Toetsingskaders AVMO voor de formele kenmerken van het openbaar onderwijs
februari 2004 Introductie In 1997 heeft AVMO een Draaiboek Lokaal Onderwijsbeleid (LOB) gepresenteerd. Daarin werd uitvoerig aangegeven hoe leden/niet leden daadwerkelijk bezig kunnen zijn met het actief beïnvloeden van overheidsbeleid, dat op het terrein van LOB de openbare scholen raakt. Inmiddels is gebleken, dat deze ambitie te hoog gesteld was en het personeel van openbare scholen niet genoeg tijd heeft om buiten het werk van alle dag ook nog actief bezig te zijn met het participeren in beleid. Dit overstijgt namelijk de werkzaamheden van een MR-lid in verregaande mate. Waar behoefte aan blijkt te bestaan, is een klein document, waarin op overzichtelijke manier kan worden nagegaan of het door het Bevoegd Gezag (BG) voorgenomen beleid de formele en materiële kenmerken van het openbaar onderwijs dient of daar strijdig mee is. Om dit te realiseren is een aantal bestaande toetsingsinstrumenten bijeen gebracht. Daarbij is gebleken, dat het niet verstandig is de toetsingsinstrumenten in een samenhangend pakket van formele- en materiële kenmerken aan te bieden. Leden van AVMO en overig personeel aan openbare scholen hebben meestal behoefte aan materiaal, dat een handreiking biedt in situaties, dat er bestuurlijk organisatorisch in de school wat verandert (verandering in formele kenmerken van het openbaar onderwijs) of juist behoefte aan Handreiking Identiteit als de grondslag van de school, de identiteitsparagraaf van het SWP of iets dergelijks aan de orde is ( het formuleren en/of bijstellen van materiële kenmerken van het openbaar onderwijs) Om een combinatie van handreikingen op beide terreinen tegelijk wordt zelden gevraagd. Daarom is tijdens de AVMO kaderdag van 21 januari 2004 besloten de toetsingskaders te ontvlechten, zodat 2 gescheiden naslagwerkjes ontstaan, die apart bij het AVMO bestuur kunnen worden aangevraagd. De voor u liggende uitgave is een toetsingsinstrument voor de formele kenmerken. Wilt u ook de materiële kenmerken toetsen, dan kunt u daarvoor de tweeling-uitgave aanvragen. Deze toetsingskaders bevat de volgende onderdelen: 1. Handreiking (vragenlijst) formele- kenmerken van het openbaar onderwijs. Deze lijst met vragen heeft als functie voor het personeel na te kunnen gaan of het BG bij beleidsvoornemens, zoals fusies op correcte wijze - en het openbaar onderwijs dienend - bezig is . Deze handreiking is bestemd voor bestaande scholen. In een 2b bijlage is een aparte kleine handreiking opgenomen, die bedoeld is voor situaties, waarin gemeenten nieuwe scholen ( b.v. in Vinex-wijken) wil stichten en van plan is voorbij te gaan aan de mogelijkheid als eerste te stichten school een openbare school tot stand te brengen. 2. Een matrix met de belangrijkste kenmerken van de nu bestaande bestuursvormen in het openbaar onderwijs. 3. Een matrix met belangrijke rechtspositionele gevolgen per bestuursvorm naast elkaar gezet. 4. Een matrix bestuursvormen, waarin op grond van 9 criteria voor- en nadelen van de verschillende bestuursvormen in het openbaar onderwijs snel zichtbaar zijn en die het mogelijk maakt voor het personeel vast te stellen welke situatie voor de eigen school het beste is/ moet worden nagestreefd. Met deze toetsingsinstrumenten biedt AVMO aan personeel van openbare scholen derhalve twee sets gereedschappen, om zelf verkenningen uit te voeren binnen de eigen huidige of toekomstige situatie. Voor ondersteuning kan men zich wenden tot het AVMO- bestuur. Gegevens met contactadressen zijn opgenomen in een aparte bijlage, die in beide naslagwerken aan het einde van de teksten is aangegeven. Drs. M. Hietbrink, voorzitter AOb/AVMO
WAAR U OP MOET LETTEN ALS UW BEVOEGD GEZAG IETS VAN PLAN IS! A.
