Territoriale Impact binnen ESPON

Territoriale Impact binnen ESPON Synthese van ESPON Projecten

Projects: FOCI Projecten: TIPTAP,TIPTAP, ARTS, EATIA

ESPON (European Observation Network on Territorial Development and Cohesion).

1. Overzicht van de ESPON-rapporten

Inhoud TIPTAP 1

Overzicht van de ESPON-rapporten

2

Gebruik van het concept

Met behulp van een multicriteria‐analyse laat TIPTAP zien hoe effecten van  Europees  beleid  gemeten  kunnen  worden  op  EU‐niveau.  Het  project  heeft  zowel de TENS als het GLB onder de loep genomen.  TIPTAP website:  http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/tiptap.html 

ARTS 3

Analyse van het concept

ARTS  ontwikkelde  een  methode  waarbij  het  mogelijk  is  op  EU‐niveau  de  effecten  van  (nieuw)  EU‐beleid  in  kaart  te  brengen.  De  methode  kan  op  allerlei beleidsterreinen worden toegepast. 

4

Gevolgen voor het beleid

ARTS website:  http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/arts.html 

  5

Nederland

6

Contact

EATIA EATIA ontwikkelde een bottom‐up‐methode waarbij lidstaten zelf de  mogelijke effecten van (nieuw) EU‐beleid kunnen inschatten.   EATIA website:  http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_TargetedAnalyses/EATIA.html   

2. Gebruik van het concept ‘territoriale impact’ in ESPON  

overschrijden.  Het  plan  van  aanpak  behorende  bij  het  EROP  pleitte  voor  het  ontwikkelen van een gezamenlijke (EU‐brede)  methode  die  sector‐overschrijdend  is  en  indicatoren  bevat  over  economie,  milieu  en  cultuur voor het betreffende gebied. Dit vormt  het  uitgangspunt  voor  ESPON‐ impactonderzoek  zoals  TIPTAP,  ARTS  en  EATIA. 

Het  is  algemeen  bekend  dat  EU‐beleid  onverwachte  gevolgen  kan  hebben.  De  gefragmenteerde en sectorale manier waarop  Om de effecten van EU‐beleid te meten heeft  beleid  wordt  voorbereid  op  EU‐niveau  leidt  het  TIPTAP‐project  een  vaak  tot  conflicten  tussen  kwantitatief  model  ontwikkeld  EU-beleid kan beleidsdoelstellingen.  Soms  is  en toegepast die gebruik maakt  onverwachte het conflict alleen zichtbaar als  van  een  verscheidenheid  aan   gevolgen hebben de  regelgeving  samenkomt  in  indicatoren  (bv.  economische  een  bepaald  gebied.  productie,  bereikbaarheid,  migratiestromen).  Voorbeelden  van  beleid  met  een  eenduidige  Om  de  complexiteit  van  de  resultaten  te  ruimtelijke  component  zijn  onder  andere  verminderen  heeft  het  projectteam  de  Natura2000,  de  Kaderrichtlijn  water,  TENs  en  modeluitkomsten  in  drie  dimensies  regiobeleid.  EU‐beleid  kan  ook  meer  indirect  onderverdeeld:  efficiency,  kwaliteit  en  impact  op  de  ruimte  hebben,  zoals  regels  identiteit,  hetgeen  een  zekere  relatie  heeft  betreffende  staatsteun  en  openbare  met  de  bekende  categorieën  economie,  aanbesteding  (zie  figuur  1).  Over  de  jaren  ecologie, maatschappij (zie figuur 2).   heen  zijn  er  meerdere  pleidooien  geweest  voor betere afstemming.   Twee  EU‐beleidsvelden  zijn  uitgewerkt  in  het  Een  manier  om  dit  te  doen  is  via  een  zogenaamde  Territorial  Impact  Assessment  (TIA).  Deze  moet  in  beeld  brengen  wat  de  mogelijke  effecten  van  het  voorgestelde  beleid  zou  zijn  in  de  verschillende  regio’s  en  de  wisselwerking  met  andere  beleidsvelden.  Een dergelijke analyse wordt vermeld in onder  andere  het  Europees  Ruimtelijke  Ontwikkelingsperspectief  (EROP)  uit  1999,  de  Territoriale  Agenda  uit  2007  en  het  Groenboek Territoriale Cohesie uit 2008.   Het  EROP  heeft  ervoor  gepleit  om  TIAs  uit  te  voeren  voor  grootschalige  projecten  op  het  gebied van transport, natuur en waterbeheer,  vooral  als  deze  nationale  grenzen  Figuur 1 :  EU beleid met  ruimtelijk impact 

