Turbulente samenwerking

Turbulente samenwerking

Faculteit Sociale Wetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam

Pre-master Bestuurskunde 2009 – 2010

Literatuur review Transformational Leadership and NIMS. Building Community Capacity to Respond. A Seat at the Table for Nondisaster Organizations. Mechanisms for Collaboration: EMAC and Katrina. Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management.

Turbulente samenwerking Geschreven door: Doede de Waij Datum: 22 december 2009

2

Inhoudsopgave

1

INLEIDING ....................................................................................................................................................5

2

CENTRALEVRAAGSTELLING.................................................................................................................7

3

THEORETISCH KADER .............................................................................................................................8

4

BEANTWOORDING DEELVRAGEN........................................................................................................9

5

CONCLUSIE ................................................................................................................................................13

6

BEOORDELING KWALITEIT LITERATUUR .....................................................................................17

7

AANBEVELINGEN VOOR VERDER ONDERZOEK ...........................................................................17

8

LITERATUURLIJST ..................................................................................................................................19

3

Lijst met afkortingen ACO

Ambtelijk Crisisoverleg

BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken

ERC

Expertise centrum Risico- en Crisiscommunicatie

EMAC Emergency Management Assistance Compact GHOR Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen. IBT

Interdepartementaal beleidsteam

ICT

Informatie Communicatie Technologie

LOCC Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum MBT

Ministerieel beleidsteam

NCC

Nationaal Crisis Centrum

NIMS National Incident Management System OTB

Opleiden, trainen en oefenen

RBT

Regionaal beleidsteam

RVB’s Regionale Veiligheidsbureaus ROT

Regionaal Operationeel Team

SSCb

Shared Services Crisisbeheersing

4

1 Inleiding In deze paragraaf wordt de basis gelegd voor ingesloten literatuurreview in de vorm van: achtergrond, vraag- en doelstelling en de relevantie van het onderzoek. Achtergrond In 2004 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken geconstateerd dat de staat van rampenbestrijding onvoldoende was kijkend naar de veranderende samenleving en toenemende externe dreigingen zoals pandemieën, overstromingen en terrorisme. De rampenbestrijding was te veel georiënteerd op de ‘klassieke rampen’, de aansturing was onduidelijk en er werd onvoldoende rekening gehouden met de eigen verantwoordelijkheden van burgers en bedrijfsleven. Internationale - en nationale crisissituaties, zoals: de WTC aanslagen (2001), de moord op Pim Fortuyn (2002), de vogelgriep (2003) en de bomaanslagen in Madrid (2004), waren aanleiding voor het kabinet om het beleidsplancrisisbeheersing 2004 -2007 te formuleren. Met als doel de weerbaarheid van Nederland te verbeteren (KPMG 2009). Het kabinetsbeleidsplan 2004 – 2007 kan als volgt schematisch worden weergegeven:

5

Op grond van de regeling:’Periodiek Evaluatieonderzoek en beleidsinformatie’ heeft het ministerie van BZK een beleidsdoorlichting laten uitvoeren. De algemene conclusie is dat Nederland anno 2009 inderdaad beter voorbereid is op mogelijke calamiteiten. De meeste van de aangekondigde maatregelen uit het beleidsplan zijn uitgevoerd, echter de onderwerpen in de geel en rood gekleurde vlakken, in bovenstaand figuur, zijn achtergebleven bij de verwachtingen. De meeste voortgang is geboekt op het vlak van crisiscommunicatie. Omgekeerd verdient de samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven meer aandacht. Een eerste aanzet is gemaakt, maar is nog niet op het beoogde niveau (KPMG 2009). Reflectie: In reactie op de beleidsdoorlichting en de daarmee samengaande adviezen van de Raad voor het openbaarbestuur (Rob-advies: ‘Beter besturen bij rampen’) geeft het kabinet aan de prioriteit te leggen op het optimaliseren van de crisismanagementorganisatiestructuur gericht op het verhelderen van taken en bevoegdheden op zowel nationaal en regionaal niveau (BZK, kenmerk 20090000377037). Hiermee geeft het kabinet aan zich eerst te willen richten op de structuurkant van het veranderproces zoals ingezet. Uit de beleidsdoorlichting blijkt echter ook dat er een derde aandachtspunt is voor verbetering, zijnde de samenwerking met het bedrijfsleven op het gebied van calamiteitenvoorbereiding en bestrijding. Op basis van beleidsdoorlichting kan ook worden gesteld dat de samenwerking tussen de professionele hulpdiensten en overige stakeholders zoals het bedrijfsleven en andere belanghebbende partijen nog onvoldoende vorm heeft gekregen. Dit met uitzondering van de “Denk vooruit”campagne, waarbij de focus ligt op het vergroten van het risicobewustzijn van de burgers. Deze constatering geeft aanleiding om de aspecten rondom de samenwerking tussen hulpdiensten en overige stakeholders zowel voor, als tijdens een calamiteit nader te inventariseren. Aangezien multidisciplinaire samenwerking tussen de professionele hulpdiensten en overige belanghebbende ingeval van een calamiteit in Nederland nog in de ontwikkelfase zit, is bij de ingesloten literatuurreview gekozen om de rampenbestrijdingservaringen binnen Amerika, in relatie tot de orkaan Katrina (2005), nader te evalueren. Om vervolgens op basis van deze evaluatie aanbevelingen te formuleren voor vervolgonderzoek gericht op de Nederlandse situatie. De centrale vraag is geformuleerd op basis van het kernartikel: William L Waugh Jr, & Gregory Streib. (2006). Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management.

