2
Urgensi Partisipasi Masyarakat Dalam Penyusunan Program Legislasi Daerah Di DPRD Provinsi Gorontalo
Ardi Wiranata Arsyad Pembimbing I: Prof. Dr. Johan Jasin SH.,MH., Pembimbing II: Zamroni Abdussamad SH.,MH Jurusan Ilmu Hukum
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui Urgensi Partisipasi Masyarakat Dalam Penyusunan Program Legislasi Di DPRD Provinsi Gorontalo Penelitian ini bersifat deskriptif, jenis data penelitian yang digunakan adalah Penelitian Hukum empirik. Lokasi penelitian di DPRD Provinsi Gorontalo. Bahan yang dipakai meliputi bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tersier, teknik pengumpulan datanya dilakukan dengan cara observasi (pengamatan), wawancara, Teknik analisa data. Berdasarkan hasil penelitian, penulis memperoleh jawaban bahwa, penyusunan program legislasi daerah yang partisipatif di DPRD provinsi Gorontalo menjadi hal yang sangat penting untuk dilaksanakan, pada dasarnya setiap produk hukum yang dihasilkan harus sesuai dengan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi serta sesuai dengan aspirasi masyarakat daerah. Hal ini dimaksudkan untuk menyerap aspirasi masyarakat daerah dalam mencapai apa yang diinginkan masyarakat. Melalui program legislasi daerah yang partisipatif mampu memberikan sebuah jawaban tentang pembentukan produk hukum daerah yang responsif sesuai dengan aspirasi masyarakat. Kata kunci : Urgensi, Legislasi Daerah, Partisipatif, DPRD.
1
Dalam rangka membentuk peraturan daerah yang produktif dibutuhkanlah instrumen hukum dalam hal mengayomi pembentukan peraturan daerah tersebut. Dalam tahapan pembentukannya tidak bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi dalam rangka memperbaiki kehidupan kemasyarakatan di daerah tersebut. Secara spesifik untuk mengklasifikan bagaimana membentuk peraturan daerah yang partisipatif maka di butuhkan kerangka pemikiran yang harus dilaksanakan dalam membentuk produk hukum, sebagai manifestasi dari kemauan dan kehendak masyarakat. Karakter membetuk produk hukum yang responsif atau partisipatif adalah dengan membentuk produk hukum yang mencerminkan rasa keadilan dan memenuhi harapan masyarakat1. Undang-undang No 12 Tahun 2011 Tentang pembentukan peraturan perundang-undangan telah mengamanatkan bahwasannya dalam pembentukan peraturan
daerah
mengamanatkan
pentingnya
program
legislasi
daerah
sebagaimana tercermin dalam : Pasal (1) angka 10 “program legislasi daerah yang selanjutnya disebut prolegda adalah instrumen perencanaan program pembentukan peraturan daerah provinsi atau peraturan daerah kabupaten/kota yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis2 Dalam tahapan penyusunannya Tidak terlepas dari hal penyusunan program legislasi daerah ialah partisipasi/aspirasi masyarakat daerah yang sangat dibutuhkan dalam penyusunannya, karena peraturan daerah yang masuk dalam
1
2
Mahfud Md,2010, Politik hukum diindonesia,rajawali pers,maret
Undang-undang no 12 tahun 2011
2
tahapan program legislasi daerah merupakan apa yang menjadi kehendak masyarakat daerah tersebut. Berdasarkan Pasal 35 Undang-Undang no 12 tahun 20113dalam penyusunan prolegda harus sesuai dengan tahapan dan prosedural dalam penyusunan program legislasi daerah : a) b) c) d)
Berdasarkan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi; Rencana pembangunan daerah; Penyelenggara otonomi daerah dan tugas pembantuan; Aspirasi masyarakat daerah. Dalam Pasal 9 Permendagri No.1 Tahun 20144 tentang pembentukan
produk hukum daerah, dalam penyusunan program legislasi daerah harus berdasarkan aspirasi masyarakat daerah. Maka undang-undang telah menjamin dan memberikan instrumen dalam melaksanakan program legislasi daerah selalu berdasarkan aspirasi masyarakat daerah tersebut. Hukum juga sebagai sistem pengelolaan kehidupan berbangsa dan bernegara, hukum tidak hanya sebagai pengelola masyarakat melainkan mampu menyerap aspirasi masyarakat dalam
