TINJAUAN PUSTAKA Daerah Aliran Sungai (DAS)
Daerah AHran Sungai (DAS) merupakan bagian dari sistem hidrologis yang bermula dari saat terjadinya presipitasi dan berakhir pada saat air masuk. ke lautan dan masuk ke udara bebas (Gam bar 2).
Tronspirosi
tr!l
(.f t {, ~~:~ t j
Gambar 2 Siktus hidrologi (Asdak 1995).
Gambar 2 adalah siklus hidrologi
yang menjelaskan bahwa air hujan
langsung sampai ke permukaan tanah untuk kemudian menjadi air larian dan air infiItrasi, yang kemudian mengalir ke sungai dan laut sebagai debit aliran. Air terse but kembali ke udara melalui transpirasi dan evaporasi. Berkaitan dengan DAS, menurut kamus Webster (1996), DAS didefinisikan sebagai suatu hamparan wilayah atau kawasan yang dibatasi oleh pembatas topografi (punggung bukit) yang menerima, menyimpan dan mengumpulkan air hujan,
sedime~
dan unsur
hara serta mengalirkannya melalui anak-anak sungai dan keluar pada sungai utama yang diteruskan ke taut atau danau. Dari batasan terse but dapat dikatakan bahwa DAS rnerupakan suatu ekosistem yang di dalamnya terjadi suatu proses
11
antara faktor-faktor biotik, nonbiotik dan manusia yang saling berinteraksi satu sarna lain (Suripin 2002). Oleh karena itu, hubungan DAS Holu dan DAS Hilir mempunyai keterkaitan biofisik satu sarna lain melalui daur hidrologi. Selanjutnya, Tideman (1996) memberikan argumentasi bahwa manajemen DAS adalah pemanfaatan secara rasional dari sumberdaya laban dan air untuk produksi maksimum dengan resiko kerusakan minimum terhadap sumberdaya alam. Setiap masukan ke dalam DAS terjadi proses interaksi dan berlangsung di dalam ekosistem tersebut. Proses interaksi tersebut dapat dievaluasi berdasarkan keluaran dari ekosistem tersebut. Sebagai eontoh, masukan dalam ekosistem DAS adalah eurah hujan dan bahan terlarut kimia dan erosi, sedangkan keluaran adalah debit air, muatan sedimen dan limbah eair laiIUlya. Komponen DAS berupa vegetasi, tanah, dan saluran air atau sungai, dalam hal ini bertindak. sebigai prosesor. Pengelolaan DAS dalam menjaga fungsi hidrologi berarti pengelolaan sumberdaya alam yang dapat pulih kembali dalam suatu DAS, seperti vegetasi, tanah, dan air. Manan (1977) menyebutkan bahwa tojuan dari pengelolaan terse but adalah untuk dapat menghasilkan produk air atau tata air yang baik bagi kepentingan pertanian, perkebunan. kehutanan, peternakan, perindustrian dan rnasyarakat, seperti kepentingan air minum, irigasi. industri, tenaga listrik, dan parawisata Untuk ito, pengelolaan DAS bertujuan melakukan pengelolaan sumberdaya alam (SDA) seeam rasional agar dapat dimanfaatkan secara optimal dan berkesinambungan dan diperoleh kondisi tata air yang berkualitas. Sheng (1968) menyebutkan bahwa ada tiga pokok penting dalam melakukan pengelolaan DAS, yaitu: air,laban, dan pengeiolaan. Ketiga faktor ini satu sarna lain saling berinteraksi dan saling terpadu seperti tanah, air, batuan, vegetasi, hewan, manusia serta perkembangan dari SDA ito sendiri. Dari interak.si tersebut dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat, perhatian adalah tata air dengan ukuran yang
sehingga titik sentral
eokup sepanjang waktu baik
kuantitas maupun kualitas. Oleh karena itu, indikator dalam menilai interaksi sistem pengelolaan DAS tersebut adalah sebagai berikut: 1) Pengelolaan yang mampu mendukung produktivitas optimal bagi hajat hidup
dan kepentingan masyarakat banyak (indikator ekonomi);
12
2) Pengelolaan yang mampu memberikan manfaat secara merata bagi kepentingan hidup orang banyak (indikator sosial); 3) Pengelolaan yang mampu mempertahankan kondisi lingkungan untuk tidak ~erdegradasi
(indikator lingkungan); dan
4) Pengelolaan dan pemanfaatan teknologi dalam upaya mendukung pemberian nilai tambab atas penggunaan SDA (indikator teknologi). Menurut Asdak (1995) dan Arsyad (2000), ada lime indikator yang dapat digunakan dalam menilai interaksi dan keterpaduan tata air yang berkualitas di dalam DAS, yaitu: I) Kuantitas air: Kondisi kuantitas air sangat berkaitan dengan kondisi tutupan
vegetasi laban di DAS yang bersangkutan. Bila tutupan vegetasi laban DAS berkurang, rnaka dapat dikatakan perubahan kuantitas air akan teIjadi. Dhtuk itu, kegiatan yang rnenimbulkan pengurangan tutupan laban pada suatu tempat selayaknya dapat dilakukan dengan iringan usaha konservasi. Indikator ini dapat dilihat pada besamya air lirnpasan pennukaan rnaupun debit air sungai; 2) Kualitas air: Disarnping dipengaruhi oleh tutupan vegetasi laban, dipengaruhi juga oleh lirnbah domestik, lirnbah industri. kegiatan pertanian dan perkebunan, serta pola tanam (pencemaran dan erosi). Pengaruh tersebut dapat dilihat dati kondisi kualitas air dan limpasan serta air sungai ataupun air surnur; 3) Perbandingan debit maksirnurn dan minimum: Perbandingan antara debit puncak maksirnurn dengan debit puncak minimum sungai utama (dititik outlet DAS), yang berarti kemampuan laban untuk menyimpan air. Bila kemampuan laban menyimpan air masih baik. maka fluktuasi debit air pada musim hujan dan musirn kemarau adalah keeil. Oleh karena itu, kemampuan laban menyimpan air
tergantung pada kondisi pecmukaan lahan,seperti kondisi
vegetasi dan tanab; 4) Curah hujan: Curah hujan dikatakan besar atau keeil tergantung pada kondisi klimatologi daerah sekitamya, sedangkan kondisi klirnatologi dipengaruhi tutupan laban ataupun aktivitas
lainnya.