6

2

Centralevraagstelling

De vraagstelling welke centraal staat in dit onderzoek luidt: Hoe verliep de samenwerking tussen de professionele hulpdiensten en andere stakeholders zowel voor, als tijdens de orkaan Katrina in Amerika en welke bevorderende dan wel belemmerende factoren waren hierop van invloed? Om bovenstaande vraagstelling te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd. 1. Wat wordt er verstaan onder een calamiteitensituatie? 2. Welke acute stakeholders spelen een belangrijke rol zowel voor als tijdens een calamiteitensituatie? 3. Hoe verloopt de samenwerking tussen de acute stakeholders en hoe kunnen we hun handelen verklaren? Doelstelling Het doel van dit paper is om inzicht te krijgen in de succesfactoren rond de multidisciplinaire samenwerking tussen professionele hulpverleners en overige stakeholders. De oplevering bestaat uit:  Een literatuur review van vijf wetenschappelijke artikelen;  Een reflectie op overeenkomsten en verschillen met betrekking tot de te beantwoorden hoofden deelvragen;  Beoordeling kwaliteit literatuur en  Aanbeveling voor verder onderzoek. Relevantie De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek richt zich op een literatuurreview waarbij de aspecten rondom multidisciplinaire samenwerking in relatie tot calamiteitenbestrijding in kaart wordt gebracht. Maatschappelijk gezien is dit onderzoek relevant, omdat het meer inzicht zal geven in de manier waarop er vanuit een sociaal samenwerkingsverband invulling gegeven wordt, of kan worden gegeven aan calamiteitenbestrijding.

7

De praktische relevantie richt zich op het vaststellen van de bevorderende en belemmerende factoren kijkend naar de invulling en de inzet van multidisciplinaire calamiteitenbestrijding. 3

Theoretisch kader

In geen van de geëvalueerde artikelen wordt er een theoretisch kader benoemd in relatie tot samenwerken en / of leiderschapsstijlen. Er wordt wel uitgebreid stilgestaan bij de definitie van een calamiteitensituatie en worden er diverse stakeholders benoemd. Calamiteitensituatie De US National Response Plan definieert een ramp als: “een mogelijke situatie welke een grote impact heeft over een langer periode, waarbij er meer vraag is naar hulpdiensten dan aanwezig in het getroffen gebied en op deze wijze een grote impact heeft op de inzetbaarheid van hulpdiensten waardoor de nationale veiligheid wordt bedreigd ” (Kapucu 2007). Een calamiteit wordt in dit kader gezien als: Natuurrampen, ongevallen of een terroristische aanslag waarbij veel slachtoffers betrokken zijn (Waugh & Streib 2006). Deelreflectie: Een calamiteit wordt hier gedefinieerd als een fysieke gebeurtenis welke impact heeft op personen. Kapucu voegt hier een beheersbaarheid dimensie aan toe, door te stellen dat de nationale veiligheid in gevaar kan komen indien er een tekort is aan hulpdiensten in het getroffen gebied. Deze laatste toevoeging is relevant omdat tijdens de calamiteitenbestrijding van Katrina bleek dat er onvoldoende professionele hulpverleners inzetbaar waren voor de rampenbestrijding. Dit door de uitzending van vrijwilligers en militairen naar Afghanistan en Irak (Waugh 2006). Stakeholders Het rampenbestrijdingssysteem in de USA wordt gekarakteriseerd door een netwerk van personen en organisaties, al dan niet formeel met elkaar verbonden. Hierbij kan gedacht worden aan: publieke en private partijen, non- profit organisaties, individuen of georganiseerde vrijwilligers. Vele van deze organisaties vormen een belangrijke schakel daar waar het gaat om de lokale inzet van kleinschalige rampen. Het Rode Kruis en andere niet overheidsgebonden organisaties vormen een belangrijke rol bij de inzet van grote rampen (Waugh & Streib 2006). Vrijwilligers acteren uit directe betrokkenheid of uit gevoel voor de medemens en doen dit op persoonlijke titel. Ze hebben minder vertrouwen in grootschalige organisaties en willen niet in een bureaucratisch systeem worden gestopt (Waugh 2006). Ingeval van een calamiteit zijn er tal van vrijwilligers welke hun diensten en/ of faciliteiten belangeloos aanbieden, hierbij worden de volgende stakeholders benoemd: •

