maatschappelijk evenwicht na een ramp. Deze nazorgfase is in het project reorganisatie rampenbestrijding naar mijn oordeel ten onrechte onderbelicht gebleven. Ook de commissie V O R A M P wees in haar advies o p bet belang hiervan. Inmiddels is een onderzoek op dit punt gestart. In de eerste fase van dit onderzoek is een overzicht gemaakt van de onderw e r p e n die in de nazorgfase aan de orde moeten komen. Hiertoe behoren onder meer het afwikkelen van schadeclaims, regelingen betreffende tijdelijke huisvesting, maatregelen gericht op het normaliseren van het dagelijks leven, voorzieningen om de kans op een volgende ramp te verminderen en voorlichting. Op basis van dit onderzoek waarvan thans fase twee loopt, zullen structuren en procedures w o r d e n ontworpen voor de coordinatie van nazorgactiviteiten op rijksniveau. Ook zal een handboek w o r d e n ontworpen met aanbevelingen en tips ten behoeve van nazorgactiviteiten op gemeentelijk niveau. Een en ander zal in de loop van 1992 zijn beslag krijgen. Beschermingsbeleid De overheid dient de samenleving en de diensten en organen die met bestrijding van rampen zijn belast zoveel mogelijk te beschermen tegen de gevolgen van rampen en calarniteiten. De mate en de aard van de bescherming hangen nauw samen m e t de beoordeling van de vraag welke risico's als reeel zijn te beschouwen. Voorts is belangrijk dat er een balans bestaat tussen de investeringen die voor de bescherming w o r d e n gepleegd en de mate van bescherming die daar uit voort vloeit. Tenslotte is van belang dat het gevoerde beleid publiek en politiek geloofwaardig en praktisch en financieel uitvoerbaar is. Op grond van deze uitgangspunten onderschrijf ik de conclusies die in de brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 18 juli 1988 2 8 inzake het schuilgelegenheidsbeleid zijn getrokken. In deze brief is aangekondigd dat bij de bescherming van de bevolking - zowel tegen risico's in vredestijd als in oorlogstijd - het accent gelegd dient te w o r d e n o p een modern waarschuwingssysteem, goede voorlichting en het verbeteren van de bescherming op de eigen werkplek en in de eigen woonomgeving. Ervaringen in binnen- en buitenland laten zien dat eigen werkplek en de eigen w o n i n g , mits goed gesloten een redelijk tot goede en ook direct beschikbare bescherming bieden tegen chemische en radioactieve stoffen. Deze uitgangspunten w o r d e n ondersteund door het in bovengenoemde brief aangehaalde onderzoek. Daaruit blijkt dat het bouwen van nieuwe openbare schuilgelegenheden hoge kosten met zich mee brengt en slechts weinig effect sorteert in verhouding tot het beschermende effect dat gevolg is van waarschuwing, voorlichting en het voorzien in redelijke bescherming in eigen werk- en w o o n o m g e v i n g . De positieve effecten van het bouwen van schuilkelders worden voorts slechts op lange termijn zichtbaar. Er zou een bedrag van 4 2 miljoen per jaar gedurende vijftig jaar nodig zijn o m het beschermingsniveau voor de gehele bevolking tegen vooral nucleair en chemisch oorlogsgeweld in geringe mate t e verhogen. In verband daarmee zijn vanaf 1988 de investeringen van rijkswege in de b o u w van nieuwe schuilgelegenheden voor de bevolking stopgezet. Ik acht het gewenst deze lijn nog verder door te trekken en ik heb besloten o m ook de bijdragen voor het onderhoud van schuilgelegenheden stop te zetten. De inspanningen ten behoeve van voorlichting aan de bevolking, de vernieuwing van het waarschuwingsstelsel en de waarschuwings- en verkenningsdienst zijn inmiddels overigens geintensiveerd, zoals ik elders in deze paragraaf nader heb uiteengezet.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 9 0 - 1 9 9 1 , 2 2 0 0 9 , nrs. 1 - 2
22
Coordinatiecentra De minister van Binnenlandse Zaken, de Commissarissen van de Koningin en de burgemeesters beschikken of dienen te beschikken over een coordinatiecentrum dat voorzien is van de nodige faciliteiten. Van daaruit kunnen zij, geassisteerd door hun staf, hun taken op het gebied van rampenbestrijding uitvoeren. Ook operationele diensten, zoals de brandweer, beschikken in de regel over een eigen operationeel c e n t r u m van waaruit de activiteiten van de eigen dienst w o r d e n gecoordineerd. Ik heb het netwerk van coordinatiecentra dat thans bestaat en dat voor een deel nog afkomstig is van de inmiddels opgeheven organisatie Bescherming Bevolking laten doorlichten. Dit was nodig in verband met snelle technische ontwikkelingen op het gebied van verbindingen en c o m m u n i c a t i e ; een gewijzigd risicobeeld; gewijzigde inziehten met betrekking tot de organisatie van de rampenbestrijding op gemeentelijk en intergemeentelijk niveau 2 9 en het afschrijven van vele investeringen die van rijkswege in het netwerk van coordinatiecentra zijn gepleegd. Ik ben tot de conclusie gekomen dat deze structuur in het geheel genomen nog niet in alle gevallen is aangepast aan de nieuwe organisatiestructuur voor de rampenbestrijding. Voorts is het beschermingsniveau tegen risico's in een aantal gevallen nog teveel op oorlog en te weinig op andere risico's afgestemd. Tenslotte behoeft de verbindingenstructuur duidelijk verbetering. In verband hiermee zal ik een beleidswijziging in gang zetten die uit de volgende elementen bestaat: - Stimuleren van gemeenten om hetzij afzonderlijk hetzij gezamenlijk te voorzien in een goed geoutilleerd coordinatiecentrum dat qua beschermingsniveau en uitrusting is afgestemd op de risico's in het betrokken gebied. Het is aan te bevelen het aantal centra in een regio te beperken omdat dat de coordinatie vooral bij intergemeentelijke rampen vereenvoudigt en kostenbesparend werkt. - A f b o u w dan wel modernisering van de beschermde onderkomens op regionaai niveau die thans in beheer zijn bij de regionale brandweer en die nog afkomstig zijn van de organisatie Bescherming Bevolking. - Daarbij w o r d t gestimuleerd om dit onderkomen te combineren met de alarmcentrale van de regionale brandweer, als operationeel hart voor de uitvoering van de rampenbestrijding. Voorts w o r d t niet uitgesloten dat dit c e n t r u m tevens gecombineerd w o r d t met een bestuurlijk coordinatiec e n t r u m bij intergemeentelijke rampen. Voor de financiele ondersteuning van dit proces is de bijdrage beschikbaar die thans w o r d t uitgekeerd als t e g e m o e t k o m i n g in de exploitatiekosten van beschermde onderkomens bij de regionale brandweer. - Ondersteuning van het moderniseringsproces door het aanbieden van nieuwe verbindingsfaciliteiten en ondersteunende apparatuur aan gemeenten, regionale brandweren en provincies. Dit is verder beschreven onder verbindingen. In een brief aan de betrokken besturen zal ik binnenkort mijn beleid nader uiteenzetten. Communicatiesystemen Alle bestuurlijke en operationele diensten w o r d e n speciaal ten behoeve van de onderlinge communicatie onder alle omstandigheden aangesloten op het Nationaal Noodnet. M e t de invoering van dit net is inmiddels gestart. De laatste aansluitingen zullen in 1992 worden gei'nstalleerd. Dit proces vindt plaats onder eerste verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en Waterstaat. Ik maak van de gelegenheid gebruik om in de diverse bestuurlijke en operationele coordinatiecentra nieuwe randapparatuur te installeren (faxen, telexen, bedrijfstelefooncentrales en dergelijke).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 9 0 - 1 9 9 1 , 2 2 0 0 9 , nrs. 1-2
23