Oleh karena itu, terjadinya
13
perubahan besar pada tutupan laban akan berpengaruh terhadap klimatologi dan juga curah hujan; 5) Tinggi permukaan air tanah berfluktuasi secara ekstrim: Hal ini bergantung pada besamya air masuk dalam tanah dikurangi dengan pemanfaatan air tanah. Hal ini juga dipengaruhi oleh vegetasi. kelerengan, dan kondisi tanah itu sendiri. ". Pengelolaan DAS secara terpadu harns bertujuan jelas dan tepat serta konsisten pelaksanaannya di lapangan. sehingga pendekatan yang dilakukan dalam pengelolaan DAS tersebut dapat dikembangkan. Alikodra (2000) berpendapat bahwa ada beberapa tujuan pembangunan DAS terpadu. yaitu: I) Mempersiapkan kemampuan sumberdaya manusia (SDM) dan institusi dalam pengelolaan lingkungan hidup di daerah; 2) Mendorong dan membantu daerah dalarn mempersiapkan kebijakan, strategi.
dan merencanakan program penataan mang, database dan sistem informasi, pengembangan institusi dan SDM serta koordinasi dengan berbagai stakeholders yang terkait; 3) Menggunakan sumberdaya air dan sumberdaya alarn lainnya untuk memenuhi kebutuhan manusia dan untuk memperhatikan kualitas hidup manusia, baik generasi kini maupun mendatang; 4) Melindungi air dari berbagai pencemaran dan mempertahankan
debit air
sungai sesuai dengan daya dukung secara optimal; 5) Mempertahankan keanekaragaman biota perairan sungai; 6) Meningkatkan kesadaran para pengusaha untuk menerapkan pola produksi bersih; 7) Mempertahankan kawasan-kawasan lindung yang penting fungsinya sebagai daerah resapan air.
Sinkronisasi dan kesinambungan sulit tercapai di dalam pengelolaan ekosistem DAS. apabila tetjadi ketidak terpaduan kegiatan, baik antar sektor. antar wilayah maupun antar lembaga Keterpadumi penting dilakukan untuk menjaga kesinambungan pemanfaatan sumberdaya hutan, tanah, dan air. Apabila ketidak terpaduan pengelolaan DAS tidak dapat tercipta,
maka akan
menimbulkan akibat buruk terhadap ekosistem alami, yakni akan tetjadi
14
kerusakan. Kerusakan tersebut sangat dipengaruhi oleh gerak langkah dari tindakan utama manusia yang menghuni dan gerak langkah yang terlibat dalam kegiatan kehidupan ekosistem DAS. Oleh karena itu, pengelolaan DAS terpadu sudah sangat mendesak untuk dilakukan agar dapat difonnulasikan kedalam pengembangan kebijakan ke depan.
Danau Duatan (Waduk) Danau buatan atau waduk atau bendungan adalah ~dan air yang terbentuk karena pembendungan aJiran sungai. Waduk merupakan badan air yang karakteristik fisiko kimia dan biologis berbeda dari sungai yang dibendung dan
kualitas waduk lebili stabil dibandingkan dengan sungai asalnya (Odum 1998; Wetzel 2001). Waduk atau bendungan telah memberikan ·konstribusi yang sangat
besar dan sangat menjanjikan terhadap kepentingan kehidupan manusia dengan memberikan berbagai
keuntungan.
Sebagai contoh, waduk memberikan
kesejahteraan bagi masyarakat melalui pembangkit tenaga listrik. irigasi untuk pertanian, parawisata dan air baku untuk minwn (Soemanto 200 I). Penyediaan
tenaga
listrik
sangat
diperlukan
dalam
mendukung
pembangunan nasional. Salah satu kebijakan yang mendasari rencana penyediaan tenaga listrik adalah diversifikasi penggunaan sumberdaya energi primer non bahan bakar minyak. Dalarn hal ini diversifikasi dilakukan dengan mengurangi penggunaan minyak bumi dan gas alarn sebagai bahan bakar pembangkit tenaga listrik dan menggantinya dengan jenis energi lainnya yang terbarukan dan tidak mencemari lingkungan.