Kerkelijke organisaties leveren geestelijke ondersteuning en onderdak voor daklozen;

8

•

Scholen bieden onderdak aan daklozen;

•

Welzijnswerkers bieden psychische ondersteuning en/ of trauma begeleiding;

•

Het bedrijfsleven levert logistieke diensten, water en eten;

•

Etc.

(Robinson 2007) Aanvullend hierop identificeert Waugh nog de volgende stakeholders: •

Bevolking;

•

Professionele hulpdiensten (brandweer, Politie en Ambulance, Ziekenhuizen, Leger);

•

Rode Kruis;

•

Publieke overheidsdiensten;

•

Juristen;

•

Media.

(Waugh & Streib 2006) Deelreflectie: Het rampenbestrijdingssysteem kan gekarakteriseerd worden als een netwerk van personen en organisaties, al dan niet formeel met elkaar verbonden. Het reikt dus veel verder dan alleen de samenwerking tussen politie, brandweer en ambulancediensten. Zoals Robinson aangeeft betreft het hier ook belanghebbenden welke hun diensten en expertise belangeloos aanbieden. Waugh merkt terecht op dat de aansturing en het gecoördineerd inzetten van honderden vrijwilligers, welke acteren vanuit menselijk medeleven, een uitdaging vormt. Dit betekent ook dat het verstandig is om een stakeholderanalyse onderdeel te laten uitmaken van de calamiteitenvoorbereidingsfase. 4 Beantwoording deelvragen In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op de beantwoording van de deelvraag: hoe verloopt de samenwerking tussen de acute stakeholders en hoe kunnen we hun handelen verklaren? De samenwerking kan worden opgedeeld in twee fases, t.w.: de calamiteitenvoorbereidingsfase en de daadwerkelijke inzet tijdens een calamiteitensituatie. Beide worden vervolgens hieronder belicht. Calamiteitenvoorbereidingsfase De grootste uitdaging tussen de professionele hulpdiensten en de vrijwilligers, met een diversiteit aan professionele achtergronden, komt in twee punten tot uiting: 1) hiërarchische aansturing, 2) culturele verschillen. Dit is op zich niet verwonderlijk aangezien de invulling van activiteiten primair bepaald wordt door de missie en visie van de betreffende organisaties. De kernactiviteit van de

