Trefwoorden: Sturing, opdrachtgevers en contracten

In opdracht van: Architectural Design Management Systems Gerealiseerd door: ir. K. J. Oijevaar Gefinaliseerd in: Augustus 2009 Trefwoorden: Sturing, opdrachtgevers en contracten

2

Inhoudsopgave  1 

Introductie ................................................................................................................................................ 5 

2 

Doel en onderzoeksvragen ....................................................................................................................... 6 

2.1 

Methodologie ........................................................................................................................................... 6 

2.2 

Leeswijzer ................................................................................................................................................. 7 

3 

Deel 1 ‐ Oriëntatie .................................................................................................................................... 9 

3.1 

De zorg ..................................................................................................................................................... 9 

3.2 

Bouwprocessen ...................................................................................................................................... 12 

3.3 

Contracten in de bouw ........................................................................................................................... 13 

3.4 

Samenvatting en aanbevelingen deel 1 en inleiding deel 2 en deel 3 ................................................... 14 

4 

Deel 2 ‐ De paradigma’s gerelateerd aan sturing ................................................................................. 17 

4.1 

Een introductie over sturing ................................................................................................................... 17 

4.2 

Ontwikkelingen binnen de bouw in relatie tot sturing .......................................................................... 17 

4.3 

Veronderstellingen omtrend sturing ...................................................................................................... 19 

4.4 

Klassieke – en nieuwe vormen van sturing ............................................................................................ 20 

4.5 

De modaliteiten van sturing ................................................................................................................... 23 

4.5.1 

Sturing gericht op de grenzen van de organisatie .......................................................................... 23 

4.5.2 

Sturing van wederzijdse afhankelijkheden. .................................................................................... 24 

4.5.3 

Sturing door middel van sociale regulering .................................................................................... 24 

4.6 

Het complexe bouwproces en sturing .................................................................................................... 27 

4.7 

Samenvatting en aanbevelingen deel 2 ................................................................................................. 29 

5 

Deel 3 ‐ De instrumenten gerelateerd aan sturing ............................................................................... 31 

5.1 

Een introductie over instrumenten ........................................................................................................ 31 

5.2 

Richtingbepalende instrumenten ........................................................................................................... 32 

5.3 

Corrigerende instrumenten .................................................................................................................... 33 

5.3.1 

Het bepalen van het te gebruiken instrument ............................................................................... 35 

5.3.2 

De noodzaak tot ingrijpen .............................................................................................................. 36 

5.4 

Richtingcorrigerende instrumenten ....................................................................................................... 36 

5.5 

Integrale instrumenten .......................................................................................................................... 37 

5.6 

Samenvatting en aanbevelingen deel 3 ................................................................................................. 38 

6 

Deel 4 – Samenvatting en aanbevelingen ten aanzien van het vastleggen van sturingselementen .. 39 

7 

Epiloog .................................................................................................................................................... 41 

8 

Bronnen .................................................................................................................................................. 42 

9 

Bijlagen ................................................................................................................................................... 45 

3

4

1

Introductie  Dit rapport is geschreven in opdracht van de ontwerpersopleiding Architectural Design Management Systems en prof.ir. P.G.S. Rutten van de TU Eindhoven. De opleiding Architectural Design Management Systems (ADMS) is een tweejarige postdoctorale ontwerpersopleiding. De opleiding is bedoeld voor afgestudeerde academici die competenties op het gebied van procesontwerpen en ontwerpmanagement willen ontwikkelen. De opleiding is ontwikkeld door de faculteiten Bouwkunde en Technologie Management. De opleiding maakt deel uit van 3TU.School for Technological Design, Stan Ackermans Institute (SAI). Het programma bestaat uit twee delen. In het eerste deel worden twee case studies gemaakt. Parallel hieraan word onderwijs gegeven. Vakken die de cursisten onder andere krijgen zijn: Ontwerpen en veranderen van organisaties, bouweconomie, recht, architectural designmanagement en proces management. Het tweede deel bestaat uit een bedrijfsopdracht. Hierbij werkt de trainee gedurende negen maanden aan een probleem dat hij samen met een opdrachtgever heeft geformuleerd. Het doel is om het bedrijf te helpen een probleem op te lossen en de oplossing te vertalen in een managementtool. Dit rapport beslaat de tweede case study van de opleiding. De case is in het voorjaar van 2009 begonnen. De heer Rutten is op dat moment betrokken bij de ontwikkeling van een ziekenhuis in Zaandam. Hij gaf aan dat hij dergelijke projecten vaak niet als optimaal ervoer. Veelal verlopen de processen met allerlei problemen welke wellicht te voorkomen zouden zijn geweest als de contracten beter zouden zijn. Aangezien bij dergelijke processen de opdrachtgever de persoon is die bepaald welke contractvorm zal worden gebruikt betrof zijn opdracht te onderzoeken hoe opdrachtgevers goede contractafspraken kunnen maken bij langdurige en complexe bouwprojecten (zoals ziekenhuisprojecten). In dit rapport zal dit worden onderzocht. In het volgende hoofdstuk zal het doel worden verduidelijkt en zal worden beschreven welke methodologie is toegepast om het doel te bereiken.  

5

2

Doel en onderzoeksvragen  Zoals in de inleiding is aangegeven kan het doel van dit onderzoek als volgt worden omschreven: Het doel van dit onderzoek is om opdrachtgevers in staat te stellen goede contractafspraken te maken bij landurige en complexe bouwprocessen. Dit doel geeft aan dat opdrachtgevers op dit moment nog niet goed in staat zijn om goede contractafspraken te maken bij langdurige en complexe bouwprojecten. In de orientatiefase zal het belang van dit doel verder worden verduidelijkt. Het uiteindelijke resultaat dat binnen dit onderzoek zal worden behandeld kan als volgt worden omschreven: Het doel in dit onderzoek is om aanbevelingen te vinden voor een opdrachtgever betreffende de invulling van contractafspraken bij langdurige en complexe bouwprocessen. Middels deze aanbevelingen bestaat er een handvat voor opdrachtgevers zodat zij beter in staat zullen zijn om goede contractafspraken te maken. Om de aanbevelingen te kunnen vinden moeten een aantal vragen worden beantwoord. Allereerst is er de hoofdvraag: Welke aanbevelingen zijn voor een opdrachtgever relevant zodat contracten bij langdurige en complexe bouwprocessen zo goed mogelijk zijn in te richten? Op het moment dat deze vraag is beantwoord dan is tevens het doel in het onderzoek bereikt. Er zijn tevens een aantal deelvragen nodig om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden. Deze vragen kunnen in twee categorieeën worden omschreven. Eerst zijn er vragen die betrekking hebben op het analyseren van het bestaande veld en ten tweede zijn er vragen die betrekking hebben op het analyseren van een gewilde situatie en op het ontwikkelen van aanbevelingen voor een opdrachtgever. Het eerste type vragen zorgt ervoor dat het mogelijk is om het tweede type vragen te bepalen. De binnen dit onderzoek beantwoorde vragen zijn als volgt: Vragen met betrekking op het analyseren van het bestaande veld: -

Met welke interne processen heeft een opdrachtgever te maken? Wat zijn langdurige en complexe bouwprocessen? Wat zijn contracten?

Vragen met betrekking op het analyseren van een gewilde situatie en op de ontwikkeling van aanbevelingen: -

Wat is sturing? Waar dient de opdrachtgever bij een bouwproces te sturen? Welke vormen van sturing dienen wel en niet binnen een optimaal bouwproces te worden vastgelegd? Hoe dient de vastgelegde sturing binnen een optimaal bouwproces te worden gebruikt?

Na het beantwoorden van deze laatste vraag is het mogelijk om de hoofdvraag te beantwoorden. Het onderzoek heeft een logische methodologie welke in het volgende hoofdstuk zal worden uitgelegd. 2.1

Methodologie  Binnen het onderzoek is een logische volgorde aangehouden om de aanbevelingen te vinden. Grofweg zijn er drie delen binnen het onderzoek te herkennen. Het eerste deel betreft de oriëntatie op het veld. Hierbij is onderzocht waaruit de interne processen die voor een opdrachtgever relevant zijn bestaan. Aangezien de heer Rutten specifiek bezig is met de bouw van een ziekenhuis is deze branche als voorbeeld genomen. Naast de bestaande ziekenhuisprocessen zijn tevens de bouwprocessen onderzocht. Hierbij is gekeken waaruit het bouwproces bestaat en welke ontwikkelingen erin zichtbaar zijn. Als laatste is gekeken wat essentiëel is bij contracten. Binnen dit eerste deel zijn de vragen met betrekking op het analyseren van het veld beantwoord. 6

Uit het eerste deel is gebleken dat de focus binnen dit onderzoek op sturing moet liggen. Daarbinnen is het mogelijk om een onderscheid te maken tussen een paradigmatisch deel enerzijds en een instrumentaal deel anderzijds. Dit onderscheid is binnen het onderzoek gebruikt om de laatste twee delen vorm te geven. Deel twee betreft het paradigmatische deel van sturing en deel drie betreft het instrumentale deel van sturing. Binnen deze twee delen worden de vragen met betrekking op het analyseren van een gewilde situatie en op de ontwikkeling van aanbevelingen beantwoord. Voor een opdrachtgever is het voornamelijk interessant wat het antwoord op de hoofdvraag is. Deze vraag kan naar aanleiding van de delen twee en drie worden beantwoord. Schematisch ziet het onderzoek er als volgt uit:

2.2

Leeswijzer  De verschillende delen binnen dit rapport staan met elkaar in relatie maar zijn tevens los van elkaar te lezen. Deel 1 is interessant voor mensen die geïnteresseerd zijn in de ontwikkelingen in relatie tot ziekenhuizen, bouwprocessen en contracten. Deel 2 gaat in op de paradigma´s gerelateerd aan sturing. Het beschrijft hoe men in de twintigste eeuw is gaan denken over sturing en hoe de bouw hieraan is gerelateerd. Deel 3 gaat in op de instrumenten die voor sturing kunnen worden gebruikt, hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende typen instrumenten. In dit deel zal het verband tussen de instrumenten worden uitgelegd. De feitelijke beschrijvingen zijn hierin niet opgenomen. Deze zijn voor een deel terug te vinden in de bijlagen. Deel 4 is interessant voor de mensen die geïnteresseerd zijn in de aanbevelingen ten aanzien van het vastleggen van sturingselementen.

 

7

 

8

3

3.1

Deel 1 ‐ Oriëntatie  In dit deel is uitgezocht welke situaties en ontwikkelingen van de zorg van belang zijn in relatie tot de ontwikkeling van de vastgoed eromheen. Zoals eerder is beschreven is de focus op ziekenhuizen ontstaan doordat de heer Rutten zich hier op dit moment mee bezig houdt. In dit deel is verder het bouwproces bestudeerd en is er bekeken waar hierbij voor dergelijke projecten de belangrijkste problemen zijn te herkennen. Ook zijn in dit deel de ontwikkelingen in relatie tot contracten bestudeerd. Tot slot zal worden geconcludeerd met een beschrijving wat de relatie is tussen deze drie onderwerpen. De zorg  Binnen de zorg zijn er een aantal “revoluties” te herkennen (Wagenaar 2006). Tot 1850 waren ziekenhuizen een eenheid waarheen voornamelijk arme mensen gingen. Dit waren niet zeer goede omgevingen. Zo stierf tussen 1721 en 1773 gemiddeld één uit vier en een halve patient tijdens een ziekenhuisbezoek aan HotelDieu. Tussen 1850 en 1900 veranderde dit drastisch. Doktoren dachten dat een goede omgeving de belangrijkste oorzaak was voor een gezonde patient. Medicijnen speelden hierbij nog geen rol. Binnen deze ziekenhuizen werden verschillende afdelingen gemaakt (welke weer konden worden gezien als een ziekenhuis op zich). Toch bleef het ziekenhuis duidelijk een plek voor de arme mensen. Dit veranderde tussen 1900 en 1940 toen de belangrijkste technologieen beschikbaar werden in de ziekenhuizen. Tevens werd de afstand tussen de verschillende functies in de ziekenhuizen verkleind. Rond de tweede wereldoorlog veranderde de ziekenhuizen nog meer. Ze moesten beschikbaar worden voor de meerderheid van de bevolking. Dit betekende een veel grotere hoeveelheid patienten dan ziekenhuizen traditioneel behandelden. Dit zorgde voor grotere ziekenhuizen die bijna monumenten van de welvaartsstaat en een nieuwe tijd van technologische vooruitgang en sociale gelijkheid moesten worden. Dit zorgde voor zeer grote en fabrieksachtige gebouwen, waarbij de patient als individu niet meer bestond. Daarom werd tussen 1970 en 2006 de patient weer belangrijker gemaakt. Dit betekende dat er een kader werd ontworpen waarin de individuele wensen konden worden ingepast. Deze laatste ontwikkeling bleef een dilemma. Het raakvlak tussen de ziekenhuisprocessen en de wensen van de individuele patient werd niet volledig opgelost. Om dit op te lossen heeft de overheid in 2005 en 2006 marktwerking in de zorg geintroduceerd (Eenennaam 2007) (Kuipers 2008). Naast deze verandering zijn er meerdere trends herkenbaar (Utrecht 2004) (Matser 2009) (Devers, Brewster en Casalino 2001) (Joosten n.d.). Als eerste is er een stijging van de vraag naar zorg. Dit komt omdat Nederland vergrijst. Hierdoor zijn er meerdere ouderdomsziekten herkenbaar en is er een grotere vraag naar verzorging en verpleging. Tevens is er een groei van het aantal mensen met langdurige aandoeningen zichtbaar en zijn mensen mondiger. Door dit laatste punt wensen patienten meer service en verlangen zij eerder zorg. Als tweede is er een groeiende vraag naar kwaliteit. Dit betekend dat er wordt verlangt dat de zorg reageert op de vraag van de patient, dat er maatwerk is en dat de wachtlijsten worden teruggedrongen. Het meest belangrijk is hierbij dat de patient centraal staat. De zorg draait om hem of haar en om niemand anders. Ten derde speelt kostenbeheersing een grotere rol. Dit komt onder andere doordat de marktwerking in de zorg is geintroduceerd. Ziekenhuizen moeten marktgericht werken moeten in staat zijn om de kosten de hand te kunnen houden. Dit vraagt tevens een grotere efficientie van ze. Als vierde zijn er vele technologische ontwikkelingen zichtbaar en te verwachten. Robotica, ICT, bionica en nano technologie zullen bijvoorbeeld een zeer grote invloed kunnen hebben. Welke invloed dit precies zal zijn is op dit moment onmogelijk te voorspellen. Als reactie op de trends zijn er meerdere ontwikkelingen zichtbaar (Vissers en Vries, Sleutelen aan zorgprocessen 2005) (Utrecht 2004) (Pelikan, Krajic en Dietscher 2001) (Vissers 2006) (Gemmel, Vandaele en Tambeur 2007) (Matser 2009). Allereerst vinden er meerdere fusies plaats. Dit betekend dat er minder ziekenhuizen komen, maar zij zijn wel groter en zullen meerdere locaties bevatten. Als tweede proberen ziekenhuizen een intensievere bezetting te bereiken. Dit betekend onder andere dat mensen sneller naar 9