Sedangkan, minyak bumi dan gas alarn diutamakan
sebagai komoditi ekspor untuk menghasilkan devisa, guna menunjang kesinambungan pembangunan nasional. Ketersediaan air sangat bervariasi tergantung dari kondisi musim. maka di musim hujan ssat air berlimpah perlu ditampung. untuk kemudian dilepaskan kembali di musim kemarau. Guna menampung air untuk keperluan tersebut. sampai saat ini waduk masih merupakan satu-satunya 'p itman yang paling efektif
guna meningkatkan standar kebidupan masyarakat dalam mencukupi kebutuhan yang selalu meningkat setiap tabun.
15
Menurut Anonim l (2001) ada dua tipe waduk ataubendungan yang dibangun. yaitu: bendungan serbaguna dan benduogan untuk pembangkit tenaga listrik. Bendungan serbaguna urnumnya berfungsi serbaguna, brena sekaligus dimanfaatkan untuk penyediaan air baku, irigasi teknis. pembangkit tenaga listrik. " dan pengendalian banjir. Kebutuhan air untuk berbagai kegunaan tersebut meningkat dari tabun ke tabun. Sebagai contob, kebutuhan air di Indonesia untuk
Domestic, Municipal and Industry (OMI) mencapai 124 m)/detik pada tabun 3
1990. sedangkan untuk keperluan irigasi sebesar 950 m /detik atau 90 % dari total kebutuhan air tersebut. Pada tabun 2015 total rencana kebutuhan air akan mencapai 1 878 m 3/detik, yang terdiri atas kebutuhan untuk DMI 239 m3/detik dan untuk irigasi mencapai sebesar 1 639 m3/detik. Proyeksi peningkatan kebutuhan DMI dan irigasi tersebut memerlukan perhatian dalam pemenuhan kebutuhan air mengingat potensi air menjadi prioritas utama
Pemenuhan
kebutuhan terse but tentunyahanya bisa diatasi dengan cara tetap membangun bendungan untuk menampung air (Anonim J 2001). Bendungan berfungsi sangat penting untuk pembangkit tenaga listrik karena kebutuhan tenaga listrik di Indonesia pada akhir tahun 1999 mencapai 20 592 MW dengan rasio elektrifikasi mencapai 52%. Sejak krisis moneter tabun 1998, praktis pemerintab tidak mampu Jagi membangun pembangkit barn, namun di sisi lain reneana pertumbuhan kebutuhan akan tenaga listrik pasca krisis moneter diperkirakan masih mencapai 11% per tabun (Anonim 1 2001). Sebagai akibat tidak
adanya
pembangunan pembangkit
baru,
maka diperkirakan akan
berpengaruh terhadap defisit pasokan yang "kernungkinan" berakibat terjadinya pemadaman bergilir secara nasional. Keuntungan penggun<>.an tenaga hiclro antara lain umur relatif lama, banyak yang berumur lebih dari 50 tabun. dan bahkan ada umur waduk (lifespan) antara 60-120 tahun (Doyle el al. 2003). bersih. bebas pencemaran. merupakan energi yang terbarukan, dan biaya operasinya murah. Sebagai contoh, Waduk Saguling rnerupakan proyek yang dibangun dan beroperasi penuh tahun 1986 dengan luas 5 340 ha. Tujuan utama pembangunan
PLTA Saguling adaJah untuk pernbangkit tenaga listrik. Sebagai pernasok energi listrik pada interkoneksi Jawa-BaJi, PLTA tersebut saat ini menyumbang 700 Mwatt (Indonesia Power 2004). Disamping itu, masih ada manfaat tak langsung
• 16
dari PLTA SaguJing, misalnya menambah pasokan air baku ke daerah hilir, irigasi, pengendalian banjir, konservasi air, dan sarana rekreasi. Selain itu. peluang di Waduk Saguling adalah perikanan waduk melaluijaring terapung. Hasil kajian FAOfUNDP (1990) memperkirakan bahwa 8 dari 15 wilayah sungai yang ada di Jawa dan Madura telah mencapai kondisi kritis penyediaan air, yaitu mengalami defisit air yang serius pada saat aliran sungai rendah di musim kemarau (Anonim4 2001). Defisit air dapat disebabkan oleh hilangnya penutupan lahan atau vegetasi. sehingga resapan air berkurang dan air Iari keluar masuk ke sungai pada musim hujan dan kering pada musim kemarau. Oleh karena itu, kondisi pertumbuhan kebutuhan air yang tinggi akibat pertumbuhan penduduk (sekitar 1.5% per tahun) dan perkembangan kegiatan-kegiatan ekonomi seperti DM! dapat menjadi faktor timbulnya krisis air (Anonim4 2001).
