Unequal Welfare States A.J. Soede, J.C. Vrooman, P.M. Ferraresi, G. Segre SCP Vertaling samenvatting
Inleiding De toekomstige vergrijzing kan grote economische en sociale consequenties hebben voor de Europese verzorgingsstaten. Onderzoek op dit gebied, bijvoorbeeld door de Economic Policy Committee van de EU en door de OECD, heeft zich voornamelijk gericht op het bepalen van de omvang van de toekomstige financiële lasten. Dit is natuurlijk een zeer relevant onderwerp: de toekomstige financierbaarheid van de uitkeringen is een belangrijke politieke zaak. Diverse onderzoeken laten zien dat alle EU-lidstaten geconfronteerd worden met een stijgend aantal uitkering in de komende decennia, met name door het grotere aandeel gepensioneerden in de bevolking. Dit zal leiden tot een substantiële groei van de relatieve sociale zekerheidsuitgaven (uitgaven als percentage van Bruto Binnenlands Product). De grootte van de trend verschilt echter per EU-15 land. Dit komt met name doordat de arbeidsparticipatie van vrouwen varieert tussen de landen en doordat sommige landen hun (pre)pensioenregelingen al aangepast hebben en andere niet. Daarnaast zijn sommige sociale zekerheidsregelingen (vooral in de Mediterrane landen) momenteel in een beginfase van hun ontwikkeling. Naar verwachting zullen doorgroeien naar meer gebruikelijke Europese standaarden. Het algemene beeld is echter duidelijk: tot aan 2040 zal de sociale zekerheid te maken hebben met een duidelijke demografische druk in alle lidstaten. Dit komt ook tot uitdrukking in het politieke proces in de EU. Op de bijeenkomsten van de Europese Raad in Stockholm en Gotenborg (2001) is afgesproken dat de problemen als gevolg van de vergrijzing aangepakt zullen worden door een drievoudige strategie: reductie van de overheidsschuld van de lidstaten, het verhogen van de arbeidsparticipatie en het aanpassen van de nationale sociale zekerheidssystemen en pensioenen. Bij de vergadering in Barcelona in 2002 werden deze doelstellingen verder uitgewerkt. De financierbaarheid zou verbeterd worden door een verhoging van de werkgelegenheid, de verlenging van de arbeidsactieve periode, herstructurering van de nationale pensioen- en sociale zekerheidsregelingen, alsmede stimulering van private pensioenopbouw. Aan andere kant is afgesproken dat pensioenregelingen niet alleen financieel betaalbaar moeten zijn, maar ook adequaat moeten zijn. Sociaal beleid moet immers als doel hebben dat de kans op armoede en sociale uitsluiting bij ouderen kleiner wordt, en zou ervoor moet zorgen dat mensen in staat zijn om hun bereikte levensstandaard na pensionering in redelijk mate kunnen behouden. Daarnaast zou solidariteit tussen generaties en met de ouderen bevorderd moeten worden, om zo acceptabele niveaus van inkomensongelijkheid te bereiken. Deze doelstellingen zijn in lijn met de sociaal beleidsdoelstellingen van de Europese Raad bijeenkomsten van Lissabon, Nice en Laeken in 2000 en 2001. Deze verbreding van het beleidsprobleem betekent dat het niet alleen zinvol is om de toekomstige financiële implicaties van vergrijzing te onderzoeken, maar ook de mogelijke consequenties voor armoede, ongelijkheid en herverdeling van inkomen. De voorliggende studie heeft dit als doel.
Aspecten van het onderzoek Het doel van het project is een exploratieve analyse van de mogelijke toekomstige inkomensverdelingen als gevolg van vergrijzing, in een representatieve selectie van lidstaten, waarbij de bestaande variatie in sociale zekerheidsvoorzieningen in ogenschouw genomen wordt. De kernvraag is dus hoe de toekomstige demografische en sociaal-economische ontwikkelingen de formele instituties van de verschillende ‘regimes’ zullen beïnvloeden en welke verdelingsresultaten hiervan het gevolg zullen zijn. De belangrijkste demografische bron voor dit project zijn de huishoudenprognoses van Eurostat. Deze projecties zijn beschikbaar tot 2025. De huidige institutionele diversiteit in de verschillende landen is geanalyseerd door een gedetailleerde studie van de verschillende sociale zekerheid en arbeidsmarktkenmerken aan het eind van de jaren negentig. Aangenomen is dat de verschillende regimes de demografische en economische ontwikkelingen aan de hand van vier scenario’s beantwoorden voor de periode 2000-2025. De toekomstige distributieve resultaten zijn geanalyseerd op micro-niveau, gebaseerd op een (her)wegingsprocedure van het European
Community Household Panel van Eurostat. Tot slot zijn de veranderingen in de diverse indicatoren van inkomensongelijkheid, herverdelingen en armoedecijfers berekend voor de periode 2000-2025.