huis zullen gaan. De reden hiervoor is vrij eenvoudig. Hoe sneller de doorstroming en hoe beter de bedden zijn bezet, hoe meer geld er kan worden verdient. Ten derde zullen de zorgprocessen veel meer en beter aangesloten worden op de patiënten. Hiermee zal het proces persoonlijker worden en zullen de kosten omlaag gaan. Als vierde speelt de digitalisering een zeer belangrijke rol. Een voorbeeld hierbij zijn de diagnosebahandelcombinaties (DBC). Dit is een systeem dat de kosten van een patient in de gaten houd. Als een patient bijvoorbeeld een huisarts, een ziekenhuisbezoek en een bezoek aan een kliniek nodig heeft om beter te worden, dan wordt dit in de DBC bijgehouden. Een digitaal kader moet dit mogelijk maken. Ten vijfde zal de eerste jaren de apparatuur zwaarder worden en zal er meer apparatuur nodig zijn. Dit heeft implicaties op het soort vastgoed. Ten zesde zal de radiotherapie aan belang winnen. Ten zevende zullen het aantal risicovolle onderzoekslijnen toenemen. Ten achste zal meer biologisch materiaal moeten worden ingevroren. Deze laatste drie punten hebben invloed op zowel het vastgoed als de kosten die gemaakt moeten worden. Als negende speelt de “healing environment” een steeds belangrijkere rol. De fysieke omgeving van de patient heeft een steeds belangrijkere rol bij het behandelen van een patient. Als tiende en tevens laatste punt zal het milieu een steeds belangrijkere rol spelen. Dit komt onder andere door de vraag naar een “duurzaam” beleid, een groeiende grondstoffenprijs en veranderende technologie. Dit heeft implicaties op de manier hoe bijvoorbeeld met energie moet worden omgegaan. Vastgoed en “duurzaamheidsoplossingen” zullen hiervoor een oplossing moeten aandragen. Op de hierboven omschreven trends willen ziekenhuizen reageren door een meer integrale en meer procesmatige benadering van de patiënt. Dit is op dit moment nog niet het geval, maar idealitair leid dit tot een sturing op ziekenhuis niveau en op patiëntenniveau. Voor het ziekenhuis spelen vijf niveaus een rol (Vissers en Vries 2005): ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

De strategische planning De patiënt volume planning De middelen planning en controle De patiënt groep planning en controle De patiënt planning en controle

Op het niveau van de patiënt spelen zes niveau’s een rol (Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.) (Vissers en Vries 2005) (Vries sd). Op het moment dat een patiënt een ziekenhuis binnenkomt, heeft hij een vraag. De verantwoordelijke planner reflecteert dat type patiënt aan zogenaamde zorgpaden om te bepalen wat het meest waarschijnlijke traject is dat de patiënt binnen het ziekenhuis dient te volgen. Deze zorgpaden zijn een soort best-practices. De verantwoordelijke planner is dan in staat om een zorgtraject samen te stellen. Dit traject beschrijft de stappen die de patiënt dient te volgen. Dit zorgtraject wordt vertaald in een tijdsplanning die een specialist krijgt te zien. Deze specialist wordt gedurende het gehele proces het aanspreekpunt voor de patiënt. Nadat de patiënt een stap heeft doorlopen wordt gekeken of de patiënt nog het juiste traject volgt en of dit dient te worden aangepast.

10

Figuur 1 - Het interne patientenproces

Binnen de literatuur worden er verschillende spelers binnen de zorg gedefinieerd. Dit zijn (Eenennaam 2007) (Kuipers 2008): ‐ ‐ ‐

De zorgaanbieders De zorgverzekeraars De Patiënten/Verzekerden

Het is zichtbaar dat deze aandachtsgebieden niet inspelen op de ontwikkelingen die binnen de zorg zichtbaar zijn. Waar zijn bijvoorbeeld de bouwkolom – en procesrepresentant? Nu de zorg over het gehele proces moet nadenken in o.a. de vorm van ICT, logistiek en de transmurale keten lijkt dit zeker van belang te zijn. Tevens spelen o.a. vastgoed, onderhoud en flexibiliteit een steeds belangrijkere rol. Naast het gemis aan verschillende representanten zijn er binnen de zorg verschillende discussies herkenbaar. Als voorbeelden kunnen de relatie tussen standaardisatie en persoonsgericht, flexibiliteit en specificiteit, decentraal en totaalaanbod en procesdenken en de traditionele onderverdeling (in de vorm van bijvoorbeeld maatschappen) worden herkend. Vanuit het voorgaande blijkt dat de zorg zeer grote veranderingen heeft ondergaan en dat de individuele patiënt een steeds belangrijkere rol is gaan spelen, maar dat over de toekomst nog veel onduidelijk is. Dit verlangt zeer veel van een opdrachtgever binnen de ziekenhuisbouw. Hij moet een nieuw gebouw neerzetten, maar weet niet hoe de toekomst eruit ziet zodat er een grote kans bestaat dat het gebouw reeds achterhaald is op het moment dat het wordt opgeleverd. Tevens is een opdrachtgever binnen de ziekenhuisbouw vaak niet professioneel. Het kan bijvoorbeeld een raad van bestuur zijn dat één keer in hun bestaan een nieuw ziekenhuis zullen ontwikkelen. Het is voor hun daarom erg lastig om in te schatten welke beslissingen ze op welk moment binnen een bouwproces moeten nemen. Ook binnen de bouwwereld zelf wordt het bouwen van een ziekenhuis als zeer complex gezien (Hoogh en Eijkman 2009). Dus zelfs voor de professionals binnen het vakgebied is het begeleiden van een ziekenhuisbouwproces een 11

hele opgave. Een opdrachtgever zou hierbij eigenlijk in staat moeten zijn om te bepalen wanneer zij moet sturen zodat haar belangen zo goed mogelijk worden vertegenwoordigd en gerealiseerd. Naast de interne processen die de keuzes voor de ziekenhuisopdrachtgever beïnvloeden zijn er ook vele ontwikkelingen binnen de bouwprocessen herkenbaar. Het volgende hoofdstuk zal daarop in gaan. 3.2

Bouwprocessen  Traditioneel bestaat een bouwproces uit grofweg drie fasen. De id -, 2d – en 3d fasen (Figuur 2). In de id fase wordt het project gedefinieerd en wordt een haalbaarheidsstudie gemaakt. Bij de 2d fase wordt het project “op papier” uitgewerkt en bij de 3d fase wordt het project gebouwd en geëxploiteerd. Binnen deze fasen zijn er verschillende mijlpalen waarin een bepaalde fase wordt afgesloten en waarin wordt gekeken of het proces en het project goed verlopen. Bij de id fase is het minste over het project (uitgedrukt in geld, organisatie, tijd, informatie en kwaliteit) bekend en aan het einde van de 3d fase is het gebouw gerealiseerd en zijn de meeste aspecten tot in detail bekend.

Figuur 2 - De fasen in het bouwproces

Dit traditionele proces is de laatste paar jaar onder druk komen te staan. Er zijn verschillende ontwikkelingen herkenbaar die een andere invulling van een project vragen (PSIBouw, Mega Trends Bouw 2008): Van Statische beheersing van het product Projectoriëntatie Direct betrokken partijen Gefragmenteerde waardeketens

Naar Dynamische beheersing van het proces Oriëntatie op de totale levenscyclus Alle stakeholders in de levenscyclus Geïntegreerde waardeketens

12

Delen van risico’s en kosten Accent op vaste lage prijs Oorspronkelijke prijs Initiële investering

Management van risico’s en kosten Accent op kwaliteit – prijsverhouding gedurende de gehele levenscyclus Uiteindelijk nut of uiteindelijke waarde Levenscyclusfinanciering

Het traditionele proces is onder druk komen te staan omdat de bouwsector bestaat uit meerdere kenmerken die hier niet op inhaken (Regieraadbouw en PSIBouw 2006). Deze kenmerken zijn onder andere: ‐ ‐ ‐

Projectmatig product en proces (Kuipers 2008) – De bouwwerken worden op een projectmatige basis tot stand gebracht. Deze projecten betreffen niet de gehele levenscyclus. Scheiding tussen ontwerp en uitvoering (Kuipers 2008) – Deze scheiding sluit niet aan bij de geïntegreerde waardeketens en het levenscyclusdenken. Technocratie (Kuipers 2008) – De commerciële kennis van een bouwonderneming is in het algemeen minder ontwikkeld dan de technische kennis. Dit sluit niet aan bij een goed management van risico’s en kosten en op een dynamische beheersing van het proces.

Naast de hiervoor beschreven ontwikkelingen zijn er binnen het bouwproces vele risico’s, onvoorspelbaarheden en conflicten (Vermeer 2009) (Smeets 2009) (W. Walker 2009). Vaak kunnen bouwprocessen hier niet mee omgaan. Niet voor niets vallen projecten vaak vele malen duurder uit dan was geraamd en stellen prognoses het resultaat beter voor dan dat het resultaat laat zien (Flyvbjer, Bruzelius en Rothengatter 2008). Een van de oorzaken hiervoor is dat het bedenken en voor ogen houden van hetzelfde doel binnen het bouwproces als lastig wordt ervaren. Vooral conflicten en het vertrouwen tussen de verschillende actoren speelt hierbij parten (Smeets 2009) (Wall en Daemen 2007). Dit leid aan de ene kant tot contracten waarin wordt geprobeerd om elk risico dat zou kunnen optreden tussen de actoren van tevoren vast te leggen. Aan de andere kant is het onmogelijk om alle risico’s van tevoren rigide vast te leggen en leiden dergelijke contracten tot een inflexibel proces. Om het voorgaande meer te verduidelijken is een korte uitleg van de huidige contractvormen nodig. “Bij het beoordelen van risico’s moet je rekening houden met verschillende invalshoeken; direct v.s. indirect of macro v.s. meso v.s. micro. Iedere invalshoek vraagt om andersoortige oplossingen.” (Bouwbeter 2007/2008)   3.3

Contracten in de bouw  Een contract is een overeenkomst waarbij minimaal twee partijen zich tot iets verbinden. Een contract komt voort uit een onderhandeling tussen de opdrachtgever enerzijds en de opdrachtnemer anderzijds (Figuur 3). Hierbij heeft de opdrachtgever een vraag en geeft de opdrachtnemer aan dat hij aan deze vraag kan voldoen. Na aanvaarding van de opdracht door alle partijen worden afspraken gemaakt betreffende de verbintenis. In feite wordt beschreven wat er zal worden gedaan om de verbintenis te realiseren.

Figuur 3 - Het contracterings proces

13

Traditioneel kunnen er binnen bouwcontracten drie partijen worden herkend (Roelofs en Reinderink 2005): de opdrachtgever, de adviseurs en de bouwers. Aan deze drie zijn later de financier en de consultant toegevoegd (Figuur 4). Elk van deze partijen kan zowel project-, ontwerp- als uitvoeringsmanager zijn. De acceptatie van de verantwoordelijkheid bepaalt de contractvorm.

Figuur 4 - De relaties in het bouwproces

Bij de traditionele contracten gelden gescheiden verantwoordelijkheden voor de id -, 2d – en 3d fasen. Vanuit de traditionele contracten zijn er contracten ontstaan die naar een meer geïntegreerde situatie streven en contracten waarbij de verantwoordelijkheden juist meer worden gescheiden. Van de verschillende partijen wordt op dit moment verlangt dat ze na het aanvaarden van de opdracht naar een bepaalde bestaande contractvorm toewerken. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren aan de hand van contractkeuzemodellen. Deze modellen bestaan uit voorbedachte criteria die uitkomen bij een bestaande contractvorm. In die zin worden de mogelijkheden om de afspraken betreffende de verbintenis vast te leggen beperkt. Het kan immers het geval zijn dat geen enkele beschikbare contractvorm in staat is om alle afspraken betreffende de verbintenis vast te leggen. Tevens hebben de bestaande contractvormen de neiging een overeenkomst tot in de kleinste details vast te leggen. Zoals hiervoor is aangegeven geeft dit vele problemen. Om een aantal voorbeelden te herhalen: ziekenhuisprocessen duren lang, zijn onderhevig aan zeer veel veranderingen, zijn omgeven met onzekerheden, verlopen nooit zonder conflicten en moeten rekening houden met hele levenscycli. De methode om afspraken betreffende een verbintenis te bepalen, middels een keuzemodel voor de bepaling van bestaande rigide contractvormen, is daarom niet meer ideaal. Het zou veel beter zijn als duidelijk is welke afspraken de partijen dienen vast te leggen om tot een goede afhandeling van de verbintenis te komen. Deze afspraken zijn de sturende elementen om ervoor te zorgen dat de verbintenis zo als afgesproken wordt uitgevoerd en nageleefd. 3.4

Samenvatting en aanbevelingen deel 1 en inleiding deel 2 en deel 3  In dit eerste deel is allereerst bestudeerd tegen welke aspecten een opdrachtgever van ziekenhuizen aan loopt. Hierbij spelen het onprofessionele karakter van de opdrachtgever en de zeer complexe processen die inherent aan de zorg zijn een rol. Hiermee is tevens de eerste onderzoeksvraag beantwoord. Ten tweede werden bouwprocessen bestudeerd en werden de risico´s, onvoorspelbaarheden en conflicten als belangrijke aspecten genoemd. Hiermee is tevens de tweede onderzoeksvraag beantwoord.

