~'ti Nota van B&W

gemeente

Haarlemmermeer

Nota van B&W Onderwerp Portefeuillehouder Collegevergadering Inlichtingen Registratienummer

Brandveiligheid op Schiphol drs. Th.L.N. Weterings 9 december 2008 mw. mr. A. Dijk (023 567 44 80)

a @ @ / i i~ ' t i

Samenvatting Wat willen we bereiken? We streven naar een brandveilige gemeente. We willen de brandveiligheid op Schiphol vergroten. Onderdeel hiervan is het kennis nemen van de inhoud van de rapporten omtrent onderzoek van de brandveiligheid op Schiphol. Te weten de quick-scan brandveiligheidsrisico's Schiphol van Troostwijk Rebel Risk Consultants en de eindrapportage onderzoek brandveiligheid Schiphol en morele verantwoordelijkheid Gemeente Haarlemmermeer van het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement.

Wat gaan we daarvoor doen? Wij zijn reeds begonnen met het uitvoeren van een aantal in de rapporten genoemde aanbevelingen. Er is een Front-office Schiphol ingesteld. Verder zijn er gesprekken met Amsterdam Airport Schiphol (AAS) om nauwer te gaan samenwerken. Wij verlenen vergunningen en handhaven op een veilige wijze en adviseren ook waar nodig. Wij nemen onze formele verantwoordelijkheid en waar nodig onze morele verantwoordelijkheid. Wat mag het kosten? De gedane onderzoeken en het opstellen van een plan van aanpak passen in de reguliere begroting onder programma 3 uit de programmabegroting 2009-2012. In de subdoelstelling is opgenomen dat branden, zware ongevallen en rampen zoveel mogelijk worden voorkomen. Wie is daarvoor verantwoordelijk? Het college van B&W is verantwoordelijk. De verantwoordelijke portefeuillehouder voor veiligheid en de handhaving is de burgemeester. Daarnaast is wethouder J. Nobel verantwoordelijk voor het aspect vergunningen en wethouder M. Bezuijen voor Schipholzaken. Wanneer en hoe zal de raad over de voortgang worden geïnformeerd? De raad zal twee maal per jaar in de rapportages brandveiligheid worden geïnformeerd over de voortgang.

Onderwerp

Volgvei

Brandveiligheid op Schiphol 2

Inleiding Op 21 september 2006 heeft de Onderzoeksraad voor veiligheid (hierna: de Onderzoeksraad) zijn rapport over de brand in het cellencomplex op Schiphol-Oost gepubliceerd, welke wij met de gemeenteraad hebben besproken op 28 september 2006. De Onderzoeksraad heeft in zijn rapport de volgende aanbevelingen aan de gemeente Haarlemmermeer gedaan. Te zorgen voor voldoende expertise zodat bouwaanvragen, die afwijken van het Bouwbesluit maar waarbij wel gelijkwaardige bouwkundige alternatieven worden voorgesteld, aan een zorgvuldige inhoudelijke toetsing (kunnen) worden onderworpen. Te vermijden dat zij optreedt als adviseur voor de vergunningaanvrager, zodat de onafhankelijkheid die nodig is voor de uitvoering van de eigen toezichthoudende taak niet in gevaar komt. De brandweerzorg en bedrijfshulpverlening bij risicovolle objecten zorgvuldig op elkaar af te stemmen en gezamenlijk te laten oefenen.

Naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad is op 19 december 2006 door ons vastgesteld het plan van aanpak brandveiligheidsmanagement. Dit is met de raad besproken op 25 januari 2007. Eén van de punten uit het plan van aanpak was een onderzoek naar de brandveiligheid op Schiphol, te weten het inzichtelijk maken van de brandveiligheidsrisico's van het terminalcomplex en overige panden op het Schiphol-terrein. Context Uit het plan van aanpak brandveiligheidsmanagementzijn diverse projecten voortgevloeid om de brandveiligheid in de Gemeente Haarlemmermeer te vergroten. De stand van zaken van deze projecten hebben wij op 20 november 2007 en op 28 mei 2008 ter kennisgeving aangenomen en vervolgens aan de raad voorgelegd in de bestuurlijke voortgangsrapportage Plan van aanpak brandveiligheidsmanagement.In een raadssessie op 4 september 2008 is de laatste rapportage besproken. De projecten niet-zelfredzamen, industrie, opslaglvervoer van gevaarlijke stoffen, parkeergarages en tunnels hebben raakvlakken met het project Schiphol, omdat dergelijke locaties ook op Schiphol zijn gevestigd. Probleemstelling Wij willen de brandveiligheid op Schiphol vergroten. Wij willen tevens duidelijkheid of er sprake is van brandveiligheidsrisico's op Schiphol. Doelstelling De doelstellingen zoals verwoord in de bestuurlijke voortgangsrapportage Plan van aanpak brandveiligheidsmanagementwaren als volgt. e We willen inzicht verkrijgen in de brandveiligheidsrisico's in de panden op de luchthaven, waarvan de verantwoordelijkheid niet bij AAS is neergelegd. e Op basis van deze gegevens gaan we binnen het gemeentelijk handhavingsbeleid specifiek aandacht geven aan brandveiligheid van objecten op Schiphol. De prioriteit zich niet-zelfredzamen ligt hierbij op het toezicht en handhaving van panden waar l) enlof hulpbehoevenden en 2) industriële bedrijven met gevaarlijke stoffen zich bevinden.

Onderwerp Volgvei


Oplossingen Om inzicht te krijgen in de brandveiligheidsriscio's hebben wij opdracht gegeven aan Troostwijk Rebel Risk Consultants om een quickscan uit te voeren naar de brandveiligheidsrisico's op Schiphol. Om inzicht te krijgen in de morele verantwoordelijkheid van de Gemeente Haarlemmermeer inzake de brandveiligheid op Schiphol hebben wij het COT opdracht gegeven om dit te onderzoeken. Amsterdam Airport Schiphol (AAS) of Schiphol Groep heeft een meerjarenplan brandveiligheid Terminalcomplex geïnitieerd met een doorloop tot 2010. Een midterm review van dit project is door het NIFV' in opdracht van AAS uitgevoerd. Wij hebben kennis genomen van deze mid term review van het NIFV inzake de brandveiligheid van het terminalcomplex. Effecten Hieronder volgt een korte samenvatting van de drie onderzoeken en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen. De rapporten van Troostwijk Rebel Risk Consultants en het COT zijn als bijlage toegevoegd. Van het rapport van NIFV is alleen een samenvatting en reactie gegeven. Brandveiligheid Terminal Schiphol: een vergelijkende studie naar brandpreventie en beheersmaatregelen (mid term review NIFV) Na de brand op het vliegveld in Dusseldorf in 1996 heeft AAS een serie van maatregelen genomen om het terminalcomplex veiliger te maken. Gestreefd is om in een meerjarenplan de terminal dusdanig aan te pakken dat de terminal meer dan voldoet aan de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit. In 2007 heeft het NIFV onderzoek verricht in hoeverre de gedane en toekomstige werkzaamheden hieraan voldoen. Hieruit blijkt het volgende.

Het beoogde brandveiligheidsniveau voor de terminal, welke per gebiedsdeel op basis van de ontwerprichtlijn is neergelegd in een brandbeveiligingsplan, is een goed niveau om de brandveiligheid te waarborgen. Deze ontwerprichtlijn die AAS zich zelf gesteld heeft ligt boven het nieuwbouwniveau uit het Bouwbesluit, terwijl wettelijk gezien het voldoende is om te voldoen aan de (lagere) normen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit. Het doet recht aan het bijzondere karakter van dit gebouw en de grote maatschappelijke en bestuurlijke importantie die er aan toegekend kan worden. Het huidige gebouw is echter nog niet op dit gewenste niveau zoals door AAS beoogd. Er wordt vanuit AAS hard gewerkt aan het realiseren hiervan. Een beoogde einddatum is echter niet duidelijk. Er wordt continue gewerkt aan de bouwkundige aanpassingen. Overigens wordt voldaan aan de wettelijke vereisten. Omdat AAS zichzelf een hogere norm oplegt, hoger dan de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit, is sprake van een hoger gewenst niveau dan het wettelijke niveau. De werkzaamheden zien voornamelijk op het verbeteren van de technische voorzieningen zoals het aanleggen van een sprinklersysteem. De aanbevelingen van het NIFV om aandacht te besteden aan het veiligheidsmanagementsysteem zijn inmiddels opgepakt. Met andere woorden men is nu ook bezig om het bewustzijn en gedrag aan te pakken.

' Nederlands instituut voor fysieke veiligheid, Nibra

Onderwerp Volgvei


Quick scan brandveiligheidsrisico's Schiphol (Troostwijk Rebel Risk Consultants) Door Troostwijk Rebel Risk Consultants is een quickscan uitgevoerd om inzage te krijgen in het niveau van brandveiligheid in zijn algemeenheid op schiphol2 en het effect hierop door de getroffen security maatregelen. Dit laatste onderdeel is onderzocht door Meelis Security Management. De volgende locaties zijn onderzocht. 1. Terminal 3 met daarin een bagagekelder, een winkel, een horecagelegenheid, een afhandelaar en een kantoor. 2. Een locatie met niet-zelfredzame personen, te weten een kinderdagverblijf. 3. Schiphol Plaza, met daarbij de spoorwegtunnel, twee winkels en twee horecagelegenheden. 4. Een cargo gebouw, te weten drie vrachtgebouwen van de KLM. 5. Een hangargebouw van Martinair. 6. Een locatie opslag, te weten het gebouw van Aircraf Fuel Supply.

Samengevat heeft Troostwijk Rebel Risk Consultants de volgende conclusies getrokken en constateringen gedaan. 1. De terminal gebouwen Binnen de Schiphol Group is de afdeling Terminal Real Estate (TRE) verantwoordelijk voor de verbetering van de brandveiligheid van het terminalcomplex. De plannen hiervoor zijn ambitieus en gaan verder dan de wettelijke vereisten die volgen uit het Bouwbesluit. De richtlijnen zijn hiervoor vastgelegd in twee documenten, namelijk de "ontwerprichtlijn Brandveiligheid Terminalcomplex" en de "Ontwerpgrondslagen Brandveiligheid Terminalcomplex". Alle bouwplannen worden ontwikkeld op grond van deze Ontwerprichtlijnen. De brandweer3 heeft na het opstellen van de richtlijnen hiermee ingestemd4.TRE heeft voor de gebruikers en huurders van het terminalcomplex richtlijnen opgesteld voor het bouwen, verbouwen van de inrichting en wijzigen van de installaties. De richtlijnen zijn onderdeel van de huurovereenkomsten. Het recente Terminal Veiligheid Management Systeem (TVMS) dient voor de veiligheid van de werkzaamheden te zorgen.

De brandweer geeft sinds 2001 gebruiksvergunningen af voor het Terminalcomplex. Er zijn 22 vergunningsgebieden. Jaarlijks controleert de brandweer hierop. De controles vinden plaats op componentenniveau. Componentenniveau houdt in dat alleen naar technische zaken wordt gekeken die voortvloeien uit het Bouwbesluit en bouwverordening. Denk daarbij aan het laten branden van de lampjes van de vluchtrouteaanduidingen of het hebben van een brandmeldinstallatie. Door diverse andere diensten (zoals de brandweer van de AAS, maar ook andere toezichthoudende instanties) vinden dezelfde controles plaats. Er is geen afstemming of uitwisseling van informatie tussen de diverse controlerende instanties5. In een groot deel van het Terminalcomplex is het aanbrengen van de brandveiligheidsvoorzieningen inmiddels afgerond. Dit heeft echter nog niet geleid tot het

Het ging hierbij om het hele gebied van Schiphol, dus meer dan alleen het luchthaventerrein. Ook Schiphol-Rijk is hierin meegenomen. 3

Ten tijde van het onderzoek van Troostwijk Rebel was nog sprake van een gemeentelijke brandweer. Sinds de

invoering van de veiligheidsregio is de verlening van gebruiksvergunningen en de handhaving per ljuli 2008 de bevoegdheid van de gemeente. De regionale brandweer geeft hierin adviezen en voert uit. De brandweer heeft hiermee gewerkt conform de aanbevelingen van de Onderzoeksraad door alleen te toetsen en niet te adviseren. Inmiddels is de afstemming en uitwisseling van informatie verbeterd door het Front Office Schiphol. Zie ook pag. 7.

Onderwerp Volgvei


afgeven van kwaliteitsverklaringen (certificaten) voor onder andere de sprinklerinstallatie6. Daarnaast schiet volgens Troostwijk Rebel op het moment van de controle de organisatie rond de controle en handhaving door Schiphol Group tekort. Inmiddels is de organisatiekant door Schiphol Group opgepakt door middel van het veiligheidsmanagementsysteem, waarmee er aandacht is voor het bewustzijn en gedrag. 2. Kinderdagverbliif het woelige nest Dit gebouw is voorzien van een brandmeldinstallatie, inbraaksignaleringssysteem en videooberservatiesysteem. Met de kinderen wordt spelenderwijs een ontruimingsoefening geoefend. 3. Stationsqebouw/spoortunnelPro Rail Het grootste risico van de spoortunnel die direct grenst aan het terminalgebouw is brand in een treinstel. De repressieve brandweerdienst zal dan zorg dragen voor de effectbestrijding en evacuatie van passagiers. Ter ondersteuning daarvan zijn er in de tunnel en stationsgebouw voorzieningen aanwezig als handbrandmelders, droge brandleiding met aansluitpunten op de aanvalswegen van de brandweer, brandblussers, noodverlichting en nooduitgangen. Er is structureel overleg tussen Pro Rail en de Schiphol Group, waarbij de brandweer aanwezig is. Onderhoud van de brandveiligheidsinstallatiesis vastgelegd in een beheersplan, waarbij de brandweer betrokken is geweest bij de ontwikkeling hiervan. Pro Rail werkt aan het aanpassen van het calamiteitenbestrijdingsplan.

4. De vrachtqebouwen van KLM De vrachtgebouwen zijn gebouwd voor 1992, dus voor de introductie van het huidige Bouwbesluit. De brandveiligheid voldoet aan de normen bestaande bouw uit het Bouwbesluit. In de vrachtgebouwen staat het goederenvervoer centraal (industriefunctie). Er zijn niet veel mensen aanwezig. Omdat het vloeroppervlak groter is dan de toegestane vloeroppervlak is door de KLM een Programma van eisen opgesteld met daarin gelijkwaardige oplossingen die de toelaatbaarheid van de afmetingen van de brandcompartimenten aantonen. In het Basisdocument Brandveiligheid wordt de technische uitvoering van de brandbeveiligingsinstallaties aangegeven. Beide documenten zijn door de brandweer goedgekeurd. Er is een gebruiksvergunning verleend. De brandweer controleert hierop één maal in de twee jaar. 5. Hanqar 32 van MartinAir De bouwvergunning is in 1991 verleend; hierin zijn specifieke brandveiligheidseisen opgenomen in verband met de afmetingen van de hangar. Als functie en gebruik staat centraal het onderhoud aan de vliegtuigen. Voor de hangar is een gebruiksvergunning verleend. De brandweer controleert hierop één maal in de twee jaar. 6. Aircraft Fuel S u ~ p l v In dit gebouw worden vliegtuigbrandstoffen geleverd en opgeslagen. Daardoor is het een BRZO-inrichting. Dat betekent dat de provincie bevoegd gezag is en de regionale brandweer

"en

certificaat kan pas worden afgegeven op het moment dat de werkzaamzaamheden aan de terminal gereed

zijn. Een certificaat is een administratieve handeling. Het betekent niet dat de sprinklerinstallatieniet voldoet.

Onderwerp Volgvei

Brandveiligheid op Schiphol

6

Amsterdam/Amstelland adviseur7; de regionale brandweer adviseert daardoor aan de provincie, die de gemeentelijke brandweer informeert. Er is geen gebruiksvergunning verleend, omdat geen sprake is van een gebruiksvergunningplichtig bedrijf. Eindrapportage onderzoek brandveiligheid Schiphol en morele verantwoordelijkheid Gemeente Haarlemmermeer (COT). Het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement heeft in deze rapportage een antwoord gegeven of het mogelijk is de morele verantwoordelijkheid te nemen voor de brandveiligheid en zo ja hoe dat kan gebeuren.

Morele verantwoordelijkheid betekent dat de gemeente al het redelijke wil doen om de brandveiligheidsrisico's op Schiphol te beperken. Het gaat daarbij om het aanvoelen van situaties en die willen aanpakken, terwijl de formele verantwoordelijkheid (dus de wettelijke regels) daartoe niet noopt. Het COT onderscheidt vier vormen van verantwoordelijkheid. l. Formele verantwoordelijkheid. 2. Morele verantwoordelijkheid die formele verantwoordelijkheid stuurt. 3. Defensieve morele verantwoordelijkheid (risicomijdend gedrag). 4. Positieve morele verantwoordelijkheid (concrete veiligheidsdoelstelIing) Een organisatie als de Gemeente Haarlemmermeer heeft de mogelijkheid om zelfstandig als verantwoordelijke op te treden en dat zij aangesproken kan worden op de brandveiligheid op Schiphol ongeacht of de aanspreekbaarheid vastligt in wet- of regelgeving. Een onderdeel van de uitoefening van morele verantwoordelijkheid is het op zich nemen van de gemeentelijke regierol. Het COT geeft aan dat het dan zou moeten gaan om een mengvorm van visionaire regie en beheersingsgerichte regie. Aanbevelingen Zowel door Troostwijk Rebel Risk Consultants als het COT worden aanbevelingen gedaan. Enkele aanbevelingen hebben raakvlakken met elkaar. Alle aanbevelingen worden hieronder puntsgewijs behandeld en wordt direct de reactie daarop aangegeven. 1 . Eén portefeuille Aanbevelina TroostwiiWRebel Zorg voor een goede borging van de processen rond de brandveiligheid van het gehele luchthaventerrein zowel voor de ambtelijke als bestuurlijke organisatie van de Gemeente Haarlemmermeer. Onderzoek de mogelijkheid om de brandveiligheid in één portefeuille onder te brengen.

Reactie Momenteel zijn bestuurlijk de portefeuilles als volgt verdeeld. De burgemeester is verantwoordelijk voor handhaving en veiligheid. Wethouder J. Nobel voor vergunningen en wethouder M. Bezuijen voor luchthavenzaken. Vorig jaar is op advies van de Onderzoeksraad de portefeuilleverdeling juist gewijzigd door de portefeuille vergunningen over te hevelen van de burgemeester naar wethouder J. Nobel. Wij zien geen reden om de

Dit was de situatie zoals ten tijde van het onderzoek. Inmiddels valt de gemeente Haarlemmermeer onder de veiligheidsregio Kennemerland. De regionale brandweer Amsterdam/Amstelland geeft nog wel adviezen, omdat Kennemerland vooralsnog niet de deskundigheid heeft.

Onderwerp

Volgvei


drie portefeuilles onder één portefeuille onder te brengen. Deze driedeling zorgt voor een gewenste spreiding van bestuurlijke verantwoordelijkheden bij vergunningverlening en handhaving binnen de gemeente Haarlemmermeer. Dit is volledig in lijn met het advies van De Onderzoeksraad naar aanleiding van de schipholbrand. Ambtelijk gezien zijn ook de veiligheidszaken rondom de luchthaven verdeeld. Zo worden de bouwvergunningen, milieuvergunningen en gebruiksvergunningen afgehandeld door het cluster Dienstverlening. De gebruiksvergunningen werden tot 1 juli 2008 afgehandeld door de gemeentelijke brandweer. Sinds ljuli 2008 is de bevoegdheid in verband met de regionalisering van de brandweer herbelegd binnen de gemeente Haarlemmermeer. Handhaving op de bouwen milieuvergunning vindt plaats door het cluster Handhaving en Toezicht. Handhaving op gebruiksvergunningen vindt plaats door de veiligheidsregio in opdracht van de gemeente Haarlemmermeer. Daarnaast wordt een aantal milieuvergunningen verleend door de provincie; ook de provincie is dan belast met het handhavend toezicht. Aspecten van openbare orde en veiligheid worden behandeld door het team Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Op dit moment wordt onderzocht in het kader van de nieuwe omgevingsvergunning (Wabo) of er sprake zou moeten zijn van samenwerking met andere overheden, de zogenaamde Omgevingsdienst. Vooralsnog is er geen reden om de vergunningverlening en handhaving anders te organiseren, zodat conform het advies van de Onderzoeksraad een scheiding blijft bestaan qua verantwoordelijkheden tussen vergunningverlening en toezicht. In het rapport "De tijd is rijp" van commissie Mans (juli 2008) wordt uitgegaan van het wettelijk verplicht stellen van minimaal 25 uitvoeringsdiensten die samenvallen met de veiligheidsregio's. Wij opteren voor een omgevingsdienst die breder is dan de veiligheidsregio. Er loopt een onderzoek met de provincie waar de mogelijke contouren worden bezien. Het gebied rondom het Noordzeekanaal is een optie. De Eerste Kamer heeft, bij de behandeling van de WABO, nee gezegd tegen het verplicht stellen van een Omgevingsdienst. Beslispunt: Wij laten de verdeling van de portefeuilles handhaving en veiligheid, vergunningen en luchthavenzaken ongewijzgd. 2. Audits Aanbevelinq TroostwiikIRebel Aanbevolen wordt om de controle op brandveiligheid van het terminalcomplex anders te organiseren. Geadviseerd wordt om de controles uit te voeren door middels van audits. Deze audits zouden het gehele proces van brandveiligheid (technisch en organisatorisch) moeten omvatten. In de afdeling preventie van de gemeentelijke brandweer8dient daartoe geïnvesteerd te worden in personen met deskundigheid op HBOIuniversitair niveau. Deze personen dienen voldoende analytisch inzicht te hebben om de processen zowel op strategisch als tactisch niveau te kunnen beoordelen.

Reactie Momenteel worden door verschillende instanties controles verricht op Schiphol. Deze zijn onvoldoende op elkaar afgestemd. Met het oog op het terugdringen van de toezichtlast (Kabinetsbeleid) valt er derhalve zeker wat voor te zeggen om dit anders aan te pakken. Nu

Ten tijde van het geven van de aanbeveling was nog sprake van een gemeentelijke brandweer. Inmiddels is sprake van de Veiligheidsregio Kennemerland.

Onderwerp Volgvei


in de gebouwen van Schiphol ook AAS zorgt voor controles op componentenniveau is nadere samenwerking op dit punt opportuun. Hierin voorziet het programma Vernieuwend Toezicht, welke tot stand is gekomen in gezamenlijk overleg met diverse handhavingsinstanties. In dit programma wordt voor het domein Schiphol onderzocht hoe 12 Rijksinspectiediensten, samen met de Gemeente Haarlemmermeer, de provincie NoordHolland, het Hoogheemraadschap van Rijnland en AAS samen kunnen werken bij het toezicht houden. Zo is onlangs een Front Office Schiphol (FOS) opgericht In de kadernota Handhaving en Toezicht 2008 wordt onderscheid gemaakt in de soorten doelgroepen. Er zijn vier groepen te onderscheiden. De bewuste nalever, de onbewuste nalever, de bewuste overtreder en de onbewuste overtreder. Bij de bewuste nalever past een samenwerkingscommunicatie en stimulering van het goede gedrag. Dit kan bijvoorbeeld door het controleren door middel van audits. Om voor een audit in aanmerking te kunnen komen worden in overleg met het FOS nog criteria opgesteld. De basis hiervoor is de uitwisseling van handhavinggegevens. AAS is mogelijk een bedrijf dat in aanmerking komt voor het uitvoeren van audits, omdat AAS volgens ons is aan te merken als een bewuste nalever. Dit blijkt uit de intensieve maatregelen die zijn getroffen op de terminal. AAS gaat verder dan het uitvoeren van de wettelijke vereisten en probeert door de 'ontwerprichtlijn 'brandveiligheid terminalcomplex" en de "Ontwerpgrondslagen Brandveiligheid Terminalcomplex" en het recente "Terminal Veiligheid Management Systeem" de veiligheid van zowel de gebouwen als het gedrag te waarborgen. Beslispunt Wij werken samen met andere handhavingsinstanties waar mogelijk en maken waar mogelijk afspraken met bedrijven om te controleren door middel van audits. 3. Convenanten Aanbeveling TroostwiikIRebel Aanbevolen wordt convenanten af te sluiten (met o.a. Schiphol brandweer) met betrekking tot brandveiligheidscontroles zodat van elkaars resultaten en deskundigheid gebruik gemaakt kan worden.

Reactie In het FOS is een convenant toezicht en handhaving Schiphol met AAS in voorbereiding. Ook op gemeentelijk niveau zijn reeds onderzoekende gesprekken gestart met AAS hoe we het toezicht en handhaving verder samen vorm zouden kunnen geven. Hierbij speelt ook de ontwikkeling dat in 2010 mogelijk het toezicht (ook op Schiphol) in een omgevingsdienst ondergebracht zal moeten worden. Voor de uitwerking zijn wij een project gestart. Zoals wij op pagina 7 hebben aangegeven zien wij echter geen reden tot een verplichte Omgevingsdienst, maar zullen wij wel onderzoeken de mogelijkheden om voor zowel op het gebied van toezicht als vergunningverlening samen te werken met andere overheden. Er is een start gemaakt met het integraal brandveiligheidsmanagement. In het integraal veiligheidsbeleid en de kadernota Handhaving en Toezicht. Dit wordt verder uitgewerkt in uitvoeringsnota's. Voor vergunningverlening zal een integrale veilige toetsing nog worden vastgesteld. Voor wat betreft het aangaan van convenanten zijn reeds gesprekken gestart met AAS. Beslisp unt Wij vervolgen de voorbereidingen rondom het maken van een convenant met AAS.

Onderwerp

Volgvei

Brandveiligheid op Schiphol

9

4. Borging processenlbenoemen accountmanager Aanbevelinu TroostwiikIRebel Alle processen rond brandveiligheid van het Schiphol Airport moeten beter geborgd worden. Er zijn veel projecten/processen rond Schiphol Airport met als doel het vergroten van de brandveiligheid. Dit zijn veelal complexe processen. Het advies is om de gemeentelijke en bestuurlijke organisaties zodanig in te richten, dat borging van alle processen rondom Schiphol binnen de gemeentelijke organisatie gegarandeerd is. Door het aanstellen van een "Accountmanager Schiphol" bij de brandweer of door het aanwijzen van een afdeling en deze daartoe in te richten, kunnen alle processen worden bewaakt, daar waar nodig verbanden worden gelegd, en is er een betere coördinatie en afstemming mogelijk. Aanbevelinuen COT Zorg voor een integraal brandveiligheidsmanagement op het gebied van het toezicht op de gebieden bouw, technisch en organisationeel. Onderzoek een andere wijze van toezicht houden waardoor meer zicht bestaat op de potentiële risico's en situaties op Schiphol waarop handelen van de Gemeente Haarlemmermeer (zowel als formeel verantwoordelijke hetzij als regisseur) noodzakelijk is. Onderzoek de mogelijkheden van integrale management. Bijvoorbeeld door het aangaan van convenanten met Schiphol. In ieder geval is samenwerking met alle betrokken partijen noodzakelijk. Zorg wel voor scheiding tussen de adviestaak en de taak om te toetsen. Zorg voor een eenduidig overzicht van de bestaande activiteiten op Schiphol. Zorg voor een goede informatie-uitwisseling op het juiste niveau. Met andere woorden zorg voor een goede samenhang. Zorg dat de aandacht voor de brandveiligheid continue is op alle niveaus. Reactie Wij zijn van mening zijn dat onderlinge afstemming over de veiligheid op Schiphol kan verbeteren. Een accountmanager veiligheid Schiphol zou hierin een rol kunnen spelen. Op dit moment worden alle overlegvormen op het gebied van veiligheid Schiphol, inclusief de controles, in beeld gebracht, op basis waarvan binnen de gemeentelijke organisatie aanpassingen zullen plaatsvinden om de efficiëntie op dit punt te verbeteren. Wij denken hierbij niet aan één persoon, maar aan een clustering van de Schipholgerelateerde veiligheidstaken. In ieder geval vindt reeds op ambtelijk managementniveau tweewekelijks een overleg plaats over de veiligheid in de gehele Haarlemmermeer, waaronder op Schiphol. Er is aandacht voor brandveiligheid op alle niveaus. Er zal vanuit het management hiervoor blijvend aandacht worden gevraagd. Bij het verbeteren van het proces zullen ook ketenpartners hierbij worden betrokken. In het project Eenduidig Toezicht en het instellen van de Front-office Schiphol is een start gemaakt met informatie uitwisseling op het gebied van handhaving. Het Front Office Schiphol werkt aan vermindering van deze toezichtlast voor bedrijven, door inspectiediensten samen te laten werken. Daarnaast werkt de Front Office aan het minder, efficiënter en beter maken van inspecties. Uitgangspunt is vertrouwen in het bedrijfsleven. Het gaat daarbij om de samenwerking van 16 toezichthouders van de rijksinspecties, provincie, gemeente en Rijnland. Hiervoor is een secretariaat ingesteld en zijn projecten gedefinieerd. De FOS is het eenspreekpunt voor bedrijven op Schiphol voor

Onderwerp Volgvei


vragen over toezicht. Informatie is opgenomen op de website van de FOS: www.inspectieloket.nI/schiphol. Beslispunt Wij verbeteren de onderlinge afstemming en samenhang van processen rondom de veiligheid op Schiphol. 5. Adviserende rollkwaliteit Aanbevelinq TrooswiikIRebel Heroverweging van de rol van brandweer. Van passief naar actief. De brandweer een adviesrol toe te kennen bij de (be1eids)ontwikkelingen met betrekking tot brandveiligheid van het Terminalcomplex.

Aanbeveling COT Zorg voor voldoende kwaliteit in de Gemeente Haarlemmermeer. Reactie Naar aanleiding van het advies van de Onderzoeksraad en de reorganisatie is de toetsing en advisering over vergunningen in de organisatie ingrijpend veranderd. Door het creëren van een Front-office kwam het directe contact met de bouwvergunningverleners te vervallen. Daarnaast gaven de bouwvergunningverleners en de brandweer geen adviezen meer aan de klanten en werd aangegeven dat zij alleen maar een plan konden toetsen. Deze manier van werken is naar onze mening iets te ver doorgeschoten. Wij blijven van mening dat niet dezelfde mensen die een vergunning verlenen ook inhoudelijk advies geven aan klanten. Voor goede adviezen zal een klant advies moeten vragen aan een deskundige op het gebied van bouw- of brandweerzaken. Echter kleinere adviezen moeten wel mogelijk zijn. Denk daarbij aan het wijzen op de bepalingen in het bestemmingsplan, het wijzen op beleid en het aangeven van richtingen in welke kant een plan kans van slagen heeft. Wij zullen de organisatie dusdanig verder inrichten dat voor kleinere plannen de Front-office advies geeft. Zij zijn hiervoor voldoende toegerust. Het is hier niet nodig dat vergunningverleners zelf contact hebben met de klant. Bij complexe aanvragen kan een specialist dienstverlening vergunningen worden ingeschakeld. Deze specialisten zijn deskundig op het vakgebied, maar verlenen niet zelf de vergunning. Voor toezichthouders geldt hiervoor hetzelfde. Zij kunnen over het proces vragen beantwoorden van burgers; gaat het echter over de inhoud, dan zullen de toezichthouders de burger doorverwijzen naar de Front-office of de specialist dienstverlener. Op deze wijze wordt tegemoet gekomen aan het advies van de Onderzoeksraad om toetsing en advisering te scheiden, maar kunnen we wel voldoen aan onze ambitie dienstverlening. Door middel van cursussen willen wij de kwaliteit van de huidige medewerkers handhaven en waar nodig verbeteren. Bij het aannemen van nieuw personeel zal hieraan aandacht worden besteed. Beslispunt Wg houden de advisering gescheiden van de vergunningverlening en de handhaving. 6. Adviezen en opmerkingen op component niveau Aanbevelina TroostwiikIRebel Troostwijk Rebel geeft een aantal gedetailleerde opmerkingen over sloten van de ophoudruimten van de KMAR, het vrijhouden van de nooduitgang van de spoortunnel, de

Onderwerp

Volgvei


afhandeling van 112-meldingen, gebruik van stoppenkastruimtes, stroomverbruik, drukval in het brandstofleidingnet van AFS en het dak van loods 1 van de KLM. Reactie De opmerkingen over de ophoudruimten van de Kmar, de afsluitsystematiek van de vluchtdeuren, het vrijhouden van de nooduitgang van de spoortunnel zijn inmiddels door de brandweer opgepakt en meegenomen in de reguliere controles. Inmiddels zijn met de meldkamer afspraken gemaakt over meldingen die binnenkomen via het alarmnummer 112. De verantwoordelijkheid van de toezicht van de stoppenkasten en het stroomverbruik ligt bij AAS of de gebruiker. AAS heeft aangegeven dit te hebben opgepakt. De drukval van het brandstofnet van AFS en de route van de gevaarlijke stoffen is opgepakt door de regionale brandweer. De KLM heeft aangegeven de vrachtloods tot 2010 te willen gebruiken. Het dak van het gebouw van de KLM voldoet aan de vereisten in het Bouwbesluit. Beslispunt WJ nemen kennis van de genomen acties op de adviezen op componentenniveau. 6. Morele verantwoordelijkheid Aanbevelinqen COT o Zorg dat de taak overzichtelijk en begrensd blijft. Dus maak duidelijk wat de Gemeente Haarlemmermeer precies onder morele verantwoordelijkheid vindt vallen, maar ook wat niet. o Zorg dat de organisatie de aandacht voor morele verantwoordelijkheid ook toelaat. Dus zorg voor draagvlak, zorg voor voldoende capaciteit, zorg voor een flexibele organisatie. o Begin met het vaststellen van kaders op strategisch en tactisch niveau. Operationele activiteiten volgen later. o Het COT geeft vijf stappen hoe wij als Gemeente Haarlemmermeer kunnen zorgen dat wij onze morele verantwoordelijkheid nemen voor de brandveiligheid op Schiphol. 1. Ontwikkel een integrale visie over brandveiligheid inclusief een visie op het neutraliseren van de op voorhand geschetste risico's zoals hierboven zijn beschreven. 2. Zorg op basis van deze visie dat de randvoorwaarden voor een adequate veiligheidscultuur ingevuld gaan worden- in elk geval voor zover ze organisatorische aanpassingen vergen. 3. Zorg voor het herprioriteren en herstructueren van de formele verantwoordelijkheid van de Gemeente Haarlemmermeer. 4. Vul de eigen morele verantwoordelijkheid in en spreek vanuit die morele verantwoordelijkheid partners aan op hun formele verantwoordelijkheid op terreinen waar de gemeente niet bevoegd is. 5. Spreek vanuit de morele verantwoordelijkheid ook partners aan op het nemen van hun morele verantwoordelijkheid.

Reactie Wij vinden veiligheid op Schiphol erg belangrijk. Dat betekent dan ook dat wij met behulp van de morele verantwoordelijkheid de veiligheid willen verbeteren. Dat wij veiligheid belangrijk vinden blijkt ook uit de nota Integraal Veiligheidsbeleid waarin wordt aangegeven hoe wij de veiligheid in de gemeente Haarlemmermeer kunnen verbeteren. In de nota Integrale Veiligheid op Schiphol welke vandaag wordt vastgesteld, komt dit ook aan de orde.

Onderwerp Volgvei


Tevens is in de Kadernota Handhaving en Toezicht 2008 hier aandacht aangegeven. Het is niet nodig meer kaders aan te geven of een nieuwe visie te ontwikkelen. Immers wij nemen onze morele verantwoordelijkheid al. Zoals het COT heeft aangegeven zijn vier vormen van verantwoordelijkheid te onderscheiden. De eerste, de formele verantwoordelijkheid, is de belangrijkste. De rijksoverheid heeft niet voor niets veel veiligheidsvereisten vastgelegd in wetten en andere regelingen. Als een ieder zich houdt aan de geldende regelgeving is reeds sprake van een veiliger samenleving. Dat betekent dat behalve burgers en bedrijven zich hiervan bewust moeten zijn, ook dat vergunningverleners en handhavers goed de formele regelgeving moeten toetsen en handhaven. Voor handhaving zijn richtlijnen vastgelegd in de reeds eerder genoemde Kadernota Handhaving en Toezicht 2008. Deze nota zal verder worden uitgewerkt in 7 uitvoeringsnota's. Daarnaast kan sprake zijn van situaties die dusdanig bijzonder zijn dat zij (nog) niet zijn geregeld in de geldende regelgeving. Hiervoor geldt dat met behulp van het instrument morele verantwoordelijkheid deze situaties veiliger kunnen worden. Een goed voorbeeld is de reeds eerder genoemde terminal. De terminal is een dusdanig bijzonder bouwwerk dat hiervoor bijzondere maatregelen nodig zijn. AAS heeft zelf hierin haar morele verantwoordelijkheid genomen. Immers vanuit de wettelijke regelgeving zou kunnen worden volstaan met het voldaan aan de eisen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit. AAS legt zichzelf vanuit de morele verantwoordelijkheid eisen op hoger dan de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit. Wij kunnen in andere vergelijkbare situaties ook samen met het betreffende bedrijf maatregelen nemen dan wel eisen stellen die boven de formele verantwoordelijkheid uit gaan. In specifieke gevallen kunnen nadere eigen regels worden gesteld, denk hierbij bijvoorbeeld aan hogere eisen van brandwerende muren (30 minuten i.p.v. 20 minuten). Wij zullen met dergelijke bedrijven hierover nadere afspraken maken, bijvoorbeeld in de vorm van een convenant. Hogere eisen dan wettelijk aangegeven kunnen we overigens niet in rechte afdwingen. Behalve het opstellen van nadere regels kan het ook zijn dat op een andere wijze aan de morele verantwoordelijkheid wordt toegekomen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan communicatie. Dus burgers en bedrijven wijzen op de regelgeving die bestaat, maar er ook op wijzen hoe het nog veiliger kan. Dit kan door middels van een actieve en pro-actieve communicatie. Wij zullen ons komende jaren eerst concentreren op het goed uitoefenen van de formele verantwoordelijkheid. Waar nodig doen wij er een schepje bovenop. Ondertussen zal er voor draagvlak worden gezorgd en worden gekeken naar voldoende capaciteit. Wij gaan er van uit dat wij vervolgens de volgende stappen kunnen zetten waarbij wij pro-actief kunnen gaan handelen op het gebied van morele verantwoordelijkheid. Dat wij een duidelijke visie hebben over wanneer de morele verantwoordelijkheid wordt ingezet en dat wij ook anderen aanspreken op het gebruik maken van morele verantwoordelijkheid. Beslispunt Wij voeren eerst de formele verantwoordelijkheid uit en passen dan waar nodig de morele verantwoordelijkheid toe.

Onderwerp

Volgvei


7. Moed Aanbeveling COT Zorg voor bestuurlijke moed en een duidelijke lijn hoe om te gaan met de bovenwettelijke normen om de brandveiligheid op Schiphol te waarborgen. Reactie Wij tonen middels deze nota aan dat wij de brandveiligheid op Schiphol belangrijk vinden. Wanneer nodig zullen wij harde beslissingen nemen om de veiligheid te waarborgen. Daarnaast beseffen wij ons ook dat het soms moeilijk kan zijn om morele verantwoordelijkheid af te dwingen bij bedrijven of instellingen. Wij willen hierover in gesprek met het ministerie van BZK om te zien hoe we dit kunnen oplossen. Voor wat betreft de verantwoordelijkheden en bevoegdheden op Schiphol op het gebied van crisisbestrijding zijn reeds afspraken gemaakt met de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Wij verwijzen hiervoor naar onze nota 'Integrale Veiligheid op Schiphol'. Beslispunten Wij treden op wanneer nodig tegen brandveilige situaties en maken daarbij gebruik van de formele en morele verantwoordelijkheid. Wij treden in gesprek met het ministerie van BZK over het inzetten van de morele verantwoordelijkheid. Evaluatie Wij zullen de voortgang melden in de voortgangsrapportages omtrent veiligheid welke wij de raad twee maal per jaar voorleggen. Daarnaast zal per geval, waar nodig, de raad worden geïnformeerd over welke maatregelen zijn of worden genomen. In- en externe communicatie De inhoud van deze verantwoording zal volgens de reguliere procedure bekend worden gemaakt, onder meer op de gemeentelijke internetsite. Aan de betrokken bedrijven die zijn bezocht voor de quick-scan zal een exemplaar van het rapport Troostwijk Rebel Risk Consultants en een afschrift van deze nota worden gestuurd. Besluit Op grond van het voorgaande hebben wij besloten om:

kennis te nemen van de quickscan brandveiligheidsrisico's Schiphol van Troostwijk Rebel Risk Consultants; kennis te nemen van de eindrapportage onderzoek brandveiligheid Schiphol en morele verantwoordelijkheid Gemeente Haarlemmermeer van COT; te reageren op de aanbevelingen als volgt: o de verdeling van de portefeuilles handhaving en veiligheid, vergunningen en luchthavenzaken ongewijzigd te laten; o samen te werken met andere handhavingsinstanties waar mogelijk en waar mogelijk afspraken maken met bedrijven om te controleren door middel van audits; o de voorbereidingen rondom het maken van een convenant met AAS te vervolgen; o verbeteren van de onderlinge afstemming en samenhang van processen rondom de veiligheid op Schiphol; o advisering gescheiden te houden van vergunningverlening en handhaving;

Onderwerp Volgvei


kennis te nemen van de genomen acties van de adviezen op componentenniveau; eerst de formele verantwoordelijkheid uit te voeren en waar nodig de morele o verantwoordelijkheid toe te passen; o wanneer nodig op te treden tegen brandveilige situaties en daarbij gebruik maken van de formele en morele verantwoordelijkheid; o in gesprek te treden met het ministerie van BZK over het inzetten van de morele verantwoordelijkheid; deze nota ter informatie te zenden aan de raad.

o

Burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,

Bijlage(n)

Quick scan brandveiligheidsrisico's Schiphol (Troostwijk Rebel Risk consultants) Eindrapportage onderzoek brandveiligheid Schiphol en morele verantwoordelijkheid gemeente Haarlemmermeer (COT)

Quickscan brandveiligheidrisico's Schiphol in opdracht van Gemeente Haarlemmermeer

TRRC dossiernummer Door

:

e-mail

:

:

40116 H. Stolker H.J.M.van der Sijp rr J.G.M.Raaijmakers M.L. van der Waard [email protected]

Quickscan Brandbeveiligheid risico's Schiphol

INHOUD

INTRODUCTIE 1. 1.1. 1.2. 1.3.