Informatisering In toenemende mate worden de organisaties, betrokken bij rampenbestrijding, geconfronteerd met nieuwe informatietechnologie. Dat biedt veel mogeiijkheden, bijvoorbeeld in de sfeer van verbindingen en c o m m u n i c a t i e , bij het meten en evalueren van gegevens, bij het hanteerbaar maken van de vaak grote hoeveelheden gegevens die in rampenplannen en rampbestrijdingsplannen besloten liggen. Er zijn echter ook diverse bedreigingen. Het langs elkaar heen automatiseren door allerlei betrokken diensten; de introductie van systemen die niet ondersteunen maar dicteren wat er moet gebeuren; de mogelijke v e r h o g i n g van de kwetsbaarheid van de organisatie door de introductie van geautomatiserde systemen, hetgeen vooral bij rampenbestrijding, zoals uiteengezet in hoofdstuk 1, een belangrijk punt van aandacht is. Een zinvolle toepassing van automatisering op het terrein van de rampenbestrijding vergt allereerst een duidelijke taakafbakening en een gemeenschappelijke gedragen opvatting tussen de betrokken besturen en diensten over de aanpak van rampenbestrijding. Een belangrijke grondslag daarvoor in algemene zin is gelegd in de reeds gememoreerde handleiding rampenbestrijding. Het is aan de betrokken besturen en diensten om op basis daarvan t o t een op de eigen situatie toegespitste aanpak te komen. Op basis hiervan kan worden gei'nventariseerd welke dienst welke gegevens voor welke taak nodig heeft en welke eisen aan die gegevens w o r d e n gesteld. Tenslotte kan w o r d e n bezien op welke punten automatisering van nut kan zijn bij de informatievoorziening. Dit is een gecompliceerd proces. Ik acht een stap voor stap benadering, met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheid van betrokken besturen en diensten, dan ook gewenst. Op korte termijn wil ik in samenwerking met het veld als eerste stap laten inventariseren welke gegevensstromen binnen een operationeel c e n t r u m van de brandweer aan de orde zijn. Als tweede stap is de ontwikkeling van een gegevensmodel aan de orde op basis waarvan voor dezelfde zaken dezelfde definities van die gegevens worden gehanteerd. Dat vormt de basis voor een zogeheten gegevensgeorienteerde automatisering van de informatievoorziening binnen de brandweerdienst. Het is daarbij van groot belang om in die fase reeds rekening te houden m e t vergelijkbare processen binnen diensten waarmee de brandweer in het kader van de rampenbestrijding dient samen te werken, zoals de centrale posten voor ambulancevervoer. Dat is in het bijzonder van belang voor die gegevens die bij het leiden van de rampenbestrijding binnen verschillende diensten een rol spelen. Daarmee kan de basis worden gelegd voor een derde, op langere termijn te nemen, stap waarbij de systemen die binnen de verschillende diensten worden gebruikt volledig op elkaar worden afgestemd en waar mogelijk geintegreerd. Een en ander uiteraard in overeenstemming met het beleid zoals ik dat in algemene zin ten aanzien van overheidsautomatisering voorsta. Opleidingen en oefeningen Ik acht het van groot belang dat het in 1988 geintroduceerde modulaire stelsel van opleidingen en de in de eerste helft van dit jaar te introduceren systeem voor oefenen voortdurend w o r d t afgestemd op de behoeften van de praktijk. Daarom zal ik eind 1991 starten met een evaluatie van de opieidingsstructuur alsmede met een informatiesysteem ten behoeve van de evaluatie van de geoefende organisatie. Volgens planning kan in de eerste helft van dit jaar gestart w o r d e n met een vierjarige oefencyclus voor de rampbestrijdingsorganisatie. Dit volgens de aanbevelingen van de coordinatiecommissie Oefenbeleid. Aan de introductie van deze systematiek bij de organisaties en besturen in het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 9 0 - 1 9 9 1 , 22 0 0 9 , nrs. 1-2
24
land zal in het bijzonder aandacht worden besteed. Om het houden van oefeningen te stimuleren heb ik inmiddels een bedrag van 1 miljoen binnen het rampenbestrijdingsbudget vrijgemaakt. Evacuatie Op basis van de inziehten verworven in het project Kernongevallenbestrijding, het project Herbezinning kernenergie, het modeldraaiboek evacuatie en een voorstudie die in 1987 is verricht naar de wetgeving en beleidsuitgangspunten met betrekking tot evacuatie zal dit jaar worden gestart met het concreet voorbereiden van evacuatie in de gemeenten waar dat nog niet het geval is. Dit in het kader van de verbetering van de voorbereiding op de rampenbestrijding in het algemeen. Voorts zal worden bezien in hoeverre nog behoefte bestaat aan specifieke wetgeving terzake die is neergelegd in de (verouderde) Wet Verplaatsing Bevolking. Evaluatie Een evaluatie van de tot stand gebrachte nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie behoort tot de nazorgfase van het project. Ik ben voornemens een dergelijke evaluatie te doen uitvoeren zodra de resterende onderdelen van het project, zoals opgenomen in deze paragraaf, zijn afgerond. De voorbereidingen worden in de tweede helft van 1991 getroffen, zodat het in de loop van 1992 kan worden uitgevoerd. 2.4. Conclusies De nieuwe structuur voor de rampenbestrijding, zoals beoogd met het project reorganisatie rampenbestrijding is bestuurlijk en operationeel in de kern gereed. Het huis staat. De steigers kunnen weg. Een onomkeerbaar proces van afwerking en inrichting is gaande. Speciale aandacht daarbij verdienen: - De resterende structuurbepalende wetgeving. - De implementatie van het geneeskundige deel van de organisatie. - De implementatie van het voorlichtingsbeleid. - De afwerking van de materiele infrastructuur (verbindingen, modernisering bestuurlijke en operationele coordinatiecentra). - De planvorming. - Het nazorgbeleid. - Het informatiseringsbeleid bij de brandweer en overige betrokken diensten. Het komt er nu op aan de nieuwe structuur voortdurend te actualiseren, te oefenen en uit te bouwen. De bouwstenen daarvoor zijn gereed. Het aandeel van het departement in de opbouw van de met het project beoogde nieuwe structuur kan het komende jaar worden afgewikkeld volgens de lijnen geschetst in paragraaf 2.3. De projectorganisatie als zodanig kan dan ook worden opgeheven. In het nu volgende hoofdstuk 3 is beschreven hoe de nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie in essentie werkt. In hoofdstuk 4 worden de beleidsvoornemens voor de komende jaren nader uiteengezet.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
25
3 . Z O W E R K T DE R A M P E N B E S T R I J D I N G Uitgangspun ten De werking van de rampenbestrijdingsorganisatie kan w o r d e n beschreven aan de hand van de elementen: voorbereiding, (inclusief voorlichting en oefening), daadwerkelijk optreden en nazorg. (Daarbij is uitgegaan van de situatie dat alle onderdelen van het systeem gereed zijn). Die onderdelen worden hierna achtereenvolgens beschreven. Aan de rampenbestrijdingsorganisatie liggen de volgende uitgangspunten ten grondslag: - bestuurlijke verantwoordeljkheid bij gemeenten; - taakuitvoering door parate hulpverlenende diensten, met de brandweer als kern, binnen eenzelfde (in beginsel brandweer) regio; - ook andere diensten en organisaties kunnen w o r d e n ingeschakeld; - naarmate het incident groter is of w o r d t , w o r d t ook de organisatie groter en verschuift de coordinatie van de bestuurlijke en operationele aanpak naar een hoger niveau (opschaling); - de organisatie is modulair o p g e b o u w d ; van de organisatie w o r d t alleen dat deel gebruikt dat nodig is; - de organisatie is aanvullend: zo lang mogelijk w o r d t gewerkt met structuren en voorzieningen die voor de dagelijkse hulpverlening ter beschikking staan. 3.1.