14

Ten derde werden contracten in de bouw bestudeerd en werd geconcludeerd dat de focus bij de vorming van contracten anders zou moeten zijn dan hij op dit moment is gedefinieerd. Hiermee is tevens de derde onderzoeksvraag beantwoord. Binnen deze drie punten is sturing als gemeenschappelijke factor te herkennen. Voor een opdrachtgever is het van belang om te weten hoe en wanneer hij binnen een complex proces dient te sturen. Dit geld vanwege het onprofessionele karakter van de opdrachtgever, vanwege de risico´s, onvoorspelbaarheden en conflicten binnen het bouwproces en vanwege de mogelijkheid tot het beter sturen van de afspraken binnen bouwcontracten. Sturing zal hierdoor als centraal element binnen dit onderzoek worden genomen. Zoals in het methodologie hoofdstuk is besproken zullen in deel twee en in deel drie van dit rapport de relevante aspecten van sturing worden geanalyseerd. Binnen een onderwerp als sturing is het mogelijk een onderscheid te maken tussen een paradigmatisch gedeelte enerzijds en een instrumenteel gedeelte anderzijds. Het eerste deel bespreekt de ideeën die er bestaan op het gebied van sturing en het tweede deel bespreekt de instrumenten die een opdrachtgever kan gebruiken om te sturen in het bouwproces. Aangezien er binnen de bouwliteratuur haast geen bronnen betreffende sturing zijn te vinden zal regelmatig door middel van voorbeelden het verband tussen sturing en de bouwwereld worden beschreven.

15

 

16

4 4.1

Deel 2 ‐ De paradigma’s gerelateerd aan sturing  Een introductie over sturing  Sturing kan op verschillende manieren worden gedefinieerd. ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

Het sturen of gestuurd worden. Sturen betekend dan: Een bepaalde richting doen volgen (Boon en Geeraerts 2005) Vorm van gerichte beïnvloeding in een bepaalde context (Bekkers 1999) (Ooms 2008) schrijft dat sturing ook wordt omschreven als: sturing gaat vooral om het tot stand brengen en het tot uitvoering brengen van beslissingen/plannen (Prins en Volker 2005) schrijven dat sturing betekend dat mensen worden beïnvloed om een bepaalde kant op te gaan. Dit wordt gedaan door informatie of sociale vaardigheden. Sturing is gericht op het over en weer beïnvloeden van interdependente actoren (Bartels, Nelissen en Ruelle 1998)

Samenvattend kan worden gesteld dat sturing binnen deze context betekend ‘alles wat beïnvloedend werkt op de keuzes die worden gemaakt’. Dit betekend enerzijds dat sturing kan worden waargenomen als empirisch verschijnsel, maar dat altijd het vraagstuk van legitimiteit en wenselijkheid een rol spelen (Frissen sd). Hierdoor is het nodig om te bepalen welke sturingsrelaties in een beleidsveld wenselijk en mogelijk worden geacht, hoe sturingsverantwoordelijkheden over onderscheiden actoren in een beleidsdomein zijn verdeeld, welke instrumentering van sturing is ontwikkeld en welk (theoretisch) perspectief op sturing wordt gehanteerd. Het geheel aan deze eigenschappen wordt een sturingsconceptie genoemd (Frissen sd). Deze sturingsconcepties kunnen op hun beurt bestuurd worden. Bestuurbaarheid is de mate waarin iets zich laat besturen en is afhankelijk van eigenschappen wat datgene heeft en wat we willen besturen (Ooms 2008). Om een succesvol besturingssysteem te kunnen ontwerpen is het essentieel (Ooms 2008) dat de organisatie doelen heeft gedefinieerd over wat ze wil bereiken. Deze doelen moeten duidelijk zijn voor elke werknemer. Tevens moeten strategiën zijn gedefinieerd die formuleren hoe de middelen van een organisatie worden gebruikt om de doelen te verwezelijken. 4.2

Ontwikkelingen binnen de bouw in relatie tot sturing  Met betrekking tot het bouwproces zijn er de afgelopen decenia veranderende inzichten in relatie tot sturing (Wamelink 2006). In de jaren 60 en 70 is veel onderzoek gedaan op het gebied van projectmanagementmethoden en –technieken. Deze werden veelal gevoed vanuit grote projectmatige programma’s zoals het ruimtevaart programma van de NASA. In deze periode werd bijvoorbeeld de netwerkplanningstechniek ontwikkeld en toegepast. Omstreeks de jaren ’70 en het begin van de jaren ’80 verschuift de aandacht naar aspecten zoals samenwerking binnen het denkraam van projectmatig werken. Hierbij worden begrippen als ‘scope’ en ‘fasering’ gebruikt. Dit komt onder andere doordat men herkent dat de methoden en technieken uit de jaren ’60 en ’70 te rigide blijken te zijn. De samenwerking tussen de projectparticipanten en de planningsniveaus komen hierdoor meer aan bod. Tevens diversifeert het vakgebied bouwmanagement en wordt zij steeds breder geïnterpreteerd. Rond de jaren ’80 word de toepassing van computers steeds belangrijker. Enerzijds wordt het mogelijk om bepaalde sturingsinstrumenten met de computer te ondersteunen (begroten en plannen). Anderzijds ziet men dat communicatieprocessen versnellen, waardoor onder andere meer fouten in de afstemming van het ontwerp- en uitvoeringsproces ontstaan. Het nadenken over het gebruik van de computer bij de sturing op projectniveau geeft de aanzet om tot een beter geïntegreerd en gecoördineerd bouwproces te komen. Aan het begin van de jaren ’90 ontstaat het bewustzijn dat verbetering van de sturing op het projectniveau ook te maken heeft met een geheel andere manier van werken. Sturen op kwaliteit en op waarde wordt een centraal thema. Hierbij is naast het sturingsproces ook het primaire proces onderwerp van studie. Men wordt er zich van bewust dat een volgende stap in de optimalisatie van ontwerpen en bouwen niet alleen mogelijk is door een betere sturing, maar dat het vooral een combinatie is van het op de juiste manier 17

stellen van de vraag, de juiste inrichting van het bouwproces zelf en de sturingsaspecten daarvan. Men streeft naar een hogere mate van integratie van het proces. Geïntegreerde contractvormen zien het daglicht. Aan het eind van de jaren ’90 ontstaat steeds meer aandacht voor het implementatieaspect van het vak bouwmanagement. Hiernaast ontstaat een extra belangstelling voor het functioneren van de mens in het sturingsproces. Deze verschuiving van inhoudelijke sturing naar processturing heeft tot gevolg dat de rollen van de (betrokken) actoren verschuiven (Bosch, et al. 2004). Hierbij is het belangrijk dat goede condities worden geschapen voor beleidsvorming. Daarvoor is het belangrijk dat de interactie tussen diverse betrokkenen wordt gestimuleerd. Idealiter wordt het proces zodanig ontworpen dat de inhoud van een project wordt verrijkt en waarin vooral pluriformiteit centraal wordt gesteld (Bosch, et al. 2004). In de praktijk blijkt het lastig dit te doen. De combinatie tussen enerzijds het veranderde proces en de veranderde sturing zorgt ervoor dat de bouw veel complexer is geworden. Een opsomming van een aantal van de redenen voor deze complexiteit wordt gegeven door (Bosch, et al. 2004). Het is compex door de omvang. Er is een veelheid aan: ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

actoren; verschillende percepties van het probleem; verschillende discoursen; relaties tussen actoren; vaak tegenstrijdige doelen tussen actoren (zoals het onderscheid tussen collectief belang en eigenbelang); vaak tegenstrijdige doelen per actor; strategieën/middelen; schaalniveaus (zoals actiegroep lokaal, overheid bovenlokaal).

Het is complex door de dynamiek. Er is/zijn: ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

voortdurend wisselende actoren door toetreden en uittreden van actoren; veranderingen in doelen en percepties van actoren; tussentijdse veranderingen in doelen van het beleidsproces; niet-lineair verloop van de fases in het beleidsproces; veranderingen in relaties tussen actoren (zoals coalities); veranderingen in beschikbare middelen bij actoren; tijdsdruk; tijdritme van actoren (zoals interne besluitvorming); veranderingen in wet- en regelgeving, veranderingen in waarden en normen etc.; de inhoud van een probleem kan verschuiven (bijv. door een te sterke discrepantie tussen probleemformulering en de beschikbare oplossingen).

Het is complex door de onzekerheid. Dit komt door de onzekerheden betreffende: ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

de timing (wat is het goede moment voor een actie); het effect van specifieke strategieën; de participerende actoren en hun percepties; de machtspositie (beschikbare middelen en invloed) van actoren; de relaties tussen actoren; de strategieën en doelen van andere actoren; de randvoorwaarden. Zij kunnen ter discussie komen te staan en kunnen veranderen; de keuzes van andere actoren.

18

De complexiteit zorgt ervoor dat er binnen een bouwproces met steeds meer vormen van sturing rekening moet worden gehouden. Later zal hierop worden terug gekomen. Er zijn verschillende veronderstellingen omtrend sturing te herkennen. In het volgende hoofdstuk zal hierop worden ingegaan. 4.3

Veronderstellingen omtrend sturing  Omtrend sturing zijn er een aantal veronderstellingen te herkennen (Bekkers 1999). Allereerst zijn er de veronderstellingen ten aanzien van de politiek-ideologische noodzaak en legitimatie van sturing. Sturing is geen neutraal begrip. De inhoud van sturingsconcepties is vaak ideologisch bepaald en gelegitimeerd. Er wordt aansluiting gezocht bij de in een samenleving of bij bepaalde groepen heersende waarden en normen over de gewenste inrichting en ontwikkeling van het proces. Ten tweede zijn er veronderstellingen ten aanzien van het sturend vermogen van de sturende organisatie. Aan een sturingsconceptie kunnen veronderstellingen ten grondslag liggen die betrekking hebben op het sturend vermogen van de sturende actor en de wijze waarop dit vermogen georganiseerd dan wel gemobiliseerd kan worden. Onder sturend vermogen wordt verstaan: de mogelijkheid voor de sturende organisatie om op flexibele wijze hulpbronnen (zoals financiën, informatie en bevoegdheden) te mobiliseren en aan te wenden om vervolgens bepaalde ontwikkelingen te beïnvloeden in een gewenste richting. De bepaling van dit vermogen is mede afhankelijk van het perspectief op sturing dat wordt gehanteerd. Dit bestaat uit de mate waarin de sturing centraal (top down) of juist decentraal plaats vindt (bottom up). Dit heeft gevolgen voor de verdeling van verantwoordelijkheden over de actoren en voor het niveau waarop deze verantwoordelijkheden worden gesitueerd en uitgeoefend. Ten derde zijn er veronderstellingen ten aanzien van het aangrijpingspunt en de context van sturing. Sturing vindt plaats in een bepaalde context of beleidssector. De kenmerken van deze context kunnen van invloed zijn op de wijze waarop wordt gestuurd en daarmee ook op de efficiëntie, de effectiviteit en de legitimiteit van sturing. Deze kenmerken hebben ook gevolgen voor de keuze van het aangrijpingspunt of het object van sturing. Bij het object van sturing kunnen we bijvoorbeeld denken aan het interne functioneren van organisaties of aan de input en output van een organisatie. Een belangrijke overweging ten aanzien van het object van sturing heeft betrekking op het al dan niet veronderstelde vermogen tot zelfsturing of zelfregulering van een sector of van organisaties. Onder zelfsturend vermogen wordt verstaan het vermogen en de vrijheid van organisaties om op flexibele wijze te reageren op relevante omgevingsontwikkelingen en stuursignalen. Deze beslissings- en bestedingsvrijheid stelt organisaties in staat om zichzelf en hun omgeving tot onderwerp van strategische reflectie te maken en die combinatie van hulpbronnen te mobiliseren om hun eigen belang of positiet veilig te stellen. Ten vierde zijn er veronderstellingen ten aanzien van kennis, informatie en informatietechnologie. Sturing geschiedt op basis van kennis en informatie over de ontwikkelingen en processen in een beleidssector die men wenst te beïnvloeden, alsmede informatie over de mate waarin men hierin is geslaagd (monitoring). Daarom kunnen aan een sturingsconceptie veronderstellingen ten grondslag liggen die betrekking hebben op de rol van informatie en informatiesering in het sturingsproces. De keuze voor een bepaalde sturingsconceptie heeft bijvoorbeeld gevolgen voor het type en de kwaliteit van informatie waarop men stuurt. Sturing met behulp van budgetten en outputparameters heeft een voorkeur voor harde, geaggregeerde en gekwantificeerde informatie. Ook kan een sturingsconceptie gevolgen hebben voor de behoefte aan informatie op grond waarvan een organisatie stuurt en daarmee voor de vraag naar bepaalde informatie en kennis. Informatie moet tevens worden uitgewisseld. Daarom kan in een sturingsconceptie eveneens aandacht worden besteed aan de informatieverhoudingen en relaties tussen de actoren in een beleidssector. Ten vijfde zijn er veronderstellingen ten aanzien van sturingsmodaliteiten en –instrumenten. Het gaat hierbij om een op de bestuurspraktijk gerichte operationalisering van een sturingsconceptie. In een conceptie kunnen namelijk bepaalde veronderstellingen leven ten aanzien van het bereik van bepaalde sturingsmodaliteiten en –instrumenten. Een sturingsmodaliteit heeft vooral betrekking op een specifieke manier van sturing, die weer een bepaalde voorkeur heeft voor een bepaald aangrijpingspunt door middel van een daarop toegesneden mix van instrumenten.

19

4.4

Klassieke – en nieuwe vormen van sturing  Kenmerkend voor de klassieke sturingsconceptie is het geloof in de beheersing en maakbaarheid van processen op grond van wetenschappelijke kennis vanuit een centraal, bovengeschikt sturingscentrum (Bekkers 1999). Deze vorm van beheersing krijgt vooral gestalte door de inzet van directe regulering en planning. Binnen de nieuwe sturingsconcepties wordt sturing vooral gezien als een proces van coproductie van beleid, als een proces van gemeenschappelijke beleidvorming dat moet leiden tot de ontwikkeling van een gezamenlijke beleidspraktijk in een netwerk van actoren. In de praktijk worden er combinaties van klassieke en nieuwe vormen van sturing gebruikt (Bekkers 1999). Hierbij bied klassieke sturing de meeste kans van slagen bij een crisis situatie en bij een uitgekristaliseerd probleem. Bij een crisis is snel ingrijpen noodzakelijk. Dat kan alleen worden bewerkstelligd wanneer er sprake is van een centralisatie van de beleidsvorming. Bij een uitgekristaliseerd probleem kunnen standaardoplossingen en daarbijpassende routines en procedures worden toegepast. Hierbij is het beleidsveld redelijk stabiel en voorspelbaar. Nieuwe vormen van sturing bieden de meeste kans op succes wanneer het gaat om ‘wicked problems’. Dit zijn problemen die op verschillende manieren kunnen worden geïnterpreteerd, waarvoor geen eenduidige oorzaken zijn aan te wijzen en waarvoor meerdere oplossingen bestaan. Ook ontbreekt het aan duidelijke criteria en normen teneinde de verschillende alternatieven en de daarmee verbonden kosten en baten tegen elkaar af te wegen. Zowel de formulering van de aard van het probleem als mogelijke oplossingen zijn bij uitstek een kwestie van communicatie, gemeenschappelijke beeldvorming, onderhandeling en ruil. ‘Wicked problems’ zijn relevant voor het bouwproces aangezien zij de basis vormen van ontwerpvragen (Achten 2009). Dit komt door een aantal punten betreffende ontwerpproblemen, ontwerpoplossingen en het ontwerpproces (Lawson 1980). De relevantie van ‘wicked problems’ vanwege de ontwerpproblemen komt doordat: ‐ ‐

ontwerpproblemen niet alomvattend kunnen worden omschreven. Dit komt doordat het onmogelijk is om exact alle problemen die zich zullen voordoen vooraf te inventariseren; ontwerpproblemen een subjectieve interpretatie nodig hebben.