Te stellen vragen:
1.
Werkt de integrale bestuursvorm remmend op het realiseren van lokaal onderwijsbeleid door de gemeente? Leidt de politieke samenstelling van de gemeenteraad tot een mogelijk onvoldoende belangenbehartiging van het openbaar onderwijs? (b.v. te veel CDA, PvdA enz). Zijn de bestuurder(s) van de integraal bestuurde openbare scholen voldoende deskundig om deze adequaat te besturen?
2. 3.
ja
nee
O
O
O
O
O
O
4.
Werkt de relatie bevoegd gezag - gemandateerde schoolleiding zodanig, dat er reden is deze relatie in de bestaande vorm te continueren?
O
O
5.
Is de band tussen bestuur van de openbare school en de lokale politiek een voor - of een nadeel voor de scholen?
O
O
6.
De kans op effectieve beïnvloeding van beleid door het personeel is in uw situatie het grootst bij ( zie matrixen bestuursvormen): a. de integrale bestuursvorm (gemeenteraad) b. bestuurscommissie ex artikel 82 gemeentewet c. WGR: bestuursvorm voor samenwerking tussen gemeenten d. openbaar lichaam e. openbare rechtspersoon of stichting ingesteld door gemeente(n) f. een ab-stichting, waarbinnen openbaar onderwijs gegeven wordt, gewaarborgd door bindende afspraken met de betrokken gemeente(n), bij voorbeeld een samenwerkingsbestuur
O O O O O
O O O O O
7.
Als het openbaar onderwijs verzelfstandigd wordt, zijn er dan negatieve financiële gevolgen voor bijvoorbeeld de beheers - en administratieve kosten?
8.
Heeft het Bevoegd Gezag, als in de positie van uw school veranderingen worden aangebracht, gedacht aan:
O
O
O
O
*
op welke manier doelstellingen in kwalitatieve en kwantitatieve zin worden uitgewerkt;
O
O
*
op welke manier middelen worden ingezet voor achterstandsbestrijding;
O
O
*
op welke manier de scholen de formatie voor speciale doeleinden, voor zover die bestemd zijn voor de bestrijding van achterstanden, willen inzetten;
O
O
*
op welke manier de gemeente het onderwijsachterstandsplan evalueert en welke betrokkenen daarbij ingeschakeld worden;
O
O
*
of procedures m.b.t. beslui tvorming goed zijn gevolgd;
O
O
*
of de grondslag van uw school uitgangspunt is en blijft voor verder handelen;
O
O
* of de vertegenwoordiging van het openbaar onderwijs in het OOGO goed is geregeld; * of bij voorgenomen samenwerking/fusie met andere besturen goed is onderzocht of dit noodzakelijk is en/of de noodzaak/wenselijkheid is onderzocht en de meerwaarde boven bestaande constructies is aangetoond; *
of de belangen van het personeel als werknemers en van de ouders als consumenten aantoonbaar goed in overweging zijn genomen, toen het Bevoegd Gezag besloot veranderingen aan te brengen in
de bestaande situatie.
NB
O
O
O
O
O
O
Gebruik bij beantwoording van deze vragen steeds de matrices die handelen over kenmerken bestuursvormen, voor- en nadelen bestuursvormen en rechtspositionele gevolgen alsmede de handreiking identiteit. Op die manier kunt u snel controleren of uw Bevoegd Gezag op een gedegen en verantwoorde manier werkt aan verandering van formele en/of materiële kenmerken van het Openbaar Onderwijs van uw school.
