Teugel vieren, sprong vooruit

Teugel vieren, sprong vooruit Een onderzoek naar de ervaringen van de gemeente Emmen en de welzijnsorganisatie Sedna met het instrument van beleidsgestuurde contractfinanciering

Rekenkamercommissie Emmen

44241

Teugel vieren, sprong vooruit…..!

Een onderzoek naar de ervaringen van de gemeente Emmen en de welzijnsorganisatie Sedna met het instrument van beleidsgestuurde contractfinanciering

Onderzoek en rapportage: drs. J. van Os en H. J. Hulsegge Uitgave: Rekenkamercommissie Emmen Datum: december 2011 Auteursrecht voorbehouden Copyright 2011, RKE

2

Inhoudsopgave blz. 1. Inleiding 1.1. Achtergrond en aanleiding 1.2. Vraag- en doelstelling 1.3. Verantwoording 1.4. Opzet van het rapport

5 5 5 5 6

2. Wat is BCF? 2.1. Omslag in denken 2.2. De stappen in de cyclus

7 7 7

3. De uitvoering van BCF 3.1. De raamovereenkomst 3.2 De vraagformulering naar Sedna 3.3. De offerte van Sedna 3.4. De uitvoeringsovereenkomst 3.5. Uitvoering van de overeenkomst door Sedna 3.6. De eindrapportage door Sedna 3.7. Beoordeling rapportage/vaststelling subsidie 3.8. Het verloop van de uitvoeringscyclus

9 9 10 10 10 11 11 11 11

4. Ervaring met het BCF-instrument 4.1. Verantwoording 4.2. De ervaringen van de zijde van de opdrachtgever 4.2.1. De beleidsmedewerkers 4.2.2. De wethouders 4.2.3. De fractievertegenwoordigers 4.3. De ervaringen van de zijde van de opdrachtnemer 4.3.1. De directeur 4.3.2. De medewerkers 4.4. De controle door de accountant

13 13 14 14 16 18 20 20 22 23

5. Conclusies

25

6. Inhoudelijke reactie burgemeester en wethouders

27

Bijlagen: 1. Geraadpleegde documenten/literatuur 2. Lijst met geïnterviewden 3. Vragenlijsten

31 33 35

3

4

Hoofdstuk 1 Inleiding 1. Achtergrond en aanleiding De kiem voor de ontwikkeling van een meer zakelijke subsidierelatie is gelegd in het rapport “Van Opmaat tot slotakkoord” (2004) van de Commissie Rekenkamer Emmen, dat is opgesteld naar aanleiding van het faillissement van Opmaat. In 2005 is een rapport uitgebracht van een in het kader art. 213a GW uitgevoerd onderzoek naar de effectiviteit en doelmatigheid van het subsidiebeleid ten aanzien van Alcides. Aanbeveling was te komen tot beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF) en over enkele jaren nog eens opnieuw te kijken naar het functioneren van dit instrument. De stichting Sedna1 , sinds 2005 de nieuwe naam van de welzijnsinstelling, ontvangt jaarlijks van de gemeente Emmen een omvangrijk bedrag (voor 2010 € 7 miljoen), om de beleidsdoelstellingen van de gemeente, gericht op welzijnsbevordering van haar inwoners, te realiseren. Het maatschappelijk belang van een goed functionerend subsidie-instrument is daarmee een gegeven. De aanleiding voor de RKE om te besluiten tot een onderzoek naar de ervaringen met het BCF-instrument is voorts gebaseerd op signalen uit de raadscommissie Samenleving bij de behandeling van onderwerpen op de terreinen welzijn en cultuur die wijzen op de behoefte aan een evaluatie. 1.2. Doel- en vraagstelling Met het onderzoek wordt beoogd vast te stellen of het BCF-instrument door subsidieverstrekker en –ontvanger als doeltreffend en doelmatig wordt ervaren. En daarmee een bijdrage te leveren aan de besluitvorming over de wijze waarop in de komende jaren inhoud en vorm wordt gegeven aan de subsidierelatie tussen de gemeente Emmen en de welzijnsorganisatie Sedna. De centrale vraag voor het onderzoek luidt derhalve als volgt: Wordt het BCF-beleidsinstrument door de subsidieontvangende instelling(Sedna) enerzijds en de verstrekkende instantie (de gemeente) anderzijds als doeltreffend en doelmatig ervaren? 1.3. Verantwoording - Het onderzoek betreft een evaluatie van het BCF-instrument door de gebruikers (gemeente en Sedna) zelf. Het is dus geen onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid. Dit betekent dat we zelf geen normenkader hebben ontwikkeld waar de onderzoeksbevindingen aan getoetst zullen worden.

1

De stichting Sedna is met ingang van januari 2011 gefuseerd met enkele andere welzijnsorganisaties. Gekozen is voor een constructie waarbij de bestuursverantwoordelijkheid ligt bij Stichting Tinten Groep. De naam Stichting Welzijnsgroep Sedna is met ingang van 2011 veranderd in Stichting Welzijnsorganisatie Sedna. In dit rapport zullen we gemakshalve de naam Sedna (blijven) gebruiken.

5

- We hebben er voor gekozen het onderzoek te richten op de ervaring met het BCFinstrument zoals dat de afgelopen paar jaar in de praktijk is vorm gegeven. Dit rapport bevat derhalve geen gedetailleerde beschrijving van het ontstaan c.q. de ontwikkeling van BCF binnen de gemeente Emmen. - In de voorbereiding van het onderzoek zijn naast de raadpleging van een aantal documenten oriënterende gesprekken gevoerd met de twee op het gemeentehuis bij BCF meest betrokken beleidsmedewerkers en de directeur van Sedna. Vervolgens heeft completering van relevante documenten plaatsgevonden (zie voor de complete lijst met geraadpleegde literatuur bijlage 1) en zijn aan de hand van item-/vragenlijsten interviews gehouden met: - de directeur van Sedna - de adjunct-directeur en manager bedrijfsvoering van Sedna - de accountant van Sedna - de beide bij de uitvoering van BCF meest betrokken beleidsambtenaren van de gemeente - de beide wethouders die een rol hebben m.b.t. tot de uitvoering van BCF - fractievertegenwoordigers, deel uitmakend van de raadscommissie Samenleving. Van elk interview is een verslag gemaakt dat ter verifiëring aan geïnterviewde(n) is voorgelegd. Een meer specifieke verantwoording van de afgenomen interviews treft u aan bij 4.1. Voor de lijst met geïnterviewden verwijzen we u naar bijlage 2. - Wij wijzen er, tot slot, met nadruk op dat de in dit rapport gepresenteerde onderzoeksresultaten zijn gebaseerd op de ervaringen met het BCF-instrument betreffende de organisatie Sedna. Deze dienen dan ook niet te worden beschouwd als basis voor het al dan niet invoeren van BCF voor subsidierelaties tussen gemeente en andere organisaties (op het terrein van welzijn en cultuur). 1.4. Opzet van het rapport In hoofdstuk 2 geven we een toelichting op het BCF-instrument. Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van de wijze waarop dit de afgelopen jaren tussen de gemeente en Sedna is geïmplementeerd. De ervaringen van de partners met het BCF-instrument geven we weer in hoofdstuk 4. Onze conclusies treft u, tenslotte, aan in hoofdstuk 5.