Voorbereiding
(Dit heeft betrekking op de wijze waarop de rampenbestrijdingsorganisatie w o r d t voorbereid. De voorbereiding van de bevolking geschiedt m e t name door voorlichting; zie paragraaf 3.6). Uitgangspunten Het zwaartepunt bij de bestrijding van rampen ligt op het gemeentelijk niveau. Daar moet dus in de eerste plaats een goede voorbereiding plaatsvinden, zowel op politiek/bestuurlijk als op operationeel niveau. Deze voorbereiding vindt plaats op basis van de volgende principes: de raad stelt de hoofdlijnen van de rampenbestrijding vast in het rampenplan; dit w o r d t door het college v o o r b e r e i d ; voorts zorgt het college voor een uitwerking in deelplannen van de betrokken diensten; college en burgemeester zorgen voor afstemming m e t b u u r g e m e e n t e n ; op operationeel vlak ligt de coordinatie van de voorbereiding in handen van de brandweer, die daarover uiteraard nauw contact dient te houden met de betrokken gemeenten en gemeentelijke ambtenaren voor rampbestrijding. Zorgplicht (Zie artikei 2 Rampenwet) Het college van burgemeester en wethouders dient ingevolge de Rampenwet al datgene t e ondernemen dat in het belang is van een goede voorbereiding op de rampenbestrijding. Dit betreft allereerst de zorg voor een goede voorbereiding van rampenplannen. Verder valt hieronder de zorg voor het houden van oefeningen. De zorg voor afspraken met particuliere organisaties over het verlenen van bijstand in de vorm van bij voorbeeld materieel, personeel, huisvesting, vervoer en dergelijke. Afspraken met media terzake van voorlichting. Voorts is van belang de inventarisatie van en het overleg m e t beheerders van risicovolle objecten en bedrijven. Daarbij is in het bijzonder van belang zorg te dragen voor een goede a f s t e m m i n g op plannen en voorbereidingen die plaats vinden in het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 9 0 - 1 9 9 1 , 22 0 0 9 , nrs. 1-2
26
kader van andere wetgeving. Een voorbeeld is het bedrijfsnoodplan dat op grond van de Arbeidsomstandighedenwet moet worden opgesteld in verband met de interne veiligheid in het bedrijf. Ook de WGHR legt het college een zorgplicht op en wel om zorg te dragen voor een goede voorbereiding van de geneeskundige kanten van de rampenbestrijding. (Zie artikei 2 van het voorstel van Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen, kamerstukken II, 21 023 ). In de praktijk moet een direkt verband worden gelegd met de (intergemeentelijke gezondheidsdienst, waarvan de directeur bij de bestrijding van een ramp de leiding heeft over het geneeskundige gedeelte. Gemeentelijk rampenplan (Zie artikei 4 Rampenwet) Elke gemeente beschikt over een door de raad vast te stellen rampenplan. Dat is een organisatieoverzicht en een waarschuwings- en afsprakenschema voor het optreden bij rampen. Belangrijke elementen daarin zijn de toedeling van verantwoordelijkheden, de samenstelling van de rampenstaf, de plaats van het crisis- en coordinatiecentrum. Het rampenplan bevat hoofdlijnen en kan zeer wel worden uitgewerkt in deelplannen van de afzonderlijk betrokken dienstonderdelen. Gemeen telijk rampbestrijdingsplan (Zie artikei 7 Rampenwet) De burgemeester stelt voor elke ramp waarvan de plaats, de aard en de gevolgen voorzienbaar zijn een rampbestrijdingsplan vast. Dit is een draaiboek voor concrete gevallen. Voor zo'n plan is een risicoinventarisatie van belang. Bij de opstelling daarvan spelen, behalve de gemeente zelf ook de regionale brandweer, het provinciaal bestuur en betrokken ministeries een belangrijke rol. Provinciaal coordinatieplan (Zie artikei 10 Rampenwet) De Commissaris van de Koningin moet, gegeven zijn bevoegdheden bij de rampenbestrijding, over velerlei gegevens beschikken. Daartoe dient het door hem vast te stellen provinciaal coordinatieplan. Daarin staan onder meer: - een schema van de leiding over de gecoordineerde inzet van openbare en particuliere diensten en organisaties bij de rampenbestrijding binnen de provincie; - gegevens betreffende het openbare en particuliere bijstandspotentieel in de provincie en betreffende procedures om die te verkrijgen. Andere plannen Diverse diensten beschikken over plannen die speciaal hun werkterrein betreffen. Voorbeelden zijn: het ambulancebijstandsplan en het gewondenspreidingsplan dat de centrale post voor het ambulancevervoer in overleg met de directeur van de gemeentelijke gezondheidsdienst opstelt ten einde een verantwoorde spreiding van grote aantallen slachtoffers over ziekenhuizen te bewerkstelligen. Het ziekenhuis stelt in verband daarmee een rampenopvangplan op. In tergemeen telijke samen werking Intergemeentelijke samenwerking is voor de voorbereiding op de rampenbestrijding allereerst in ondersteunende zin van groot belang. Door samenwerking kan vaak efficienter, goedkoper en beter voorzien worden in zaken die meer dan een gemeente raken zoals het inventariseren van de risico's in een bepaalde regio of het ontwerpen van een
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
27
gemeentelijk rampenplan. Samenwerking is noodzakelijk bij het opstellen van rampbestrijdingsplannen voor calarniteiten waarvan de gevolgen zich over meer dan een gemeente kunnen uitstrekken. Voorts is het belangrijk om intergemeentelijke samenwerking voor de diensten die bij rampenbestrijding een grote rol spelen, zoals brandweer, basisgezondheidsdiensten en centrale posten voor het ambulancevervoer te laten plaatsvinden binnen eenzelfde regio en onder eenzelfde bestuurlijke paraplu. Daardoor wordt immers een belangrijke grondslag gelegd voor een effectieve samenwerking tussen de betrokken diensten. Voorlichting Voorlichting vormt de verbindende schakel in het proces van rampenbestrijding tussen overheid en samenleving. Voorlichting is een tweezijdig proces. Enerzijds maakt de overheid aan de bevolking duidelijk wat er aan de hand is en wat zij de bevolking adviseert. Anderzijds kan de bevolking haar vragen en opmerkingen kwijt bij de overheid. Voorlichting is van belang in alle fasen van het bestrijdingsproces. In de voorbereidende fase licht de gemeente, ondersteund door de rijksoverheid, de bevolking voor over de aanwezige risico's, over wat de bevolking moet doen in geval van een calamiteit, over de rampenbestrijdingsorganisatie als zodanig en over punten waar nadere informatie verkregen kan worden. De grondslag voor deze aktieve voorlichtingsverplichting voor de gemeenten zal worden opgenomen in de Rampenwet. De gemeentelijke voorlichting wordt in zijn praktische uitvoering ondersteund door activiteiten van de rijksoverheid en in voorkomend geval van de provincies. Opleiden en oefenen Adequate opleiding en regelmatige oefening voor alle betrokkenen zijn sleutelbegrippen in de voorbereiding op de rampenbestrijding. Voor personeel van de brandweer en personen die een rol spelen in het geneeskundige deel van de rampenbestrijding bestaat een uitgebreid, onder meer op de rampenbestrijding gericht, systeem van opleidingen. Voor bestuurders worden, goed bezochte, cursussen gegeven op de Rijksbrandweeracademie. In artikei 2 van de Rampenwet is vastgelegd dat burgemeester en wethouders zorg dragen voor het houden van oefeningen. Om een goede uitwerking van deze verplichting te ondersteunen is in 1991 een vierjaarlijkse oefencyclus voor alle betrokkenen bij de rampenbestrijding gestart. Het geheel van opleidingen, cursussen en oefeningen biedt een voortdurende stroom van materiaal voor bijstelling en actualisering van organisatie en aanpak van de rampenbestrijding en is dus ook in dat opzicht van groot belang. 3.2. Daadwerkelijk optreden Bij elke ramp of calamiteit zijn een aantal kernprocessen aan te geven die moeten plaatsvinden om de gevolgen zo snel mogelijk beheersbaar te maken en de slachtoffers, schade en gevaar voor gezondheid en leefomgeving, zo beperkt mogelijk te houden. Die worden hierna om praktische redenen achtereenvolgens beschreven maar vinden in de praktijk grotendeels gelijktijdig plaats (par. 3.2.1). Vervolgens wordt aangegeven hoe die processen worden gestuurd en beheerst (par. 3.2.2). 3.2.1.