B. Afspraken* Lokaal Onderwijsbeleid (LOB): De gemeentelijke overheid of de schoolbesturen op afstand moeten samen een beleidsplan opstellen. Heeft uw Bevoegd Gezag (voor het Openbaar Onderwijs) afspraken gemaakt over1 en is het voltallig personeel rechtstreeks2 of via de MR3 op de hoogte gesteld van de veranderingen en de consequenties voor uw school m.b.t.: nee1
ja
nee2
ja
nee3
ja
-
achterstandsbeleid
O
O
O
O
O
O
-
leerplicht en voortijdig schoolverlaten
O
O
O
O
O
O
-
schoolbegeleiding
O
O
O
O
O
O
-
allochtone levende talen
O
O
O
O
O
O
volwasseneneducatie, inburgering van allochtonen
O
O
O
O
O
O
-
huisvesting
O
O
O
O
O
O
-
lerarentekort
O
O
O
O
O
O
-
kunstzinnige vorming
O
O
O
O
O
O
-
milieu-educatie
O
O
O
O
O
O
-
veiligheid
O
O
O
O
O
O
-
* Het aantal malen “nee”geeft aan, waar nog knelpunten liggen.
Aandachtspunten* formele kenmerken openbaar onderwijs bij stichting van nieuwe scholen
1.
2.
3.
nee
ja
O
O
Is er meting verricht onder ouders als men van deze regel wil afwijke n, bijvoorbeeld door een algemeen bijzondere of confessionele school te stichten?
O
O
Zijn er, wanneer deze meting niet is verricht, motieven openbaar gemaakt die verhelderen waarom besloten is van stichting van een openbare school af te zien?
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
Is bij de stichting van nieuwe scholen in woonwijken het uitgangspunt geweest, dat de openbare school de eerste nieuwe school in een nieuwe woonwijk moet zijn?
4.
Heeft de gemeenteraad, als “uiteindelijk” verantwoordelijke voor openbaar onderwijs, een actieve rol gespeeld die ertoe heeft geleid, dat bij stichting van nieuwe scholen het openbaar onderwijs herkenbaar vertegenwoordigd is?
5.
Heeft de politieke samenstelling van de gemeenteraad aantoonbaar negatieve invloed gehad op de keuze van de grondslag van de school?
6.
Is de motivering door de gemeenteraad bekend gemaakt voor de keuze van de de grondslag van de school?
7.
Hebben externe bureaus (Deloitte & Touche, VOS/ABB e.d.) invloed gehad op de keuze van de grondslag van de nieuw te stichten school? Hebben externe bureaus (Deloitte & Touche, VOS/ABB e.d.) de motivering bekend gemaakt voor hun keuze van de grondslag van de school?
8. 9.
Heeft de gemeente vroegtijdig melding gemaakt bij de vakbonden van het voornemen een school/meerdere scholen te stichten?
10. Heeft de gemeente in de media bekendheid gegeven aan haar beleidsvoornemens m.b.t. stichting van een nieuwe school/scholen?
O
O
11. Is er bekend op welke manier bij het stichten van een nieuwe school de inspraak van de betrokken geledingen is geregeld?
O
O
12. Kunt u aan de hand van de matrices bestuursvormen en de handreiking identiteit aangeven, dat de bij stichting van de s chool/scholen betrokkenen aantoonbaar inhoud hebben gegeven aan het formuleren van materiële en formele kenmerken van de school?
Het aantal malen “nee”geeft aan, waar nog knelpunten liggen.