Pencemaran Air Sungai
Pencemaran air merupakan perubahan pada air oleh zat lain dan sudah mencapai tingkat yang mengganggu pemanfaatan dan kelestarian lingkungan perairan yang mengakibatkan turunnya kualitas perairan tersebut, sehingga tidak dapat digunakan sesuai dengan peruntukkannya (SutamiharJja 1978). Pencemaran air bukan saja menimbulkan dampak negatif. seperti tidak dapat digunakan bagi kepentingan masyarakat secara langsung, tetapi juga dapat menimbulkan gangguan secara estetika, seperti turnbuhnya gulma air di sekitar perairan. Oleh karena ito, pencemaran merupakan perubahan dalam suatu tatanan lingkwlgan asJi menjadi suatu tatanan baru yang lebih buruk dari tatanan aslinya, sehingga mengganggu peruntukkan dari ekosistem tersebut. Perubahan tatanan lingkungan menyebabkan ketidakseimbangan ekologi yang berdampak pada melimpahnya beberapa spesies tertentu. Situasi tersebut daNt diindikasikan bahwa Iingkungan dan ekosistem mengalami gangguan. Demikianjuga, limbah yang masuk ke badan sungai, menurut Miller (1991) bisa berasal dari suatu lokasi tertentu (point source) atau' tak tertentultersebar (nonpoint diffuse source). Pencemaran dari point source biasanya bersifat tetap dan
lokal, seperti saluran limbah industri. Sedangkan pencemar dari non-point source
17
ber~aJ dari
point source yang banyak jumJahnya, seperti limpasan dati daerah
pemukiman. Limbah domestik biasanya dihasilkan oleh kegiatan manusia sehari-har!, misaJnya mencuci, mandi, dan masak. Sumber utama limbah domestik/masyarakat dapat berasal dari daerah perumahan. perdagangan, perkantoran, institusi, dan rekreasi (Sugiharto 1987). Dilihat dari komposisi, sifat dan jenisnya memang tidak terlalu berbahaya dibandingkan dengan limbah industri, namun jika kuantitasnya besar maka hal itu tidak bisa diabaikan. Karakter limbah cair kegiatan domestik biasanya berupa tingginya bahan organik, padatan tersuspensi, dan kekeruhan yang disertai dengan bau yang menyengat (Gower 1980). Tabel 1 menunjukkan jenis, asal, dan karakteristik limbah industri seeara spesifik. Tabell Jenis industri, asal buangan dan karakteristik limbah No
AsalBuangan
Karakteristik Limbah
serat, Pemasakan proses pengkanjian kain Pembersihan buIll, pencucian dan perendaman kulit, pengapuran Pemasakan, penghalusan, pencucian, penyaringan
Alkalinitas tinggi, berwarna, BOD, padatan tersuspensi dan suhu tinggi Tingginya nilai total padatan kadar garam, sulfida, kromium, pH dan BOD
Jenis Industri
1
Tekstil
2
Kulit
3
Pulp dan Kertas
Tinggi/rendahnya nilai pH, berwarna, tingginya bahan tersuspensi, koloid dan padatan. terlamt, bahan anorganik
Sumber: Nernerow & Avjit 1991
Klein (1971) mengemukakan bahwa beberapa akibat pencemaran air sungai terutama oleh industri dan pemukiman, seperti bahan-bahan organik yang dapat terfennentasi akan terurai. Oleh karena proses penguraiannya membutuhkan oksigen, maka jika bahan organik yang terdapat di perairan ini berlebihan, akan terjadi deoksigenasi yang dapat menyebabkan kematian ikan (Saeni 1989). Akibat lain dari pencemaran air sungai adalah padatan tersuspensi akan mengendap di dasar sungai, sehingga menyebabkan pendangkalan serta merusak habitat berbagai organisme akuatik. HasH penguraian endapan bahan organik akan
18
menghasilkan berbagai dampak seperti bau yang tidak sedap dan korosi (Fardiaz 1992). Korosivitas atau berkarat yaitu pengrusakan logam. Supardi (1997) menyebutkan bahwa korosi merupakan proses disebahkan pengrusakan material yang terjadi
teIjadinya penurunan kualitas oleh pengaruh lingkungan
sekitamya. Sclanjuloya, Supardi (1997) mengemukakan bahwa korosi sebagai sistem termodinamika logam dengan lingkungan (air, udara, dan tanah) yang ..
berusaha mencapai kesetimbangan.
Sistem
termodinamika dikategorikan
kesetimbangan hila logam telah membentuk. oksida atau senyawa kimia lain yang lebih stabil atau berenergi paling rendah. Supardi (1997) mengemukakan pula bahwa selain kerugian biaya, masih ada kerugian lain yaitu efisiensi
karena produk
isolator panas,
kehilangan fungsi katalisator yang mahal, kehilangan korosi akan menyumbat mesin-mesin dan menjadi
serta terjadinya penurunan
dimensi
dan kekuatan
akibat
penipisan oleh korosi. Selain itu, bahan-bahan korosif (asam atau
basal dan bahan-bahan beracun
(sianida, fenol, Zn. dan Cu) menyebabkan kematian ikan dan bakteri (Supardi 1997). Perairan sungai menjadi steri!, sebingga tidak memiliki daya pulih alamiah
(natural
self purification)
lagi.
Beberapa
jenis
pencemaran
industri
mengakibatkan peningkatrul turbiditas. perubahan wama, timbulnya
b~
perubahan suhu dan radioaktivitas. Bahan-bahan yang menimhulkan rasa dan bau, kesadahan yang terlalu tinggi, bahan-bahan beracun serta berbagai logam menyebabkan air sungai tidak dapat digunakan lagi sebagai air baku untuk minum (Fardiaz 1992; Supardi 1997). Untuk itu, pengendalian DAS yang efektif sudah saatnya dilakukan agar tidak terjadi kerusakan dan dapat menjaga produktivitas turbin-turbin alat pembangkit listrik dari logam secara baik sesuai dengan rencana desain awal.