6

Hoofdstuk 2 Wat is BCF? 2 In dit hoofdstuk schetsen we de ‘filosofie’ achter BCF en de te onderscheiden hoofdelementen in de uitvoeringscyclus. 2.1. Omslag in denken BCF is een instrument dat voortkomt uit de veranderde inzichten over de wijze waarop, en de rolverdeling waarin overheid en maatschappelijke organisaties inhoud geven aan beleid en uitvoering in de maatschappelijke sector. De kern van BCF is dat de overheid contracten afsluit, waarin afspraken over prestaties worden gemaakt en deze ook worden gecontroleerd / geëvalueerd. De systematiek van BCF kan als een logische opvolger worden gezien van budgetsubsidiëring en is bedoeld om vorm te geven aan een ondernemende relatie tussen de overheid als opdrachtgever en de maatschappelijke organisatie als opdrachtnemer. Landelijk is in de afgelopen jaren BCF in toenemende mate gezien als standaard voor vormgeving van moderne subsidierelaties. BCF wordt momenteel in meer dan honderd gemeenten toegepast. Het is van belang te benadrukken dat BCF een methode is om gemeente en gesubsidieerde organisaties inzichtelijk te laten maken wat er inhoudelijk van elkaar wordt verwacht en dat in zakelijke afspraken vast te leggen. Het uitgangspunt is dat bij voorkeur meerjarige afspraken worden gemaakt. En dat betreffende organisaties worden gezien als preferente uitvoerders van activiteiten, waarmee het beleid van de gemeente in de praktijk wordt gebracht. 2.2. De hoofdelementen in de cyclus In de BCF-cyclus worden de volgende stappen onderscheiden: 1. Ontwikkelen en vaststellen beleid 2. Analyse van vraag en aanbod 3. Opdrachtformulering voor de organisatie (offerteaanvraag) 4. Opstelling offerte door organisatie 5. Opstellen en vaststellen uitvoeringsovereenkomst 6. Uitvoering overeenkomst door organisatie 7. Opstellen jaarlijkse eindrapportage door organisatie 8. Beoordeling rapportage / vaststelling subsidie 9. Bijstelling beleid

2

Voor de samenstelling van dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van: - Rapport “Op weg naar een beter subsidiebeleid”: evaluatie BCF Den Helder, Regioplan z.j., pagina’s 1 en 2. - Memorandum BCF bij CQ en OBE: van intenties naar realisatie, Hordijk & Hordijk 2009, hoofstuk II

7

Hierboven zijn de hoofdonderdelen in de cyclus weergegeven. Tussendoor zijn er uiteraard steeds beoordelings- en beslismomenten van gemeentezijde en overlegmomenten tussen gemeente en organisatie 3.

3

Een goed beeld daarvan biedt het schema: Hoofdproces subsidie Sedna, zoals dat op het gemeentehuis wordt gehanteerd.

8

Hoofdstuk 3 De uitvoering van BCF In dit hoofdstuk schetsen we hoe de gemeente Emmen de afgelopen jaren vorm en inhoud heeft gegeven aan beleidsgestuurde contractfinanciering m.b.t. welzijnsorganisatie Sedna. 3.1. De raamovereenkomst 4 De BCF-cyclus begint in de gemeente Emmen met de opstelling van de raamovereenkomst. Daarin worden afspraken opgenomen over de uitvoering en verantwoording van het professionele welzijnswerk, i.c. met de welzijnsorganisatie Sedna. De vigerende raamovereenkomst betreft de jaren 2010/2011. Leidend bij de vraagstelling aan de welzijnsorganisatie zijn de verschillende reeds vastgestelde nota’s 5. In de raamovereenkomst wordt een aantal maatschappelijke opgaven geformuleerd, waaruit vijf doelstellingen worden afgeleid, die wij hieronder in gecomprimeerde vorm weergeven. 1. Blijvende inzet op het voorkomen en verminderen van achterstanden en participatie in de samenleving 2. Prioritaire inzet op jeugd (CJG, Kinderopvang, Brede School en VVE) 3. Blijvende inzet op de ketenaanpak rondom kwetsbare inwoners 4. Stimulering van een gezonde leefstijl op alle levensterreinen 5. Verdere vormgeving van de wijk- en dorpsgerichte aanpak, waarbij de inwoners een actieve rol hebben in de formulering van de welzijnsvraag. In de raamovereenkomst wordt verder het door de gemeente beschikbaar te stellen subsidiebedrag aangegeven alsook de wijze waarop dit gedekt wordt. Voorts wordt in de raamovereenkomst geregeld: de formele communicatie, inrichting van de offerte en uitvoeringsovereenkomst, verslaglegging, afrekening en informatieplicht financiële soliditeit. Nadat College en Sedna over de raamovereenkomst overeenstemming hebben bereikt wordt deze aan de raad aangeboden met het verzoek “zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken” 6. 4

Het was oorspronkelijk de bedoeling tot vierjarige raamovereenkomsten te komen. Dat is in de praktijk niet gebeurd. De eerste ( in het begin nog met Alcides) liep van eind 2003 t/m 2006. Daarna volgden de raamovereenkomsten 2007/2008 en de raamovereenkomst 2009. Reden om tot kortere looptijden te besluiten waren o.a. wijzigingen in landelijke wet- en regelgeving. 5 Het betreft de beleidsnota’s: Wmo, Jeugdbeleid, Wonen met Zorg en Welzijn, Maatschappelijke Opvang en Verslavingszorg, Sociale Agenda en Locaal Volksgezondheidsbeleid 6 De juridische status van het stuk is gebaseerd op art. 160, 1e lid onder e, van de Gemeentewet dat het college de bevoegdheid geeft tot het verrichten van privaatrechtelijke handelingen (koop, verhuur, verkoop e.d). Het college heeft op basis van art. 169, vierde lid, van de Gemeentewet de plicht tot het verstrekken van inlichtingen indien de rechtshandeling ingrijpende gevolgen heeft. De raad heeft in februari 2009 besloten dat onder ‘ingrijpend’ dient te worden verstaan een bedrag hoger dan 2 miljoen Euro.

9

3.2. De vraagformulering (2010) naar Sedna In de vraagformulering wordt vanuit de visie en daaruit voortvloeiende doelstellingen zoals in de raamovereenkomst geformuleerd de verwachte hulp en dienstverlening van Sedna geconcretiseerd. Dit gebeurt middels een zestal arrangementen: 1. Psychosociale hulpverlening 2. Jeugd 3. Informatie en advies 4. Ouderen 5. Vrijwilligerswerk en mantel zorg 6. Integrale aanpak en participatie op wijkniveau Binnen deze arrangementen worden thema’s onderscheiden. Zo wordt bijvoorbeeld het arrangement psychosociale hulpverlening onderverdeeld in algemeen maatschappelijk werk en schoolmaatschappelijk werk. Het arrangement ouderen bijvoorbeeld kent als thema’s: participatie, ketenvorming wonen, welzijn en zorg en gezond gedrag. De functies resp. thema’s worden vervolgens gedetailleerd opgebouwd aan de hand van de trits: doel, doelgroep en resultaatverwachtingen. 3.3. De offerte van Sedna Sedna richt haar offerte in overeenkomstig de structuur in de vraagformulering van de gemeente. Binnen de arrangementen worden de thema’s inhoudelijk ingevuld volgens de lijn: beoogde resultaten, te plegen inzet en te leveren producten. De kwantificering van de inzet, het aantal uren, wordt gespecificeerd naar de 6 werkgebieden 7, zoals die door Sedna worden onderscheiden plus de inzet voor de bovenwijkse aanpak. In een samenvattend overzicht worden de begrote kosten per functie / thema weergegeven. Over de vraag van gemeentezijde en het aanbod van Sedna wordt onderhandeld. Zodra partijen het eens zijn wordt de uitvoeringsovereenkomst opgesteld. 3.4. De uitvoeringsovereenkomst In de uitvoeringsovereenkomst verplicht Sedna zich de overeengekomen activiteiten uit te voeren en de gemeente verplicht zich de daarbij afgesproken subsidie, in de vorm van een (separate) beschikking, te verstrekken. Met betrekking tot de uit te voeren activiteiten wordt hetzelfde format gehanteerd zoals dat in de offerte van Sedna is toegepast. 3.5. Uitvoering overeenkomst door Sedna Sedna geeft uitvoering aan de overeenkomst. Tijdens het uitvoeringsjaar brengt Sedna een tussenrapportage uit.