De relevantie van ‘wicked problems’ vanwege de ontwerpoplossingen komt doordat: ‐ ‐

Er een onuitputtelijke hoeveelheid oplossingen bestaat; Er geen optimale oplossing bestaat.

De relevantie van ‘wicked problems’ vanwege het ontwerpproces komt doordat: ‐ ‐ ‐ ‐

Het proces eindeloos is, de ontwerper is nooit ‘klaar’; Er geen feilloos correct proces bestaat; Het proces zowel het zoeken als het oplossen van problemen beslaat. Zowel problemen als oplossingen worden duidelijker naarmate het proces vordert; Het ontwerp per definitie een subjectieve waarde oordeel verlangt;

Binnen het bouwproces dienen de nieuwe vormen van sturing hierdoor als leidraad te worden genomen. Op het moment dat er zich een crisis situatie voordoet kan worden geschakeld naar klassieke vormen van sturing. Aan de hand van de eerder benoemde veronderstellingen ten aanzien van sturing kunnen de verschillen tussen de klassieke – en nieuwe vormen van sturing worden verduidelijkt. In relatie tot de veronderstellingen ten aanzien van de politiek-ideologische noodzaak en legitimatie van sturing geld dat de noodzaak en legitimatie van klassieke sturing vooral wordt gevonden in het geloof in vooruitgang en maakbaarheid op basis van wetenschappelijke inzichten. Ten eerste is er een technocratisch geloof in de kracht van wetenschappelijke kennis en ten tweede is er een geloof in het idee dat het mogelijk is een algemeen programma te maken. Bij de nieuwe vormen van sturing geld er een focus op alleen de hoofdlijnen waarbij de sturende entiteit zich zoveel mogelijk terugtrekt. Deze sturende entiteit is een steeds 20

meer meta sturende entiteit. Zij neemt tevens afstand van de monopolie op de beheersing van ontwikkelingen en de oplossing van problemen. Juist de markt (bestaande uit andere partijen) dient het coördinatiemechanisme op zich te nemen om diensten efficiënter en effectiever te organiseren. Hierbij wordt erkend dat er meerdere perspectieven op een probleem mogelijk zijn. Binnen nieuwe vormen van samenwerking binnen bouwprocessen is een duidelijke ontwikkeling gaande richting een opdrachtgever die zich op afstand plaatst. Onder andere bestaan deze nieuwe vormen van samenwerken uit andere soorten contracten zoals PPS, DBFMO en alianties. Optimaal zal een bouwproces bestaan uit twee delen (Figuur 1) (Hoogh en Eijkman 2009) (Vermeer 2009) (Smeets 2009) (Dam 2009). In het eerste deel zal worden onderzocht wat de opdrachtgever ‘echt’ wil. Hierbij is het belangrijk dat de juiste specialisten adviezen uitbrengen betreffende de mogelijkheden. Onder andere dient het budget al in deze fase expliciet te worden gemaakt. Hierbij zullen dus geen beelden van het nieuwe gebouw worden ontwikkeld, maar zullen de wensen betreffende het programma, de logistiek en de looptijd inzichtelijk worden gemaakt. Hierbij kunnen eventueel wel referentiebeelden worden gebruikt. Een duidelijk voorbeeld kan worden gegeven aan de hand van een opdrachtgever die een weg wil laten aanleggen. Hierbij beschrijft de opdrachtgever dat hij voor 10 jaar een goede verbinding wil van A naar B, waarover 100 mensen per uur kunnen reizen. Met een dergelijke beschrijving kunnen opdrachtnemers zelf bedenken hoe ze kunnen voldoen aan dergelijke wensen. Dat kan bijvoorbeeld middels een treinverbinding, een autosnelweg, een vliegverbinding of een waterweg. De mate waarin en het detailniveau dat de opdrachtgever dient te gebruiken is projectspecifiek. Essentieel is het om te bedenken welke taak het bouwwerk moet vervullen. Hoe het bouwwerk deze taak kan vervullen is een vraag die de opdrachtnemer dient te beantwoorden. De tweede fase bestaat uit het bepalen van een oplossing (de vertaling van de wensen naar een gebouw) en uit de realisatie van die oplossing. Alle mensen die voor dit onderzoek zijn geïnterviewd waren van mening dat deze tweedeling dient te bestaan. De meerderheid van de geïnterviewden was van mening dat na de eerste fase het contract moet worden vastgelegd (Hoogh en Eijkman 2009) (Vermeer 2009) (Smeets 2009). Dit contract mag dan niet meer worden aangepast. Dit standpunt sluit direct aan bij de nieuwe vormen van sturing waarbij de opdrachtgever zich zoveel mogelijk terugtrekt. Anderen waren van mening dat na fase 1 een raamcontract dient te worden gemaakt dat tot de bestekfase kan worden ingevuld (Dam 2009). Dit betekend een grotere betrokkenheid van de opdrachtgever tot de bouw, waarna de opdrachtgever zich meer op een afstand plaatst.

Figuur 5 - De fasering binnen het bouwproces

Voor de relatie tot de veronderstellingen ten aanzien van het sturend vermogen van de sturende organisatie is het voor de klassieke sturing kenmerkend dat de structuur van de sturende organisatie moet worden georganiseerd als een machine, piramide en een doelboom. Een organisatie is in staat tot effectief sturen indien de structuur van de organisatie is ingericht als een logisch ontworpen machine, met duidelijke verticale gezagsverhoudingen, en waar de taken logischerwijs op elkaar voortbouwen en in elkaars verlengde liggen. Sturingsproblemen worden gezien als fouten in het ontwerp en in het onderhoud van de machine. Bij de nieuwe vormen van sturing ligt het accent op de netwerktheorie. Hierbij gaat het vooral om het begrijpen van de structuur en het verloop van de afhankelijkheidsrelaties tussen actoren c.q. organisaties in een netwerk en de daarmee in geding zijnde machtsposities. In de netwerktheorie bestaat 21

weinig aandacht voor de gevolgen die het netwerkkarakter van veel beleidsterreinen heeft voor de inrichting van de (meta-)sturende organisatie. Bouwprojecten zijn op dit moment vrijwel allemaal ingericht op de traditionele manier. Vaak is er een duidelijke hiërarchische verdeling welke is ondervedeeld in een doelboom (Figuur 1). Zelfs integraal projectmanagement wordt gedefinieerd op een hiërarchische manier (Figuur 2). Bij geen van de geïnterviewden was er een focus op een netwerkachtige benadering bij bouwprojecten. Wel werden andere hiërarchische verhoudingen aangegeven. Bijvoorbeeld door een procesmanager een grotere macht te geven. Binnen andere vakgebieden is een netwerkbenadering wel degelijk terug te vinden. Voorbeelden van beleidsbenaderingen waarbij netwerken een grote(re) rol spelen zijn transitiemanagement en adaptive policy making. Later zullen deze worden uitgelegd.

Figuur 1 – Een traditionele projectorganisatie (Bouman 2009)

Figuur 2 – Integraal projectmanagement (Bouman 2009)

In relatie tot de veronderstellingen ten aanzien van kennis, informatie en informatietechnologie geld voor de klassieke sturing dat rationalisering het grote toverwoord is. Meer weten is beter sturen. Deze rationalisering kan pas slagen wanneer de verzameling, verwerking en bewerking van bestaande en nieuwe informatie en kennis nog systematischer wordt georganiseerd. Hierdoor wordt het ideaalbeeld van de 22

rationele actor zo veel mogelijk benaderd. De sturende entiteit als een information processor die op grond van zo volledig mogelijke kennis en informatie, en op basis van een duidelijke rangorde van preferenties en criteria, dat alternatief kiest dat de meeste baten en de geringste kosten met zich meebrengt. Bij de nieuwe vormen van sturing spelen kennis, informatie en informatietechnologie een prominente rol. Zij worden namelijk gezien als machtsbronnen die kunnen worden aangewend in het strategische spel. Door informatie zelf, maar ook door het beheersen van de toegang, verdeling en verspreiding van informatie kan worden getracht de perceptie en attitudes van een actor in de gewenste richting te beïnvloeden. Het strategisch gebruik van informatie relativeert op zijn beurt de waarde van rationele besluitvormingsmodellen ten gunste van meer incrementele modellen, waarin de totstandkoming van beleid wordt gezien als een proces van kleine stapjes. In dit proces neemt een besluitvormer ten aanzien van een bepaald probleem slechts een beperkt aantal alternatieven in ogenschouw. Daarbij worden de beoogde doeleinden aangepast aan de hem ter beschikking staande middelen en aansluitende bij bestaande ervaringen en praktijken. De klassieke sturing betreffende kennis, informatie en informatietechnologie vormt binnen de bouw het leidende paradigma. Wel is er langzaam een verschuiving zichtbaar richting de nieuwe vormen van sturing. Volgens de geïnterviewden (Hoogh en Eijkman 2009) (Vermeer 2009) (Smeets 2009) is het belangrijk om van alle relevante disciplines vanaf het begin tot het eind van het project de juiste mensen aanwezig te hebben. Zij dienen gedurende fase 2 hetzelfde te blijven waarbij er een constante monitoring moet zijn van het proces op onder andere het aspect van budget en samenwerking. Toon van Dam (Dam 2009) was van mening dat juist de taken tussen de verschillende belanghebbenden gescheiden moet zijn. Hierdoor blijft het volgens hem duidelijker waar de verantwoordelijkheden dienen te liggen. In dit laatste geval dient de architect de verantwoordelijkheden voor de correctheid en volledigheid te dragen zodat de aannemer later kan refereren aan de incompleetheid van de stukken. Toon van Dam was juist van mening dat elke fase zijn eigen specialisten kent en dat er geen noodzaak is deze specialisten paralel aan elkaar te laten werken. In relatie tot de veronderstellingen ten aanzien van sturingsmodaliteiten en –instrumenten geld voor de klassieke sturing dat de dominante modaliteit bestaat uit de command and control benadering. Hierbij gaat het om het eenzijdig en centraal sturen en beheersen, op basis van dwingende voorschriften en doelstellingen, op grond van zo volledig mogelijke kennis en informatie. Planning en wet- en regelgeving zijn de belangrijkste instrumenten waarmee in de samenleving wordt ingegrepen. Voor de nieuwe vormen van sturing is het netwerkkarakter leidend. Dit benadrukt tenminste twee zaken. Allereerst gaat het om relatief autonome organisaties die een eigen specifiek belang hebben en ook de middelen en de strategische competenties om hun specifieke positie te beschermen. Deze organisaties zijn dus in staat tot strategische reflectie en tot leren. Ten tweede is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid ten gevolge van de ongelijke verdeling van hulpbronnen. Zoals reeds is aangegeven bestaan er binnen de bouw op dit moment zeer weinig netwerkachtige samenwerkingen. Gestuurd wordt met middelen die aansluiten bij het klassieke idee van sturing. Later zal worden ingegaan op de instrumenten die horen bij de klassieke vorm van sturing en bij de nieuwe vormen van sturing. 4.5

4.5.1

De modaliteiten van sturing  Sturing kan zich op verschillende manieren uiten. Dit worden de modaliteiten van sturing genoemd (Bekkers 1999). Er zijn drie van deze modaliteiten te herkennen. Allereerst is er sturing die gericht is op de grenzen van de organisatie; ten tweede is er sturing die gericht is op wederzijdse afhankelijkheden en ten derde is er sturing die gericht is op sociale regulering. Hierna zullen deze drie worden besproken. Sturing gericht op de grenzen van de organisatie  Kenmerkend voor de sturing gericht op de grenzen van de organsatie is dat de input en output van de te sturen organisatie als aangrijpingspunt voor gerichte beïnvloeding worden genomen (Bekkers 1999). Op deze manier wordt getracht het afwegings- c.q. het besluitvormingsproces binnen de aan te sturen organisatie te beïnvloeden conform de doelen van de sturende organisatie. Hiervoor kan een aantal sturingsinstrumenten worden aangewend. Het kan ten eerste geschieden door middel van instrumenten zoals contractmanagement, budgettering en kengetallen. Ten tweede kan het gebeuren met behulp van 23

incentives. Dit is een gevarieerd geheel van gedragsprikkels met een niet-dwangmatig karakter dat actoren in een netwerk indirect in een gewenste richting tracht te beïnvloeden. Ten derde kan het gebeuren door middel van voorlichting en educatie. Als een actor bepaalde informatie gericht krijgt aangereikt kan men een leer- en bewustwordingsproces oproepen dat van invloed kan zijn op de afwegingen van een actor. 4.5.2

Sturing van wederzijdse afhankelijkheden.  Om de relaties te onderhouden is het nodig dat een andere actor ook het belang inziet van de relatie. Een dergelijke situatie ontstaat als er een wederzijdse afhankelijk bestaat. Wederzijdse afhankelijkheid kent drie aspecten (Bosch, et al. 2004): ‐ ‐ ‐

De verdeling van middelen; De acceptatie dat eigen ambities slechts te bereiken zijn door interactie met partijen die over onmisbare middelen beschikken; De interactie om te bezien of ‘concerted action’ mogelijk is.

Bij wederzijdse afhankelijkheid is het belangrijk om een win-win situatie te creëren. Een dergelijke situatie ontstaat veelal wanneer een besluit het karakter heeft van een package deal. Een groot aantal deelbesluiten wordt in een package ondergebracht. Gevolg hiervan is immers dat het mogelijk is om voor iedere actor iets aantrekkelijks in het besluit op te nemen. De implicatie hiervan is dat de complexiteit van een probleem niet te veel moet worden gereduceerd. Er is sprake van een win-win situatie wanneer (Bosch, et al. 2004): ‐ ‐ ‐ ‐

Zorg wordt gedragen voor een coöperatief surplus: de samenwerking tussen actoren moet meerwaarde hebben; Er wordt voorkomen dat actoren opportunistisch gedrag vertonen; Processen in netwerken op de een of andere wijze worden gestructureerd; Actoren die geen baat hebben bij de package voor hun verlies worden gecompenseerd.