Selectie van landen De studie start met een groot aantal landen. Allereerst zijn de bestaande sociale zekerheidsregelingen van alle EU-15 lidstaten, vier Oost Europese landen, Noorwegen, de Verenigde Staten, Canada en Australië geanalyseerd. Dit geeft een goed beeld van de huidige institutionele variëteit in Europa, en maakt het mogelijk om clusters van landen te identificeren, waarbij een cluster een bepaald ‘regime type’ vertegenwoordigt. Een dergelijke uitgebreide benadering was echter niet mogelijk in het tweede en derde deel van deze studie: het maken van een macro-model en het berekenen van de verdelingsresultaten. Een selectie van landen moest gemaakt worden vanwege tijd- en budgetrestricties. De niet EU-15 landen moesten worden weggelaten omdat deze niet zijn vertegenwoordigd in het ECHP. Uiteindelijk is de invloed van de toekomstige vergrijzing bekeken voor zes landen: Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Denemarken en Nederland. Deze landen zijn gekozen omdat hun sociale zekerheidstelsel verschillende tradities vertegenwoordigen en omdat de bevolkingen van deze landen een ruime meerderheid van de EU-15 vertegenwoordigen. Deze zes landen kunnen beschouwd worden als representatieve voorbeelden van de verschillende ‘regime typen’.
Beperkingen Omdat beschikbaarheid van het huidige gegevens het onmogelijk maakt om de tijdshorizon te verbreden tot na 2025, bevat deze studie niet de ‘piek’ in de vergrijzing, die in de meeste landen rond 2040-2050 verwacht wordt. Het zou echter wel mogelijk moeten zijn om duidelijk te maken welke trends te verwachten zijn. Door de beperking tot zes representatieve landen is het mogelijk dat het project geen adequaat beeld geeft van de verschillen binnen de regime typen. De distributieve resultaten van bijvoorbeeld Griekenland zouden verschillend kunnen zijn van Italië, de representant van het Mediterrane regime in deze studie. Daarnaast was het niet mogelijk om de regionale verschillen binnen landen en de invloed van migratie te analyseren. De analyse van de herverdeling is relatief beperkt omdat de gegevens over belastingheffing en voorzieningen in natura ontbreken in het ECHP. Tot slot zijn zowel de macromodellering van de toekomstig trends en de vertaling voor de te verwachte inkomensontwikkelingen van huishoudens uitgevoerd aan de hand van een specifieke methodologie (zie beneden). De toepassing van andere aannames en technieken kan leiden tot een andere perspectief dan gepresenteerd met betrekking tot de toekomst van de vergrijzing. Deze beperkingen betekenen dat het project als exploratief beschouwd moet worden.
Verzorgingsstaten Bij de analyse van de verschillen tussen de pensioen- en de sociale zekerheidssystemen van landen zijn geen aparte vergelijkingen gemaakt tussen specifieke regelingen, zoals pensioen- en arbeidsongelijkheidswetgeving voor verschillende groepen. Dit zou behoorlijk tijdrovend zijn en daarnaast worden deze verschillen al adequaat beschreven in het MISSOC-project van de EU (en in de recentelijke uitbreiding naar de Centraal en OostEuropese landen: MISSCEEC). Daarbij is de kernvraag van deze studie algemener: is het mogelijk om verschillende clusters van landen met verschillende welvaartsregimes te onderscheiden? Dit concept verwijst naar de wijze waarop welvaart verdeeld wordt tussen staat, markt en huishoudens. Van 23 landen zijn 85 kenmerken verzameld. Deze kenmerken bestrijken de belangrijke inkomensvoorzieningen, inclusief pensioenen, ouderschapsverlof en alimentatieregelingen, belasting- en premieheffing, en arbeidsmarktwetgeving. Deze indicatoren geven een redelijk compleet beeld van de verschillende verzorgingsstaten. De kenmerken zijn gebruikt in een statistische schalingstechniek (niet-lineare principale componenten analyse). Deze techniek geeft aan landen die veel gemeen hebben ongeveer deze score, terwijl landen die veel verschillen hebben sterk verschillende scores krijgen. Figuur ES.1 geeft de resultaten.
