace. Mezinárodní reakce na problém násilného přesídlení se během posledních padesáti let vyvíjela a vyvíjí se i nadále. Rok co rok byly vypracovávány právní rámce a institucionální opatření na ochranu a poskytování pomoci uprchlíkům a dalším přesídleným lidem a tento vývoj bude pokračovat i v budoucnu. Je naší společnou zodpovědností poučit se z minulosti při vývoji nových mechanismů pro účinnou reakci na budoucí úkoly. Pokrývání potřeb přesídlených osob ve světě (uprchlíků i vnitřně přesídlených osob) znamená mnohem víc než jen poskytnutí krátkodobého útočiště a pomoci. Znamená to bojovat především s pronásledováním, násilím a konfliktem, které k přesídlení vedou. Znamená to uznat lidská práva všech mužů, žen a dětí žít v míru, bezpečí a důstojnosti bez toho, že by museli prchat ze svých domovů. To je úkol, který leží před vládami, mezinárodními organizacemi a lidmi celého světa v novém tisíciletí.

11