Sturing van wederzijdse afhankelijkheden richt zich vooral op het structureren en procedureren van de relaties. Onder structurering wordt het scheppen van een arena, forum of platform verstaan waarin actoren na verloop van tijd hun eigen beleidspraktijk ontwikkelen. Sturing richt zich hierbij op het scheppen van een uitgangssituatie die niet van meet af aan het beoogde resultaat oplevert, maar die voldoende randvoorwaarden biedt om te komen tot een afstemming van belangen tussen de betrokken actoren. Procedurering is gericht op het geven van procedurevoorschriften (spelregels) waaraan het afwegings- en onderhandelingsproces in de arena moet voldoen. Door middel van structurering en procedurering wordt dan een netwerkorganisatie geschapen, waarin organsiaties door onderhandeling en ruil komen tot een gemeenschappelijk beleid. Sturing krijgt aldus het karakter van meta-sturing. Dit is het aanreiken van faciliteiten en het scheppen van randvoorwaarden waarbinnen relatief autonome organisaties gezamenlijk en zelf, van onderop, hun eigen beleid vormen en uitvoeren. Partijen ontwikkelen een gemeenschappelijke beleidspraktijk, hetgeen ook gevolgen heeft voor de rol van doelstellingen. Deze doelstellingen zijn geen extern, vaststaand gegeven meer, maar ze zijn de uitkomst van een onderhandelingsproces. Het doel van het structureren en procederen van de afhankelijkheden tussen organisaties is het realiseren van gemeenschappelijke beeldvorming ten aanzien van relevante ontwikkelingen, problemen en oplossingen. Communicatie, in de vorm van onderhandelen en overtuigen, speelt hierin een belangrijke rol. 4.5.3

Sturing door middel van sociale regulering   Deze vorm van sturing baseert zich op informatie van en communicatie met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding. Hierbij kan gedacht worden aan educatie, overleg en naming en shaming (Baarsma en Janssen, Selectie sturingsinstrumenten 2007). Sturing richt zich hierbij op het besef van de noodzaak van eigen verantwoordelijkheid van de de doelgroep. Sociale druk van buitenaf en ervaringen die worden gedeeld kunnen ervoor zorgen dat een actor zijn positie anders gaat zien en zich anders gaat gedragen. De sturing door de sturende entiteit vindt vooral plaats door het stellen van randvoorwaarden en het creëeren van een grote mate van vrijheid voor de betreffende actor. Zij kan helpen om bedrijfsinterne systemen en convenanten te faciliteren. 24

Mensen kunnen zich in een werkverband ontwikkelen van interne sturing via externe sturing naar zelfsturing (Figuur 6) (Zouwen 2007). Dit begint met een natuurlijk systeem. Dit systeem ontstaat op het moment dat mensen zich in werkverband organiseren. Hierbij horen de informele eigenschappen van een organisatie. Elementen als symbolen, tradities, verhalen, rituelen en een huisstijl spelen hierbij een rol. Op het moment dat dit goed wordt ontwikkeld kunnen mensen zich thuis voelen binnen die organisatie. Op het moment dat dit minder goed wordt ontwikkeld kunnen emoties als agressie of angst een rol gaan spelen.

Figuur 6 - De niveaus van leren bij sturing door middel van sociale regulering

De ontwikkeling van het informele systeem kan op een gegeven moment worden geformaliseerd (Zouwen, De logica van lef, discipline en communicatie 2007). Zij kan dan worden bijgestuurd door de regels, normen en structuren van de maatschappij of organisatie. Deze formele eigenschappen vormen de sociale laag van het systeem. In het sociale systeem leert iemand zich aanpassen. Het geheugen van het sociale systeem wordt vastgelegd in o.a. regels, procedures, organisatiestructuren en functiebeschrijvingen. De mate van discipline bepaald hoe er gecoördineerd samengewerkt kan worden, maar ook of het toegestaan is om fouten te maken en daarvan te leren. Teveel discipline verhinderd leren en belemmert creativiteit. Te weinig discipline leidt tot chaos. Op deze manier ontwikkeld ieder individu en elke organisatie, zijn eigen ‘logica’: een set van werkelijkheidsbeelden en modellen voor wat logisch is. Een individu kan rechtvaardigheid voelen op het moment dat het sociale regelsysteem goed wordt ontwikkeld. Op het moment dat het minder goed wordt ontwikkeld kunnen emoties als verstarring en boosheid een rol gaan spelen. Op hoofdlijnen kan gesteld worden dat kennis op het juiste moment en op de juiste plaats van het door de norm voorgeschreven gewenste gedragsalternatief, tezamen met de acceptatie daarvan, voldoende voorwaarden zijn voor naleving (Coolsma en Wiering 2001). Kennis van de norm is evenwel niet te allen tijde noodzakelijk. Soms kan het gewenste gedragsalternatief ook spontaan gekozen worden bijvoorbeeld omdat het aansluit bij het eigen normen en waardenstelsel. Soms ook determineert de situatie de gedragskeuze (Coolsma en Wiering 2001). Binnen organisaties is meestal de aanwezigheid van organisatorische voorwaarden genoeg voor naleving (Coolsma en Wiering 2001). Pas bij situaties wanneer de norm niet spoort met achterliggende waarden (het natuurlijk systeem) zal er worden afgewogen wat de consequenties zijn van niet-naleving (Coolsma en Wiering 2001). Hierbij gaat het over de grootte van de gelegenheid voor een ongeziene overtreding en de strafmaat. Resumerend is naleving van gedragsregels afhankelijk van verschillende sets van de volgende vijf voorwaarden (Coolsma en Wiering 2001):

25

‐ ‐ ‐ ‐ ‐

De kennis van de gedragsregel en de kennis van de gedragsalternatieven; De organisatorische voorzieningen om gedragsregels door te laten werken; De ervaren legitimiteit en redelijkheid van de gedragsregel; De structurele mogelijkheden om de gedragsregel al dan niet na te leven; De gepercipieerde kosten en baten van naleving, zowel in financiële als in sociale termen.

Er kan vanuit verschillende perspectieven naar de naleving en niet-naleving van gedragsnormen worden gekeken (Coolsma en Wiering 2001). Naleving en niet-naleving kunnen worden gezien als het resultaat van een daaraan voorafgaand keuzeproces, maar kunnen ook worden opgevat als min of meer onbewust gedrag. In het perspectief van een bewuste keuze kunnen financiële argumenten, waaronder de kans op een sanctie centraal staan, maar ook sociale kosten en baten kunnen een rol spelen. Vanuit een leer-perspectief kan niet-naleving worden opgevat als het gevolg van leergedrag bijvoorbeeld door de omgang met criminele anderen. Niet-naleving kan ook een gevolg zijn van een tekort aan leergedrag. Zo kan een gebrek aan inzicht in de norm leiden tot onbewuste overtredingen, aangeleerde kennis over de norm kan dit vervolgens voorkomen. Een organisatie-perspectief voegt hier aan toe dat ook een gebrekkige organisatie aanleiding kan zijn voor onbewuste overtredingen. Tevens kan naleving worden opgevat als een consequentie van acceptatie en internalisatie van normen. Deze perspectieven zijn als volgt worden samengevat (Coolsma en Wiering 2001):

Afschrikking als perspectief

Gelegenheid als perspectief

Sociale bindingen als perspectief

Leren als perspectief

Organisatie procesmodel als perspectief Internalisatie als perspectief

Perceptie van gedragsalternatieven Verhoogde pakkans beïnvloedt het alternatief ‘ongeziene niet-naleving’

Nadruk op de kenmerken van een situatie die van invloed zijn op de mante waarin niet-naleving (ongezien) kan plaatsvinden Duurzame sociale bindingen kunnen leiden tot naleving als gewoontegedrag, waardoor niet-naleving buiten beeld blijft Nadruk op kennis over het bestaan van alternatieven tot naleving of nietnaleving Nadruk op kennis van de gedragsnormen en het gewenste gedragsalternatief binnen de organisatie Afhankelijk van acceptatie van de norm blijft het alternatief ‘niet-naleving’ buiten beeld

Waargenomen consequenties Nadruk op (gepercipieerde) pakkans en strafmaat als consequenties van nietnaleving Nadruk op (gepercipieerde) pakkans en strafmaat als consequenties van nietnaleving

Achterliggende waarden

Nadruk op de mogelijke verstoring van bestaande sociale bindingen bij geconstateerde nietnaleving

Afhankelijk van de aanwezigheid van sociale bindingen spelen sociale motieven een rol

Nadruk op kennis over de consequenties van alternatieven tot naleving of niet-naleving Afhankelijk van de gevolgen die niet-naleving binnen de organisatie heeft

Nadruk op kennis over de waarden van alternatieven tot naleving of nietnaleving Afhankelijk van de belangen die in de organisatie zijn vertegenwoordigd Legitimiteit van het gezag dat de norm uitvaardigt of congruentie met eigen morele waarden.

Niet-naleving leidt tot overtreding van eigen morele waarden

Hoofdrol voor financiële motieven

Hoofdrol voor financiële motieven

Op een gegeven moment leidt het sociale regelsysteem niet meer tot verdere ontwikkeling van een organisatie. Een vraag als ‘hoe past wat we doen bij de organisatie die we willen zijn?’ moet worden gesteld. 26

Dat vraagt om een nieuw systeem waarin het natuurlijke systeem en het sociale regelsysteem worden geëvalueerd en bijgestuurd in communicatie met betrokken personen. Dit wordt het systeem van communicatieve zelfsturing genoemd. Het geheugen bestaat hier uit de bedoelingen van een mens of van de organisatie. Hierbij worden onder andere beelden voor de toekomst gegenereerd. Het ontwikkelen van communicatieve zelfsturing kan een gevoel van erkenning geven. Een te zwakke zelfsturing kan een gevoel van stuurloosheid of frustratie geven. 4.6

Het complexe bouwproces en sturing  Bij processturing staat richting geven aan dat proces of het bereiken van een doel centraal (Wamelink 2006). Het doel dat wordt nagestreefd is afhankelijk van het gezichtspunt van waaruit men stuurt. Deelnemers aan het bouwproces hebben ieder hun eigen gezichtspunt. Het bewustzijn van dit gezichtspunt is van groot belang om interactieve processen in de bouw te kunnen begrijpen en met de sturing ervan rekening te houden. Sturing vindt plaats op verschillende niveaus. Ieder niveau (project, participant en medewerker) kent zijn eigen doelen. Op projectniveau komen de verschillende doelen samen. De gemeenschappelijke doelen geven richting aan het gezamenlijke proces. Voor bouwmanagement is een domeingebonden en – ongebonden instrumentarium benodigd. In Figuur 7 is dit schematisch weergegeven (Wamelink 2006).

Figuur 7 - De verschillende niveaus van sturing binnen het bouwproces

Afhankelijk van de eigenschappen van het proces kiest men de juiste sturingswijze en bijbehorende methoden en technieken. Men ontwerpt op de situatie afgestemde sturings- of managementprocessen. Zo vergt het sturen van een ontwerpproces andere kennis en vaardigheden dan het sturen van een uitvoeringsproces. In het geval van sturing van het ontwerpproces is de concretisering van het doel nog 27

onduidelijk waardoor er wisselende interacties moeten worden georganiseerd. Tevens is er onzekerheid over de prestaties van de verschillende actoren en komt de productie in een netwerk van organisaties tot stand. Het zoeken naar nieuwe combinaties en vormen en de samenwerking met uiteenlopende disciplines vereist dynamiek, flexibiliteit en nieuwe gebruiken. Binnen deze voorwaarden kan de creativiteit gewaarborgd worden. Het inrichten van de sturing van het ontwerpproces vereist de combinatie van kennis en vaardigheden, zowel uit het domein projectmanagement als uit het domein procesmanagement. In het geval van sturing van processen in de realisatiefase zal men veel eerder kiezen voor instrumenten behorend bij de algemene projectmanagement theoriën. Bijvoorbeeld de toepassing van risicomanagement methoden om de eigenschappen van het uitvoeringsproces te analyseren en planningstechnieken voor de toewijzing van taken. De complexiteit van het sturingsvraagstuk neemt aanzienlijk toe als in het project de ontwerp – en uitvoeringsprocessen gelijktijdig plaatsvinden. Men ziet daarbij in de praktijk dat deze verschillende wijzen van sturen en omgaan met processen tot conflicten kunnen leiden. Afhankelijk van de eigenschappen van de bouwopgave, de fase waarin de besluitvorming, het ontwerp of de bouw zich bevindt, de (machts)posities van de deelnemers (bedrijf) en de wijze waarop partijen samenwerken, ontwerpt men zowel het bouwproces als het sturingsproces daarvan (Wamelink 2006). Een goed op elkaar afgestemd en geïntegreerd proces vereist kennis en vaardigheden van het ontwerp en realisatieproces, gecombineerd met kennis en vaardigheden op het gebied van sturing. Traditioneel ligt het voor de hand om de coördinatie aan één van de partijen toe te wijzen, die verantwoordelijk is voor het ontwerpen of bouwen. In de praktijk is dat de architect (Wamelink 2006), het bouwbedrijf (Wamelink 2006), een management bedrijf (Dam 2009) of een fascilitair bedrijf (Vermeer 2009). De specifieke sturingsaspecten zijn bij een complex project van groter belang dan bij een minder complex project. In het laatste geval kan de architect of de aannemer de gehele coördinatie op zich nemen. In alle situaties dient de manager, of dat nu de architect, de bouwer of een apart bouwmanagementbureau is, de verschillende sturingsaspecten te kunnen integreren (Wamelink 2006).