Figuur ES.1: Schaling van 23 landen gebaseerd op 85 verzorgingsstaatkenmerken Hoog
EL
E
Algemene omvang van sociale zekerheid
P I
F
B NL
D
FIN
L A HU
Laag
Hoog NO
PL SK
DK
S
CZ
IRL
UK
AUS CAN USA Laag Reikwijdte van pensioenen etc.
Bron : SCP
De eerste dimensie (x-as) geeft de algemene omvang van het sociale zekerheidssysteem weer; de tweede (y-as) refereert grotendeels naar de reikwijdte van de pensioenregelingen. Er zijn in de figuur vijf clusters van landen te zien. Het Scandinavische regime type bestaat uit Denmarken, Finland en Zweden. Deze scoren met name hoog op de algemene omvang: een uitgebreid sociale zekerheidsysteem, hoge uitgaven aan arbeidsmarktprogramma’s, genereuze ouderschapsverlofregelingen, en universele toegangscondities. Aan de ander kant is er een cluster van Mediterrane landen (Griekenland, Spanje, Portugal en Italië). De sociale zekerheidstelsels van deze landen zijn klein in termen van algemene omvang, maar hebben relatief goed ontwikkelde pensioenregelingen. Regimes van het Angelsaksische type (de Verenigde Staten, Canada, Australië, het Verenigd Koninkrijk en Ierland) zijn iets minder residueel in termen van sociale zekerheidsvoorzieningen, maar hebben vrijwel geen uitgebreide overheidspensioenregelingen. In mindere mate geldt dit ook voor de vier Oost-Europese landen (Polen, Tsjechië, Hongarije en Slowakije) die ook een apart cluster vormen. In deze landen liggen de voorzieningen, inclusief de pensioenen, gemiddeld genomen onder het EU-15 gemiddelde. Er zijn veel sectorale regelingen, maar deze omvatten vaak niet de ambtenaren. Duitsland, Frankrijk, Oostenrijk, België en Luxemburg hebben een Continentaal regime. De sociale zekerheidssystemen zijn goed ontwikkeld, maar niet zo universeel als in de Scandinavische landen. Er is een sterke relatie tussen de voorafgaande dienstbetrekkingen en de uitkeringsrechten. Daarnaast is de inkomensbescherming voor families met kinderen redelijk groot. Ook zijn werknemers goed beschermd tegen ontslag. Er zijn veel speciale regelingen voor bepaalde sectoren en er is een uitgebreide collectieve dekking voor ambtenaren. De pensioenen in het Continentale regime zijn gemiddeld iets boven het Europese gemiddelde. Twee landen, Nederland en Noorwegen, behoren niet duidelijk tot een bepaald cluster. Zij zijn op afstand geplaatst van de Scandinavische groep, en kunnen daardoor als hybride gekenschetst worden. De resultaten van deze analyse bevestigen de bekende typologie van Esping-Andersen. De belangrijkste verschillen zijn het bestaan van een Mediterraan cluster en de hybride positie van Noorwegen.
Model and scenario’s De zes geselecteerde landen voor het tweede en het derde deel van deze studie laten dus voldoende institutionele variëteit zien. Duitsland en Frankrijk representeren het Continentale regime, en Denemarken het Scandinavische cluster. Het Verenigd Koninkrijk is de exponent van het Angelsaksische type (alhoewel figuur ES.1 laat zien dat dit land minder ‘puur’ is dan de Verenigde Staten), en Italië behoort tot het Mediterrane cluster (met een sociaal zekerheidssysteem waarvan de reikwijdte iets groter is dan van Griekenland). Nederland is een hybride, met zoals Scandinavische als Continentale karakteristieken. Het is interessant om te bekijken of Nederland ‘het beste van twee werelden’ heeft.
