Territoriale Impact binnen ESPON Synthese van ESPON Projecten
Projects: FOCI Projecten: TIPTAP,TIPTAP, ARTS, EATIA
ESPON (European Observation Network on Territorial Development and Cohesion).
1. Overzicht van de ESPON-rapporten
Inhoud TIPTAP 1
Overzicht van de ESPON-rapporten
2
Gebruik van het concept
Met behulp van een multicriteria‐analyse laat TIPTAP zien hoe effecten van Europees beleid gemeten kunnen worden op EU‐niveau. Het project heeft zowel de TENS als het GLB onder de loep genomen. TIPTAP website: http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/tiptap.html
ARTS 3
Analyse van het concept
ARTS ontwikkelde een methode waarbij het mogelijk is op EU‐niveau de effecten van (nieuw) EU‐beleid in kaart te brengen. De methode kan op allerlei beleidsterreinen worden toegepast.
4
Gevolgen voor het beleid
ARTS website: http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/arts.html
5
Nederland
6
Contact
EATIA EATIA ontwikkelde een bottom‐up‐methode waarbij lidstaten zelf de mogelijke effecten van (nieuw) EU‐beleid kunnen inschatten. EATIA website: http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_TargetedAnalyses/EATIA.html
2. Gebruik van het concept ‘territoriale impact’ in ESPON
overschrijden. Het plan van aanpak behorende bij het EROP pleitte voor het ontwikkelen van een gezamenlijke (EU‐brede) methode die sector‐overschrijdend is en indicatoren bevat over economie, milieu en cultuur voor het betreffende gebied. Dit vormt het uitgangspunt voor ESPON‐ impactonderzoek zoals TIPTAP, ARTS en EATIA.
Het is algemeen bekend dat EU‐beleid onverwachte gevolgen kan hebben. De gefragmenteerde en sectorale manier waarop Om de effecten van EU‐beleid te meten heeft beleid wordt voorbereid op EU‐niveau leidt het TIPTAP‐project een vaak tot conflicten tussen kwantitatief model ontwikkeld EU-beleid kan beleidsdoelstellingen. Soms is en toegepast die gebruik maakt onverwachte het conflict alleen zichtbaar als van een verscheidenheid aan gevolgen hebben de regelgeving samenkomt in indicatoren (bv. economische een bepaald gebied. productie, bereikbaarheid, migratiestromen). Voorbeelden van beleid met een eenduidige Om de complexiteit van de resultaten te ruimtelijke component zijn onder andere verminderen heeft het projectteam de Natura2000, de Kaderrichtlijn water, TENs en modeluitkomsten in drie dimensies regiobeleid. EU‐beleid kan ook meer indirect onderverdeeld: efficiency, kwaliteit en impact op de ruimte hebben, zoals regels identiteit, hetgeen een zekere relatie heeft betreffende staatsteun en openbare met de bekende categorieën economie, aanbesteding (zie figuur 1). Over de jaren ecologie, maatschappij (zie figuur 2). heen zijn er meerdere pleidooien geweest voor betere afstemming. Twee EU‐beleidsvelden zijn uitgewerkt in het Een manier om dit te doen is via een zogenaamde Territorial Impact Assessment (TIA). Deze moet in beeld brengen wat de mogelijke effecten van het voorgestelde beleid zou zijn in de verschillende regio’s en de wisselwerking met andere beleidsvelden. Een dergelijke analyse wordt vermeld in onder andere het Europees Ruimtelijke Ontwikkelingsperspectief (EROP) uit 1999, de Territoriale Agenda uit 2007 en het Groenboek Territoriale Cohesie uit 2008. Het EROP heeft ervoor gepleit om TIAs uit te voeren voor grootschalige projecten op het gebied van transport, natuur en waterbeheer, vooral als deze nationale grenzen Figuur 1 : EU beleid met ruimtelijk impact
1
TIPTAP‐project: Trans‐Europese Netwerken (TENs) en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Voor de analyse van de TENs kon gebruik gemaakt worden van uitgebreide datasets, en daardoor kon het relatief nauwkeurig berekend worden. Voor de analyse van het GLB daarentegen was er weinig betrouwbare data voorhanden; deze moest door middel van expertinschattingen gemaakt worden. In beide gevallen zijn beleidsmakers en deskundigen gevraagd om gewichten te geven aan de variabelen, om zo beleidsvoorkeuren mee te kunnen nemen. Regio’s waarin volgens de modelberekeningen aanzienlijke effecten zouden plaatsvinden zijn
Figuur 2: dimensies van territoriale impact
gemarkeerd met een vlaggetje. Zo wordt beleidsaandacht op deze regio’s gevestigd, ook als de cumulatieve effecten bescheiden zijn (bijvoorbeeld in gevallen waar een hoge milieuverlies wordt ‘gecompenseerd’ door hoge economische groei). De modelontwikkeling van TIPTAP wordt in het ARTS‐project voortgezet. Doel van dit project was om een generieke methode te ontwerpen waarmee het mogelijk is om een TIA uit te voeren voor elk willekeurig EU‐ beleid. Zo’n methode zou geschikt zijn om nieuwe beleidsvoorstellen te toetsen op hun territoriale effecten. ARTS beschouwt territoriale effecten als een functie van twee factoren: blootstelling (d.w.z. of het beleidsvoorstel überhaupt betrekking heeft op het type regio) en gevoeligheid (d.w.z. de mate waarin de kenmerken van een regio de mogelijke effecten van het beleid zullen vergroten dan wel verminderen). Bijvoorbeeld, een nieuwe maatregel over veiligheid van kerncentrales zal alleen relevant zijn voor regio’s met kerncentrales (blootstelling). In deze regio’s zullen de economische effecten belangrijker zijn als de lokale economie in een hoge mate afhankelijk is van deze centrales dan wanneer deze slechts een beperkte deel van de lokale bedrijvigheid vertegenwoordigen (gevoeligheid). De benadering van ARTS wordt in figuur 3 weergegeven. ARTS heeft de kritiek dat TIAs vaak complex en onoverzichtelijk zijn gepareerd door een zogenaamde Quickscan te ontwikkelen. Met