Efektivitas Organisasi Konsepsi efektivitas dikenal dengan dua konstruksi yang saling berkaitan satu sarna lain. Pacla satu sisi berkaitan erat dengan tujuan (goals) yaitu output serta outcome disebut goal-centered. Contoh yang populer adalah cost benefit
19
analysis (eBA), dan management by objectives (MBO). Selanjutnya, pads sisi lain berkaitan erat dengan sumberdaya yang ada di sekitamya (essential resources
from its environment) disebut natural systems atau penggunaan alokasi optimum dari pemanfaatan sumberdaya atau disebutjugasystem approach (Campbell 1977; Hannan & Freeman 1977; Goodman et al. 1977). Sebagai contob, pemanfaatan berbagai alternatif untuk keberadaan organisasi dengan menggunakan variabel, seperti masyarakat atau staf dalam organisasi. Untuk itu, efektivitas sangat terkait pada goals (output dan outcome) dan system approach. Kedua konstruksi dari efektivitas tersebut menjadi landasan organisasi untuk mencapai tujuannya. Oleh
karena itu, efektivitas berkaitan erat dengan tingkat keinginan dari organisasi dengan kemampuan beradaptasi dan menerapkan fleksibilltas antara tujuan organisasi dengan pengamatan basil (outcome) serta sumberdaya sekitamya. Efektivitas berarti kemampuan organisasi untuk dapat menentukan tujuan dan sasaran yang memuaskan dan
tercapai dalam kenyataan (outcome) atau
disebut dengan doing the right things atau get the right things done (Drucker 1988; Anderson et al. 1983). Selanjutnya, Etzioni (1982) dan Hall (2003) mengemukakan bahwa efektivitas dapat diukur dari tingkat sejauh mana organisasi berhasil mencapai tujuannya atau dengan perkataan lain efektivitas adalah tingkat tujuan yang diwujudkan suatu organisasi, sehingga efektivitas adalah kemampuan suatu organisasi untuk mencapai tujuan (goals) dan sasaran
(objectives) diharapkan menggunakan system approach yaitu pemanfaatan sumberdaya Gambar 4 menunjukkan bahwa efektivitas merupakan tingkat tujuan yang teIah ditentukan sebagai instrumen atau alat dan menjadi ukuran ekonomi efisiensi.
20
I I
Ukuran EfJSieosi Ekonomi
Ukuran Teknis dari Efisiensi Produklif
-
L I
I---
Ukuran Efektivita atan Utilitas
Input
-I
Program
1-
Output Intermediet
I---
Tingkat Kepuasan
---.
dati Tujuan dan
Sasaran
Gamhar 3 Efisiensi dan efektivitas organisasi (Carley 1983). Gambar 3 menunjukkan suatu organisasi ingjn menciptakan tingkat kepuasan dengan tercapainya tujuan (goaLs) dan sasaran (objectives) yang telah ditetapkan dengan menggunakan umberdaya input-output dan manfaat atau basil
oulcome). Oleh karena itu tingkat kepuasan organisasi adalah tercapainya tujuan (goals) dan sasaran (objectives) yang ditetapkan dalam suatu organisasi. Untuk organisasi pemerintahan memperoJeb suatu keinginan dan harapan dalam upaya kepentingan masyarakat adalab tujuan dan sasaran
kepuasan dalarn pengambilan kebijakan dapat tercapai.
sehingga
Untuk itu, konsepsi
efektivitas merupakan upaya pengembangan kemampuan suatu organisasi uutl.1k mereaJjsasikan tujuan atau sasarannya melalui komdinasi kegiatan-kegiatan perencanaan bail< kelompok maupun organisasi. Pencapaian prestasi yang efe1..1.ll tersebut iliupayakan dengan penyediaan jaringan komunikasi dan rualog antaetake holder dengan pelaksanaan jenjang yang berbeda satu sarna Jain djdalam
organisasi (Kam et al. 2002). Dalam kaitannya dengan keberhasilan OIganisasi. efektivitas berdasarkan pada pencapaian
tujuan yang telah ditentukan. yaitu
sejauh mana suatll orgaillsasi mampu merealisasikan tujuan yang telah dlsepakati atas usulan bersama melalw sarana koordinasi. Tingkat pencapaian lujuan dan sasaran menunjukkan
tingkat efektivitas
organisasi dan membutuhkan kriteria (Hall 2003). Fungsi organisasi yang berbeda-beda harus ilievalnasl dengan menggunakan kriteria yang berbeda-beda pula dan memperhatikan cara-cara means (process) maupun hasilnya atau ends
21
(outcome).
program
Kriteria efektivitas memberikan pengertian ·penilaian bahwa suatu tergantung dari jenis atau tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan
sebelumnya, kemampuan untuk menyesuaikan
diri dengan perubahan yang
terjadi, dan mempunyai kemungkinan untuk diadakan pengembangan target atau sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya. Berdasarkan pada kriteria keefektifan organisasi tersebut dalam kaitannya dengan koordinasi, dapat disiropulkan bahwa keefektifan organisasi adalah tercapainya sasaran pengelolaan, yang dilakukan oleh berbagai pihak dengan berpatokan pada azas kebijakan pengelolaan yang bersifat kemungkinan pengembangan, pemanfaatan selaras, adit dan bijaksana
serta kemungkinan perlindungannya. Ukuran bagi tercapainya tujuan dan sasaran kebijakan pengelolaan tersebut dapat dilihat pada peningkatan kapasitas atau kemampuan memotivasi masyaiakat dan pengambil keputusan dalam organisasi melalui pelaksanaan koordinasi. Salah satu tugas organisasi adalah mengkoordinir
kegiatan-kegiatan
para anggota
organisasi dalam hubungan dengan organisasi lain dan masyarakat pada umumnya (Kasim 1993). Keefektifan organisasi adalah tercapainya sasaran pengelolaan yang tepat dan dilakukan oleh berbagai instansi atau pihak terkait dengan berpatokan pada tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan atas usulan Ukuran bagi tercapainya
sasaran pengelolaan
bersama.
yang tepat dapat dilihat pada
peningkatan produktivitas, efisiensi, kepuasan, keselarasan, dan melembaga. Oleh karena it14 pengembangan kebijakan ke depan adalah terciptanya tujuan yang tepat dalam pencapaian sasaran yang telah ditentukan.