Een demografisch-economisch model is ontwikkeld voor deze representanten van de verschillende regimes. De input voor dit model zijn demografische prognoses, aannames met betrekking tot toekomstige bruto arbeidsparticipatiecijfers, en de huidige inkomens- en uitkeringsituatie van de bevolking. Het model resulteert in consistente prognoses voor enkele economische kernvariabelen en de inkomens- en uitkeringsontwikkeling van diverse groepen. De laatste gegevens zijn gebruikt om het ECHP te herwegen. Dit maakt het mogelijk om voor 2025 indicatoren van ongelijkheid, herverdeling en armoede te berekenen. Vier toekomstige scenario’s zijn ontwikkeld. In het landen-specifieke basisscenario worden de verzorgingsstaten intact gelaten. Dit laat zien wat verwacht kan worden op basis van de demografische ontwikkelingen, wanneer de huidige pensioen- en sociale zekerheidsregelingen niet aangepast zouden worden. Dit scenario heeft ook een variant waarin de gemiddelde demografische opbouw van de EU-15 wordt opgelegd aan alle landen. Deze ‘uniforme demografie’ geeft meestal resultaten die hetzelfde zijn als de landen-specifiek variant, en zullen daarom niet besproken worden in deze samenvatting. Daarnaast zijn er drie scenario’s waarin veranderingen in de huidige verzorgingstaten verondersteld worden. In het eerste hervormingsscenario wordt aangenomen dat de arbeidsparticipatie in 2010 zal voldoen aan de –voor sommige landen ambitieuze- werkgelegenheidsdoelstellingen van de Lissabon bijeenkomst (participatiescenario). Het tweede hervormingsscenario richt zich op de pensioenhervormingen die al in gang zijn gezet in sommige landen (pensioen-aanpassingsscenario). Bij deze scenario’s zou theoretisch verwacht kunnen worden dat zij leiden tot een bepaalde regimeconvergentie: verzorgingsstaten streven dezelfde doelstellingen na via dezelfde beleidsmaatregelen. Tot slot is het institutionele hervormingen-scenario ontwikkeld. De basisaanname is dat landen hun sociale zekerheidssystemen zo min mogelijk willen aanpassen. Als ze dit wel doen, dan zullen zij zo dicht mogelijk bij hun belangrijkste principes willen blijven. Een dergelijk ‘regime-afhankelijk’ hervormingsscenario is gebaseerd op de nationale verantwoordelijkheid voor de sociale zekerheid. Daarnaast zijn er ook theoretische redenen voor ‘pad-afhankelijkheid’: de economische en organisatorische kosten van hervormingen, het cognitieve kader van de beleidsmakers en de normen, waarden en belangen van het electoraat. Het institutionele hervormingen-scenario is redelijk gestileerd. Acht beleidsmaatregelen zijn geselecteerd. Deze maatregelen betreffen met name het aantal en de gemiddelde uitkeringshoogte van de belangrijke sociale zekerheidsregelingen. De aanname is dat landen zullen streven naar een bepaalde balans tussen financiële betaalbaarheid en adequaatheid van de regelingen en dat zij uit deze ‘pool van maatregelen’ de hervormingen in die volgorde zullen kiezen dat het beste bij hun verzorgingsstaattype past. Als de demografische schok ervoor zorgt dat de meeste landen alle maatregelen moeten doorvoeren zou er theoretisch enige regimeconvergentie verwacht mogen worden. In de praktijk ligt het aantal maatregelen echter tussen de twee en de zeven. Dit maakt het waarschijnlijk dat er enige regimedivergentie aanwezig zal zijn in het institutionele hervormingen scenario: de bestaande verschillen hebben de neiging groter te worden.
Financierbaarheid Om de financierbaarheid van de stelsels te analyseren is een ‘theoretisch premieniveau’ berekend. Deze indicator geeft aan wat het de belasting- en premietarief zou moeten zijn om de sociale zekerheid te financieren. Daarbij is rekening gehouden met de aanwezige pensioenfondsreserves en de hoogte van de overheidsschuld. In het startjaar 2000 ligt dit ‘theoretisch premieniveau’ in de Continentale en de Mediterrane landen tussen de 31 en de 33 procent, duidelijk hoger dan de tarieven in de andere drie landen (23-25 procent). Op basis van het basisscenario zal Nederland de sterkste stijging van dit premietarief kennen: van 23 naar 31 procent. Dit komt met name door de sterke vergrijzing in dit land, dat moment een relatief ‘jonge’ bevolking kent. De stijging van het premietarief in Italië is aan de andere kant relatief gematigd: van 32 naar 35 procent in 2025. Dit is met name het gevolg van het Italiaans indexatiebeleid; naar verwachting zullen de pensioenen de loonontwikkeling niet blijven volgen. In de andere landen zullen de premietarieven naar verwachting met 4 tot 6 procentpunten stijgen tot 2025. Het gevolg is dat Frankrijk in het basisscenario het hoogste premietarief zal kennen (38 procent). De drie hervormingsscenario’s leiden in het algemeen tot een verbeterde financierbaarheid. Het effect van het participatiescenario is echter relatief beperkt: het maximale effect is te zien in Frankrijk, waar het theoretisch premietarief een procent lager is dan in het basisscenario. Een hogere participatie heeft in principe een positief effect op de financierbaarheid door de verbreding van de heffingsgrondslag (meer mensen betalen premies) en de verlaging van de uitkeringsafhankelijkheid onder de pensioenleeftijd. Echter, dit effect wordt afgezwakt door de hogere pensioenrechten, als gevolg van de hogere arbeidsparticipatie.