Algemene informatie. Introductie. De bezochte bedrijven zijn op Schiphol Scope en wijze van uitvoering

CONCLUSIE 1.1. Conclusie voor de Terminalgebouwen, eigendom van de Schiphol Group. 1.2. Conclusie voor Pro Rail Conclusie voor de vrachtgebouwen 1,2 en 3, eigendom van de KLM . 1.3. 1.4. Conclusie voor Hangar 32, eigendom van Martinair Conclusie voor Aircraft Fuel Supply. 1.5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN BRANDVEILIGHEID SCHIPHOL

1. 1.1. 1.2.

Regelgeving Brandveiligheidsniveau bestaande bouw volgens het Bouwbesluit. Brandveiligheidniveauvolgens gemeentelijk beleid.

2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.

Controle en handhaving brandveiligheid Preventie afdeling brandweer Gemeente Haarlemmermeer. Regionale Brandweer Amsterdam- Arnstelland. Brandweer Amsterdam Airport Schiphol Afdeling Terminal Handhaving Schiphol Group Milieudienst. Het Terminal Gebouw. Bouwvergunningen Terminalgebouw Terminal Real Estate Problematiek rond het Terminalgebouw Terminal veiligheid management systeem (tvms) Procedures voor Bouwvergunningen Pro Rail OrganisatorischebeveiligingsmaatregelenTerminalgebouw

4.

Vrachtgebouwen l, 2 en 3 van de KLM

5.

Martinair, hangar 32.

Rapport datum: 2007

i ~ & 3 < 3 y2 ~K,

print datum: 07/01/2008

Blad 2 van 44

..-G,,,,,-, &


6.

Aircraft Fuel Supply (ASF)

33

7.

Christelijk Kinderdagverblijf Het Woelige Nest

36

HOOFDSTUK 3: BIJLAGEN 1.

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 2.

37

Samenvatting Brandveiligheid Terminalgebouw Bagage Kelders en technische unit Bagage kelder in het Terminalgebouw Technische ruimte bagage kelders Spoortunnel, Plaza Locaties Niet-zelfredzamen: Ophoudruimte Koninklijke Marechaussee, Plaza en terminal l Winkels in het Terminal Gebouw Elektronische beveiligingsmaatregelen

39 40 43

Adviezen en opmerkingen op component niveau

44

Rapport datum: 2007 7 I

37

37 38 38

Blad 3 van 44

-


HL-

INTRODUCTIE 1. ALGEMENE INFORMATIE.

1.1. Introductie. In de nota Brandveiligheidmanagement (8 februari2007) is Schiphol ten aanzien van brandveiligheid aangemerkt als een risicogroep in de Gemeente Haarlemmermeer. In de nota is aangegeven, dat inzicht verkregen dient te worden in de brandveiligheidsrisico's in de panden behorende tot Schiphol. Het college echter heeft het gevoel onvoldoende op de hoogte te zijn van de stand van zaken met betrekking tot brandveiligheid op Schiphol.

Formeel lijken vergunningen op orde, echter vergunningen zijn zodanig algemeen (ruim) opgesteld dat op basis van deze vergunningen geen effectieve controle en handhaving mogelijk lijkt te zijn. De juiste invulling van de verantwoordelijkheid van de gemeente is hierdoor een moeilijk vatbaar proces. Wettelijk gezien is de positie en verantwoordelijkheid van de gemeente (ten aanzien van Schiphol) duidelijk. De invulling van vergunninguitgifte, controle en verantwoordelijkheden is, zoals gezegd, een complexe aangelegenheid. Analyse van de bovenstaande problematiek levert drie onderzoeksvragen op, waarvan dit rapport van Troostwijk Rebel Risk Consultants vraag C behandelt. A. Onderzoek om inzicht te verkrijgen in de stand van zaken rond bouwen gebruiksvergunningaangezien de brandveiligheid (en controle hierop) daar direct aan gerelateerd is. B. Advies aan de gemeente over noodzakelijke expertise @ijde gemeente) om brandveiligheid te kunnen beoordelen. C. Een quickscan om inzage te verkrijgen in de brandveiligheid op Schiphol. Troostwijk Rebel Risk Consultants heeft in opdracht van Gemeente Haarlemmermeer in het derde kwartaal van 2007 de quickscan uitgevoerd teneinde inzage te verkrijgen in het niveau van brandveiligheid in zijn algemeenheid, alsook het effecthierop van getroffen security maatregelen. Troostwijk Rebel Risk Consultants heeft de samenwerking gezocht met Meelis Security Management om het effect van getroffen securitymaatregelen op de brandveiligheid te beoordelen. 1.2. De bezochte bedrijven zijn op Schiphol

*

Schiphol Terminal Gebouw: o Bagage kelder met technische unit in Terminal 3 o o o o o o

Kledingwinkel: Gerzon (airside) Horeca: McDonalds (airside) Martinair bagage afhandeling ruimte R1233, Terminal 3 Vertrekhal 2 kantoor KLM boven incheckbalies Schiphol Plaza spoorwegtunnel (Prorail) Kappé Parfum Schiphol Plaza

Rapport datum: 2007 1fKlOY3 TAK


Blad 4 van 44


..W

o Pao10 Salotto (Gaastra kledingwinkel) Schiphol Plaza o Horeca: Burger King (Schiphol Plaza) o Horeca: Juggle Juice Bar (Schiphol Plaza) o Ophoudruimte van Koninklijke Marechaussee (Kmar), Front Office (Schiphol Plaza) en Back office (naast terminal 1).In overleg met de gemeente is hier

geen brandveiligheidsanalyse uitgevoerd. e

e

e e

Chr. Kinderdagverblijf Het Woelige Nest (in overleg met de gemeente is hier geen brandveiligheidsanalyse uitgevoerd). KLM vrachtgebouw 1,2,3 (Inrichtingnr.: 371) aan de Handelskade (in overleg met de gemeente is hier geen security gerelateerde analyse uitgevoerd). Martinair hangargebouw 32, Navigatorstraat 10, Schiphol Oost (Inrichtingnr.:205). Aircraft Fuel Supply (AFS) Oude Vijfhuizerweg 6, Luchthaven Schiphol Oost.

In het kader van het onderzoek is ondermeer met de volgende personen gesproken: Gemeente Haarlemmermeer: De heer R.A. Steensma, Mevrouw. Mr.A.Dijk, De heer Ing R.P. Wevers, De heer P. Weerd, De heer ES. de Weerd

Teammanager, groep uitvoering cluster Handhaving en Toezicht Sr.beleidsadviseur, groep Uitvoering cluster Dienstverlening Sectorhoofd/plv commandant Brandweer sector Pro-actielpreventie Coördinator Brandweer sector Pro-actielpreventie Teamleider preventie Brandweer, sector Preventie

Amsterdam Airport Schiphol Mevrouw Ir A. Stokkers, De heer Ir M. Keet, De heer Ing J. de Man, De heer J. Hulst De heer Ing T. Timmerman De heer M. Lakerveld De heer E van den Dobbelsteen De heer S. Schouten De heer B. Postma De heer N. Hoogervorst De heer S. Bosgra De heer J. van der Roest De heer V. Eradus De heer T.H.T.van Maastrigt

Manager Terminal Real Estate Manager Compliance Management Terminai Real Estate Manager Fire Safety Engineering Terminal Real Estate Technical Supervisor Terminal Real Estate Building permits coördinator Terminal Real Estate Manager Bagage Operations Access Control manager Security Business Area Aviation ,Security, Access Control Aviation Handhaving terminal (Terminal Real Estate) Handhaving terminal (Terminal Real Estate) Procesleider Beheer Gebieden Bagage Hoofd Bewakings- en Beveiligingsruimte, Schiphol Dienstverlening Duty Manager, Regiecentrum Amsterdam Airport schiphol Hoofd Afdeling Veiligheid & Milieu Schiphol Brandweer

KLM De heer P. Reuderink De heer R. Ritz De heer R. van Erdewijk De heer F. Ruiter De heer C. Hulsman

Kader B.V.: Sodexho Altys B.V. Huismeester (Sodexho Altys B.V.) Project engineer KLM Cargo Sodexho Altys B.V. Coördinator Wetten en vergunningen Technisch assistent Sodexho Altys B.V.

Rapport datum: 2007 't tt%>>RYil K


Blad 5 van 44


..-w

Martinair De heer A.J. van Zonneveld Mevrouw Y. Tor Mevrouw P. Jans De heer R. Hogg De heer S. Vermeer

Manager gebouwen en terreinen Supervisor Martinair Manager projects & procedures Passenger Services Team manager Hoofd engineering en hoofd BHV organisatie.

Prorail De heer Ing A.M. de Groot

Inspecteur kunstwerken

Aircraft Fuel Supply (AFS) De heer Ing K. Winters De heer J.W.J. Blomsma De heer L. de Vreeze

General manager SuperintendantOperations & Projects Supply Coördinator

Koninklijke Marechaussee De heer R.F.P.M. Uijenbroek

Coördinator Arbo & Milieu

Kinderdagverblijf Het Woelige Nest Mevrouw J. den Engelse Hoofd groepsleider Assistent hoofd groepsleider Mevrouw O. Piet Van bedrijven gesitueerd in het Schiphol Terminal Gebouw Mevrouw G. Martha Verkoopster Gerzon/ Accessoires Restaurant manager McDonalds Dhr A. van der Maas De heer J. Brinkmeijer Project manager Schiphol Kappé Schiphol Verkoopster Pao10 Salotto, Gaastra Kledingwinkel Mevrouw P van Delden Restaurant manager Burger King De heerR. Bateswar Bedrijfleider Burger King De heer N. Nanhif Manager Operations Glendale Group (JuggleJuice Bar) Dhr M. de Zwart Manager Techniek Glendale Group (Juggle Juice Bar) De heer M de Graaf R2B Inspecties B.V. De heer A. van Ballegooijen De heer C. Huijbreghs De heer M. Hardeman

Directeur R2B Inspecteur R2B Inspecteur R2B

Regionale Brandweer Amsterdam Amstelland Hoofd preventie Brandweer De heer W. van Lijnschoten Naast de hierboven genoemde personen is tijdens rondgangen bovendien gesproken met uitvoerende medewerkers van de diverse bedrijven, zonder dat hierbij hun naamsgegevens genoteerd zijn. Deze gesprekken waren dan gericht op het nader verklaren van onduidelijkheden van hetgeen in interviews naar voren is gekomen.

Rapport datum:2007 j l<{>O%HT; jK

print datum. 07/01/2008

Blad 6 van 44

-.-

a r&,,-


1.3. Scope en wijze van uitvoering

Troostwijk Rebel Risk Consultants heeft zich gericht op processen rond brandveiligheid, brandpreventie en vergunningverlening.De scope van het gedeelte van het onderzoek dat door Meelis Cemity Management is uitgevoerd, heeft zich beperkt tot de gerealiseerde securitymaatregelenin relatie tot de brandveiligheid.

Rapport datum: 2007


Blad 7 van 44

'.%_

&P=-


CONCLUSIE Om uit de quick-scan een conclusie te kunnen trekken, is het noodzakelijk om een opdeling te maken in: 1. De terminal gebouwen 2. Stationsgebouw/spoortunnelPro Rail 3. De vrachtgebouwen van KLM 4. Hangar 32 van Martin Air 5. Aircraft Fuel Supply Dit vanwege de verschillen in gebruiksfunctie en de geconstateerde verschillen in de rol van de Gemeente Haarlemmermeer. 1.1. Conclusie voor de Terminalgebouwen, eigendom van de Schiphol Group.

Door de Schiphol Group is een project in gang gezet om te komen tot een verbetering van de brandveiligheid van het gehele Terminalcomplex. De aanzet tot dit project is de brand op de luchthaven van Diisseldorf in 1996. Naar verwachting zal het project eind 2009 zijn afgerond. Binnen de Schiphol Group is de afdeling Terminal Real Estate (TRE) verantwoordelijk voor de beleidsontwikkeling met betrekking tot de brandveiligheid en het realiseren van de daaruit voortvloeiende projecten. Het door TRE ontwikkelde beleidsplan voor het Terminalcomplex is ambitieus en gaat uit van een brandveiligheidsniveau dat hoger ligt dan het veiligheidsniveau zoals vastgelegd in het Bouwbesluit en de gemeentelijke Bouwverordening. Het veiligheidsbeleid is vastgelegd in "OntwerprichtlijnBrandveiligheid Terminalcomplex". De technisch-functionele invulling van de Ontwerprichtlijn worden gevormd door de "OntwerpgrondslagenBrandveiligheid Temzinalcomplex". De brandweer van de Gemeente Haarlemmermeer is niet betrokken geweest bij de totstandkoming van de Ontwerprichtlijn noch van de Ontwerpgrondslagen. De keuze van de brandweer om niet te betrokken te zijn bij deze beleidsontwikkeling was een bewuste keuze. De brandweer stelt zich op het standpunt dat de beleidsontwikkeling tot de verantwoordelijkheden van het bedrijf behoort en dat de brandweer zich beperkt tot het beoordelen van de resultaten aan de vigerende regelgeving. Door deze opstelling is ook de kennis van de brandweer over de organisatie rond de brandveiligheid van het Terminalcomplex beperkt. Door TRE zijn voor de gebruikers/huurders van de terminal richtlijnen opgesteld voor het aanvragen van bouw, verbouw en wijziging van installaties. Deze richtlijnen maken onderdeel uit van de huurovereenkomsten. Recent is het Terminal Veiligheid Management System (TVMS) ge'introduceerd Het TVMS heeft de functie van vangnet en moet de veiligheid tijdens de werkzaamheden waarborgen. In 2001 is de brandweer Haarlemmermeer gestart met de afgifte van de gebruiksvergunningen en sluit daarmee aan bij het project van de Terminal beveiliging. Voor de gebruiksvergunning is Schiphol verdeeld in 22 vergunningsgebieden. Voor al deze 22 gebieden is een gebruiksvergunning afgegeven.

Rapport datum: 2007 f l<~>trS~'X: IK


Blad 8 van 44

..-._


Jaarlijks, veelal in één aaneengesloten periode, worden door de gemeentelijke brandweer handhavingcontrolesuitgevoerd. Controles vinden veelal plaats op componentenniveau. Naast de controles door de gemeentelijke brandweer worden ook door andere (geüniformeerde) delen van de Schiphol Group controles uitgevoerd. Hoewel vanuit een andere invalshoek en verantwoordelijkheid hebben deze controles bijna allemaal betrekking op dezelfde inhoud. Tussen de diverse controlerende instanties is geen afstemming of uitwisseling van informatie. Alhoewel in een groot deel van het Terminalgebouw het aanbrengen van de brandveiligheidsvoorzieningen is afgerond, heeft dit nog niet geleid tot het afgeven van een kwaliteitsverklaring (certificaat)voor onder andere de sprinklerinstallatie. Met name de organisatie rond de controle en handhaving schiet te kort en verdient hierbij meer aandacht. In 2006 heeft het NIBRA (thansNIFV) een uitgebreid onderzoek gedaan naar brandveiligheid van het Terminal Complex en over dit onderzoek recent verslag gedaan. De resultaten van het onderzoek zijn bij de gemeentelijke brandweer bekend. Resumé. o In 1996 is de Schiphol Group gestart met het project Terminal Veiligheid, bedoeld om de brandveiligheid van het gehele Terminal Complex te verhogen. Dit project moet eind 2009 zijn afgerond. Tot die tijd zullen delen van het terminalcomplexniet aan alle brandveiligheidseisen voldoen. o De brandveiligheid van het Terminalcomplex is ontwikkeld op basis van "gelijkwaardigheid" van bouwkundigeen installatietechnischevoorzieningen en organisatorische maatregelen. e Het veiligheidsbeleid voor het Terminalcomplex is vastgelegd in de Ontwerprichtlijn Terminal veiligheid. Het in deze ontwerprichtlijn vastgestelde veiligheidsbeleid is hoger dan de brandveiligheidseisen volgens het Bouwbesluit en Bouwverordening. De technische- en functionele eisen voor de brandveiligheidsvoorzieningen zijn vastgelegd in de OntwerpgrondslagenBrandveiligheid van het Terminalcomplex. o De gemeentelijke brandweer is akkoord met de inhoud van de Ontwerprichtlijn en Ontwerpgrondslagenen heeft daarmee ingestemd met de gemaakte keuzes voor de gekozen gelijkwaardigheid zoals bedoeld in het Bouwbesluit. o De gemeentelijke brandweer is niet betrokken (geweest)bij het ontwikkelen van de Ontwerprichtlijn en de Ontwerpgrondslagen. o Alle bouwen verbouwplannen worden ontwikkeld op grond van Ontwerprichtlijn. Alle aan te brengen brandbeveiligingsinstallaties voldoen aan de Ontwerpgrondslagen. o Alle bouwplannen worden op de brandveiligheid getoetst door TRE en de afdeling Veiligheid & Milieu van de Schiphol brandweer en worden vervolgens voor het verkrijgen van een bouwvergunning met een motivatie (brandveiligheidsplan)bij de gemeente ingediend. De brandweer toetst de ingediende bouwaanvragen op brandveiligheid volgens het Bouwbesluit en Bouwverordening. Tijdens de bouw wordt gecontroleerd door de brandweer en een inspecteur van Vergunningen en Handhaving. Rapport datum: 2007


Blad 9 van 44

Quickscan Brandbeveiligheid risico's Schiphol Tussen de afdeling Pro-actie & Preventie van de gemeentelijke brandweer en de afdeling Veiligheid & milieu van de Schiphol brandweer is geen formeel overleg. In 2001 is de brandweer gestart met het verlenen van gebruiksvergunningen. Het terminalcomplex is daartoe opgedeeld in 22 vergunningsgebieden. Voor al deze 22 gebieden is inmiddels een gebruiksvergunningafgegeven. Jaarlijks vindt controle plaats op de afgegeven gebruiksvergunning. Deze controles vinden hoofdzakelijk plaats op componentniveau. Controles door middel van audits op de organisatie en de processen voor de instandhouding van de brandveiligheidsvoorzieningen, die mede de basis vormen voor de "gelijkwaardigheid, vinden niet plaats. Naast de gemeentelijke brandweer zijn er diverse andere geüniformeerde diensten actief inzake de controle van de brandveiligheidsvoorzieningen. Tussen de diverse partijen is geen overleg en er is geen uitwisseling van informatie. Hoewel vanuit een ander invalshoek en verantwoordelijkheid, betreft het praktisch altijd controles op componentniveau. Om te veiligheid ook bij complexere verbouwingen te kunnen garanderen, is door Schiphol het Terminal Veiligheid Management Systeem (TVMS) geïntroduceerd. Door de rol die de gemeentelijke brandweer zichzelf heeft opgelegd jegens Schiphol is de kennis over het beleid en de organisatie van de brandveiligheid bij de gemeentelijke brandweer beperkt. Door het NIBRA is in 2006 een uitgebreid onderzoek gedaan naar de brandveiligheid. De resultaten hiervan zijn bij de gemeentelijke brandweer bekend. Op het gehele gebied van het luchthaven terrein zijn diverse brandweerdiensten actief t.w. - Gemeentelijkebrandweer - Luchthaven brandweer gebouwen brandbestrijding - Luchthaven brandweer preventie - Terminal handhaving (geen brandweer maar wel als zodanig gekleed) - ingehuurd geüniformeerd brandweerpersoneelvoor bewakingsdiensten - De brandweer Amsterdam - De regionale brandweer Amsterdam/Amstelland - De regionale brandweer Kennermerland Tussen deze verschillende brandweerdiensten is geen gecoördineerd overleg. Bovendien is het de gebruikers van het Luchthaventerrein niet altijd duidelijk met welke brandweerdienst men te maken heeft.

Rapport datum: 2007 j l700WT, j

K


Blad 10 van 44


..-.-_

1.2. Conclusie voor Pro Rail Het stationsgebouw met spoortunnel van Pro Rail grenst direct aan het Terminalgebouw. Het grootste risico wordt gevormd door brand in een treinstel. De effectbestrijding en het evacueren van de passagiers is een taak voor de repressieve brandweerdienst. Ter ondersteuningvan de evacuatie en brandbestrijding zijn in de tunnel en stationsgebouw voorzieningen aanwezig zoals handbrandrnelders, droge brandleiding met aansluitingpuntenop de aanvalswegen van de brandweer, brandblussers, noodverlichting en nooduitgangen. Door Effectis (voorheen TNO) is een rapport opgesteld om te komen tot een verhoging van de brandveiligheid. Pro Rail heeft structureel overleg met de Schiphol Group over beheerszaken, waaronder de brandveiligheid. De brandweer is bij dit overleg aanwezig. Onderhoud van de brandbeveiligingsinstailaties is vastgelegd in een beheersplan. In tegenstelling tot de inbreng van de brandweer bij de processen in het Terminalgebouw is de brandweer wel betrokken bij de ontwikkeling van het beheersplan van Pro Rail. Pro Rail beschikt voor de spoortunnel over een calamiteiten bestrijdingsplan.

Pro Rail heeft structureel overleg met de Schiphol Group over onder andere de brandveiligheid. De brandweer maakt deel uit van zowel de Stuurgroep als de Beheergroep. Voor beheer en onderhoud van de brandbeveiligingcvoorzieningen wordt een beheersplan ontwikkeld. De brandweer is als adviseur betrokken bij de ontwikkeling. De brandbeveiliging in de tunnel is tot stand gekomen in overleg met de brandweer. Om incidenten met de daklozen in het stationsgebouw te voorkomen, worden extra controles door de KMAR uitgevoerd. De bekende slaapplaatsen zijn dichtgezet waarmee het overnachten in het stationsgebouw wordt ontmoedigd. Alle ploegen van de brandweerposten die direct betrokken zijn bij de incidentenbestrijdingin de spoortunnel worden jaarlijks door Pro Rail ge'informeerd. Door Pro Rail is het project Safety Case gestart. Dit project behelst het verhogen van de brandveiligheid in de spoortunnel. Het onderzoek wordt uitgevoerd door Effectis bv. De opmerkingen/aanbevelingenvan het onderzoek worden met de brandweer besproken. Pro Rail werkt aan een nieuw beheersplan voor de technische voorzieningen waaronder de brandveiligheidsvoorzieningen. Pro Rail werkt aan het aanpassen van het Calamiteitenbestrijdingsplan. Opmerkingen/eisen van de brandweer ten aanzien van het aanbrengen of wijzigen van voorzieningen maken niet altijd onderdeel uit van een totaalplan en zijn niet altijd voldoende gemotiveerd.

Rapport datum: 2007 2 r2c~oslx. jn


Blad 11van 44

-


1.3. Conclusie voor de vrachtgebouwen 1,2 en 3, eigendom van de KLM.

De vrachtgebouwen zijn gebouwen die dateren van voor 1992, het jaar dat het Bouwbesluit werd ge'introduceerd De functie en gebruik van deze gebouwen zijn beduidend anders dan het Terminalgebouw.Staat bij het Terminalgebouw (bijeenkomstfundie) het reizigersvervoer centraal en moet er rekening worden gehouden met grote hoeveelheid mensen, in de vrachtgebouwen staat het goederenvervoer centraal (industriefunctie)en zijn er, behoudens de medewerkers, geen grote hoeveelheden mensen in de gebouwen aanwezig. Voor de vrachtgebouwen is gebruiksvergunningverleend. Omdat de vrachtgebouwen een vloeroppervlak hebben dat groter is dan het toegestane oppervlak volgens "bestaand bouw Bouwbeluit" is door EFPC in opdracht van de KLM een Programma van Eisen (PvE) opgesteld om door middel van "gelijkwaardigheid" de toelaatbaarheid van de afmeting van de brandcompartimenten aan te tonen. In een door RîB opgesteld Basisdocument Brandveiligheid wordt de technische uitvoering van de brandbeveiligingsinstallaties aangegeven. Zowel het PvE als BdB zijn door de brandweer goedgekeurd. De opzet van de brandveiligheid van de vrachtgebouwen is, evenals het Terminalgebouw, een combinatie van bouwkundigeen installatietechnische voorzieningen en organisatorische maatregelen. De KLM heeft voor haar gebouwen geen specifiek brandveiligheidsbeleid. De brandveiligheid is afgestemd op het niveau "bestaande bouw" volgens het Bouwbesluit. Voor de vrachtgebouwen is een gebruiksvergunningafgegeven. o De brandweer controleert iedere twee jaar op grond van de afgegeven gebruiksvergunning. Deze controles vinden, evenals bij het Terminalgebouw, plaats op componentniveau. Controles door middel van audits op de organisatie en de processen voor de instandhouding van de brandveiligheidsvoorzieningen, die mede de basis vormen voor de "gelijkwaardigheid", vinden niet plaats. De gemeentelijke brandweer is akkoord met de inhoud van het Programma van Eisen van EFPC, het Basisdocument Brandveiligheid van R2B en heeft daarmee ingestemd met de gemaakte keuzes voor de gekozen gelijkwaardigheid zoals bedoeld in het Bouwbesluit. e De afdeling Veiligheid en Milieu van de Luchthaven brandweer voert, omdat de vrachtgebouwen geen eigendom zijn van de Schiphol Group, hier geen controles uit. De brandweer heeft geen overleg met de KLM over het huidige en toekomstige beleid ten aanzien van de brandveiligheid. De controlefrequenties en de inhoud van de controles van de brandweer komen niet overeen met het beeld dat de KLM van deze controles heeft.

Rapport datum: 2007 íz<<m52"\~;jx


Blad 12 van 44

.-W-


1.4. Conclusie voor Hangar 32, eigendom van Martinair

Voor hangar 32 is bouwvergunning verleend in 1991. In de vergunning zijn specifieke brandveiligheidseisen opgenomen in verband met de afmeting van de hangar. De functie en gebruik van de hangar is beduidend anders dan het Terminalgebouw. Staat bij het Terminalgebouw (bijeenkomstfunctie) het reizigersvervoer centraal, in de hangar (industriefunctie)staat het onderhoud aan de vliegtuigen centraal en zijn er, behoudens de medewerkers, geen grote hoeveelheden mensen in de gebouwen aanwezig. Voor de hangar is een gebruiksvergunningafgegeven. Door de brandweer wordt iedere twee jaar een controle gehouden (september 2003 en december 2005). Deze controle vindt plaats op componentniveau. Bij Martinair is echter niet bekend dat er door de brandweer controles worden gehouden.

1.5. Conclusie voor Aircraft Fuel Supply.

AFS valt vanwege haar activiteiten, het leveren en opslaan van vliegtuigbrandstoffen, onder het besluit voor BRZO inrichtingen. Door de minister van VROM is de provincie aangewezen als bevoegd gezag en de regionale brandweer Amsterdam/Amstelland als adviseur. De regionale brandweer adviseert rechtstreeks naar de provincie. Bij problemen informeert de provincie de gemeente, die vervolgens de gemeentelijke brandweer moet informeren. Door deze structuur is de directe betrokkenheid van afdeling Proactie & Preventie van de gemeentelijke brandweer beperkt. Na 1januari 2008 zal de regionale brandweer Kennermerland de formele adviseur worden van de provincie. Omdat de regionale brandweer Kennermerland de regionale brandweer Amsterdam/Amstelland gevraagd heeft voor haar de controles bij AFS te blijven uitvoeren, moet er bijzondere aandacht zijn voor de inf ormatievoorziening. De directie van AFS heeft diverse malen contact gezocht met de gemeentelijke brandweer. De gemeentelijke brandweer stelt zich op het standpunt dat, indien er geen gebruiksvergunning is verleend, er geen controles of adviezen worden afgegeven en het bedrijf zich dient te richten tot externe deskundigen. Het is niet duidelijk of de brandweer over dit beleid voldoende communiceert. Omdat voor ASF geen gebruiksvergunningis afgegeven, worden door de gemeentelijke brandweer geen controles uitgevoerd.

Rapport datum: 2007 I ri(>oziv: l K

print datum 07/01/2008

Blad 13 van 44

-.-

e C~


CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Brandveiligheid en de handhaving daarvan is een technisch proces ingekaderd door weten regelgeving. Brandveiligheid is een primaire verantwoordelijkheid van de eigenaar of gebruiker van een bouwwerk. De controle of aan de regelgeving wordt voldoen is een taak voor de (gemeentelijke) overheid. Ook de gebouwen op en rond het luchthaventenein, met name het Terminalgebouw, worden op brandveiligheid gecontroleerd. Deze controles zijn altijd controles achteraf. De gemeente cq brandweer heeft geen initieerde of adviserende rol bij de totstandkoming van het brandveiligheidsbeleid rond het Terminalcomplex of de andere gebouwen op het luchthaventerrein. De gemeente cq brandweer heeft ten opzichte van de (beleids) ontwikkelingen met betrekking tot de brandveiligheid een passieve rol e

Het onderzoek naar de brandveiligheid heeft zich beperkt tot organisaties op de luchthaven en de ambtelijke organisatie van de gemeente Haarlemmermeer. De bestuurlijke organisatie is geen onderdeel geweest van het onderzoek geweest. Het is de commissie wel duidelijk dat voor het proces van brandveiligheid van de luchthaven niet één bestuurder verantwoordelijk is maar dat het proces van brandveiligheid over meerdere portefeuilles is verdeeld.

Advies. Zorg voor een goede borgiízg van de processen rond de brandveiligheid van het gehele luchthaventerrein zowel voor de ambtelijke als bestuurlijke organisatie van de gemeente Haarlemmerneer. Onderzoek de mogelijkheid om de brandveiligheid in één portefeuille onder te brengen,

Binnen het luchthaventerrein is het Terminalcomplex, vanwege zijn omvang en de grote hoeveelheid mensen die er bijna permanent aanwezig zijn, een bijzonder risico. Het hele proces van brandveiligheid van het Terminalcomplex is een "fragiel" proces, en is binnen de gemeente Haarlemmermeer en de brandweer opgebouwd rond een hoge mate van deskundigheid van slechts enkele personen. De brandveiligheid van het Terminalgebouw is een combinatie van bouwkundigeen installatietechnischevoorzieningen en organisatorische maatregelen. De huidige wijze van controleren door de gemeentelijke brandweer verschaft geen inzicht in de processen, maar beperkt zich tot de controles op uitvoeringsniveau. Door het houden van audits, waarbij de gehele organisatie met betrekking tot de brandveiligheid van beleid tot uitvoering wordt gescreend, zal de gemeente meer inzicht verkrijgen in de werkelijke situatie rond de brandveiligheid. Het controleren van een organisatie door middel van audits vraagt echter om een ander type inspecteur dan de huidige inspecteurs.

Rapport datum: 2007


Blad 14 van 44


-.-

Advies: Aanbevolen wordt om de controle op brandveiligheid van het terminalcomplex anders te organiseren. Geadviseerd wordt om de controles uit te voeren d.m.v. audits. Deze audits zouden het gehele proces van brandveiligheid (technisch en organisatorisch) moeten omvatten. In de afdeling prevmtie van de Gemeentelijke brandweer dient daartoe geïnvesteerd te worden in personen met deskundigheid op HBOluniversitair niveau. Deze persmen dienen voldoende analytisch inzicht te hebben om de processen zowel op strategisch als tactisch niveau k kunnen beoordelen.

Bij het onderzoek is vastgesteld dat diverse bedrijfsonderdelenvan de Schiphol Group en de gemeentelijkebrandweer brandveiligheidscontrolesin het Terminalcomplex houden. Hoewel deze controles vanuit verschillende invalshoeken en verantwoordelijkheden worden gehouden, worden veelal dezelfde onderdelen gecontroleerd en beperken de controles zich hoofdzakelijk tot controles op componentenniveau (noodverlichting, vluchtdeuren, etc). Mogelijk dat, door het maken van afspraken, de beschikbare menskracht en deskundigheid hier beter benut kan worden. Voor de gebouwenbrandbestrijdingbestaat een convenant. Geadviseerd wordt om ook voor de uitvoering van de preventieve werkzaamheden de mogelijkheid van samenwerking te onderzoeken. Door het COT wordt op verzoek van de gemeente thans onderzoek gedaan naar de gewenste rol van de gemeente in deze processen.

Advies: Aanbevolen wordt convenanten a f t e sluiten (met o.a. Schiphol brandweer) met betrekking t o t brandveiligheidscontroles zodat van elkaars resultaten en deskundigheid gebruik gemaakt kan worden.

I

Binnen het gehele luchthaventerrein zijn diverse brandweerorganisaties actief op diverse vlakken van de veiligheidsketen. Hoewel de diverse activiteiten ook verdeeld zijn over de verschillende organisatieonderdelen van de brandweer Haarlemmermeer ontbreekt bij de brandweer het "totaaloverzicht". Binnen de gemeentelijke enfof regionale brandweer is er geen afdeling belast met de coördinatie van al deze brandveiligheidactiviteitenen is er daardoor ook onvoldoende garantie voor de borging van de brandveiligheids processen binnen de brandweerorganisatie.

Advies: Alle processen rond brandveiligheid van het Schiphol Airport moeten beter geborgd worden. Er zijn veel projecten/processen rond Schiphol Airport met als doel het vergroten van de brandveiligheid. Dit zijn veelal complexe processen. Het advies is om de gemeentelijke en bestuurlijke organisaties zodanig in te richten, dat borging van alle processen rondom Schiphol binnen de gemeentelijke organisatie gegarandeerd is. Rapport datum: 2007 ,E jT<>osi-c: fK


Blad 15 van 44

--


Door het aanstellen van een "Accountmanager Schiphol" bij de brandweer of door het aa;zzuijzenvan een afdeling en deze daartoe in te richten, kunnen alle processen worden bewaakt, daar waar nodig verbanden worden gelegd, en is er een betere coördinatie en afstemming mogelijk.

0

Op dit moment heeft de gemeente jegens Schiphol en alle andere bedrijven binnen haar gemeentegrenzen het beleid van controle achteraf. Schiphol is echter niet vergelijkbaar met enig ander bedrijf binnen de gemeente. Door deze houding is de kennis van de organisatie rond de brandveiligheid in het Terminalcomplexbij de gemeente en de brandweer beperkt. Op dit moment zijn er diverse discussies over de rol van de overheid bij de handhaving van onder andere de brandveiligheid. De brandweer stelt zich op het standpunt niet als adviseur op te willen treden bij de ontwikkelingen rond de brandveiligheid op het Terminalcomplex, maar alleen achteraf te willen toetsen. Ook bij de VROM inspectie speelt de vraag over de onafhankelijkheid van de inspecties. Compliance Assistance is een door het ministerie van VROM ontwikkeld instrument waarmee de VROM inspecties, op basis van geconstateerde nalevingtekorten, verricht en zorgt voor overdracht en kennis en informatie om naleving te bevorderen. In de situatie bij VROM is de functie van inspecteur en adviseur verenigd in dezelfde persoon. Compliance Assistance geeft aan dat er ruimte moet zijn voor advisering. Door bij de brandweer de rol van adviseur en plantoetser brandveiligheid gescheiden te houden moet er, analoog aan het VROM model, ook ruimte zijn voor de brandweer als adviseur. Ook het Actieprogramma Brandveiligheid geeft ruimte voor de adviesrol van de brandweer zonder afbreuk te doen aan de verantwoordelijkheden van de eigenaar of gebruiker.

Advies: Hemvenueging van de rol van brandweer. Van passief naar actief. De brandweer een adviesrol toe te kennen bij de (beleids) ontwikkelingen met betrekking tot brandveiligheid van het Terminalcomplex

Er kan voor wat betreft security meer samengewerkt worden door de verschillende bedrijven die op de luchthaven gevestigd zijn door gezamenlijk security management op te zetten en gestructureerd beveiligingsmaatregelenc.q. safetyrnaatregelente treffen. Met deze gestructureerde maatregelen kan synergie met de centrale diensten van Amsterdam Airport Schiphol (Bewakings-en Beveiligingsruimte, Regiecentrum) bereikt worden. Voor adviezen op component niveau wordt verwezen naar hoofdstuk 2 in de bijlagen (pagina 44).

Rapport datum: 2007

,tkaori~:irc


Blad 16 van 44

-.-

a&"---


Amsterdam, 7 januari 2008 Troostwijk Rebel Risk Consultants B.V.

Gijs rebel rr Directeur Troostwijk Rebel

[

/ i

ihr contefits of tius repcrt is purelp a61ovisürya16fox tlie pqlose oi assiditig dien%ir. risk control arie saki)>procedures. Clhservatjons a d . re:3mmendations a e the rest~ltaf practjccr asd con&itioriscbserisd and infomation nzade avLiil,&le to lis a4 the tinre :d rmr visit mid do nc,f psrpoit tü re&r to (>r ti>gd,wante cc~arylianrï? witlx lotal regulati<>i~s %,iiiïlirnay Ix aplmbie. ,-,. . i 31srepari should nai he considered a .hl1list of dl hazards R W an ai7srilu.t~ sobition ia eli in6.icah.d hazards. Xo responsii>liify tor the iinplemaltziir>~ of risk centml a d sddy g>r.ruftriuresis :&sun~edby Troostwijk ReL.'; Risk Coiiswliants.

Rapport datum: 2007 ,,,,mi,


Blad 17van 44

.-W


BRANDVEILIGHEID SCHIPHOL 1. REGELGEVING

De brandveiligheidseisen voor gebouwen en bouwwerken zijn ondergebracht in de bouwregelgeving. De basis voor de bouwregelgeving is de Woningwet 1991. De Woningwet regelt in artikel 2 het bouwen, waaronder ook het brandveilig bouwen. In artikel 8 is het gebruik, waaronder het brandveilig gebruik,van gebouwen en bouwwerken geregeld. Op basis van artikel 2 van de Woningwet is er een AMvB met daarin eisen voor het brandveilig bouwen. Deze AMvB is bekend als het Bouwbesluit. Op basis van artikel 8 van de Woningwet beschikt iedere gemeente over een bouwverordening met daarin opgenomen de specifieke eisen voor een brandveilig gebruik van een bouwwerk. Het Bouwbesluit bestaat uit twee niveau's, namelijk een voor nieuwbouw en een voor bestaande bouw. Daarnaast heeft de gemeente de vrijheid om voor bestaande bouw een eigen niveau vast te stellen mits dit niveau tussen het niveau nieuwbouw en bestaande bouw in zit. De gemeente heeft niet de bevoegdheid om een niveau te kiezen dat uitgaat boven het niveau voor nieuwbouw volgens het Bouwbesluit. Naast het nieuwbouw niveau en niveau bestaande bouw is er ook nog het "van rechtens verkregen niveau". Het van rechtens verkregen niveau geldt voor gebouwen die gebouwd zijn voor het van kracht worden van het Bouwbesluit in 1992 en die nadien niet meer verbouwd zijn. Het brandveiligheidniveau is dan het niveau zoals in de bouwvergunning is vastgelegd met dien verstande dat het niveau tenminste moet voldoen aan het niveau bestaande bouw. Aangezien het niveau bestaande bouw uit het Bouwbesluit het brandveiligheidniveau van rond 1930 vertegenwoordigt, zal het van rechtens verkregen niveau veelal tussen het niveau bestaande bouw en nieuwbouw niveau volgens het Bouwbesluit in zitten. Bij twijfel moet worden gecontroleerd of een bouwwerk tenminste voldoet aan de eisen bestaande bouw volgens het Bouwbesluit. 1.1. Brandveiligheids niveau bestaande bouw volgens het Bouwbesluit. De eisen voor bestaande bouw zijn beduidend lager dan de eisen voor nieuw te bouwen bouwwerken. De doelstelling van het niveau bestaande bouw heeft niets te maken met brandveiligheid hoewel de toelichting op deze artikelen anders doet vermoeden. De toelichting geeft voor bestaande gebouwen het volgende aan: " het niveau van deze voorschriften kan op zich zelf beschouwd uit het oogpunt van brandveiligheid nog juist als ondergrens worden geaccepteerd. Dit is niet altijd juist en is ook strijdig met het gegeven dat de nieuwbouweisen juist een minimum niveau aangegeven. Het niveau van brandveiligheid is het brandveiligheidsniveau waaraan in 1930 moest worden voldaan. Het vaststellen van dit niveau heeft geen relatie met enig niveau van veiligheid maar is ingevoerd op grond van economische motieven. 1.2. Brandveiligheidniveauvolgens gemeentelijk beleid. De gemeente heeft de bevoegdheid een eigen brandbeveiligingsniveau te kiezen. Dit gemeentelijke niveau mag zitten tussen het niveau nieuwbouw en bestaande bouw. Door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties is de "handreiking brandpreventiebeleid Rapport datum: 2007 r ariezz-x,! K


Blad 18 van 44


-W

bestaande bouw" uitgebracht. Doel hiervan was om het gemeentelijk brandveiligheidniveauop een verantwoord peil te brengen en uniformiteit te brengen in de brandveiligheidniveaus die door de gemeente worden vastgesteld. Het voorgestelde brandveiligheidsniveau gaat uit van het vluchten uit een bouwwerk op nieuwbouwniveau, voor de overige zaken, waaronder de afmeting van brandcompartimenten, wordt het niveau bestaande bouw van het Bouwbesluit aangehouden. Alhoewel er sprake is geweest dat de Gemeente Haarlemmermeer de handreiking van de minister van BZK integraal zou overnemen, heeft de onderzoekscommissiehiervan geen bevestiging kunnen krijgen. Derhalve geldt het niveau bestaande bouw volgens het Bouwbesluit in de Gemeente Haarlemmermeer en daarmee voor de gebouwen van Schiphol als het wettelijk minimum. Voor de gebouwen van Schiphol, waaronder de terminals, zijn voor de gemeente de volgende wettelijke kaders ten aanzien van de regelgeving voor de brandveiligheid van toepassing: o Voor nieuwbouw: Bouwbesluit en Bouwverordening voor nieuwbouw. e Voor gebouwen vanaf 1992: Bouwbesluit en Bouwverordening voor nieuwbouw. Voor bestaande bouw van voor 1992: het van rechtens verkregen niveau met als ondergrens het niveau bestaande bouw. Voor gebouwen van voor 1992 maar verbouwingen na 1992: voor de te verbouwen gedeelten en de gedeelten die daardoor b6invloed worden het Bouwbesluit en bouwverordening voor nieuwbouw niveau. Voor de rest van het bouwwerk blijft het van rechtens verkregen niveau van toepassing.