Processen
Aanpakken van de oorzaak Het aanpakken van de oorzaak van het incident of de ramp is een proces dat niet altijd aan de orde is. Met name bij natuurverschijnselen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
28
zoals stormen is aan de oorzaak weinig te d o e n . Daar waar wel ingegrepen kan worden is de vraag wie dat doet en onder wiens bestuurlijke verantwoordelijkheid dat gaat sterk afhankeiijk van de concrete situatie. Bij een brand in een chemisch bedrijf bijvoorbeeld zal in eerste instantie de eigen bedrijfsbrandweer en vervolgens de openbare brandweer w o r d e n ingezet, onder verantwoordelijkheid van de betrokken burgemeester. Waarnemen en meten Bij rampen en ongevallen bestaat bij rampbestrijders, bestuurders en bij de bevolking snel behoefte aan informatie over de gevaarstoestand. Het snel verkrijgen van feitelijke informatie en deskundig advies over de wijze van interpretatie hiervan is essentieel voor een goede bescherming van de bevolking. De uitvoering van dit proces geschiedt door verschillende instanties: de waarschuwings- en verkenningsdienst, ondergebracht bij de regionale brandweer; milieudiensten, in beheer bij provincies of g e m e e n t e n ; de keuringsdiensten van w a r e n ; bodem- en wateronderzoeksinstellingen, soms particulier georganiseerd; laboratoria en onderzoeksinstellingen zoals het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene; het K N M I . De informatie w o r d t via de rampenstaf van de burgemeester, Commissaris van de Koningin of minister(s) in het besluitvormingsproces gebracht. Redding, verzorging, afvoer en behandeling van slachtoffers en gewonden Dit geschiedt bij kleinere incidenten en rampen in eerste instantie met inschakeling van de ambulances die bij de dagelijkse hulpverlening w o r d e n ingezet. Zij zullen zo spoedig mogelijk versterking krijgen van ambulances uit aangrenzende CPA-gebieden, ambulance verpleegkundigen die niet deelnemen aan ambulancevervoer, traumateams van de Landelijke Organisatie Trauma Teams (LOTT) en van snel inzetbare groepen ter medische assistentie (SIGMA'S) die w o r d e n bemand door vrijwilligers, onder w i e artsen en verpleegkundigen, van het Rode Kruis. Naarmate het aantal slachtoffers groter w o r d t groeien de processen die bij de dagelijkse hulpverlening als het w a r e samenvallen in steeds sterkere mate uit tot afzonderlijke deelprocessen. Dan gaat de aanvullende structuur functioneren die in de geneeskundige hulpverlening bij rampen in de WGHR is geregeld. De hulpverleningsketen gaat dan steeds meer en ook andere schakels omvatten. Behalve de hiervoor genoemde LOTTteams en S I G M A ' s kunnen dan ook reddingspelotons van de brandweer worden ingezet die in het rampterrein de slachtoffers redden en vanuit zogeheten gewondennesten afvoeren naar plaatsen van waaruit de verzorging van de slachtoffers en g e w o n d e n w o r d t overgenomen door eenheden, geformeerd uit Rode Kruis-vrijwilligers. Deze geven hen een verdere eerste geneeskundige verzorging in zogeheten verzamelplaatsen gewonden en maken hen geschikt voor afvoer naar een ziekenhuis, naar een m o r t u a r i u m , naar huis. Het transport w o r d t dan vanuit een zogeheten ziekenautostation verzorgd door ambulances van het Rode Kruis respectievelijk van het Korps mobiele Colonnes. Bijstandverlening Alle intergemeentelijke samenwerkingsverbanden voor brandweer respectievelijk geneeskundige hulpverlening (gezondheidsdiensten, cpa) beschikken over een basispotentieel. Indien dit niet voldoende is kan via de Commissaris van de Koningin potentieel uit de rest van de provincie
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 9 0 - 1 9 9 1 , 22 0 0 9 , nrs. 1-2
29
worden ingeroepen en indien ook dit niet voldoende is uit andere provincies via de minister van Binnenlandse Zaken. Indien ook dat potentieel niet voldoende is kan het Korps Mobiele Colonnes worden ingeschakeld. Dit is een onderdeel van het leger, speciaal voor rampenbestrijding, dat na mobilisatie over zo'n 20 000 rampbestrijders kan beschikken. Het korps kan voorzien in redding van slachtoffers, transport van hen, alsmede in nooddrinkwatervoorziening. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om hulp aan te vragen uit het naburige buitenland, op grond van met Belgie en Duitsland gesloten overeenkomsten. Voorlichting Voorlichting vormt de verbindende schakel in het proces van rampenbestrijding tussen overheid en samenleving. Voorlichting is een tweezijdig proces. Enerzijds maakt de overheid aan de bevolking duidelijk wat er aan de hand is en wat zij de bevolking adviseert. Anderzijds kan de bevolking haar vragen en opmerkingen kwijt bij de overheid. In de fase van de bestrijding ligt het accent in de voorlichting op informatie-uitwisseling over de aard van het incident, het geadviseerde gedrag, de eventuele afzetting van bepaalde gebieden de werking van eventuele noodvoorzieningen, de bereikbaarheid van gewonden en slachtoffers, punten waar men nadere informatie kan krijgen. Voorlichting begint soms, afhankeiijk van de aard van het betrokken incident en de acuutheid van het gevaar, met het uitzenden van signalen via het waarschuwingsstelsel of het laten rondrijden van geluidswagens. In vrijwel alle gevallen worden vervolgens via radio en of televisie nadere mededelingen gedaan. Kenmerkend voor de organisatie van voorlichting is dat het bestuursniveau van waaruit voorlichting wordt gegeven soms hoger moet liggen dan het bestuurlijke niveau van waaruit de bestrijding plaatsvindt. Dat hangt samen met het feit dat de publicitaire gevolgen van een ongeval al snel aanzienlijk zijn. Handhaving van de openbare orde; opsporing van strafbare feiten De politie heeft bij rampenbestrijding een dubbele taak. Enerzijds handhaving van de openbare orde onder gezag van de burgemeester. Voorbeelden: afzetten van wegen en terreinen, verkeersbegeleiding, uitvoering en effectueren van bepaalde maatregelen, hulpverlening. Anderzijds strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde onder gezag van de officier van Justitie. Voorbeelden: opsporing van mogelijk strafbare feiten, identificatie van slachtoffers. 3.2.2. Stu ring van de processen Bestuurlijke leiding bij een ramp in een gemeente De bevoegdheden bij rampenbestrijding zijn neergelegd in de gemeentewet (artikei 219 en 220). Deze artikelen geven de burgemeester de bevoegdheid om, ingeval van een ramp of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, alle bevelen of regels te geven die hij nodig acht. De Rampenwet vult deze bevoegdheden nader in. Kernbepaling is artikei 11. Daarin staat dat de burgemeester het opperbevel heeft. Dat betekent dat iedereen die aan de rampenbestrijding deelneemt onder zijn gezag staat. Verder houdt dit in dat hij politiek verantwoordelijk is voor de bestrijding van de ramp in zijn gemeente. De burgemeester laat zich bijstaan door een rampenstaf waarvan hij de samenstelling bepaalt. In de rampenstaf zullen als regel zitting hebben: de gemeentesecretaris, de ambtenaar rampenbestrijding, de brandweereommandant (die in de regel ook met de operationele leiding is belast), het hoofd voorlichting, de directeuren van openbare werken, de gemeentelijke sociale dienst, de (inter) gemeentelijke gezondheidsdienst, een vertegenwoordiger van de politie.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