Het pensioenaanpassingen scenario heeft ook relatief geringe invloed op de financierbaarheid. Ook hier is het effect in Frankrijk is grootst. Daar is het premietarief 2 procentpunten lager dan in het basisscenario. Het institutionele hervormingen scenario leidt tot de grootste verlagingen van de premietarieven. Dit is het meest duidelijk in Frankrijk en Nederland, waar het tarief met 6 procentpunten daalt in vergelijking met het basisscenario. Als gevolg van de gedachte achter dit scenario (zie boven) moeten deze twee landen het grootste aantal maatregelen nemen. In de andere landen dalen de premietarieven echter ook duidelijk (3 tot 4 procentpunten lager dan in het basisscenario).
Inkomensongelijkheid Op basis van het ECHP heeft Denemarken de laagste inkomensongelijkheid, terwijl het Verenigd Koninkrijk de hoogste inkomensongelijkheid kende. Hierbij is uitgegaan van het gestandaardiseerde huishouden inkomen. Dit is in lijn met de theoretische verwachtingen: het Scandinavische regime probeert expliciet de inkomensongelijkheid te verkleinen, terwijl voor de Angelsaksische landen dit geen primaire doel is. Daar zou het collectieve systeem de verschillen tussen inkomensgroepen zelfs kunnen versterken. In Nederland en Duitsland is de inkomensongelijkheid iets hoger dan in Denemarken. Frankrijk en Italië bezetten een middenpositie. De inkomensongelijkheid in deze landen is hoger dan in de eerste drie landen, maar kleiner dan in het Verenigd Koninkrijk. In het basisscenario zullen de inkomensongelijkheid in alle landen licht stijgen. De veranderingen zijn klein omdat de inkomensongelijkheid met name bepaald wordt door de inkomensverschillen binnen de verschillende groepen (bv gepensioneerden, loonontvangers). Dit betekent dat de veranderingen in de demografische opbouw de toekomstige verschillen niet sterk zullen invloeden. Als gevolg hiervan blijft de ordening van de verschillende landen hetzelfde. De groei van de inkomensongelijkheid is het sterkst in Denemarken, maar nog steeds niet spectaculair met een Gini-coëfficiënt die groeit van 0,236 naar 0,247 (+4%). Pensioenverlagingen en institutionele hervormingen om de financierbaarheid te verbeteren leiden in het algemeen tot een iets grotere inkomensongelijkheid in 2025 dan in het basisscenario. In deze twee hervormingsscenario’s leidt de verslechterende inkomenspositie van de uitkeringsgerechtigden tot grotere inkomenscontrasten alhoewel de effecten ook hier redelijk beperkt zijn. De grootste stijging is te zien in het institutionele hervormingen scenario bij het Duitse Continentale regime. De Gini-coëfficiënt stijgt daar van 0,346 naar 0,265 over de 25-jaars periode (+8%). Het Scandinavische regime is een interessante uitzondering in dit scenario. In lijn met hun basisfilosofie, richten de Denen zich met name op het verhogen van de arbeidsparticipatie. Dit zorgt voor een relatieve kleine stijging van de Gini-coëfficiënt: van 0,236 naar 0,247. Dit is dezelfde stijging als in het basisscenario, maar tegen aanmerkelijk lagere kosten in termen van het theoretisch premietarief. De stijging van de inkomensongelijkheid is minder sterk in het participatiescenario. Dit scenario leidt tot een lagere inkomensongelijkheid dan in het basisscenario. In Frankrijk en Italië zal de ongelijkheid zal lager uitvallen dan in 2000. De ongelijkheidsvermindering is het gevolg van twee factoren: het kleinere gewicht van de inkomensverschillen van loonontvangers en de uitkeringsgerechtigden onder de pensioenleeftijd (omdat meer mensen een baan hebben); en de hogere pensioenrechten van de toekomstige gepensioneerden, waardoor het inkomensverschil met de werkenden kleiner wordt.