1

TIPTAP‐project:  Trans‐Europese  Netwerken  (TENs)  en  het  Gemeenschappelijk  Landbouwbeleid  (GLB).  Voor  de  analyse  van  de  TENs  kon  gebruik  gemaakt  worden  van  uitgebreide  datasets,  en  daardoor  kon  het  relatief  nauwkeurig  berekend  worden.  Voor  de  analyse  van  het  GLB  daarentegen  was  er  weinig  betrouwbare  data  voorhanden;  deze  moest  door  middel  van  expertinschattingen  gemaakt  worden.  In  beide  gevallen  zijn  beleidsmakers  en  deskundigen  gevraagd  om  gewichten te geven aan de variabelen, om zo  beleidsvoorkeuren mee te kunnen nemen.   Regio’s waarin volgens de modelberekeningen  aanzienlijke effecten zouden plaatsvinden zijn 

Figuur 2: dimensies  van territoriale impact 

gemarkeerd  met  een  vlaggetje.  Zo  wordt  beleidsaandacht  op  deze  regio’s  gevestigd,  ook  als  de  cumulatieve  effecten  bescheiden  zijn  (bijvoorbeeld  in  gevallen  waar  een  hoge  milieuverlies  wordt  ‘gecompenseerd’  door  hoge economische groei).   De  modelontwikkeling  van  TIPTAP  wordt  in  het  ARTS‐project  voortgezet.  Doel  van  dit  project  was  om  een  generieke  methode  te  ontwerpen  waarmee  het  mogelijk  is  om  een  TIA  uit  te  voeren  voor  elk  willekeurig  EU‐ beleid.  Zo’n  methode  zou  geschikt  zijn  om  nieuwe  beleidsvoorstellen  te  toetsen  op  hun  territoriale effecten.   ARTS  beschouwt  territoriale  effecten  als  een  functie van twee factoren: blootstelling (d.w.z.  of  het  beleidsvoorstel  überhaupt  betrekking  heeft  op  het  type  regio)  en  gevoeligheid  (d.w.z. de mate waarin de kenmerken van een  regio  de  mogelijke  effecten  van  het  beleid  zullen  vergroten  dan  wel  verminderen).  Bijvoorbeeld,  een  nieuwe  maatregel  over  veiligheid van kerncentrales zal alleen relevant  zijn  voor  regio’s  met  kerncentrales  (blootstelling).  In  deze  regio’s  zullen  de  economische  effecten  belangrijker  zijn  als  de  lokale economie in een hoge mate afhankelijk  is  van  deze  centrales  dan  wanneer  deze  slechts  een  beperkte  deel  van  de  lokale  bedrijvigheid  vertegenwoordigen  (gevoeligheid). De benadering van ARTS wordt  in figuur 3 weergegeven.   ARTS heeft de kritiek dat TIAs vaak complex en  onoverzichtelijk  zijn  gepareerd  door  een  zogenaamde  Quickscan  te  ontwikkelen.  Met 

Figuur 3 : onderdelen  van  territoriale impact 

1. Brainstorm  over  mogelijke  effecten  van  een  bepaald  beleidsvoorstel.  De  deelnemers  brengen  samen  de  verwachte  oorzaak‐gevolgrelaties  in  kaart  door  deze  interactief  op  papier  te  tekenen  met  pijlen.  De  relaties  kunnen  afhankelijk  zijn  van  de  implementatie  of  van  omgevingsfactoren;  in  dat  geval  worden meerdere trajecten getekend.  Het  resulterende  schema,  de  zgn.  logische  keten,  legt  de  basis  voor  het  invullen  van  de  schema’s  in  de  volgende stappen (zie figuur 4).  2. Bepalen van blootstelling. In deze stap  wordt bepaald welke (soorten) regio’s  te  maken  zullen  hebben  met  het  beleidsvoorstel. Er zitten verschillende  (thans 11) regiotypes in het Quickscan  ‐model  om  uit  te  kiezen.  Voor  elke  regiotype en traject wordt daarna een  ruwe  schatting  gemaakt  van  de  mate  van  invloed  op  allerlei  (thans  41)  indicatoren.  Deze  vindt  plaats  door  het  invullen  van  een  formulier  in  de  Quickscan.  Soms  geeft  deze  stap  aanleiding  om  de  logische  keten  uit  stap  1  aan  te  passen.  Deze  stap  kan  versneld  worden  door  minder  regiotypes  en  trajecten  te  identificeren.  