30
Schema 1 . Organisatie Rampenbestrijding
Andere gezagdragers BT
OL en andere beleidsadviseurs
GRS
OT
Actiecentra van betrokken diensten
BT OT OL Dhfd'n
Beleidsteam Operationeel team Operationeel leider uitvoering van beleid Diensthoofden of hun vertegenwoordigers
De burgemeester is, geadviseerd door zijn rampenstaf en geassisteerd door zijn operationeel leider, verantwoordelijk voor een goede aansturing van alle processen. Operationele leiding bij een ramp binnen een gemeente Operationele leiding duidt de bevoegdheid aan om, in opdracht van de burgemeester, een organisatie of dienst aanwijzingen te geven die erop gericht zijn de ramp gecoordineerd te bestrijden. Het gaat dus niet om het hoe maar om het wat. De diensteenheid blijft zelf verantwoordelijk voor de wijze van uitvoering. De operationeel leider is ten opzichte van de burgemeester (binnen door deze te stellen grenzen) verantwoordelijk voor de manier waarop alle diensten samenwerken om de klus te klaren. Hij coordineert, stimuleert, lost geschillen op of legt deze aan de burgemeester ter beslissing voor. De operationele leiding berust in principe bij de gemeentelijke brandweereommandant, tenzij de burgemeester een andere voorziening treft.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
31
(Zie artikei 11 Rampenwet). Het is ook mogelijk dat in de gemeenschappelijke regeling voor de regionale brandweer wordt afgesproken dat de regionale brandweereommandant met de leiding is belast. Geneeskundige leiding Bij kleinere incidenten en rampen waarbij de reguliere ambulances het gewondenvervoer nog aan kunnen, wordt de leiding van dit deelproces gegeven vanuit de centrale post voor het ambulancevervoer. Aangezien de geneeskundig-organisatorische kant van de zaak in die situatie zeer beperkte problemen zal geven is ook de noodzaak van leiding door de directeur van de gezondheidsdienst zeer beperkt. Die rol en functie neemt toe zodra van een voorval sprake is met grotere aantallen slachtoffers en gewonden. Indien van een ramp sprake is, geschiedt het geneeskundige gedeelte van de rampbestrijding onder de leiding van de directeur van de (inter) gemeentelijke gezondheidsdienst. Deze opereert op zijn beurt binnen de kaders die de burgemeester stelt en binnen de coordinatie van de operationeel leider. De directeur GGD kan aanwijzingen geven aan de leiding van de centrale post ambulancevervoer en aan degenen die met de verzorging en het transport van slachtoffers en gewonden zijn belast (Rode kruis eenheden, EHBO-ers en dergelijke. Zie artikei 2, tweede lid WGHR). Een van zijn belangrijkste (management) taken is te zorgen dat alle schakels in de geneeskundige hulpverlening goed op elkaar aansluiten. De rol van de politie en het openbaar ministerie De politie vervult een belangrijke rol bij het scheppen van de voorwaarden waarbinnen de rampenbestrijding kan plaatsvinden. Deze processen, die vallen onder de taak handhaving van de openbare orde, vinden plaats onder gezag van de burgemeester. Daarnaast is de politie belast met de uitvoering van processen die plaats vinden onder gezag van de officier van justitie. Afstemming in de taakuitoefening van de politie zal langs reguliere weg plaatsvinden, via het driehoeksoverleg, of ad hoc. Bestuurlijke leiding bij een ramp in meer gemeenten Bij een ramp met gevolgen voor meer gemeenten blijft elk van de betrokken burgemeesters binnen zijn gemeente met het opperbevel belast. Het beleid van de betrokken gemeenten moet dan gecoordineerd worden. Aan degene die met de operationele leiding is belast moeten eensluidende opdrachten worden gegeven. De voorlichting aan de bevolking moet worden afgestemd en dergelijke. Dit probleem kan als volgt worden opgelost. Ofwel de burgemeesters spreken (al dan niet tevoren) af dat een van hen met de totale coordinatie zal worden belast, als «primus inter pares». Ofwel de burgemeesters komen bijeen en gaan gezamelijk de ramp te lijf. In het eerste geval is de coordinerend burgemeester namens het geheel de spreekbuis in de richting van de operationeel leider (of anderen). In het tweede geval doen zij dat gezamenlijk. (Voor een «superburgemeester» is dus geen plaats. Een superburgemeester oefent ook het opperbevel voor de andere burgemeesters uit. Deze figuur is door de systematiek van de Rampenwet uitgesloten en verhindert dus overdracht van bevoegdheden van de ene aan de andere burgemeester met toepassing van bijvoorbeeld de artikelen 8 en 30 van de Wet gemeenschappelijke regelingen). Indien de burgemeesters er gezamenlijk niet uitkomen of indien de besluitvorming van de betrokken burgemeesters in strijd komt met bovengemeentelijke belangen, kan de Commissaris van de Koningin
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
32
beleidsaanwijzingen aan hen geven of in de operationele leiding voorzien. (Zie artikei 12 Rampenwet). Er moet dan wel sprake zijn van een ramp van meer dan plaatselijke betekenis. De operationele leiding bij een ramp die meer gemeenten treft Bij een ramp die meerdere gemeenten treft ligt het voor de hand de operationele leiding aan de regionale, in plaats van de gemeentelijke, brandweereommandant op te dragen. Dit kan vooraf worden vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling betreffende de regionale brandweer of in een bestuurlijk convenant betreffende intergemeentelijke rampen, maar ook tijdens de ramp (zodra zich aftekent wat de dimensies van een voorval zijn) worden afgesproken. Schema 2. Bevoegdheden ingevolge hoofdstuk III rampenplan
Minister Ii
LCC
1'T CdK i\
PCC
Informatieplicht
Beleidsaanwijzingen Ramp waarbij bovengemeentelijke belangen in het geding zijn Er kan zich een ramp voordoen waarbij bovengemeentelijke belangen in het geding zijn. In zo'n geval kan de Commissaris van de Koningin beleidsaanwijzingen geven aan de betrokken burgemeesters, zoals hiervoor uiteengezet. Die aanwijzingen kunnen ook betrekking hebben op de wijze waarop de burgemeester bij de uitoefening van zijn opperbevel rekening heeft te houden met de inziehten van andere functionarissen die hun bevoegdheden en taken uitoefenen in het kader van andere wettelijke regelingen. De minister van Binnenlandse Zaken kan de Commissarissen der Koningin, zoveel mogelijk na overleg met hen, aanwijzingen geven over het door hen inzake de rampenbestrijding te voeren beleid «indien het algemeen belang dat dringend eist». (Zie artikei 13 Rampenwet).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