O
O
Schema belangrijkste kenmerken bestuursvormen openbaar onderwijs
Bestuurlijke zelfstandigheid t.o.v. de ge meente Vermogensrechtelijke zelfstandigheid t.o.v. de ge meente
Samenstelling bestuursleden
Oprichting
Bekostiging administratie, beheer en bestuur
Geografische grenzen
Democratische controle door de gemeenteraad Invloed werkne mers op lokaal onderwijsbeleid Algemene toegankelijkheid Personeelsvertrouwenspersoon in bestuur Bovengemeentelijk personeels beleid Waarborgen toetsing openbare identiteit
INTEGRAAL BESTUUR
ARTIKEL 82 COMMISSIE
OPENBAAR LICHAAM
OPENBARE RECHTSPERSOON
STICHTING
BESTUURLIJKE FUSIE OPENBARE EN BIJZONDE RE SCHOLEN
geen
kán volledig, af hankelijk van de raadsverordening
volledig
volledig, behalve bij opheffing openbare school
volledig, behalve bij opheffing openbare school
volledig, behalve bij opheffing openbare school
geen
- geen budget recht - onderdeel van de gemeentebegroting
ja, ontvangt ook zelf de bekostiging van het Rijk
ja, ontvangt ook zelf de bekostiging van het Rijk
ja, ontvangt ook zelf de bekostiging van het Rijk
ja,ontvangt ook zelf de bekostiging van het Rijk
- geen rechtspersoonlijkheid
rechtspersoonlijkheid
rechtspersoonlijkheid
rechtspersoonlijkheid
rechtspersoonlijkheid
college van b & w met gemeenteraad
i.p. vrije sa menstelling
uitsluitend raadsleden en bestuursleden van deelnemers
tenminste 1/3 en ten hoogste de helft op bin dende voordracht van ouders door gemeenteraad
tenminste 1/3 en ten hoogste de helft op bin dende voordracht van ouders door gemeenteraad
samenstelling moet geregeld in de statuten. Is i.p. vrij
n.v.t.
bij gemeentelijke verordening
bij gemeenschappelijke regeling
bij gemeentelijke verordening
bij notariële akte
bij notariële akte
mogelijk door gemeente extra geld ter beschikking worden gesteld zonder doorbetaling naar het bij zonder onderwijs
mogelijk door gemeente extra geld ter beschikking worden gesteld zonder doorbetaling naar het bijzonder onderwijs
uitsluitend via verordening financiële gelijkstelling
uitsluitend via verordening financiële gelijkstelling
uitsluitend via verordening financiële gelijkstelling
uitsluitend via verordening financiële gelijkstelling
gemeentegrenzen van deelnemende gemeenten
i.p. gemeente grens, tenzij zelfde verordening meerdere gemeenten
geen grenzen
geen grenzen
gemeentegrens
kán volledig, af hankelijk van de raadsverordening
geen
geen, behalve bij opheffing openbare school
geen, behalve bij opheffing openbare school
geen, behalve bij opheffing openbare school
mogelijk
geen
geen
?
volledig
volledig
volledig
?
mogelijk
geen
mogelijk, afhan kelijk van statuten
mogelijk
mogelijk
mogelijk
mogelijk
mogelijk
mogelijk
mogelijk
mogelijk
?
gemeentegrens
volledig
geen kán volledig, af hankelijk van de raadsverordening volledig volledig
geen kán volledig, af hankelijk van de raadsverordening geen mogelijk
mogelijk
mogelijk
Schema rechtspositionele gevolgen van de verschillende bestuursvormen
INTEGRAAL BESTUUR
ARTIKEL 82 COMMISSIE
OPENBAAR LICHAAM
OPENBARE RECHTSPERSOON
STICHTING
BESTUURLIJKE FUSIE OPENBARE EN BIJZONDERE SCHOLEN
Rechtstspositie
aanstelling als ambtenaar
aanstelling als ambtenaar
aanstelling als ambtenaar
aanstelling als ambtenaar
aanstelling als ambtenaar
gehele personeel benoeming volgens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht
Individuele rechtsbescherming
bezwaar en beroep volgens de Awb
bezwaar en beroep volgens de Awb
bezwaar en beroep volgens de Awb
bezwaar en beroep volgens de Awb
bezwaar en beroep volgens de Awb
personeel bijzondere school: commissie van beroep en kantonrechter personeel openbare school: alleen beroep bij kantonrechter