Kebijakan Kebijakan (policy) adalah suatu tindakan untuk mencapai tujuan tertentu, yang dikaitkan dengan pertanyaan yang harus dijawab dan juga harus dihubungkan dengan insititusi atau lembaga yang diamati atau dipelajari. Kebijakan merupakan keputusan tetap yang dicirikan konsistensi dan pengulangan (repetitiveness) perilaku untuk memecahkan persoalan dan mematuhi keputusan
yang ditetapkan tersebut (Jones 1996). Oleh karena it14 kebijakan adalah bersifat dinamis dikarenakan konsistensi dan pengulangan perilaku untuk memecahkan masalah umum.
22
Ditinjau dari konsep yang sederhana tersebut, Jones (1996) berpendapat bahwa kebijakan mempunyai dua aspek pokok penting, antara lain: I. Kebijakan merupakan praktika sosial, yang bukan tunggal atau terisolir. Sesuatu yang dihasilkan pemerintah berasal dari segala kejadian dalam masyarakat dan dipergunakan pula untuk kepentingan masyarakat. Kejadian semacam ini tumbuh dalam praktika kehidupan masyarakat dan tidak merupakan peristiwa yang berdiri sendiri, terisolasi, dan asing bagi masyarakat. Sebagai contoh, penurunan kualitas lingkungan di sekitar Sungai Citarum yang berimpJikasi pada danau buatan di hilirnya. Contoh tersebut merupakan tragedy of common bagi masyarakat, maka pemerintah mengambil langkah-Iangkah kebijakan untuk mengatasi timbulnya penurunan kualitas lingkungan tersebut demi kesejahteraan masyarakat kini dan mendatang. 2. Kebijakan merupakan peristiwa yang ditimbulkan baik untuk mendamaikan pihak yang berkonflik maupun untuk menciptakan insentif bagi tindakan bersama untuk tercapainya tujuan dan sasaran. Dalam hal ini ada pihak: yang mendapatkan perlakuan yang tidal. sarna dan tidak rasional, maka diciptakan suatu tindakan yang berupa pengambilan kebijakan (POlicy) yang dapat mendorong agar diciptakan situasi yang rasional. Kebijakan semacam ini merupakan dorongan atau insentif bagi pihak yang sudah sepakat menentukan tujuan dan visi bersama untuk bekerja secara rasional. Dari dua aspek pokok penting tersebut, dapat disimpulkan bahwa kebijakan di satu pihak dapat membentuk suatu kegiatan yang sangat kompleks dari masyarakat untuk kepentingan masyarakat, sedangkan di lain pihak kebijakan merupakan suatu teknik atau cars untuk mengatasi kontlik dan meninibulkan insentif. Oleh karena itu, terdapat dua tipe analisis kebijakan, yaitu anallsis kebijakan deskriptif dan analisis kebijakan prospektif. Analisis kebijakan deskriptif berkaitan pada ex-post, post-hoc atau analisis retrospektif, sedan~ anaJisis kebijakan prospektif berkaitan pada ex-an/e atau pre-hoc serta anticipatory policy analysis (Patton & Sawicki 1986). Kedua tipe tersebut saling bekerjasama disebabkan adanya rancangan dan perumusan serta sampai pada evaluasi kebijakan yang harns dinilai dan dimonitor untuk mengetahui sejauh mana ketepatan kebijakan dan apakah diteruskan karena sudah tepat atau apakah
23
diperlukan perubahan dan modiflkasi atas kebijakan yang telah ditetapkan. Oleh brena itu, kebijakan adalah tindakan (tingkah Jaku) pemerintah dalam mencapai tujuan dan sasaran untuk
sebesar~besarnya
kepentingan masyarakat (Anderson et
al. 1983) berupa luaran (output) ,basil (outcome), dan dampak. Selanjutnya, banyak para ahli kebijakan menyepakati bahwa kebijakan' sebagai suatu tindakan dengan maksud untuk mencapai tujuan tertentu (Heclo Friedrich (1963) berpendapat bahwa kebijakan adalah setangkaian '- ,., tindakan yang diusulkan seseorang; kelompok atau pemerintah dalam suatu 1972).