9

rampenorganisatie is het uitvoeren van hulpverleningsacties onder druk en extern gevaar. En indien ze niet worden ingezet besteden ze hun tijd aan de voorbereiding hiervan in de vorm van oefening en training. Om deze tegenstelling tot het aanbod aan vrijwilligers te verkleinen is het van groot belang dat alle partijen betrokken worden in de voorbereidingsfase. In de praktijk blijkt namelijk dat beide ook niet zonder elkaar kunnen. Een belangrijk onderdeel van de voorbereiding is de betrokken vrijwilligers een goede voorlichting te geven over de calamiteitenorganisatie zelf. Welk onderdeel doet wat?; Bij wie kunnen zij zich melden? En wat zijn de wederzijdse verwachtingen? Calamiteitenorganisaties dienen hier proactief in op te treden en zich zelf te richten tot mogelijke organisaties welke een belangrijke humanitaire rol ingeval van een calamiteit kunnen vervullen (Robinson 2007). De rampenbestrijding richt zich primair op grootschalige rampen. Hierbij wordt weinig tot geen aandacht gegeven aan het creëren van “resilient communities” welke op elke dreiging tijdig kunnen anticiperen. Ingeval van een ramp dienen hulpdiensten snel en effectief te worden ingezet. Dit ondersteund met een dynamisch en flexibel informatie- / besluitvormingsproces. Tot op heden vindt deze ondersteuning plaats op conventionele bureaucratische systemen, gebaseerd op statische plannen, strikte protocollen en formele relaties onder de aanname dat communicatie te allen tijde mogelijk is. Om deze reden dienen calamiteitenplannen in partnership te worden geformuleerd. De primaire belanghebbenden in dit proces zijn: Overheid, bedrijfsleven, non-profit organisaties en de inwoners van een gebied (Kapucu 2007). Om de gezamenlijke normen en waarden binnen de rampenbestrijdingsorganisatie en hun samenwerkende partners tot leven te brengen, is training van essentieel belang. Deze trainingen dienen op zowel regionaal, provinciaal als op centraal overheidsniveau te worden uitgevoerd. Hierbij is het van belang dat bestaande attitudes, culturen, juridische en politieke barrières worden doorbroken (Lester 2007). Deelreflectie: De voorbereiding op mogelijke rampenscenario’s richt zich hoofdzakelijk op grootschalige rampen en gebeurt nog te veel in isolatie. Hierbij wordt te weinig aandacht gegeven aan het creëren van “resilient communities” waarbij meerdere stakeholders, naast de professionele hulpdiensten, worden betrokken in het formuleren van calamiteitenplannen. Om dit te bewerkstelligen dient het initiatief te komen vanuit de professionele hulpdiensten zelf. De grootste uitdaging in deze aanpak is het creëren van een samenwerkingsverband op basis van wederzijds respect rekeninghoudend met de diversiteit van de betrokken stakeholders. Calamiteitenbestrijding

10

De samenwerking bij een grote calamiteitensituatie is op te delen in calamiteitenbestrijding op nationaal niveau en op regionaal niveau. Nationaal niveau Op basis van een “new governance proces” is de nationale overheid primair verantwoordelijk voor het leveren van: •

Training en educatie;

•

Tijdige signalering van dreigingen;

•

Evacuatie.

(Waugh & Streib 2006) Het nationale responseplan geeft een structuur waar locale overheden zelfstandig invulling aan dienen te geven. Hierbij is het uitgangspunt dat de locale inzet minimaal 72 uur “self supporting” dient te zijn. Afhankelijk van de situatie kan het namelijk maximaal 72 uur duren alvorens nationale hulp gemobiliseerd en ter plaatse ondersteuning kan verlenen. Lokale overheden klagen echter over de gewenste ondersteuning op regionaal niveau (Kapucu 2007). Op basis van de ervaringen met de orkaan Katrina kan gesteld worden dat het National Incident Management System (NIMS) niet nabehoren werkte. De algemene opinie is dat het systeem toe is aan een verandering. Hierbij kan gekozen worden voor of een centrale- of voor een decentrale aansturing in combinatie met samenwerkende partijen. De voordelen voor een nationaal aangestuurde calamiteitenorganisatie is het creëren van een effectieve respons. Echter een dergelijke centralisatie zal verstikkend werken voor de lokale aansturing en de creativiteit om flexibel in te spelen op de wisselende omstandigheden vertragen. De lokale verantwoordelijkheid en het flexibel inspelen op de situatie is nu juist het grote voordeel van de huidige decentrale aansturing. De mogelijke verandering van het NIMS zit dan ook niet primair in de structuur, maar in de manier van leidinggeven. Het ontbreekt aan inspirerende leiders welke de betrokken personen en instanties enthousiast kunnen maken voor haar visie. Dit zowel voor, tijdens als na de calamiteit (Lester 2007). Deelreflectie: Met de “Zelf redzaamheid” norm van 72 uur wordt de noodzaak voor een optimale samenwerking tussen lokale professionele hulpdiensten en overige stakeholders onderstreept. Een centrale aansturing zal gedurende de eerste dagen niet functioneel zijn aangezien er binnen de “zelf redzaamheid” gedachten vrij gehandeld moet kunnen worden door de lokale bestuurders op basis van