Figuur 4 : voorbeeld  van een logische keten

Beleid

Regio’s

Blootstelling

2

behulp van deze Quickscan is het mogelijk om  een TIA uit te voeren samen met stakeholders  in  een  workshop.  De  methode  bestaat  uit  enkele stappen: 

Gevoeligheid

Impact

3. Impacts  berekenen.  Zodra  alle  data  zijn ingevoerd kan het model gedraaid  worden.  Het  berekent  de  territoriale  impact voor elke regio in Europa voor  alle  indicatoren,  rekening  houdend  met  een  in  het  model  bepaald  gevoeligheidsgewicht.  De  resultaten  kunnen daarna eenvoudig op de kaart  gezet worden.  

stakeholders.  De  methode  is  zelfs  mede  door  stakeholders  ontworpen:  het  project  is  een  zogenaamde  ‘gevraagd  onderzoek’  waar  onderzoekers  en  stakeholders  samenwerken  binnen  een  opdrachtnemer‐ opdrachtgeversrelatie.  In  dit  geval  zijn  de  publieke partners Portugal, Slovenië en Groot‐ Brittannië. 

Het is de bedoeling van de EATIA‐methode dat  De  Quickscanmethode  heeft  als  belangrijk  de  stakeholders  zelf  de  methode  kunnen  toepassen voor hun eigen landen of  voordeel  dat  het  mogelijk  is  om  regio’s.  Deze  methode  maakt  geen  binnen enkele uren een TIA uit te  TIA mag niet impactskaarten  en  er  komen  geen  voeren,  waardoor  de  resultaten  leiden tot extra kwantitatieve  modellen  aan  te  pas.  meteen  op  de  kaart  zichtbaar  administratieve Het  is  een  meer  een  stappenplan  worden (zie figuur 5). Zo kunnen  lasten dat  leidt  tot  inzicht  over  mogelijke  vreemde  of  onjuiste  resultaten  effecten.  Hierdoor  wordt  het  binnen  één  sessie  aan  de  orde  mogelijk  voor  nationale  beleidsmakers  gesteld  worden  en  (indien  er  tijd  overblijft)  vroegtijdig  te  waarschuwen  over  mogelijke  eventueel  gecorrigeerd  worden.  Een  tweede  voordeel  is  dat  het  Quickscanmodel  nadelige effecten van voorgesteld EU‐beleid.    geschreven  is  in  Excel:  dit  maakt  het  Omdat de methode ook toepasbaar moest zijn  laagdrempelig  te  gebruiken.  Het  model  is  te  door de stakeholders zelf (nationale, regionale  downloaden van de ESPON website.   en  lokale  ambtenaren  zonder  specialistische  kennis) was het zaak om haar zo eenvoudig en  Een  van  de  belangrijkste  nadelen  van  het  overzichtelijk  mogelijk  te  houden.  Net  als  model  is  dat  de  uitkomsten  sterk  bepaald  ARTS,  moest  de  methode  overal  toegepast  worden  door  de  input  gegeven  door  de  kunnen  worden:  onafhankelijk  van  het  soort  deelnemers. De resultaten zijn dus vooral een  weerspiegeling  van  eigen  oordelen  en  EU‐beleid  en  de  lokale  omstandigheden.  bevatten  dus  weinig  nieuw  informatie.  Om  Daarnaast hebben  de  stakeholders  benadrukt  deze  reden  kan  de  Quickscan  niet  worden  dat het niet de bedoeling was dat de methode  gezien  als  (een  vervanging  voor)  een  uit  zou  groeien  tot  een  verplichting  zoals  de  wetenschappelijke  ex‐ante  analyse.  De  milieueffectenrapportage:  het  moest  vrijwillig  belangrijkste  meerwaarde  ligt  in  het  creëren  blijven en geen extra lasten opleveren.   van  een  ruimtelijk  of  territoriaal  besef  onder    de deelnemers.   Het EATIA project legt nog meer nadruk op de 