Herverdeling van inkomen De herverdeling van inkomens door pensioenen en de sociale zekerheid was in 2000 het hoogste in de twee Continentale landen – en niet in het Scandinavisch regime, de a priori verwachting. Dit is met name het gevolg van het hoge aantal uitkeringsgerechtigden (met name gepensioneerden) in Duitsland en Frankrijk. Het basisscenario laat zien dat de herverdeling in 2025 groter zal zijn in alle landen. Dit komt door het groter aandeel gepensioneerden; het herverdelingseffect van de andere uitkeringen (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, bijstand en overige) is relatief stabiel. De grotere herverdeling door de pensioenen compenseert vrijwel geheel de groter inkomensongelijkheid in de primaire inkomensverdeling. Dit laatste is ook een consequentie van de vergrijzing (meer gepensioneerden betekent dat meer huishoudens geen arbeidsinkomen hebben). De grotere herverdeling zal het duidelijkste zijn in de twee Continentale regimes, het hybride stelsel en het Mediterrane regime. In deze landen zal het verschil tussen de Gini-coëfficiënt van het primaire inkomen en de Ginicoëfficiënt van het netto inkomen stijgen met 0.04 en 0.06 over de onderzochte 25 jaar. Als gevolg hiervan zal de ordening qua herverdeling veranderen: in 2025 zal het effect van de herverdeling het hoogste zijn in Nederland, Duitsland en Frankrijk en het laagste in Denemarken en het Verenigd Koninkrijk. In de drie hervormingsscenario’s zal de herverdeling iets minder sterk stijgen dan in het basisscenario. Met name in het institutionele hervormingen scenario is dit het geval. De kleinere herverdeling komt vooral door de
veronderstelde kleinere omvang van de verzorgingsstaat (minder uitkeringsgerechtigden, lagere uitkeringen). Toch laten deze scenario’s telkens een stijgende herverdeling zien in de komende 25 jaar: het effect van het groeiend aantal gepensioneerde blijft het sterkst.
Armoedecijfers Wanneer gebruik gemaakt wordt van het algemeen geaccepteerde armoedecriterium van 60 procent van het mediane netto huishoudinkomen kunnen de zes landen voor het jaar 2000 in drie groepen ingedeeld worden. Armoede is dan volgens het ECHP het laagste in Denemarken, Duitsland en Nederland (11-12 procent); het Franse Continentale regime neemt een middenpositie in, terwijl Italië en het Verenigd Koninkrijk duidelijk de hoogste armoedecijfers kennen. Dit is ongeveer in lijn met de resultaten wat betreft inkomensongelijkheid. In het basisscenario vertonen de armoedecijfers in 2025 slechts kleine veranderingen (-1 tot +1 procentpunt). Nederland, Frankrijk en Denemarken laten slechts kleine stijgingen zien, terwijl Duitsland en het Verenigd Koninkrijk naar verwachting stabiel blijven. Voor Italië is de verwachting dat het armoedecijfer zelfs iets zal dalen als gevolg van de verwachte lichte stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen. Het gevolg is dat de ordening van de landen op basis van armoede hetzelfde blijft. Wel wordt het onderscheid tussen de Mediterrane en de Angelsaksische regimes iets groter. Het pensioenaanpassingen- en het institutionele hervormingenscenario leiden in het algemeen tot grotere stijgingen van de armoedecijfers in 2025 (of tot een lagere daling in het geval van Italië). De sterkste stijging in armoede is te zien in het institutionele hervormingenscenario voor Frankrijk, Duitsland en Nederland (tot 4 procentpunten). Dit is met name het gevolg van verlagingen van de pensioenen. Aan de andere kant laat Denemarken juist een daling van het armoedecijfer zien in dit scenario. In lijn met de filosofie van het Scandinavische regime is in dit scenario aangenomen dat dit land maatregelen neemt die de arbeidsparticipatie verhogen. Als gevolg hiervan daalt het aantal uitkeringsgerechtigden onder de 65 jaar en blijven de hoogte van de uitkeringen intact. Dit is effect is duidelijker in het participatiescenario. Deze variant zorgt voor een licht dalende armoedecijfer in de Angelsaksische, Mediterrane en Continentale regimes. In Denemarken en Nederland is de stijging van de armoede kleiner dan in het basisscenario. Het effect van