7

De werkgebieden zijn: De Blokken, de Monden, de Velden, Emmen Noord, Emmen Oost en Emmen Zuid

10

3.6. De eindrapportage door Sedna Na afloop van het jaar rapporteert Sedna over de uitvoering van de overeenkomst met de gemeente. Per arrangement wordt begonnen met een vergelijking tussen afgesproken ureninzet en het resultaat. Daarbij wordt, indien van toepassing, ook aangegeven en verklaard indien er sprake is geweest van verschuivingen c.q. afwijkingen binnen arrangementen c.q. thema’s binnen arrangementen. Vervolgens wordt per thema inhoudelijk gerapporteerd. Daarbij komt eerst de actualiteit (verslag van hetgeen feitelijk is uitgevoerd / tot stand gebracht) aan bod, afgezet tegen de resultaatverwachtingen van de gemeente. Vervolgens wordt geschetst op welke wijze met ontwikkelingen op betreffend thema is omgegaan. Tot slot wordt onder het kopje signalen aandacht besteed aan opmerkelijke aspecten c.q. aspecten die de nodige aandacht (blijven) vragen. Het eindrapport bevat een samenvattend overzicht van de afgesproken inzet aan uren per arrangement en thema, gespecificeerd naar werksoort 8. 3.7. Beoordeling rapportage / vaststelling subsidie De rapportage wordt door het College van b. & w. beoordeeld op over- of onderbesteding, waarna de subsidie over het uitvoeringjaar definitief wordt vastgesteld. 3.8. Het verloop van de uitvoeringscyclus Grofweg ziet het verloop van de cyclus er in de praktijk als volgt uit. De door het college vastgestelde raamovereenkomst wordt in het begin van het jaar x behandeld in de raadscommissie Samenleving. Het besluit van het college over de vraagformulering aan Sedna valt in de periode juni/juli. Sedna dient vervolgens in de periode september / oktober haar offerte in. Ondertekening van de uitvoeringsovereenkomst vindt plaats in het begin van het uitvoeringsjaar y. Sedna voert de overeenkomst uit. In het uitvoeringsjaar levert Sedna een tussenrapportage (juni) en een eindrapportage in maart van het jaar z. Het college stelt vervolgens de subsidie over het uitvoeringsjaar vast. In de tussenliggende perioden moeten de verschillende ‘stukken’ worden opgesteld. Daartoe wordt door de contractpartners het nodige intern overleg gevoerd. En tussen de contractpartners onderling zijn uiteraard ook regelmatig overlegmomenten nodig.

8

Opbouwwerk, sociaal-cultureel werk, ouderenwerk, jongerenwerk, algemeen maatschappelijk werk, schoolmaatschappelijk werk, informatie en advies, peuterspeelzaalwerk en buitenschoolse opvang.

11

12

Hoofdstuk 4 Ervaring met het BCF-instrument In de vorige hoofdstukken is op de ‘filosofie’ achter BCF en de wijze waarop daar in de gemeente Emmen uitvoering aan wordt gegeven ingegaan. In dit hoofdstuk geven we weer hoe de verschillende betrokkenen het BCF-instrument beoordelen. 4.1. Verantwoording De verschillende betrokkenen hebben niet alleen op openhartige, maar ook onafhankelijke wijze hun ervaringen met de onderzoekers gedeeld. Zo is er tussen de beleidsmedewerkers en de wethouders geen voor- c.q. afstemmingsoverleg geweest; hetzelfde geldt voor de directeur van Sedna en de ondervraagde medewerkers. Voordeel daarvan is dat de verschillende ervaringen vanuit de onderscheiden verantwoordelijkheden konden worden opgetekend. Dit gegeven is meegenomen in de opbouw van het hoofdstuk. De schets van de ervaringen van de zijde van de opdrachtgever wordt vorm gegeven langs de trits: beleidsmedewerkers, bestuurders en vertegenwoordigers fracties. Wat betreft de opdrachtnemer wordt verslag gedaan in de volgorde directeur en medewerkers. Tot slot komt de accountant van Sedna ‘aan het woord’. De interviews vonden plaats in de tweede helft van januari 2011. Voor het groepsinterview met raadsleden is een afspraak gepland op 21 februari 2011. Omdat daar lang niet alle fracties vertegenwoordigd waren 9 is een tweede bijeenkomst gepland op 15 maart j.l. Slechts één fractie was daarbij aanwezig 10. Omdat we toen nog van vijf fracties geen antwoord hadden op de door ons voorgelegde vragen is deze fracties alsnog de gelegenheid geboden om (voor 11 april) een schriftelijke reactie in te brengen. Daar is alleen door de fractie van de ChristenUnie gebruik van gemaakt. De vragen die als basis hebben gediend voor de interviews treft u in bijlage 3 aan. De verslagen die van de interviews zijn gemaakt zijn ter verifiëring aan geïnterviewden voorgelegd.

9

Vertegenwoordigd waren: CDA, D66, DOP, Groen Links en Wakker Emmen. Laatstgenoemde was in de veronderstelling dat het om een informatiebijeenkomst ging en kon geen inhoudelijke reactie geven. Zij is voor 15 maart opnieuw uitgenodigd 10 PvdA

13

4.2. De ervaringen van de zijde van de opdrachtgever 4.2.1. De beleidsmedewerkers De start van de cyclus, het beleidskader, wordt gevormd door de raamovereenkomst. De verschillende meerjarige beleidsnota’s en de problemen in wijken en dorpen bepalen de vraagformulering naar Sedna. Of in de komende tijd tot één samenhangend beleidkader voor welzijn en zorg kan worden gekomen is de vraag. Wel dient in 2011 beleid te worden ontwikkeld voor een nieuwe vierjarige periode betreffende de WMO. In dat verband zou een mogelijkheid daartoe kunnen worden bekeken. De BCF-systematiek wordt ervaren als een handige kapstok. Voorheen was het nogal eens elkaar vliegen afvangen rond het afspreken van budgetten. Die tijd is voorbij: de budgetten zijn helder. Wel is het nodig dat de inzet van Sedna over de hele linie beter in beeld gebracht wordt. Daar wordt op dit moment ook hard aan gewerkt. Eind 2010 is besloten om voor Sedna een accountmanager aan te stellen. Het is zijn taak om alle lijntjes met Sedna, ook die buiten BCF om, in beeld te brengen en te coördineren, zodat er vanuit het gemeentehuis centrale regie kan worden gevoerd 11. Dit om een eind te maken aan de praktijk van de afgelopen jaren waarbij de afspraken met Sedna over verschillende schijven liepen. De vele personele wisselingen bij de gemeente zorgden ervoor dat taken en verantwoordelijkheden lange tijd onduidelijk waren. De inzet van uren door Sedna is strak geregeld. Dat hangt samen met de historie, waarbij de gemeente is geconfronteerd met faillissementen bij de toenmalige welzijnsorganisaties. Dit betekent in de praktijk dat Sedna bij incidenteel ontstane problemen bij de gemeente aan moet kloppen voor additionele middelen. Dit is niet gewenst: binnen de raamovereenkomst moet er meer mogelijkheid worden geboden om met inzet van uren te schuiven. Anderzijds is het ook weer niet handig om de vraagformulering te algemeen op te stellen. Van gemeentezijde wordt gezocht naar een middenweg , waarbij aansluiting wordt gezocht bij problemen in dorpen en wijken. Sedna was een aanbodgerichte organisatie en moet de slag maken naar een vraaggestuurde organisatie. Wanneer bijvoorbeeld ouderenadviseurs een probleem signaleren dient de stap naar een oplossing te worden gezet zo nodig in samenwerking met partijen om het beoogde effect te sorteren.