mempertimbangkan menentukan arah
kebijakan menuju kesejahteraan rakyat secara utuh.5 Berkaitan dengan keadaaan yang terjadi saat ini ternyata dalam pembentukan program legislasi daerah masih banyak kendala dan sebagian besar tidak berdasarkan instrumen dalam peraturan perundang-undangan. Penyusunan program legislasi daerah sebagian besar tidak berdasarkan instrumen hukum yang
3
Ibid, uu no 12 tahun 2011 Permendagri no 1 tahun 2014 tentang pembentukan produk hukum daerah 5 Moh. Mahfud MD, Sunaryati Hartono,2013, dekonstruksi dan gerakan pemikiran hukum progresif, thafa media, yogjakarta. Hal 15 4
3
berlaku dan akibatnya bisa berdampak kepada produk hukum yang di hasilkan. Dengan demikian penyusunan program legislasi daerah yang partisipatif bisa dikatakan belum berjalan secara optimal dan efektif dan masih jauh dari harapan konstitusional. Sejalan dengan beberapa peraturan daerah di DPRD provinsi gorontalo, peraturan daerah yang kurang masksimal seperti peraturan daerah No 10 tahun 2014 tentang kawasan tanpa rokok masih belum berjalan secara efektif, diakibatkan tidak adanya koordinasi yang jelas antara pihak legislastif dengan masyarakat yang ada di daerah dalam menentukan kebijakan daerah mana yang masuk kategori wilayah tanpa rokok. Dalam mensinkronisasi peraturan daerah provinsi bersama kabupaten/kota masih terdapat kekeliruan, diantaranya melalui peraturan daerah No 7 tahun 2012 tentang program pendidikan untuk rakyat, tidak adanya koordinasi antara pihak provinsi bersama kabupaten/kota dalam menentukan tujuan masing-masing peraturan daerah, sehingga terjadi tumpang tindih peraturan masing-msing daerah. Terkait dengan permasalahan-permasalahan yang diakibatkan dari kurang optimalnya penyusunan program legislasi daerah yang partisipatif sebagaimana yang telah diamanatkan oleh Undang-Undang No 12 tahun 2011 Pasal 35, maka peneliti ingin melakukan penelitian tentang “Urgensi Partisipasi Masyarakat Dalam Penyusunan Program Legislasi Daerah Di DPRD Provinsi Gorontalo”. Dari latar belakang diatas,maka dapat dirumuskan masalah sebagai berikut (1) Bagaimana peran partisipati masyarakat dalam pembentukan program legislasi daerah yang Partisipatif di DPRD Provinsi Gorontalo. (2) Faktor-faktor yang dapat mempengaruhi urgensi partisipasi masyarakat dalam penyusunan program
4
legislasi daerah sesuai Pasal 35 undang-undang no 12 tahun 2011 di DPRD Provinsi Gorontalo. A. METODOLOGI PENELITIAN Jenis penelitian ini termasuk dalam jenis penelitian Deskriptif, penelitian deskriptif adalah penelitian yang berupaya mengungkapkan suatu masalah dan keadaan sebagaimana adanya, untuk itu peneliti dibatasi hanya mengungkapkan fakta-fakta dan tidak menggunakan hipotesa. Penelitian deskriptif bertujuan untuk menggambarkan secara tepat sifat-sifat individu dan keadaan sosial yang timbul dalam masyarakat untuk dijadikan sebagai objek penelitian. 6 Penggunaan jenis penelitian deskriptif dengan metode kualitatif ini dipandang lebih mendukung dan memberi arti dan menyerap permasalahan yang berkaitan dengan permasalahan penelitian. Hasil data yang dikualitatifkan dalam penelitian ini adalah hasil data olahan yang berasal dari wawawancara dengan wakil badan anggaran DPRD provinsi gorontalo periode 2014-2019, yaitu : Bapak Hamzah Sidik SH, dan kepala Bagian hukum dan pengkajian perundang-undangan ibu Hj. Karsum Kaluku SH.,MH dan kepala sub bagian hukum dan pengkajian perundangundangan ibu Rusovanny Halalutu,.SH..M.Si. Dalam penelitian ini peneliti mengambil lokasi di Provinsi Gorontalo, bertepatan dengan penelitian ini mengenai Program Legislasi Daerah, maka Peneliti akan fokus kepada anggotaanggota DPRD yang menangani badan legislasi daerah (Banleg) dan bagian hukum DPRD provinsi gorontalo.