2. CONTROLE EN HANDHAVING BRANDVEILIGHEID Op het Schipholterrein en het terminal gebouw zijn diverse instanties actief met de controle en handhaving van de brandveiligheid zoals: 2.1. Preventie afdeling brandweer Gemeente Haarlemmermeer. De preventieafdeling van de brandweer van Gemeente Haarlemmermeer heeft in relatie tot Schiphol onder andere de volgende taken: Toetsing van bouwplannen op de brandveiligheidsvoorschriften. Afgifte van gebruiksvergunningen. o De handhaving van brandveiligheid door middel van periodieke controles op de afgegeven gebruiksvergunningen.

Aanvragen voor bouwvergunning, ook die van de gebouwen van Schiphol, worden door de Groep Beleid & Uitvoering van de Gemeente Haarlemmermeer aan de brandweer, afdeling ProactieJPreventie, voorgelegd voor het toetsen van de bouwaanvraag op brandveiligheid (Bouwbesluit en bouwverordening). Van de resultaten van de toetsing wordt een verslag gemaakt. Indien noodzakelijk worden aan de bouwvergunning in de vorm van een " brandweeradvies" aanvullende eisen geformuleerd. Dit brandweeradvies wordt in principe integraal in de bouwvergunning opgenomen. Hoewel bestuurlijk niet vastgelegd, wordt er bij de brandweer van uit gegaan dat het advies van de brandweer bindend is. Tijdens het bouwproces wordt zowel door Rapport datum: 2007 I L<>:)DSl"%'2l K


Blad 19 van 44


-.-

Handhaving en Toezicht als door de brandweer gecontroleerd op de uitvoering van de werkzaamheden. Naast de advisering over bouwaanvragen is de brandweer ook verantwoordelijk voor de afgifte van gebruikcvergunningen. De procedures voor de afgifte van een gebruiksvergunningzijn vastgelegd in de gemeentelijke bouwverordening. De gebouwen en inrichtingen waarvoor een gebruiksvergunningnoodzakelijk zijn, alsmede de prioriteit en de daaruit voortvloeiende controlefrequenties,zijn vastgelegd in een Preventie Activiteiten Plan (PREVAP). De gemeente Haarlemmermeer beschikt over een door B&W vastgestelde PREVAP. Voor het terminalcomplex is in overeenstemming met de aanbevelingen van het model PREVAP, ontwikkeld door het ministerie van BzK, een controlefrequentie van eenmaal per jaar vastgesteld. Voor de overige gebouwen op Schiphol geldt een controlefrequentie van eenmaal per twee jaar.

2.2. Regionale Brandweer Amsterdam- Amstelland.

Daar waar de provincie het bevoegd gezag is, treedt de regionale brandweer AmsterdamAmstelland op als adviseur. Met name voor die bedrijven die vallen onder de BRZO wetgeving. Omdat de regionale brandweer optreedt als adviseur van de provincie, zal worden gerapporteerd aan de provincie. De provincie informeert de Gemeente Haarlemmermeer.

2.3. Brandweer Amsterdam Airport Schiphol

De hoofdtaak van de brandweer Amsterdam Airport Schiphol is de vliegtuigbrandbestrijding. Naast het bestrijden van vliegtuigincidenten verzorgt de brandweer ook de gebouwen brandbestrijding op het luchthaventerrein. De groep gebouwen brandbestrijding is een samenwerking tussen de Schiphol brandweer en de gemeentelijke brandweer Haarlemmermeer. De samenwerking en de taakverdeling ten aanzien van de repressieve taken zijn bij convenant geregeld en maken geen deel uit van het onderzoek. Binnen de Brandweer Amsterdam Airport Schiphol is ook een afdeling Veiligheid en Milieu actief. De activiteiten van deze afdeling staan los van die van de afdeling Pro-actiepreventie van de gemeentelijke brandweer. Er bestaan tussen deze beide afdelingen/organisatiesgeen afspraken of taakverdelingen over het handhaven van de brandveiligheid. Medewerkers van de afdeling Veiligheid en Milieu houden controlerondes. Over de resultaten van deze controles wordt de gemeentelijke bandweer niet geïnformeerd. In het convenant is niets geregeld over de brandpreventietaken. Gebouwen die niet tot het terminalcomplex behoren en de gebouwen die gekoppeld zijn aan het terminalgebouw maar niet tot de Schiphol Group behoren, hebben een eigen gebruiksvergunning en vallen niet onder de controles van de luchthaven brandweer.

Rapport datum: 2007 ~L~<>usI"%> 3K


Blad 20 van 44

--

'.%_

z.a.


2.4. Afdeling Terminal Handhaving

Deze afdeling, opgericht in 2006, valt onder Terminal Real Estate Compliance. Terminal handhaving bestaat uit twee personen en heeft ondermeer als taak het controleren van de werkvergunningen en het controleren van CPR 15 gerelateerde zaken. Tevens vergezellen de medewerkers van Terminal Handhaving de gemeentelijke brandweer bij de jaarlijkse controle op de afgegeven gebruiksvergunning. 2.5. Schiphol Group

Naast de afdeling Terminal Handhaving zijn vanuit de Schiphol Group nog de volgende afdelingenfdienstenactief bij het handhaven van de brandveiligheid: Beheer Brandveiligheid (terminalReal Estate) Storingsdienst Schiphol (Terminal Operational management) BIIV Schiphol * Floormanagement Schiphol Brandweer (BVM) Contractors op het gebied van brandpreventieve installaties (zoals R2B Inspecties BV) * De opstalverzekeraar FM Global 2.6. Milieudienst.

De brandweer wordt niet structureel betrokken bij de advisering over brandveiligheid van vergunningen in het kader van de Wet Milieubeheer. Voor een groot deel van Schiphol is voor wat betreft milieugerelateerde zaken de provincie het bevoegd gezag. De regionale brandweer is dan automatisch adviseur. De Regionale Brandweer komt met de adviesaanvragen @ijgebrek aan locale kennis enlof mankracht) weer bij de afdeling Preventie van de GemeentelijkeBrandweer. Onbekend is of de provincie alle verzoeken met betrekking tot brandveiligheid inzake milieu kwesties bij de brandweer neerlegt. In het kader van het onderzoek is geen contact geweest met provinciale en gemeentelijke milieudienst.

3. HET TERMINAL GEBOUW. 3.1. Bouwvergunningen Terminalgebouw

Het hart van Schiphol wordt gevormd door het Terminalgebouw. Het Terminalgebouw huisvest de terminals 1'2 en 3 en heeft een oppervlakte van ongeveer 600.000 m2. De eerste aanzet tot het huidige complex is gemaakt in 1963met de bouw van het stationsgebouw met in 1990 de presentatie van een nieuw Masterplan voor Schiphol. In het begin van de jaren '90 is als uitwerking van het Masterplan gestart met de bouw van terminal 3. Het terminalgebouw is tot stand gekomen onder verschillende regiems van wet - regelgeving met betrekking tot bouw en brandveiligheid. Uit de nog beschikbare tekeningen en vergunningen uit die tijd zijn geen Rapport datum: 2007 't !t<J051-%; 8 K


Blad 21 van 44

--


duidelijke brandveiligheidrichtlijnen of aanwijzingen voor gelijkwaardigheid te distilleren. Tot het Terminalgebouwbehoren de aankomst- en vertrekhal, de bagage afhandeling, de terminals 1,2 en 3 met de bij de terminals behorende pieren, de Plaza en de kantoren van de diverse luchtvaartmaatschappijen en ondersteunende diensten.

In 2001 komt er meer duidelijkheid in de richtlijnen met betrekking tot de brandveiligheid wanneer de brandweer Haarlemmermeer een begin maakt met de inhaalslag voor gebruiksvergunningen. Als onderdeel van deze "inhaalslag gebruiksvergunningen" wordt door de brandweer gestart met de afgifte van gebruiksvergunningen voor het terminalbouw van Amsterdam Airport Schiphol. Het terminalgebouw is eigendom van de Schiphol Group. Om de afgifte van gebruiksvergunningen en de handhaving van het terminalgebouw te kunnen realiseren, is het Schiphol Terminalgebouw (dat ruim 600.000 m2beslaat) door de brandweer daartoe verdeeld in 22 gebieden. Voor elk van de 22 gebieden is een aparte gebruiksvergunningafgegeven. Voor het verkrijgen van de gebruiksvergunning zijn alle 22 gebieden door Schiphol in kaart gebracht en op tekening gezet. Op deze tekeningen zijn de brandpreventieve -, installatietechnische -,en bouwkundige voorzieningen zoals aanwezig in de gebouwen aangegeven. Bij het in kaart brengen van de brandveiligheidsvoorzieningen is uit gegaan van de werkelijk aanwezige situatie en niet de situatie zoals die zou moeten zijn volgens de verleende bouwvergunning(en).Opgemerkt hierbij dient te worden dat niet alle bouwvergunningen met de daarbij behorende tekeningen meer beschikbaar zijn en de vergunningen en tekeningen die nog wel beschikbaar zijn weinig of geen informatie bevatten inzake de brandveiligheidsvoorzieningen. De door Schiphol aangedragen tekeningen zijn inhoudelijk niet getoetst door de brandweer maar ter kennisgeving aangenomen. De gebruiksvergunningen voor Schiphol zijn voor "onbepaalde " tijd verleend. Dit is geen specifiek beleid voor Schiphol maar is van toepassing op alle binnen de Gemeente Haarlemmermeer afgegeven gebruiksvergunningen. Omdat er in de terminalgebouwen veelvuldig verbouwingen plaatsvinden, zijn de bij de gebruiksvergunningbehorende tekeningen slechts momentopnames. De meeste tekeningen zijn niet meer actueel. Omdat in de gebruiksvergunninggeen voor de Terminal specifieke voorwaarden zijn opgenomen is een effectieve controle van handhaving bijna niet mogelijk. De controle zal zich beperken tot een controle op "componenten" niveau. Door Schiphol worden voor de aanvalsplannen van de luchthaven brandweer en gemeentelijke brandweer de tekeningen tweemaal per jaar geactualiseerd. Voor de afdeling Pro-actielpreventie worden de tekeningen jaarlijks geactualiseerd. Onbekend is of de geactualiseerde tekeningen in het archief worden uitgewisseld en of deze worden gebruikt voor de jaarlijkse controles. Het is de onderzoekscommissieopgevallen dat in de vergunningen voorwaarden waren opgenomen met daaraan termijnen verbonden. De brandweer erkent dat er zelden of nooit terugkoppeling is gevraagd of aan de opgenomen voorwaarde uitvoering is gegeven. Een voorbeeld hiervan is de voorwaarde dat binnen 28 dagen na de vergunningverlening een ontruirningsoefening moest zijn gehouden. In de bij de commissie bekende gevallen is niet aan deze 28 dagen termijn voldaan en ook is door de brandweer niet gereageerd. Rapport datum: 2007

*i'mori-c;8 rc


Blad 22 van 44


-.-m

3.2. Terminal Real Estate

Binnen de Schiphol Group is de afdeling Terminal Real Estate (TRE) verantwoordelijk voor de brandveiligheid van de Terminalgebouwenen belast met het ontwikkelen en in stand houden van de brandveiligheidsvoorzieningen en brandveiligheidsvoorschriften. Naar aanleiding van een brand en de gevolgen daarvan op de luchthaven van Dusseldorf is Schiphol in 1996 gestart met het programma C& BT (Continuïteit & Brandveiligheid Terminals) met als doel het verhogen van de brandveiligheid van de terminals. Uitgangspunt is dat alle nieuwbouwprojecten, en uiteindelijk alle gebouwen, moeten voldoen aan de Nederlandse weten regelgeving op het gebied van brandveiligheid zoals vastgelegd in het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening . Vanwege het specifieke karakter van het Terminalgebouw zijn op onderdelen aanvullende, afwijkende of strengere eisen geformuleerd. Deze eisen zijn vastgelegd in twee documenten:

Ontwerp richtlijn Brandbeveiliging Terminalcomplex Amsterdam Schiphol versie 1.1 d.d. 12 december 2002: geldend voor alle nieuwbouw en verbouw in, aan, op of rond het Terminalcomplex/verricht na 2002. De Ontwerprichtlijn wordt beheerd door de afdeling A/CAP/S&E (Safety & Environnement) en wordt binnenkort, op initiatief van Schiphol, geactualiseerd. OntwerpgrondslagenBrandveiligheid Terminalcomplex versie 3.1 d.d. 20 september 2006. De Ontwerpgrondslagenworden beheerd door A/TRE/ISM/ FSE ( Fire Safety Enginering). De ontwerpgrondslagenvan 2006 zijn het vervolg op ontwerprichtlijn en Ontwerp grondslagen 2003. Dit document is meer technisch gericht en geeft ihoudelijke aanwijzingen betreffende de geldende criteria.

De ontwerprichtlijnkan qua brandveiligheid worden beschouwd als het "Bouwbesluit van het Terminalcomp1ex"en maakt deel uit van het overkoepelende veiligheidsbeleid van Schiphol. Vanwege het bijzondere karakter van het Terminalgebouw is hiervoor specifiek deze ontwerprichtlijn opgesteld. De ontwerprichtlijn is noodzakelijk om voor het gehele terminalcomplex tot een éénduidig brandveiligheidniveaute komen en geeft op functioneel niveau een vertaling van de eisen uit het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordeningnaar het terminalcomplex. De ontwerpgrondslagenzijn de technisch-functionele i n m l k g van de Ontwerprichtlijn op voorzieningenniveau. De grondslagen zijn gericht op projectleiders, ontwerpers en adviseurs van bouwprojecten op de luchthaven en bevatten alle specifieke eisen op het gebied van brandveiligheid. Vanuit de Ontwerpgrondslagenworden alle (Schiphol)normen en documenten aangestuurd. De ontwerprichtlijn en de ontwerpgrondslagenmaken onderdeel uit van een ambitieus plan van de Schiphol Group om tot een daadwerkelijke verbetering van de brandveiligheid te komen. De Ontwerprichtlijn Brandbeveiliging Terminalcomplex is mede tot stand gekomen op initiatief van de heer R.P. Wevers voormalig hoofd van de afdelinn Pro-actie & Preventie (thans Veiligheid Rapport datum: 2007 I JtODYPTi L I;


Blad 23 van 44

_ ,.


& Milieu) van de Luchthavenbrandweer. Aan de totstandkoming van de Ontwerprichtlijn is ook meegewerkt door deskundigen van het toenmalige NIBRA ( thans NIFV). Uit de ontvangen stukken en de gehouden interviews is niet gebleken dat de gemeentelijke brandweer betrokken is geweest bij de totstandkoming van de Ontwerprichtlijn en de ontwerpgrondslagen.

De ontwerprichtlijn is wel door de commandant van de brandweer Haarlemmermeer, daartoe gemandateerd door het College van B&W, vastgesteld en is daarmee tevens het beleidsniveau voor de brandveiligheid van het Terminalcomplex voor de Gemeente Haarlemmermeer. Na het tot stand komen van het Ontwerprichtlijn en het vasttellen daarvan door de Gemeente Haarlemmermeer is de heer Wevers in dienst gekomen bij de brandweer Gemeente Haarlemmermeer in de functie van plv. commandant, tevens sectorhoofd van de afdeling Proactiepreventie. Vanuit de aanwezigheid van de heer Wevers bij de brandweer Haarlemmermeer is de kennis over de brandveiligheid en de organisatie van Schiphol voor het moment geborgd. Uit de interviews is niet gebleken dat er bij de brandweer, naast de heer Wevers, voldoende kennis van Schiphol aanwezig is over de brandveiligheid en met name de organisatie daarvan.

3.3. Problematiek rond het Terminalgebouw

De basis van het Terminalgebouw dateert van 1963.Vanaf die periode hebben diverse grote en kleinere uitbreidingen plaatsgevonden. Het Terminalgebouw is een verzameling van oude en nieuwe gebouwen. Voor de recent opgerichte gebouwen is duidelijk aan welke wetgeving en richtlijnen deze moeten voldoen. De oude bouwvergunningen echter zijn algemeen van inhoud en ruim van opzet. Het ontbreekt aan een motivatie voor de veelal grote brandcompartimenten. Over de totstandkoming van de oude bouwvergunningen is bij de betrokkenen (Schiphol en Gemeente) weinig bekend. Gezien de grootte van het terminal complex, de diversiteit aan gebouwen en gebruikers was (en is) door de overheid moeilijk zicht te krijgen op de brandveiligheid. Bedacht moet worden dat er jaarlijks ca 800 bouwvergunningen aangevraagd worden en er dagelijks voor ongeveer één miljoen euro verbouwd wordt. Voor het gebruik van het terminalgebouw is een gebruiksvergunningvereist. In 2001 is als onderdeel van de "inhaalslag gebruiksvergunningen" door de brandweer gestart met de afgfte van gebruiksvergunningen voor het terminalbouw van Amsterdam Airport Schiphol. Om de afgifte van gebruiksvergunningen en de handhaving daarvan voor het terminalgebouw te kunnen realiseren is het Schiphol Terminalgebouw (dat ruim 600.000 m2oppervlak beslaat) door de brandweer daartoe verdeeld in 22 zones. Voor elk van de 22 zones is een aparte gebruiksvergunningafgegeven Voor het verkrijgen van de gebruiksvergunningzijn alle 22 zones door Schiphol in kaart gebracht en op tekening gezet. Op deze tekeningen zijn de brandpreventieve-, installatietechnische-, en bouwkundige voorzieningen zoals aanwezig in de gebouwen aangegeven. Bij het in kaart brengen van de brandveiligheidsvoorzieningen is uitgegaan van de werkelijk aanwezige situatie en niet de situatie zoals die zou moeten zijn volgens de verleende bouwvergunning(en).Opgemerkt hierbij Rapport datum: 2007 ~ R < ~ D T *j " x~ A


Blad 24 van 44


-w

dient te worden dat niet alle bouwvergunningen met de daarbij behorende tekeningen meer beschikbaar zijn en de vergunningen en tekeningen die nog wel beschikbaar zijn weinig of geen informatie bevatten inzake de brandveiligheidsvoorzieningen. De door Schiphol aangedragen tekeningen zijn inhoudelijk niet getoetst door de brandweer maar ter kennisgeving aangenomen. De gebruiksvergunningen voor Schiphol zijn voor "onbepaalde " tijd verleend. Dit is geen specifiek beleid voor Schiphol maar is van toepassing op alle binnen de Gemeente Haarlemmermeer afgegeven gebruiksvergunningen. Voor de gebruiksvergunningis het terminalgebouw in 2001 verdeelt in 22 zones. Deze zones bleken niet voor het beheersen van de processen rond de brandbeveiliging voor TRE niet altijd even praktisch. Om de processen rond het verhogen en in stand houden van de brandveiligheid beter te kunnen beheersen heeft Schiphol (TRE)het terminalgebouw als onderdeel van het brandbeveiligingsplan (BBV) opnieuw verdeeld in 55 plangebieden. De begrenzing van de plangebieden wordt gevormd door de brandscheidingen. Ieder plangebied is derhalve ook een brandcompartiment.Voor alle 55 plangebieden wordt een ontwerpdocument "veiligheid bij brand" gemaakt. Dit ontwerpdocumentbevat alle relevante en nodige bouwkundigeen brandveiligheidsvoorzieningen en installatietechnischevoorzieningen samen met de nodige verklaringen en toelichting. TRE zal de brandweer Haarlemmermeer voorstellen de gebieden voor de gebruiksvergunningen congruent te laten zijn aan de hun ingevoerde indeling conform de 55 plangebieden. Hier is nog geen overeenstemming over. Nieuwbouwplannen worden volgens de richtlijnen van het ontwerpdocumentaan de gemeente aangeboden. Door de toelichting is altijd na te gaan welke criteria er ten grondslag hebben gelegen aan de keuze van de indeling van de gebouwen en de gekozen brandveiligheidsvoorzieningen. De ontwerpdocumenten sluiten aan bij de komende ontwikkelingen rond het Gebruiksbesluit. De basis voor de brandbeveiliging van het terminalgebouw wordt gevormd door de sprinklerinstallatiein combinatie met de automatische brandmeldinstallatie en brandscheidingen. In 2006 is in een deel van de vertrekhallen 2 en 3 en in de E en G pieren een sprinklerinstallatie aangebracht Op termijn (planning eind 2009) zal in het gehele Terminalgebouw een sprinklerinstallatiezijn aangebracht. Om de goede werking van deze sprinkler te kunnen garanderen, moet deze zijn voorzien van een certificaat, afgegeven door een door de Raad van Accreditatie erkend inspectiebureau. In de terminal worden de inspecties uitgevoerd door R28 Inspecties BV uit Zaltbommel. Uit een controle van de inspectierapportenblijkt dat tot op heden nog niet een van de inspecties heeft geleid tot de verklaring dat de sprinklerinstallatiede beveiliging waarborgt die men billijkerwijs van deze installatie mag verwachten. De oorzaak van de afwijzing is altijd gelegen in bouwkundige - en organisatorische aspecten. De oorzaak hiervan is geen verwijt aan TRE maar meer een verwijt aan andere bedrijfsonderdelen van de Schiphol Group die het grote belang van een veilige terminal niet onderschrijven of procedures die een onderdeel zijn van het beveiligingsproces als lastig ervaren en deze daarom niet altijd volgen. Door onvoldoende toezicht worden deze veranderingen niet opgemerkt. TRE heeft procedures opgesteld voor de uitvoering van werkzaamheden waaronder bouw en verbouwingen, wijziging van installaties en dergelijke. Om de gebruikers van de terminal te informeren zijn de "vergunningen-toot' en "terminal-toot' ontwikkeld. Deze tools helpen de gebruikers om de juiste procedure te volgen en ondersteunt hen bij de uitvoering van de Rapport datum: 2007 ,f

f&5<>simfA8 K


Blad 25 van 44

--


werkzaamheden. Iedere huurder heeft een accountmanager. Deze heeft contact met Schiphol over de projectinvulling. Schiphol stelt een project beheerder aan, toetst het project aan de "Ontwerp richtlijn BrandbeveiligingTerminal complex"(door de afdeling Fire Safety Engineering)en voert het project in eigen beheer uit. Het project wordt ingericht door Schiphol en vervolgens aan de huurder overgedragen. Indien het project een wijziging aan de sprinklerinstallatie vereist, dan neemt Schiphol contact op met R2B (inspectiebureau). Gecertificeerde installateurs voeren de wijzigingen uit. Het tijdelijk uit/aanschakelen van sprinklersecties wordt gemeld bij het FM Global Monitoring system (FM Global is de opstalverzekeraar van het Terminalcomplex).Via dit meldsysteem wordt bewaakt dat afgeschakelde systemen weer op tijd bijgezet worden. Bij de gehouden interviews is komen vast te staan dat alle gebruikers van de terminal goed op de hoogte zijn van de procedures. Ondanks alle in gang gezette processen kan de vraag of de terminal op dit moment een veilig gebouw is kan niet positief worden beantwoord. Het gehele project is nog niet afgerond, delen van de terminal moeten nog worden voorzien van de benodigde brandbeveiligingsinstallaties. Bovendien is de organisatie er nog niet volledig op ingericht om alle processen rond bouw, verbouw, gebruik en inrichting volledig te beheersen. De controle op de uitvoering en de instandhouding schiet nog tekort. Last but not least verdient het bewustwordingsproces van zowel de medewerkers van de Schiphol Group als de gebruikers van de terminal de nodige aandacht. Brandveiligheid behoort bij alle medewerkers in de organisaties deel te zijn van het dagelijks functioneren binnen de terminal. 3.4. Terminal veiligheid management systeem (tvms)

De brandveiligheidsvoorzieningen en beheersmaatregelen worden bij projecten in het terminalgebouw met enige regelmaat doorbroken. Sinds 2007 is nu (via de brandweercommandant van Schiphol)het Terminal Veiligheid Management Systeem (TVMS) ontwikkeld om brandveiligheid (procesmatig)te kunnen bewaken. Het beheersplan wijst een eigenaar aan van een project en geeft Key Performer Indicators (KPA's) aan, zijnde de minimale brandpreventieve voorzieningen die operationeel moeten zijn. Het systeem is zodanig ontwikkeld dat niet voldoen aan de KPA's tot een alarm leidt (op het Safety&Environrnentboard) waarbij de projecteigenaar een oplossing moet genereren. De onderstaande onderwerpen zijn in dit proces bewaakt: m Interne toetsing van iedere verbouwing. * Werkvergunning programma. Plaatsing (tijdelijke en permanente)brandcompartimenten. e Beheer preventieve installaties. ontvluchting. Rookbeleid. e Vergunningstelsel (brandgevaarlijke)werkzaamheden. Brandveiligheidsplannen. Integraal testen (testenvan shuingen). e Gebruiksvergunningen en vergunning beheer.

Rapport datum: 2007 fl?~>o>%-r~j K


Blad 26 van 44

--


3.5. Procedures voor Bouwvergunningen Binnen de Schiphol organisatie is de afdeling A/TRE/TA/Pverantwoordelijk voor het aanvragen van de bouwvergunningen en het onderhouden van de contacten met de gemeente. De aanvragen worden verzorgd door de heer T. Timmerman in de functie van Building Permits Coördinator. Ieder 14 dagen is er overleg tussen de heer Timmerman en de gemeente. In dit overleg worden in principe alle bouwkundige aanpassingen, verbouwingen en nieuwbouw besproken. De gemeentelijke brandweer is bij dit overleg niet aanwezig. Doel van het gesprek is het bepalen voor welke activiteiten een bouwvergunning moet worden aangevraagd en voor welke slechts een melding noodzakelijk is.

Bouwvergunningsaanvragenworden, alvorens bij de gemeente te worden ingediend, intern op de invulling van de brandveiligheidsvoorschriften gecontroleerd. De eerste controle vindt plaats op de afdeling A/TRE/FSE, de tweede controle wordt uitgevoerd door de afdeling Veiligheid en Milieu van de Brandweer Schiphol Airport. Eventuele opmerkingen worden verwerkt alvorens het plan definitief wordt ingediend.

Uitgangspunt voor de controle door de Schiphol organisatie zijn de "Ontwerpgrondslagen Brandveiligheid Terminalcomplex". Zoals reeds eerder in dit rapport aangegeven, overstijgen de brandveiligheidseisen uit dit rapport de eisen van het Bouwbesluit en de Gemeentelijke Bouwverordening. De bouwplannen zijn voorzien van een brandbeveiligingsplan. Dit brandbeveiligingsplan is een toelichting op alle brandveiligheidvoorzieningen zoals in het bouwplan opgenomen De afdeling Proactiepreventie van de gemeentelijke Brandweer is adviseur voor de cluster Dienstverlening van de groep Beleid en Uitvoering van de Gemeente Haarlemmermeer en toetst als onderdeel van de bouwvergunningsaanvraaghet bouwplan op brandveiligheid. Indien noodzakelijk, stelt de brandweer in haar advies nadere eisen. Dit brandweeradvies maakt deel uit van de bouwvergunning. Onduidelijk is of het brandweeradvies voor de cluster Dienstverlening bindend is. Tot op heden zijn er geen gevallen bekend dat het advies van de brandweer niet is overgenomen. Tijdens de bouw wordt er door een inspecteur van de cluster Handhaving en Toezicht van de groep Beleid en Uitvoering controle uitgeoefend. Hoewel de brandweer bij deze controles vaak aanwezig is, is er tussen de brandweer en Toezicht en Handhaving geen formele afspraak dat de brandweer de inspecteur tijdens de controles vergezelt. De eindcontroles worden bijna altijd gezamenlijk uitgevoerd.

Rapport datum: 2007 i~T<>os~T; 5 K


Blad 27 van 44


..__

3.6. Pro Rail Pro Rail beheert het spoor en de 5.771 meter lange spoortunnel onder het Schiphol terminal gebouw. Beheer betreft het in stand houden van de veiligheidsvoorzieningen zoals gesteld in de gebruiksvergunning. De eerste tunnelbuis dateert uit 1978 en de tweede uit 199811999.De tunnel wordt alleen gebruikt voor passagierstreinen. Goederenvervoer via deze tunnel is niet toegestaan. In 2005 is een safety case (risico analyse) gepresenteerd aan de Gemeente Haarlemmermeer, betrekking hebbende op verhoging van het aantal treinen van 17naar 24 per uur per richting. Vervolgens is een tegenrapportage door EffectusITNO gemaakt en de gegevens uit dit rapport zijn nog onderwerp van gesprek. Beveiliging van de tunnel bestaat uit kleine blusmiddelen, droge blusleiding, nooduitgangen en treinstilstandsignalering. Bij stilstand van meer dan 2 minuten gaat de tunnelventilatie automatisch aan. De ventilatie gaat vanaf het station richting beide tunnelmonden. De ventilatielucht wordt uit Schiphol Plaza gezogen. Het perron is voorzien van een handbrandmeldsysteemen de technische ruimten van automatische melders. Voeding voor de blusleiding moet worden betrokken uit open water of via het drinkwaterleidingnet.Noodoproep vanuit de trein kan middels gsm gebeuren dan wel via de machinisten GSMR systeem. De gehele tunnel is voorzien van een zogenaamde stralende coaxkabel ten behoeve van het C2000 systeem. Een calamiteitenbestrijdingsplan (procedures)is aanwezig en een beheersplan Schiphol tunnel (technische installaties) is in bewerking. Op 22 september 2007 is er een calamiteitenoefening in de tunnel geweest, inclusief gebruikmaking van rookrnachll-ies.De oefening is uitgevoerd in samenwerking met de brandweerposten Amsterdam en Sloten. De brandweer van de Gemeente Haarlemmermeer controleert eenmaal per jaar de gebruiksvergunningen let hierbij op de keuring van de blusmiddelen, de status van de nooduitgangen en perst de droge blusleidingen af. Opstellen van het beheersplan is op initiatief van Pro Rail. Technisch onderhoud aan de tunnel geschiedt op basis van contracten. Deze worden niet door de preventie afdeling van de brandweer opgevraagd.

3.7.

Organisatorischebeveiligingsmaatregelen Terminalgebouw

Beveiligingsbeleid, organisatie van de beveiliging, beveiligingscultuur Er is een grote verscheidenheid in de manier waarop de bezochte bedrijven security management hebben vormgegeven. Enerzijds zijn er bedrijven die methodisch security management hebben opgezet, door het vaststellen van beleid, het vormgeven van een beveiligingsorganisatieen het bevorderen van security-awareness en beveiligingscultuur onder het personeel. De beveiligingsmaatregelenzijn bij deze bedrijven dan ook gestoeld op het beleid en de organisatie. Anderzijds zijn er bedrijven die security management niet methodisch hebben opgezet, maar meer ad hoc een aantal beveiligingsmaatregelenhebben getroffen die gestoeld zijn op incidenten of ervaringen.

Rapport datum: 2007 ,

, YR{~*iSi'X';j X


Blad 28 van 44


..+_

De bedrijven die methodisch security management hebben opgezet hebben ook op het gebied van brandbeveiliging een aantal gestructureerde maatregelen getroffen, zoals het beschrijven van een ontnllmingsplan en het opleiden van medewerkers als Bedrijfhulpverlener. Andere bedrijven hebben deze gestructureerde maatregelen niet getroffen en de medewerkers geven aan dat zij op last van de bedrijfhulpverleningsorganisatievan Schiphol zullen ontruimen.

Alarmnummer 112 Tijdens de interviews is aangegeven dat het kiezen van het alarmnummer 112vanaf een vaste telefoonaansluiting in de terminals een verbinding zou leggen met de Schiphol-meldkamer. geven aan te verwachten dat via 112 te allen tijde een landelijke Andere gemkterviewden meldkamer bereikt wordt. Indien men het alarmnummer met de mobiele telefoon belt wordt de meldkamer van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) te Driebergen bereikt. Indien het een brandmelding betreft zou de meldkamer KLPD vervolgens de melding doorgeven aan Brandweer Amsterdam, die vervolgens de uitrukkende brandweer op de luchthaven zou informeren en bij onbereikbaarheid hiervan zelf tot actie zou overgaan. Onduidelijk is of deze melding dan via Brandweer Haarlemmermeer loopt of via een meldpunt op Schiphol. o

Er is onduidelijkheid over de afhandeling van 112-meldingendoor de meldkamer van het Korps Landelijke Politiediensten. Deze kan weggenomen worden door de afhandelingprotocollen te toetsen en zonodig aan te passen. Hierin kan duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de respectievelijke verantwoordelijkheden van de Luchthavenbrandweer, Brandweer Amsterdam en Brandweer Haarlemmermeer voor de onderscheidenlijke gebieden.

Het toetsen van de afhandelingprotocollenbij de KLPD te Driebergen was geen onderdeel van de Quickscan. Wij adviseren deze afhandelingprotocollen op te vragen en te toetsen en de kortst mogelijke afhandelingprocedurevast te leggen.

Calamiteitenwijzer Plaza Amsterdam Airport Schiphol heeft een zogeheten "Calarniteitenwijzer Plaza" uitgereikt aan ondernemers in het Plaza-gedeelte. In de calamiteitenwijzer wordt op nuttige wijze aandacht geschonken aan de in geval van winkelcriminaliteit, overval, brand, bommeldingen, conflicten, bedrijfshulpverlening en ongevallen geldende handelswijze en te nemen maatregelen. Niet alle geïnterviewden waren echter op de hoogte van het bestaan van deze calamiteitenwijzer en in een geval was het alarmnummer vervangen door het storingsnummer. o

De Calamiteitenwijzer Plaza kan beter gecommuniceerd worden. Overwogen kan worden om bedrijven in andere gebieden op de luchthaven van een soortgelijke nuttige calamiteitenwijzerte voorzien.

Noot: In de bijlage is de brandveiligheid voor het terminalgebouw per uitgekozen object gegeven.

Rapport datum: 2007 7 80rJ?m'; [ IC


Blad 29 van 44

-.-"." & S ,

G*-,


4. VRACHTGEBOUWEN 1,2 EN 3 VAN DE KLM Als onderdeel van de quickscan is ook onderzoek gedaan naar de vrachtgebouwen 1,2 en 3 van de KLM. Deze gebouwen zijn in eigendom bij de KLM en maken geen deel uit van de Schiphol Group. De vrachtgebouwen behoren tot de oudere gebouwen op Schiphol. Vrachtgebouw 1is gebouwd in 1964, vrachtgebouw 2 in 1980 en vrachtgebouw 3 in 1990. Vrachtgebouw 3 is gebouwd tussen de gebouwen 1en 2. Met de bouw van vrachtgebouw 3 zijn loods 3 en 2 aaneengebouwd en is er een bmg tussen loods 3 en 1gemaakt. De scheiding tussen de gebouwen is tevens de brandscheiding. In afwijking van Schiphol heeft de KLM geen specifiek brandveiligheidsbeleid voor haar gebouwen. De KLM volgt de landelijke - en gemeentelijke regelgeving op het niveau van "bestaande bouw". De gebouwen zijn in steen en staal opgetrokken en voorzien van een minerale wol als dakisolatie. In alle centrale hallen (loods 1,2 en 3) zijn blusmonitoren geplaatst. In loods 3 is een inrichting voor de opslag van gevaarlijke stoffen. Deze inrichting is voorzien van brandmelding. Nevenruimten in loodsen 2 en 3 zijn van een brandmeldsysteem voorzien. De centrale hal in loods 1is voorzien van een lijndetectiesysteem. De zijbeuken van loods 1zijn voorzien van een sprinkler installatie en brandmeldsysteem. Aangezien alle vrachtgebouwen dateren van voor 1992, zijn zij alle gebouwd onder het regime van de toen van kracht zijnde gemeentelijke bouwverordening. Over de toen in de bouwvergunning opgenomen brandveiligheidsvoorzieningen is geen specifieke informatie of onderbouwing beschikbaar. De vrachtgebouwen hebben allemaal een vloeroppervlakte die groter is dan de toegestane afmeting voor bestaande bouw volgens het Bouwbesluit. Omdat er mogelijk plannen zijn om de vrachtgebouwen op Schiphol te centraliseren, worden er vanuit de KLM geen grote investeringen meer in de gebouwen gedaan. Hoewel dit geen directe opdracht was van de brandweer, heeft de KLM om te kunnen aantonen dat wordt voldaan aan de eisen van het Bouwbesluit, aan adviesbureau EFPC en inspectiebureau R2B de opdracht gegeven tot het opstellen van een programma van Eisen (PvE), respectievelijk een Basisdocument Brandveiligheid (BdB). Het PvE van adviesbureau EFPC betreft een functioneel programma van eisen met betrekking tot bouwkunde, installaties en organisatie en heeft als doel aan te tonen dat door een combinatie hiervan door "gelijkwaardigheid" wordt voldaan aan het Bouwbesluit en Bouwverordening. Het "Basisdocument brandveiligheid" opgesteld door R2B Inspecties BV beschrijft de omvang, uitvoering en kwaliteit van de in het PvE genoemde installaties. Indien de installaties aan de kwaliteitseisen volgens het BdB voldoen, dan worden ze beschouwd als ware deze gecertificeerd. De brandweer heeft zowel het PvE als het BdB goedgekeurd. Beide zijn in het bezit van de brandweer. Omdat de "gelijkwaardigheid" voor een groot deel afhankelijk is van de kwaliteit en beschikbaarheid van de brandbeveiligingsinstallaties zou bij de controle van de gebruiksvergunningen er bijzondere aandacht moeten zijn voor de inspectierapportenen onderhoudscontracten. Rapport datum: 2007 f i < 6 ~ ? 1t x~ ' ' :


Blad 30 van 44


.-

Een bijzonders situatie doet zich voor in vrachtgebouw 1.Vanwege de constructie (hol dak met trekstangen als dragende constructie) was het niet mogelijk in de grote hal een sprinklerinstallatie aan te brengen en is gekozen voor de toepassing van blusmonitoren. De dakconstructie is niet berekend op het dragen van het gewicht van het bluswater in de leidingen. De dakconstructie is zo kritisch berekend dat in bepaalde situaties, bij windsnelheden groter dan 7 Beaufort, i?,& dak instabiel wordt en het gebouw uit veiligheidsoverwegingen door de medewerkers niet meer betreden mag worden. Los van de risico's bij hoge windsnelheden zal de dakconstructie ook bij brand zeer weinig weerstand bieden. De KLM is ingelicht over het systeem dat de firma Roofalert op de markt brengt en dat als waarschuwingssysteem van zwakke daken (inzakking) toegepast kan worden. Omdat de in dit gebouw geplaatste blusmonitoren moeten worden bediend door leden van de BHV organisatie of door de brandweer kan, dit in tegenstelling tot een sprinklerinstallatie, op voorhand geen waardeoordeel worden gegeven over een effectieve blussing. Gezien de zwakke dakconstructie zal bij brand in feite het gebouw volledig ontruimd moeten worden. Gebouw 1is naast de blusmonitoren en handbrandmelders ook voorzien van een automatische brandmeldinstallatie bestaande uit "lijn- of bearndetectoren". De zijbeuken van loods 1zijn wel van een sprinklerinstallatie voorzien. De pompen worden maandelijks getest. De sprinklerinstallatie is niet gecertificeerd maar wordt wel h+aarlijks geïnspecteerd. De kantoren welke behoren tot het complex zijn voorzien van noodverlichting, vluchtrouteaanduiding, een ontruimingsalarminstallatieen een brandmeldinstallatie. De meldingen afkomstig van de zowel de sprinkler- als de brandmeldinstallatie uit zowel de kantoren als de vrachtgebouwen worden doorgemeld naar de alarmcentrale van de luchthaven. Het beheer van de gebouwen is door de KLM overgedragen aan het bedrijf Sodexho. Sodexho verzorgt naast het beheer en onderhoud van de brandbeveiligingsinstallaties ook de bouwaanvragen en de aanvragen voor een vergunning voor de Wet Milieubeheer. Het onderhoud van de brandbeveiligingsinstallaties is geregeld via onderhoudscontracten met erkende onderhoudsbedrijven. Deze bedrijven doen van hun bevindingen verslag aan Sodexho. Deze verslagen worden niet automatisch naar de brandweer verzonden maar zijn op aanvraag wel beschikbaar. Voor de sprinklerinstallatie is het verstrekken van de informatie aan de brandweer vastgelegd in het "Basis Document Brandveiligheid". Dit basisdocument is goedgekeurd door de brandweer. De inspectierapporten worden door de brandweer, alhoewel vastgelegd is dat deze automatisch ter beschikking zouden worden gesteld, niet opgevraagd De vrachtgebouwen zijn allen voorzien van een gebruiksvergunning. Volgens de bij de brandweer Hoofddorp geldende procedures worden de vrachtgebouwen éénmaal per twee jaar gecontroleerd. De eerste en tweede controle zijn een controle op componentniveau, de derde controle is een controle op de bouwkundige brandpreventieve voorzieningen. De wijze van controleren en de interval tussen de controles komt echter niet overeen met het beeld dat Sodexho van de controles heeft. Volgens Sodexho wordt door de brandweer jaarlijks uitgebreid gecontroleerd. Ook de inspectierapportenen onderhoudscontractenzouden onderdeel uitmaken van deze controles. In verband met de (tijdelijke) opslag van gevaarlijke stoffen vallen de vrachtgebouwen onder de Wet Milieubeheer. In tegenstelling tot de controles van de brandweer inzake de gebruiksvergunning zijn er geen structurele controles van de Milieudienst bij de KLM (Sodexho)bekend. Rapport datum:2007 I w*rr:~; ya


Blad 31 van 44


--w

5. MARTINAIR, HANGAR 32. Als onderdeel van het onderzoek is op Schiphol -Oost hangar 32 van Martinair bezocht. Evenals de KLM heeft Martinair geen specifiek brandveiligheidsbeleid voor haar gebouwen. De gebouwen worden gebouwd volgens de eisen van het Bouwbesluit en de gemeentelijke Bouwverordening. Ten behoeve van hangar 32 is een bouwvergunning verleend in 1991(bouwvergunningnr. 508191) Daar de bouwvergunning aangevraagd is voor 1992 was het Bouwbesluit nog niet van toepassing en zijn de bouwkundigeen brandveiligheidseisen opgesteld aan de hand van de toen geldende gemeentelijke bouwverordening. Door Martinair kon geen bouwvergunning met de daarbij behorende tekeningen meer worden overgelegd maar die zijn nog wel beschikbaar bij de gemeente. In de bouwvergunning zijn geen specifieke voorwaarden opgenomen in verband met de afmeting van de hangar. Hangar 32 bestaat uit een kantoor met daarin opgenomen de kantine voor het personeel en de feitelijke hangar. Tussen de kantoren en de hangar is een brandscheiding aanwezig met een brandwerendheid van tenminste 60 minuten. De kantoren zijn, om te kunnen voldoen aan de gebruiksvergunning, aangepast en zijn voorzien van brandslanghaspels, vluchtwegdetectie, ontruimingsalarmering, noodverlichting en vluchtrouteaanduiding.Voor het onderhoud van de brandmeldinstallatieis een onderhoudscontractafgesloten met het bedrijf Esser. De hangar is voorzien van noodverlichting, vluchtrouteaanduiding en ontruimingsalarm. Tevens is de hangar voorzien van vlammenmelders. Deze melders zijn zodanig aangebracht dat ze direct gericht zijn op de in de hangar aanwezige vliegtuigen. In de hangar zijn ook stationaireblusmonitoren opgesteld. Deze monitoren werken op een mengsel van water en het schuimvormend middel AFFF. Deze monitoren zijn handbediend en zijn primair bedoeld ter bescherming van de bedrijfsprocessen.Hangar 32 voldoet aan het Bouwbesluit met betrekking tot de toelaatbare afmeting van het brandcompartiment. Onbekend is of de blusmonitoren, naast de bescherming van de bedrijfsprocessen ook als gelijkwaardigheid zijn aangebracht om te kunnen voldoen aan het Bouwbesluit. De brandmeldinstallatie is aangesloten op de alarmcentrale van Schiphol. Martinair heeft voor hangar 32 geen specifieke onderhoudsdienst. Storingen, waaronder die van de brandbeveiligingsinstallaties, moeten centraal worden gemeld. In hangar 32 is een BHV organisatie actief. Naast de zorg voor de veiligheid van de werknemers in de hangar bemannen medewerkers van de BI-IV in eerste instantie de blusmonitoren. Deze taak zal bij opkomst door de Schiphol brandweer worden overgenomen. De activiteiten in hangar 32 vallen onder de wet milieubeheer. Volgens Martinair vindt de controle van milieudienst eenmaal per twee jaar plaats. Deze controle wordt namens Martinair begeleid door het daartoe gespecialiseerde adviesbureau Has Koning. Navraag bij de preventieafdeling van ds. gemeentelijke brandweer heeft geleerd dat deze controles in april 2003, september 2003 en december 2005 hebben plaatsgevonden.