33
Daarbij kan gedacht worden aan zwaarwegende economische of sociale belangen, een doelmatige inzet van schaars hulpverleningspotentieel, voorlichting aan de bevolking. Ramp in buitengewone omstandigheden Onder bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld wanneer meerdere rampen zich tegelijkertijd voordoen, is het denkbaar dat de bestuurlijke coordinatie van de ramp op een hoger bestuurlijk niveau moet worden gelegd. In zo'n situatie kunnen extra bevoedheden in werking worden gesteld, op basis van een speciale procedure. Bij koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president, kan dan hoofdstuk V Rampenwet in werking worden gesteld. Alsdan onstaan de volgende mogeiijkheden: - de Commissaris van de Koningin kan de burgemeesters alle typen aanwijzingen geven; - de minister van Binnenlandse Zaken kan, als het algemeen belang dat dringend vereist, de bevoegdheden van Commissaris of burgemeester of operationeel leider aan anderen of zichzelf opdragen. Coordinatiecentra en informatieverstrekking tussen overheden De burgemeester, de Commissaris der Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken hebben, om hun taken adequaat uit te kunnen voeren, de beschikking over een coordinatiecentrum dat hen bij hun taakuitoefening terzijde staat en van waaruit alle acties worden gecoordineerd. Dit is voorzien van de nodige faciliteiten, verbindingen en bescherming tegen risico's. Gemeenten hebben soms gezamenlijk een coordinatiecentrum in beheer. Door middel van deze centra wordt ook uitvoering gegeven aan de wettelijke verplichting om elkaar van alle nodige informatie te voorzien. (Zie artikei 14 Rampenwet). Het Landelijk coordinatiecentrum van de minister van Binnenlandse Zaken (LCC) fungeert tevens als Nationaal voorlichtingscentrum en als Nationaal coordinatiecentrum voor de bestrijding van kernongevallen. Vanuit het Nationaal voorlichtingscentrum kan de voorlichting, zowel aan de bevolking als aan andere besturen en intermediaire kaders worden gecoordineerd. De mate waarin het NVC wordt geactiveerd hangt sterk van de concrete omstandigheden en behoeften af. Deze activering vindt uiteraard plaats in nauw overleg met de betrokken bestuurlijke en operationele instanties die op dat moment de verantwoording dragen. Het NVC heeft dus een belangrijke functie als facilit a t e voorziening, ook als de minister van Binnenlandse Zaken geen verantwoordelijkheid voor de bestrijding zelf heeft. 3.3. Nazorg In de nazorgfase verschuift het accent naar medische en sociale zorg voor slachtoffers en hulpverleners, het opvangen van nabestaanden, het slopen of (provisorisch) herstellen van beschadigde gebouwen of installaties, het inventarisen en afwikkelen van schadegevallen en de voorlichting over dit alles. Daarnaast behoort tot de nazorgfase het afleggen van politieke verantwoording over de aanpak van de ramp. Nazorg onderscheidt zich van de noodsituatie zelf doordat de slachtoffers geborgen zijn, er zonodig evacuatie heeft plaatsgevonden, de infrastructuur van verbinden wegen en nutsbedrijven eventueel provisorisch is hersteld. Een vuistregel die wel gehanteerd wordt is dat de noodsituatie enkele dagen tot een paar weken kan duren, terwijl de nazorgfase enkele maanden tot hooguit een jaar in beslag kan nemen. Na de nazorgfase start de wederopbouwfase die, in feite de eerste
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
34
fase van het hervatte dagelijkse leven inluidt, in het kader van de rampenbestrijding buiten beschouwing blijft.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
35
4. TOEKOMST: V A N RAMPENBESTRIJDING NAAR OPENBARE VEILIGHEID 4 . 1 . Beschouwing van de huidige situatie 30 De vraag rijst in hoeverre we nu beschermd zijn tegen eventuele rampen die ons kunnen bedreigen. Op dat beschermingsniveau zijn drie factoren van invloed. Allereerst de mate waarin we erin slagen risico's die de openbare veiligheid kunnen bedreigen klein en beheersbaar te houden (het preventieniveau). Vervolgens de mate waarin we zijn voorbereid op de bestrijding van eventuele rampen (preparatieniveau). En tenslotte de mate waarin we in staat zijn eventuele rampen daadwerkelijk en adequaat te bestrijden (het repressieniveau). Wat het laatste betreft stel ik vast dat de bestuurlijke en organisatorische ordening van de rampenbestrijding, zoals beoogd met het project reorganisatie rampenbestrijding tot stand is gebracht. Daarmee is een organisatie heeft opgeleverd die beantwoordt aan de eisen van deze tijd. Het komt er nu op aan deze basis uit te bouwen tot een stevige verankering van de rampenbestrijding in het dagelijks functioneren van gemeenten, provincies en betrokken diensten. De voorbereiding op de rampenbestrijding laat over het geheel genomen nog te wensen over. Een aanwijzing daarvoor is onder meer de stagnatie in de planvorming. Een aantal factoren spelen hierbij een rol. Rampenbestrijding is een «gewoon» onderdeel geworden van het takenpakket van gemeenten, provincies en betrokken diensten. Het concurreert, naast alle andere onderwerpen, mee om de dagelijkse aandacht van bestuurders, politici en ambtenaren, en dat blijkt een taaie strijd. De samenwerking tussen de betrokken diensten en ambtenaren moet bij de voorbereiding verder tot ontwikkeling komen waarbij de brandweer verder dient te groeien in zijn rol van «manager» van het rampbestrijdingsproces op operationeel niveau. Dat kost tijd, aandacht, training en oefening. De voorbereiding op rampenbestrijding verdient ook in bredere kring veel meer aandacht. De voorbereiding op iets waarvan men hoopt dat het nooit zal gebeuren, leidt kennelijk tot een soort verdringingseffect. Rampenbestrijding wordt over het algemeen nog teveel beleefd als iets waarvoor anderen verantwoordelijk zijn («het Rijk», «de brandweer», «de ambtenaar rampenbestrijding))) en te weinig als een gewoon en normaal onderdeel van het eigen takenpakket. Er is een gebrek aan aansluiting tussen de eigen belevings- en ervaringswereld van veel betrokkenen en de gewone dagelijkse ongevallen enerzijds en rampenbestrijding anderzijds. Het negatieve beeld dat van rampen bestaat verdringt soms de positieve bijdrage die een goede voorbereiding op rampenbestrijding heeft op de algehele veiligheid van de samenleving. Dat is een probleem omdat de rampenbestrijdingsorganisatie juist is gebaseerd op de aanwezigheid van deze verbindingen. Op langere termijn dreigt het risico van verstarring van de rampenbestrijdingsorganisatie omdat in zo een klimaat de ruimte niet wordt geboden voor die organisatie om mee te evolueren met de voortschrijdende ontwikkelingen. Een en ander leidt ertoe dat de voorbereiding op de rampenbestrijding nog aanzienlijk versterkt kan en moet worden. Een volgend probleem betreft de samenhang tussen rampenbestrijding en nauw verwante beleidsterreinen. In de loop van de afgelopen jaren is steeds duidelijker geworden dat rampenbestrijding niet los kan worden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