 

28

4.7

Samenvatting en aanbevelingen deel 2  In dit tweede deel is allereerst bestudeerd hoe sturing kan worden gedefinieerd. Binnen de context van dit rapport betekend sturing ‘alles wat beïnvloedend werkt op de keuzes die worden gemaakt’. Tevens werd er aangegeven dat er sturingsconcepties zijn die bestuurd kunnen worden. Deze besturing kan onder worden gebracht binnen een besturingssysteem. Als tweede zijn de ontwikkelingen binnen de bouw in relatie tot sturing aangegeven. Hierbij werd herkend dat er sinds de jaren ’60 en ’70 vele veranderingen in relatie tot sturing hebben plaatsgevonden. Hierbij werd herkent dat ideale sturing zeer complex te realiseren is vanwege de complexiteiten die er spelen. Als derde werd sturing meer uitgediept en werden de veronderstellingen omtrend sturing besproken. Tevens zijn er klassieke- en nieuwe vormen van sturing herkenbaar welke werden gekoppeld aan de veronderstellingen omtrend sturing. Hierbij werd steeds een koppeling naar de bouwwereld gemaakt. Als vierde werden de drie modaliteiten van sturing benoemd. De modaliteiten van sturing zijn in feite de manieren waarop sturing zich kan uiten. Allereerst werd sturing gericht op de grenzen van de organisatie genoemd, als tweede werd sturing van wederzijdse afhankelijkheden genoemd en ten derde werd sturing door middel van sociale regulering genoemd. Als vijfde werd de relatie tussen het bouwproces en sturing bestudeerd. Hierbij werd herkend dat voor sturing binnen de bouw een domeingebonden en –ongebonden instrumentarium benodigd is, welke per situatie anders moet worden ingezet. Een vraag is wat een opdrachtgever met deze informatie kan doen. Hierna zullen een aantal aanbevelingen voor een opdrachtgever worden gegeven: ‐

‐ ‐

‐

‐

‐

‐

Een opdrachtgever dient zich bewust te zijn dat sturing geen neutraal begrip is en dat de veronderstellingen betreffende sturing veranderen. Het kan betekenen dat binnen een lang en complex project de ideeen betreffende sturing veranderen. Dit zorgt er tevens voor dat hij zich dient te realiseren dat de bouw zeer complex is. En dat het veel moeite kost om succesvol te kunnen sturen. Een opdrachtgever moet proberen voornamelijk middels de nieuwe vormen van sturing te sturen. Pas bij een crisissituatie kan hij teruggaan naar de klassieke vormen van sturing. Een opdrachtgever moet een proces van coproductie van beleid ondersteunen. Dit betekend dat hij gezamenlijk met andere partijen de wensen moet inventariseren. Dit moet gebeuren in een netwerk waarbij de opdrachtgever zich voor een belangrijk deel terugtrekt en ook de coördinatie voor een deel in de handen van dit netwerk legt. Een opdrachtgever dient om een succesvol besturingssysteem te hebben duidelijk te weten wat de doelen van de organisatie zijn. Dit is essentieel en het kan betekenen dat de opdrachtgever relatief veel tijd moet uittrekken voor het beschrijven van de doelen. Hierbij is het essentieel dat het bekend is welke taak het bouwwerk moet vervullen. Door het netwerk kan dan worden bepaald hoe het bouwwerk deze taak kan vervullen. Pas als het natuurlijke systeem en het sociaal regelsysteem goed werken kan de opdrachtgever de toekomst doelen bepalen. De ontwikkeling van de eerste twee systemen verdient daarom een prioriteit ten opzichte van het bepalen van de doelen. Een opdrachtgever dient te begrijpen hoe een netwerk functioneerd en wat zijn betekenis daarbinnen is. Op dit moment is er binnen de bouw bestaan er geen instrumenten die dit voor een opdrachtgever vergemakkelijken. Wellicht kan hierop in de toekomst onderzoek worden gedaan. Een opdrachtgever dient in staat te zijn om kennis, informatie en informatietechnologie inzichtelijk te houden. Het netwerk dient de taak van het beheersen van de toegang, de verdeling en de verspreiding van informatie op zich te nemen. Een opdrachtgever zou zich hier de rol van poortwachter op zich kunnen nemen zodat hij de percepties en attitudes van een actor kan beïnvloeden. Natuurlijk is het hierbij essentieel dat de opdrachtgever zich zeer bewust is van hetgene wat hij doet. Anders bestaat er de kans dat hij het functioneren van het netwerk ondermijnd. Een opdrachtgever dient bewust te zijn dat hij kan sturen op de grenzen van de organisatie, op wederzijdse afhankelijkheden en door middel van sociale regulering.

29

‐

Een opdrachtgever dient te begrijpen dat hij binnen een bouwproces zowel met een domeingebonden als –ongebonden instrumentarium kan werken en dat hij deze per situatie anders moet inzetten.

 

30

5 5.1

Deel 3 ‐ De instrumenten gerelateerd aan sturing  Een introductie over instrumenten  Een instrument kan worden gedefinieerd als “iets dat gebruikt wordt tot verwezenlijking van een doel”. In dit hoofdstuk zullen verschillende instrumenten worden aangedragen die kunnen worden gebruikt om een proces te kunnen sturen. Centraal bij elke vorm van sturing en het inzetten van een instrument betreft het begrip dat alleen dan kan worden ingegrepen wanneer de kosten van ingrijpen lager zijn dan de baten. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen vier soorten instrumenten bij sturing: 1.

Richtingbepalende instrumenten: Deze instrumenten helpen bij het bepalen van de te kiezen richting. Een voorbeeld bestaat uit het bepalen van het soort schooltype dat een opdrachtgever wil realiseren. Een opdrachtgever kan bijvoorbeeld scenarioplanning gebruiken om erachter te komen aan wat voor soort school er in de toekomst behoefte is. Optimaal horen deze instrumenten bij de eerste fase (hoofdstuk 4.4). Bij het gebruik van deze instrumenten is er voor de opdrachtgever nog geen helder gedefiniëerd doel. Om deze reden maken deze instrumenten geen deel uit van een contract.

Figuur 8 - Richtingbepalende instrumenten

2.

Corrigerende instrumenten: Deze instrumenten helpen bij het focussen op het doel. Een voorbeeld kan worden gevonden bij een conflict tussen twee partijen. Op dat moment kunnen er instrumenten als arbitrage, mediation of een ombudsman worden ingezet om het conflict op te lossen en ervoor te zorgen dat de partijen weer hetzelfde doel voor ogen hebben. Optimaal horen deze instrumenten bij de tweede fase (hoofdstuk 4.4). Bij het gebruik van deze instrumenten blijft het doel voor de opdrachtgever gelijk. De corrigerende instrumenten zijn tevens de instrumenten die vooraf in een contract behoren te worden vastgelegd.

Figuur 9 - Corrigerende instrumenten

3.

Richtingcorrigerende instrumenten: Indien blijkt dat de gekozen richting niet de juiste is, dan kunnen dit soort instrumenten gedurende het proces worden gebruikt om de richting aan te passen. Als voorbeeld kan de ontwikkeling van dure koopwoningen worden genomen. Op het moment dat er een financiele crisis plaats vindt kan men genoodzaakt zijn de richting van het project aan te passen. Richtingcorrigierende instrumenten kunnen in dat geval worden gebruikt om bijvoorbeeld tot de keuze te komen om een deel van het project als huurwoningen te ontwikkelen. Bij het gebruik van deze instrumenten kan het doel voor de opdrachtgever veranderen. Behalve eventueel de monitorende instrumenten maakt deze categorie geen deel uit van een contract. 31

Figuur 10 - Richtingcorrigerende instrumenten

4.

Integrale instrumenten: Deze instrumenten omvatten de drie bovenstaande instrumenten. De bedoeling van deze instrumenten is om een alomvattend kader te leveren. Als voorbeeld dient een geheel bouwproces. Een instrument als adaptive policy making stippelt het doel uit en houd rekening met onzekerheden die zich gedurende het proces kunnen voordoen. Het instrument bepaald tevens wat er moet gebeuren op het moment dat er een wijziging in het proces plaatsvindt en wanneer er moet worden ingegerepen. Aangezien deze instrumenten in het geheel door de betrokken actoren dienen te worden gebruikt, zullen zij bij gebruik worden opgenomen in het contract.

Figuur 11 - Integrale instrumenten

In dit deel zal worden getoond welke instrumenten vallen onder de vier hierboven beschreven categorieëen. In de bijlage zal een gedetailleerdere beschrijving van de instrumenten worden gegeven. 5.2

Richtingbepalende instrumenten  Traditioneel worden er binnen het bouwproces zeer veel verschillende richtingbepalende instrumenten gebruikt. Binnen dit onderzoek voert het te ver alle instrumenten te benoemen. Wel zal er hierna een aanzet tot een dergelijk overzicht worden gegeven. Cluster Sturing gericht op de grenzen van de organisatie

Sturing van wederzijdse afhankelijkheden

Instrument ‐ Budgettering ‐ Kengetallen ‐ Incentives ‐ Voorlichting en educatie ‐ Haalbaarheid ‐ SWOT ‐ RACI ‐ Marktanalyse ‐ Visgraatdiagram ‐ Planningen ‐ Wetgeving ‐ Procedures bepalen

32

Sturing door middel van sociale regulering

‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

Arena, forum of platform Actorenanalyse Machtanalyse Netwerkanalyse Workshop Teamsamenstelling Teamontwikkeling Selecteren op competenties Excursie Role playing Spellen Individuele bijeenkomsten Groepsbijeenkomsten Klankbordgroepen Actorenanalyse Machtanalyse Educatie Naming en faming Netwerkanalyse Workshop Teamsamenstelling Teamontwikkeling Selecteren op competenties Excursie Role playing Spellen Individuele bijeenkomsten Groepsbijeenkomsten Klankbordgroepen

Minder vaak wordt geprobeerd bij voorbaat rekening te houden met de onzekerheden die zich binnen het proces kunnen voordoen. Binnen andere disciplines bestaan hier wel degelijk instrumenten voor. Dit zijn (Mathijssen, et al. 2007) (Sluijs 2004) (Shell 2008): 1. 2. 3. 4. 5.3

Scenario planning Uncertainty matrix Uncertainty management Uncertainty guidance

Corrigerende instrumenten  De noodzaak tot enig ingrijpen ontstaat pas als de productiemiddelen die er voorhanden zijn (zoals arbeid en kapitaal) niet optimaal worden aangewend zodat er optimaal kan worden geproduceerd (Baarsma en Janssen, Selectie sturingsinstrumenten 2007). Met optimaal wordt bedoeld dat de welvaart voor alle ingezetenen tezamen wordt gemaximaliseerd. Op het moment dat er geen optimale allocatie plaatsvindt, ontstaat de aanleiding om te onderzoeken of ingrijpen hier iets aan kan verbeteren. Op dat moment dient een actor drie vragen te stellen, namelijk (Baarsma en Janssen, Selectie sturingsinstrumenten 2007): 1. 2. 3.

Worden de belangen niet voldoende gewaarborgd? Zijn de transactiekosten dermate hoog dat bepaalde doelen binnen het project niet tot stand komen? Is er een onacceptabele uitkomst van bepaalde (in)acties?

33

Het positief beantwoorden van deze vragen duid op een suboptimaal proces. Er zal dan moeten worden gekeken welke instrumenten eventueel kunnen worden ingezet. Hierna zullen vragen volgen die de keuze voor een bepaald instrument kunnen vergemakkelijken. De letters achter de vragen corresponderen met het cluster van instrumenten dat kan worden gebruikt. In het volgende hoofdstuk zal hierop worden ingegaan. De volgende vragen kan een opdrachtgever zichzelf stellen om tot de keuze voor een bepaald instrument te komen: 1.

Is er sprake van een extern effect? (B/I) o Een voorbeeld is een negatieve opinie. Dit kan leiden tot onnodige procedures, bijvoorbeeld op het gebied van verontreinigingen, geluidsoverlast of verkeersstromen door een wijk. 2. Is er sprake van een publiek (collectief) goed? (F) o Een voorbeeld is het ontslagrecht. Het aannemen van extra bouwvakkers omdat het proces vertraging oploopt kan niet in alle gevallen simpelweg ongedaan worden gemaakt. 3. Is er sprake van informatiescheefheid/informatie-achterstand/informatieprobleem? (A/B/C/D/E /F) o Een voorbeeld is een adviseur die pas in een later stadium bij het bouwproces wordt betrokken. Deze bezit niet alle benodigde kennis waardoor hij wellicht niet in staat is de juiste keuzes te maken. 4. Is er sprake van monopolievorming/gebrek aan concurrentie? (G/H) o Een voorbeeld kon worden gezien bij de bouwfraude. 5. Is er sprake van hoge transactiekosten? (D) o Een voorbeeld zijn het laat in een proces ontwerpveranderingen maken. Voor een architect lijkt een dergelijke keuze wellicht de beste, maar op een ander niveau brengt dit zeer hoge (en wellicht ongewenste) kosten met zich mee. 6. Is er sprake van oneerlijke welvaartsverdeling? (B/F) o Een voorbeeld is wanneer bijvoorbeeld een architect een oneveredig groot financieel aandeel ontvangt of wanneer bepaalde actoren niet schadeloos worden gesteld. 7. Is er sprake van individuele beslisfouten? (E/F) o Een voorbeeld bestaat wanneer een actor normaal gesproken direct naar de rechter zou stappen op het moment dat een conflict plaatsvindt. Het kan zijn dat de opdrachtgever wil regelen dat dan eerst een Mediation poging wordt gedaan. 8. Is er permanente interventiebevoegdheid nodig om het probleem op te lossen? (H) o Een voorbeeld is een zeer snel proces waarbij zeer snel keuzes moeten worden gemaakt. Dit zal vooral van toepassing zijn bij de klassieke sturing. 9. Dient de zeggenschap op een andere plek plaats te vinden dan op dit moment het geval is? (Aanbesteding, tendering, concessies en vouchers) o Een voorbeeld is dat een bouwmanager i.p.v. de opdrachtgever de zeggenschap op zich neemt. 10. Is te verwachten dat regels en afspraken in voldoende mate spontaan worden nageleefd? (G) 11. Is te verwachten dat problemen mede door andere actoren worden opgelost? (H) 12. Is zelfregulering een optie? (B/D) o Zelfregulering is alleen mogelijk wanneer: ƒ Er bij alle actoren voldoende kennis aanwezig is over het probleem en de mogelijke oplossingen; ƒ Er naast inhoudelijke kennis ook kennis over de kosten die zelfsturing met zich meebrengt bestaat; ƒ De actoren positief tegenover een oplossing door middel van zelfsturing staan en op het moment dat ze hier ook geld en/of tijd voor hebben; ƒ De actoren in voldoende mate georganiseerd zijn zodat zelfsturing binnen het project tot stand kan komen; ƒ Er een druk aanwezig is om het probleem op te lossen; ƒ Er sprake is van een wettelijk raamwerk waarbinnen de handhaving van een eventuele zelfreguleringsafspraak kan worden uitgevoerd; 34

ƒ

Er sprake is van een goede vertrouwensbasis bij eht oplossen van het probleem.