Rapport datum: 2007 f'kc>osl-~ 5x A


Blad 32 van 44

& -


De beveiligingsmaatregelenbestaan uit een toegangscontrolesysteemop de hoofdingang en twee zij-ingangen en video-observatie op een van de kantoorverdiepingen. De deuren die voorzien zijn van toegangscontrole zijn overdag niet afgesloten. De kaartlezers zijn zo geprogrammeerd dat vanaf 16.30 uur alleen bevoegden zich toegang kunnen verschaffen. De vluchtdeur naast het tourniquet van de hoofdingang is voorzien van een cilinder. Deze zou niet afgesloten worden. Om te voorkomen dat dit per abuis toch gebeurt, dient de cilinder vervangen te worden door een knopcilinder of geheel verwijderd te worden.

In het gedeelte waar onderhoud aan vliegtuigen uitgevoerd wordt, is een hek geplaatst om een onderdelenopslagruimtete creëren. Achterin deze ruimte bevindt zich een buitendeur, die door de verwijzingen op de vloer en de tekst "uitsluitend nooduitgang" kennelijk in het verleden dienst heeft gedaan als vluchtdeur. Boven de deur zijn contouren zichtbaar waar waarschijnlijk een vluchtwegaanduidingheeft gehangen. Voor het hekwerk is een vluchtwegaanduiding gehangen die verwijst naar een andere nooduitgang. De woordvoerder kon ons niet aangeven of de gewijzigde situatie formeel is aangevraagd en of deze aanvraag goedgekeurd is.

6. AIRCRAFT FUEL SUPPLY (ASF)

Aircraft Fuel Supply houdt zich bezig met de distributie van vliegtuigbrandstof, direct vanaf het depot met tankwagens dan wel via ondergrondse leidingen naar het platform. De aandelen van Aircraft Fuel Supply zijn in handen van zeven oliemaatschappijen en de KLM. ASP is vanwege haar activiteiten en de daaraan verbonden risico's gekenmerkt als een BRZO bedrijf. De adviesfunctie met betrekking tot de brandveiligheid is voor BRZO bedrijven bij overheidsbesluit neergelegd bij de provincie voor de uitvoering van de Wet Milieubeheer, de arbeidsinspectie en de brandweer. Bij de AFS wordt de brandweer vertegenwoordigd door de regionale brandweer Amsterdam- Amstelland. De regionale brandweer rapporteert haar bevindingen naar de provincie. De provincie zal, bij het ingebreke blijven van AFS, de Gemeente Haarlemmermeer informeren en indien nodig een verzoek doen om handhavend op te treden. Per 1januari 2008 zal indeling van de regionale brandweer wijzigen. De Gemeente Haarlemmermeer zal dan onderdeel gaan uitmaken van de regionale brandweer Kennermerland. De regionale brandweer Amsterdam-Amstelland zal op verzoek van de regionale brandweer Kennermerland de controles bij AFS blijven uitvoeren. Terugkoppeling van de resultaten zal dan lopen via de regionale brandweer Amsterdam-Amstelland naar de regionale brandweer Kennermerland en vandaar naar de Gemeente Haarlemmermeer. De communicatie binnen dit traject zal een aandachtspunt moeten zijn. Op grond van het feit dat de AFS een BRZO bedrijf is, vindt controle jaarlijks plaats. Op advies van de provincie worden ter verhoging van de brandveiligheid extra voorzieningen aangebracht. Deze voorzieningen dienen als extra bescherming tegen de risico's van een mogelijke

Rapport datum: 2007


Blad 33 van 44

.-.W


tankputbrand en bestaan uit het vergroten van de bluswatervoorzieningenl het aanbrengen van mobiele schuimkanonnen en de extra opslag van schuimvormend middel. Met andere risicobedrijven in de directe omgeving (haven Amsterdam) zijn afspraken gemaakt over de vorming van een pool van blusschuim. Deze mobiele schuimkanonnen zijn niet bedoeld om te worden gebruikt door het eigen personeel maar worden beschikbaar gesteld aan de (Schipho1)brandweerter aanvulling van hun materieel en ter vergroting van de bluscapaciteit. Brandpreventieve voorzieningen bij AFS bestaan uit kleine blusmiddelen, slangen, spuitstukken en een sprinkler deluge systeem op iedere tank (voor koeling in geval van brand). De zes electrische pompen hebben voldoende capaciteit om al deze deluge systemen tegelijkertijd te kunnen voeden. Water wordt betrokken uit de watergang, gelegen naast het bedrijf. Het kantoorpand en de controlekamer zijn voorzien van een automatisch brandmeldsysteem. AFS verzorgt de distributie tot aan de afleverpunten. De tankauto's vallen niet onder de activiteiten van AFS. Het transport van brandbare stoffen over de openbare weg moet voldoen aan de ADR richtlijnen (Accord Européen relatif au transport international des marchandises Dangereuses par Route ;voorschriften voor het vervoer van gevaarlijke goederen over de openbare weg). In deze ADR richtlijnen zijn ook de veiligheidseisen voor tankwagens geformuleerd. De op Schiphol gebruikte tankwagens voldoen op onderdelen niet aan de richtlijnen. Met name ten aanzien van gewicht, inhoud en snelheid wordt afgeweken. De tankwagens voldoen wel aan de wereldwijd geldende richtlijnen voor tankwagens op vliegvelden (Aviation richtlijnen). Hoewel de meeste vliegtuigbrandstof (75%)op de platformen wordt afgeleverd via ondergrondse leidingen, vinden er in de directe omgeving van de terminals ook transporten met tankwagens plaats. Op het Schipholterrein (airside)zijn geen routes voor gevaarlijke stoffen vastgesteld waardoor het niet is uit te sluiten dat de tankwagens de onderdoorgangenvan de pieren passeren. De pieren hebben geen extra beveiliging tegen ongevallen of brand vanaf de airside. Op tankauto's en dispenserwagens zit een dodemansknop. Tijdens het tanken moet die ingedrukt blijven, anders stopt de belading. De tankauto's zijn voorzien van een dubbele overvulbeveiliging (failsafe uitvoering). Bij iedere vliegtuigopstalplaats zijn noodknoppen waarmee de totale brandstoftoevoer naar de luchthaven stilgelegd kan worden. Dit kan ook gebeuren vanuit de centrale controle kamer bij AFS. Noodafsluiters bevinden zich in de pompputten, op de dispenser en bij activering van de dodemansknop op de tankauto's. Er zijn 6 tanks van 12.500 m3, vier tanks van 6.800 m3en vijf tanks van 2.500 m3. De tanks zijn groepsgewijs geplaatst in tankputten. De vijf kleinere tanks zijn momenteel niet in gebruik. Het tankpark voldoet aan de PGS (voorheen CPR) eisen voor stationaire opslag voor brandbare vloeistoffen. Naast de overheidseisen heeft AFS een eigen veiligheidsbeleid.Dit veiligheidsbeleid is gebaseerd op de "Shell Standard". Deze Shell Standard kent een hoger veiligheidsniveau dan de eisen zoals geformuleerd in de PGS. Vanuit de tanks wordt de kerosine naar de vier tankautolaadpunten gepompt en naar het hydrantennetwerk van Schiphol. 15 Pompen verzorgen het hydrantennetwerk onder het vliegtuigplatform, met 165hydrantputten. De leidingen van het hydrantensysteem worden iedere nacht op dichtheid getest (Tightnesscontrol system). Na het testen moet het leidingnet weer handmatig vrijgegeven worden. De betonnen afsluiterputten worden automatisch gecontroleerd Rapport datum: 2007

~Zto.rw,rn


Blad 34 van 44

Quickscan Brandbeveiligheid risico's Schiphol op vloeistoffen. Buiten de afsluiterputten zijn alleen gelaste leidingen aanwezig. De lassen zijn ten tijde van aanleg middels röntgentechniek gecontroleerd. Het leidingnet voldoet aan de luchtvaart regelgeving. De pompen bij AFS schakelen automatisch aan bij brandstof afname. Er is géén automatische afslag bij dnikval. Naast de jaarlijkse inspecties van de provincie en brandweer in het kader van de controle op de BRZO bedrijven worden de AFS en de afnemers met zeer grote regelmaat (ca. 12 keer per jaar) gecontroleerd door de Joint Inspection Group (JIG),een samenwerkingsverband van 8 oliemaatschappijen, ten aanzien van aanvoer, opslag en aflevering van vliegtuigbrandstoffen. Deze controle vindt plaats op "audit niveau". Gecontroleerd wordt op veiligheid algemeen, persoonsveiligheid, brandveiligheid, opleidingen, de kwaliteit van het product en explosierisico's. AFS is tevens ATEX gecertificeerd (explosieveiligheidsdocsument). Als onderdeel van het BRZO besluit beschikt de AFS over een rampenbestrijdingsplan. De Schiphol brandweer, waarvan de kazerne direct naast de AFS is gelegen, is belast met de repressieve brandbestrijding.

Op het terrein van AFS is ook een kantoorgebouw gevestigd. Het gebouw is voorzien van blusmiddelen, noodverlichting, vluchtrouteaanduiding,brandmeldinstallatie en een on-ingsalarminstaflatie. Het onderhoud van deze brandbeveiligingsvoorzieningen is met onderhoudscontractenmet leveranciers geregeld. Los van de controles door de brandweer Amsterdam-Amstellandvinden door de brandweer Haarlemmermeer geen inspecties van het kantoorgebouw plaats. Het terrein van Aircraft Fuel Supply valt niet binnen het beveiligd gebied van Schiphol. Er bestaan plannen om dit terrein binnen het beveiligd gebied van Schiphol te betrekken, waarna er een ander beveiligingsregime zal ontstaan. Het terrein is omgeven met een hekwerk en voorzien van een elektrische toegangspoort. Deze poort kan geopend worden met een toegangspas. Bezoekers moeten zich aandienen via een intercom. De intercom wordt beantwoord vanuit de zogeheten Control Room, van waaruit de poort open gestuurd kan worden. De opslagtanks op het terrein zijn eveneens voorzien van hekwerk met toegangspoorten. Ook deze toegangspoorten kunnen vanuit de Control Room geopend worden. Naast de toegangspoorten zijn ook vluchthekken aangebracht. Deze vluchthekken zijn alleen vanaf de beveiligde zijde handmatig te openen. Bij een brandmelding worden de poorten automatisch open gestuurd. Er is terreindetectie aanwezig, echter deze is buiten gebruik geraakt. Op het terrein is videoobservatie aanwezig; een gedeelte van de camerabeelden wordt opgenomen met behulp van een digitale recorder. De camerabeelden zijn bedoeld voor procescontrole en niet specifiek voor securitydoeleinden. Er werden geen conflicten tussen secsurity en brandveiligheidsaspectenvastgesteld.

Rapport datum: 2007 'j

I<4msR", j K


Blad 35 van 44

.-.-

H-Lx"-


7. CHRISTELIIK KINDERDAGVERBLITF HET WOELIGE NEST

Het kinderdagverblijf is gevestigd op Schiphol-Rijk. Het gebouw is voorzien van een brandmeldinstallatie, een inbraaksignaleringssysteem en een video-observatiesysteem.In deuren naar de verblijfsruimten zijn hekjes geplaatst om te voorkomen dat kinderen de ruimte verlaten. De hekjes zijn aan de onderzijde voorzien van schuine verhogingen om te voorkomen dat mensen struikelen. De medewerkers oefenen spelenderwijs ontruimingen met de kinderen om, terwijl zij een touw vasthouden, gedisciplineerd naar buiten te gaan. Dit is de manier waarop tijdens een calamiteit een daadwerkelijke ontruiming plaats zal vinden. Er werden geen conflicten tussen Security en brandveiligheidsaspectenvastgesteld.

Rapport datum: 2007


Blad 36 van 44

a GL%-, 'h+"


HOOFDSTUK 3: BITLAGEN 1. SAMENVATTING BRANDVEILIGHEID TERMINALGEBOUW 1.1. Bagage Kelders en technische unit Bagage kelder in het Terminalgebouw

Er zijn ongeveer 10 bagagekelders van verschillend formaat in het terminalcomplex. De bagagekelders zijn betonnen ruimten waarin transportmiddelen, zoals elektrisch- en motorisch gedreven vervoer en lopende banden t.b.v. bagagetransport, aanwezig zijn. Compartimentering is geregeld middels brandluiken in alle banden die naar publiek gebied voeren. Indien de lopende band niet in gebruik is, zijn deze luiken gesloten. De compartimentering is tevens geregeld met brandwerende rolluiken, branddeuren en 60 minuten WBDBO wanden. Alle bagagekelders zijn voorzien van een brandmeldsysteem (volledige dekking conform NEN 2535). Sturingen van alle brandveiligheidsvoorzieningen (inclusief het stilleggen van lopende banden) gebeurt via het brandmeldsysteem. Alarmering geschiedt via een slow woop systeem waarmee ook mededelingen in gesproken tekst gegeven kunnen worden. Alle bagagekelders (en een deel van de bovenliggende gebouwen) zijn voorzien van een sprinkler systeem (aangelegd conform de Nederlandse richtlijn VAS). Via verschillende organisatorische en fysieke maatregelen wordt de werking van het sprinklersysteem geborgd op een niveau dat boven dat van de VAS richtlijnen ligt. Zo zijn er cross-connections tussen de verschillende alarmkleppen, drie loom3 watervoorzieningen (met automatische suppletie), meerdere diesel- en elektrapompen, bewaakte afsluiters en strikte organisatorisch maatregelen om secties af te kunnen sluiten. De sprinklerpomp- en -kleppenruimten (en de sprinkler water bassins) zijn niet vrij toegankelijk. Iedere pomp is bovendien in een separate (betonnen) ruimte ondergebracht. Automatische rook en warmte installatie (RWA)worden niet toegepast, dit in verband met de aanwezige sprinkler installatie. Er zijn bagagekelders waar rookventilatie handmatig geactiveerd kan worden (door de buitenramen open te sturen). Haspels, blussers, droge en natte stijgleidingen zijn in voldoende aantallen aanwezig. Voorts zijn er ook brandslangkastenvoor de brandweer (zodat bij een binnenaanval de brandweer geen eigen slangen hoeft mee te nemen). De slanghaspels zijn (middels locaal alarm) bewaakt tegen oneigenlijk gebruik. Het afnemen van de brandslang leidt tot locaal alarm. De stijgleidingen zijn gecodeerd en de code geeft bovendien aan of het droge dan wel natte leidingen betreft. De lengte van vluchtwegen is in de bagagekelders berekend. Voor de bagagesorteerhal Zuid (in aanbouw) heeft dit geleid tot de aanleg van een vluchtwegomloopgang.

Rapport datum: 2007 rk~~DSl-5Y: l l(


Blad 37 van 44

--m


De vuurbelasting in deze ruimten bestaat uit technische installaties, koffers, transportmiddelen, inbouwkantoortjes en ontspanningsruimtenvoor medewerker. De aanwezige brandpreventieve voorzieningen zijn voldoende voor de aanwezige vuurbelasting. In de bagagekelders monden nooduitgangen van de treinperrons uit. De meest logische vluchtroute leidt dan naar een buitendeur, die uitmondt op een bevoorradingsweg van het platform. Op deze bevoorradingsweg kan het druk zijn met verkeer met enige snelheid, hetgeen kan leiden tot ongevallen. De bewegwijzering van de vluchtwegen leidt in een enkel geval naar een lifthal, waar verder vluchten niet mogelijk is, omdat daar geen trap aanwezig is en de liften tijdens brand uiteraard niet gebruikt mogen worden. Omdat zowel Schiphol Plaza als de aanwezige treinperrons publiek toegankelijk zijn, bestaat de mogelijkheid dat onbevoegden zich, al dan niet als groep, via de vluchtwegen toegang verschaffen tot het platform. Het is niet bekend of dit scenario door de luchthaven beoordeeld is op incidentbeheersbaarheid. Opmerkingen Het gebruik van extra aangebrachte sloten, vergrendeld met een glazen buisje, en codesloten is landelijk toegelaten. Discutabel is evenwel of toepassing van deze vergrendelingen wenselijk is. De vluchtroute vanuit de bagagekelders naar het platform kan leiden tot ongevallen in verband met het aanwezige gemotoriseerde verkeer. De vluchtwegen van de treinperrons in combinatie met die van de bagagekelders kunnen leiden tot een beveiligingsrisico omdat er een doorgang ontstaat tussen publiek en beveiligd gebied (landside en airside). 1.2. Technische ruimte bagage kelders

De stuursystemenbestaan uit locaal opgestelde MCCJPLCkasten. Deze kasten staan in gesprinklerd gebied. Tevens zijn er rookmelders in de directe nabijheid van de kasten. Er zijn enkele computerruimten in de bagagekelders. Dit zijn ruimten van steen of gipsplaat en voorzien van een brandmeldsysteem dat een gasblussysteem aanstuurt. De ruimten zijn niet gesprinklerd. Kabeldoorvoeringenzijn brandwerend afgedicht. Toegangbeheersing is geregeld middels sloten en een masterkey systeem. De ruimten worden alleen voor de computersystemen gebruikt, er is geen oneigenlijke opslag aangetroffen. 1.3. Spoortunnel, Plaza Vanaf Schiphol Plaza zijn treinperrons bereikbaar. De treinperrons bevinden zich in een tunnel, bestaande uit twee tunnelbuizen, die onder de luchthaven lopen. In de technische ruimten van de tunnel is automatische branddetectie aanwezig. Voorts is op iedere 100 meter een handbrandmelder gemonteerd.

De alarmopvolging van brandmeldingen wordt gedaan door Brandweer Amsterdam. Tijdens het interview werd bekend dat het openen van het hekwerk van nooduitgangen doorgemeld wordt aan het Pro Rail SMC (Schakel- en Meldcentrum) te Amsterdam. Of na het Rapport datum: 2007 ~fi?c>o?i~: jK


Blad 38 van 44


..__

openen van een hek alarmopvolgingdoor een beveiligingsdienst of Koninklijke Marechaussee wordt uitgevoerd, was bij de woordvoerder niet bekend en dit is niet nader getoetst. Er zijn geen beveiligingsinstallatiesdie de aanwezigheid van onbevoegden in de tunnel detecteren. Indien machlliisten personen waarnemen zonder een reflecterend vest, een veiligheidsmaatregelvan Pro Rail, dan melden zij dit incident aan het SMC. Ook hiervan was de alarmopvolgingbij de woordvoerder niet bekend en is dit niet nader getoetst. Het toezicht op het vrijhouden van vluchtwegen moet verbeterd worden bij de nooduitgangen van de spoortunnel en de bagagekelders.

1.4. Locaties Niet-zelfredzamen:Ophoudruimte Koninklijke Marechaussee, Plaza en terminal 1

De ophoudruimten van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol Plaza zijn beide voorzien van twee elektrische (opbouw)sloten,waarbij met stalen pinnen de deuren extra vergrendeld worden als bijvoorbeeld een agressieve persoon wordt ingesloten. Het extra vergrendelen wordt in- en uitgeschakeld vanaf de balie, waarbij afsluitbare schakelaars gebruikt moeten worden. Deze schakelaars bevinden zich achter een computermonitor. De balie bevindt zich in een andere ruimte dan de ophoudruimten. In een normale situatie worden de ophoudruimten afgesloten met een knopcilinder. Tijdens een panieksituatie kunnen de personen dan eenvoudig door personeelsleden uit de ruimte gehaald worden. Als de extra vergrendeling is ingeschakeld, zal de baliemedewerker er aan moeten denken om de vergrendeling uit te schakelen, hetgeen tijdens een panieksituatie makkelijk vergeten kan worden. Wij hebben geen technische documentatie van de systemen ontvangen, maar volgens de gesprekspartner is de vergrendeling niet gekoppeld aan bijvoorbeeld de brandmeldinstallatie. Bij het back office van de Koninklijke Marechaussee in terminal 1ontbrak een vluchtwegaanduiding in het portaal bij de ingang. Komend vanuit het back office kan men door drie deuren gaan: een naar de terminalhal (de reguliere ingang), een naar een besloten binnentuin waarna geen verdere mogelijkheid is om verder te gaan en een die rechtstreeks naar buiten leidt. Er zijn geen plattegronden van de bedoelde ruimte beoordeeld, waardoor het niet bekend is welke deur als vluchtweg aangemerkt is. Omdat de deur die rechtstreeks naar buiten leidt de meest geschikte vluchtweg is, wordt geadviseerd deze als zodanig aan te merken en te voorzien van vluchtwegaanduidingen en een paniekontgrendeling. e

De ophoudruimten van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol Plaza zijn voorzien van extra sloten, die conflicterend zijn met het belang van een veilige ontruiming. Sommige vluchtwegaanduidingen zijn niet verlicht. In het voorportaal van het back office van de Koninklijke Marechaussee ontbreekt een vluchtwegaanduiding. Een van de vluchtwegaanduidingen in de bagagekelder verwijst naar een lifthal zonder verdere vluchtmogelijkheden.

Rapport datum: 2007 'f f

Blad 39 van 44

..-.W


1.5. Winkels in het Terminal Gebouw Bezocht zijn een aantal commerciële vestigingen op Schiphol Airside en Landside waaronder:

1.5.1. Terminal 3, Accessoires (Gerzon) Winkel bestaande uit een kioskachtige ruimte, ten behoeve van mode accessoires (handtassen).De winkel is voorzien van een brandmeldsysteem en is ongesprinklerd. Hier zijn geen specifieke beveiligingsmaatregelengetroffen en derhalve zijn er geen conflicten tussen security- en safetyaspecten. 1.5.2. Terminal 3, McDonalds De zaak is onderdeel van de hamburgerketen. De zaak is voorzien van een sprinklerinstallatie en er zijn gasblussystemen op alle frituurinstallaties.De frituurinstallatieszijn voorzien van een regel thermostaat maar niet van een onafhankelijk werkende maximaal-temperatuur-thermostaat. Reiniging van de vetvangers in de afzuigkanalen gebeurt door McDonalds. Reiniging van de afzuigkanalen gebeurt door Schiphol Real Estate. In de keuken is een vluchtdeur aanwezig, die leidt naar het publieke gebied. Deze deur kon niet geopend worden in verband met de alarmering die dit veroorzaakt. Er is een paniekontgrendelknop aanwezig om de deur te ontgrendelen. Op de deur is een camera gericht die gekoppeld is aan het centrale video-observatiesysteemvan Schiphol. In het restaurant is een video-observatiesysteemin gebruik, bestaande uit zven camera's en een digitale recorder. Het systeem is niet gekoppeld aan het centrale video-observatiesysteem van Schiphol. Er werden geen conflicten tussen security- en safety-aspectenvastgesteld. 1.5.3. Terminal 3, Sandwich Island Een bar in Carribean style, voorzien van een brandmeldsysteem en sprinklerinstallatie. 1.5.4. Overige zaken die bezocht zijn (Airside): e Drankenwinkel en parfumerie in terminal 3 (ongespnnklerd). Winkel luxe voedingswaren in terminal 1 e (Koffie)bar in terminal 1 1.5.5. Schiphol Plaza Schiphol Plaza bestaat uit een centrale hal, waarin de toegangen naar het onderliggende treinperron zich bevinden, en daar omheen zijn winkels gesitueerd en de NS loketten. De centrale hal is voorzien van een brandmeldsysteem en rookventilatiesysteem aan de frontgevel. De winkels rond de centrale hal zijn van een sprinklerinstallatievoorzien. De volgende bedrijven zijn in Schiphol Plaza bezocht: Paolo Salotta 1 Gaastra, Plaza Paolo Salotta is een modewinkel. Er zijn verscheidene beveiligingsmaatregelengetroffen, zoals een inbraaksignaleringssysteem,artikelbeveiligingspoortjesen een video-observatiesysteem. Er werden geen conflicten tussen security- en safety-aspecten vastgesteld Burger King, Plaza Het betreft een restaurantruimte met daaromheen een terras. Het restaurant is 24 uur per dag geopend en derhalve is geen inbraaksignalering aangebracht. Twee deuren zijn voorzien van Rapport datum: 2007 'l k<90>3T: i x

print d a m 07/01/2008

Blad 40 van 44


I__

c t ,

mechanische codesloten en een deur is voorzien van een slot met een glazen buisje. Een van de mechanische codesloten was tijdens ons bezoek buiten gebruik, waardoor de deur zonder belemmeringen geopend kon worden. Van de vluchtdeur uit de personeelsruimte was het slot defect waardoor deze niet geopend kon worden. Dit is verholpen. Het restaurant is voorzien van een video-observatiesysteem. Er werden geen conflicten tussen security- en safety-aspecten vastgesteld. Kappé Perfurnes b Colors, Plaza In de winkel worden parfums en make-up artikelen verkocht. Er zijn beveiligingsmaatregelen, zoals een artikelbeveiligingssysteem,video-observatiesysteemen een inbraaksignaleringssysteem aanwezig. Geen van deze security maatregelen leveren conflicten op met safety-aspecten. Juggle Juice Bar, Plaza Het betreft een horecagelegenheid met een terras. Door de woordvoerder werd aangegeven dat de ruimte op korte termijn verbouwd zal worden. Een verbouwingsaanvraag hiervoor zou ingediend zijn bij Amsterdam Airport Schiphol. Er werden geen conflicten tussen security- en safetyaspecten vastgesteld. 1.5.6. KLM kantoor boven incheckbalies terminal 2 Dit kantoor bestaat uit drie bouwlagen. Het gehele kantoor is voorzien van een brand meldsysteem (volledige dekking). De onderste bouwlaag is middels een sprinkle installatie beveiligd. De overige lagen zijn ongesprinklerd. Het gebruik van dit complex bestaat uit kantoren en een computerruimte.Het grootste brandrisico is gelegen in het veelvuldig gebruik van verlengsnoeren en meervoudige stekkerdozen waardoor er mogelijk meer elektrisch vermogen van het netwerk gevraagd wordt dan waarvoor het gemaakt is. De kabelschachten zijn onbeveiligd en een (e1ektriciteit)brandhierin kan tot grote rook- en roetschade in het complex leiden. De BHV organisatie is boven de wettelijke norm, te weten 1:20 VS 1:50.

1.5.7. Bevindingen: Het personeel heeft lang niet altijd instructies ontvangen ten aanzien van noodprocedures en vluchtwegen. Indien deze wel gegeven zijn, is dit veelal mondeling. De dienst Handhaving Terminal controleert een keer per jaar of alle winkels voldoen aan de gebruiksvergunningen controleert het volume van de opslag van goederen in de diverse zaken (de dagvoorraad). Voorts houdt deze dienst toezicht op de bereikbaarheid van de vluchtroutes. De gemeente controleert één keer per jaar steekproefsgewijs op voorschriften, gevaarlijke stoffen en vluchtwegen. Bij overtredingen volgt actie van Handhaving Terminal of aanschrijvingvanuit de gemeente. De aanschrijving kost ongeveer twee maanden.

Met betrekking tot alle bezochte zaken zijn er de volgende opmerkingen: In de elektralstoppen kasten van winkels zijn vaak eigen voorzieningen (zoals een koffie machine en waterkokclj onder gebracht. Tevens is er opslag van brandbare vloeistoffen (spiritus)en gasflessen (onder druk) in de elektrakasten aangetroffen. Dit is niet toegestaan volgens het Schiphol reglement. Ook zijn er in de kleine privéruimten in enkele gevallen eigen voorzieningen te dicht op een sprinkler kop aangebracht (zoals keukenkastjes) of is de brandmelder in e m enkel Rapport datum: 2007

, o

, IK


Blad 41 van 44

..-.W


geval te dicht op de ventilatie- inblaasopening geplaatst (en werkt dus niet). Een vluchtweg bleek op slot te zijn. Enkele zaken hadden eigen blussers. In een enkel geval was de keuring hiervan over tijd. De Burger King en McDonalds zijn gesprinklerd en hebben daarnaast nog gasblussystemen op de grillapparatuur en de frituurinstallatie.De frituurinstallatie is voorzien van een gecombineerde regel- en maximaal thermostaat. Het is beter om deze te scheiden, ofwel een separate regel thermostaat en maximaal thermostaat. De broilers bij Burger King hebben een apart brandmeldsysteem dat periodiek gekeurd wordt. Deze keuring was over tijd. Vluchtwegen In de gedeelten van de luchthaven waar de Quickscan is uitgevoerd waren de vluchtwegen vrij van obstakels. Uitzonderingen hierop waren: 1. Een nooduitgang van de spoortunnel buis 2 (ter hoogte van kilometeraanduiding14,860) waar achter een hekwerk twee bagagetrolleys waren geplaatst. 2. In de bagagekelder vormden aanwezige bagagekarren een obstakel in de gangpaden die als vluchtweg dienen.

Uitstallingen Diverse winkels hebben uitstallingen buiten de winkelruimte staan. Amsterdam Airport Schiphol heeft nauwkeurig bepaald waar deze uistallingen mogen staan. Deze losse uitstallingen kunnen echter problemen opleveren als een groot aantal personen door de winkelgebieden moet vluchten.

Opruimen van asbakken Bij enkele horecagelegenheden worden asbakken geleegd tezamen met het overig afval dat verzameld wordt. In 2008 worden de terminals van Schiphol rookvrij gemaakt. Tot die tijd zou de inhoud van asbakken verzameld moeten worden met een geschikte vlamdovende asverzamelaar.

Afsluiting nooduitgangen Op een aantal nooduitgangen zijn sloten aangebracht om onbevoegd gebruik te voorkomen. Deze sloten zijn voorzien van een glazen buisje dat gebroken moet worden, waarna het slot ontgrendelt. Bij een van de horecazaken was het glazen buisje niet aanwezig en was het slot geblokkeerd door het kettinkje (waaraan een hamertje/staafjehoort te hangen om het glazen buisje te breken). Tijdens de rondgang is de restaurantmanager gewezen op het defect. Bij een tweede bezoek was het defect verholpen. De beschreven vergrendeling is landelijk toegelaten. Wij merken echter op dat een persoon meerdere handelingen moet verrichten om tijdens een calamiteit de deur te openen. Er zijn andere technische mogelijkheden om een nooddeur in een normale situatie te vergrendelen en tijdens een brandmelding een onbelemmerde en snellere doorgang te bieden.

Gebruik codesloten Op een aantal deuren zijn additioneel mechanische codesloten gemonteerd om onbevoegden toegang te verhinderen. Soms betreffen dit deuren die als vluchtdeur dienen tijdens een calamiteit. Er moeten dan twee sloten ontgrendeld worden. Ook komt het voor dat het codeslot in Rapport datum: 2007 :17&jos%yj ia


Blad 42 van 44


.--

tegengestelde richting gedraaid moet worden om te openen, hetgeen een handeling is die tijdens het vluchten belemmerend en dus vertragend kan werken. Op enkele deuren zijn elektronische codesloten gemonteerd die van binnenuit met de deurklink ontgrendeld worden. Bij deze sloten bestaat geen conflict tussen security- en safety-aspecten.

Vluchtwegaanduidingen Er is over het algemeen gebruik gemaakt van verlichte vluchtwegaanduidingen. Echter, er zijn ook vluchtwegaanduidingendie niet verlicht zijn en sommige vluchtwegaanduidingenzijn gezien de afmetingen van de ruimte niet goed zichtbaar.

1.6.

Elektronische beveiligingsmaatregelen

Noodverlichting Bij sommige van de verhuurde (niet openbare) ruimten in de terminals is sprake van enigszins achterstallig onderhoud aan de noodverlichting. Sommige armaturen hangen los en van andere armaturen ontbraken onderdelen, zoals de beglazing. Video-observatie In een aantal van de bezochte locaties is een video-observatiesysteemgeïnstalleerd. Dit betreffen veelal systemen die niet gekoppeld zijn aan het video-observatiesysteemvan de luchthaven. De systemen zijn dan ook niet bruikbaar om vanuit de meldkamer van Schiphol alarmmeldingen te verifiëren. Dit is overigens wel het geval voor het winkelgebied achter de paspoortcontrole. Inbraaksigna lering In een aantal van de bezochte locaties is een inbraaksignaleringssysteemgemonteerd. Deze systemen zijn niet completerend of conflicterend aan de safety-aspecten. Toegangscontrolesysteem In de terminals en deels in bedrijven buiten de terminals is een toegangscontrolesysteem gemonteerd. Met de zogeheten Schipholpas kan toegang verkregen worden tot een gebied of ruimte mits men daartoe geautoriseerd is. Vluchtwegen die voorzien zijn van toegangscontrole zijn eveneens voorzien van een paniekontgrendelknop, waarmee het toegangscontrolesysteemoverbrugd wordt. Het gebruik van een paniekontgrendeling wordt centraal gemonitord vanuit de BBR-ruimte. In de BBR-ruimte is een onderscheid gemaakt tussen meldingen van dit systeem op landside en meldingen van dit systeem op airside. De paniekontgrendelingen zouden door Amsterdam Airport Schiphol periodiek getest worden. Van deze tests zouden rapportages opgesteld worden. Gedurende de looptijd van het onderzoek is echter geen rapportage voor inzage ter beschikking gesteld.

Rapport datum: 2007 t 1tr3012-r11 x


Blad 43 van 44


ADVIEZEN EN OPMERKINGEN OP COMPONENT NIVEAU Terminal gebouw De ophoudruimten van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol Plaza zijn voorzien van extra sloten, die conflicterend zijn met het belang van een veilige ontruiming. Afsluitingsystematiek van vluchtdeuren analyseren en het sluitmechaniekvan vluchtdeuren frequent controleren. Nooduitgang vanuit spoortunnel door bagagekelders moet beter vrijgehouden worden. Er is onduidelijkheid over de afhandeling van 112-meldingen door de meldkamer van het Korps Landelijke Politiediensten. Deze kan weggenomen worden door de afhandelingprotocollen te toetsen en zonodig aan te passen. Beter toezicht op veilig gebruik van stoppenkastruimte (en privéruimten) in de winkels in het Terminalgebouw is aanbevolen. Het gebruik van privé koffiezet machines e.d. in deze ruimten zal onvermijdelijk zijn maar door toepassing van (verplicht te stellen) klokschakelaars kan dit wellicht veilig gebeuren. Stroomverbruik van de verhuurde kantoren in het Terminalgebouw controleren om overbelasting van elektriciteitsnet te voorkomen (eventueel thermografisch onderzoek uitvoeren op elektra leidingen, schakelsystemen en stoppenkasten). Overige panden Drukval in het brandstofleidingnet van AFS leidt niet tot automatisch afschakelen van brandstofpompen. KLM loods 1heeft een kritische dakconstructie.

Rapport datum: 2007 ~i.~too~~x'ir n


Blad 44 van 44

Eindrapportage onderzoek brandveiligheid Schiphol en morele verantwoordelijkheid gemeente Haarlemmermeer

COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Versie 1.3, februari 2008 Mr. drs. R.P. Bron Mr. drs. R. Dammen m.m.v. J. Jumelet

Projectnummer 096.1 3

Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 1 van 49

Den Haag, februari 2008 Voor vragen of opmerkingen naar aanleiding van deze rapportage kunt u schriftelijk, telefonisch of per e-mail contact opnemen met de auteurs via: COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Koninginnegracht 26 2514 AB Den Haag Telefoon: 070-3122020 E-mail: [email protected] r , b r r s n m Internet: www.cat.rr[ of ww.transnationaIt~r~i%risrn.~u


Pagina 2 van 49

Inhoudsopgave

........................................................................................................4 1. INLEIDING......................................................................................................................................8 MANAGEMENT SAMENVATTING

1 .1

TOENEMENDE MAATSCHAPPELIJKE URGENTIE.............................................................................. 8 Mediatisering ............................................................................................................................. 9 Politisering ....................................................................................................................................... 9 Juridisering ...................................................................................................................................... 9 1.2 DEONDERZOEKSVRAGEN................................................................................................... 10 RELATIE MET ANDERE ONDERZOEKEN ...................................................................................... 11 1.3 1.4 LEESWIJZER ............................................................................................................................ 11

.

2

HET CONCEPT MORELE VERANTWOORDELIJKHEID: DE THEORIE

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

...................................12

INLEIDING ................................................................................................................................ 12 HETCONCEPT MORELE VERANTWOORDELIJKHEIDIN DE ORGANISATIELITERATUUR....................... 12

VERBREDING VAN HET CONCEPT: DE REGIEROL VAN DE GEMEENTE............................................. INZICHTEN OVER ONTWIKKELING VAN VEILIGHEIDSCULTUUR

14

CONCLUSIE ...........................................................................................................................

23

........................................................ 19

...................................................................................................25

3.