de participatie scenario op armoede is echter nog steeds redelijk beperkt, met de grootste daling in armoede in Italië (- 2 procentpunt). Op dit moment zijn de armoedecijfers onder gepensioneerden duidelijk hoger dan de armoedecijfers van de totale populatie. In het basisscenario en het participatiescenario blijven deze cijfers ongeveer constant. De grootste stijging is te zien in Italië in het basisscenario (van 20 naar 24 procent); dit is een gevolg van de relatieve daling van de pensioenen ten opzichte van de lonen vanwege het indexatiemechanisme. Twee andere beleidsscenario’s laten echter scherpe stijgingen zien van de armoede onder gepensioneerden in 2025. In het pensioen-aanpassingsscenario stijgen de armoedecijfers onder gepensioneerden met 6 tot 8 procentpunten in Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk. Het institutionele aanpassingenscenario heeft zelfs grotere gevolgen, met armoedecijfers stijgend met 7 tot 9 procentpunten in de twee Continentale regimes en in Nederland. In het Angelsaksische regime stijgt het zelfs met 13 procentpunten. Dit is met name het gevolg van de aanname dat in deze scenario’s de pensioenniveaus van deze landen zullen worden aangepast. Het beeld is nog duidelijker voor een specifieke groep met een hoog armoedecijfer: de alleenstaande oudere vrouwen. De resultaten geven aan dat een beleid dat alleen gericht is op financierbaarheid waarschijnlijk zal leiden tot een substantiële stijging van armoede onder ouderen.
Gevolgen voor toekomstig beleid en onderzoek De studie laat zien dat er duidelijke structurele verschillen in de welvaartsregimes in de Europese Unie zijn. De Scandinavische systemen zijn omvangrijk en richten zich op een hoge mate van solidariteit; de Angelsaksische regimes zijn qua reikwijdte beperkt en zijn vaak aanvullend op de individuele en beroepsgerelateerde regelingen. De Continentale systemen vallen hier tussenin. Zij zijn minder universeel en laten een duidelijke relatie zien tussen het hun arbeidsverleden en de uitkering. De Mediterrane landen zijn uniek door hun combinatie van beperkte sociale zekerheidsuitkeringen, en relatief goed ontwikkelde pensioenregelingen. De vier onderzochte Oost Europese landen scoren laag qua algemene omvang van hun totale sociale zekerheid, en lopen iets achter op het Europese gemiddelde qua pensioenregelingen. Een klein aantal landen, zoals Nederland, heeft een hybride verzorgingsstaat. Gegeven deze institutionele diversiteit laat het basisscenario zien dat de toekomstige vergrijzing enig invloed heeft op de inkomensverdelingen en de financierbaarheid. In de zes onderzochte landen die de Scandinavische, Angelsaksische, Continentale en de hybride regimes representeren, zullen de inkomensongelijkheid, armoede en
herverdeling stijgen tot 2025, terwijl de financierbaarheid minder wordt. De distributieve consequenties zijn vaak beperkt. De algemene indruk is dat de huidige verschillen in de toekomst gecontinueerd zullen worden: de ordening van de regimes met betrekking tot inkomensongelijkheid, herverdeling en armoede zal niet fundamenteel wijzigen. Wat betreft de verdelingen zal de vergrijzing overal wat invloed hebben; als echter de huidige verzorgingsstaten onveranderd blijven, zullen de bestaande distributieve contrasten aanwezig blijven. Omdat in alle landen de financierbaarheid slechter wordt, is het echter niet zeer realistisch om aan te nemen dat de huidige verzorgingstaten ongewijzigd zullen blijven. Het is meer te verwachten dat landen hervormingen zullen doorvoeren in hun sociale zekerheidssystemen en dat deze veranderingen zullen leiden tot andere uitkomsten, zowel qua inkomensverdelingen als qua financierbaarheid. Dit is duidelijk te zien bij hervormingen waardoor de hoogte van de pensioenen lager wordt. De uitgevoerde analyse laat zien dat de financiële lange termijn gevolgen redelijk positief zijn. De financierbaarheid is beter dan in een ‘geen beleid’ scenario. Deze maatregelen hebben echter wel hogere kosten in termijn van sociale ongelijkheid omdat de veranderingen in de inkomensverdelingen groter worden. Met name het