11

Projecten buiten de Uitvoeringsovereenkomst 2010 om zijn: Kindspoor, VVE, Interventieteam veiligheid, maatschappelijke stages, antidiscriminatievoorziening, aanbesteding maatschappelijke participatie (bij Soc. Dienst), Mantelzorg en Jongerencoaches. De laatste vier projecten zijn in 2011 binnen de Uitvoeringsovereenkomst gebracht

14

Sedna is een brede welzijnsorganisatie met specialisten op velerlei gebied. Specialisten laten zich evenwel niet erg flexibel inzetten: doen zich plots problemen voor bij één specialisme dan ontstaat er een wachtlijst. Sedna is zoekende naar een type werker dat breder inzetbaar is. Waar het gaat om inhoudelijke sturing wordt, enerzijds, onvoldoende aandacht besteed aan de tussenrapportages van Sedna. Anderzijds zouden de vraagformulering en de rapportages meer moeten focussen op problemen en oplossingen in plaats van aantal te besteden resp. bestede uren. Van gemeentezijde wordt wel getracht steeds meer te sturen in ontwikkelingen. Zo wordt bijvoorbeeld overwogen om het peuterspeelzaalwerk aan te besteden. En zo zal het algemeen maatschappelijk werk zich meer moeten richten ‘op de onderkant’: schuldenproblematiek en huisuitzettingen. De vergrijzing brengt nieuwe opgaven met zich mee; ook hier zal de gemeente op gaan sturen. Bij de ingezette pilots in Zwartemeer en Emmerhout heeft de gemeentelijke regierol nadrukkelijk de aandacht. De gemeente hoort daar, onder gebruikmaking van Emmen Revisited, ‘leading’ te zijn bij de ontwikkeling van dorps-/wijkprogramma’s. Deze regierol speelt ook meer in zijn algemeenheid. De gemeente heeft verschillende relaties met steeds groter wordende instellingen en dito bevoegdheden. De ‘kunst van politiek’ is (ook) zaken voor elkaar krijgen waar je formeel niet over gaat. Beleidsambtenaren zijn niet meer de inhoudelijke specialisten van tien jaar geleden, maar meer regisseur van processen. De decentralisatie van beleidsonderdelen maakt de belangen alleen maar groter en delicater. Jeugdzorg en AWBZ-begeleiding gaan over naar de gemeente in respectievelijk 2014 en 2013-2015. Daarnaast staan bezuinigingen en één regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt op de rol. Gemeente en Sedna zijn in gesprek over een nieuwe werkwijze waarbij vooral gekeken wordt naar wat mensen en hun omgeving nog wel zelf kunnen. Een aandachtspunt vormt, als het om regie gaat, de ketenaanpak. Iedere organisatie levert daarin zijn specialistische bijdrage, maar soms is het onduidelijk wie ‘de eerste slinger’ geeft. Een x aantal instellingen kan overleggen over een probleemkind, maar wie zorgt ervoor dat het niet langer zonder ontbijt op school komt? Sedna probeert hier stappen in te zetten met de inzet van gezinscoaches. Maar zolang instellingen op klantniveau gesubsidieerd worden blijft elk zijn eigen ‘kunstje’ doen. De gemeente doet haar best om bij de opstelling van beleidsplannen, zoals WMO en OGGZ, instellingen structureel te betrekken en ze aan de uitgestippelde lijnen te committeren.

15

Het is lastig prioriteiten te stellen. Toch valt daar gezien de teruglopende budgetten niet aan te ontkomen. Sociaal werk heeft iets grenzeloos in zich en alles wat in het uitvoeringsplan is afgesproken lijkt van belang. Om alles wat minder te doen lijkt geen goede optie. De gemeenteraad stelt de diverse beleidsnota’s vast en kan bij de raamovereenkomst haar wensen en bedenkingen kenbaar maken. In de toekomst zal de raad wellicht meer gaan controleren of de geconstateerde problemen ook worden opgelost. Een optie is dat de raad elk jaar een thema selecteert, waarin ze zich verdiept en dat vervolgens ook beoordeelt. Geconstateerd wordt dat met betrekking tot de WMO een goede informatieuitwisseling met de raad plaatsvindt. Op andere beleidsterreinen loopt dat minder goed. Lastig is dat de cyclus van de programmabegroting niet parallel loopt met de beleidsnota’s en uitvoeringsprogramma’s. Een programma Participatie binnen de programmabegroting zou een verbetering zijn. Als het gaat om de toekomstige relatie moet geconstateerd worden dat Sedna zich steeds meer als marktpartij ontwikkelt. De gemeente doet ook zaken met andere organisaties. Tegen deze achtergrond is het de vraag is in hoeverre de één op één subsidierelatie met Sedna in de komende jaren bestendigd dient te worden. 4.2.2. De wethouders De huidige raamovereenkomst is een afgeleide van de verschillende beleidsnota’s. Het is een nobel streven om tot één samenhangend beleidskader voor welzijn, zorg en cultuur te komen maar dat is niet haalbaar. Daarvoor zijn de terreinen te breed en te verschillend. De BCF-systematiek maakt de formulering van beleid en financiële kaders vooraf op goede wijze mogelijk. De behoefte aan sturing moet met name ook in het licht worden gezien van de faillissementen die zich in het verleden hebben voorgedaan. Het BCF systeem als geheel deugt en is toekomstbestendig. Bij elke stap in de cyclus zijn overigens wel verbeteringen te bedenken. Zo is er steeds een gigantische tijdsdruk om stukken af te krijgen. Een alternatieve systematiek lijkt niet zomaar voorhanden. Voor de raamovereenkomst is gekozen voor een tweejaarlijkse in plaats van een vierjaarlijkse looptijd om betere aansluiting te krijgen bij de WMO en andere ontwikkelingen. Per jaar wordt het beleid expliciet geformuleerd. We hebben inmiddels een accountmanager aangesteld die alle gemeentelijke contacten met Sedna, ook die buiten de uitvoeringsovereenkomst vallen, verzorgt en kanaliseert. Ook heeft Sedna opbouwwerkcontracten met derden, zoals woningcorporaties; een goede verantwoording is dan extra van belang.

16

Met de accountmanager is ‘de voorkant’ nu eenduidig geregeld. De volgende stap is ‘de achterkant’, de behaalde resultaten en de rapportage daarvan, beter te structureren. Er zal een slag gemaakt moeten worden van de wijze waarop de huidige urenverantwoording plaatsvindt, en die uiteraard ook belangrijk is, naar het aantonen of aannemelijk maken van maatschappelijk rendement zoals verwoord in beleidsdoelstellingen. Bijvoorbeeld: Neemt de overlast af door de inzet van coaches? De rapportage van uren zou globaler kunnen, de rapportage over maatschappelijke effecten, ook al zijn die lastig te meten, dient meer aandacht te krijgen. Daarbij realiseren we ons dat BCF een cyclus kent van een jaar, maar veel effecten zich eerst op langere termijn zullen manifesteren. Het is niet realistisch om na één jaar ‘af te rekenen’ op behaald maatschappelijk effect. We constateren dat Sedna er soms wat moeite mee heeft als om een andere inzet in een wijk wordt gevraagd. Schuiven met personeel kan op gespannen voet staan met gemaakte afspraken. De vraag is: hoeveel ruimte geef je elkaar? Sedna moet kunnen schakelen om aan de vraag die in de loop van het uitvoeringsjaar kan veranderen te voldoen. Ook moet Sedna kunnen bewegen richting welzijn nieuwe stijl en het leggen van verbindingen met de WMO. Dat vaagt samenwerking met partners en daarbij hoort de acceptatie dat de uitkomst vooraf niet altijd zeker is. Het zeswekelijkse strategisch overleg tussen gemeente en Sedna biedt voldoende mogelijkheid om te flexibiliseren. De gemeentelijke vraagformulering kan scherper om de inhoudelijke aansturing van Sedna te optimaliseren. De financiële middelen lopen terug en er zal meer aandacht komen voor doelmatigheid en prestatie-indicatoren. Een goede, kwalitatieve verantwoording van welzijnswerk past daarbij. Het is een lastige slag de welzijnsvraag op dorps- en wijkniveau te signaleren én ernaar te handelen. Te veel activiteiten zijn algemeen en gemeentebreed, welzijnswerk moet meer naar maatwerk en verdieping. Sleutelfiguren in de wijk kunnen helpen van onderop de vraag op te halen en te vertalen in een aanpak. Het verschilt per welzijnswerker hoe goed men hier mee om kan gaan. De Collegebrief 2010-2014 geeft duidelijke prioriteiten aan. Prioriteiten op globaal niveau, zoals de focus op achterstandssituaties, moeten vertaald worden naar concreet beleid en acties. Sedna moet beschikken over de expertise voor die vertaalslag, omdat zij in de haarvaten van de wijken zit en de gemeente kan adviseren over de nodige inzet. De Collegebrief laat ruimte voor aanpassing van het beleid aan ontwikkelingen die tijdens de rit op ons afkomen. De decentralisatie van een drietal beleidsonderdelen en een nieuwe regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt hebben grote beleidsmatige en financiële gevolgen voor de gemeente én voor de mensen bij wie het niet vanzelf goed gaat. Deze gevolgen zijn onderbelicht.