BEELDEN UIT DE PRAKTIJK

INLEIDING ................................................................................................................................ 25 DOMINANTE FACTOR: DE HOUDING VAN SCHIPHOL ZELF ............................................................. 25 ............................... 26 INVULLING FORMELE VERANTWOORDELIJKHEIDBRANDVEILIGHEID SCHIPHOL .............. 28 INVULLING MORELE VERANTWOORDELIJKHEID DOOR DE GEMEENTE HAARLEMMERMEER Morele verantwoordelijkheid: wat ...............................................................................................29 Morele verantwoordelijkheid: hoe.................................................................................................. 31

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

ORGANISATORISCHE RANDVOORWAARDENEN RISICO'S MORELE VERANTWOORDELIJKHEID.......... 33

3.6

CONCLUSIES BEELDEN EN VERWACHTINGEN RESPONDENTEN .....................................................

Risico 1: onbegrensdheid en onzekerheid ................................................................................... 34 Risico 2: onjuist niveau...............................................................................................................34 Risico 3: gebrek aan samenhang ..................................................................................................34 Risico 4: versnippering in toezicht................................................................................................. 34 Risico 5: aandachtsverslapping.................................................................................................35 Risico 6: bureaucratisch verzet .....................................................................................................35 Risico 7: onvoldoende kwaliteit .....................................................................................................36 Risico 8: beperkte handhavingsmogelijkheden.............................................................................36

4

.

36

..

MORELE VERANTWOORDELIJKHEID IN HAARLEMMERMEER: HET TOTAALPLAATJE 39

4.1 4.2 4.3 4.4

INLEIDING

................................................................................................................................

39

HETCONCEPT MORELE VERANTWOORDELIJKHEIDVOOR HAARLEMMERMEER: WAT IS HET? .......... 39 DEWEG NAAR MORELE VERANTWOORDELIJKHEID...................................................................... 41 BESTUURLIJKE RISICO'S ........................................................................................................... 43

......................... 44 BIJLAGE 2: GEBRUIKTE BRONNEN ................................................................................................. 47 BIJLAGE 1:FORMELE VERANTWOORDELIJKHEID VOOR BRANDVEILIGHEID

EIGENINTERVIEWS: ............................................................................................................................ 47 INTERVIEWS UIT EERDERE ONDERZOEKEN DOOR/BIJ GEMEENTE HAARLEMMERMEER ............................... 47 LITERATUUR: ...................................................................................................................................... 47 MEMO'S.RAPPORTEN EN OVERIGE SCHRIFTELIJKE BRONNEN ................................................................. 49 INTERNET ........................................................................................................................................ 49

Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheidSchiphol -februari 2008

Pagina 3 van 49

Management samenvatting Het college van de gemeente Haarlemmermeer heeft de ambitie uitgesproken om haar morele verantwoordelijkheid te nemen voor de brandveiligheid op Schiphol. Daarmee spreekt het college een ambitie uit die gericht is op betere beheersing en sturing op het verhogen van de veiligheid op de luchthaven. De vragen die vervolgens opkomen zijn of het concept morele verantwoordelijkheid überhaupt bestaat en toepasbaar is binnen de gemeente, welke vorm dit dan moet krijgen in Haarlemmermeer en wat er voor nodig is om de gewenste uitoefening van deze verantwoordelijkheid te bereiken. In deze rapportage wordt op deze vragen antwoord gegeven. Kernachtig geformuleerd betekent morele verantwoordelijkheid dat de gemeente al het redelijke wil doen om de brandveiligheidsrisico's op Schiphol te beperken. De gemeente beseft dat weten regelgeving per definitie tekortschiet om een veilige situatie te kunnen creëren en dat er restrisico's blijven bestaan, ook als aan alle voorwaarden is voldaan. Dit besef motiveert de gemeentelijke inzet en per situatie is verschillend welke activiteiten daaruit voortvloeien. Deze inzet heeft als doel de algemene doelstellingen of waarden van de gemeente op het gebied van brandveiligheid. Het gaat om het aanvoelen van situaties, die willen aanpakken en vervolgens constateren dat de formele verantwoordelijkheid beperkt is. Dan stap je over op morele verantwoordelijkheid. Hieronder wordt uitgelegd wat bij het verwezenlijken van deze visie allemaal komt kijken. Een eerste belangrijke notie is dat organisaties inderdaad een zelfstandige verantwoordelijkheid kunnen hebben en als zelfstandige actoren kunnen optreden. Dat betekent dat collectieven zelf kunnen bepalen hoe hun morele verantwoordelijkheid eruit ziet en dat is dan ook de opgave waar de gemeente Haarlemmermeer zichzelf voor stelt. Tegelijkertijd staat de morele identiteit van de gemeente niet los van de individuen in de organisatie. Het zijn de leden van de organisatie die als morele personen optreden, zij bepalen immers de besluitvorming van de organisatie. Dat betekent dat deze individuen de door de organisatie gekozen morele verantwoordelijkheid moet onderschrijven en uitvoeren. Gebleken is dat de gemeente wordt aangesproken op (het niveau van) de brandveiligheid op Schiphol, ongeacht of die aanspreekbaarheid vastligt in wet- of regelgeving, maar wel zover dit in haar invloedsgebied ligt. De maatschappelijke normen en waarden zijn momenteel zo, dat een ruime verantwoordelijkheid bij de gemeente wordt gelegd. Dat is een motief om deze verantwoordelijkheid vorm te geven. Maar de gemeente kiest ook zelf voor deze positie: zij erkent op voorhand (proactief) deze verantwoordelijkheid. Eén van de onderdelen van de uitoefening van de morele verantwoordelijkheid is het op zich nemen van de gemeentelijke regierol. Ook deze gemeentelijke regierol voor het brandveiligheidsbeleid op Schiphol vloeit deels voort uit de algehele verantwoordelijkheid van lokaal bestuur voor de huishouding van de gemeente: de goede ontwikkeling van de lokale samenleving. Het is niet altijd een keuze van de gemeente zelf om deze rol op zicht te nemen, het is wel een keuze hoe de gemeente met deze verwachting omgaat. Over gemeentelijke regierollen is veel geschreven en er zijn tal van vormen. Wanneer wordt gekeken naar de brandveiligheid op Schiphol, dan past bij de gemeente Haarlemmermeer een mengvorm van visionaire regie en beheersingsgerichte regie. De gemeente heeft immers eigen beleidskaders (een eigen concept van veiligheid) die zij in dit verband wil toepassen, maar heeft niet in alle gevallen doorzettingsmacht. Vandaar dat deze mengvorm voor de hand ligt. In een aantal gevallen komt het aan op het overtuigen van haar partners (zoals de luchthaven Schiphol of de provincie) om bepaalde zaken aan of op te pakken, zonder dat de gemeente formeel sturend is. De gemeente zal ongeacht de regierol wel moeten kunnen voldoen aan de vier 'regiecomponenten' die voorwaardelijk zijn voor het

Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 4 van 49

kunnen uitoefenen van haar regierol: overzicht verkrijgen, gemeenschappelijk beleid formuleren, samenwerking organiseren en verantwoording afleggen over de regierol. Wanneer in het kader van een proactieve morele verantwoordelijkheid de gemeente invulling wil geven aan haar visionaire/beheersingsgerichte regierol, kan dat alleen wanneer alle leden van de organisatie de juiste afwegingen maken in hun dagelijks functioneren. Er moet 'mindfullness' ontstaan met betrekking tot de rol van de gemeente t.a.v. de brandveiligheid op Schiphol. Het betekent dat de leden van de organisatie alert blijven op ontwikkelingen en kwetsbaarheden op Schiphol en zich niet beperken tot regels en vastgelegde normen, maar proactief op zoek gaan naar mogelijkheden om een nog veiliger situatie te laten ontstaan. Het is om deze reden zo belangrijk om de verschijningsvormenvan veiligheidscultuur te kennen. Wanneer de definitie van morele verantwoordelijkheid niet aansluit bij de stand van de veiligheidscultuur of 'mindfullness' in de organisatie, zal dit concept nooit tot ontplooiing kunnen komen. Dan blijft het bij woorden en ambities, maar komt het in de praktijk niet tot stand. Het is duidelijk dat de gemeente Haarlemmermeer een anticiperende houding ten opzichte van morele verantwoordelijkheidwil innemen. Dan is ook een proactieve veiligheidscultuur vereist. Bij een veiligheidscultuur van een lager niveau dan proactief (zoals pathologisch) beperkt de organisatie zich strikt tot haar formele verantwoordelijkheid. Er zal dan moeten worden geïnvesteerd in het veranderen van de veiligheidscultuur zodat de leden van de organisatie goede invulling geven aan de morele verantwoordelijkheid. Op dit moment laat de realiteit van de gemeente Haarlemmermeer onmiddellijke implementatie van morele verantwoordelijkheid niet toe. De belangrijkste conclusie op basis van de analyse van interviews en documenten is dat er diversiteit tussen betrokkenen is in de opvatting over de noodzaak van het vormgeven van morele verantwoordelijkheid. Tegelijkertijd blijkt dat er nauwelijks sprake is van een overeenstemmende visie over wat morele verantwoordelijkheid is. Deze vaststelling is de oorzaak van veel discussie in de organisatie en ook van veel onzekerheid: men weet niet of dit nu een stap vooruit is of een nieuwe vorm van kritiek en men vraagt zich af wat de organisatie dan precies wil en of dat wel mogelijk is. Duidelijk is dat iedereen een eigen invulling aan het concept geeft en dat er op verschillende niveaus over wordt nagedacht, namelijk deels operationeel (welke activiteiten horen erbij) en deels strategisch (welk doel moet er bereikt worden). Een belangrijk punt in het proces is dat het ontwikkelen van het concept morele verantwoordelijkheid op een aantal plekken als bedreigend wordt gezien: de kritiek op het gemeentelijk functioneren na de cellenbrand op Schiphol was niet mals en deze kritiek dreunt nog na in de organisatie. Het feit dat een nieuwe invulling wordt gegeven aan de wijze waarop de gemeente omgaat met de brandveiligheid op Schiphol wordt in een aantal gevallen als kritiek uitgelegd: kennelijk doet men sommige dingen nog steeds verkeerd. Voor wat betreft de formele verantwoordelijkheid is die onduidelijkheid er niet. Er is niet veel onduidelijkheid over de rollen en de taken van verschillende partners. De samenwerking wordt als goed gezien en men heeft niet de indruk dat er sprake is van sluimerende crises. Dit heeft mede te maken met de houding van Schiphol zelf: de luchthaven is een professionele partner die veel investeert in de brandveiligheid van ruimtes en de aanwijzingen van de brandweer nauwgezet opvolgt. Aan de andere kant erkennen de partners de complexiteit van de luchthaven en realiseren ze zich dat de omvang zodanig is, dat een in capaciteit beperkt gemeentelijk apparaat gedwongen is keuzes te maken over aard en omvang van de handhaving. Op verschillende plekken wordt een gebrek aan samenwerking geconstateerd, zowel binnen de gemeente (met als gevolg versnipperde kennis en onvoldoende eenduidig beleid) als buiten de gemeente (met als gevolg onvoldoende samenwerking en kennisoverdracht tussen de op Schiphol actieve partners). Er bestaat volgens betrokkenen geen eenduidige visie vanuit de gemeente op het veiligheidsdossier en er zijn teveel partners tegelijkertijd actief. Deze vaststellingen zijn ook van invloed op de uitoefening van de morele verantwoordelijkheid. Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol - februari 2008

Pagina 5 van 49

De belangrijkste associatie vanuit de gemeente met morele verantwoordelijkheid is het nemen van regie in het verantwoordelijke netwerk voor brandveiligheid op Schiphol. Voor het deel waar de gemeente over doorzettingsmacht beschikt (haar formele verantwoordelijkheid) zet zij die gericht in en stuurt ze de gewenste aanpak. Voor het deel waar de gemeente niet over doorzettingsmacht beschikt (de morele verantwoordelijkheid) ontwikkelt ze een aansprekende visie waarmee andere partijen overtuigd moeten worden en benut ze haar eigen hulpbronnen optimaal. Niet voor niets is 'partnership' een regelmatig terugkerende term in het denken over morele verantwoordelijkheid, vooral de luchthaven Schiphol wil als partner fungeren. Naast het invullen van de regierol zijn er echter nog andere elementen van morele verantwoordelijkheid. Eén ervan is het prioriteren van de inzet van de gemeente in haar formele verantwoordelijkheid. Deze uitvoering kan gestuurd worden door de te ontwikkelen algehele visie van de gemeente op de brandveiligheid op Schiphol. Andere elementen zijn het vullen van de gaten tussen de formele verantwoordelijkhedenvan verschillende partners: je verantwoordelijkheid nemen op plekken waar iets ontbreekt (en vervolgens zorgen dat het door de partner wordt opgepakt die daar het best voor toegerust is). Bij hen die morele verantwoordelijkheid ondersteunen kan sprake zijn van een positieve of defensieve motivatie om dit te doen. Een positieve motivatie ontstaat door de wil een veiligheidsdoelstelling te willen halen gecombineerd met het besef dat de formele verantwoordelijkheid daarvoor waarschijnlijk tekort schiet. Een defensieve motivatie ontstaat door het besef dat de gemeente verantwoordelijk wordt gehouden voor bepaalde zaken (en in de toekomst met een negatieve evaluatie geconfronteerd kan worden) en dat het maar beter is daar op voorhand op te anticiperen zodat kritiek in de toekomst wordt voorkomen. Een dilemma dat betrokkenen zien die pleiten voor een terughoudende opstelling van de gemeente is dat de gemeente bij morele verantwoordelijkheid haar onafhankelijkheid kan verliezen en bijvoorbeeld niet meer een autonome afweging kan maken over toepassing van het bouwbesluit of over het al dan niet verlenen van een vergunning. Een ander dilemma is dat morele verantwoordelijkheid lastig afdwingbaar is. Tot slot kunnen morele verantwoordelijkheid en formele verantwoordelijkheid met elkaar botsen Er bestaat twijfel of de gemeente wel in staat is om haar morele verantwoordelijkheid op een goede manier in te vullen: is er voldoende menskracht, expertise en daadkracht aanwezig in de gemeentelijke organisatie? De gemeente moet oppassen dat ze zich niet overschreeuwt, daarmee wordt ze ongeloofwaardig. Het is beter met kleine stapjes te beginnen: eerst het verkrijgen van inzicht en overzicht in het hele dossier, vervolgens pas het opnemen van een grotere rol. Morele verantwoordelijkheid is niet iets wat de gemeente solitair doet: de partners moeten erbij betrokken worden. Voor de luchthaven Schiphol zal dit niet problematisch zijn, daar wil men graag als partner van de gemeente werken aan brandveiligheid. Voor andere partners provincie, private partijen op de luchthaven -geldt dit in mindere mate. Bij hen is overtuigingskracht nodig om ze mee te nemen in dit proces. Er blijkt al met al grote behoefte te zijn aan een visie van het college op dit thema waarbij bovenstaande punten in ogenschouw worden genomen. Dat past bij de ontwikkeling van veiligheidscultuur: die begint top-down met visievorming, waarna bottom-up de afwegingsdilemma's bekend worden die tot verdere verfijning van de visie leiden. Dit proces moet de gemeente eerst doorlopen voordat de morele verantwoordelijkheid extern kan worden uitgeoefend. Op basis van een analyse van de informatie uit de organisatie (interviews en beleidsstukkenj kan een aantal risico's worden benoemd. Daarbij gaat het veelal om onduidelijkheid en ongerichtheid met betrekking tot het concept, waardoor het in plaats van dat er een positieve impuls vanuit gaat voor het veiligheidsbeleid, leidt tot verwarring en 'hakken in het zand'. Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 6 van 49

Overigens komt naar voren dat de organisatie op het moment al als hinderpaal wordt gezien bij het uitoefenen van morele verantwoordelijkheid: op dit moment is de organisatie niet in staat het streven naar morele verantwoordelijkheid voldoende te ondersteunen. De organisatorische processen zijn met name gericht op het voldoen aan formele verantwoordelijkheden en geven weinig ruimte voor het ondersteunen van een veiligheidscultuur. Overigens is dat bij de meeste overheidsorganisaties die met veiligheidscultuur aan de slag willen een hinderpaal. Gebaseerd op de inzichten uit het onderzoek wordt een vijfstappenplan voorgesteld voor de gemeente Haarlemmermeer om het gewenste niveau van morele verantwoordelijkheid te bereiken. De vijf stappen zijn: De eerste stap wordt gezet door het college van B&W: daar moet de integrale visie ontwikkeld worden over brandveiligheid en de morele verantwoordelijkheidsuitoefening door de gemeente, inclusief een visie op het neutraliseren van de geschetste risico's (opgenomen in hoofdstuk van 3 van dit rapport). Uit ervaring blijkt dat dit de meest cruciale stap is en dat deze stap niet makkelijk te zetten is. Het vereist namelijk een evenwichtige visie die recht doet aan alle aspecten van het Schiphol-dossier maar ook aansluit bij de bestaande ideeën en verantwoordelijkheden van de huidige gemeentelijke organisatie. Juist doordat één van de risico's "onbegrensdheid en onzekerheid" is, is het goed deze stap zorgvuldig te zetten. Stap twee is het op basis van deze visie zorgen dat de randvoorwaarden voor een adequate veiligheidscultuur ingevuld gaan worden - in elk geval voor zover ze organisatorische aanpassingen vergen. Dit hoeft geen grootscheepse reorganisatie te zijn, maar kan wel betekenen dat ten bate van het Schiphol-dossier enkele onderdelen van de organisatie 'gefinetuned' moeten worden. Het zijn de onderdelen/processen die bijdragen aan het goed kunnen uitvoeren van de regierol (zoals de informatievoorziening). Evident is dat veiligheid uiteindelijk een lijnverantwoordelijkheid is; de bedoeling is dat de morele verantwoordelijkheid onderdeel wordt van de staande organisatie en niet van een aparte veiligheidsorganisatie. Als dit gebeurd is kan stap drie worden gezet: herprioriteren en herstructureren van de formele verantwoordelijkheid van de gemeente binnen het kader van de gemeentelijke morele verantwoordelijkheid. In feite positioneert de gemeente zich dan al voor een deel in de regierol, namelijk op dat terrein waar zij zowel doorzettingsmacht heeft als een eigen beleidskader (de beheersingsgerichte regisseur). Stap vier is dat de gemeente haar eigen morele verantwoordelijkheid invult en vanuit die morele verantwoordelijkheid partners gaat aanspreken op hun formele verantwoordelijkheid op terreinen waar de gemeente niet bevoegd is. Er ontstaat in deze stap een nadrukkelijker regierol voor de gemeente (de visionaire regisseur) en het partnership binnen het netwerk krijgt meer gestalte. De gemeente kan dit doen omdat in deze fase de cultuur binnen de eigen organisatie het nemen van morele verantwoordelijkheid ondersteunt, dat betekent dat de randvoorwaarden voor de veiligheidscultuur inmiddels zijn ingevuld of in uitvoering zijn. De uitvoerende organisatie laat zien dat de visie van het gemeentebestuur onderdeel is geworden van de eigen afwegingen en handelingen, zodat er een uniforme opstelling is van de gemeente Haarlemmermeer op het brandveiligheidsdossier Schiphol. De laatste stap is dat de gemeente vanuit haar morele verantwoordelijkheid ook partners gaat aanspreken op het nemen van hun morele verantwoordelijkheid. Dat kan alleen als de gemeente heeft laten zien een betrouwbare en deskundige partner te zijn, die bereid is zelf verantwoordelijkheid te nemen en die heeft laten zien dat ze bereid is zelf te investeren in het zorgdragen voor een brandveilige situatie. De gemeente heeft een moreel gezag ontwikkeld op basis waarvan ze de partners in het netwerk kan beïnvloeden en 'besmetten' met haar visie.


Pagina 7 van 49

1. Inleiding De gemeente Haarlemmermeer werkt aan de professionalisering van haar taken op het gebied van brandveiligheid. Met name de verantwoordelijkheden op het gebied van brandveiligheid in relatie tot Schiphol vragen aandacht. Het is noodzakelijk dat de gemeente Haarlemmermeer een nog beter zicht krijgt op haar verantwoordelijkheden in relatie tot dit onderwerp, maar ook op de verwachtingen van haar partners. Dit moet leiden tot een beeld van wat genoemd wordt 'de morele verantwoordelijkheid' van de gemeente t.a.v. de brandveiligheid op de luchthaven. Tussen verantwoordelijkheden en verwachtingen bestaat een dynamisch evenwicht. Sommige verantwoordelijkheden vloeien voort uit de wet en zijn dwingend. Daar tegenover staan verwachtingen van 'stakeholders', zoals de luchthaven Schiphol, die deze verantwoordelijkheden inkleuren of die een bepaalde manier van uitvoering vragen. Tot slot heeft de gemeente zelf een opvatting over haar formele én over haar morele rol met betrekking tot de brandveiligheid op Schiphol. Als deze vier benaderingen op elkaar worden gelegd zal onvermijdelijk blijken dat zij niet congruent zijn: over kleinere en grotere onderdelen van de verantwoordelijkheid zal verschil van opvatting bestaan. Wanneer het tot uitvoering komt zal dit ertoe kunnen leiden dat sommige aspecten dubbel en andere in het geheel niet worden uitgevoerd. Dit is niet de gewenste situatie. Het zal betekenen dat in een aantal gevallen inspanningen zullen worden verricht waar dat niet nodig of gewenst is terwijl in een aantal andere gevallen geen activiteiten worden verricht omdat ten onrechte de verwachting is dat één van de partners dit op zich neemt of omdat ten onrechte wordt gedacht dat het niet bijdraagt aan hogere brandveiligheid. Gelet op de redelijk beperkte capaciteit die binnen de gemeente beschikbaar is ten behoeve van de brandveiligheid op Schiphol zal deze capaciteit goed gericht moeten worden. De gemeente Haarlemmermeer heeft kortom behoefte aan inzicht in het stelsel van verantwoordelijkheden en verwachtingen met betrekking tot de brandveiligheid op Schiphol en de wijze waarop deze formeel en moreel moet worden ingevuld. Het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement is gevraagd het onderzoek hiernaar te verrichten en een systematische beschrijving te leveren van deze verantwoordelijkheden en verwachtingen. 1.1 Toenemende maatschappelijke urgentie' De gemeente Haarlemmermeer maakt een bewuste keuze voor het vergroten van de brandveiligheid op Schiphol. Dat is een bewuste keuze, die past binnen de huidige maatschappelijke trends op het gebeid van veiligheid. Deze trends doen zich al enige jaren voor. Zichtbaar is dat meer dan voorheen burgers willen dat er een 'just world' wordt gegarandeerd: geborgenheid, vertrouwen en rechtvaardigheid zijn belangrijk en inbreuken op de normale toestand die als "veilig" wordt beschouwd, moeten bestraft worden.'Veiligheid heeft de laatste tien jaar vrijwel onaangetast bovenaan de maatschappelijke en beleidsagenda gestaan en daarbij gaat het zowel om sociale als om fysieke veiligheid. Een zekere mate van onveiligheid zal altijd aanwezig zijn in de samenleving, maar parallel aan de toename van onveiligheid is de tolerantie van de burgers ten aanzien van onveiligheid afgenomen. De effecten van deze verlaagde tolerantie kunnen worden weergegeven in een aantal trefwoorden: mediatisering, mobilisering en juridisering. Samen bepalen zij de huidige maatschappelijke visie op en debat over (0n)veiligheid en de behoefte aan maatregelen.

1

Paragraaf met toestemming ontleend aan Muller, Kummeling en Bron 2007 Boutellier e.a. 2005, p. 7


Pagina 8 van 49

Mediatisering Mediatisering verwijst naar de toegenomen media-aandacht voor crises en onveiligheid. Voor de media zijn onveiligheid, risico's en rampen (en andere ingrijpende gebeurtenissen) aanleiding om publieke problemen te definiëren.3 De behoefte aan informatie onder de bevolking is bijna onuitputtelijk. De media vormen vrijwel de enige schakel tussen de direct betrokkenen bij een onveilige situatie en al diegenen elders die meeleven en zich bovendien de vraag stellen of het ook bij hen had kunnen gebeuren. De media zijn niet alleen geninteresseerin objectieve feiten, maar juist ook in gevoelens van onveiligheid, risicobeleving en de emotionele kanten van calamiteiten en criminaliteit. De media verbinden het micro-niveau van de kleine veiligheid met het macro-niveau van de algemene veiligheid. Van groot belang is ook de bijdrage van de media aan de processen van publieke controle en verantwoording. De manier waarop de crisis bestreden wordt, kan persoonlijke carrières maken of breken, en datzelfde geldt voor het gezag en de autoriteit De druk van de media op autoriteiten en ook, steeds vaker, op van de hele inste~ling.~ hulpverleners is alleen al daardoor aanzienlijk. Mediatisering leidt in hoge mate tot de politisering van onveiligheid. De nadruk van met name overheidsactoren komt te liggen op het 'verdienen' van het publiek vertrouwen en niet om het sturen ervan.5 Politisering Discussies over onveiligheid leiden al snel tot de vraagstelling over het betreffende systeem eigenlijk wel naar behoren functioneert en ook het functioneren van betrokkenen in dat systeem staat vrijwel direct ter discussie. Dat leidt vervolgens tot een roep om publieke verantwoording, onafhankelijk onderzoek en herziening van het systeem. Wanneer de veiligheidszorg en de bescherming aan de burgers te wensen overlaat, ligt de bewijslast vrijwel onmiddellijk bij de politieke gezagsdragers. Na een ernstig incident of een ramp dienen gezagsdragers zo spoedig mogelijk politieke verantwoording af te leggen voor het waarom en de gang van zaken na het treffen van het onheil, bij voorkeur in de vorm van maatregelen om toekomstig vergelijkbaar onheil af te ende n.^ Juridisering Juridisering is in de eerste plaats zichtbaar in het toenemend strafrechtelijk activisme na incidenten. Aan het strafrecht wordt een hoog waarheidsvindend en vergeldend vermogen toegekend. Bij rampenbestrijding is dit zichtbaar in een groeiende rol van het Openbaar Ministerie en het meer dan voorheen inzetten van strafrechtelijk vooronderzoek en strafrechtelijke vervolging. Het is het gevolg van, in de woorden van Buruma, "afnemende tragische berusting". De neiging bestaat mensen als schuldigen aan te wijzen voor de verschrikkelijke gevolgen van een ramp.7 In zijn recente oratie8concludeert de hoogleraar Ira Helsloot dat wanneer een ongeval plaatsvindt, het tegenwoordig niet meer zo is dat een bekend risico zich materialiseert, maar dat sprake is van een crisis: de fundamentele waarde 'absolute veiligheid' van onze maatschappelijk wordt bedreigd. Hij constateert dat sprake is van bange irrationele burgers: zij begrijpen dat een risicoloze samenleving niet bestaat en dat ze bij een ramp vooral voor zichzelf en hun medeburgers moeten zorgen, maar anderzijds verwijten zij vooral de overheid in situaties dat een ramp zich voordoet. De verhouding tussen bestuur en burger is gecorrumpeerd en beiden houden elkaar voor de gek, hetgeen het wederzijds respect belast.

3 4

Beunders en Muller 2005, p. 366 Beunders en Muller 2005, p. 367 Helsloot, Ruitenberg en Jong 2004, p. 147 en Rosenthal 2000, p. 18 Helsloot, Ruitenberg en Jong 2004, p. 146 en Rosenthal 2000, p. 17 Buruma 2004, p. 25-26 Helsloot 2007, p. 77-79


Pagina 9 van 49

1.2 De onderzoeksvragen Het onderzoek naar de verantwoordelijkheden van de gemeente Haarlemmermeer op het gebied van brandveiligheid op Schiphol en de heersende verwachtingen, werd verricht langs een set van vragen. Aan de basis van deze vragen lag een aantal uitgangspunten: De gemeente Haarlemmermeer is gehouden dwingende bepalingen inzake de brandveiligheid op Schiphol in bestaande regelingen uit te voeren. Het feit dat de gemeente Haarlemmermeer deze dwingende bepalingen kent wordt als gegeven beschouwd. Dit is dus geen onderzoek naar eventuele leemtes in de beschikbare kennis van Haarlemmermeer op dat punt. De toepassing van het besluit risico's zware ongevallen op Schiphol. Ook hierover is een standpunt van de gemeente Haarlemmermeer beschikbaar.

Vervolgens zijn er vier vragen aan de orde: O Welke verwachtingen zijn aanwezig bij stakeholders over de wijze van invulling van de formele verwachtingen door de gemeente Haarlemmermeer en hoe beïnvloeden deze de uitoefening van de verantwoordelijkheden. Bij het beantwoorden van deze vraag wordt onderzocht welke verwachtingen er bij de stakeholders (externe partjen) van de gemeente leven over de formele en morele rol die de gemeente zou moeten innemen met betrekking tot de brandveiligheid op Schiphol. O Wat is het bestaande beeld bij de gemeente Haarlemmermeer en binnen de Veiligheidsregio over de verantwoordelijkheden/verwachtingenmet betrekking tot de brandveiligheid op Schiphol. Voor het beantwoorden van deze vraag wordt gebruik gemaakt van de interviews die in het kader van het lopende project inzake de brandveiligheid Schiphol zijn afgenomen. Waarschijnlijk zullen enkele aanvullende interviews moeten worden gehouden of aanvullende vragen gesteld. En vervolgens de centrale vraag: O Wat is de morele verantwoordelijkheid voor de gemeente Haarlemmermeer met betrekking tot de brandveiligheid op Schiphol en welke bestuurlijke verantwoordelijkheid vloeit hier uit voort c.q. welke bestuurlijke risico's zijn hierbij te identificeren. Deze morele verantwoordelijkheidkan onder meer voortvloeien uit de bestuurlijke verantwoordelijkheidvoor de brandweer maar kan ook andere bronnen hebben. Daaropvolgend dient de vraag beantwoord te worden: O Hoe is de borging van de morele verantwoordelijkheid binnen de gemeente Haarlemmermeer georganiseerd? Een subvraag die hierbij aan de orde moet komen is onder meer: is Haarlemmermeer gezien de huidige organisatie zodanig georganiseerd dat de taken en bevoegdheden met betrekking tot de omschreven verantwoordelijkheidgoed zijn geborgd? En: wat moet de gemeente Haarlemmermeer doen om beter invulling te geven aan de antwoorden op bovenstaande vragen? De verhouding tussen deze vragen kan als volgt grafisch worden weergegeven. Dit is tevens een weergave van het onderzoeksontwerp.


Pagina 10 van 49

H """"---'i L

verantwoordelijkheden: wat (feiten)

I

"P ,

I

I

&l

Bijlage

Cj;yg

I

I

verantwoorde- holders lijkheden: hoe G~~~~~~~ (verwachting)

@q

.'i

-onderzoek

C Morele verantwoordelijkheden: wat (theorie)

SLi Hfdst. 4

1.3 Relatie met andere onderzoeken In de nasleep van de cellenbrand op Schiphol heeft de gemeente Haarlemmermeer geïnvesteerd in het krijgen van een helder zicht op haar taken en verantwoordelijkheden t.o.v. de brandveiligheid op Schiphol. Namens het COT heeft Joop van Riessen hier een belangrijke rol in gespeeld. Het college van B&W van Haarlemmermeer is zich bewust van de bestuurlijke risico's die samenhangen met de veiligheid op Schiphol: wanneer sprake is van een ernstige crisis, kan dit gevolgen hebben voor de gemeente Haarlemmermeer, ook al is zij niet formeel verantwoordelijk voor de omstandigheden rond de crisis. Het college wil uiteindelijk een integraal advies over de brandveiligheid op Schiphol en de verantwoordelijkheden op Schiphol. Ons onderzoek is daarin een onderdeel. Ten behoeve van dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een aantal recente bestuurlijke publicaties, waaronder het Plan van aanpak brandveiligheidmanagement (vervolg op rapport Onderzoeksraad voor Veiligheid)van december 2007 en de Quickscan brandveiligheidrisico'sSchiphol, in opdracht van Gemeente Haarlemmermeer van Troostwijk Rebel Risk Consultants van januari 2008. Voor de overige gebruikte bronnen wordt u naar de literatuurlijst in de bijlage verwezen.

1.4 Leeswijzer In deze rapportage is er voor gekozen om eerst een uitleg te geven over de betekenis van het concept morele verantwoordelijkheid. Tijdens het onderzoek bleek dat de beantwoording van de vraag hoe de gemeente haar formele verantwoordelijkheid zou moeten uitoefenen een mix te zijn van ideeën over de formele en morele verantwoordelijkheid van de gemeente. Daarom is eerst een beter begrip nodig van wat morele verantwoordelijkheid is om de opvattingen van de gemeente en haar stakeholders te kunnen duiden. Deze uiteenzetting staat in hoofdstuk 2. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens een beeld gegeven van opbrengsten uit de interviews en beleidsstukken: wat verwachten medewerkers van de gemeente en stakeholders over de wijze waarop de gemeente haar verantwoordelijkheden uitoefent. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens beschreven wat morele verantwoordelijkheid voor de gemeente Haarlemmermeer betekent en hoe dit kan worden vormgegeven.


Pagina 11 van 49

2. Het concept morele verantwoordelijkheid: de theorie 2.1 Inleiding Er bestaat geen definitie binnen de gemeente Haarlemmermeer van het concept "morele verantwoordelijkheid. Dat betekent dat dit concept ontwikkeld moet worden. Een beschrijving van morele verantwoordelijkheid wordt deels gemaakt op basis van algemene theorie, er zijn immers meer (overheids)organisaties die op een of andere wijze invulling hebben gegeven aan dit concept. Aan de andere kant zal een beschrijving ook gebaseerd moeten worden op de ideeën die op dit moment in de gemeente leven: het betreft hier een maatwerk-concept dat moet aansluiten bij de behoefte en verwachtingen van de gemeente zelf. In dit hoofdstuk wordt allereerst de theorie over morele verantwoordelijkheid verkend. In het volgende hoofdstuk wordt een beeld gegeven van de ideeën die in en om de gemeente leven ten aanzien van het concept. Bij het beschrijven van het concept in dit hoofdstuk is sprake geweest van een wisselwerking: mede op basis van de informatie uit interviews die parallel aan deze theoretische verkenning werden gehouden is een keuze gemaakt uit de beschikbare theoretische concepten. Daarbij domineerden drie theoretische invalshoeken: het begrip morele verantwoordelijkheid uit de organisatieliteratuur, ideeën over de regierol van gemeentes in Nederland en het concept veiligheidscultuur waarmee veilige organisaties worden beschreven. Deze drie invalshoeken worden eerst apart beschreven, waarna ze in de conclusie met worden samengebracht.

2.2 Het concept morele verantwoordelijkheid in de organisatieliteratuur Uit de organisatieliteratuur zijn enkele ideeën over morele verantwoordelijkheid te halen. Deze hebben weliswaar in veel gevallen betrekking op private organisaties, maar ze laten zich ook vertalen naar de overheid.

In deze paragraaf worden drie vragen beantwoord: O Kan een organisatie überhaupt zelfstandig verantwoordelijk worden gehouden en kan een organisatie een moreel besef hebben? Oftewel: is een organisatie alleen maar een verzameling individuen of is een organisatie een zelfstandige entiteit die onafhankelijk van de 'toevallige' samenstelling van individuen een (morele) identiteit heeft? O Als organisaties een zelfstandige moreel besef hebben en verantwoordelijk kunnen worden gehouden, hoe ziet die verantwoordelijkheid er dan precies uit? O Welke houding kunnen organisaties aannemen met betrekking tot hun morele verantwoordelijkheid? Duidelijk is dat begrijpen en beoordelen van menselijk handelen onmogelijk is wanneer men alle sociale structuren, zoals die van een groep of organisatie, reduceert tot de individuele natuurlijke personen. Dan zouden organisaties geen sociaal statuut hebben, en de noties van collectieve verantwoordelijkheid en verantwoordelijkheid van de organisatie een illusie zijn. De organisatie zou zich altijd aan morele verantwoordelijkheid kunnen onttrekken door alle organisatieleden te vervangen. Dat zou niet bevredigend zijn. Kortom, het collectief blijft bestaan, ook al wisselen de leden. Collectieven hebben een besluitvormingsstructuur, die handelingscoördinatie mogelijk maakt. De leden vervullen rollen en kunnen aan overeengekomen regels gehouden worden. Consequentie van dit alles is, dat een collectief als zodanig als actor optreedt, en dus verantwoordelijk is te houden voor een handeling, zelfs als individuele leden geen verwijtvare fouten maken. We spreken het collectief daar ook op aan, zonder dat dit direct betekent dat we alle individuele leden blameren. Collectieven zijn een eigensoortig subject van morele predi~aten.~ Becker e.a. 2001, p. 48 Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 12 van 49

Nu maakt dit een collectief nog niet tot een morele actor, laat staan tot een morele persoon. Een morele actor wordt een collectief pas als de morele besluitvormingsstructuurde capaciteit toelaat om morele argumenten te gebruiken. Een morele persoon wordt een collectief nooit: een collectief kan zich weliswaar aanpassen op grond van morele kritiek, maar het kan onafhankelijk van haar leden geen morele eigenschappen hebben zoals wroeging, genietingen, gevoelens voor verplichting, achting voor de mensheid, respect voor de natuur, etc. Een organisatie ligt nergens wakker van. Het zijn de leden die de morele sensibiliteit in de organisatie brengen en morele argumenten in het besluitvormingsproces gebruiken. De morele verantwoordelijkheidvan een organisatie is secundair omdat zij altijd verwijst naar de morele verantwoordelijkheid van mensen. De leden van de organisatie die de collectieve besluitvorming verzorgen, treden als morele personen in die hoedanigheid. Een organisatie is dus een morele actor, met een eigen morele verantwoordelijkheid, waaraan invulling gegeven wordt door de individuele leden die de besluitvorming bepalen. 'O Wanneer duidelijk is dat organisaties op zichzelf moreel verantwoordelijk kunnen zijn, is het de vraag wat morele verantwoordelijkheid is. Een definitie hiervan is de volgende: Verantwoordelijkheid is handelen in overeenstemming met normen en waarden waaraan wij onszelf en anderen in redelijkheid gehouden achten. Of anders gezegd: verantwoordelijk is de persoon of instantie die als (mede-) oorsprong van een handelingseffect kan worden aangemerkt of die zich in een rol, positie of functie bevindt die met aanspreekbaarheid gepaard gaat." Kortom, je bent verantwoordelijk als je eigen normen en waarden of die van de omgeving dat bepalen en als je aan de basis van een bepaald effect staat of daarop aanspreekbaar bent. Deze aanspreekbaarheid kan op basis van formele normen en waarden zijn (regels en wetten) maar ook informele normen en waarden (verwachtingen). Dit is ook de reden dat organisaties verantwoordelijk worden gehouden in situaties waarin een schade is ontstaan of een negatief resultaat is gehaald, terwijl de organisatie zich wel degelijk aan de regels heeft gehouden. In die gevallen wordt een organisatie verantwoordelijk gehouden omdat er invloed op het resultaat kon worden uitgeoefend (maar dit gebeurde niet) en het dreigende negatieve resultaat bekend mocht worden verondersteld. Duidelijk is dat verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid verwante begrippen zijn. Deze verhouding tussen juridische en morele verantwoordelijkheid is in het hele onderzoek belangrijk gebleken. Over de juridische verantwoordelijkheid van de gemeente Haarlemmermeer bestaan weinig vragen maar het is met name de morele verantwoordelijkheid die vragen oproept. In het vervolg van dit rapport zal de verhouding tussen deze begrippen nader ingevuld worden, maar voor nu volstaat een korte uiteenzetting. Juridisch verantwoordelijk is een persoon of instantie die als zodanig wordt aangemerkt op grond van juridisch vastgestelde bepalingen. Onder juridische aansprakelijkheid verstaan we wettelijke vervolgbaarheid wegens veroorzaakte schade, bijvoorbeeld bij een verkeersovertreding of bij het verstrekken van verkeerde informatie. Moreel verantwoordelijk is een persoon of instantie die als zodanig wordt aangemerkt op grond van het heersende stelsel van normen en waarden. Onder morele aansprakelijkheid verstaan we de verplichting van een actor om zich voor zijn handelen te verantwoorden. Het hebben van morele verantwoordelijkheid betekent dus: het hebben van een verplichting tot het rechtvaardigenvan eigen keuzes, van eigen gedrag." Volgens de gangbare opvattingen moet er om iemand op rechtvaardige wijze moreel verantwoordelijk te stellen aan een aantal criteria zijn voldaan. Zo moet er een

l' l2

Becker e.a. 2001, p. 48 Jeurissen 2006, p. 25 Jeurissen 2006, p. 25 en Van Es 2004, p. 53-54


Pagina 13 van 49

oorzakelijk verband zijn tussen de handeling en het ongewenste gevolg en de gevolgen hadden voorzien moeten kunnen worden.I3 Tot slot wordt de vraag beantwoord welke houding een organisatie kan aannemen met betrekking tot haar morele verantwoordelijkheid. In feite is dit de vraag of de actor openstaat voor het aanspreken door anderen. We kunnen in dit verband onderscheid maken tussen een defensieve, een coöperatieve en een anticiperende houding. Bij een defensieve houding erkent de actor wel dat hij een zekere morele verantwoordelijkheid heeft, maar hij wenst hier verder niet over te spreken, zeker niet publiekelijk. De actor is passief. Bij een coöperatieve houding is de actor bereid morele verantwoordelijkheid af te leggen. Indien hem gerechtvaardigde vragen gesteld worden, is hij bereid daarop te antwoorden. De actor is reactief. Bij een anticiperende houding loopt de actor op zijn omgeving vooruit: hij neemt morele verantwoordelijkheiddoor op eigen initiatief verplichtingen na te komen. De actor is proactief. Houding t.o.v. morele verantwoordelijkheid Defensief Verantwoordelijkheidafhouden Coöperatief Verantwoordelijkheidafleggen

Typering van handelen Passief

Anticiperend Verantwoordelijkheidnemen

Proactief

Reactief

Gedrag Erkenning van verantwoordelijkheid, maar niet aanspreekbaar Aanspreekbaar, maar alleen via het stellen van (gerechtvaardigde) vragen Op eigen initiatief verplichtingen ten opzichte van belanghebbenden nakomen

Voor organisaties gaat het niet alleen om houding, maar ook om het bewustzijn van de effecten van het eigen handelen. Tegenwoordig heerst de opvatting van belanghebbenden: stakeholders. Deze opvatting gaat ervan uit dat een organisatie zich moreel verantwoord gedraagt wanneer zij in haar functioneren rekening houdt met allen die direct gebaat zijn bij, of geschaad kunnen worden door haar gedrag. Hier staan de belanghebbenden centraal: dat zijn niet alleen de aandeelhouders, maar ook de toeleveranciers, de werknemers, de klanten, de omwonenden, overheidsdiensten, branchegenoten en soms de samenleving als geheel. Deze opvatting stelt hoge eisen aan de communicatieve kwaliteiten van een organisatie.I4 2.3 Verbreding van het concept: de regierol van de gemeente Met betrekking tot maatschappelijkevraagstukken (op het terrein van veiligheid, maar ook op andere beleidsterreinen), wordt de gemeente vaak genoemd als de aangewezen actor om deze vraagstukken op te lossen (als spiegelbeeld van de wijze waarop gemeentes op de in de inleiding beschreven wijze worden aangesproken ná een incident). Gemeentes worden zo (moreel) verantwoordelijk gehouden voor initiëren van tal van gelegenheidsoplossingen: de normen en waarden van de omgeving bepalen deze verantwoordelijkheid. Gemeentes zitten immers dichter op de materie en kunnen daardoor beter anticiperen op problemen, zo ook bij veiligheid. Steeds vaker echter zijn gemeentes afhankelijk van andere partijen om hun doelen te realiseren en het is dus aan de gemeenten om met relevante maatschappelijke partijen op lokaal niveau beleid tot stand te brengen. Om deze (morele) verantwoordelijkheid adequaat te kunnen uitoefenen is aansturing van een netwerk nodig. Regievoering van de gemeente is een specifieke wijze van uitoefening van de morele verantwoordelijkheid. Het is een vorm die we in veel interviews hebben teruggehoord. Gemeentes zijn niet formeel verplicht regie te voeren. Regievoering wil zeggen dat gestuurd wordt op basis van vrijwilligheid, niet op basis van hiërarchisch gezag. Daarmee is

~ ~ t e ~ / ~ ~ . w ~ . c i j t ~ ~ . ~ . ~ j~t ~r ~~~~~ .~x~ n~ ~e. ~ .n...x.~~.afrO'~~.ardgiijbh.e_i ~~i ~ : . es ui !ii .c ~ ~ .a.. ~ .i ~.r..LG...IIE&'YBI~.~~; .~ ~ ~

l4E

n Es 2004, p. 53-54


Pagina 14 van 49

regievoering ook een keuze: de gemeente kan uit verschillende vormen van regievorming kiezen. Geheel vrijblijvend is die keuze niet. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) concludeerde dat het ontbreken van formele bevoegdheden niet uitsluit dat het lokaal bestuur een algehele verantwoordelijkheid heeft voor het lokale algemene belang. Bevoegdheid en verantwoordelijkheid dekken elkaar niet één op één. Ook te midden van een veranderende samenleving dienen gemeenten zich bewust te blijven van hun algemene verantwoordelijkheidvoor de huishouding van de gemeente. Dat wil zeggen: de verantwoordelijkheid voor een goede ontwikkeling van de lokale samenleving, ook als aan het lokaal bestuur geen expliciete bevoegdheden zijn toegekend. Juist dan kan de rol van regisseur van belang zijn. Kenmerkend voor het algemene territoriale bestuur is de open huishouding en uit dien hoofde heeft het lokaal bestuur de verantwoordelijkheid in open verbinding met de plaatselijke gemeenschap lokale belangen te realiseren en gemeenschappelijke problemen op te lossen. Dienstverlening vindt plaats vanuit de bredere verantwoordelijkheidvoor de maatschappelijkesamenhang binnen de lokale gemeenschap. Gemeenten dienen wel te verduidelijken waarvoor ze wel of niet verantwoordelijk zijn en waarop ze kunnen worden aangesproken. Duidelijk moet zijn dat niet alles van de overheid kan worden verlangd en dat soms moet worden verwezen naar de (mede)verantwoordelijkheidvan andere instanties, aldus de ROB.15 Regievoeren staat tegenover 'partieel sturen'. Partieel sturen doet een organisatie met de volgende houding: beperkt of selectief beeld van de gehele situatie; alleen verantwoording afleggen over eigen aandeel; alleen sturen voor directe eigen doelen of met het oog op directe eigen belangen en niet met het oog op gemeenschappelijke doelen of belangen; het organiseren van medewerking en draagvlak voor eigen plannen en doelen. Het is duidelijk dat de wens tot regievoering op deze vier punten een tegenovergesteld doel heeft. Regievoering vindt op verschillende niveaus plaats. Ten eerste is er bestuurlijke regie, waarbij de gemeente relevante partijen bindt aan de doelen en werkwijze van de samenwerking en aan de bijdrage van de te onderscheiden actoren. Ten tweede is er interne regie waarbij de gemeente er voor moet zorgen dat een thema ook een plaats krijgt op de agenda. Ten slotte is er de uitvoeringsregie en daar draait het hier om. Uiteindelijk komt het aan op de uitvoering van het beleid dat men middels de twee eerder genoemde bepaald heeft. De regie is gericht op afstemming tussen professionals die een taak hebben op het terrein van, in dit geval, veiligheid.16 Ongeacht de regierol behoren de volgende activiteiten altijd tot een succesvolle regie:17

I Regiecomponent: wat is het?