Figuur 5: positieve (groen)en negatieve (rood)  effecten van richtlijn over professionele kwalificaties

3

Analyse van territoriale impact: resultaten in ESPON

Ook de EATIA kent een aantal stappen:   1. Verkenning  (of  een  TIA  nodig  is)  en  voorbereiding  (inschatten  van  inhoudelijke  breedte  en  van  de  beleidsgebieden  met  de  grootste  impact).  Deze  stap  wordt  uitgevoerd  door  de  nationale  ministeries  en  ondersteund  door  de  afdeling  RO.  Deze stap kan doorlopen worden met  een workshop van een dagdeel.   2. Toets. Deze stap wordt door regionale  en  lokale  RO‐diensten  uitgevoerd,  eventueel  door  bestaande  m.e.r.  of  plan‐m.e.r.  teams.  Zij  moeten  gebieden identificeren die de grootste  kans  hebben  om  effecten  te  ondervinden,  en  deze  vervolgens  waarschuwen.    3. Evaluatie. Deze stap vindt plaats bij de  nationale  overheid  op  basis  van  de  informatie  uit  de  toets.  De  effecten  worden afgewogen tegen (ruimtelijke)  beleidsdoelstellingen.    

3.

4

  Tijdens  het  eerste  ESPON‐programma  (2002‐ 2006)  zijn  een  aantal  studies  verschenen  die  onder  de  noemer  TIA  geschaard  konden  worden.  Het  betreft  onderzoeken  naar  de  impact  van  het  GLB,  visserij,  TENs,  milieubeleid,  regiobeleid  en  EU‐steun  voor  onderzoek en ontwikkeling. Een lijst van deze  projecten  en  hun  resultaten  staat  hier  op  de  ESPON website.   Het  onderzoek  naar  de  impact  van  het  GLB  laat de kracht van een TIA zien. Landbouw had  indertijd de grootste budget van de Europese  Unie  (thans  ingehaald  door regiobeleid)  maar  er was geen duidelijk beeld over waar het geld  naartoe ging. Het ESPON project heeft kaarten  gemaakt  van  regio’s  met  boeren  die  zeer  afhankelijk  zijn  van  het  GLB  en  kaarten  gemaakt van de intensiteit van  investeringen.  En  wat  blijkt?  Bij  de  belangrijkste  deel  (in  termen  van  investeringen)  van  het  GLB  gaat  de  meerderheid  naar  regio’s  in  relatief  welvarende,  centrale  gelegen  Figuur 6: procent GLB  lidstaten.  investering per FTE  Deze  kaart  was  bijna  het  spiegelbeeld  van  de  kaart  gemaakt  van  een  ander  ESPON onderzoek  over de ruimtelijk  impact  van  het  regiobeleid:  daar  wordt  het  geld 

Note: scenarios for new and  old member states is different 

vooral  in  perifere  en  arme  regio’s  geïnvesteerd.  Deze  twee  beleidsvelden  hebben  natuurlijk  andere  doelen,  maar het  is  toch  frappant  hoe  geografisch  uiteenlopend  de geldstromen blijken te zijn.   De  impactstudie  over  de  TENs  kan  niet  ongenoemd  blijven..  Hieruit  blijkt  dat  de  geplande  transportinfrastructuur  leidt  tot  hogere  economisch  groei  (in  procent)  in  armere  regio’s  dan  in  de  rijkere:  zo  kan  het  beleid  opgevat  worden  als  progressief  herverdelend  en  bevorderend  voor  territoriale  cohesie.  Echter:  de  absolute  economisch  groei  was  hoger  in  juist  de  rijkere  regio’s.  Dit  nuanceert het beeld van de TENs  met  betrekking  tot  territoriale  cohesie.   In  het  programma  2007‐2013  wordt  de  methodeontwikkeling  en  –toepassing  van  TIAs  in  beleidsimpactstudies voortgezet.  Een van de eerste projecten van  het 