6
Skripsi purnama rizky yusuf, rony hanitijo,1998, metode penelitian hukum dan metri, jakarta, ghalia indonesia, hlm.25.
5
B. HASIL DAN PEMBAHASAN 1. Gambaran Umum Lokasi Penelitian Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Gorontalo dibentuk pertama kali pada tahun 2001. Dewan perwakilan rakyat daerah didalam undang-undang no 23 tahun 2014 atas perubahan uu no 12 tahun 2008 tentang pemeritah daerah menyebutkan dalam pasal 1 ayat (4) mengatakan dewan perwakilan rakyat daerah yang selanjutnya disingkat DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintah daerah. Kedudukan DPRD provinsi adalah sebagai unsur penyelenggara pemerintah daerah yang melahirkan kebijakan-kebijakan di daerah tingkat provinsi, trutama yang dituangkan dalam dalam peraturan daerah (Perda). Secara umum peran ini di wujudkan dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu7 : 1. Regulator, mengatur seluruh kepentingan daerah, baik yang termasuk unsur-unsur otonomi maupun tugas pembantuan; 2. Policy
making,
merumuskan
kebijakan
pembangunan
dan
perencanaan program-program pembangunan daerah; 3. Budgeting, perencanaan anggaran pembangunan daerah (APBD). Implementasi peran DPRD provinsi gorontalo diwujudkan dalam dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu : legislasi, anggaran dan pengawasan. Pelaksanaan tiga fungsi tersebut dilaksanakan secara ideal dan diharapkan dapat melahirkan output sebagai berikut : 7
Buku Memori DPRD provinsi gorontalo periode 2009-2014, gorontalo,2014
6
1. Peraturan daerah yang aspiratif dan responsive, mengakomodasi tuntutan dan keinginan serta harapan masyarakat; 2. APBD yang efektif dan efisien serta terdapat kesesuaian yang logis antara kondisi kemampuan keuangan daerah dengan biaya kinerja pelayanan masyarakat; 3. Menciptakan suasana pemerintahan daerah yang transaparan dan akuntabel
baik
dalam
proses
pemerintahan
maupun
penyelenggaraannya. Melaksanakan ketiga fungsi yang ideal tersebut, DPRD provinsi gorontalo dilengkapi dengan modal dasar yang cukup besar dan kuat, yaitu tugas dan wewenang ,alat dan kelengkapan DPRD, hak-hak DPRD, dan anggaran DPRD yang mandiri. 2. Bagaimana
Peran
Partisipasi
Masyarakat
dalam
penyusunan
program legislasi daerah DPRD Provinsi Gorontalo. Dalam penyusunan program legisalasi daerah yang partisipatif ada beberapa poin yang perlu dilaksanakan sebagai indikator dalam penelitian ini sesuai dengan apa yang disampaikna oleh Bagir Manan, ia mengemukakan ada beberapa cara partisipatif masyarakat yang harus dilakukan melalui8 : 1. Mengikutsertakan dalam tim ahli atau kelompok-kelompok kerja; 2. Melakukan public hearing atau mengundang dalam rapat-rapat;
8
Ibid 289
7