I

Overzicht situatie Dit bestaat uit: I.kennis hebben van het beleidsonderwerp en relevante koppelingen met andere beleidsonderwerpen - in relatie tot de gegeven opdracht of het gegeven vraagstuk - inclusief relevante problemen en de ontwikkeling hierin en oorzaken voor problemen; 15

I Activiteiten -

Omvattend beeld situatie verkrijgen door bevragen actoren

Raad voor het Openbaar Bestuur 1999, pp. 28-29

'' Ministerie van BZK 2006, p. 13-14 l7 Ministerie van

BZK 2006, p. 15 en Pröpper, Litjens en Weststeijn 2006, pp. 54-78


Pagina 15 van 49

2. kennis hebben van alle relevante actoren en relevante onderlinge relaties; 3. kennis hebben van de doelen en belangen van de relevante partijen, alsmede de verschillen en overeenkomsten hiertussen; 4. kennis hebben van de inbreng die actoren hebben (inhoudelijk en organisatorisch, inclusief 'hulp- of subregie'); 5. kennis hebben van relevant beleid (van gezamenlijke of afzonderlijke actoren) en de voortgang en resultaten daarvan. Verantwoording Dit bestaat uit: De regisseur is bereid en bl$t ook werkelijk in staat te zijn 1) verantwoording, 2) rekenschap, 3) uitleg of 4) toelichting te bieden voor het handelen en de resultaten van het geheel aan actoren die onder zijn regie vallen. Anderen kunnen de regisseur hierop ook aanspreken. Gemeenschappelijk beleid Dit houdt in: De regisseur zorgt ervoor dat er ten aanzien van het geheel een bepaalde koers is uitgestippeld: wat is het doel en /of wat zijn de randvoorwaarden, welke middelen worden ingezet en wat is het tijdschema? De regisseur kan deze koers zelf bepalen, maar hij kan er ook voor zorgen dat andere actoren de beleidslijnen uitzetten. Organisatie samenwerking Dit houdt in: De regisseur slaagt erin - gegeven de opdracht of het vraagstuk - voldoende partijen te motiveren bij te dragen aan het geheel en met elkaar samen te werken voor zover de beleidslijnen dit vragen.

-

-

-

Verantwoorden van handelingen en resultaten van actoren onder zijn regie Betrokkenheidtonen

Stimuleren van visievorming Thematiseren van problemen a.g.v. strijdige doelenlbelangen Beleid uitdragen Toezicht houden op en bijsturen van het proces

Actoren mobiliseren, enthousiasmeren en inspireren Koppeling actoren Toezicht op 1) inzet en inbreng actoren; 2) resultaten samenwerking; 3) de terugkoppeling hiervan

Interessant in het kader van dit onderzoek is de regiecomponent "verantwoording". De vier genoemde concepten voor verantwoordelijkheid hebben steeds een andere lading en er is daarbij sprake van een afnemende trap in de juridische betekenisgeving van het concept 'aansprakelijkheid'. Verantwoording afleggen of rekenschap bieden hoeft hier niet te betekenen dat de regisseur zich vanuit een staatsrechtelijke lpolitieke of juridische rationaliteit opwerpt als de (directe) oorzaak of sterker nog als 'schuldige' of juridisch aansprakelijke voor de gegeven situatie. Deze verantwoordelijkheid is alleen aan de orde als de regisseur eenzijdig de situatie beheerst, over de nodige wettelijke bevoegdheden beschikt en hij ook werkelijk de oorzaak van de ontstane situatie hiervan is. In dit onderzoek koppelen wij bevoegdheden en de toerekenbaarheid daarvoor, en het afleggen van verantwoording radicaal van elkaar los. De regisseur legt verantwoording af voor het geheel, ongeacht de vraag of hij bevoegd of onbevoegd is. Een faciliterende regisseur (zie hieronder) kan bijvoorbeeld woordvoerder zijn namens het geheel van de verzamelde partijen. Bij een faciliterende regie is het namelijk zaak uit te leggen wat de resultaten van de verzamelde partijen zijn en hoe dit te verklaren is. Bij deze vorm van verantwoordelijkheid is geen sprake van een schuldvraag. Desondanks kan de regisseur vanuit een zeker verantwoordelijkheidsbesef en ambitieniveau het wel tot zijn taken of plichten rekenen om een verantwoordelijkheid voor het geheel te nemen die verder Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheidSchiphol -februari 2008

Pagina 16 van 49

reikt dan zijn formele bevoegdheden. Een ander voorbeeld is een regisseur die bemiddelt in een conflict tussen twee maatschappelijke partijen met het oog op het geheel van de samenwerking en bereid is daarover ook toelichting te verschaffen.I8 Er zijn 4 typen regierollen die we kunnen onderscheiden: 1. beheersingsgerichte regisseur 2. uitvoeringsgerichte regisseur 3. visionaire regisseur 4. faciliterende regisseur De regietypen zijn gebaseerd op twee belangrijke kenmerken van regie: doorzettingsmacht: in hoeverre kan de regisseur zijn wil opleggen aan andere partijen eigen script: in hoeverre bepaald de regisseur zijn eigen beleid(skaders).Ig

0

1. Beheersingsgerichteregisseur In dit type rol heeft de gemeente doorzettingsmacht en bepaalt ze het beleidskader. De overheid moet dan ook de ruimte geven om deze rol uit te voeren en niet beperken in het gebruik van instrumenten enlof bevoegdheden. Er moeten dan ook hulpbronnen zijn, zodat voldoende doorzettingsmacht kan worden gecreëerd. Daarnaast moet de onafhankelijke opstelling van andere partijen beperkt worden, zodat zij vatbaar blijven voor de regie van de gemeente."

Voorbeeld: aanpak van overlastgevende jongeren De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het opstellen van lijsten en de aanpak van overlastgevendejongeren, maar is hierbij afhankelijk van de politie. Het rijk heeft bepaald dat de gemeente de politie kan aanspreken op haar inzet. 2. Uitvoeringsgerichteregie In de situatie wordt het beleid door het rijk bepaald en voeren de gemeenten dit uit. De gemeente handelt naar het script van het rijk, maar hebben wel doorzettingsmacht richting andere partijen. Hiervoor dient de gemeente ook weer te beschikken over voldoende doorzettingsmacht. Het rijk moet een urgentie rond het beleid creëren die motiverend werkt op de gemeenten. Bovendien moet het beleid inhoudelijk in lijn zijn met rijksbeleid op aanpalende terreinen, zodat er geen conflict met ander beleid ontstaat.''

Voorbeeld: rampenbestrijding en de voorbereiding hierop Gemeenten moeten een keer per jaar een rampenbestrijdingsplanopstellen, maar is hierbij afhankelijk van de inzet van onder andere de brandweer. Het rijk heeft daarom wettelijk vastgelegd dat de regionale brandweer ook een keer in de vier jaar een rampenbestrijdingsplanmet betrekking tot multidisciplinaire samenwerking opstelt. 3. Visionaireregie In dit type rol heeft de gemeente een eigen script, maar geen doorzettingsmacht ten opzichte van de andere partijen. De gemeente zal moeten proberen de andere partijen door middel van een aansprekende visie te overtuigen en zal haar eigen hulpbronnen optimaal moeten benutten. Het rijk kan hierbij een ondersteunende rol vervullen. Daarnaast moet het rijk aangeven wat de kaders en de grenzen van de beleidsruimte zijn."

Voorbeeld: beleid gericht tegen de overlast van verloedering

2'

"

Pröpper, Litjens en Weststeijn 2006, p. 18 Ministerie van BZK 2006, p. 12 Ministerie van BZK 2006, p. 19, 28. Ministerie van BZK 2006, p. 20, 27. Ministerie van BZK 2006, p. 20,29.

Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol - februari 2008

Pagina 17 van 49

Naast de gemeente zijn ook partijen als de politie en zorginstellingen hierbij betrokken. Doorgaans heeft de gemeente niet de macht om door middel van wetgeving de inzet van deze partijen af te dwingen. 4. Faciliterende regisseur In deze situatie heeft de gemeente geen eigen script en geen doorzettingsmacht. De gemeente is ondersteunend aan andere lokale partners en richt zich de samenwerking tussen de andere partijen. De andere partijen hebben de ruimte om hun eigen doelen te stellen of ze volgen het script van het door rijk opgelegde beleid. Het rijk hoeft hierbij weinig voorwaarden op te leggen, maar moet wel zorgvuldig afwegen of dit het juiste regietype is voor de maatschappelijkeopgave omdat de gemeente tamelijk machteloos is.23

Voorbeeld: gemeente Gouda De gemeente heeft hierbij de rol op zich genomen om, in het kader van de uitvoering van taakstraffen, te coördineren tussen bureau HALT, reclassering en de Raad voor de Kinderbescherming met betrekking tot het zoeken van werkplekken. Deze vier typen dienen wel genuanceerd te worden. Op verschillende terreinen kan een gemeente verschillende regietypen hanteren. Met betrekking tot doorzettingsmacht neemt de gemeente telkens andere posities afhankelijk van de actoren. Door te onderscheiden in regietypen kan een gemeente voor zichzelf inzichtelijk maken welke bevoegdheden zij heeft en welke tactiek noodzakelijk is om de medewerking van de verschillende partijen te

erk krijg en.'^ Om een succesvolle regierol te vervullen moet een gemeente voldoen aan de volgende voorwaarden: Bestuurlijke & interne regie creëren van draagvlak heldere visie op het probleem en de oplossing duidelijke positionering van de eigen rol goede interne organisatie met competente (keten)regisseurs Uitvoerenderegie formulering van een duidelijke visie op het te bereiken resultaat duidelijke en concrete afspraken met alle partijen formuleren van een gezamenlijke probleemdefinitie investeren in relaties en het creëren van draagvlak medestanders zoeken 0 respecteren van de competenties van andere partijen korte processtappen nemen investeren in directe communicatie met alle partijen 0 gebruikmaking van snelle en toegankelijke comm~nicatiemiddelen~~ In het conceptdocument van de VNG, wordt ingegaan op de meer praktische kant van het beleid.26Hierin wordt aangegeven dat een gemeente beleid op verschillende manieren kan sturen: Ten eerste kan een gemeente dit doen door geld te investeren. Hierdoor kunnen partijen in beweging worden gebracht en hoeft de gemeente er zelf geen werk aan te

23 Ministerie van

BZK 2006, p. 19,29. Ministerie van BZK 2006, p. 14 25 Ministerie van BZK 2006, p. 31-35 vereniging van Nederlandse Gemeenten 2007 24


Pagina 18 van 49

besteden. Een nadeel hiervan is dat de bureaucratie rondom financiering groot is, waardoor er een hoop rompslomp ontstaat.27 Ten tweede kan een gemeente beleid stimuleren door te investeren in fysieke infrastructuur. Als de gemeente wil stimuleren dat meer mensen de fiets pakken, dan kan zij dit stimuleren door meer en betere fietspaden en -voorzieningen aan te leggen. De nadelen hiervan zijn dat de gemeente zich op een gebied gaat begeven waar zij feitelijk niet over gaat of dat zij zich door andere partijen laat m i ~ b r u i k e n . ~ ~ Deze twee sturingsmechanismen concentreren zich vooral op het scheppen van gunstige randvoorwaarden en vinden we terug binnen alle vier de regietypen. Ten slotte is er de rol als spin in het web, waarbij de gemeente partijen bij elkaar kan brengen doordat zij de gemeenschappelijke belangen ziet. Zonder de gemeente hadden deze partijen elkaar niet automatisch gevonden. Bij de uitvoering van taken kan dit netwerk ingezet worden. Hiertoe dient de gemeente wel het overzicht en de contacten te hebben. Bovendien zijn deze verbanden kwetsbaar, omdat de verschillende partijen vaak ook eigen doelen hebben die prioriteit kunnen krijgen boven de doelen gesteld door de gemeente.*' Dit vinden we vooral terug in het concept van de gemeente als faciliterende of als visionaire regisseur. De conclusie van het bovenstaande is dat er uiteindelijk is er geen pasklaar recept voor regievoering te geven, maar een gemeente dient er voor te zorgen dat er een zodanige afstemming is tussen actoren en hun doelen dat een bepaald resultaat wordt behaald. 2.4 Inzichten over ontwikkeling van veiligheidscultuu~ Het vinden van een nadere omschrijving van de morele verantwoordelijkheid van de gemeente is een eerste stap. Het gebruik van die omschrijving voor het invullen van haar regierol en haar formele verantwoordelijkheid is een tweede stap. Aangezien het hier gaat om een aantal keuzes over de rolinvulling van de gemeente, zal niet iedere medewerker zich als vanzelfsprekend opstellen op een manier die aansluit bij de interpretatie van (morele) verantwoordelijkheid door de gemeente. Er zal een gemeenschappelijke cultuur moeten ontstaan die deze rol van de gemeente ondersteunt en waardoor de medewerkers in hun contacten met klanten en stakeholders een eenduidig beeld laten zien van de rolinvulling van de gemeente.

In deze rapportage richten we ons op brandveiligheid, dat betekent dat de activiteiten van individuen van de gemeente de gemeentelijke visie op brandveiligheid moeten ondersteunen. Hierdoor kunnen we ter duiding van de huidige stand van zaken binnen de gemeente Haarlemmermeer aansluiting zoeken bij het begrip veiligheidscultuur en de verschillende verschijningsvormen hiervan. In de afbeelding wordt getoond hoe er door de tijd heen over veiligheid wordt gedacht. Dit is zowel een weergave van de maatschappelijke ontwikkeling als een schets van mogelijke ontwikkeling binnen organisaties.

27 Vereniging van

Nederlandse Gemeenten 2007, p. 6 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2007, p. 11 29 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2007, p. 16 30 Deze paragraaf is gebaseerd op Hudson 2001 en 2004, Reason 1998, Weick 1987 en Westrum 2004 28


Pagina 19 van 49

Zichtbaar is dat terugbrengen van veiligheidsincidenten met steeds nieuwe typen maatregelen wordt beïnvloed: technologische maatregelen, systeem maatregelen en uiteindelijk maatregelen in de cultuur. De figuur laat zien dat elk type maatregelen onvermijdelijk tegen een grens aanloopt voor wat betreft de effectiviteit in het terugbrengen van het aantal incidenten. Een verdere teruggang vereist een nieuwe manier van tegen incidenten aankijken. Intensivering van de bestaande maatregelen heeft slechts een marginaal effect. Zichtbaar is ook dat aanpassingen in de cultuur van de organisatie als hoogste niveau van veiligheidsdenken wordt beschouwd. Veel organisaties beperken zich tot het nadenken en gebruiken van 'systemen' en in het slechtste geval focussen ze zich alleen op de 'technische' aspecten van veiligheid. Deze eerste twee stappen in het veiligheidsdenken zijn zeker ook van belang, zij vormen echter alleen de basis. De systemen en technische veiligheidsmiddelen zijn noodzakelijk, maar pas maximaal effectief als er ook sprake is van een veiligheidscultuur. Het hebben van een goede veiligheidscultuur is dus essentieel om een zo veilig mogelijke gang van zaken in en om de organisatie te kunnen garanderen. Het verschil in type maatregelen laat zich goed illustreren met het voorbeeld van de veiligheidshelm in een bedrijf. Beginnend met de fase waarin veiligheid voornamelijk een technische aangelegenheid is wordt vastgesteld dat de veiligheid van werknemers vergroot zou kunnen worden als in het bedrijf veiligheidshelmen voorhanden zouden zijn. In de periode waarin naast het technische veiligheidsdenken ook wordt gewerkt met veiligheidssystemen, zoals cerfificeringen, wordt er in het bedrijf nagedacht over welke eisen er gesteld kunnen worden aan veiligheidshelmen: waar moeten ze worden gedragen, van welk materiaal moeten ze gemaakt zijn en waar kunnen we ze het beste ophangen? Deze normen worden gecontroleerd en gemeten. In de laatste fase, als in het bedrijf - naast het feit dat aan de 'technische' en 'systeemJveiligheidseisen is voldaan - een goede veiligheidscultuur is geïmplementeerd, gaan werknemers de helm daadwerkelijk dragen waar dat nodig is. Zij doen dit omdat zij dit zelf goed en veilig vinden, het is de cultuur van de organisatie dat de helmen gedragen worden. Collega's spreken elkaar aan op het niet dragen van helmen en zij spreken de leiding erop aan wanneer onvoldoende helmen of helmen van onvoldoende kwaliteit beschikbaar zijn. Ook wijzen zij nieuwe plekken aan waar &e helm gedragen moet worden, ondanks dat dit niet voorgeschreven is. Veiligheidis dan een in het gedrag van de werknemers geïnternaliseerd begrip. De conclusie is dat pas als er een veiligheidscultuur aanwezig is er maximaal veilig en met zo min mogelijk risico gewerkt wordt. Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 20 van 49

Uit het bovenstaande blijkt al dat de rode draad in veiligheidsbeleid het individu is, dat handelt in een omgeving waarin hij beïnvloed wordt door een veelvoud aan factoren. Onder invloed van deze factoren neemt het individu beslissingen en bepaalt hijlzij welke handelingen er worden verricht. Een onderdeel van deze beslissingen en handelingen is de invloed daarvan op de veiligheid. De afwegingen die individuen maken worden beïnvloed door waarden. Idealitair zijn dit de waarden die de organisatie als centrale waarden heeft benoemd. Dergelijke waarden kunnen bijvoorbeeld winstgevendheid zijn, klantvriendelijkheid, kwaliteit of veiligheid. In de praktijk heeft elke organisatie verschillende waarden en deze waarden kunnen met elkaar concurreren. Het doel van de organisatie is dat de medewerkers de juiste afwegingen maken, dat wil zeggen de waarden van de organisatie op de juiste manier in relatie met elkaar brengen. De vraag is nu: wat is een veiligheidscultuur? Een veiligheidscultuur is een deel van een organisatiecultuur waarin veiligheid een waarde is die in een belangrijke mate wordt meegewogen in zijn werkzaamheden en overwegingen. Dit wordt ook wel aangeduid als 'mindfullness'. Onder 'mindfullness' verstaan we de voortdurende kritische kijk door betrokkenen in de organisatie naar de bestaande verwachtingen ten aanzien van economische belangen, veiligheid, etc., en de continue verbetering en differentiatie van deze verwachtingen. Hierbij hoort ook de bereidheid en kunde om steeds nieuwe verwachtingen te bedenken die onverwachte gebeurtenissen kunnen verklaren en te kunnen behappen in de toekomst en de context waarin ze plaatsvinden genuanceerd te kunnen benaderen. Het gaat er dus om dat er geen rigiditeit is ten aanzien van de belangen die een organisatie heeft, maar dat er op momenten veranderingen mogelijk zijn om vernieuwde belangen te kunnen accommoderen, zonder daarbij je organisatie te laten lijden. Verder moeten deze overdenkingen ook lijden tot een verbeterde vooruitblik en het constant verbeteren van het eigen functioneren. In welke mate een organisatie deze karakteristieken bezit en invult, of beter gezegd hoe ze zich opstelt ten aanzien van veiligheid, bepaalt wat voor type veiligheidcultuur een organisatie heeft. Een categorisatie van veiligheidsculturen is de volgende: Patholoaisch: Veiligheid is een randverschijnsel van de organisatie, die meer angst heeft te worden gepakt dan voor veiligheidsproblemen. Feitelijk is er geen interesse voor veiligheid. 2. Reactief: Veiligheid is een ad belang, met andere woorden er wordt pas wat aan veiligheid gedaan in deze organisaties als er incidenten zijn 3. Bureaucratisch (calculatief):Alle logische en verplichte veiligheidsmaatregelen worden toegepast, maar daar houden de overwegingen en handelingen ten aanzien van de veiligheid ook mee op. 4. Proactief: Problemen die gevonden worden, worden verwerkt, maar nog steeds is er niet bij elke handeling een veiligheidsrisico-overweging. 5. Generatief: De organisatie heeft veiligheid geïnternaliseerd en laat veiligheid bij alles wat ze doet meewegen. 1.

Van een serieuze veiligheidscultuur in een organisatie is pas sprake bij de laatste vorm. Het is van belang op te merken dat de veiligheid van de organisatie een bewuste keuze is. Veiligheid is steeds een afweging en dat betekent dat kosten en opbrengsten in relatie met elkaar worden gebracht. Veiligheid is maar zelden in alle gevallen het doorslaggevende argument voor de organisatie: 100% veilig bestaat niet. In de praktijk zal de verhoging van veiligheid worden afgewogen met de kosten die daarmee gemoeid zijn en de invloed daarvan op de andere bedrijfsprocessen. In zijn algemeenheid kan echter gezegd worden dat vanaf een calculatieve organisatie pas sprake is van een veiligheidscultuur. Wanneer bij organisaties wordt vastgesteld dat zij pathologisch of reactief zijn, kan worden gezegd dat veiligheid per definitie in onvoldoende mate in de organisatie belegd is.


Pagina 21 van 49

Een veiligheidscultuur is opgebouwd uit de volgende karakteristieken: Geïnformeerd: de personen in de organisatie, van de top tot de werkvloer, zijn op de hoogte van de actuele kennis omtrent de menselijke, technische, organisationele en omgevingsfactorenfactoren die van invloed zijn op de veiligheid van de organisatie in de breedste zin. Ramorterend: er is een cultuur waarin mensen fouten willen en kunnen rapporteren * Gerechtiaheid: een 'no blame' cultuur, waarbij mensen elkaar vertrouwen en eventueel worden beloond als er aan veiligheid gerelateerde initiatieven worden ontplooid, maar waarbij ook duidelijk wordt gesteld welk gedrag acceptabel en onacceptabel is. * Flexibel: Cultuur die kan veranderen in verschillende vormen, maar waarbij de verandering wordt gekenmerkt als verandering tussen een hiërarchische en een plattere organisatie * Lerend: de organisatie is welwillend en in staat is om de juiste conclusies te verbinden aan de veiligheidsinformatie, en om grote veranderingen te implementeren als de noodzaak daartoe wordt aangegeven De rij met oplopende kwaliteiten van veiligheidscultuur kan ook worden gezien als het verbeterpad van een organisatie om veiligheid tot op het niveau van een generatief type veiligheidscultuur te brengen. In de tabel hieronder wordt voor drie van de vijf fasen een evolutie van de cultuur geschetst.

*

PATHOLOGISCH

CALCULATIEF

Informatie wordt verborgen Informatie wordt soms genegeerd Informatie brengers worden 'Messengers are shot' getolereerd Overbrugging mag, maar wordt Overbrugging3' wordt afgeraden ontmoedigd Fouten worden verborgen Fouten worden snel en zo stil mogelijk rechtgezet Verantwoordelijkhedenworden Verantwoordelijkheden in compartimenten geplaatst worden ontweken Nieuwe ideeën creëren nieuwe Nieuwe ideeën worden problemen van tafel geschoven

GENERATIEF Er wordt actief naar informatie gezocht Informatie brengers worden getraind Overbrugging wordt beloond Fouten leiden tot onderzoek Verantwoordelijkheden worden gedeeld Nieuwe ideeën zijn welkom

Het ultieme type veiligheidscultuur, waarbij een organisatie in alles wat zij doet een veiligheidsoverweging maakt: de generatieve veiligheidscultuur, is de basis van de High Reliability Organisation, ofwel hoog betrouwbare organisatie (HRO). In de volgende figuur en tabel wordt het ontwikkelpad en de verschillen in type veiligheidscultuur weergegeven.

Met overbrugging wordt het communicerentussen de verschillende hiërarchische lagen in de organisatie bedoeld.

31


Pagina 22 van 49

,+

..

;f

;f ;i$ , d 2 :... ..'

I E L I - L . ~voor ~ Valligheidr

bln Cr4sIs%s^isg(l1i1~1:t

" Y#$ doen h8I god nf we docn h8t nfet", ?diri~;dr'1deegn e z#? meer dan adkn$i, VeiligBiei4 li; erfi"pr& <en&';, Ckri:.nic;:h gevod van ofig+m&,

satlstiekr, btenssliik.falen

~ e s e&sj ~Q&&, rik[ roeer 41s oorzaak,

iligheid an& bedr~i~il tnek managemsntçyst$men.

we re xsggen te dag$??" \lell@eld

18 %ela~f$k na

Hefisalijk taieji i$een '~orzdakbil onsevalier,.

" Be sd~ocaieczeide11 dat :GK @asx,$elligheld wrdt gezien als sec p?$blclem vero~rzaaktdoor msdewrken, Y~,'c?or het rnanagenlecc.,tIc het k~lartgrijkoun nid gepekt

EVOLUTIE VAN EEN VEILIGHEIDSCULTUUR Voor:

Na:

Veiligheid als kostenpost

Veiligheid als meerwaarde

Taakgerichte training

Professionalisme

Procedure gericht

Voorbereid en zorgen maken

Optimisme / zelfgenoegzaam

Pessimisme

Reactief management

Proactief management

Anticipatie

Veerkracht

Top-down toezicht

Leren en aanpassen (alle lagen)

Schuld

Verantwoordelijkheid

2.5 Conclusie In dit hoofdstuk hebben we een nadere invulling gegeven van het concept morele verantwoordelijkheid. Daarbij hebben we gekeken naar drie concepten die op één of andere manier invulling geven aan dit begrip: morele verantwoordelijkheid in organisaties, de regiefunctie van gemeentes en de ontwikkeling van veiligheidscultuur.

Een eerste belangrijke notie is dat organisaties een zelfstandige verantwoordelijkheid kunnen hebben en als zelfstandige actoren kunnen optreden. Dat betekent dat collectieven zelf kunnen bepalen hoe hun morele verantwoordelijkheid eruit ziet en dat is de opgave waar de gemeente Haarlemmermeer zichzelf voor stelt. Tegelijkertijd staat de morele identiteit van de gemeente niet los van de individuen in de organisatie. Het zijn de leden van de organisatie die als morele personen optreden, zij bepalen immers de besluitvorming van de organisatie. Dat betekent dat deze individuen de door de organisatie gekozen morele verantwoordelijkheid moet onderschrijven en uitvoeren. Het is om deze reden zo belangrijk om de verschillende verschijningsvormen van veiligheidscultuur te kennen. Wanneer de definitie van morele verantwoordelijkheid niet aansluit bij de huidige stand van de veiligheidscultuur, zal dit concept nooit tot ontplooiing kunnen komen. Dan blijft het bij woorden en ambities, maar komt het in de praktijk niet tot stand. De houding van de organisatie ten opzichte van morele verantwoordelijkheid wordt onderscheiden in defensief, coöperatief en anticiperend. Dat sluit aan bij de pathologische, Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol - februari 2008

Pagina 23 van 49

calculatieve en proactievelgeneratieve varianten van veiligheidscultuur. Het is duidelijk dat de gemeente Haarlemmermeer een anticiperende houding ten opzichte van morele verantwoordelijkheid wil innemen. Dan is ook een proactieve veiligheidscultuur vereist. Bij een veiligheidscultuur van een lager niveau dan proactief (zoals pathologisch) is sprake van een signaal dat de organisatie zich strikt beperkt tot haar formele verantwoordelijkheid. Er zal dan moeten worden geïnvesteerd in het veranderen van de veiligheidscultuur zodat de leden van de organisatie goede invulling geven aan de morele verantwoordelijkheid. Verantwoordelijkheid is handelen in overeenstemming met de normen en waarden waaraan de organisatie en anderen in redelijkheid gehouden worden. Het gaat erom dat je aan de basis van een bepaald effect staat en dat de normen en waarden van jezelf of van de omgeving bepalen dat je ergens op aanspreekbaar bent. Er moet een oorzakelijk verband zijn tussen de handeling en het ongewenste gevolg en de gevolgen hadden voorzien moeten kunnen worden. Gebleken is dat de gemeente wordt aangesproken op de brandveiligheid op Schiphol, ongeacht of die aanspreekbaarheid vastligt in wet- of regelgeving. Kennelijk zijn de maatschappelijke normen en waarden momenteel zo, dat deze verantwoordelijkheid bij de gemeente wordt gelegd. Maar de gemeente kiest ook zelf voor deze positie: zij erkent op voorhand deze verantwoordelijkheid. Een ander belangrijk onderdeel van die normen en waarden is de gemeentelijke regierol voor het brandveiligheidsbeleid op Schiphol. Deze rol vloeit onder meer voort uit de algehele verantwoordelijkheid van lokaal bestuur voor de huishouding van de gemeente: de goede ontwikkeling van de lokale samenleving. Voor het goed kunnen uitoefenen van de gemeentelijke regierol zijn vier elementen noodzakelijk: het hebben van overzicht van de situatie, het afleggen van verantwoording, het vormgeven van gemeenschappelijk beleid en het organiseren van samenwerking. Bij elk van deze onderdelen horen specifieke activiteiten. Er zijn vier typen van regievoering te onderscheiden, die zijn gebaseerd op het al dan niet bezitten van doorzettingsmacht en op het al dan niet kunnen bepalen van de eigen beleidskaders. Wanneer wordt gekeken naar de brandveiligheid op Schiphol, dan past bij de gemeente Haarlemmermeer een mengvorm van visionaire regie en beheersingsgerichte regie. De gemeente heeft immers eigen beleidskaders (een eigen concept van veiligheid) die zij in dit verband wil toepassen, maar heeft niet in alle gevallen doorzettingsmacht. In een aantal gevallen komt het aan op het overtuigen van haar partners (zoals de luchthaven Schiphol of de provincie). Succesvolle regievoering kent een aantal randvoorwaarden. Daarbij hoort in elk geval het hebben van een heldere visie, een goede interne organisatie en duidelijke communicatie. Deze visie en communicatie komen (wederom) terug in het concept veiligheidscultuur. Immers, wanneer in het kader van een proactieve morele verantwoordelijkheid de gemeente invulling wil geven aan haar visionairelbeheersingsgerichte regierol, kan dat alleen wanneer alle leden van de organisatie de juiste afwegingen maken in hun dagelijks functioneren. Er moet 'mindfullness' ontstaan met betrekking tot de rol van de gemeente Haarlemmermeer t.a.v. de brandveiligheid op Schiphol. Het betekent dat de leden van de organisatie steeds alert blijven op ontwikkelingen en kwetsbaarheden op Schiphol en zich niet beperken tot regels en vastgelegde normen, maar proactief op zoek gaan naar mogelijkheden om een nog veiliger situatie te laten ontstaan. In het volgende hoofdstuk zullen we aan de hand van een analyse van interviews en beleidsdocumenten bezien hoe op dit moment invulling wordt gegeven aan de morele verantwoordelijkheid van de gemeente, welke veiligheidscultuur de gemeente kent en in hoeverre het realistisch mag worden geacht dat de gemeente haar regierol ten opzichte van de brandveiligheid op Schiphol adequaat kan invullen.


Pagina 24 van 49

3. Beelden uit de praktijk 3.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk hebben we een vrij algemene beschrijving gegeven van het concept morele verantwoordelijkheid en van de randvoorwaarden om deze adequaat te kunnen invullen. Interessant is echter te zien hoe men in en rond de gemeentelijke organisatie over deze concepten denkt. Die informatie is afkomstig uit interviews en uit beleidsdocumenten van de gemeente. De informatie wordt in dit hoofdstuk weergegeven in vier onderdelen: Wat is de houding van Schiphol zelf Welke verwachtingen zijn er over de wijze waarop de gemeente haar formele verantwoordelijkheid t.a.v. de brandveiligheid op Schiphol invult Welk beeld bestaat er over de invulling van de morele verantwoordelijkheid voor de brandveiligheidop Schiphol door de gemeente Welke organisatorische randvoorwaarden en risico's zijn hierbij te benoemen en in hoeverre zijn deze aanwezig bij de gemeente 3.2 Dominante factor: de houding van Schiphol zelf Wanneer de gemeente haar morele verantwoordelijkheid invult c.q. haar regierol invult, hangt de manier waarop dit gebeurt af van de wijze waarop Schiphol zichzelf opstelt. Wanneer de luchthaven zelf bijvoorbeeld proactief is t.a.v. brandveiligheid vergemakkelijkt dit de wijze van optreden van de gemeente in het netwerk. Andersom kan een terughoudende partner het lastig voor de gemeente maken om haar morele verantwoordelijkheid uit te oefenen. Algemeen is er veel vertrouwen in Schiphol BV op het gebied van brandveiligheid. Eigenlijk is men unaniem over het feit dat Schiphol een hoog veiligheidsniveau nastreeft en zich inspant om aan de regelgeving te voldoen. Maar zelfs meer dan dat: de luchthaven signaleert eventuele tekortkomingen op het terrein van brandveiligheid proactief en spant zich in om daar vervolgens een passende oplossing voor te vinden. Daarbij is niet het voldoen aan regelgeving leidend, maar de wens een hoog niveau van brandveiligheid te verzorgen. Schiphol heeft een grote morele verantwoordelijkheid en neemt die ook. Schiphol heeft veel mensen in dienst die zich bezig houden met veiligheid. Dagelijks zijn er veel mensen op het terrein, het is voor het publiek toegankelijk. Dat schept verantwoordelijkheid. Als de toezichthouder een melding maakt, dan handelt Schiphol meteen en neemt het risico weg. Schiphol wacht daarvoor niet op een bevel, maar doet dat uit zichzelf ook. Wel benadrukken meerdere respondenten dat zij Schiphol niet anders (mogen) beschouwen dan een ander bedrijf in de gemeente. Met andere woorden: Schiphol mag geen bijzondere positie innemen. Toch is Schiphol anders dan andere klanten. Schiphol is een machtige speler is met bestuurlijke invloed. Misschien is het juist daarom noodzakelijk Schiphol als 'een cliënt' te zien. Het is wel een grote klant. Er komen veel bouwaanvragen binnen. Daarom is er vaak vooroverleg met Schiphol NV, de aanvrager en de gemeente. Soms worden daar ook anderen bij uitgenodigd: de grondbeheerder, KLM, politie, brandweer, anderen. Het vooroverleg is nodig omdat het vaak gaat om complexe, grote, verschillende en politiekgevoelige projecten. Ook bij andere grote projecten vindt vooroverleg plaats. Enkele jaren geleden werd er zoveel gebouwd op Schiphol dat er maandelijks overleg was tussen Schiphol en de gemeente (+brandweer). Nu is dat niet meer zo want er wordt niet zoveel meer gebouwd. Wel is er regelmatig een regulier vergunningenoverleg. Verschillende afdelingen binnen Schiphol houden zich bezig met (brand)veiligheid.