36
gezien van de inspanningen die op vele andere terreinen plaatsvinden om veiligheid en bescherming te bevorderen. Er zijn voorbeelden te over. De relatie tussen maatregelen die binnen de muren van een fabriek worden genomen om ongelukken met werknemers te bestrijden of te voorkomen en de maatregelen die buiten die muren door de gemeente worden voorbereid om rampen en calarniteiten te bestrijden of te voorkomen hebben wel iets met elkaar te maken. Het eerste wordt traditioneel gerekend onder arbeidsveiligheid en het tweede onder openbare veiligheid. Een ander voorbeeld betreft de relatie tussen rampenbestrijding en milieubeleid. Voorzieningen die getroffen worden om de kans op milieurampen zo klein mogelijk te maken of de gevolgen van zo'n ramp zoveel mogelijk te beperken staan in nauw verband met de eisen die aan de rampenbestrijdingsorganisatie worden gesteld. Toch worden die dwarsverbanden vaak niet gelegd. Deze schotten en deze verkokering leiden niet alleen tot overbodige ingewikkeldheid en extra kosten maar werken ook belemmerend voor een effectief optreden bij rampen. Tenslotte laat het inzicht in de risico's die ons bedreigen en in de omstandigheden die tot rampen kunnen leiden te wensen over. Mede in verband hiermee is sprake van een laag risicobewustzijn. Bovendien is het nu niet goed mogelijk om een uitspraak te doen over de mate waarin we erin slagen risico's klein en beheersbaar te houden (het preventieniveau) 4.2. Beleidsvoornemens Uitgangsp un ten Rampenbestrijding en de voorbereiding daarop is een aangelegenheid waarvoor de drie bestuurslagen elk hun eigen verantwoordelijkheden hebben. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor een goede voorbereiding op en uitvoering van rampenbestrijding in de eigen gemeente, waarbij op een aantal punten intergemeentelijke samenwerking noodzakelijk en wenselijk is. De rol van de provincies is er een van beinvloeding op afstand, toezien en knopen doorhakken wanneer gemeenten er bij de bestrijding, bijvoorbeeld door tegengestelde belangen, niet meer uitkomen. Daarnaast kan de provincie een waardevolle rol spelen in processen van bemiddeling en coordinatie alsmede in het schakelproces tussen gemeenten en operationele diensten enerzijds en Rijk anderzijds. De provincie kan voorts een rol spelen in het op gang brengen of stimuleren van de gemeentelijke aandacht voor rampenbestrijding. Per provincie kunnen en worden hierbij verschillende accenten gelegd omdat de ene provincie de andere niet is. Het Rijk is verantwoordelijk voor een aantal elementen. Wetgeving; een deel van de financiering van de rampenbestrijding; een adequate werking van het rampenbestrijdingssysteem als zodanig; vaststelling en toetsing van de kwaliteit en capaciteit ervan; voorzieningen waarvoor de gemeenten of provincies afzonderlijk te klein zijn, zoals verbindingen en een aanzienlijk deel van de benodigde opleidingen. Het Rijk ondersteunt daarnaast de mede-overheden bij de uitvoering van hun taken, bijvoorbeeld door het uitbrengen van handleidingen, het ter beschikking stellen van gespecialiseerde know how, het ondersteunen of op gang brengen van lokale processen ter voorbereiding op rampenbestrijding.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
37
Bij de daadwerkelijke bestrijding speelt het Rijk een rol wanneer nationale belangen aan de orde zijn en/of internationale coordinatie nodig is. Uitgaande van deze taakverdeling meen ik dat de volgende initiatieven van mijn zijde ter oplossing van de gesignaleerde knelpunten aangewezen zijn, zonder daarbij te willen afdoen aan de rol die gemeenten en provincies hierbij kunnen en moeten spelen. Verbetering van de voorbereiding op rampenbestrijding Door het project reorganisatie rampenbestrijding is een nieuwe bestuurlijke en organisatorische ordening van de rampenbestrijding tot stand gekomen. Het komt er nu op aan op die basis een hechte verankering te bewerkstelligen van de rampenbestrijding in het dagelijks functioneren van gemeenten en hulpverlenende diensten. Daarvoor is een andere aanpak nodig waarbij meer wordt aangesloten op de eigen ervaringen van de betrokken bestuurders en diensten en meer stimulansen worden gegeven aan initiatieven die van onderop groeien. Een verschuiving dus van sturing op inhoud naar sturing op processen, met ruimte voor lokaal en regionaai maatwerk, binnen de grenzen van de vigerende wet en regelgeving. Ik ben voornemens om in 1991 en 1992 rondetafelconferenties te houden met de betrokken gemeentelijke en provinciale besturen. Daarin wil ik bespreken op welke wijze betrokkenen zelf tot een verbetering van de voorbereiding op rampenbestrijding willen komen en welke initiatieven men terzake van rijkszijde verder wenselijk vindt. Ik zal verder een «vliegende brigade)) oprichten die tot taak krijgt om binnen twee jaar de gesignaleerde achterstand bij het tot stand komen van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen weg te werken. Deze vliegende brigade zal uitdrukkelijk een ondersteunende en stimulerende taak krijgen in de richting van de mede-overheden. Qua werkwijze zal sterk worden aangesloten op de werkwijze van het Landelijk ondersteuningsteam dat succesvol opereert bij het ondersteunen van de invoering in het land van de nieuwe structuur voor kernongevallenbestrijding. De rol van de inspectie voor het Brandweerwezen zal eveneens veranderen en meer in lijn worden gebracht met deze filosofie. In dit verband zijn verder van belang stimulering van openbare veiligheidsprojecten, aansluitend op lokale initiatieven en het bevorderen van discussiebijeenkomsten en studiedagen die de kennis en de vaardigheden met betrekking tot rampenbestrijding vergroten en aanzetten tot actie in de eigen situatie. Van rampenbestrijding naar openbare veiligheid Het in elkaar vlechten van de nu tot stand gebrachte rampenbestrijdingsorganisatie en organisaties en structuren voor andere ramp- en incidenttypen, die veelal dateren van voor de reorganisatie van de rampenbestrijding, acht ik van groot belang. Vanuit deze optiek is inmiddels een herziene aanpak voor ongevallen met radioactiviteit tot stand gekomen en in uitvoering genomen 31 , evenals voor de bestrijding van smog 32 . Inmiddels heb ik samen met mijn collega van VROM het startsein gegeven voor een doorlichting en actualisering van de aanpak van milieuincidenten. In dit verband is ook van belang om met name in de sfeer van voorkoming van ongevals- en rampsituaties (het preventiebeleid) dwarsverbanden te leggen tussen maatregelen die uit anderen hoofde worden genomen en maatregelen ter voorbereidng op rampenbestrijding.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