Ziektekostenverzekering Afvloeiing
Eigen wachtgeldersbepaling open baar onderwijs van toepassing
particulier
particulier
particulier
particulier
particulier
onderwijsondersteunend personeel : ziekenfonds
op basis van de bestuurslijst van de scholen die onder het bevoegd gezag van de gemeente en de bestuurscommissie vallen
op basis van de bestuurslijst van de scholen die onder het bevoegd gezag van de gemeente en de bestuurscommissie vallen
op basis van de bestuursafvloeiingslijst bij het openbare lichaam
op basis van de bestuursafvloeiingslijst bij de openbare rechtspersoon
op basis van de bestuursafvloeiingslijst bij de stichting
in principe volgens de bestuursafvloeiingslijst bij de stich ting. Afwijkingen op grond van denominatieve redenen zijn mogelijk
ja
ja
ja voor gewezen personeelsleden, mist de hoofdvestiging van de school in de betreffende gemeente ligt
ja voor gewezen personeelsleden, mits de hoofd vestiging van de school in de betreffen de gemeente ligt
ja voor gewezen personeelsleden, mits de hoofd vestiging van de school in de betreffen de gemeente ligt
ja alleen voor gewezen personeelsleden die werkzaam zijn bij de openbare school en mits de hoofdvestiging van de school in de betref fende gemeente ligt
AVMO-MATRIX
WERKNEMERSBELANGEN EN DE BESTUURSVORMEN IN HET OPENBAAR ONDERWIJS In het openbaar onderwijs komen momenteel de volgende bestuursvormen voor: 1. integraal bestuur door de gemeente 2. bestuurscommissie ex artikel 82 gemeentewet 3. wgr: bestuursvorm voor samenwerking tussen gemeenten 4. openbaar lichaam 5. een openbare rechtspersoon of stichting ingesteld door gemeente(n) 6. een ab-stichting waarbinnen openbaar onderwijs gegeven wordt, gewaarborgd door bindende afspraken met de betrokken gemeente(n), bijvoorbeeld een samenwerkingsbestuur. In een aantal opzichten maakt de bestuursvorm geen verschil voor werknemers in het onderwijs, zoals de rol van inspecties, ARBO, enz. Belangrijke verschilpunten zijn te vinden op de volgende gebieden:
A. B. C. D. E. F. G. H. I.
A B C D E F G H I
democratische controle door de gemeenteraad invloed werknemers op lokaal onderwijsbeleid bezwaar maken tegen besluiten gemeenteraad algemene toegankelijkheid, non-discriminatiebeleid en actieve pluriformiteit rechtspositie van ambtenaar, individuele rechtsbescherming Awb, particuliere ziektekostenverzekering, mogelijkheid om personeelsvertrouwenspersoon in bestuur te benoemen mogelijkheid tot bovengemeentelijk personeelsbeleid wachtgeldregeling openbaar onderwijs voor huidige werknemers waarborgen toetsing openbare identiteit werknemers 1 + + + + +
2 + + + + + + + + +
3 + + + + + + + + +
4 + + + + + +
5 + + + + + +
6 ? ? + ? + + ?
Kanttekening: de vraagtekens in kolom 6 slaan op het feit dat dit afhankelijk is van de waarborgen die door de gemeente(n) worden geëist, vastgelegd en bewaakt om op het karakter van het openbaar onderwijs toe te zien, al dan niet met behulp van een speciale commissie daarvoor ingesteld op grond van artikel 82 van de Gemeentewet. Een mogelijke vorm is een samenwerkingsbestuur waarin openbaar en bijzonder onderwijs samenwerken. Indi en gemeenten nalatig zijn in het bewaken van de identiteit van het openbaar onderwijs, kunnen zij aangesproken worden op ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet (zie ook C). Dit vraagt om een actieve belangenbehartiging vanuit de or ganisaties en netwerken voor openbaar onderwijs, plaatselijk, regionaal en landelijk, voor personeel aan openbare scholen door AOb/AVMO, openbare afdeling van de AOb.