Pagina 25 van 49

Schiphol maakt haar eigen bereikbaarheidskaart. De brandweer geeft ze uit en toetst ze. De brandweer maakt op basis hiervan aanvalsplannen. Een aanvalsplan is een werkinstructie. Voor het aanvalsplan is het wel relevant om te weten of Schiphol boven de norm heeft gepresteerd want je moet zelf als brandweer de aanvalplannen gebruiken. De bedrijfsbrandweer van Schiphol valt onder de gewone brandweer. Vanuit gebouwenbeheer Schiphol komen er af en toe meldingen van onveilige situaties. Ook vanuit de bedrijfsbrandweer gebeurt dit. Soms heeft de brandweer wel eens contact met winkeliers, als die veroorzaker zijn van onveilige situaties. Schiphol heeft eigen toezichthouders. De brandweer houdt wel eens controles gezamenlijk met hen. Eén keer per jaar controleert de brandweer samen met Schiphol de terminal. Schiphol AAS heeft een milieuzorgsysteem en voert brandveiligheidscontroles uit. AAS beschikt over een terminalrichtlijn die zij zelf hanteert richting ontwerpers en gebruikers. Deze richtlijn is niet geformaliseerd. Er waren geen kaders over een heldere inrichting van brandveiligheid. Daarom is de Terminal richtlijn ontwikkeld. Het verwoordt hoe men dient om te gaan met brandveiligheid. Het is een veiligheidsmanagementsysteem. Buiten de brandweer, toetst het bedrijf ook zelf. Het bedrijf is zelf verantwoordelijk voor de brandveiligheid en is daarvoor niet afhankelijk van de brandweer. In de relatie met de gemeente Haarlemmermeer legt Schiphol de nadruk op de behoefte aan overleg op tactisch/strategisch niveau. Op dit moment vindt veel overleg plaats op operationeel niveau, maar in die overleggen kan naar de mening van Schiphol onvoldoende strategisch worden nagedacht over het brandveiligheidsbeleid op Schiphol. Men wil in overleg met de gemeente kijken wat de volgende stap kan zijn op weg naar een brandveiliger Schiphol. Schiphol wil graag dat de gemeente gebruik maakt van de professionaliteit van de luchthaven, maar het lijkt volgens de luchthaven alsof daar geen vertrouwen in bestaat en ook ontbreekt een samenhangende visie vanuit de gemeente op het te bereiken doel op de luchthaven. 3.3 Invulling formele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol Bij de geïnterviewden bestond weinig onduidelijkheid over de formele verantwoordelijkheid met betrekking tot de brandveiligheid op Schiphol. Dat is niet verwonderlijk, omdat we hebben gesproken met de professionals in de verschillende organisaties die zich op dagelijkse basis met dit thema bezighouden en van wie verwacht mag worden dat ze op de hoogte zijn van de vigerende regelgeving. In bijlage 1 wordt een overzicht gegeven van deze formele verantwoordelijkheid. Bij alle betrokkenen bestond ook de overtuiging dat men de brandveiligheid onder controle heeft. Het overleg tussen Schiphol, de gemeente en andere partners is goed en men heeft niet de indruk dat de gemeente verrast zou kunnen worden door een crisissituatie waarvan naderhand blijkt dat die mede heeft kunnen ontstaan door tekortschietende controle en handhaving. Opvallend was dat er geen discussie leek te bestaan tussen de partijen over de invulling van de formele verantwoordelijkheid: de rollen van de gemeente, de provincie, de brandweer en de luchthaven zijn duidelijk en er is geen sprake van interpretatieverschillen over de formele rol tussen partijen. Wat wel duidelijk is, is dat gelet op de omvang van Schiphol en de complexiteit van de inrichtingen op de luchthaven, adequate invulling van de formele verantwoordelijkheid problematisch is. De gemeente concludeert dit zelf ook en stelt in het Plan van aanpak

Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheidSchiphol -februari 2008

Pagina 26 van 49

brandveiligheidsmanagement dat zij "nooit 100% veiligheid kan garanderen en dat de definitie 'het nemen van aanvaardbare risico's' de onze is. Wij hebben in onze reactie tijdens het debat ook nadrukkelijk gesteld dat een lokale overheid de verantwoordelijkheden van andere overheden en burgers niet kan 'overnemen'. Dit neemt echter niet weg dat wij een forse ambitie hebben om de (brand)veiligheid in onze gemeente op een hoger peil te brengen."32Deze ambitie geldt ook voor Schiphol. Gelet op deze complexiteit, is het zaak de uitoefening van de formele verantwoordelijkheid goed te richten. In het Plan van aanpak brandveiligheidsmanagement staat daarom als algemene ambitie dat "brandveiligheid en de manier waarop brandveiligheid wordt beleefd ver uiteen kunnen liggen. Wat op papier veilig lijkt, kan in de praktijk onder onverwachte omstandigheden toch risicovol zijn. In het kader van het brandveiligheidsbeleid wensen wij onze kennis en middelen in te zetten op die plaatsen, waar de investeringen in brandveiligheid het meeste toegevoegde waarde opleveren. Wij hebben de intentie om bij het tot stand brengen van het brandveiligheidsbeleid niet alleen te sturen op het handhaven van regels, zoals dat in het verleden té vaak is gebeurd en door de commissie Hendrikx als Vaker en sterker zullen wij inzetten op het stimuleren van zodanig ook is gecon~tateerd.~~ het risicobesef en brandveiligheidbesef bij de eindgebr~iker."~~ In feite slaat de gemeente hiermee al een brug naar de nadere invulling van morele verantwoordelijkheid, waarbij het niet gaat om de handhaving van regels alleen, maar vooral om het handelen op basis van risicoanalyse. Terecht veronderstelt de gemeente dat een aanpak op de luchthaven op gelijke wijze als bij andere objecten in de gemeente gezien de risico's binnen een gebied als Schiphol niet meer voldoet.35 In de interviews en in verschillende nota's komt naar voren dat de invulling van de formele verantwoordelijkheid van de gemeente voor de brandveiligheid op Schiphol nog niet optimaal is. Respondenten vragen zich of de juiste keuzes worden gemaakt en of de beperkte capaciteit optimaal wordt ingezet. In de recente quick-scan van Troostwijk Rebel wordt ingegaan op de formele verantwoordelijkheid van de gemeente Haarlemmermeer. Eén van de observaties daarin is dat wettelijk gezien de positie en verantwoordelijkheid van de gemeente (ten aanzien van Schiphol) duidelijk is. Wel constateren de onderzoekers onder meer dat vergunningen zodanig algemeen (ruim) zijn opgesteld dat op basis van deze vergunningen geen effectieve controle en handhaving mogelijk lijkt te zijn. De juiste invulling van de verantwoordelijkheid van de gemeente is hierdoor een moeilijk vatbaar proces3= Eén van de opvallende conclusies uit dit onderzoek is dat naast de gemeentelijke brandweer, er diverse andere geüniformeerde diensten actief zijn inzake de controle van de brandveiligheidsvoorzieningen in de terminalgebouwen. Tussen de diverse partijen is geen overleg en er is geen uitwisseling van informatie. Hoewel vanuit een ander invalshoek en verantwoordelijkheid, betreft het praktisch altijd controles op comp~nentniveau.~~ Verder blijkt door de houding van controle achteraf kennis van de organisatie rond de brandveiligheid in het Terminalcomplex bij de gemeente en de brandweer beperkt te zijn. De gemeente c.q. brandweer heeft geen initieerde of adviserende rol bij de totstandkoming van het brandveiligheidsbeleid rond het Terminalcomplex of de andere gebouwen op het luchthaventerrein. De gemeente c.q. brandweer heeft ten opzichte van de (beleids) ontwikkelingen met betrekking tot de brandveiligheid een passieve rol.38 Plan van aanpak brandveiligheidsmanagement,p. 5 Rapportage Commissie Hendrikx, p. 30 (noot hoort bij citaat) 34 Plan van aanpak brandveiligheidsmanagement,p. 9 35 Plan van aanpak brandveiligheidsmanagement,p. 18 36 Quickscan brandveiliaheidrisico's. D. 4 37 Quickscan brandveili~heidrisico'c; 10 Quickscan brandveiligheidrisico's, p. 14 33

P.


Pagina 27 van 49

Geconstateerd wordt verder dat er op dit moment diverse discussies zijn over de rol van de overheid bij de handhaving van onder andere de brandveiligheid. Geconstateerdwordt dat, ondanks terughoudendheid bij onder meer brandweer en VROM-inspectie, er mogelijkheden zijn om een adviesrol en controlerende rol te combineren. Het advies is dan ook om over te gaan tot heroverweging van de rol van brandweer. Van passief naar actief.39 Voor het verder optimaliseren van de invulling van de formele verantwoordelijkheid geeft de quick-scan een serie relevante aanbe~elingen.~' Het memo over de BRZO-plicht van de gemeente Haarlemmermeer schetst deels hetzelfde beeld. Daarin wordt onder meer geconstateerd dat de gemeente Haarlemmermeer wel goed wordt geïnformeerd, maar zelf niet een actieve en bepalende speler is en ook geen eensluidende visie op dit dossier heeft. Er is op het eerste gezicht binnen de gemeente, maar ook binnen de veiligheidsregio Kennemerland onvoldoende kennis en expertise aanwezig om als volwaardige gesprekspartner te kunnen participeren op dit dossier. Het BRZO dossier is dan ook uitbesteed aan specialisten van de Kernregio Am~terdarn.~' Verder wordt geconstateerd dat de problematiek rondom Schiphol een gezamenlijke visie vereist en aanpak rondom (brand)veiligheidtussen alle betrokken spelers. Deze gezamenlijke visie met bijbehorende aanpak ontbreken, maar zijn - BRZO-plicht of niet - een belangrijke randvoorwaarde om toekomstige ruimtelijke, economische- en maatschappelijke ontwikkelingen ook op het gebied van veiligheid het hoofd te kunnen bieden. Ook in andere interne rapportages wordt geconstateerd dat het grote aantal spelers op het veld Schiphol het verantwoordelijkheidsvraagstukingewikkeld en onoverzichtelijk maakt. Betrokkenen hebben niet kunnen constateren dat er één overheidsorganisatie is die het geheel coördineert, noch is geconstateerd dat er daadwerkelijk sprake is van samenwerking tussen de verschillende overheden. Toch liggen de gebieden waar de verschillende overheden optreden zeer dicht tegen elkaar aan, beïnvloeden dan wel overlappen elkaar. Zeker op het gebied van de handhaving zou het normaal zijn krachten te bundelen. Met betrekking tot de formele verantwoordelijkheid is kortom de conclusie dat de verantwoordelijkheden helder zijn, maar dat de gemeente in onvoldoende mate haar verantwoordelijkheid neemt. Er ontbreekt een integrale visie op het onderwerp en er zijn heel veel partners tegelijkertijd actief zonder dat er een duidelijke regisseur aanwezig is. 3.4 Invulling morele verantwoordelijkheiddoor de gemeente Haarlemmermeer Bij de beantwoording van de vraag naar de invulling van morele verantwoordelijkheid door de gemeente Haarlemmermeer komen in feite drie vragen aan de orde. In de eerste plaats of het überhaupt noodzakelijk is, in de tweede plaats wat het dan precies inhoudt en tot slot hoe je het dan precies doet. De eerste twee aspecten hangen in belangrijke mate met elkaar samen. Er blijkt op verschillende plaatsen grote terughoudendheidte zijn voor het concept morele verantwoordelijkheid en bij anderen groot enthousiasme, maar zonder dat er een eenduidig beeld bestaat van wat het is. Oftewel: in sommige gevallen is morele verantwoordelijkheid een projectie van de bezorgdheid van mensen en in andere gevallen een projectie van ambitie. In beide gevallen is de morele verantwoordelijkheid een projectie, of beter gezegd een voertuig om een bepaald doel te bereiken, namelijk de individuele visie van de medewerker.

In zekere zin is dat niet vreemd, want we hebben in het vorige hoofdstuk gezien dat morele verantwoordelijkheid, inclusief een bepaalde vorm van lokale regievoering, een strategische 39 Quickscan brandveiligheidrisico's, p. 40

16 Quickscan brandveiligheidrisico's, p. 14-16 Memo BRZO-plicht Schiphol, p. 4


Pagina 28 van 49

keuze is en die keuze is per gemeente en per verantwoordelijke in de gemeente verschillend. Het wordt wel lastig als het lijkt alsof over hetzelfde wordt gepraat (namelijk morele verantwoordelijkheid) terwijl in werkelijkheid sprake is van zeer grote verschillen in interpretatie van het begrip. Een paar voorbeelden om het bovenstaande te illustreren. De brandweer is expliciet van mening dat het niet realistisch is meer te doen dan wat weten regelgeving voorschrijft en bovendien mág dat ook niet. De vergunningseisen moeten voldoen aan de eisen van de wet en bovendien is sprake van een mondige tegenpartij. Volgens de brandweer kan je dus niets afdwingen dat daar bovenuit gaat. In een ander geval werden medewerkers van de gemeente emotioneel toen zij geconfronteerd werden met het concept morele verantwoordelijkheid. Het concept werd als kritiek ervaren op de bestaande situatie: kennelijk is er iets nieuws nodig omdat het nu niet goed gaat. Weer andere medewerkers focussen op de kerndoelen van de gemeente en vinden het vanzelfsprekend dat zij onveilige situaties aanpakken ongeacht de vraag of zij formeel bevoegd zijn of niet. Voor hen biedt morele verantwoordelijkheid kansen om een betere veiligheidssituatie te bereiken. Maar er zijn er ook die zich afvragen of de onafhankelijkheid van de gemeente niet in het geding komt: hoe kan je in partnership samenwerken met een organisatie waar je later moet handhaven? Overigens is dit een terecht punt: één van de aanbevelingen in het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid aan de gemeente Haarlemmermeer was immers "te vermijden dat zij optreedt als adviseur voor de vergunningaanvrager, zodat de onafhankelijkheiddie nodig is voor de uitvoering van de eigen toezichthoudende taak niet in gevaar komt. " In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat verantwoordelijkheid handelen is in overeenstemming met de normen en waarden waaraan de organisatie en anderen in redelijkheid gehouden worden. Het gaat erom dat je aan de basis van een bepaald effect staat en dat de normen en waarden van jezelf of van de omgeving bepalen dat je ergens op aanspreekbaar bent. Er moet een oorzakelijk verband zijn tussen de handeling en het ongewenste gevolg en de gevolgen hadden voorzien moeten kunnen worden. De vraag naar het "of" is daarmee beantwoord: van de gemeente Haarlemmermeer anno 2008 wordt een ambitie verwacht om de morele verantwoordelijkheid vorm te geven, zeker wanneer het gaat over brandveiligheid.

Morele verantwoordelijkheid: wat In de interviews zijn verschillende omschrijvingen van morele verantwoordelijkheid gegeven. Vrij algemeen was de notie dat morele verantwoordelijkheid een verantwoordelijkheid is die verder reikt dan de formele verantwoordelijkheid. Daarbij zijn verschillende aspecten genoemd: morele verantwoordelijkheid vult de gaten die in de formele verantwoordelijkheid blijven bestaan, dan wel het zijn de zaken die je doet om een algemene doelstelling (zoals 'brandveiligheid') te behalen waarvoor de formele verantwoordelijkheid soms tekortschiet. Deze invulling van morele verantwoordelijkheid vindt plaats vanuit een positieve ambitie. Kernachtig geformuleerd: de gemeente wil al het redelijke doen om de brandveiligheidsrisico's op Schiphol te beperken. De gemeente beseft dat weten regelgeving per definitie tekortschiet om een veilige situatie te kunnen creëren en dat er restrisico's blijven bestaan, ook als aan alle voorwaarden is voldaan. Dit besef motiveert de gemeentelijke inzet en per situatie is verschillend welke activiteiten daaruit voortvloeien. Deze inzet heeft als doel te voldoen aan de algemene doelstellingen of waarden van de gemeente op het gebied van brandveiligheid. Het gaat om het aanvoelen van situaties, die willen aanpakken en vervolgens constateren dat de formele verantwoordelijkheid beperkt is. Dan stap je over op morele verantwoordelijkheid. Deze positieve ambitie wordt vastgesteld bij het college en bij een deel van de organisatie.


Pagina 29 van 49

Er is echter ook een defensieve ambitie. Dat wordt uitgedrukt in de vaststelling dat morele verantwoordelijkheid in feite betrekking heeft op zaken waar je niet mee wegkomt als je er niks aan doet. Dus vanuit een risicoperceptie (de gemeente krijgt kennelijk ergens de schuld van) ga je aan de slag om deze schuldtoerekening zoveel mogelijk te vermijden. Niet het bereiken van een algemene doelstelling is de motivatie, maar het vermijden van een afrekening. Deze opvatting leeft ook bij een deel van de organisatie. Daarnaast is er zoals gezegd een deel dat überhaupt niet veel ziet in het concept morele verantwoordelijkheid. Onontkoombaar beïnvloeden de positieve en de defensieve ambitie elkaar. De doelstelling van de positieve ambitie blijkt mede te worden ingevuld door kennis over aspecten waar de gemeente op kan worden afgerekend. Het gaat steeds om het anticiperen op mogelijke gebeurtenissen. Algemeen vindt men dat Haarlemmermeer anders is dan andere gemeentes door de aanwezigheid van Schiphol en dat motiveert om beter invulling te geven aan een positieve ambitie voor morele verantwoordelijkheid. Toch is het goed deze verschillende gezichtspunten te kennen. De belangrijkste focus bij morele verantwoordelijkheid is in elk geval de veiligheid van mensen. Daar richt volgens betrokkenen morele verantwoordelijkheid zich in de eerste plaats op. Enerzijds omdat politiek-bestuurlijke en publieke afrekening plaatsvindt wanneer mensenlevens in het geding zijn en anderzijds omdat zorg voor mensen nu eenmaal de kerntaak van de gemeente Haarlemmermeer is. Hoewel er zo een verschil lijkt te bestaan tussen formele en morele verantwoordelijkheid is dit verschil niet absoluut. Morele verantwoordelijkheid kan volgens betrokkenen namelijk ook de manier zijn waarop je de formele verantwoordelijkheid invult. Daarbij maak je immers keuzes waar je bijvoorbeeld handhaaft. Doe je dat op de plek waar het meest te halen is, of doe je dat op een plek met minder direct resultaat maar waar het voor de langere termijn beter is om te gaan kijken? Hoe verdeelt de gemeente schaarse capaciteit en middelen? Die keuzes kunnen worden gemaakt op basis van morele verantwoordelijkheid voor een situatie. In het onderzoek van Troostwijk Rebel zijn enkele opmerkingen gemaakt over het verstandig inzetten van de gemeentelijke handhavings- en toezichtscapaciteit. Een conclusie kan dan zijn dat wijziging van de formele verantwoordelijkheden nodig is. Misschien moeten de wettelijke eisen, die het Bouwbesluit stelt aan functies (voorbeeld aan een ziekenhuis, bejaardentehuis, gevangenis, school) worden aangescherpt. Misschien zijn minimumeisen op Schiphol niet voldoende. Aan de andere kant: wanneer de norm voor de invulling van de juridische verantwoordelijkheid wordt bepaald door de morele verantwoordelijkheid, is afdwingbaarheid een probleem omdat er verschillen kunnen ontstaan tussen gemeentes. Een voorbeeld uit de hoek van de crisisbeheersing:je kan moeilijk van één hotel bij Schiphol verwachten dat er een hoge C2000-dekkingis als zij op zich aan de norm voldoet en de andere hotels van die keten, die elders in Nederland staan, niet aan die hogere norm hoeven te voldoen. Naast beïnvloeding van de wijze waarop formele verantwoordelijkheid wordt ingevuld, kan ook sprake zijn van het tot je verantwoordelijkheid nemen van situaties waar niemand voor verantwoordelijk is: het invullen van witte vlekken. Dat kan tijdelijk zijn -totdat een geadresseerde wordt gevonden - maar natuurlijk ook definitief (als de gemeente zelf de meest voor de hand liggende actor is). Ook hiervoor geldt dat de gemeente vanuit een algemene motivatie om een veilige situatie te creëren verder kijkt dan de grens van haar formele verantwoordelijkheid. Maar de twee concepten kunnen ook tegenover elkaar komen te staan. Er zijn situaties genoemd dat ambtenaren soms zeggen: ik weet wel wat ik zou willen controleren, maar volgens de regels moet ik iets anders controleren. Dat is een belangrijke indicator voor het uitvoeren van je morele verantwoordelijkheid, maar wel een die botsingen kan veroorzaken. Anderen benoemen de situatie dat je volgens de regels een situatie zou moeten handhaven Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol - februari 2008

Pagina 30 van 49

bij een partner waar je op basis van morele verantwoordelijkheid met beïnvloeding bezig bent of die op basis van morele verantwoordelijkheid een veiliger keuze maakt. Moet je dan niet handhaven om het andere proces niet te verstoren? Een voorbeeld op Schiphol is de sprinklerinstallatie in de bagagekelder. Deze sprinklerinstallatie is niet gecertificeerd, hetgeen wel verplicht is. Echter, de gekozen sprinklerinstallatie is beter geschikt voor het type ruimte als een bagagekelder dan wel gecertificeerde sprinklers. Op basis van haar morele verantwoordelijkheidmaakt Schiphol een - verstandige - keuze, die in strijd is met haar formele plicht. Verder dreigt bij het opnemen van morele verantwoordelijkheid vermenging van de gemeentelijke rol en de rol van andere partijen. Het zou vervelend zijn als de gemeente intervenieert in andere verantwoordelijkheden, hoewel ze mogelijk wel als aanjager wil fungeren ten opzichte van andere partijen. Uiteindelijk zal het strategische concept van morele verantwoordelijkheid moeten worden vertaald in praktische werkzaamheden: morele verantwoordelijkheid moet zijn weg vinden in tactische en operationele activiteiten. Eén van de eerste punten die daarbij werd genoemd is het regisseren van de nu bestaande vele toezichthouders. Algemeen is de opvatting dat invulling van morele verantwoordelijkheid op Schiphol door je direct al op te stellen als ketenregisseur een te grote stap is. Invulling van morele verantwoordelijkheid door het minder instrumenteel maken van de gemeentelijke rol is een goede stap. De gemeente zou een te grote broek aantrekken als ze nu met het dirigeerstokje zou gaan zwaaien. Daar past dus in de eerste fase terughoudendheid, totdat de gemeente voldoende geëquipeerd is om haar rol goed uit te oefenen. De vier vormen van (morele) verantwoordelijkheid hebben elk een steeds ruimer werkingsgebied, die geïllustreerd wordt door de schijven hieronder.

w

w Formele verantwoordelijkheid

Morele verantwoordelijkheiddie formele verantwoordelijkheidstuurt

(risicomiidendaedraa)

Positieve morele verantwoordelijkheid(concrete veiliaheidsdoelstellina)

Morele verantwoordelijkheid: hoe Een aantal respondenten ziet in dat morele verantwoordelijkheid uitoefenen kan betekenen dat de gemeente zich opstelt als regisseur. Dat komt onder meer aan de orde doordat betrokkenen benadrukken dat morele verantwoordelijkheid vooral het uitoefenen van partnership is. Het gaat erom dat je aan de ander vraagt wat je in dit verband kan betekenen, welke instrumenten die de gemeente ter beschikking staan kunnen worden ingezet en hoe dat gebeurt. Dit tweerichtingsverkeer is belangrijk voor verschillende aspecten van regievoering omdat alle vier de regiecomponenten die in 5 2.3 staan beschreven afhankelijk Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 31 van 49

zijn van informatie van of samenwerking met partners. Morele verantwoordelijkheid op Schiphol kan betekenen het hebben van behoefte aan inzicht en overzicht, het krijgen van een totaalplaatje. De uitoefening van morele verantwoordelijkheid kan heel goed worden vastgelegd in een convenant. De gemeente Haarlemmermeer moet morele verantwoordelijkheid niet solitair afdwingen, hoewel het begint met een eigen visie. Je zult uiteindelijk samen met partners moeten zoeken naar invulling van de morele verantwoordelijkheid. De handhaving van milieuafspraken is bijvoorbeeld een provinciale verantwoordelijkheid. Je spreekt dus ook (rijks)partners aan om een bijdrage te leveren die past bij de visie van de gemeente op het te bereiken doel: brandveiligheid op Schiphol. Voorkomen moet worden dat Haarlemmermeer achtervanger is voor wat nergens belegd is. Het gaat er om dat andere partijen ook worden gemotiveerd om een bijdrage te leveren, zelfs als die boven hun formele verantwoordelijkheden uitstijgt. Met de morele verantwoordelijkheidvan Schiphol zelf zit het -zoals eerder aangegeven volgens betrokkenen wel goed. In het hele netwerk rond Schiphol is de gemeente Haarlemmermeer een kleine speler, zowel in menskracht (vergeleken met bijvoorbeeld de KMar en particuliere beveiligers) omdat de gemeente maar twee toezichthouders heeft, als in invloed. Er wordt dus benadrukt dat de gemeente geen taken op zich moet nemen die te ver verwijderd zijn van haar kerntaken. De morele verantwoordelijkheid van Haarlemmermeer zit aan de toezichtsfunctie vast. Als het gaat om signaleren en aanpakken van onveilige situaties gaat het in feite om 'bijvangst' bij de uitvoering van de reguliere taak. Het vereist dan natuurlijk wel dat degene die het constateert in staat is en bereid is om indien dat nodig is over de grens van de formele verantwoordelijkheid heen te stappen. Waar respondenten op wachten is een duidelijke visie van de leiding van de gemeente die richting geeft aan de ontwikkeling van het concept. De implementatie van morele verantwoordelijkheid gaat top-down, het vergt communicatie in de organisatie. De vraag daarbij is om je werk in een breder kader te plaatsen en dus niet om alleen 'een kunstje' te doen. Die vraag wordt niet automatisch door de ambtenaren beantwoord maar volgt op een duidelijke visie en richting. De eerste stap in de uitvoering van morele verantwoordelijkheid is daarom dat het gemeentebestuur het een belangrijk thema vindt. Er zal gesprek moeten zijn met het college, het moet duidelijk zijn waarom je dit wilt en waarom het niet past in het huidige beleid. Een dergelijk concept ontstaat niet op uitvoerend niveau. Voor de brandweer zijn de belangrijkste factoren voor verantwoordelijkheid: wet; cultuur en de verhouding tot leidinggevende. Voor het gemeentebestuur is verantwoordelijkheid niet alleen functioneel. Het gemeentebestuur vervult ook een publieke rol en democratische legitimatie is belangrijk. Daaruit bestaat de morele verantwoordelijkheid vanuit het bestuur ten opzichte van de burgers. De verhouding tussen brandweer en het gemeentebestuur is volgens de brandweer zodanig dat de brandweer de opdrachten heeft uit te voeren die het gemeentebestuur opdraagt. Er is wel eens politieke bemoeienis. Als de politiek iets wil, dan gaat de brandweer iets strakker in de adviseursrol zitten: ik geef advies, u neemt de beslissing. Een besluit, ook over brandveiligheid, is vaak een afweging van verschillende belangen. Soms wil het bestuur een besluit niet nemen en probeert het bestuur het besluit af te schuiven op de ambtenaren: ' Jij bent de expert, dus zeg maar wat ik moet doen...' Dat kan echter niet omdat brandveiligheid geen objectief begrip is en de belangenafweging nodig blijft. De belangenafweging is een belangrijke factor. Voorbeeld: een evenement gaat door, ondanks dat de brandveiligheid onvoldoende is. Als het feestje verboden wordt is iedereen boos, maar als het doorgaat en er breekt brand uit dan slaat de stemming om. Dan had het verboden moeten worden. Je had altijd anders kunnen besluiten dus: de morele


Pagina 32 van 49

verantwoordelijkheid van het bestuur verandert in de ogen van de burger. Om hier uit te komen wil de organisatie sturing van de leiding ervaren. Een belangrijke aanvulling is dat als de gemeente morele verantwoordelijkheid oppakt voor Schiphol, dan pakt ze 'm op voor de volle breedte van de veiligheid in Haarlemmermeer, en mogelijk ook voor andere beleidsterreinen. Het gaat hier immers om een bepaalde houding die onderdeel wordt van de cultuur. Je kunt het niet een morele verantwoordelijkheid creëren voor één facet van de organisatie. Duidelijk is daarbij dat morele verantwoordelijkheid bestuurlijke moed vergt, ook richting andere partijen. Bestuurlijke moed zou zijn om te zeggen: ik wil dit doel bereiken, maar ik ga nu eerst mijn huis op orde maken. Daarbij kan je best parallel je partners aanspreken op hun morele verantwoordelijkheid. Bij strategische concepten als deze geldt dat de werkvloer het gewenste gedrag pas zal vertonen als de leiding van de organisatie het voorbeeld geeft. De eerste stap zal daarom van het gemeentebestuur moeten zijn in de manier waarop met dit thema wordt omgegaan. De proactieve houding die de laatste tijd zichtbaar is en de bestuurlijke moed die op verschillende plekken wordt getoond spreekt daarbij tot de verbeelding, maar leidt tegelijkertijd tot verwarring: wat wordt er nu precies verwacht? Invulling van morele verantwoordelijkheid moet daarom goed begeleid worden. In eerste instantie kan dit via de programmadirecteur veiligheid, die is directeur en heeft dus bevoegdheden. Verder zou er een centraal risicoprofiel moeten worden opgesteld, dat bepaalt immers de omvang van de morele verantwoordelijkheid. Maar uiteindelijk is het een lijnverantwoordelijkheid om dit concept vorm te geven. En het is in contacten met klanten en partners -op de werkvloer -dat zicht ontstaat op de invulling van de morele verantwoordelijkheid. Daar doen zich de dilemma's voor waarin ambtenaren een afweging moeten maken. Deze afwegingen worden gestuurd door de centrale visie van de gemeente Haarlemmermeer. Zo ontstaat binnen de organisatie ook tweerichtingsverkeer: op centraal niveau wordt een visie ontwikkeld en is een voorbeeldfunctie van bestuurders zichtbaar, ambtenaren werken dit uit en lopen in de praktijk - bij hun contacten met partners -tegen dilemma's aan. Deze dilemma's leiden tot activiteiten van bestuurders, tot verfijning van de visie of allebei. Het bestuur kan vaak niet de consequenties van een beslissing inschatten. De uitvoerder moet wijzen op deze consequenties op korte en op lange termijn. Dat is een soort professionele verantwoordelijkheid. Een aantal elementen in de ontwikkeling van veiligheidscultuur zoals beschreven in Cj 2.4 (zoals "rapporterend" of "gerechtigheid"), spelen hierbij een rol. Communicatie tussen burger - overheid en de aanvrager is van groot belang en zou wat meer aandacht kunnen krijgen. Dat is een gezamenlijke taak. Open communicatie is belangrijk, waarbij de voor- en nadelen en de risico's worden benoemd. 3.5 Organisatorische randvoorwaarden en risico's morele verantwoordelijkheid Morele verantwoordelijkheid als strategisch concept kan alleen tot bloei komen als de organisatie waarbinnen het gebeurt daarvoor voldoende randvoorwaarden beidt. Die randvoorwaarden staan beschreven in hoofdstuk 2, waar wordt ingegaan op de aspecten van veiligheidscultuur en op de invulling van de regierol van de gemeente. De daar genoemde elementen worden als uitgangspunt genomen voor het beantwoorden van de vraag of deze op dit moment in voldoende mate binnen de gemeente Haarlemmermeer aanwezig zijn. In deze paragraaf wordt een aantal risico's benoemd die in de gemeente Haarlemmermeer in de weg staan aan de ontwikkeling van het concept morele verantwoordelijkheid.

Rapportage morele~verantwoordelijkheidbrandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 33 van 49

Risico 1: onbegrensdheid en onzekerheid Het eerste risico is dat bij morele verantwoordelijkheid onoverzichtelijkheid dreigt. Het is een onbegrensd begrip dat een aanzuigende werking heeft: er worden steeds meer activiteiten onder deze noemer geschaard. Dan wordt morele verantwoordelijkheid een soort drijfzand omdat het teveel activiteiten omvat die ook nog tegenstrijdig kunnen zijn. Met deze onbegrensdheid hangt onduidelijkheid samen. Het is voor partners belangrijk dat zij weten wat de gemeente precies tot haar morele verantwoordelijkheid rekent. Anders kan het zijn dat zij verrast worden met opvattingen en activiteiten van de gemeente, die kennelijk onder de noemer morele verantwoordelijkheid vallen maar niet eerder zijn gecommuniceerd. Morele verantwoordelijkheid is deels een subjectief begrip, het heeft immers te maken met de eigen interpretatie van de gemeente en haar ambtenaren en natuurlijk ook met de eigen cirkel van invloed en de mate van eigen betrokkenheid. Het betekent wel dat morele verantwoordelijkheid kan verschillen tussen individuen, terwijl het in feite geobjectiveerd zou moeten worden om de gemeente tot een eenduidige morele actor te maken. Risico 2: onjuist niveau Effectuering van morele verantwoordelijkheid kan alleen op operationeel niveau plaatsvinden, maar de kaders ervoor moeten op strategischltactisch niveau worden vastgesteld. Het gevaar dreigt dat hier vermenging ontstaat. 'Early adopters' van morele verantwoordelijkheid op de werkvloer gaan er mee aan de slag voordat kaders zijn bepaald of het gemeentebestuur gaat operationele activiteiten bedenken terwijl vergeten wordt eerst een eenduidige visie vorm te geven. Risico 3: gebrek aan samenhang De basis van een goede uitoefening van morele verantwoordelijkheid is het bestaan van een eenduidig overzicht van de bestaande activiteiten op Schiphol (van gemeente én partners), de actuele risico's en de dilemma's waar men op de werkvloer tegenaan loopt. Op dit moment is het onderwerp Schiphol binnen de gemeente verdeeld over de verschillende clusters en daar zit geen laag boven. Dat betekent dat er niet op één plek de beschikking is over de benodigde informatie. Bovendien geldt ook hier dat sprake moet zijn van informatieuitwisseling op het juiste niveau: tussen partners kan heel goed sprake zijn van uitwisseling op operationeel niveau (in de clusters), maar voor het vormgeven van morele verantwoordelijkheid moet sprake zijn van afweging op strategisch en tactisch niveau. Voor die informatie-uitwisseling moet dan wel een platform bestaan. Er zijn verschillende overleggen tussen brandweer en Schiphol op operationeel niveau: - bouwactiviteiten + cluster dienstverlening; - overleg preventie + afdeling preventie Schiphol als dat nodig is. Beide partijen kunnen om overleg verzoeken. Beleidsmatigelstrategische afstemming over Schiphol vindt plaats in de bestuurlijke regiegroep Schiphol waarin Haarlemmermeer, Amsterdam en de provincie zitting hebben. Schiphol neemt deel aan het overleg als adviseur. Het is een optie om deze regiegroep meer te betrekken bij thema's rond brandveiligheid. Risico 4: versnippering in toezicht In samenhang met het voorgaande punt constateren de respondenten dat er op dit moment geen sprake is van een integraal brandveiligheidsmanagement (bouw, technisch, organisationeel). Op dit moment controleren de toezichtverleners van de brandweer de afzonderlijke onderdelen. Elk onderdeel moet voldoen aan de aan dat onderdeel gestelde eisen. Het ontbreekt aan systeemcontrole. De brandweer benadrukt dat het niet aan hen is om te beoordelen of de weten regelgeving voldoet. De wet voorziet niet in veiligheidsorganisatiemanagement. Dat betekent dat de brandweer niet kan eisen dat er structurele veranderingen in de organisatie moeten plaats vinden. De beheersorganisatie kan niet worden aangesproken op het beleid. Samenwerking tussen alle bij Schiphol betrokken partijen ten aanzien van veiligheid, daaronder begrepen bouw, brandveiligheid en milieu ontbreekt. Een gemeenschappelijke Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 34 van 49

prioriteitsstellingontbreekt waardoor de verschillende veiligheidscomponenten slechts afzonderlijk worden beoordeeld. Wanneer morele verantwoordelijkheid vorm moet krijgen zal er vanuit de organisatie zicht moeten ontstaan op potentiële risico's en situaties op Schiphol waarop handelen van de gemeente (hetzij als formeel verantwoordelijke, hetzij als regisseur) noodzakelijk is. Dat lukt niet met de huidige wijze van toezicht houden. Op welke wijze kan het gewenste integrale management vorm krijgen? Een middel is de ook in het onderzoek van Troostwijk Rebel genoemde integrale veiligheidsaudit waarbij alle veiligheidsaspecten is samenhang worden beoordeeld. Samenwerking met alle betrokken partijen is daarvoor noodzakelijk. Middels convenanten kan verantwoordelijkheid voor veiligheid worden gemandateerd aan Schiphol. Een probleem daarbij voor ambtenaren kan zijn dat hun rol onduidelijk wordt: kan je samenwerken, adviseren en overleggen en tegelijk ook toezicht houden en beoordelen? En welke verantwoordelijkheden kunnen worden gemandateerd? Kan de vergunningverlening worden overgelaten aan Schiphol BV? Het bedrijf moet zelf de taak op zich nemen om voor de brandveiligheid te zorgen. De brandweer houdt toezicht. Het is goed deze scheiding in stand te houden. Als de brandweer zich ook gaat bemoeien met de wijze waarop het bedrijf de brandveiligheid regelt, dan kan de brandweer niet mee objectief toetsen.

Risico 5: aandachtsverslapping De aandacht van de gemeente voor de brandveiligheid moet continu zijn, op alle niveaus: het niet op komen dagen op overleggen bij de trajecten van vereenvoudiging en samenwerking bij het toezicht op Schiphol is bijvoorbeeld op dit moment volgens externen "een Haarlemmermeerseziekte". Maar ook de leiding van Schiphol mist op dit moment continue aandacht van de bestuurders van Schiphol op strategisch niveau: er zijn veel onderzoeken en interviews, maar het is allemaal erg gefragmenteerd. Bovendien is het vaak zo dat na een incident het veiligheidsthema hoog op de beleidsagenda staat, maar na enige tijd verdrongen wordt door andere thema's. Dat past typisch bij een pathologisch/reactieve organisatie waarbij veiligheid niet geïnternaliseerd is. Risico 6: bureaucratisch verzet De overheersende vaststelling over de mogelijkheden voor adequate vormgeving van morele verantwoordelijkheid in de gemeente Haarlemmermeer is dat de organisatie het in onvoldoende mate toelaat. In de eerste plaats heerst in delen van de organisatie de overtuiging dat de gemeente niet anders kan en mag doen dan haar formele verantwoordelijkheid uitoefenen. Er is geen draagvlak voor morele verantwoordelijkheid anders dan beïnvloeding van de prioriteiten van de organisatie. Een belangrijke aanjager hiervoor is het dreigende verlies van onafhankelijkheid van de gemeente. e In de tweede plaats is er de laatste jaren veel bezuinigd en ervaren veel afdelingen een tekort aan mensen om hun taken te kunnen uitoefenen. Want één van de kenmerken van morele verantwoordelijkheid is dat het - zoals een respondent stelt -"veel extra werk oplevert en weinig bloemen." Het is nu eenmaal veel simpeler - en in een bureaucratische organisatie geaccepteerder - om strikt aan de uitvoerings- en rapportageregels te voldoen. Maar morele verantwoordelijkheid vergt dat je anders naar situaties kijkt, meer tijd investeert en soms zelf je formele verantwoordelijkheid opzij zet ten gunste van morele verantwoordelijkheid. Een reactie van een gemeentelijke respondent: "Het lijkt erop dat je in deze organisatie wordt gestraft als je je morele verantwoordelijkheid oppakt." In de derde plaats vinden respondenten dat morele verantwoordelijkheid niet goed in de huidige organisatie past. De organisatie is verkokerd en bureaucratisch. Het systeem is een doel op zich en niet een middel om het doel te bereiken. Bedrijfsvoering is een hot item en bezuinigen ook, dus de organisatie wordt primair ingericht om aan de bedrijfsvoering te voldoen. Morele verantwoordelijkheid vraagt (conform de randvoorwaarden van een veiligheidscultuur) flexibiliteit. Oftewel: de organisatie


Pagina 35 van 49

(inclusief de administratieve organisatie en de vereiste rapportages) wordt veel meer een middel dan een doel, en het middel kan worden aangepast naar de behoefte van dat overstijgende doel: een brandveilige situatie op de luchthaven Schiphol. Gezien de informatie van respondenten en uit documentatie is de organisatie daar nog niet op toegesneden. Een klassiek element bij het ontwikkelen van veiligheidscultuur is het verzet van het middenmanagement. Over het algemeen is de leiding van de organisatie enthousiast voorstander van het concept omdat het goed vertaald kan worden in visie. Ook de werkvloer is enthousiast omdat men de toegevoegde waarde ziet in het dagelijks werk. Maar het is over het algemeen de middenlaag van de organisatie die weerstand veroorzaakt, daar wringt het. Het wringt omdat je van managers verwacht dat ze dingen anders gaan doen (dus ze moeten steeds afwegingen) maar je geeít ze daar weinig ruimte voor vanuit het bestuur (omdat ze worden afgerekend op vastgelegde prestatienormen) en ze krijgen ook geen middelen. Maar morele verantwoordelijkheid is uiteindelijk een verantwoordelijkheidvoor de manager: daar moet het beleid gestalte krijgen. Het nadeel van de huidige organisatie is echter dat het een smalle werkvloerbasis heeft, dus het gedeelte waar de morele verantwoordelijkheid wordt gevoeld is smal. De conclusie op dit moment is in elk geval dat er onvoldoende veiligheidsawareness in de organisatie is. Een voorbeeld: de ambtenaren vergunningverleninggeven aan dat geconstateerde onveilige situaties niet altijd door de leidinggevende worden doorgegeven aan het bestuur. Voor veel ambtenaren is uiteindelijk het bestuur verantwoordelijk voor de brandveiligheid.