11

de op dat moment geldende situatie. Ongeacht het aansturingsmodel wordt er gesteld dat het ontbreekt aan inspirerende leiders welke alle betrokkenen enthousiast kunnen maken voor de gekozen beleidslijn. Regionaal niveau De lokale inzet van hulpdiensten gebeurt veelal op basis van samenwerking tussen diverse partijen. Dit omdat de uitvoering vaak gebeurt door lokale vrijwilligers. Denk hierbij aan de vrijwillige brandweer, de Nationale Reserve en het Rode Kruis. In de eerste fase van een calamiteit is de inzet gericht op zelfredzaamheid. Het kan immers uren of soms dagen duren alvorens professionele hulp arriveert. Dit afhankelijk van de bereikbaarheid van het gebied (Waugh & Streib 2006). Het managen van een crisissituatie vergt vooral in de eerste uren een flexibele aanpak, waarbij de inzet van capaciteit en de vraag naar hulpdiensten op elkaar afgestemd moeten worden. Gezien de grote hoeveelheid aan besluiten welke genomen dienen te worden in een relatief korte periode, al dan niet op basis van beperkte communicatie, betekent in de praktijk dat vaak belangrijke beslissingen gedelegeerd worden richting een lager operationeel niveau. Dit creëert veelal een spanningsveld, zeker in die situaties waar samengewerkt wordt met meerdere hulpverleningsinstanties en/ of onbekende derde partijen. In sommige gevallen kan er zelf sprake zijn van rivaliteit tussen samenwerkende partijen. Een belangrijke voorwaarde voor succes is dan ook dat de samenwerking gebeurt op wederzijds vertrouwen en respect. Wat tevens weer de noodzaak voor een gezamenlijke aanpak in de voorbereidingsfase onderstreept (Kapucu 2007). Het aansturen en coördineren van tientallen zoniet honderden vrijwilligersorganisaties doet een zwaar beroep op de leiderschapskwaliteiten van eindverantwoordelijken binnen het crisiscommandocentrum. Om deze samenwerking in goede banen te leiden is er in het verleden veel geïnvesteerd in partnerships en informele werkafspraken met alle belanghebbenden. Echter door een beleidswijziging is er besloten om de regionale kantoren van de professionele hulpverlening te centraliseren waardoor het contact met partners en belanghebbenden is verwaterd. In de nieuwe opzet is ervoor gekozen om het Nationale Incident Management Systeem (NIMS) sturend en faciliterend te laten zijn. In de praktijk blijkt echter dat niet-overheidsinstanties en vrijwilligers zich niet laten sturen op commando. In het kort kan gesteld worden dat door deze beleidswijziging samenwerking plaats heeft gemaakt voor commandostructuren. Het is interessant te constateren dat de NIMS de ruimte biedt aan niet-overheidsinstanties om deel te nemen in de commandostructuur, deze organisaties hier zelden deel van uit maken of hier geen onderdeel vanuit willen uitmaken (Waugh 2006).

12

Deelreflectie: Vooral in de uitvoeringsfase zijn de professionele hulpdiensten en de vrijwilligers op elkaar aangewezen en is de inzet gericht op zelfredzaamheid. Gezien de wisselende omstandigheden ten tijden van de ramp is het lokaal aansturen een belangrijke succesfactor. Echter het delegeren van gezag creëert ook rivaliteit tussen de diverse samenwerkende partijen. Om de samenwerking in goede banen te leiden dient er vooraf veel geïnvesteerd te worden in partnerships en dienen er werkafspraken met alle belanghebbenden te worden gemaakt. Samenwerken op basis van wederzijds vertrouwen en respect is de tweede belangrijke succesfactor. In de praktijk blijkt dat vrijwilligers zich niet centraal laten aansturen en uit verzet en frustratie vervolgens weer hun eigen weg kiezen.

5 Conclusie In deze paragraaf worden de deelreflecties samengevoegd en de centrale onderzoeksvraag beantwoord.

Deelvragen

Deelreflecties Een calamiteit wordt hier gedefinieerd als een fysieke gebeurtenis welke impact heeft op personen. Kapucu voegt hier een beheersbaarheid dimensie aan toe, door te stellen dat de nationale veiligheid in gevaar kan

Wat wordt er verstaan

komen indien er een tekort is aan hulpdiensten in het getroffen gebied.

onder een

Deze laatste toevoeging is relevant omdat tijdens de

calamiteitensituatie?