lingkungan tertentu dengan menunjukkan
hambatan~hambatan
dan
kesempatan~
kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Sedangkan, Lasswell & Kaplan (1970) menyebutkan bahwa kebijakan sebagai program yang diproyeksikan berkenaan dengan tujuan, nHai dan praktek. Robinson (1962) dalam Heclo (1972) menyebutkan bahwa kebijakan berhubungan dengan tujuan, sasaran. dan konsekuensi. Sementara Anderson (1984) mengemukakan kebijakan adalah scrangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu. Glosary dibidang Administrasi Negara yang dikutip oleh Islamy (2002) mengemukakan arti
kebijakan,
yaitu
susunan
rancangan
tujuan-tujuan
dan
dasar-dasar
pertimbangan program-program pemerintah yang berhubungan dengan masalahmasalah
tertentu yang dihadapi masyarakat, apapun yang dipilih pemerintah
untuk dilakukan atau tidak dilakukan, dan berbagai program yang kompleks yang dinyatakan dan dilaksanakan oleh pemerintah. Kebijakan (policy), dapat dikatakan sebagai basil dari proses politik dan administrasi yang mempengaruhi taktik dan strategi serta penentuan tindakan oleh pclaku kebijakan atau pemerintah untuk mencapai tujuan tertentu yang ingin dicapai. Oleh karena itu, kebijakan itu senantiasa dilandasi dengan maksud dan tujuan tertentu dan harns ditujukan bagi perbaikan kepentingan seluruh masyarakat. Kebijakan itu harus dilandasi pada kepentingan masyarakat, berarti tindakan yang ditetapkan atau tidak ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan
oleh pemerintah. yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu
24
demi kepentingan masyarakat banyak atau luas. Oleh karena itu, kebijakan
(policy) harus dikembangkan dengan pengertian bahwa kebijakan mempengaruhi proses di dalam kelembagaan yang akan diterjemahkan kc dalam tindakan pelaksanaan. Proses kebijakan ini diperlukan karena kebijakan merupakan proses yang bertahap sebelum pengambilan keputusan.. yaitu proses penyaringan isu kebijakan, proses pemilihan strategi kebijakan. evaluasi dan rekomendasi kebijakan dan diakhiri dengan pengambilan keputusan kebijakan. Dari ~njelasan " r' ,
tersebut, dapat diketahui bahwa proses pengambi1an kebijalcan bukanlah suatu hal mudah, tetapi sulit dan rumit disebabkan banyak kekuatan yang terkait dan berpengaruh dalam proses pembuatan kebijakan tersebut. Interaksi antar berbagai pengambil kebijakan adalah sangat penting sebagai bentuk tingkah laku politik yang mampu mempengaruhi rancangan kebij8kan yang lebih baik dan lebih tepat (Schneider & Ingram 1990). Proses kebijakan merupakan forum bagi setiap pengambil kebijakan untuk mengemukakan pemikiran dan pendapat sampai pada implikasi kebijakan dilaksanakan, karena proses kebijakan ini akan berpengaruh terhadap proses kebijakan berikutnya dalam upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Selanj utnya, Davis et al. (1993) menyebutkan bahwa kebijakan bukanlah berdiri sendiri (single decision) dalam proses kebijakan pada sistem politik, tetapi bagian dari proses antar hubungan. Oleh karen a itu, kebijakan dapat dikatakao sebagai satu alat pemerintah untuk mencapai tujuan dan sasaran. Kebijakan tidak boleh sekedar dibuat atau karena ada kesempatan menyusun kebijakan. Pembuatan kebijakan yang sekedamya clapat menimbulkan kebijakan yang tidak tepat. Caiden (1971) mengemukakan bahwa sulitnya melakukan ketepatan disebabkan oleh sulitnya mendapatkan inforrnasi yang cukup, bukti yang sulit disimpulkan. adanya pelbagai macam kepentingan yang berbeda-beda antar sektor dan instansi. umpan balik keputusan bersifat sporadis, dan proses perumusan kebijakan tidak dimengerti dengan benar. Oleh karen a itu, untuk terciptanya kebljakan secara 'tepa!' (appropriateness), pemerintah harus bekerja melalui proses kebijakan seperti rancangan atau rencana kebijakan. fonnulasi rencana
25
kebijakan, pelaksanaan di lapangan. dan proses evaluasi sebagai umpan balik terhadap proses rancangan kebijakan. Selanjutnya, dalam proses kebijakan itu sendiri diberikan seperangkat metode, strategi, dan teknik dalam penyusunan kebijakan dengan melibatkan semua pihak terkait. Agar tercapai keinginan tujuan dan ~ maka kebijakan hams dirancang sebaik mungkin dan setepat mungkin yang pada akhirnya dapat berbentuk negatif seperti larangan atau berbentuk positif seperti pengarahan untuk ... 1'-"
melaksanakan atau menganjurkan. Abidin (2002) menyebutkan bahwa pemilihan pengambilan kebijakan yang baik dan tepat dapat dipenuhi kriteria kebijakan yang biasa digunakan sebagai berikut: 1) Efektivitas (effectiveness), mengukur apakah sesuatu pemilihan sasaran yang
dicapai dengan suatu alternatif kebijakan dapat menghasilkan tujuan akhir yang diinginkan. Jadi suatu strategi kebijakan dipilih dilihat dari kapasitasnya untuk memenuhi tujuan dalam rangka memecahkan pennasalahan masyarakat; 2) Efisiensi (economic rationality), mengukur besamya pengorbanan atau ongkos yang harus dikeluarkan untuk mencapai tujuan atau efektivitas tertentu; 3) Cukup (Adequacy),
mengukur pencapaian basil yang diharapkan dengan
sumberdaya yang ada; 4) Adil (equity), mengukur hubungan dengan penyebaran atau pembagian basil dan ongkos atau pengorbanan diantara berbagai pihak: dalam masyarakat; 5) Terjawab (responsiveness), berarti dapat memenuhi kebutuhan atau dapat menjawab pennasalahan tertentu di dalam masyarakat; 6) Tepat (appropriateness), merupakan kombinasi dati kriteria yang disebutkan sebelumnya.