Risico 7: onvoldoende kwaliteit Een belangrijk risico is dat de gemeente haar rol als regisseur en dus haar invulling van morele verantwoordelijkheid nog onvoldoende waar kan maken. Respondenten stellen dat de gemeente nog niet klaar is voor morele verantwoordelijkheid, in feite moet het onderwerp nu eerst naar binnen worden gericht. Pas als de interne organisatie de producten kan leveren die nodig zijn, kan naar buiten toe invulling worden gegeven aan morele verantwoordelijkheid. Vanuit Schiphol heerst bijvoorbeeld het beeld dat er vanuit de gemeente weinig tegenspel is; dat de kwaliteit minder is dan de eigen kwaliteit. Er is wat de luchthaven betreít nog niet sprake van echt partnership. Risico 8: beperkte handhavingsmogelijkheden Een risico blijft de striktheid van de weten regelgeving. De overheid formuleert minimumeisen aan brandveiligheid en mag geen nadere eisen stellen om de brandveiligheid te verhogen. Voor de continuïteit van de bedrijfsvoering kan het van belang zijn extra brandveiligheidsmaatregelente treffen. Wanneer de richtlijn van het bedrijf strengere eisen stelt, dan mag de brandweer daar niet aan toetsen. Een bedrijf kan daar bovenop extra maatregelen nemen, bijvoorbeeld omdat er in het compartiment dure goederen zijn opgeslagen. De organisatie is echter huiverig om dingen te vragen van Schiphol waar in feite geen wettelijke basis voor bestaat. Het vergt bestuurlijke moed en een duidelijke lijn vanuit het college om daar antwoord op te geven. 3.6 Conclusies beelden en verwachtingen respondenten De belangrijkste conclusie op basis van de analyse van interviews en documenten is dat er grote diversiteit bestaat tussen betrokkenen in de opvatting over de noodzaak van het vormgeven van morele verantwoordelijkheid.Tegelijkertijd blijkt dat er nauwelijks sprake is van een overeenstemmende visie over wat morele verantwoordelijkheid is. Deze vaststelling is de oorzaak van veel discussie in de organisatie en ook van veel onzekerheid: men weet niet of dit nu een stap vooruit is of een nieuwe vorm van kritiek en men vraagt zich af wat de organisatie dan precies wil en of dat wel mogelijk is.


Pagina 36 van 49

Voor wat betreft de formele verantwoordelijkheid is die onduidelijkheid er niet. Er is niet veel onduidelijkheid over de rollen en de taken van verschillende partners. De samenwerking wordt als goed gezien en men heeft niet de indruk dat er sprake is van sluimerende crises. Dit heeft mede te maken met de houding van Schiphol zelf: de luchthaven is een professionele partner die veel investeert in de brandveiligheid van ruimtes en de aanwijzingen van de brandweer nauwgezet opvolgt. Aan de andere kant erkennen de partners de complexiteit van de luchthaven en realiseren ze zich dat de omvang zodanig is, dat een in capaciteit beperkt gemeentelijk apparaat gedwongen is keuzes te maken. Op verschillende plekken wordt een gebrek aan samenwerking geconstateerd, zowel binnen de gemeente (met als gevolg versnipperde kennis en onvoldoende eenduidig beleid) als buiten de gemeente (met als gevolg onvoldoende samenwerking en kennisoverdracht tussen de op Schiphol actieve partners). Er bestaat volgens betrokkenen geen eenduidige visie vanuit de gemeente op het veiligheidsdossier en er zijn teveel partners tegelijkertijd actief. Met deze observaties stellen diverse betrokkenen vast dat de gemeente zich duidelijker zou moeten positioneren en dat het concept morele verantwoordelijkheid daar invulling aan zou kunnen geven. Anderen zijn juist huiverig voor het concept en pleiten voor een terughoudende opstelling. Duidelijk is dat iedereen een eigen invulling aan het concept geeft en dat er op verschillende niveaus over wordt nagedacht, namelijk deels operationeel (welke activiteiten horen erbij) en deels strategisch (welk doel moet er bereikt worden). Het is duidelijk dat van de tegenwoordige gemeente Haarlemmermeer het nemen van morele verantwoordelijkheid wordt verwacht: dat zijn de heersende normen en waarden in onze samenleving. De vraag is vervolgens wat morele verantwoordelijkheid dan is. Uit de interviews en documenten komt naar voren dat aan drie vormen wordt gedacht: morele verantwoordelijkheid is verantwoordelijkheid die verder gaat dan formele verantwoordelijkheid morele verantwoordelijkheid is verantwoordelijkheid die de witten vlekken tussen verschillende formele verantwoordelijkheden invult morele verantwoordelijkheid bepaalt de prioriteiten c.q. de schaarsteverdeling bij formele verantwoordelijkheid Bij hen die morele verantwoordelijkheid ondersteunen kan sprake zijn van een positieve of defensieve motivatie om dit te doen. Een positieve motivatie, aanwezig bij het college en een deel van de organisatie, ontstaat door de wil een veiligheidsdoelstelling te willen halen gecombineerd met het besef dat de formele verantwoordelijkheid daarvoor waarschijnlijk tekort schiet. Een defensieve motivatie, ook aanwezig bij een deel van de organisatie, ontstaat door het besef dat de gemeente verantwoordelijk wordt gehouden voor bepaalde zaken en dat het maar beter is daar op voorhand op te anticiperen zodat kritiek in de toekomst wordt voorkomen. Een dilemma dat betrokkenen zien die pleiten voor een terughoudende opstelling van de gemeente is dat de gemeente bij morele verantwoordelijkheid haar onafhankelijkheid verliest en bijvoorbeeld niet meer een autonome afweging kan maken over toepassing van het bouwbesluit of over het al dan niet verlenen van een vergunning. Een ander dilemma is dat morele verantwoordelijkheid lastig afdwingbaar is. Tot slot kunnen morele verantwoordelijkheid en formele verantwoordelijkheid met elkaar botsen Er bestaat twijfel of de gemeente wel in staat is om haar morele verantwoordelijkheid op een goede manier in te vullen: is er voldoende menskracht, expertise en daadkracht aanwezig in de gemeentelijke organisatie? De gemeente moet oppassen dat ze zich niet overschreeuwt, daarmee wordt ze ongeloofwaardig. Het is beter met kleine stapjes te beginnen: eerst het verkrijgen van inzicht en overzicht in het hele dossier.


Pagina 37 van 49

Morele verantwoordelijkheid is niet iets wat de gemeente solitair doet: de partners moeten erbij betrokken worden. Voor de luchthaven Schiphol zal dit niet problematisch zijn, daar wil men graag als partner van de gemeente werken aan brandveiligheid. Voor andere partners provincie, private partijen op de luchthaven -geldt dit in meerdere mate. Bij hen is overtuigingskracht nodig om ze mee te nemen in dit proces. Een belangrijk punt in het proces is dat het ontwikkelen van het concept morele verantwoordelijkheid op verschillende plekken als bedreigend wordt gezien: de kritiek op het gemeentelijk functioneren na de cellenbrand op Schiphol was niet mals en deze kritiek dreunt nog na in de organisatie. Het feit dat een nieuwe invulling wordt gegeven aan de wijze waarop de gemeente omgaat met de brandveiligheid op Schiphol wordt in een aantal gevallen als nieuwe kritiek uitgelegd: kennelijk is het nog steeds niet goed genoeg. Er blijkt al met al grote behoefte te zijn aan een visie van het college op dit thema waarbij bovenstaande punten in ogenschouw worden genomen. Dat past bij de ontwikkeling van veiligheidscultuur: die begint top-down met visievorming, waarna bottom-up de afwegingsdilemma's bekend worden die tot verdere verfijning van de visie leiden. Dit proces moet de gemeente eerst doorlopen voordat de morele verantwoordelijkheid extern kan worden uitgeoefend. Op basis van een analyse van de informatie in de organisatie kan een aantal risico's worden benoemd. Daarbij gaat het veelal om onduidelijkheid en ongerichtheid met betrekking tot het concept, waardoor het in plaats van dat er een positieve impuls vanuit gaat voor het veiligheidsbeleid, leidt tot verwarring en 'hakken in het zand'. Overigens komt naar voren dat de organisatie op het moment al een belangrijke hinderpaal is bij het uitoefenen van morele verantwoordelijkheid: op dit moment is de organisatie niet in staat het streven naar morele verantwoordelijkheid voldoende te ondersteunen. De organisatorische processen zijn met name gericht op het voldoen aan formele verantwoordelijkhedenen geven weinig ruimte voor het ondersteunen van een veiligheidscultuur. Overigens is dat bij de meeste overheidsorganisatiesdie met veiligheidscultuur aan de slag willen een hinderpaal.


Pagina 38 van 49

4. Morele verantwoordelijkheid in Haarlemmermeer: het

totaalplaatje 4.1 Inleiding In de voorgaande hoofdstukken is beschreven welke theoretische concepten van toepassing zijn op het streven van de gemeente Haarlemmermeer om morele verantwoordelijkheid toe te passen en hoe deze onderling samenhangen. Vervolgens is geput uit interviews en beleidsnota's om een inventarisatie te maken van de beelden en verwachtingen in de gemeente met betrekking tot morele verantwoordelijkheid.

In dit hoofdstuk worden alle inzichten 'aan elkaar geknoopt'. Dat levert een eerste beeld op van hoe morele verantwoordelijkheid van de gemeente Haarlemmermeer voor brandveiligheid op Schiphol eruit zou kunnen zien. 4.2 Het concept morele verantwoordelijkheid voor Haarlemmermeer: wat is het? Morele verantwoordelijkheid voor de gemeente Haarlemmermeer is een strategisch concept dat van invloed is op de operationele processen in de gemeente. De gemeente wil zich opstellen als morele actor en kiest er vanuit een positieve motivatie voor om een pro-actieve morele verantwoordelijkheid te nemen voor de brandveiligheid op Schiphol. Weliswaar is er ook maatschappelijke druk op de gemeente om deze rol op zich te nemen, maar de oorsprong ervan moet niet in risicomijdend gedrag liggen. Deze keuze betekent dat de leden van de organisatie als morele personen gaan optreden, conform de morele keuze van de organisatie. Zij moeten daarvan overtuigd worden en toe in staat gesteld worden.

Kernachtig geformuleerd is de ambitie dat de gemeente al het redelijke wil doen om de brandveiligheidsrisico's op Schiphol te beperken. De gemeente beseft dat weten regelgeving per definitie tekortschiet om een veilige situatie te kunnen creëren en dat er restrisico's blijven bestaan, ook als aan alle voorwaarden is voldaan. Dit besef motiveert de gemeentelijke inzet en per situatie is verschillend welke activiteiten daaruit voortvloeien. Deze inzet heeft als doel te voldoen aan de algemene doelstellingen of waarden van de gemeente op het gebied van brandveiligheid. Het gaat om het aanvoelen van situaties, die willen aanpakken en vervolgens constateren dat de formele verantwoordelijkheid beperkt is. Dan stap je over op morele verantwoordelijkheid. De belangrijkste associatie vanuit de gemeente met morele verantwoordelijkheid is het nemen van regie in het verantwoordelijke netwerk voor brandveiligheid op Schiphol. Er zijn de gemeente deels verschillende typen regisseurs te benoemen maar gelet op het feit dat (I) wel en deels niet doorzettingsmacht heeft op dit gebied en (2) de gemeente wel een eigen script heeft, past de rol van beheersingsgerichte/visionaire regisseur het beste bij de gemeente. Voor het deel waar de gemeente over doorzettingsmacht beschikt (haar formele verantwoordelijkheid) zet zij die gericht in en stuurt ze de gewenste aanpak. Voor het deel waar de gemeente niet over doorzettingsmacht beschikt (de morele verantwoordelijkheid) ontwikkelt ze een aansprekende visie waarmee andere partijen overtuigd moeten worden en benut ze haar eigen hulpbronnen optimaal. Niet voor niets een 'partnership' een regelmatig terugkerende term in het denken over morele verantwoordelijkheid. Voor elke regisseursrol gelden vier zogenaamde regiecomponenten. Deze zijn: de gemeente moet een overzicht krijgen over de situatie op Schiphol (het kennen van de actoren, de doelen en belangen van partijen, de inbreng van actoren, het relevante beleid en de koppeling met andere beleidsterreinen); de gemeente moet verantwoording afleggen over de handelingen en resultaten van actoren onder haar regie (bereid en in staat hiertoe zijn en betrokkenheid tonen) Rapportage morele verantwoordelijkheid brandveiligheid Schiphol -februari 2008

Pagina 39 van 49

de gemeente moet gemeenschappelijk brandveiligheidsbeleidvoor de luchthaven initiëren (het uitstippelen van een koers, stimuleren van visievorming, beleid uitdragen, toezicht houden op het proces) de gemeente moet samenwerking met betrekking tot Schiphol organiseren (actoren mobiliseren, enthousiasmeren en inspireren, actoren koppelen en toezicht houden) Het recente rapport van Troostwijk Rebel biedt een aantal interessante aanknopingspunten voor het vormgeven van deze regierol, bijvoorbeeld het regisseren van de inzet van toezichthouders en het ontwikkelen van bijvoorbeeld een integrale veiligheidsaudit. De gemeente kan profiteren van de positie van Schiphol in het netwerk. Op het gebied van brandveiligheid is er veel vertrouwen in de luchthaven: Schiphol streeft een hoog veiligheidsniveau na en is zich bewust van haar morele verantwoordelijkheid voor de gang van zaken op de luchthaven. Natuurlijk wordt deze verantwoordelijkheid in belangrijke mate gestuurd door commerciële motieven, maar dat neemt niet weg dat de gemeente er op kan voortbouwen. De luchthaven geeft zelf aan in partnership met de gemeente aan dit onderwerp te willen werken. Naast het invullen van de regierol zijn er nog andere elementen van morele verantwoordelijkheid. Eén ervan is het prioriteren van de inzet van de gemeente in haar formele verantwoordelijkheid. Over de uitoefening van de formele verantwoordelijkheid bestaat weinig onduidelijkheid. Wel bestaat er zorg over het feit dat de capacitaire mogelijkheden van de gemeente beperkt zijn waardoor het formele toezicht ook niet in de volle omvang kan worden uitgeoefend, mogelijk niet goed gericht is en capaciteit niet altijd goed wordt ingezet. Ook hierbij ontbreekt een integrale visie; er is vooral sprake van uitvoering op operationeel niveau. Deze uitvoering kan echter gestuurd worden door de te ontwikkelen algehele visie van de gemeente op de brandveiligheid op Schiphol. Andere elementen zijn het vullen van de gaten tussen de formele verantwoordelijkhedenvan verschillende partners: je verantwoordelijkheid nemen op plekken waar iets ontbreekt. Morele verantwoordelijkheid ontstaat niet vanzelf, bijvoorbeeld door te verklaren dat het er is. Ook de gemeentelijke regierol ontstaat niet automatisch. Beide vragen een bewuste beleidskeuze en vergen allereerst activiteiten in de interne organisatie. Morele verantwoordelijkheid vereist een cultuurverandering, omdat het uiteindelijk om een houding gaat waarvan het nodig is dat de uitvoerende ambtenaren het aannemen. Zij moeten, in hun contacten op en met de luchthaven, situaties signaleren waarbij optreden nodig is om een hoger niveau van brandveiligheidte bereiken. Dat optreden moet soms plaatsvinden op gebieden waar de formele verantwoordelijkheidvan de gemeente tekortschiet en dan moeten andere wegen (bijvoorbeeld in samenwerking) gevonden worden om het doel te bereiken. Daarbij is het zaak om de verantwoordelijkhedenvan andere partners te respecteren: het gaat om regisseren, niet om het overnemen van verantwoordelijkhedenvan anderen. Voorkomen moet worden dat de gemeente haar onafhankelijke positie verliest waar dat nodig is. De huidige organisatie belemmert de uitvoerende ambtenaren in het ontwikkelen van de gewenste houding. Geconstateerd wordt dat er in de organisatie een zeer diverse houding bestaat voor ten opzichte van morele verantwoordelijkheid. Een belangrijk deel van de ambtelijke organisatie heeft een defensieve houding ten opzichte van morele verantwoordelijkheid: men houdt het af, vindt dat het niet toegestaan is of beschouwt het als kritiek. Daarom is het belangrijk om met een duidelijke visie te komen die deze punten ontzenuwen. Dat sluit aan bij de ontwikkelpunten voor gemeentelijke regie: creëren van draagvlak en het verkrijgen van een heldere visie op probleem en oplossing samen met een goede interne organisatie met competente ketenregisseurs. Van de acht genoemde risico's hebben er enkele met de houdingsaspecten te maken. Niet alleen is sprake van terughoudendheid en onzekerheid, maar ook zijn er zorgen of de aandacht voor dit thema tijdelijk of blijvend is. Dat is overigens veelzeggend in het kader van de veiligheidscultuur:

Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheidSchiphol - februari 2008

Pagina 40 van 49

met name pathologische en reactieve culturen hebben te maken met kortdurende aandachtspieken voor veiligheidsthema's na incidenten (zoals de cellenbrand). De wens van het gemeentebestuur is dat de cultuur van de organisatie - afgezet tegen de categorieën van een veiligheidscultuur -op zijn minst proactief is. Een proactieve cultuur is een voorwaarde voor het adequaat kunnen uitoefenen van de gemeentelijke regierol en voor een heldere uitoefening van andere aspecten van morele verantwoordelijkheid. De cultuur moet aan een aantal karakteristieken voldoen, te weten: Geïnformeerd - alle betrokkenen (van hoog tot laag) kennen de factoren die de brandveiligheid op Schiphol beïnvloeden. Hieronder valt ook de regiecomponent "overzicht". Men kent de dilemma's bij de uitvoering van het beleid - bijvoorbeeld wanneer formele en morele verantwoordelijkheid met elkaar botsen. Rapporterend- de organisatie stelt de medewerkers in staat fouten te rapporteren (en ook bijna fouten) waarna beoordeeld kan worden (a) in hoeverre handelen vereist is, (b) of dit onder de formele of morele verantwoordelijkheid van de gemeente valt en (c) of gemeentelijke regie nodig is om partners in beweging te krijgen. Gerechtigheid - bijdragen aan een hoger brandveiligheidsniveauworden beloond, ook als deze niet passen binnen de bureaucratische structuren van de organisatie of buiten de formele verantwoordelijkheid vallen. Dit betekent niet dat alles geoorloofd is - het betekent dat beredeneerd afwijken mogelijk is. Flexibel - professionals op de werkvloer weten hoe ze moeten handelen en wat er nodig is. De organisatie is bereid hen in staat te stellen hun werk te doen, zelfs als dat organisatorische aanpassingen vergt. Lerend - incidenten en fouten worden geëvalueerd en evaluaties worden niet als bedreigend, maar als kansen gezien om te leren. In de tweede plaats draagt de organisatie zelf niet bij aan een goede uitoefening van de gewenste morele verantwoordelijkheid. De aandacht voor Schiphol is namelijk versnipperd over verschillende clusters, zodat er geen samenhangend beeld ontstaat van de situatie, maar ook niet van de activiteiten van partners. Ook het toezicht op de luchthaven is versnipperd. De weerbarstigheden en formele eisen van de organisatie worden samengevat onder de noemer 'bureaucratisch verzet'. Ofwel men is er van overtuigd dat morele verantwoordelijkheid eenvoudigweg niet kan en mag, ofwel de bezuinigingen in de organisatie laten het extra werk en de flexibele inzet van de organisatie niet toe, ofwel het systeem is een doel op zich geworden en draagt daarom niet bij aan het te formuleren veiligheidsdoel. Als laatste kan genoemd worden dat er twijfel bestaat of de gemeente de kwaliteit heeft om de gewenste morele verantwoordelijkheid uit te oefenen. Alom klinkt de roep om een duidelijke visie van het gemeentebestuur en overleg met partners op het juiste, strategische, niveau. Het gemeentebestuur zal systematisch een aantal stappen moeten zetten en grote inzet tonen om de gewenste morele verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. 4.3 De weg naar morele verantwoordelijkheid Het zal op basis van de inhoud van de voorgaande hoofdstukken duidelijk zijn dat het op zich nemen van morele verantwoordelijkheiddoor de gemeente Haarlemmermeer een bewuste keuze is die alleen kan slagen als aan een aantal cruciale voorwaarden is voldaan. Daarom moet de uitvoering hiervan ook systematisch ter hand worden genomen. Het is geen kwestie van het benoemen van een aantal (operationele) activiteiten en daar vervolgens mee aan de slag gaan.

In deze paragraaf wordt een aantal stappen beschreven die noodzakelijk zijn om tot het gewenste resultaat te komen.

Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheid Schiphol - februari 2008

Pagina 41 van 49

g,7i% *,,h

.W.%. . S ..:.. ..:

.-I....

en..

-.mp..c:.

De weg naar morele verantwoordelijkheid begint bij het college van B&W: daar moet de integrale visie ontwikkeld worden over brandveiligheid, inclusief een visie op het neutraliseren van de op voorhand geschetste risico's (opgenomen in hoofdstuk van 3 van dit rapport). Uit ervaring blijkt dat dit de meest cruciale stap is en dat deze stap niet makkelijk te zetten is. Het vereist namelijk een evenwichtige visie die recht doet aan alle aspecten van het Schiphol-dossier maar ook aansluit bij de bestaande ideeën en verantwoordelijkheden van de huidige gemeentelijke organisatie. Juist doordat één van de risico's "onbegrensdheid en onzekerheid" is, is het goed deze stap zorgvuldig te zetten. Stap twee is het op basis van deze visie zorgen dat de randvoorwaarden voor een adequate veiligheidscultuur ingevuld gaan worden - in elk geval voor zover ze organisatorische aanpassingen vergen. Dit hoeft geen grootscheepse reorganisatie te zijn, maar kan wel betekenen dat ten bate van het Schipholdossier enkele onderdelen van de organisatie 'gefinetuned' moeten worden. Het zijn de onderdelen/processen die bijdragen aan het goed kunnen uitvoeren van de regierol (zoals de informatievoorziening). Daarvoor kan het nodig zijn een tijdelijke projectorganisatie in te richten voor de begeleiding van het proces van het ontwikkelen van een veiligheidscultuur. Evident is dat veiligheid uiteindelijk een lijnverantwoordelijkheid is; de bedoeling is dat de morele verantwoordelijkheid onderdeel wordt van de staande organisatie en niet van een aparte veiligheidsorganisatie. Als dit gebeurd is kan stap drie worden gezet: herprioriteren en herstructureren van de formele verantwoordelijkheid van de gemeente. Op basis van de bestaande visie van de gemeente Haarlemmermeer inzake haar morele verantwoordelijkheid en met het oog op de constateringen en aanbevelingen in verwante onderzoeken (zoals die van Troostwijk Rebel) kan binnen het kader van de gemeentelijke morele verantwoordelijkheid al bijsturing plaatsvinden. In feite positioneert de gemeente zich dan al voor een deel in de regierol, namelijk op dat terrein waar zij zowel doorzettingsmacht heeft als een eigen beleidskader (de beheersingsgerichte regisseur). Stap vier is dat de gemeente haar eigen morele verantwoordelijkheid invult en vanuit die morele verantwoordelijkheid partners gaat aanspreken op hun formele verantwoordelijkheid op terreinen waar de gemeente niet bevoegd is. Er ontstaat in deze stap een nadrukkelijker regierol voor de gemeente (de visionaire regisseur) en het partnership binnen het netwerk krijgt meer gestalte. De gemeente kan dit doen omdat in deze fase de cultuur binnen de eigen organisatie het nemen van morele verantwoordelijkheid ondersteunt, dat betekent dat de randvoorwaarden voor de veiligheidscultuur inmiddels zijn ingevuld of in uitvoering zijn. De uitvoerende organisatie laat zien dat de visie van het gemeentebestuur onderdeel is geworden van de eigen afwegingen en handelingen, zodat er een uniforme opstelling is van de gemeente Haarlemmermeer op het brandveiligheidsdossier Schiphol. De laatste stap is dat de gemeente vanuit haar morele verantwoordelijkheid ook partners gaat aanspreken op het nemen van hun morele verantwoordelijkheid. Dat kan alleen als de gemeente heeft laten zien een betrouwbare en deskundige partner te zijn, die bereid is zelf verantwoordelijkheid te nemen en die heeft laten zien dat ze bereid is te investeren in het creëren van een brandveilige situatie. De gemeente heeft een moreel gezag ontwikkeld op basis waarvan ze de partners in het netwerk kan bei'nvloeden en 'besmetten' met haar visie.


Pagina 42 van 49

4.4 Bestuurlijke risico's Onderdeel van de onderzoeksopdracht was ook het identificerenvan bestuurlijke risico's bij het verder vormgeven van morele verantwoordelijkheid. Het belangrijkste risico is op dit moment vooral dat het concept niet verder wordt vormgegeven. Dat betekent namelijk dat de in de organisatie geconstateerde verdeeldheid blijft bestaan terwijl de normen en waarden van de omgeving, die de verantwoordelijkheid van de gemeente (ook buiten weten regelgeving om) bepalen ook blijven bestaan. Uiteindelijk zal dit de gemeente frustreren, omdat de discrepantie tussen werkelijkheid en verwachting steeds voelbaar is.

Een tweede bestuurlijk risico is dat teveel in termen van risico's wordt gedacht, oftewel risicomijding als aanjager voor morele verantwoordelijkheid. Uiteindelijk zal de gemeente dan een reactieve organisatie blijven omdat het bevorderen van brandveiligheid dan nog steeds niet een intrinsieke motivatie is de betrokkenen. Het blijft de resultante van een afweging of er externe sancties zijn te verwachten of niet en dat betekent dat in heel veel gevallen dat optreden wel nodig is, het niet zal gebeuren omdat de gemeente 'er mee weg komt'. Voor het overige gelden de risico's en hindernissen zoals ze eerder in deze rapportage zijn benoemd, onder meer in de paragrafen 3.5 en 4.3.

Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheidSchiphol - februari 2008

Pagina 43 van 49

Bijlage 1: Formele verantwoordelijkheid voor brandveiligheid Brandveiligheid is in hoge mate een lokale verantwoordelijkheid. De verantwoordelijkheid voor een zeker niveau van brandveiligheid is wettelijk vastgelegd. Burgemeester en wethouders hebben volgens de Woningwet en de Brandweerwet 1985 de zorg voor de brandveiligheid. De formele verantwoordelijkheid van de gemeente Haarlemmermeer voor de brandveiligheid valt uiteen in een aantal activiteiten: regelgeving en overige besluitvorming, vergunningverlening, controle en toezicht, handhaving. Zij worden hieronder kort toegelicht: Regelgeving: De gemeente stelt de Bouwverordening vast. Deze Bouwverordening is, evenals het Bouwbesluit, gebaseerd op de Woningwet. De Woningwet is niet alleen van toepassing op woningen, maar ook op andere gebouwen en bouwwerken. Het Bouwbesluit bevat technische voorschriften omtrent het bouwen en de staat van gebouwen en andere bouwwerken. De Bouwverordening moet, naast administratieve bepalingen in verband met het verlenen van bouwvergunningen, op grond van artikel 8 van de Woningwet, gebruiksvoorschriften voor woningen en andere gebouwen bevatten. Deze moet door de gemeenteraad worden vastgesteld, de gemeenteraad in Haarlemmermeer heeft op 22 april 2007 de Bouwverordening 2007 vastgesteld. In november 2007 is een eerste wijziging van de bouwverordening voorgesteld. De Brandweerwet 1985 verplicht in artikel 12 de gemeenteraad bij verordening regels vast te stellen omtrent het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt (Brandbeveiligingsverordening), voor zover daarin niet bij of krachtens de Woningwet of enige andere wet is voorzien. De brandbeveiligingsverordeningvan de gemeente Haarlemmermeer dateert van 7 juli 1994. Het is hetzelfde als het model van de VNG. Overige besluitvorming: zowel het Bouwbesluit als de Bouwverordening geven regels voor de staat waarin bestaande bouwwerken zich moeten bevinden. Deze regels geven de gemeente de nodige beleidsruimte. In het bijzonder het Bouwbesluit geeft met functionele en prestatie-eisen een ondergrens aan voor onder andere de veiligheid van bestaande bouwwerken. Gemeenten kunnen, indien het overige gebouwen betreft (artikel 17 van de Woningwet), aanschrijven om verbeteringen aan te brengen als het niveau te laag is.42 De gemeente beschikt over meer bevoegdheden om de brandveiligheid te beïnvloeden. Een voorbeeld is artikel 13 Brandweerwet waarin is bepaald dat het college een inrichting die in geval van een brand of een ongeval bijzonder gevaar kan opleveren voor de openbare veiligheid kan aanwijzen als bedrijfsbrandweerplichtig. BRZOinrichtingen zijn in artikel 2 van het Besluit bedrijfsbrandweren (een AMvB o.g.v. artikel 13, lid 3 van de Brandweerwet 1985) aangemerkt als inrichtingen die kunnen worden aangewezen als bedrijfsbrandweerplichtig. Dit is een 'kan-bepaling'. Dit houdt concreet in dat het College beoordelings- en beleidsvrijheid heeft om al dan niet over te gaan tot aanwijzing van een inrichting als bedrijfsbrandweerplichtig. Met de nieuwe Wet op de Veiligheidsregio's zal de aanwijzing van inrichtingen als bedrijfsbrandweerplichtig geschieden door het bestuur van de Veiligheidsregio op aangeven van B & w ? ~ Vergunningverlening: De gemeente verleent verschillende typen vergunning: Bouwvergunning: Degene die wil bouwen, heeft in beginsel een bouwvergunning O nodig. Hij moet daartoe een aanvraag indienen bij de gemeente. Een ieder kan de aanvraag indienen. In het Besluit Indieningvereisten aanvraag bouwvergunning staat welke gegevens en bescheiden moeten worden overgelegd. Vervolgens toetsen Burgemeester en Wethouders de aanvraag aan het Bouwbesluit 2003, de 42 43

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2002, p. 27-30 Heijne 2007.


Pagina 44 van 49

gemeentelijke bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Als de aanvraag aan de wet voldoet, moeten Burgemeester en Wethouders de bouwvergunning afgeven, tenzij sprake is van één van de aanhoudingsgronden die in de Woningwet zijn vastgelegd (noodzaak milieuvergunning, noodzaak ziekenhuisvergunning, etc.). Op de bouwer rust conform de Woningwet de plicht overeenkomstig de vergunning te bouwen en daarbij de bouwregelgeving in acht te nemen.44 O Gebruiksvergunning: Voor sommige gebouwen, waaronder bijvoorbeeld cellencomplexen, is op grond van de gemeentelijke bouwverordening een gebruiksvergunning vereist. De gebruiksvergunning ziet toe op een brandveilig gebruik van het gebouw en bevat daartoe voorschriften. Bij de aanvraag van de vergunning moeten gegevens worden overgelegd waaruit blijkt dat een gebouw brandveilig kan worden gebruikt. Een gebouw, waarvoor een gebruiksvergunning is vereist, mag pas in gebruik worden genomen nadat de vergunning is verleend. Degene aan wie de gebruiksvergunning is verleend, moet zorgen dat de brandveiligheidsvoorschrifien, die zijn vastgelegd in de ebruiksvergunning en in de gemeentelijke bouwverordening, worden nageleefd.95 O Wet Milieubeheer: deze wet stelt met het oog op de bescherming van de omgeving eisen aan de beveiliging van een (bedrijfs)activiteit. De brandveiligheidsmaatregelen die op grond van deze wet getroffen moeten worden, moeten gericht zijn op de bescherming van de omgeving. Deze maatregelen mogen niet uitsluitend tot doel hebben de veiligheid van personen te bevorderen. Niet alle inrichtingen zijn vergunningplichtig; alleen die welke in het Inrichtingen-en vergunningenbesluit milieubeheer genoemd worden. De overige, en dat is het merendeel, zijn slechts meldingsplichtig. Burgemeester en Wethouders hebben de bevoegdheid vergunningen af te geven. 46 De commissie Hendrikx heeft al vastgesteld dat het proces van vergunningverlening in algemene zin expliciet is beschreven en ook is geprotocolleerd. De gemeente Haarlemmermeer heeft op het proces van de (bouw)vergunningverleningsinds 2000 een ISO-certficering verworven.47Inmiddels is geen sprake meer van het IS0 certificaat, omdat de gemeente druk bezig is met het opstellen van nieuwe processen en om deze te digitaliseren (Meerdigi). Dit komt dan in de plaats van ISO. Controle en toezicht: Door controle tijdens het bouwen kan de gemeente toezicht houden of conform vergunning en regelgeving is gebouwd en kan zij er op toezien dat bouwwerken brandpreventief gezien van een verantwoord niveau zijn. Met behulp van de bouwregelgeving kan de gemeente ervoor zorgen dat bouwwerken op dat niveau blijven. De frequentie waarmee een gemeente de gebruiksvoorwaarden van de Bouwverordening en van een eventuele gebruiksvergunning controleert, is van invloed op de naleving ervan en bepaalt zo uiteindelijk in hoge mate het effect van het beleid. Handhaving: De Gemeente Haarlemmermeer heeft in 2001 een kadernota Handhaving opgesteld, waarin ook deze verantwoordelijkheid van de eigenaren en gebruikers voor de veiligheid in gebouwen en inrichtingen wordt aangehaald. De kadernota heeft als basis gediend voor de uitvoeringsnota's voor de handhaving van de bouw-, milieu-, overige en gebruiksvergunningen en de jaarlijkse hierop gebaseerde werkplannen voor het waarborgen van de fysieke veiligheid in Haarlemmermeer. De inhoud van de kadernota is ook van toepassing op de b r a n d ~ e e r . ~ ~ Per 1 april is de Woningwet gewijzigd. Doel van de wijziging is dat bouwregelgeving beter wordt nageleefd en makkelijker kan worden gehandhaafd door gemeenten. Als onderdeel daarvan zijn overtredingen op veiligheid en gezondheid strafbaar. Verder wordt een zorgplicht geïntroduceerd voor met name de eigenaar of gebruiker van een gebouw om gevaar voor gezondheid of veiligheid te voorkomen of te beëindigen. Het 44

Onderzoeksraad voor Veiligheid 2006, p. 45 Veiligheid 2006, p. 45 46 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2002, p. 30 47 Hendrikx en Berghuijs 2005, p. 21 48 Hendrikx en Berghuijs 2005, p. 29 45 Onderzoeksraadvoor


Pagina 45 van 49

gaat zowel om de preventieve als de repressieve handhavingstaak, dus zowel om de controle van aanvragen om bouwvergunning, gebruiksvergunning of sloopvergunning aan de geldende regelgeving, als het later toezicht houden op de naleving van de vergunning en daaraan verbonden voorwaarden, en dus ook om het zo nodig opleggen van bestuursrechtelijkesancties als bestuursdwang of last onder dwangsom. In het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening zijn concrete regels opgenomen die gevaar voor gezondheid en veiligheid moeten voorkomen. De zorgplicht is bedoeld voor situaties waarvoor geen concrete regel geldt uit het Bouwbesluit of de bouwverordening, maar die wel een gevaar voor de gezondheid of veiligheid opleveren. De zorgplicht is dus bedoeld als vangnet. Uit het bovenstaande blijkt dat de gemeente over uitgebreide formele verantwoordelijkheden beschikt die als sturingsinstrumenten kunnen worden ingezet. De gemeente kan in hoge mate zelf vormgeven aan het brandveiligheidsbeleid door regelgeving en door het opstellen van vergunningvoorwaarden. Daarnaast zijn instrumenten van toezicht en handhaving beschikbaar om in het verloop van het bouwproces en tijdens het gebruik de brandveiligheid te beïnvloeden.


Pagina 46 van 49

Bijlage 2: gebruikte bronnen Eigen interviews: Chantal Bakhuizen Ab Houer Bilge Koc Erik Lagerweij Ronvan Loon Alexander van Mazijk Ed Oomes Marcel Pelzer Romke Steensma, Teammanager, groep uitvoering cluster Handhaving en Toezicht Peter Weerd, Coördinator Brandweer sector Pro-actielpreventie E.S. de Weerd, Teamleider preventie Brandweer, sector Preventie Ruwald Wevers, Sectorhoofdlplv commandant Brandweer sector Pro-actielpreventie Michael Zwitser Interviews uit eerdere onderzoeken door/bij gemeente Haarlemmermeer Rik Duursma, gegevensmanager Meerdigi Karin van Essen, vergunningverlener milieu gemeente Arno van Kempen Bilge Koc, vergunningverlener bouw gemeente Edwin Koster, handhaver bouw gemeente Peter de Kruijk Bert van de Kwast Joep Lieves, luchthaven Schiphol Ron van Loon, vergunningverlener Brandweer Alexander van Mazijk Petra van der Meulen Ed Oomes, Schiphol Marcel Pelzer Marylenne Reijntjes, vergunningverlener milieu provincie Martin Renzen Ad Rutte, Schiphol Ton Timmerman, Schiphol Bert Uiterhoeve Peter Weerd, Coördinator Brandweer sector Pro-actielpreventie Ruwald Wevers, Sectorhoofdlplv commandant Brandweer sector Pro-actielpreventie Ron van Wieringen Michael Zwitser, handhaver milieu provincie Literatuur: M. Becker, H. Garretsen, T. van den Hoogen et al. (red.), Economie en ethiek in dialoog. Van Gorcum, 2001 H. Beunders en E. Muller, Politie en media. Feiten, fictie en imagopolitiek. Zeist, Kerckebosch, 2005 J.C.J. Boutellier, P. Ippel en S.M.A. Nieborg, 'Veiligheid gegarandeerd'en 'Privacy gered'. Twee voorstelbare toekomstbeelden in Nederland anno 2030. Utrecht, Verwey-Jonker Instituut, 2005 *


Pagina 47 van 49

Ybo Buruma, "Onoprechte handhaving", in: B. van Stokkom en L. Gunther Moor (red.), Onoprechte handhaving? Prestatiecontracten, beleidsvrijheiden politie-ethiek, p. 19-33. Dordrecht: Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, 2004 Rob van Es, Communicatie en ethiek, Organisaties en hun publieke verantwoordelijkheid. Boom, 2004 I. Helsloot, A.G.W. Ruitenberg en W. Jong (red.), Crises 2003. Leerpunten uit de praktijk. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2004 I. Helsloot, Voorbij de symboliek, Over de noodzaak van een rationeelperspectief op fysiek veiligheidsbeleid. Boom Juridische Uitgevers, 2007 P. Hudson, 'Safety Management and Safety Culture The Long, Hard and Winding Road', In: red. Warwick Pearse, Clare Gallagher and Liz Bluff (2001), Occupational Health L? Safety Management Systems: Proceedings of the First National Conference, Crown Content, 2001 P. Hudson, Achieving a Safety Culture in Aviation. Presentatie voor Eurocontrol Tallinn, 29 juni 2004 R.J.M. Jeurissen, Bedrijfsethiek een goede zaak. Van Gorcum, 2006 LaPorte, T. en Consolini, P.M., 'Working in practice but not in theory: theoretica1 challenge of high reliability', in: Journal of Public Administration Researchand Theory 1991 (1), pp. 19-47. Ministerie van BZK, De gemeente als regisseur. Lokale daadkracht mobiliseren. Ministerie van BZK, november 2006 E.R. Muller, H.B.R.M. Kummeling en R.P. Bron, Veiligheid en privacy. Een zoektocht naar een nieuwe balans. Boom Juridische Uitgevers, 2007 I. Pröpper, B. Litjens en E. Weststeijn, Lokale regie uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie. Partners en Pröpper, 2004 Raad voor het Openbaar Bestuur, Op het toneel en achter de coulissen. De regiefunctie van de gemeente. ROB, december 1999 Reason, J., 'Human Error', Cambridge University Press, 1990 Reason, J., 'Achieving a safe culture: Theory and practice', Work and Stress, 12(3), 1998, pp. 293-306. U. Rosenthal. Veiligheidsniveau: over menselijke fouten, het systeem en nieuwe zondebokken. Jan de Kroeslezing 2000. Zeist: Kerckebosch, 2000 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Conceptpublicatiegemeentelijke regierol. VNG, 16 oktober 2007 Verhoeve, K.N.R. en R. Smits, Veiligheidsinitiatieven;een kwestie van maatwerk', Onderzoeksraad voor de Veiligheid, Paper voor NVVK congres. Niet gepubliceerd, 2005 Weick, K.E., 'Organizational Culture as a Source of High Reliability', California Management Review 1987, 29:112-127 Weick, K.E., Managing the Unexpected, Jossey-Bass, 2001

Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheid Schiphol - februari 2008

Pagina 48 van 49

Westrum, R,'A typology of organisational cultures', in: Quality Safety and Healthcare (QSHC), 2004(13), pp. 22-27.

Memo's, rapporten en overige schriftelijke bronnen B&W Nota Plan van aanpak brandveiligheidmanagement (vervolg op rapport Onderzoeksraad voor Veiligheid), 19 december 2007 (+aanbiedingsbrief) J.A.M. Hendrikx en J. D. Berghuijs, Brand in het Cellencomplex Schiphol Oost. Een evaluerende "quick scan". Rapportage van de Onafhankelijke Commissie gemeentelijke verantwoordelijkheden cellenbrand Schiphol, 15 december 2005 Alexander Heijne, BRZO-plicht Schiphol BV, extern memo 24 september 2007 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, Gemeentelijkeactieprogramma's brandveiligheid. Onderzoek naar het gemeentelijk beleid inzake gebruiksvergunningen. Ministerie van BZWIOOV, december 2002 Onderzoeksraadvoor Veiligheid, Brand cellencomplex Schiphol-Oost. Eindrapport van het onderzoek naar de brand in het detentie- en uitzetcentrum Schiphol-Oost in de nacht van 26 op 27 oktober 2005. Onderzoeksraad voor Veiligheid, 21 september 2006

E. Oomes en H. Lagerweij, Systematischeaanpak borging brandveiligheid Schiphol, intern memo augustus 2007 H. Stolker, H.J.M. van der Sijp, J.G.M. Raaijmakers en M.L. van der Waard, Quickscan brandveiligheidrisico's Schiphol, in opdracht van Gemeente Haarlemmermeer. Troostwijk Rebel Risk Consultants, 2008 Verslag Presentatie quick-scan brandveiligheidsrisico's Schiphol, 26 november 2007 Verslag Discussie brandveiligheid Schiphol, 7 september 2007

Internet (Geraadpleegddecember 2007 en januari 2008)

4 rken

Rapportage morele verantwoordelijkheidbrandveiligheidSchiphol -februari 2008

Pagina 49 van 49

~'ti Nota van B&W

Recommend Documents