38
Inzicht in risico's Ik ben voornemens gemeenten en provincies te stimuleren om te komen tot een systematische inventarisatie van risico's die tot ongelukken of rampen aanleiding zouden kunnen geven. Mede op basis van de gegevens die uit deze inventarisaties naar voren komen kan overigens ook de opstelling van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen een nieuwe impuls krijgen. Deze inventarisaties van gemeenten en provincies vormen, tesamen met inventarisaties die reeds op enkele beleidsterreinen zijn verricht, de basis voor een landelijke risicokaart. Deze kaart zal een onderdeel vormen van een openbare orde en veiligheidsrapportage die ik met ingang van 1992 jaarlijks aan het parlement wil aanbieden. Tot slot De bestuurlijke organisatie is in beweging. Vooral met betrekking tot een aantal stedelijke gebieden zijn discussies in gang gezet over vernieuwing van het bestuur. In de nota Bestuur op niveau33 zijn de betrokken besturen daartoe ook uitdrukkelijk uitgenodigd. De organisatie van de rampenbestrijding is ingebed en verankerd in de structuren waarover nu discussie gaande is. Zij is ook nauw verweven met structuren die zullen gaan veranderen zoals die voor de organisatie van de politie. In de hiervoor aangekondigde evaluatie van de nieuwe bestuurlijke en organisatorische ordening van de rampenbestrijding zal ik ook aandacht besteden aan de mate waarin bestuurlijke vernieuwing rampenbestrijding en openbare veiligheid in het algemeen met elkaar in verband worden gebracht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
39
5. S A M E N V A T T I N G In dit rapport legt de minister van Binnenlandse Zaken verantwoording af over de wijze waarop de reorganisatie van de rampenbestrijding is uitgevoerd, over de resultaten die zijn bereikt en over de beleidsvoornemens voor de toekomst. In hoofdstuk 1 wordt beschreven waarom rampenbestrijding en de voorbereiding daarop belangrijk is in onze samenleving, wat kenmerkend is voor rampenbestrijding en op welke uitgangspunten die taak is gebaseerd. Hoofdstuk 2 beschrijft het verloop van het project Reorganisatie rampenbestrijding. Na een principebesluit van het kabinet in 1980 ging de reorganisatie definitief van start in 1983. Doel van het project was om met een jaarlijks structureel budget van 105 miljoen in zes jaar een nieuwe bestuurlijke en organisatorische ordening van de rampenbestrijding op te bouwen met de volgende kenmerken: - rampenbestrijding onder alle omstandigheden wordt opgedragen aan diensten die met de dagelijkse hulpverlening zijn belast, daaronder begrepen het Rode Kruis; - de brandweer vormt de operationele kern van deze nieuwe organisatie; - voorop staat de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gemeenten voor rampenbestrijding. De organisatie Bescherming Bevolking werd, zonder te wachten op definitieve tot stand koming van de nieuwe opzet, opgeheven. In vijf voortgangsrapporten werd het parlement op de hoogte gehouden van de vorderingen. De voornaamste onderdelen van het veranderingsproces betreffen wetgeving, organisatiestructuur, infrastructurele en personele middelen, opleidingen, oefeningen, financien en voorlichting. Tussentijds is de organisatorische opzet op een aantal punten bijgesteld om in te spelen op technische ontwikkelingen, kwaliteitsverbetering en gewijzigde politiek-maatschappelijke inziehten. Zo werd het brandweeronderwijs anders dan aanvankelijk beoogd, ingrijpend geherstructureerd. Wijzigingen werden eveneens doorgevoerd in de Waarschuwingsen verkenningsdienst van de regionale brandweren, het schuilkelderbeleid en de verbindingenstructuur. Voorts werden de ervaringen van enkele recente incidenten, zoals Tsjernobyl, verwerkt. Samen met enkele projectonderdelen die om uiteenlopende redenen meer tijd bleken te kosten dan verwacht, leidde dit tot een bijgestelde projectopzet en een gewijzigde tijdsplanning. Uit het overzicht in hoofdstuk 2.3 van de stand van zaken op de diverse onderdelen van het project blijkt dat de nieuwe structuur voor de rampenbestrijding, zoals beoogd met het project Reorganisatie rampenbestrijding bestuurlijk en operationeel in de kern gereed is. Het huis staat. De steigers kunnen weg. Een onomkeerbaar proces van afwerking en inrichting is gaande. Speciale aandacht daarbij verdienen: - De resterende structuurbepalende wetgeving (met name de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen). - De implementatie van het geneeskundige deel van de organisatie. - De implementatie van het voorlichtingsbeleid en de vernieuwing van het waarschuwingsstefsel. - De afwerking van de materiele infrastructuur (verbindingen, moder-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
40
nisering bestuurlijke en operationele coordinatiecentra). - De planvorming. - Het nazorgbeleid. - Het informatiseringsbeleid bij de brandweer en overige betrokken diensten. Het aandeel van het departement in de opbouw van de met het project beoogde nieuwe structuur kan het komende jaar worden afgewikkeld volgens de lijnen geschetst in paragraaf 2.3. De projectorganisatie als zodanig kan dan ook worden opgeheven. In hoofdstuk 3 is beschreven hoe de nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie in hoofdlijnen werkt. In hoofdstuk 4 worden de beleidsvoornemens voor de komende jaren nader uiteengezet. Centraal staan daarbij de volgende thema's - Verbetering van de samenwerking van de betrokken diensten en versterken van de rol van het brandweermanagement. - Verbetering van de voorbereiding op rampenbestrijding en een hechtere verankering van die taak in het gewone dagelijkse functioneren van bestuurders en diensten. - Een versterking van de verbanden tussen rampenbestrijding en nauw verwante beleidsterreinen zoals arbeidsveiligheid, milieubeleid en ruimtelijke inrichting. - Een verbetering van het inzicht in risico's en omstandigheden die tot rampen kunnen leiden. Uitgaande van de in hoofdstuk 4 geschetste taakverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten, wordt een nieuwe aanpak geschetst. Er moet meer worden aangesloten op de eigen belevings- en ervaringswereld van betrokken gemeenten en diensten. De ruimte voor eigen initiatieven van mede overheden tot versterking en verbreding wordt vergroot. Aangekondigd worden bestuurlijke werkconferenties in 1991 en 1992, de oprichting van een vliegende brigade ter versterking en ondersteuning van de gemeentelijke voorbereiding op rampenbestrijding alsmede studiedagen en seminars. Tenslotte wordt een oproep gedaan om de bestuurlijke uitdaging die gelegen is in rampenbestrijding en de voorbereiding daarop, te koppelen aan het proces van bestuurlijke vernieuwing.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 009, nrs. 1-2
41