5

Figuur 7: territoriale  impact TENs‐beleid  

programma  was  het  TIPTAP  project.  Binnen  TIPTAP  is  de  TIA‐methode  niet  alleen  verder ontwikkeld, maar twee  keer toegepast: op de GLB en  de TENs. Dit wordt hier nader  toegelicht.   De  GLB‐studie  verkende  de  invloed  die  Figuur 8: territoriale aanstaande  impact GLB hervorming  hervormingen  (namelijk  bezuinigingen  gepaard  met  een  verschuiving  van  inkomstensteun  naar  plattelandsontwikkeling)  zouden  hebben  op  regionaal  niveau.  Volgens  de  modeluitkomsten  zou  deze  verandering  leiden  tot  een  daling  in  economische  productiviteit  die  het  meest  voelbaar  zou  zijn  in  zuidelijke  Europa  (met  name  in  Griekenland).  De  toename  in  werkloosheid  zou  echter  vooral  in  Oost‐ Europa  plaatsvinden.  Nadelige  impacts  op  landschap en plattelandsgemeenschappen zijn  in  Polen  en  enkele  Mediterrane  regio’s  te  verwachten.  Emigratie  als  gevolg  van  de  hervorming  van  het  GLB  komt  met  name  in 

delen  van  Oost‐Europa  en  Spanje  voor  (zie  figuur 8).  

nadelige  neveneffecten  vroegtijdig  te  signaleren  of  regio’s  te  identificeren  die  onaanvaardbare effecten zullen ondervinden.  

Andere  regio’s  hebben  juist  baat  bij  de  Zoals verwoord in het EATIA‐project moet een  hervormingen,  vooral  in  Frankrijk,  Spanje  en  TIA‐procedure vrijwillig blijven en weinig extra  de  Verenigde  Koningrijk  door  nieuwe  inspanningen in het beleidsproces betekenen,  ecologische‐landbouwprojecten  en  toerisme  anders  wordt  de  weerstand  te  groot.  Het  is  (vooral  in  berg‐  en  kustgebieden).  Daarnaast  maar  de  vraag  hoe  dit  op  EU‐niveau  moet  verbetert  de  milieukwaliteit  van  alle  EU‐ plaatsvinden.  Op  dit  moment  vindt  een  regio’s (dit was ook een belangrijk doel van de  zogenaamde  Impact  Analysis  uitgevoerd  voor  hervormingen),  behalve  wat  onbedoelde  elk  nieuw  beleidsvoorstel  door  milieuschade  als  gevolg  van  Onvoldoende de  betreffende  dienst.  Dit  gebrekige grondbeheer.   ruimtelijk besef in bestaat  uit  een  reeks  vragen  Over  het  geheel  zijn  de  effecten  over  verwachte  effecten.  Over  Impact Assessment per  saldo  positief  volgens  het  de  jaren  heen  zijn  er  meer  TIPTAP‐project.  Ook  Nederland  heeft  er  baat  vragen  opgenomen  die  ruimtelijk  of  bij,  vooral  Drenthe.  De  regio’s  die  het  territoriaal  genoemd  zouden kunnen  worden.  zwaarste  te  verduren  krijgen  liggen  in  de  Dit  maakt  een  aparte  TIA‐procedure  in  Europese  periferie.  Maar  dat  zijn  juist  regio’s  principe  overbodig.  In  de  praktijk  is  echter  waar het economisch al minder voor de wind  sprake  van  weinig  ruimtelijk  besef  bij  het  gaat.   uitvoeren  van  de  IA:  de  focus  wordt  meestal  gericht op het halen van eigen doelstelling en  Over  de  impact  van  het  beleid  voor  Trans‐ er  is  minder  oog  voor  neveneffecten  en  Europese  Netwerken  (TENs)  heeft  het  mogelijke ruimtelijke conflicten.   projectteam  een  aantal  beleidsscenario’s  opgesteld  die  tegen  een  zogenaamde  Op dit moment is het uiterst onzeker of er een  baselinescenario  (huidige  beleidskoers)  zijn  TIA‐procedure  zal    komen  op  EU‐niveau.  afgezet.  De  beleidsscenario’s  stelde  hogere  Nederland heeft een traditie binnen de EU om  ambities  voor  infrastructuuraanleg  en  te pleiten voor meer afstemming  en  heeft  de  rekeningrijden.   ontwikkeling  van  TIA‐methoden  door  ESPON  toegejuicht. Het is nog onduidelijk in hoeverre  Over  het  algemeen  leidt  meer  infrastructuur  andere  landen  het  enthousiasme  van  volgens  het  model  tot  hogere  economische  Nederland  voor  dit  onderwerp  delen.  Voor  groei.  Het  baselinescenario  had  namelijk  een  een  deel  is  de  belangstelling  van  Nederland  lagere  score  op  ‘territoriale  efficiency’.  een  gevolg  van  EU‐beleid  dat  in  het  verleden  Zuidoost‐Engeland  (waaronder  Londen)  en  in  conflict  is  gekomen  met  de  eigen  Nederland  hebben  baat  bij  het  TENs‐beleid.  ruimtelijke ordening, zoals bij fijn stof.   De  modeluitkomsten  duiden  ook  op  het  ontstaan  van  een  nieuwe  economische  De  EATIA‐procedure  geven  de  lidstaten  en  agglomeratie in Centraal‐Europa tussen Praag,  regio’s zelf de mogelijkheid om een TIA uit te  Krakow, Boedapest en Wenen (zie figuur 7).   voeren.  Als  dit  tijdig  gebeurt  (dat  wil  zeggen  voordat  het  voorstel  in  het  zogenaamde    co‐decision  procedure  is  gekomen)  kunnen  zij  de  Europese  Commissie  waarschuwen  voor  onverwachte  negatieve  effecten.  Dat  zou  kunnen  leiden  tot  een  aangepast  en    evenwichtiger beleidsvoorstel.   De  ontwikkeling  en  toepassing  van  TIA‐ methoden is een belangrijk onderdeel van het  ESPON‐programma.  Op  dit  moment  is  er  een  debat gaande over de wenselijkheid om TIA te  integreren  in  het  beleidsproces  om  mogelijke 