In principe kunnen deze vragen vanuit elke discipline (zoals de opdrachtgever, architect of aannemer) worden beantwoord zolang er binnen die discipline maar criteria zijn opgesteld, op basis waarvan deze vragen kunnen worden beantwoord. Deze criteria kunnen per project worden vertaald naar een instrument waarmee de opdrachtgever deze vragen kan beantwoorden. Op deze manier is de opdrachtgever tevens in staat om een zekere afstand tot het project te behouden. Zoals eerder is uitgelegd is deze afstand nodig binnen de nieuwe vormen van sturing. Wat opvalt bij de vragen is de vraag of zelfsturing een optie is. Zoals reeds in hoofdstuk 4.5.3 is uitgelegd zal er altijd moeten worden gestreefd naar een communicatief zelfsturingssysteem. Bij vraag 12 blijkt het dat zelfsturing lang niet altijd mogelijk is. Dit laat tevens zien dat het streven naar zelfsturing een zeer complex proces is wat zeker niet eenvoudig is te realiseren. Op dit gebied heeft de opdrachtgever of een partij die hij hiertoe de opdracht geeft een moeilijke taak om een dergelijk systeem wel degelijk te realiseren. Pas dan zal het mogelijk zijn om een goed proces volgens de nieuwe vormen van sturing te realiseren. 5.3.1

Het bepalen van het te gebruiken instrument  Indien blijkt dat een eventueel ingrijpen is geoorloofd dient te worden bekeken welke instrumenten hiervoor te gebruiken zijn. Baarsma en Janssen hebben onder andere 32 sturingsinstrumenten geïdentificeerd die in 8 clusters kunnen worden samengevat. Hierna zal het overzicht worden gegeven:

A

Cluster Voorlichting en communicatie

B

Co-regulering

C

Draagvlakcreatie

D

Geschilbeslechting

E

Instrumenten ter vergroting transparantie

F

Financiële instrumenten

G H

Handhaving Wet – en regelgeving

Instrument 1. Specifieke voorlichting (gericht) 2. Generieke voorlichting (ongericht) 3. Deskundigheidsbevordering 4. Best practices 5. Naming and faming 6. Benchmarking 7. Protocol 8. Gedragscode 9. Convenant (incl. intentieverklaring) 10. Herenakkoord 11. Bestuurlijk overleg 12. Instellen taskforce/commissie 13. Arbitrage (incl. bindend advies) 14. Mediation 15. Ombudsman 16. Tuchtrecht 17. Erkenningsregeling 18. Standaardregeling 19. Keurmerk 20. Certificering 21. Visitaties (externe audit) 22. Subsidies (en leningen) 23. Vouchers 24. Prestatiesturing 25. Budgetsturing 26. Financiële prikkel 27. Handhaving 28. Wetten: algemeen verbindend voorschrift 29. Vergunningen 30. Algemeen verbindend verklaren 31. Beleidsregels 32. Experimenten

35

De letters in dit overzicht zijn terug te vinden in de vragen die in hoofdstuk 5.3 werden gesteld. Op het moment dat een vraag is beantwoord kan worden bepaald of een instrument kan worden gebruikt. De letters laten dan zien welke soort instrumenten dienen te worden gebruikt om het probleem dat in de vraag verscholen ligt op te lossen. 5.3.2

De noodzaak tot ingrijpen  Om te bepalen of er moet worden ingegrepen is het belangrijk de voorziene kosten en baten tegen elkaar af te wegen. Alleen als de baten hoger zijn dan de kosten is ingrijpen geoorloofd. De baten komen voort uit het corrigeren van het systeem dat faalt, het verlagen van de transactiekosten, het herverdelen van inkomsten of het behoeden van actoren voor beslisfouten (Baarsma en Janssen, Selectie sturingsinstrumenten 2007). De kosten van ingrijpen bestaan uit alle kosten die met de uitvoering van het instrument samenhangen en de kosten in termen van bedoelde en onbedoelde averechtse effecten. Het is dus belangrijk om van elk instrument informatie te hebben over de effectiviteit ervan. Deze informatie kan hier niet generiek worden gegeven aangezien het niet mogelijk is om algemeen geldende uitspraken te doen over de uitkomsten van het effect van een instrument aangezien dat van de specifieke situatie waarin het instrument wordt toegepast afhangt. Wel zijn de instrumenten in de bijlage uitgebreider beschreven. Op het moment dat wordt besloten dat een instrument moet worden ingezet dan zijn er globaal drie verschillende effecten die kunnen worden bereikt, namelijk (Bekkers 1999): 1. 2.

3.

Directe effecten: Directe effecten vloeien rechtstreeks voort uit het project. Deze komen tot uiting in onder andere productiekosten, omzet, toegevoegde waarde en arbeidsproductiviteit. Indirecte effecten: Indirecte effecten vloeien voort uit een direct effect. Dit kan betekenen dat bijvoorbeeld kostenverlagingen (deels) worden doorgegeven aan andere bedrijven en zo uiteindelijk bij gebruikers terechtkomen. Verdelingseffecten (reguleringskosten): Als het totale saldo van kosten en baten positief is, maar de effecten voor sommige groepen (daarbinnen) negatief uitvallen, kunnen zij zich negatief opstellen. Dit kan bijvoorbeeld worden voorkomen door compenserende maatregelen te treffen om zo een meer evenwichtige verdeling te bereiken.

Het is mogelijk de kosten en baten tegen elkaar af te wegen door een aangepaste versie van het zogenaamde maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA kader) te gebruiken (Baarsma, Koopmans, et al. 2004). Dit kader ziet er als volgt uit: Onderwerp Actor A

Actor B

Actor n

Totaal

Directe effecten Indirecte effecten Verdelingseffecten Totaal Binnen deze tabel wordt per actor aangegeven of het gebruik van een instrument een positief of negatief effect zal hebben. Uiteindelijk worden zij opgeteld waardoor is te zien of de baten van het inzetten van het instrument groter is dan de kosten van het inzetten van het instrument. Alleen als de baten hoger zijn zal het goed zijn om het instrument in te zetten. 5.4

Richtingcorrigerende instrumenten  Bij de richtingcorrigerende instrumenten spelen drie fasen een rol. Allereerst dient te worden gemonitored en/of geëvalueerd of ingrijpen is geoorloofd. Ten tweede dient te worden gekeken welke vorm van ingrijpen is benodigd en ten derde dient te worden gekeken of de baten van ingrijpen groter zijn dan de kosten ervan. Er zijn een aantal vragen die gesteld kunnen worden om te bepalen of een instrument dient te worden ingezet:

36

Fase 1

Fase 2 Fase 3

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Wat is het probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het belang van het probleem? Welke instrumenten zijn het meest geschikt om zo efficiënt en effectief mogelijk te kunnen ingrijpen? Wat zijn de directe, indirecte en vergeldende effecten van ingrijpen? Zijn de kosten voor ingrijpen lager dan de baten? Is er een noodzaak voor ingrijpen?

Er zijn vele instrumenten die kunnen worden gebruikt om de richting binnen een proces te monitoren en te veranderen. De meeste van deze instrumenten worden alleen niet gebruikt binnen de bouw. Er zijn verschillende clusters te identificeren waaronder instrumenten vallen. De instrumenten die hierbij genoemd worden hebben betrekking op de verandering die op dat vlak teweeg kan worden gebracht. Binnen dit onderzoekvoert het te ver alle instrumenten te benoemen. Wel zal hierna een aanzet tot een dergelijk overzicht worden gegeven. Cluster Handelen van de opdrachtgever Monitoring Verbetering/afslanking

Kosten

Nieuwe doelen bepalen Nieuwe doelen implementeren

Instrument 1. Situationeel leiderschap Hersey & Blanchard 2. Cultuurverandering door Quinn en Cameron 3. INK model 4. 7S model 5. Balanced Scorecard 6. INK fasen model 7. Downsizing 8. Deming cycle 9. Activity Based Costing 10. Kwaliteitskosten onderzoek 11. Overhead Value Analysis 12. Business Process Redesign/Reengineering 13. Vijf krachten concurrentie analyse Porter 14. Verandermatrix Peter Camp 15. Veranderkwadranten van Berenschot 16. Weerstand interventiestrategie Kotter en Schlesinger 17. Change management programs 18. Veranderen in kleuren

De instrumenten die hier zijn besproken analyseren een situatie en/of schrijven een beleidsverandering voor indien de situatie niet optimaal is. In de bijlage is een uitgebreidere beschrijving van deze instrumenten opgenomen. Door het zeer verschillende karakter van deze instrumenten is het niet mogelijk om een generiek keuzemodel te geven voor de toepassing van de modellen. Per situatie zal moeten worden gekeken welke instrumenten kunnen worden toegepast. Wel kan de in hoofdstuk 5.3.2 besproken kosten en baten analyse worden gebruikt om te analyseren of een bepaald instrument kan worden ingezet. 5.5

Integrale instrumenten  Instrumenten die een integrale benadering voorstaan zijn er binnen de bouw niet veel. Ook bij andere vakgebieden is er maar een beperkt instrumentarium aanwezig. Wel word er op verschillende vlakken onderzoek gedaan naar instrumenten die hiertoe in staat zijn. Binnen dit instrumentarium is een reikwijdte van instrumenten die in mindere mate naar de toekomst kijken en instrumenten die volledig naar de toekomst willen kijken. Instrumenten die op dit moment veel worden gebruikt zijn onder andere: ‐ ‐ ‐

Afstemmingsmodel Projectkwaliteit (AMPK) Prince 2 Sqeme 37

‐ ‐

The strategic planning cycle Invoering en onderhoud procesmanagement (OPE)

Een aantal instrumenten waar op dit moment onderzoek naar wordt gedaan: ‐ ‐ ‐ ‐

Model for regulatory process (Krayer von Krauss 2005) Framework of strategic decision making (Paasi, et al. 2008) Assumption Based Planning (Dewar, et al. 2002) Adaptive policy making (Walker, Rahnan en Cave 2001)

Het verschil tussen de eerste reeks modellen en de modellen waarop dit moment onderzoek wordt gedaan is de focus op nieuwe vormen van sturing. De oudere instrumenten gaan vooral uit van de klassieke vormen van sturing, terwijl de ‘nieuwe’ instrumenten uit gaan van de nieuwe vormen van sturing. Deze laatste modelen gaan veel meer uit van een complexe omgeving waarin onzekerheden een rol spelen en waarbij het sturen gerelateerd moet zijn aan een incrementeel proces van kenniscreatie. Het voordeel van een model als prince 2 is dat het zich reeds bewezen heeft en dat bijvoorbeeld ‘adaptive policy making’ dit nog niet heeft gedaan. Wel kan worden herkend dat de nieuwere vormen een betere aansluiting proberen te vinden met de complexe processen die er nu bestaan. 5.6

Samenvatting en aanbevelingen deel 3  In dit derde deel zijn vier typen instrumenten geïdentificeerd, namelijk: richtingbepalende instrumenten, corrigerende instrumenten, richtingcorrigerende instrumenten en integrale instrumenten. Dit onderscheid is relevant voor de opdrachtgever aangezien hij hiermee weet wanneer hij welke soort instrumenten dient in te zetten. Voor elk van de vier typen instrumenten is een voorbeeldlijst met mogelijkheden beschreven welke een opdrachtgever zou kunnen gebruiken. Deze lijsten zijn vanzelfsprekend niet compleet en aangepast aan de specifieke wensen van een bepaalde opdrachtgever. De lijsten zullen door een opdrachtgever zelf moeten worden aangepast, ingekort en uitgebreid zodat ze optimaal aansluiten bij de wensen van die opdrachtgever. Voor elke soort instrument zijn drie aspecten van belang. Ten eerste moet worden bekeken of er een probleem is. Ten tweede moet worden bestudeerd welk instrument kan worden gebruikt om het probleem op te lossen en ten derde moet worden bedacht of de kosten van het gebruik van het instrument lager zijn dan de baten die het inzetten van het instrument oplevert. Binnen dit hoofdstuk is herkend dat de corrigerende instrumenten de belangrijkste zijn om op te nemen in een contract. Deze instrumenten zorgen ervoor dat een verbintenis die meerdere partijen met elkaar zijn aangegaan kunnen worden gerealiseerd. Van de richtingcorrigerende instrumenten zijn alleen de monitorende instrumenten relevant om op te nemen in het contract. Door deze laatste op te nemen kunnen de partijen in de gaten houden of het contract nog in staat is om de verbintenis die de partijen met elkaar zijn aangegaan te realiseren. De combinatie van deel twee en deel drie heeft ervoor gezorgd dat de vragen met betrekking op het analyseren van een gewilde situatie en op de ontwikkeling van aanbevelingen zijn beantwoord. Met de antwoorden op de onderzoeksvragen uit deel een, twee en drie is het mogelijk om de hoofdvraag van het onderzoek te beantwoorden. Dit zal in het volgende hoofdstuk worden gedaan.