calamiteitenbestrijding van Katrina bleek dat er onvoldoende professionele hulpverleners inzetbaar waren voor de rampenbestrijding. Dit door de uitzending van vrijwilligers en militairen naar Afghanistan en Irak (Waugh 2006). Het rampenbestrijdingssysteem kan gekarakteriseerd worden als een netwerk van personen en organisaties, al dan niet formeel met elkaar

Welke acute

verbonden. Het reikt dus veel verder dan alleen de samenwerking tussen

stakeholders spelen

politie, brandweer en ambulancediensten. Zoals Robinson aangeeft betreft

een belangrijke rol

het hier ook belanghebbenden welke hun diensten en expertise belangeloos

zowel voor als tijdens

aanbieden. Waugh merkt terecht op dat de aansturing en het gecoördineerd

een

inzetten van honderden vrijwilligers, welke acteren vanuit menselijk

calamiteitensituatie?

medeleven, een uitdaging vormt. Dit betekent ook dat het verstandig is om een stakeholderanalyse onderdeel te laten uitmaken van de calamiteitenvoorbereidingsfase.

13

Deelvragen

Deelreflecties De voorbereiding op mogelijke rampenscenario’s richt zich hoofdzakelijk op grootschalige rampen en gebeurt nog te veel in isolatie. Hierbij wordt te weinig aandacht gegeven aan het creëren van “resilient communities”

Samenwerking in de voorbereidingsfase

waarbij meerdere stakeholders, naast de professionele hulpdiensten, worden betrokken in het formuleren van calamiteitenplannen. Om dit te bewerkstelligen dient het initiatief te komen vanuit de professionele hulpdiensten zelf. De grootste uitdaging in deze aanpak is het creëren van een samenwerkingsverband op basis van wederzijds respect rekeninghoudend met de diversiteit van de betrokken stakeholders. Met de “Zelf redzaamheid” norm van 72 uur wordt de noodzaak voor een optimale samenwerking tussen lokale professionele hulpdiensten en overige stakeholders onderstreept. Een centrale aansturing zal gedurende

Calamiteiten-

de eerste dagen niet functioneel zijn aangezien er binnen de “zelf

bestrijding op

redzaamheid” gedachten vrij gehandeld moet kunnen worden door de

nationaal niveau

lokale bestuurders op basis van de op dat moment geldende situatie. Ongeacht het aansturingsmodel wordt er gesteld dat het ontbreekt aan inspirerende leiders welke alle betrokkenen enthousiast kunnen maken voor de gekozen beleidslijn. Vooral in de uitvoeringsfase zijn de professionele hulpdiensten en de vrijwilligers op elkaar aangewezen en is de inzet gericht op zelfredzaamheid. Gezien de wisselende omstandigheden ten tijden van de ramp is het lokaal aansturen een belangrijke succesfactor. Echter het

Calamiteiten

delegeren van gezag creëert ook rivaliteit tussen de diverse

bestrijding op lokaal

samenwerkende partijen. Om de samenwerking in goede banen te leiden

niveau

dient er vooraf veel geïnvesteerd te worden in partnerships en dienen er werkafspraken met alle belanghebbende te worden gemaakt. Samenwerken op basis van wederzijds vertrouwen en respect is de tweede belangrijke succesfactor. In de praktijk blijkt dat vrijwilligers zich niet centraal laten aansturen en uit verzet en frustratie vervolgens weer hun eigen weg kiezen.