inkomensverschil tussen werkenden en gepensioneerden en de armoedecijfers onder gepensioneerden zullen naar verwachting stijgen als gevolg van een dergelijk beleid. Beleidsmaatregelen die als doel hebben om de arbeidsmarktparticipatie te verhogen hebben relatief gunstige effecten in vergelijking met een ‘geen beleid’ scenario. Deze maatregelen leiden in het algemeen tot een beter financierbaarheid en tot lagere inkomensongelijkheden, herverdeling en armoede. Dit beleid is echter geen wondermiddel. Het effect op de financierbaarheid wordt getemperd door het feit dat een hogere arbeidsparticipatie uiteindelijk leidt tot een groep gepensioneerden die meer pensioenrechten hebben opgebouwd. Daarnaast is dit beleid niet overal toepasbaar: alleen in regimes die de participatie sterk kunnen laten groeien zijn de effecten waarschijnlijk substantieel. Het institutionele aanpassingen scenario is relatief interessant omdat het veronderstelt dat elk land maatregelen zal nemen die lijn zijn met het aanwezige regime. Naar verwachting zullen landen de hogere kosten door de vergrijzing op een kwalitatief andere manier beantwoorden. Dit betekent een soort interactie van de hervormingen met de huidige welvaartsstaten. Waarschijnlijk is dit de meest realistische aanname met betrekking tot het toekomstige beleidsproces. De uitgevoerde analyse geven aan dat een ‘Noords’ beleid, dat specifiek zich richt op verhogen van de arbeidsparticipatie, gunstige effecten zou kunnen hebben op de financierbaarheid, terwijl het de effecten voor de inkomensverdeling als gevolg van de vergrijzing beperkt. Een dergelijk beleid is echter niet altijd voldoende. De stijgende kosten door de toekomstige demografische veranderingen kunnen simpel te groot zijn om dit alleen via een hogere arbeidsparticipatie op te kunnen lossen. Dit geldt expliciet voor Nederland. Dit land heeft te maken met een sterke vergrijzing in de periode 2000-2025. Als gevolg hiervan is in het institutionele aanpassingen scenario ook aangenomen dat uitkeringen zullen moeten worden. Hierdoor stijgen de inkomensongelijkheid en de armoede sterker dan in een puur ‘Scandinavische’ strategie. Het gewenste beleid hangt natuurlijk af van een politieke afweging tussen het belang van de financierbaarheid en de effecten op de inkomensverdeling. Als inkomensongelijkheid, herverdeling en armoede als relatief onbelangrijk worden beschouwd, en financierbaarheid als het belangrijkste beleidsprobleem, dan zou men moeten kiezen voor het aanpassen van de pensioenen. Als de inkomensverdeling echter de centrale beleidsdoelstelling is – zoals de nadruk op armoede en sociale insluiting in de recente Europese beleidsdiscussies suggereert – dan zou het doel waarschijnlijk moeten zijn om te streven naar een efficiente uitruil tussen financierbaarheid en de gevolgen voor de inkomensverdeling. In dat geval zouden twee vuistregels gehanteerd kunnen worden: - de eerste stap zou het zo veel en zo snel mogelijk vergroten van de arbeidsparticipatie moeten zijn - als dit niet voldoende is om de financierbaarheid te regelen, dan zou de tweede stap een tijdige hervorming van de pensioenen moeten zijn die de inkomenseffecten voor de armsten onder de ouderen zo veel mogelijk beperken.
Dit onderzoeksproject is een eerste en exploratieve analyse van de distributieve gevolgen van de vergrijzing in de verschillende institutionele situaties. Verder onderzoek zou zich met name moeten richten op: - het verlengen van de onderzoeksperiode na 2025 om zo de gevolgen tijdens de piek van de vergrijzing te onderzoeken. - de verschillen binnen regime types, door het toevoegen van alle EU-15 landen aan de analyse - het toevoegen van de Oost-Europese staten in de institutionele en de distributieve analyse - het verfijnen van de modellering door voor elk land een algemeen evenwichtsmodel te maken - het verbeteren van de micro-simulatie door meer sub-groepen te hanteren. Dit kan ook gebruikt worden voor een meer gedetailleerde analyse van groepen die vaak weinig of geen pensioenrechten konden opbouwen: oudere vrouwen, etnische minderheden, maar ook alleenstaande ouders.