Koordinasi Syafrudin (1993) mengemukakan bahwa koordinasi adalah suatu proses rangkaian kegiatan yang bertujuan untuk menyelaraskan tiap langkah dan kegiatan dalam organisasi, agar tercapai gerak yang tepat untuk mencapai sasaran dan tujuan-tujuan yang telah ditetapkan. Koordinasi bertujuan untuk mengarahkan pelaksanaan dari kegiatan organisasi agar dapat berjalan terarah, terpadu dan
26
serasi walaupun di dalamnya terdapat berbagai unit kerja yang saling berlainan tugas atau fungsi, agar dapat mencapai tujuan yang diinginkan. Pamudji (1984) menyatakan ada empat prinsip utama koordinasi yaitu: 1) Koordinasi harus dirnulai dari tahap awa1; 2)
Koordinasi adalah proses yang bedangsung terus menerus;
3) Koordinasi harus merupakan pertemuan-perternuan bersama dan saling tukar infonnasi; 4) Perhedaan-perbedaan dalam pandangan hams dikemukakan secara terbuka dan dikaji mendalam kaitannya dengan hubungan situa"i seluruhnya Hodgetts (1982) mengemukakan fungsi
manajerial
yang
bahwa pengkoordinasian merupakan
diperlukan
unluk
meny~tu
padukan
serta
menghannoniskan dalarn pencapaian tujuan organisasi. Penclapat Hodgens tersebut menekankan bahwa fungsi koordinasi sangat penting dalam orgarusasi, karena dalarn organisasi terdapat pembagian ketja dan tugas, yang dapat menghindari adanya duplikasi kegiatan. Suryawikarta
(1996)
rnenyatakan
bahwa
pengarahan
(directive),
kesukarelaan (voluntary) dan mempermudah (facilitated) dapat digunakan dalam pelaksanaan koordinasi. Pengarahan meliputi: koordinasi yang sifatnya hierarkis yang menempatkan berbagai kegiatan yang terkait di bawah kendali pusat. Koordinasi menggunakan pengarahan juga merupakan mekanisme pekeIjaan pada arus yang bersifat rutin. misalnya prosedur formal heTUpa memo atau disposisi
yang dapat membantu pengkoordinasian berbagai kegiatan yang berbeda-beda dari unit-unit pelaksanaannya. Koordinasi yang sifatnya kesukarelaan (voluntary) yaitu kegiatan yang dapat dikoordinasikan atas dasar kehendak dan kemampuan seseorang atau kclompok sccara sadar menentukan earn penyatu paduan kegiatan dengan bagianbagian lain dari organisasi.
Sedangk~
koordinasi yang mempermudah
(facilitated) adalah suatu hentuk koordinasi yang menyediakan berbagai sarana fonnal untuk mempennudah komunikasi terhadap penyatupaduan kegiatankegiatan untuk mencapai sasanm yang diinginkan.
"
27
Suryawikarta
(1996)
menyebutkan
pula
bahwa
koordinasi
dapat
dilaksanakan dengan baik apabila clapat menerapkan kaidah-kaidah pokok koordinasi, sebagai berikut : I.
Menyederhanakan
organisasi.
bagian-bagian
yang
secara
konstan
berhubWlgan dan bekerjasama ditetapkan dalam suatu sistem; 2.
Harus dilakukan prosedur yang jelas, sehingga setiap .orang mengetahui dan mengikutinya, waktu penyelesaian tepat ditentukan tang gal , (deadline) ," penyelesasian;
3. Sedapat mWlgkin dipakai metode komunikasi tertu1is; 4.
Sebaiknya diadakan rencana secara dini;
5.
Para staf dimintaldidorong agar mengadakan koordinasi secara sukarela;
6.
Koordinasi dilakukan secara fonnal melalui pimpinaL, staf pembantu., panitia maupWl
pejabat
penghUbWlg.
walaupun
kontrak
tak
fonnal
perlu
dikembangkan. Kesuksesan pelaksanaan koordinasi berkaitan erat dengan perilaku individu yang melakukan koordinasi. Gibson et aJ. (1994) mengemukakan bahwa komponen perilaku dan sikap berhubungan dengan kecendeTWlgan tindakan menghadapi sesuatu dengan cara tertentu. Jadi komponen perilaku ini adalah komponen tindakan (action component) dari sikap. Tindakan individu dalam suatu organisasi clapat diukur atau dinilai untuk memeriksa komponen perilaku dari sikap.
Dalam organisasi. sikap clan perilaku individu sangat menentukan
harmonisasi hubungan, terutama hubungan yang sifatnya fungsional. Organisasi akan meraih keuntungan dengan meningkatnya kesamaan aktivitas kegiatan antar organisasi
dan saling melengkapi
dengan
adanya
berbagai
perbedaan.
Harmonisasi hubungan antar organisasi dapat diwujudkan Wltuk kebersamaan dalam bekerjasama, sehingga tujuan dan sasaran organisasi (efektivitas) dapat berjalan secara efisien dan efektif.