14

Beantwoording centrale vraag Centrale vraag: Hoe verliep de samenwerking tussen de professionele hulpdiensten en andere stakeholders zowel voor, als tijdens de orkaan Katrina in Amerika en welke bevorderende dan wel belemmerende factoren waren hierop van invloed? Alvorens een uitspraak te doen over de mate van samenwerking tussen de professionele hulpdiensten en overige stakeholders dient te worden opgemerkt dat de geëvalueerde wetenschappelijke artikelen zich hoofdzakelijk richten op de Amerikaanse situatie en de ‘lessons learned’ bij de bestrijding van de orkaan Katrina. Gezien de potentiële omvang van mogelijke natuurrampen in Amerika, in combinatie met de schaalgrootte van het Amerikaanse continent, plaats dit de theorie en de praktijk van de rampenbestrijding voor een grote uitdaging. De Amerikaanse 72 uurnorm van zelfredzaamheid is een uitgangspunt, welke ondenkbaar is voor bijvoorbeeld een Nederlandse situatie. De auteurs van de geëvalueerde wetenschappelijke artikelen zijn unaniem in hun conclusies: De samenwerking tussen de professionele hulpdiensten en andere stakeholders verliep niet optimaal.  Kapucu stelt: om een effectieve calamiteiteninzet en samenwerking te waarborgen dient de invulling hiervan ‘bottum up’ te worden gerealiseerd.  Lester stelt: de kern van een goede samenwerkende calamiteitenorganisatie wordt primair bepaald door de mannier van aansturing. Het ontbreekt aan inspirerend leiderschap.  Waugh stelt: door het ontbreken van gezamenlijke trainingen wordt er geen eenduidig begrip gecreëerd tussen professionele hulpverleners en vrijwilligers.  Robinson stelt: de samenwerking verliep niet optimaal omdat er de laatste jaren door de professionele hulpdiensten niet geïnvesteerd is in het creëren van ‘community partners’.  Waugh en Streib stellen: het managen van een calamiteit gaat verder dan alleen het vuur doven. De calamiteiteninzet dient intergraal te worden gecoördineerd en aangestuurd. De aanleiding tot de slechte samenwerking is terug te voeren tot een beleidswijziging in de jaren negentig, waarbij ervoor gekozen is om de regionale professionele hulpverleningskantoren te centraliseren, met als gevolg dat de contacten met lokale partners en vrijwilligers is verwaterd. Bij de calamiteitenbestrijding van de orkaan Katrina leidde dit tot een ongecoördineerde inzet. Dit effect werd versterkt door het feit dat er onvoldoende professionele hulpverleners beschikbaar waren. Wat op zich

15

weer werd veroorzaakt door de uitzending van vrijwilligers naar Irak en Afghanistan. Op basis van de bevinding kan gesteld worden dat de afhankelijkheid van lokale stakeholders voor een succesvolle rampenbestrijding onderschat is geweest. Gevonden belemmerende en bevorderende samenwerkingsfactoren In relatie tot de belemmerende samenwerkingsfactoren kan gesteld worden dat deze terug te leiden zijn tot: 1. De cultuurverschillen tussen de professionele hulpdiensten en vrijwilligers; 2. Het ontbreekt aan een gezamenlijke visie; 3. Gebrek aan duidelijke werkafspraken creëert rivaliteit tussen de diverse samenwerkende partijen; 4. Gebrek aan inspirerende leiders welke betrokkenen enthousiast kunnen maken voor de gekozen beleidslijnen; 5. De centrale overheidsaansturing werkt verstikkend op lokaalniveau, waardoor er niet flexibel ingespeeld kan worden op wisselende omstandigheden. Kijkend naar de deelreflecties kunnen de volgende bevorderende factoren in relatie tot toekomstige samenwerking worden genoemd: 1. De ervaringen opgedaan tijdens de calamiteiten inzet bij orkaan Katrina hebben ertoe geleid dat sterktes en zwaktes van het Nationale Incident Management Systeem bespreekbaar zijn gemaakt. Dit biedt de mogelijkheid om op basis van lessons learned het systeem te verbeteren. 2. De samenwerking tussen de diverse stakeholders zal verbeteren door: •

Het uitvoeren van een stakeholder analyse op zowel nationaal, regionaal en lokaal niveau;

•

Stakeholders dienen proactief te worden betrokken in de voorbereidingsfase;

•

Het creëren van een partnershipmodel waar professionele hulpdiensten en overige stakeholders elkaar aanvullen en ondersteunen bij de invulling, het gezamenlijk oefenen en de uitvoering van de calamiteitenbestrijding.

Effectieve samenwerking vraagt om culturele sensitiviteit en een eenduidige communicatie. 3. Een goede samenwerking wordt niet gegarandeerd door een centraal of decentraalorganisatiemodel, maar wordt primair bepaald door inspirerend leiderschap op zowel nationaal, regionaal en lokaal niveau. De taak van de crisismanager is steeds meer aan het verschuiven van een hiërarchische aansturing richting een coördinerende rol waarbij de zachte factoren belangrijker worden dan de technische vaardigheden.