3. Melakukan uji shahi kepada pihak-pihak tertentu untuk mendapatkan tanggapan; 4. Melakukan lokakarya (workshop) sebelum resmi dibahas ditingkatan dewan; 5. Mempublikasikan peraturan agar mendapatkan tanggapan publik. Indikator penyerapan aspirasi masyarakat menjadi hal mutlak dalam tahapan dalam mencapai apa yang diinginkan masyarakat yang nantinya akan dituangkan dalam program legisalasi daerah yang partisipatif. Pada dasarnya DPRD provinsi gorontalo harus mampu melaksanakan apa yang menjadi tuntutan serta tahapan dalam menindaklanjuti apa yang menjadi aspirasi masyarakat daerah gorontalo. Adapun pada saat melakukan penelitian, peneliti mewawancarai kepala bagian hukum dan perundang-undangan yakni, ibu Hj. Karsum Kaluku SH.,MH, menyampaikan pada dasarnya setiap rancangan peraturan yang akan ditetapkan di tingkatan DPRD harus melalui tahapan-tahapan yang ditentukan peraturan yang lebih tinggi, namun tidak menyampingkan apa yang menjadi harapan dan keinginan masyarakat, dalam pembentukannya tetap melalui tahapan ataupun indikator yang sesuai dengan prosedural yang telah diatur dalam peraturan DPRD No 1 Tahun 2014 sebagai pijakan dalam melaksanakan apa yang menjadi harapan dan keinginan serta tuntutan rakyat. Pada dasarnya ada beberapa indikator yang diungkapkan oleh Bagir Manan sesuai dengan analisa peneliti tidak sesuai dan belum mampu diimplementasikan secara substansial. Dalam hal mengikutsertakan masyarakat 8
dalam tim ahli ini kurang masksimal, para anggota badan legisalasi hanya sekedar menyerap aspirasi masyarakat dengan cara reses dan ada beberapa kegiatan yang dilakukan, namun tidak mengikutsertakan secara penuh, karena dalam tahapan teknis penyusunan itu sudah masuk dalam proses internal badan legislasi yang dihasilkan dari pembicaraan ditingkatan fraksi yang ada di DPRD. Kemudian melakukan public hearing atau megundang dalam rapat-rapat, bagi peneliti ini kurang maksimal, karena pada dasarnya public hearing dilaksanakan sesudah tahapan penyusunan dilaksanakan namun tidak pada tahapan proses dan teknis pelaksanaan penyusunannya. Salah satu peraturan daerah yang kurang maksimal dan berdampak kepada kebingungan masyarakat ialah megenai peraturan daerah No 5 Tahun 2012 tentang penyelenggaraan pelayanan terpadu satu pintu (PTSP) hasil inisiatif DPRD, pada prinsipnya perda tersebut tidak berjalan sesuai dengan seharusnya. Prof. Dr. Saldi Isra S.H.,MPA dalam bukunya pergeseran fungsi legislasi mengatakan, masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan ataupun tertulis dalam proses pembahasan ataupun penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan. Hak masyarakat untuk berpartisipasi secara langsung akan merubah relasi antara masyarakat dan Dewan Perwakilan Rakyat dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, dalam hal ini partisipasi masyarakat dalam pembentukannya merupakan pelaksanaan asas konsensus antara rakyat dan pembentuk undang-undang. Dengan demikian, mengabaikan hak masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembentukan
9
peraturan perundang-undangan dapat mengakibatkan sebuah undang-undang menjadi cacat prosedural. 9 Ada beberapa program legislasi daerah (Prolegda) yang masuk dalam draf rancangan peraturan daerah tahun 2014 yang usulasan DPRD dan pemerintah Provinsi Gorontalo, diantaranya : 1.
Ranperda Tentang Daerah aliran sungai terpadu Provinsi Gorontalo;
2.
Ranperda tentang usaha perlindungan lahan pertanian dan pangan berkelanjutan;
3.
Ranperda tentang sistem pengelolaan air minum;
4.
Ranperda tentang lalu lintas ternak.