4. Beleidsimplicaties

6

 

5. Nederland   De  ruimtelijke  impact  van  EU‐beleid  is  een  belangrijk  onderwerp  in  Nederland.  Er  zijn  veel  beruchte  voorbeelden  te  noemen  van  onverwachte  en  ongewenste  impact  op  de  ruimtelijke  ordening.  IJburg‐2  en  de  Maasvlakte‐2 zijn door conflict met EU‐beleid  vertraagd,  Natura2000  heeft  delen  van  Nederland  ‘op  slot’  gezet,  staatsteunregels  heeft de positie en rol van woningcorporaties  voorgoed  veranderd  en  regels  omtrent  openbare  aanbesteding  beïnvloeden  binnenstedelijke  gebiedsontwikkeling.  Het  meest  beruchte  voorbeeld  is  luchtkwaliteit,  omdat  de  invoering  ervan  gepaard  is  gegaan  met  het  schorsen  van  een  groot  aantal  gebiedsontwikkelingsprojecten.   Een TIA op EU‐niveau of zelfs op nationaal of  regionaal  niveau  zou  een  manier  zijn  om  mogelijke ongewenste effecten te voorkomen.    

6. Contact    

ESPON  is  een  Europees  programma  voor  toegepaste  wetenschap.  Het  ESPON‐ programma  wordt  gefinancieerd  door  de  Europese  Commissie  en  een  bijdrage  van  de  lidstaten.  Doel  van  ESPON  is  het  Europees  Cohesiebeleid te ondersteunen door kennis te  leveren  over  Europese  ruimtelijke  structuren,  trends,  en  beleidsimpacts.    Hierdoor  zijn  vergelijkingen  tussen  steden  en  regio’s  in  Europa  mogelijk  en  wordt  de  territoriale  diversiteit in Europa inzichtelijk gemaakt.   CaDEC is een transnationaal project gericht op  netwerking  en  communicatie  van  ESPON  resultaten  en  activiteiten.  De  insteek  van  CaDEC is het gebruik van concepten als middel  voor kennisoverdracht.  

 download rapporten  vind data in database

http://www.espon.eu  

 gebruik de web-GIS

Auteur: ESPON Contact Point Nederland 

 raadpleeg agenda

Contact: [email protected]  Datum: 1 november 2012 

7

www.espon.eu