17

De bestuurders van de gemeente zullen in toenemende mate op de regiefunctie moeten inzetten. Dat vraagt tegelijkertijd ook een aanpassing van de werkwijze van de ambtenaren. Zij zullen over een brede antenne voor maatschappelijke ontwikkelingen moeten beschikken. Regie leidt soms tot tegenstrijdigheden. Bij onderwijs heeft de gemeente de regie, maar de schoolbesturen de middelen. Hoe de regiefunctie moet worden ingevuld verschilt per onderwerp. Het is van belang dat bij stelselwijzigingen de gemeente wel de kans krijgt om tijdig bij te schakelen. De rol van de gemeenteraad is het vaststellen van beleidskaders. De raamovereenkomst is daar een uitvloeisel van. Het is ook aan de raad om te kiezen op welk beleidsterrein of –onderdeel moet worden ingezoomd. Het is ook haar rol om te signaleren wanneer iets niet goed loopt. De fracties leggen individueel werkbezoeken af bij Sedna. Bij de totstandkoming van het meerjarig WMO-beleidskader heeft het college de raad én de samenleving betrokken. Met betrekking tot de relatie met Sedna is het volgende van belang. Sedna zal zich binnen de nieuwe organisatie Tinten nadrukkelijk bezighouden met productinnovatie. Dat is begrijpelijk: door teruglopende budgetten zal ze op zoek gaan naar nieuwe bronnen van inkomsten. We vragen ons wel af in hoeverre die innovatie afgestemd zal worden op maatschappelijke vraagstukken/-opgaven die voor de gemeente relevant zijn. We hebben er bij de bespreking van de fusie op gewezen dat het innovatiecluster niet te zwaar moet worden ingevuld. Innovatie-activiteiten dienen gestuurd te worden door inhoudelijke vragen/opgaven. De kostprijs moet niet onnodig oplopen en de financiering dient transparant te zijn. 4.2.3. De fractievertegenwoordigers Waar het gaat om de ervaringen met het instrument BCF zoals dat de afgelopen jaren m.b.t. Sedna is toegepast wordt door de fractievertegenwoordigers van CDA, DOP, Groen Links en D66 naar voren gebracht dat het een goed c.q. uitstekend instrument is gebleken. In ieder geval veel beter dan zoals het voorheen was. De vertegenwoordiger van de PvdA geeft aan dat hoewel een raadslid veel contacten heeft het lastig blijft de uitwerking van BCF in de praktijk te beoordelen. Een nadeel van BCF zou kunnen zijn dat het langdurige projecten belemmert doordat niet zeker is hoe lang het contract doorloopt. De Christen Unie laat weten dat het BCF-instrument geen negatieve maar ook geen positieve indruk heeft achtergelaten. In hoeverre er echt mee gestuurd wordt is de vraag. Hetgeen in de raamovereenkomst wordt afgesproken is vrij algemeen en ruim geformuleerd. In de uitvoeringsovereenkomsten wordt zeer gedetailleerde informatie gegeven. Waar het echter de gewenste resultaten betreft is de concreetheid niet altijd voldoende aanwezig. Dit in het besef dat dit op welzijnsterrein vaak ook lastig in meetbare resultaten te vangen is. Deze opvatting is ook door GroenLinks verwoord. 18

De ChristenUnie is voorts van mening dat op basis van de rapportages een helder en op feiten gestoeld oordeel op inhoud niet goed te verkrijgen is. Financieel lijkt het BCF instrument z’n beoogd effect te hebben. Op onze vraag of men zich als raad voldoende betrokken voelt bij de gehele BCF-cyclus (van raamovereenkomst tot en met verslaglegging/evaluatie) kregen we van het CDA als reactie dat de raad achteraf veel op- en aanmerkingen heeft, maar vooraf meer zou moeten meesturen. De raad signaleert ontwikkelingen in de samenleving en zou meer prioriteiten moeten aangeven. Een alerte en actieve houding zou de raad beter passen dan af te wachten waar het college mee komt. De wisselwerking tussen raad en samenleving enerzijds en de raad en Sedna anderzijds kan optimaler. DOP vindt de raamovereenkomst overzichtelijk, maar mist toegezegde evaluaties. Het zou goed zijn het onderwerp (half)jaarlijks te agenderen. Het college zou de raad op meer actieve wijze informatie kunnen verstrekken; informatie die nodig is om goed te kunnen controleren. De raad moet kunnen bijsturen, bijvoorbeeld als er plotseling veel daklozen bijkomen of als blijkt dat burgers zich niet goed bediend voelen. GroenLinks brengt naar voren dat de raad zelf informatie moet vragen als het niet goed lijkt te gaan en zich verder moet beperken tot de hoofdlijnen. Het college gaat over de uitvoering. Eind 2011 moet de periode 2010/2011 (de looptijd van de huidige raamovereenkomst) geëvalueerd worden. Maatschappelijk rendement is helaas haast niet te meten. D66 is van mening dat de raad voldoende kaders stelt. De informatievoorziening schiet wel tekort. Op de vraag om inzage in rapportages bleken deze zowel bij de griffie als online niet beschikbaar. De raad moet zich beperken tot hoofdlijnen, maar wel haar controlefunctie kunnen uitoefenen en dus ook kennis kunnen nemen van rapportages (bijvoorbeeld als ingekomen stukken). De ChristenUnie is van mening dat de raad niet echt mee moet sturen; je komt dan al gauw te dicht bij de zetels van B&W. Het terrein van het welzijnswerk is enorm omvangrijk. De kaderstelling door de raad is vrij algemeen. Indien de raad zich te gedetailleerd gaat uitspreken kan dit al gauw tot sturing leiden. Tijdens de cyclus wordt de raad door het college van de ontwikkelingen niet op de hoogte gehouden. Door de PvdA wordt aangegeven dat de raad op hoofdlijnen moet controleren. In de vorige raadsperiode rapporteerde het college regelmatig over Sedna. Het laatste jaar blijft het wat achter. Bij de voorbereiding van de volgende raamovereenkomst is het belangrijk dat de raad inzicht krijgt in de resultaten. De raad moet aan het begin prioriteiten stellen voor thema’s en gebieden en aan het eind de resultaten controleren. Dat heeft na afloop van de vorige raamovereenkomst ontbroken. We hebben vervolgens de vraag gesteld of er vanuit de raad initiatieven worden genomen om kennis te nemen van de (conform uitvoeringsplan) door Sedna te verrichten werkzaamheden. Uit de antwoorden blijkt dat de raad (tot nu toe) niet een bepaald arrangement of thema heeft geagendeerd. Wel is een aantal fracties onlangs (op uitnodiging van Sedna) op werkbezoek geweest. Enkele andere fracties gaan nog.