38

6

Deel 4 – Samenvatting en aanbevelingen ten aanzien van het vastleggen van sturingselementen   Dit onderzoek als doel aanbevelingen te vinden voor een opdrachtgever betreffende de invulling van contractafspraken bij langdurige en complexe bouwprocessen. Dit is onderzocht middels drie delen in het onderzoek, waarbij het eerste deel het veld analyseerde. Dit deed het door de zorg, bouwprocessen en contracten in de bouw te analyseren. Hieruit werd duidelijk dat de focus binnen dit onderzoek bij sturing zou moeten liggen. Deel twee en deel drie van het onderzoek hebben toen sturing geanalyseerd vanuit een paradigmatische - en een instrumentele kant. Uit deel twee zijn de volgende aanbevelingen ten aanzien van sturing door een opdrachtgever gegeven: ‐

‐ ‐

‐

‐

‐

‐ ‐

Een opdrachtgever dient zich bewust te zijn dat sturing geen neutraal begrip is en dat de veronderstellingen betreffende sturing veranderen. Het kan betekenen dat binnen een lang en complex project de ideeen betreffende sturing veranderen. Dit zorgt er tevens voor dat hij zich dient te realiseren dat de bouw zeer complex is. En dat het veel moeite kost om succesvol te kunnen sturen. Een opdrachtgever moet proberen voornamelijk middels de nieuwe vormen van sturing te sturen. Pas bij een crisissituatie kan hij teruggaan naar de klassieke vormen van sturing. Een opdrachtgever moet een proces van coproductie van beleid ondersteunen. Dit betekend dat hij gezamenlijk met andere partijen de wensen moet inventariseren. Dit moet gebeuren in een netwerk waarbij de opdrachtgever zich voor een belangrijk deel terugtrekt en ook de coördinatie voor een deel in de handen van dit netwerk legt. Een opdrachtgever dient om een succesvol besturingssysteem te hebben duidelijk te weten wat de doelen van de organisatie zijn. Dit is essentieel en het kan betekenen dat de opdrachtgever relatief veel tijd moet uittrekken voor het beschrijven van de doelen. Hierbij is het essentieel dat het bekend is welke taak het bouwwerk moet vervullen. Door het netwerk kan dan worden bepaald hoe het bouwwerk deze taak kan vervullen. Pas als het natuurlijke systeem en het sociaal regelsysteem goed werken kan de opdrachtgever de toekomst doelen bepalen. De ontwikkeling van de eerste twee systemen verdient daarom een prioriteit ten opzichte van het bepalen van de doelen. Een opdrachtgever dient te begrijpen hoe een netwerk functioneerd en wat zijn betekenis daarbinnen is. Op dit moment is er binnen de bouw bestaan er geen instrumenten die dit voor een opdrachtgever vergemakkelijken. Wellicht kan hierop in de toekomst onderzoek worden gedaan. Een opdrachtgever dient in staat te zijn om kennis, informatie en informatietechnologie inzichtelijk te houden. Het netwerk dient de taak van het beheersen van de toegang, de verdeling en de verspreiding van informatie op zich te nemen. Een opdrachtgever zou zich hier de rol van poortwachter op zich kunnen nemen zodat hij de percepties en attitudes van een actor kan beïnvloeden. Natuurlijk is het hierbij essentieel dat de opdrachtgever zich zeer bewust is van hetgene wat hij doet. Anders bestaat er de kans dat hij het functioneren van het netwerk ondermijnd. Een opdrachtgever dient bewust te zijn dat hij kan sturen op de grenzen van de organisatie, op wederzijdse afhankelijkheden en door middel van sociale regulering. Een opdrachtgever dient te begrijpen dat hij binnen een bouwproces zowel met een domeingebonden als –ongebonden instrumentarium kan werken en dat hij deze per situatie anders moet inzetten.

Deel twee is duidelijk ingegaan op de paradigma’s rond sturing. Het ging in die zin minder in op het inrichten van contracten. Bij deel drie is de koppeling naar contracten weer gemaakt. Uit dit deel werden een aantal dingen duidelijk: ‐ ‐ ‐ ‐

In relatie tot sturing zijn er richtingbepalende instrumenten, corrigerende instrumenten, richtingcorrigerende instrumenten en integrale instrumenten. De lijsten met sturings instrumenten zijn proces en opdrachtgever specifiek. Bij het inzetten van sturings instrumenten moeten de kosten van het inzetten altijd lager zijn dan de baten die het inzetten zullen opleveren. Relevante corrigerende sturings instrumenten en monitorende richtingcorrigerende sturings instrumenten dienen te worden opgenomen in een contract.

39

Als een antwoord moet worden gegeven op de vraag “welke aanbevelingen zijn voor een opdrachtgever relevant zodat contracten bij langdurige en complexe bouwprocessen zo goed mogelijk zijn in te richten?”. Dan kan het volgende antwoord worden gegeven: Een contract moet ervoor zorgen dat de verbintenis die tussen meerdere partijen is aangegaan zoals is afgesproken wordt uitgevoerd en nageleefd. Binnen een contract moeten de relevante corrigerende sturings instrumenten en monitorende richtingcorrigerende sturings instrumenten vast worden gelegd. Altijd moet worden afgevraagd of de kosten van het inzetten van een instrument lager zijn dan de baten ervan. Houd hierbij rekening dat sturing en een succesvol langdurig en complex bouwproces meer vormen van sturing door een opdrachtgever nodig heeft dan alleen een bouwcontract. Binnen dit rapport is dat uitvoerig besproken.

 

40

7

Epiloog  In relatie tot dit onderzoek zijn er een aantal kanttekeningen worden gezet bij het onderzoek. Er is een vraag betreffende de onprofessionaliteit van de opdrachtgevers. Het is onduidelijk of het mogelijk is om een partij te vinden die een onprofessionele opdrachtgever werkelijk objectief zal adviseren en of een opdrachtgever in staat is om te sturen op al de in dit rapport aangegeven mogelijkheden. Het lijkt al snel, vanwege de complexiteit, dat het goed beheersen van de sturingsmogelijkheden een professionele partij zou moeten betreffen. In vervolgonderzoek zal dit wellicht verder kunnen worden onderzocht. Binnen de literatuur die betrekking heeft op de bouw zijn bijna geen bronnen te vinden die sturing in het algemeen binnen de processen beschrijven. Wel is er literatuur te vinden die ingaat op specifieke vormen van sturing. Aangezien het grotere beeld zo goed als ontbrak is er binnen dit onderzoek veel gebruik gemaakt van literatuur en bronnen uit de beleidswetenschappen. Zo zijn er tevens veel sturingsinstrumenten uit de beleidswetenschappen overgenomen. Er is geprobeerd binnen het rapport een koppeling tussen de beleidswetenschappen en de bouw te maken. In hoeverre dit werkelijk mogelijk is, is niet onderzocht. Wellicht zal vervolgonderzoek dit kunnen verduidelijken. Binnen de nieuwe vormen van sturing wordt een netwerkachtige benadering van sturing betoogd. Een dergelijke benadering is zeker relevant, maar waarom zij op dit moment nog niet bestaat binnen de bouw is niet geanalyseerd. Een analyse van de grootste obstakels voor die netwerkachtige benadering en eventuele oplossingen of andere benaderingen kunnen wellicht in vervolgonderzoek worden verduidelijkt. Het onderzoek heeft niet geleid tot een specifiek instrument voor één opdrachtgever. Dit komt omdat het initiatief voor het onderzoek van de heer Rutten komt. Hij is zelf geen opdrachtgever waardoor het niet nodig was een specifiek instrument te ontwikkelen. Wel zijn er binnen het onderzoek vele handvatten gegeven voor opdrachtgevers om mee te werken. De vertaling van de handvatten naar een specifieke situatie is niet gedaan. Wellicht kan vervolgonderzoek een methodiek ontwikkelen hoe de handvatten door een specifieke (on)professionele opdrachtgever zijn te gebruiken. Hierbinnen kan dan wellicht het instrumentarium specifieker voor de opdrachtgever en voor de bouw worden gemaakt.  

41

8

Bronnen  Achten, Henri. Design theory. Eindhoven, 2009. Baarsma, Barbara, Carl Koopmans, José Mulder, Michiel de Nooij, en Corine Zijderveld. Goed(koop) geregeld: Een kosten-baten analyse van wetgeving en zelfregulering. Onderzoek, Amsterdam: Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam, 2004. Baarsma, Barbara, en Kieja Janssen. Selectie sturingsinstrumenten. SEO economisch onderzoek, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2007. Bartels, Gerard, Wil Nelissen, en H. Ruelle. De transactionele overheid. Kluwer, 1998. Bekkers, V.J.J.M. Sturingsconcepties en informatisering. Onderzoek, Utrecht: VROM, 1999. Boon, Ton den, en Dirk Geeraerts. Groot woordenboek van de Nederlandse Taal. 14. 's-Hertogenbosch, 2005. Bosch, F.J.P. van den, C. Balduk, R.I. van Dam, F.R. Veeneklaas, en J. Vreke. Speltheorie en complexe besluitvorming. Werkdocument, Wageningen: Natuurplanbureau, 2004. Organisatie en management van het ontwerpproces. Uitvoerend artiest: Dick Bouman. ADMS, Eindhoven. 2009. bouw, Regieraad. Beter aanbesteden in de bouw. 2006. —. Bouwen is vooruitzien. 2006. —. Opdrachtgevers aan het woord. 2007. Bouwbeter. „Omgaan met risico's in de bouw.” Samenvatting, 2007/2008. Brandsen, T., T. Cardoso Ribeiro, en P.H.A. Frissen. De last van sturing. Utrecht: InnovatieNetwerk Groene Ruimte en Agrocluster. Capel, Nick. Sturen op waarde bij projectalliantiecontracten. Afstudeerverslag, Delf: TUDelft, 2006. Coolsma, Chris, en Mark Wiering. Handhaving in stukken. Amsterdam: SISWO, 2001. Dam, Toon van, geïnterviewd door Kenzo Oijevaar. (2009). Devers, Kelly, Linda Brewster, en Lawrence Casalino. „Changes in Hospital Copmetitive Strategy.” Emerging Health Care Market Trends. 2001. Dewar, James A., Carl H. Builder, William M. Hix, en Morlie H. Levin. Assumption-based planning. Cambridge University Press, 2002. Eenennaam, Fred van. De toekomst van het Nederlandse zorgstelsel. Whitepaper, Nyenrode Business Universiteit, 2007. Flyvbjer, Bent, Nils Bruzelius, en Werner Rothengatter. Megaprojects and risk. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. Frissen, Paul. De noodzaak van meervoudigheid en ontregeling. Ministerie van economische zaken. Gemmel, Paul, Darline Vandaele, en Wim Tambeur. „Hospital Process Orientation.” Gent: Universiteit Gent, 2007. Honselaar, C. A. Samenwerken en lean. Afstudeerverslag, Delft: TU-Delft, 2008.

42

Hoogendam, A. P., en A. W. Postma. „Lokaal sturen vanuit drie dimensies.” Delft. Hoogh, Sjoerd de, en Just Eijkman, geïnterviewd door Kenzo Oijevaar. (19 mei 2009). Joosten, Tom. Zorglogistieke bedrijfsvoering in de GGZ. Tranzo, GGzE, Universiteit Tilburg. Krayer von Krauss, Martin. Uncertainty in policy relevant sciences. Denmark: Ph.D. Thesis, 2005. Kuipers, S. De toepassing van het Living Building Concept op de ziekenhuiszorg. Afstudeeronderzoek, Delft: TUDelft, 2008. Lawson, Bryan. „How Designers Think - The Design Process Demystified.” 82-93. 1980. Lousberg, L.H.M.J. Bouwmanagement. Marrewijk, Marcel van, Wendy Klein, Glenn van der Burg, en Erik Nanninga. „Research to improve.” Studie, Den Haag. Mathijssen, Judith, Arthur Petersen, Paul Besseling, Adnan Rahman, en Henk Don. Dealing with uncertainty in Policymaking. Final report, CPB/PBL/Rand Europe, Den Haag: RIVM, 2007. Matser, Wim. „ZKNHS ONTWRP.” Eindhoven: ADMS, 2009. Ooms, T. J. Kostprijsbesturing in ziekenhuizen. Afstudeerverslag, Enschede: Universiteit Twente, 2008. Paasi, Jaakko, Tujja Luoma, Ray Strong, en Ruoyi Zhou. Systematic strategic decision support for innovation development. Paper, EuroMOT2008, 2008. Pelikan, Jürgen, Karl Krajic, en Christina Dietscher. „The health promoting hospital.” Patient Education and Counseling. Elsevier Science Ireland Ltd., 2001. 239-243. Peters van Dommelen, D., en C. Schipper. Vastgoedontwikkeling en vastgoedexploitatie in de zorg. Real estate magazine, 2008. Prins, M., en L. Volker. „Measuring the Effect of Steering Techniques on Value Creation in Architectural Design.” COBRA 2006. London: University College London, 2006. Prins, Matthijs, en Leentje Volker. „Exploring the possibilities of correlating management with value in architectural design.” Designing value: New directions in architectural management. Lyngby, Denmark: CIB W096, 2005. 47-59. PSIBouw. Mega Trends Bouw. 2008. PSIBouw, en Regieraadbouw. „Bouwen is teamwork!” Praktijkgids, Gouda, 2008. Regieraadbouw, en PSIBouw. „Bouwen is vooruitzien.” Gouda, 2006. Rigby, Darrell. Management Tools 2003. Bain & Company. Roelofs, Bert, en Harald Reinderink. „Bouworganisatie- en contractvormen.” Onri, 2005. Rorink, F.J., en H.G. Kleijn. „Verandermanagement - modellen en technieken.” Studie, 2005. Rotmans, Jan. Maatschappelijke innovatie. Rede, Rotterdam: Drift, 2005. Schrama, Geerten. Keuzevrijheid als sturingsparameter. Rapport, Enschede: CSTM studies en rapporten, 2000. Shell. Scenarios: An Explorer's Guide. Den Haag: Shell International BV, 2008.

43

's-Hertogenbosch, Gemeente. Wonen: ambitie van en sturing door de gemeente 's-Hertogenbosch. Eindrapport, 'sHertogenbosch: Rekenkamercommissie 's-Hertogenbosch, 2006. Sluijs, Jeroen van der. Uncertainty Assessment and Communication. Copernicus Institute for Sustainable Development and Innovation, Nottingham. 6 Oktober 2004. Smeets, Paul, geïnterviewd door Kenzo Oijevaar. (27 April 2009). Utrecht, UMC. „Trends in de zorgsector en de relatie met milieu.” 2004. Vermeer, Coen, geïnterviewd door Kenzo Oijevaar. (2009). Vissers, Jan. „Over zorgprocessen en postpakketjes bezorgen.” Informatievoorziening in de zorg. Eindhoven: TU/e, 2006. Vissers, Jan, en Guus de Vries. Sleutelen aan zorgprocessen. 2005. Vries, Jan de. „Workshop logistiek organiseren van zorgprocessen.” Wagenaar, Cor. „Five Revolutions: a Short History of Hospital Architecture.” In The Architecture of Hospitals, door Cor Wagenaar. Rotterdam: NAi Publishers, 2006. Walker, Warren, geïnterviewd door Kenzo Oijevaar. (9 April 2009). Walker, Warren E. The Challenge for Policy Analysis in the 21st century. 2000. Walker, Warren E., S. Adnan Rahnan, en Jonathan Cave. Adaptive policies, policy analysis, and policy-making. Paper, Leiden: European Journal of Operational Research, 2001. Wall, Maartje van de, en Wil Daemen. Move to improve! Afstudeerscriptie hogeschool Zuyd, Heerlen: Regieraad bouw, 2007. Wamelink, Hans. Inspireren, integreren en innoveren. Delft: Koninklijke bibliotheek, 2006. Zouwen, Tonnie van der. „De logica van lef, discipline en communicatie.” 2007. Zouwen, Tonnie van der. „De logica van lef, discipline en communicatie.” 2007.

44

9

Bijlagen 

45