Sesuai dengan hasil wawancara bersama kepala bagian hukum DPRD pada dasarnya pihak badan legislasi melakukan proses penyaluran aspirasi masyarakat, namun belum memberikan sepenuhnya keinginan masyarakat dalam berkontribusi dalam penyusunan serta pelaksanaan pembahasannya. Peneliti mengambil kesimpulan pihak DPRD hanya berdasarkan keinginan tanpa memastikan secara jelas tentang apa yang menjadi hal esensial dari penyusunan prolegda tersebut, orientasi dari pembentukannya juga belum jelas, sehingganya berdampak kepada kurang pahamnya masyarakat dengan produk hukum yang berlaku nantinya. 3. Faktor Yang Dapat Mempengaruhi Partisipasi Masyarakat Dalam Penyusunan Program Legislasi Daerah Di DPRD Provinsi Gorontalo
9
Prof. Dr saldi isra,2013, pergeseran fungsi legislasi,rajawali pers,jakarta, hal 9.
10
Partisipsi masyarakat sebagi wujud adanya kesadaran masyarakat, berbangsa dan bernegara akan berguna sebagai masukan dalam proses pembentukan undang-undang. DPRD sebagai unsur utama dalam proses pembentukan peraturan daerah dan harus membuka diri serta ruang publik untuk menghasilkan perda yang responsif10 Beberapa hal yang menjadi faktor yang dapat mempengaruhi partisipasi masyarakat dalam penyusunan program legislasi daerah 11 : 1) Pendidikan, dapat dikatakan sebagai syarat mutlak dalam berpartisipasi . Pendidikan dianggap dapat mempengaruhi sikap hidup seseorang terhadap lingkungannya,
suatu
sikap
yang
diperlukan
bagi
peningkatan
kesejahteraan seluruh masyarakat. 2) Kepercayan diri masyarakat atau solidaritas dan integritas sosial kemasyarakatan. 3) Kemauan dan kemampuan untuk mengubah atau memperbaiki keadaan dan membangun atas keinginan bersama. 4) Kepentingan umum murni, kepekaan dan kesadaran masyarakat dalam menggapai kebutuhan-kebutuhan dan kepentingan umum masyarakat. 5) Komunikasi yang intensif antar sesama warga masyarakat, antar warga warga masyarakat dengan pimpinannya atau wakilnya serta sistem sosial lainnya.
10 11
Jurisprudence-journa.org/2012/07/peraturan daerahdalam perspektif partisipasi/ https://sacafirmansyah.wordpress.com/200/06/05/partisipasi-masyarakat/
11
6) Kesempatan untuk berpartisipasi. Keadaan lingkungan serta proses dan struktur sosial, sistem nilai dan norma-norma yang memungkinkan dan mendorong terjadinya pasrtisipasi sosial. hasil wawancara bersama anggota dewan DPRD Provinsi Gorontalo yang membidangi badan legislasi daerah dan sekaligus Wakil ketua : Hamzah Sidik SH12. (fraksi Golkar),
menyampaikan bahwa selaku anggota badan legislasi
melakukan tahapan penyusunan program legislasi daerah itu sesuai dengan perintah undang-undang
ataupun aturan yang lebih tinggi untuk melakukan
penyusunan. Maka dalam hal ini proses pembentukan peraturan perundangundangan dalam hal ini melalui tahapan penyusunan prolegda maka harus menyesuaiakan dengan apa yang menjadi kebutuhan masyarakat dan sesuai perintah dari pada peraturan yang lebih tinggi untuk dilaksanakan. Adapun dalam menyerap aspirasi masyarakat anggota DPRD melakukan kegiatan seperti : 1) Reses, kegiatan reses menjadi salah satu agenda yang sering dilakukan oleh pihak DPRD, melalui kelompok hingga perorangan dalam melakukan penyerapan aspirasi dari masing-masing daerah pemilihan;13. 2) Diskusi, diskusi
menjadi
alat kelengkapan
penyerapan aspirasi
masyarakat daerah, dengan menghadirkan seluruh kelompok masyarakat yang memiliki kemauan dalam memberikan masukan bahkan mengkritisi DPRD, diskusi menjadi lahan ilmiah dalam menyerap aspirasi masyarakat daerah.