19

Tot slot hebben we gevraagd of naar de mening van de fractievertegenwoordigers de BCF-systematiek (eventueel met aanpassingen) m.b.t. Sedna dient te worden gecontinueerd dan wel een andere subsidiesystematiek de voorkeur zou verdienen. D66 is voor continuering evenals het CDA, dat overigens een evaluatie wel wenselijk vindt. De PvdA is ook voor continuering, tenzij er een beter alternatief is dat ook tot meer inzicht leidt. GroenLinks vindt BCF nu een goed instrument, maar kan zich voorstellen dat door bezuinigingen en ontwikkelingen in de toekomst een andere systematiek beter werkt. Op zich kan Sedna met de BCF-systematiek aangeven of ze aan de vraag kan voldoen voor het aangegeven budget, ook bij bezuinigingen. Nadeel is de grote nadruk op cijfers, waardoor achterliggende redenen van bijvoorbeeld onderbesteding soms onderbelicht blijven. DOP denkt dat de BCF systematiek niet gehandhaafd kan blijven gezien de teruglopende budgetten en subsidies. De gemeente krijgt steeds meer verantwoordelijkheden en minder middelen. De provincie Drente kiest bijvoorbeeld al voor een subsidiebeleid waarbij slechts een deel gefinancierd wordt. Stel dat gemeenten daar ook toe worden gedwongen, blijft BCF dan een goed middel? De ChristenUnie geeft aan dat BCF in beeld is gekomen om subsidierelaties financieel beter beheersbaar te maken met als bijkomend voordeel dat de gewenste output voor het beschikbare budget wordt afgesproken. Nadeel is dat de dynamiek er dan wel wat uit is. Niet evident is of BCF nu zoveel beter werkt dan de voorheen gehanteerde methode. De huidige systematiek maakt het voor de raad niet erg overzichtelijk. Daarvoor moet je echt specialist zijn. Voor de ChristenUnie zijn de kaders op hoofdlijnen het belangrijkst en die zouden wel wat puntiger en concreter kunnen. 4.3. De ervaringen van de zijde van de opdrachtnemer 4.3.1. De directeur Vooraf: Op 1 januari 2011 is de bestuurlijke fusie tussen Sedna, Wel-Com, Andes en SPBO rond gekomen. In de relatie met de gemeente zal niets veranderen. Financieel en juridisch is het zo geregeld dat het eventuele ‘omvallen’ van één van de organisaties de anderen ongemoeid laat. De vraagformulering van de gemeente is een soort bestek voor de door ons uit te brengen offerte. De vraag van de gemeente is breed geformuleerd en in algemene bewoordingen opgesteld. Doorlopende activiteiten zijn wel te plaatsen maar het is niet altijd duidelijk wat de gemeente precies vraagt. Onze offertes zijn transparant en duidelijk over de inzet van uren en de te leveren producten. Het is belangrijk dat de registratie van uren zorgvuldig gebeurt. Sedna zou dat ook doen indien het door de opdrachtgever niet geëist zou worden. Alleen al om te kunnen sturen op over- en ondercapaciteit. Het registratiesysteem sluit zich na een maand automatisch af; er kunnen dan geen wijzigingen meer worden doorgevoerd. De individueel geregistreerde uren zijn nooit voor 100 procent controleerbaar, maar de teamleiders ‘zitten er bovenop’. De medewerkers begrijpen dat ze uren moeten verantwoorden, maar hebben wel moeite met de mate van specificatie. 20

De accountant ziet toe op de juiste toepassing van het registratiesysteem en tekent het productieverslag. De ervaring is dat het bij de gemeente soms schort aan samenhang in het beleid. Koppelingen tussen beleidsterreinen ontbreekt dan. Zo is bij voorbeeld de opdracht om servicepunten te ontwikkelen uitbesteed aan een externe adviseur. Maar dan moet wel tegelijkertijd ook ingespeeld worden op de consequenties met betrekking tot de inzet van vrijwilligers en afstemming met het vrijwilligersservicepunt van Sedna. Ook blijken gemeentelijke afdelingen verschillende opvattingen te hebben over huisvesting. Er wordt verschillend geoordeeld over de geschiktheid van panden c.q. het afgeven van vergunningen. In ambtelijke contacten is dit door Sedna herhaaldelijk aangekaart. Met betrekking tot de inhoudelijke input bij de gemeente constateert Sedna dat een aantal zaken blijven hangen. Zo heeft Sedna een jaar geleden in opdracht van de gemeente een ketenaanpak voor ouderen ontwikkeld. Hier is nooit een reactie op gekomen. Ook discussiemateriaal over krimp is blijven liggen. Sedna ontwikkelt zich meer als maatschappelijk ondernemer en probeert met partners beleid te maken in plaats gemeentelijk beleid af te wachten. Wanneer inhoudelijk wat specifieker wordt ingezoomd moet worden geconstateerd dat de gemeente reactief is op het terrein van peuterspeelzaalwerk, CJG en de combinatie van wonen, welzijn en zorg. De gemeente is proactief op het gebied van Activering (Emco), Emmen Revisited, hulpverlening en schuldhulp. Het beeld is dus genuanceerd. Sedna verwacht veel van het nieuwe WMO-beleidsplan. Er komt veel op de organisaties af, met name door de versobering in de AWBZ. Daar moeten nieuwe antwoorden voor worden gevonden. Het risico van reactiviteit is dat iedereen het wiel opnieuw uit gaat vinden en dus langs elkaar heen werkt. Zo is er van de ene afdeling de opdracht om het peuterspeelzaalwerk en de kinderopvang in elkaar te schuiven, terwijl een andere afdeling laat weten dat het peuterspeelwerk misschien aanbesteed wordt. En dit terwijl Sedna langdurige huurcontracten heeft lopen. Sedna loopt regelmatig tegen situaties aan waarbij onvoldoende is nagedacht over samenhang en consequenties. Sedna ziet met het inventariseren van vragen die in de samenleving aan de orde zijn een belangrijke rol weggelegd voor de kwartiermakers met een woon-, zorg- en welzijnsachtergrond. Zij moeten aan de hand van de Emmen Revisited-methodiek de vragen bij de bevolking op halen.

21

Eind vorig jaar is daar door Sedna een begin mee gemaakt door gesprekken te entameren met Lefier en Tangenborgh. De werkelijke vragen van de dorps- en wijkbewoners moeten op deze wijze, in plaats van een beleidsstuk, als uitgangpunt dienen voor de gemeente en haar uitvoeringspartners. Sedna ziet met betrekking tot de huidige praktische invulling van de BCF-systematiek enkele verbeterpunten. De afspraken in de raamovereenkomst zijn nu beheersmatig en beleidsmatig smal. Terwijl de praktijk vraagt om inzet in de brede context in de keten wonen, zorg en welzijn en een ondernemende attitude. De controle op de output (het aantal ingezette uren) moet uiteraard blijven, maar het is gewenst dat stappen worden gezet in de richting van een meer outcome gestuurde financiering en dan gaat het om maatschappelijk rendement / gevolgen voor de leefbaarheid. De huidige raamovereenkomst is een goede basis, maar leidt niet tot een doorgaand proces van aanscherping middels tussen- en eindrapportages. Sterker, vaak wordt daar niets mee gedaan. De vele personele wisselingen waren daar ook debet aan. Recentelijk is er duidelijk sprake van verbetering. Raam- en uitvoeringsovereenkomst zijn nu beter op elkaar afgestemd. De aanstelling van één accounthouder is een verbetering en het contact met de afdeling is goed. De verantwoording van de ureninzet blijft een logisch onderdeel. Maar het meer toe naar het beschrijven van beoogde/gerealiseerde maatschappelijke rendementen. Daarnaast is het de wens dat van gemeentezijde voor het jaar 2012 de prioriteiten scherp, en vooral ook vroegtijdig, worden geformuleerd. De ervaring van Sedna is dat de gemeenteraad zich weinig ondernemend opstelt. Zo is een brief geschreven over de bezuinigingen, waarvan verwacht werd dat die een dialoog zou uitlokken. Sedna wil wel investeren en zal de fracties uitnodigen. Maar het is ook zoeken naar de goede balans. We willen de raadsleden ook weer niet te veel ‘lastig vallen’. 4.3.2. De medewerkers Het BCF-instrument is op zich een goed middel. Wel dient de vraagformulering vanuit de gemeente duidelijker te worden omschreven. De aard van de door Sedna uit te voeren werkzaamheden is verschillend. Hulpverlening is veelal gestandaardiseerd in protocollen, terwijl samenlevingsopbouw flexibeler inzetbaar is. Bij samenlevingsopbouw wil je voldoende speling hebben om op onverwachte situaties of brandhaarden te kunnen reageren. En dan leveren te strak gemaakte afspraken soms fricties op. Duidelijke afspraken maken is van wezenlijk belang om de planning bij samenlevingsopbouw iets flexibeler te maken dan nu het geval is, zodat niet over elke afwijking van de uitvoeringsovereenkomst overlegd behoeft te worden. Te denken valt aan een flexibele schil van uren, die uiteraard wel deugdelijk verantwoord worden.