16

6

Beoordeling kwaliteit literatuur

De gevalueerde literatuur is hoofdzakelijk praktisch van aard, waarbij de effectifiteit van samenwerking tussen professionele hulpdiensten en overige stakeholders is geinventariseerd op basis van hun inzet bij de bestrijding van orkaan Katrina. Wat opvalt, is dat geen van de artikelen de praktische samenwerking toetst aan een theoretisch kader, gericht op bijvoorbeeld samenwerkingsmodellen of het functioneren van netwerkorganisaties. Aangezien alle auteurs zich richten op dezelfde casestudie kunnen hun uitspraken en observaties met elkaar vergeleken worden. Hun bevindingen kunnen echter niet gegeneraliseerd worden om ze vervolgens te projecteren op bijvoorbeeld de Nederlandse situatie. Om dit wel te kunnen doen dient er eerst een gemeenschappelijk theoretisch kader of model te worden geformuleerd (Yin in Swanborn, 2003: 101).

7

Aanbevelingen voor verder onderzoek

Op basis van bovenstaande bevindingen is het interessant te onderzoeken hoe de gevonden belemmerende en bevorderende samenwerkingsfactoren in Amerika van toepassing zijn binnen de Nederlandse rampenbestrijdingscontext. Hiertoe zijn de volgende vraagstellingen geformuleerd: 1. Hoe en op welke wijze kan er in Nederland invulling gegeven worden aan het creëren van een “resilient comunity”. Voorziet de huidige “Denk vooruit” campagne hierin en welk beleid ligt hier achter? 2. Wat zijn de verwachtingen van de acute stakeholders met betrekking tot hun actieve betrokkenheid bij zowel de calamiteitenvoorbereidingsfase als de uiteindelijke bestrijding van een ramp, onderleiding van professionele hulpverleners in Nederland? Het artikel van: Scholtens (2008) “Controlled Collaboration in Disaster and Crisis Management in the Netherlands, History and Practice of an Overestimated and Underestimated Concept” is geen onderdeel geweest van ingesloten literatuur review, maar lijkt een prima startpositie voor de bovengenoemde suggesties voor vervolgonderzoek.

17

Het onderzoek van Scholtens richt zich primair op de Nederlandse situatie. In haar conclusies komt ze tot de volgende overzichtsmatrix en bevindingen: Huidige situatie

Gewenste situatie

Calamiteiten

Gecontroleerde multidisciplinaire

Zelf gemanagede samenwerking op

inzet

inzet

basis van lokale omstandigheden

Calamiteiten

Informele en vrijwillige

Gecontroleerde multidisciplinaire

voorbereiding

voorbereiding

voorbereiding

Zij stelt dat de hulpdiensten pas echt kunnen gaan samenwerken indien er ook door alle partijen geïnvesteerd gaat worden in een gezamenlijke voorbereidingsfase. Het onderzoek van Scholtens beperkt zich echter tot de samenwerking binnen de professionele diensten en neemt de overige stakeholders niet mee in haar analyses.

18

8

Literatuurlijst

Kapucu, N.. (2007). Building Community Capacity to Respond. Public Manager, 36(3), 21-25. Retrieved November 13, 2009, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1372980171). KPMG, Beleidsdoorlichting crisisbeheersing (2009), URL: http://www.minbzk.nl/actueel/publicaties?ActItmIdt=1232500, geraadpleegd op 28 november 2009. Lester, W.. (2007). Transformational Leadership and NIMS. Public Manager, 36(3), 11-16. Retrieved November 13, 2009, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1372980151). Robinson, S., & Gerber, B.. (2007). A Seat at the Table for Nondisaster Organizations. Public Manager, 36(3), 4-7. Retrieved November 13, 2009, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1372980121). Scholtens, A.. (2008). Controlled Collaboration in Disaster and Crisis Management in the Netherlands, History and Practice of an Overestimated and Underestimated Concept. Journal of Contingencies and Crisis Management, 16(4), 195-207. Retrieved November 13, 2009, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1594374841). Swanborn, P.G. (2003) Case-study’s. Wat, wanneer en hoe? Amsterdam / Meppel: Boom. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directoraal-generaal Veiligheid, Kabinetsreactie Rob advies, Beter besturen bij rampen, kamerstuk juli 2009, nr 2009-0000377037, URL: http://www.minbzk.nl/@123251/brief-aan-de-tweede_2 , geraadpleegd op 28 november 2009. William L Waugh Jr. (2006). Mechanisms for Collaboration: EMAC and Katrina. Public Manager, 35(4), 12-15. Retrieved November 13, 2009, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1292345661). William L Waugh Jr, & Gregory Streib. (2006). Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management. Public Administration Review: Special Issue on Collaborative Public Management, 66, 131. Retrieved November 13, 2009, from ABI/INFORM Global. (Document ID: 1174438181).

19