12 13
Anggota DPRD provinsi gorontalo periode 2014-2019 Hasil wawancara Anggota DPRD provinsi gorontalo periode 2014-2019
12
3) Koalisi internal, koalisi internal DPRD juga menjadi satu hal yang sangat dibutuhkan dalam mengintegrasikan keinginan dari masing-masing daerah pemilihan dengan kebutuhan yang berbeda pula. Dengan adanya koalisi internal DPRD menjadi semua kontradiksi dimasing-masing daerah tadi dapat dilebur dalam satu acauan bersama dengan pengaturan bersama ditingkatan provinsi. Penentuan skala prioritas untuk membentuk perda juga menjadi hal yang sangat penting untuk dikoordinasikan bersama stekholder daerah, agar tidak terjadi tumpang tindih kepentingan dalam melaksanakan keinginan bersama yakni membangun dan mengembangkan daerah. Menyelenggarakan koordinasi dan sinergi yang baik antar lembaga yang berwenang sebagai bagian progresifitas dalam membentuk peraturan daerah. Tahapan tersebut Menjadi sarana pengendali kegiatan dalam pembentukan peraturan daerah, Sekaligus mempercepat upaya menyejahterakan rakyat dan tertib penyelenggaraan pemerintahan di daerah. C. Saran Dan Kesimpulan 1. Kesimpulan Partisipasi masyarakat menjadi hal mutlak dalam penyusunan serta keterlibatan dalam tahapan pembentukan program legislasi daerah Di DPRD provinsi, saat ini DPRD belum efektif dalam melaksanakan tugas serta indikator dalam tahapan keterlibatan pasrtisipasi masyarakat dalam pembentukan produk hukum daerah. Sehingganya mengakibatkan kurang maksimalnya produk hukum yang dihasilkan.
Keterlibatan masyarakat hanya pada tahapan penyampaian
13
aspirasi dan ditindaklanjuti oleh DPRD, namun tidak dilibatkan secara penuh dalam tahapan penyusunan ataupun pembentukannya. Untuk itu akibatnya tidak berjalan secara efektif. Keterlibatan masyarakat tidak secara substansial dilaksanakan oleh DPRD provinsi gorontalo. Faktor pendukung dalam penyusunan program legislasi daerah yang aspiratif menjadi hal yang sangat substansial, diantaranya Pendidikan,solidaritas, kepentingan umum, komunikasi yang intensif serta kesempatan yang sama dari masyarakat untuk berparstisipasi dalam penyusunan program legislasi daerah menjadi faktor penentu dalam produktifitas hukum yang akan dihasilkan dari masyarakat 2. Saran Keterlibatan masyarakat secara utuh melalui penyusunan serta sampai tahapan pembentukan harus dilaksanakan dan tidak bisa menyampingkan aspirasi masyarakat daerah tersebut. Dalam hal penyusunan dan penyerapan aspirasi masyarakat dalam merumuskan suatu program legislasi daerah melalui DPRD provinsi harus lebih ditingkatkan lagi melalui pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang menyerap aspirasi rakyat secara penuh.
DPRD provinsi gorontalo harus
memaksimalkan sinergitas antara pemangku kebijakan daerah dalam berintegrasi untuk mencapai produk hukum daerah yang aspiratif.
14
Daftar Pustaka Mahfud Md,2010, Politik hukum diindonesia,rajawali pers,maret Prof. Dr saldi isra,2013, pergeseran fungsi legislasi,rajawali pers,jakarta. Moh. Mahfud MD, Sunaryati Hartono,2013, dekonstruksi dan gerakan pemikiran hukum progresif, thafa media, yogjakarta. Skripsi purnama rizky yusuf, rony hanitijo,1998, metode penelitian hukum dan metri, jakarta, ghalia indonesia. Buku Memori DPRD provinsi gorontalo periode 2009-2014, gorontalo,2014 Undang-undang no 12 tahun 2011 Permendagri no 1 tahun 2014 tentang pembentukan produk hukum daerah Jurisprudence-journa.org/2012/07/peraturan daerahdalam perspektif partisipasi/ https://sacafirmansyah.wordpress.com/200/06/05/partisipasi-masyarakat/ wawancara Anggota DPRD provinsi gorontalo periode 2014-2019
15