22

Sedna werkt met een erkend urenverantwoordingssysteem dat maandelijks wordt afgesloten en geëvalueerd. Op grond van de gebeurtenissen in het verleden heeft de gemeente veelomvattende eisen gesteld ten aanzien van de verantwoording. Momenteel wordt samen met de gemeente gezocht om daar een juiste balans in te vinden. De rapportages van Sedna worden door de gemeente te weinig gebruikt voor de vraagformulering. Het benoemen van rendement van dienstverlening is met name bij welzijn lastig. In overleg met de gemeente wordt nu gewerkt aan een aanpassing van de rapportages, zodanig dat zij bruikbaar zijn voor de formulering van de vraag voor de komende jaren. Om de vraagformulering van onderop te stimuleren zijn in Emmerhout en Zwartemeer pilots gestart. Vragen van bewoners in dorp en wijk kunnen haaks staan op de wensen en eisen van de gemeente. In genoemde projecten is het de bedoeling om de beleidsambtenaren van de gemeente op verschillende domeinen te verbinden en af te laten stemmen met de partners van Emmen Revisited. De sociale paragraaf heeft in veel dorpen en wijken nog dezelfde inhoud. De sociale paragraaf moet meer op maat worden ingevuld. Sedna heeft nu alleen vanuit de uitvoering invloed op het beleid. Wat Sedna mist is de participatie op beleidsniveau. Sedna heeft een duidelijke visie omtrent het welzijnwerk in de komende jaren. Geconstateerd wordt dat de gemeente niet erg open staat voor inhoudelijke bijdragen van Sedna-zijde. Voorbeeld is het visiedocument dat in het kader van de wet OKE (samengaan peuterspeelzalen en kinderopvang) is opgesteld. De notitie ligt al geruime tijd bij de gemeente, maar er is tot nu toe geen reactie gekomen. Omgekeerd komt het ook voor dat de gemeente met een notitie komt zoals over accommodatiebeleid, die vervolgens wordt besproken maar waar de gemeente verder geen vervolg aan geeft. Sedna wil investeren in partnerschap met de gemeente om antwoorden te ontwikkelen op vragen die in de komende jaren op ons af komen. Een zorgpunt voor Sedna is de consequentie van MFA-vorming, op zich een mooie ontwikkeling, voor de toekomstige huurprijs. Voor een peuterspeelzaal moet 3 tot 4 keer zoveel betaald gaan worden. Sedna heeft steeds gewezen op de keerzijde van deze medaille. Vanuit de gemeente wordt hier niet direct op ingesprongen. Met betrekking tot het financiële vlak wordt opgemerkt dat de beoordeling van de jaarrekening van Sedna erg laat afkomt en daarmee de financiële afwikkeling. 4.4. De controle door de accountant Ernst & Young neemt met betrekking tot de controle kennis van de offerte en de uitvoeringsovereenkomst en beoordeelt het proces. De kritische bespreking leidt ook tot aanscherpingen in de urenrapportage in de wijze van registreren die parallel loopt met de rapportage en de uitvoeringsovereenkomst. 23

Daarna wordt in opdracht van de gemeente en de Raad van Toezicht van Sedna een beoordelingsverklaring bij de urenrapportage afgegeven. Dat houdt in dat de accountant niet heeft kunnen constateren dat er iets fout zit. Een controleverklaring (voorheen accountantsver-klaring) gaat een stap verder: de accountant constateert dat het goed zit. In dit geval zou het een beetje meer zekerheid geven, maar veel meer kosten. Dit is dus een goede prijs-kwaliteitsverhouding. Op de jaarrekening wordt uiteraard wel een controleverklaring afgegeven. Met betrekking tot de betrouwbaarheid en validiteit van de geregistreerde uren het volgende. De accountant kan gedurende het boekjaar niet voortdurend over de schouders van de medewerkers meekijken of zij hun uren wel goed invullen. Wel neemt de accountant kennis van het proces van urenschrijven en gaat na welke controlemaatregelen door de organisatie zijn ingebouwd ter bewaking van een correcte urenverantwoording. Een systematiek waarbij mensen elkaar controleren. Het zou theoretisch kunnen dat men samen besluit de boel anders in te vullen. Maar als dat uit zou komen betekent dit dat er maatregelen zullen worden genomen. De accountant kijkt ook naar de toegankelijkheid van het registratiesysteem en opvallende overboekingen. Dat levert opmerkingen op over mogelijke verbeteringen. De onderlinge controle zou beter werken wanneer controleur en gecontroleerde tegengestelde belangen hebben. Nu heeft een budgetverantwoordelijke er wel belang bij dat er niet onnodig uren op zijn project worden geschreven. Daar is dus sprake van een tegengesteld belang. De organisatie als geheel heeft echter een gemeenschappelijk belang van subsidie. De accountant is niet betrokken bij de totstandkoming van afspraken tussen Sedna en de gemeente. Het goedkeuren van de jaarrekening door de gemeente met bijbehorende afrekening wil nog wel eens achterlopen. Tot de goedkeuring wijst de accountant er altijd op dat er een risico is op terugbetaling als de opdrachtgever niet akkoord gaat met het resultaat. In de praktijk is het onderlinge contact vaak goed genoeg om dit te kunnen inschatten, maar het is wel een formeel risico. Een welzijnsorganisatie heeft meestal meerdere opdrachtgevers. Een vaak gestelde vraag van één van de opdrachtgevers is of zijn geld niet weglekt naar andere doeleinden. Als accountants controleren we alleen als er een splitsing is aangebracht in de rapportage, anders hebben wij daar geen oordeel over. In de relatie tussen gemeente en Sedna ligt de subsidiestroom vast met een systeem van tarieven, een urenbegroting, voorschotten en afrekening. Tot slot: veel welzijnsinstellingen registreren uren niet. Wat dat betreft is Sedna behoorlijk ver met haar urenregistratie.

24

Hoofdstuk 5 Conclusies Op basis van de resultaten uit de interviews kan het volgende worden geconcludeerd: 1. Het BCF-instrument wordt als een effectieve methode ervaren om op een zakelijke wijze tot afspraken te komen over te leveren prestaties tegen een beschikbaar te stellen budget. Het maakt duidelijk wat opdrachtgever en opdrachtnemer van elkaar kunnen verwachten. Het lijkt tegelijkertijd ook de meest doelmatige wijze om de subsidierelatie vorm te geven, in die zin dat er op dit moment geen beter alternatief voorhanden is. Het BCF-instrument zal dus hoogstwaarschijnlijk ook de komende jaren het ‘format’ zijn waarbinnen de afspraken tussen gemeente en Sedna worden gemaakt. 2. De implementatie van het BCF-instrument heeft, begrijpelijk vanuit de historische context, de opdracht tot een strakke planning van ureninzet meegekregen. Het urenregistratiesysteem van Sedna en de wijze waarop de uren worden verantwoord deugt. De ervaring is wel dat dit te veel als een keurslijf is gaan werken. De partners zijn het erover eens dat er ruimte moet komen om menskracht meer flexibel te kunnen inzetten. 3. De ervaring van Sedna is dat het op het gemeentehuis nogal eens ontbreekt aan koppeling tussen beleidsterreinen/afstemming tussen afdelingen. De gemeente is ook weinig responsief op inhoudelijk bijdragen van Sedna. De benoeming van een accounthouder wordt als een stap in de goede richting gezien om daar verbetering in te brengen. 4. Er is behoefte aan een samenhangend beleidskader. Of dat de komende tijd lukt is de vraag. En de vraag welke ‘breedte’ daarbij kansrijk is lijkt niet eenduidig beantwoord. Mogelijk dat de beleidsontwikkeling voor de nieuwe vierjarige WMOperiode op dit punt meer klaarheid kan brengen. Een nieuw beleidskader dient idealiter gebaseerd te worden op vragen/problemen die in de dorpen en wijken leven. 5. Als opdrachtgever wil je zicht op de mate waarin de door de opdrachtnemer uit gevoerde activiteiten hebben bijgedragen aan de realisering van je beleidsdoelen c.q. daaruit voortvloeiende maatschappelijke opgaven. De partners zijn het er over eens dat nu BCF in belangrijke mate ‘technisch onder controle’ is de stap moet worden gezet om meer te sturen op outcome/maatschappelijk rendement. Dat betekent meer kwalitatieve verantwoording in de rapportages van Sedna en op basis daarvan aanscherping van de inhoudelijke vraagstelling bij de gemeente.

25

Het belang daarvan moet mede worden gezien tegen de achtergrond van een van verschraling van financiële middelen die de noodzaak tot prioriteitsstelling alleen maar doet toenemen. 6. Sedna voert een breed scala aan activiteiten uit. Omdat het onmogelijk is binnen een BCF-cyclus een overallbeeld te krijgen van welke activiteiten ‘er toe doen’ en in welke mate is de idee om per jaar op één arrangement of thema ‘in te zoomen’. De raad zou daar de keuzes in kunnen maken. 7. Er is behoefte aan een vorm van informatievoorziening die het de raad mogelijk maakt de kaders, en daarmee de prioriteiten, concreter te formuleren enerzijds en op basis van evaluatie van resultaten de controlerende functie te versterken. 8. De regierol wordt de komende jaren voor de gemeente steeds belangrijker en er zullen gezien de nieuwe maatschappelijke opgaven die er aan komen duidelijke beleidskeuzes moeten worden gemaakt. Sedna zal als maatschappelijk ondernemer samen met partners resultaatgerichte oplossingen moeten gaan bieden.

26

Hoofdstuk 6 Inhoudelijke reactie burgemeester en wethouders Het college van burgemeester en wethouders heeft haar bestuurlijke zienswijze op het onderzoeksrapport bij brief van 24 november 2011 (kenmerk 11.248751) kenbaar gemaakt. Deze collegebrief is hierna in zijn geheel opgenomen en de inhoud vormt voor de Rekenkamercommissie geen aanleiding om in een nawoord hierop te reageren. Het –aan de bestuurlijke zienswijze voorafgegane- ambtelijke wederhoor heeft geleid tot een mineure aanpassing.

27

28

29

30

Bijlage 1

Geraadpleegde documenten/literatuur

“Van Opmaat tot slotakkoord”, onderzoek inhoud en uitvoering subsidiebeleid Welzijn en Kinderopvang gemeente Emmen 1994-2002, Commissie Rekenkamer Emmen, maart 2004. “De maatschappij is de optelsom van personen die allen van elkaar afhankelijk zijn” (Henry Miller), een onderzoek in het kader van artikel 213a van de gemeentewet inzake doelmatigheid en doeltreffendheid van de subsidierelatie tussen de gemeente Emmen en de stichting Alcides over het jaar 2004, oktober 2005. “Sturing en beheersing in de non-profit sector”, Hanze Hogeschool Groningen, z.j. “Op weg naar een beter subsidiebeleid”, evaluatie beleidsgestuurde contractfinanciering Den Helder, Regioplan, z.j. Raadsbesluit reikwijdte artikel 169 lid 4 van de Gemeentewet (RA.09.0003) Verslag van de raadscommissie Samenleving van 13 januari 2009 Raamovereenkomst 2009 (RA.08.0145) Raamovereenkomst 2010-2011 (RA.090140) Vraagformulering gemeente Emmen ten behoeve van de uitvoeringsovereenkomst 2010 (juli 2009) Memorandum Beleidsgestuurde Contractfinanciering bij CQ en OBE, Hordijk & Hordijk, december 2009. Verslag van de raadscommissie Samenleving van 12 januari 2010 Uitvoeringsovereenkomst 2010 gemeente Emmen – Stichting Welzijnsgroep Sedna (maart 2010) Beoordelingsverklaring Ernst & Young m.b.t. de uitvoeringsovereenkomst 2009, april 2010. Rapportage 2009 van Sedna in het kader van de uitvoeringsovereenkomst welzijnswerk Emmen (maart 2010) Vraagformulering gemeente Emmen ten behoeve van de uitvoeringsovereenkomst 2011 (juni 2010) 31

Rapportage inzet Sedna eerste halfjaar uitvoeringsovereenkomst 2010 (augustus 2010) Beknopt verslag /conclusies van de gezamenlijke raadscommissies Samenleving en Bestuur, Middelen & Economie op 3 februari 2011 (RIS.4799) Schema Hoofdproces subsidie Sedna

32

Bijlage 2 Lijst met geïnterviewden Mevrouw M.H. Thalens-Kolker, wethouder onderwijs, jeugd- en jongerenbeleid en volksgezondheid De heer H.G. Jumelet, wethouder participatie, zorg en welzijn De heer H.A. Roede, beleidsadviseur afdeling sociaal-economische ontwikkeling (team sociaal), accountmanager Sedna De heer J. Backers, beleidsadviseur afdeling beleidsvoorbereiding De heer G. Jonker, directeur Sedna Mevrouw M. Kamp, adjunct-directeur Sedna De heer J. Spijkerman, manager bedrijfsbureau Sedna De heer H.L. Pot, accountant Ernst & Young

33

34

Bijlage 3 Vragenlijsten als basis voor de interviews Vragenlijst voor de wethouders en beleidsadviseurs 1a. Wat is uw oordeel over de onderdelen waar u (bestuurlijk) verantwoordelijk voor bent in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid? En welke normen liggen aan dat oordeel ten grondslag? 1b. Op welke onderdelen acht u verbeteringen wenselijk/noodzakelijk? Welke mogelijkheden zie u daartoe? 2a. Hebt u een oordeel over andere onderdelen in het proces in termen van effectiviteit en efficiency? En op welke normen baseert u dat oordeel? 2b. Op welke onderdelen zijn naar uw mening verbeteringen wenselijk/ noodzakelijk? Wat zijn uw voorstellen daarbij? 3. Wat is uw oordeel over het functioneren van het BCF-instrument als geheel: continueren (met verbeteringen) of moet de wijze van subsidiëring van Sedna over een andere boeg? Vragenlijst voor de directeur/medewerkers van Sedna 1a. Wat is uw oordeel over de onderdelen waar u verantwoordelijk voor bent in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid? En welke normen liggen aan dat oordeel ten grondslag? 1b. Op welke onderdelen acht u verbeteringen wenselijk/noodzakelijk? Welke mogelijkheden zie u daartoe? 2a. Hebt u een oordeel over andere onderdelen in het proces in termen van effectiviteit en efficiency? En op welke normen baseert u dat oordeel? 2b. Op welke onderdelen zijn naar uw mening verbeteringen wenselijk/noodzakelijk? Wat zijn uw voorstellen daarbij? 3. Wat is uw oordeel over het functioneren van het BCF-instrument als geheel: continueren (met verbeteringen) of moet de wijze van subsidiëring van Sedna over een andere boeg? Vragenlijst voor de accountant 1. Welke stukken die door Sedna in het kader van de BCF-cyclus dienen te worden opgeleverd zijn onderwerp van accountantscontrole? 2. Wat zijn de normen/criteria op basis waarvan wordt getoetst? Maken daar betrouwbaarheid en validiteit onderdeel van uit? Vragenlijst voor de fracties 1. Hoe ervaart u het instrument BCF zoals dat de afgelopen jaren is toegepast voor de subsidiëring van welzijnsorganisatie Sedna? Is het naar uw opvatting een doelmatig en doeltreffend instrument gebleken zowel in inhoudelijk als in financieel-technisch opzicht?

35

2. Voelt u zich als raad voldoende betrokken bij de BCF-cyclus: van raamovereenkomst tot en met verslaglegging/evaluatie? a. Vindt u dat u als raad voldoende meestuurt/kaders stelt? b. Wordt u door het college van b. en w. voldoende op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen tijdens de cyclus? c. Wordt vanuit de raad zelf wel eens informatie aan het college gevraagd? d. Hoe vult de raad verder haar controlerende taak (aan het eind van de cyclus) in? 3. Worden vanuit de raad initiatieven genomen om kennis te nemen van (delen van) de werkzaamheden die door Sedna overeenkomstig het overeengekomen uitvoeringsplan worden verricht? 4. Bent u van opvatting dat BCF-systematiek m.b.t. Sedna dient te worden gecontinueerd? Acht u aanpassingen wenselijk/noodzakelijk? Of zou u naar andere subsidiesystematiek toe willen?

36