Figuur 3 : onderdelen van territoriale impact
1. Brainstorm over mogelijke effecten van een bepaald beleidsvoorstel. De deelnemers brengen samen de verwachte oorzaak‐gevolgrelaties in kaart door deze interactief op papier te tekenen met pijlen. De relaties kunnen afhankelijk zijn van de implementatie of van omgevingsfactoren; in dat geval worden meerdere trajecten getekend. Het resulterende schema, de zgn. logische keten, legt de basis voor het invullen van de schema’s in de volgende stappen (zie figuur 4). 2. Bepalen van blootstelling. In deze stap wordt bepaald welke (soorten) regio’s te maken zullen hebben met het beleidsvoorstel. Er zitten verschillende (thans 11) regiotypes in het Quickscan ‐model om uit te kiezen. Voor elke regiotype en traject wordt daarna een ruwe schatting gemaakt van de mate van invloed op allerlei (thans 41) indicatoren. Deze vindt plaats door het invullen van een formulier in de Quickscan. Soms geeft deze stap aanleiding om de logische keten uit stap 1 aan te passen. Deze stap kan versneld worden door minder regiotypes en trajecten te identificeren.
Figuur 4 : voorbeeld van een logische keten
Beleid
Regio’s
Blootstelling
2
behulp van deze Quickscan is het mogelijk om een TIA uit te voeren samen met stakeholders in een workshop. De methode bestaat uit enkele stappen:
Gevoeligheid
Impact
3. Impacts berekenen. Zodra alle data zijn ingevoerd kan het model gedraaid worden. Het berekent de territoriale impact voor elke regio in Europa voor alle indicatoren, rekening houdend met een in het model bepaald gevoeligheidsgewicht. De resultaten kunnen daarna eenvoudig op de kaart gezet worden.
stakeholders. De methode is zelfs mede door stakeholders ontworpen: het project is een zogenaamde ‘gevraagd onderzoek’ waar onderzoekers en stakeholders samenwerken binnen een opdrachtnemer‐ opdrachtgeversrelatie. In dit geval zijn de publieke partners Portugal, Slovenië en Groot‐ Brittannië.
Het is de bedoeling van de EATIA‐methode dat De Quickscanmethode heeft als belangrijk de stakeholders zelf de methode kunnen toepassen voor hun eigen landen of voordeel dat het mogelijk is om regio’s. Deze methode maakt geen binnen enkele uren een TIA uit te TIA mag niet impactskaarten en er komen geen voeren, waardoor de resultaten leiden tot extra kwantitatieve modellen aan te pas. meteen op de kaart zichtbaar administratieve Het is een meer een stappenplan worden (zie figuur 5). Zo kunnen lasten dat leidt tot inzicht over mogelijke vreemde of onjuiste resultaten effecten. Hierdoor wordt het binnen één sessie aan de orde mogelijk voor nationale beleidsmakers gesteld worden en (indien er tijd overblijft) vroegtijdig te waarschuwen over mogelijke eventueel gecorrigeerd worden. Een tweede voordeel is dat het Quickscanmodel nadelige effecten van voorgesteld EU‐beleid. geschreven is in Excel: dit maakt het Omdat de methode ook toepasbaar moest zijn laagdrempelig te gebruiken. Het model is te door de stakeholders zelf (nationale, regionale downloaden van de ESPON website. en lokale ambtenaren zonder specialistische kennis) was het zaak om haar zo eenvoudig en Een van de belangrijkste nadelen van het overzichtelijk mogelijk te houden. Net als model is dat de uitkomsten sterk bepaald ARTS, moest de methode overal toegepast worden door de input gegeven door de kunnen worden: onafhankelijk van het soort deelnemers. De resultaten zijn dus vooral een weerspiegeling van eigen oordelen en EU‐beleid en de lokale omstandigheden. bevatten dus weinig nieuw informatie. Om Daarnaast hebben de stakeholders benadrukt deze reden kan de Quickscan niet worden dat het niet de bedoeling was dat de methode gezien als (een vervanging voor) een uit zou groeien tot een verplichting zoals de wetenschappelijke ex‐ante analyse. De milieueffectenrapportage: het moest vrijwillig belangrijkste meerwaarde ligt in het creëren blijven en geen extra lasten opleveren. van een ruimtelijk of territoriaal besef onder de deelnemers. Het EATIA project legt nog meer nadruk op de
Figuur 5: positieve (groen)en negatieve (rood) effecten van richtlijn over professionele kwalificaties
3
Analyse van territoriale impact: resultaten in ESPON
Ook de EATIA kent een aantal stappen: 1. Verkenning (of een TIA nodig is) en voorbereiding (inschatten van inhoudelijke breedte en van de beleidsgebieden met de grootste impact). Deze stap wordt uitgevoerd door de nationale ministeries en ondersteund door de afdeling RO. Deze stap kan doorlopen worden met een workshop van een dagdeel. 2. Toets. Deze stap wordt door regionale en lokale RO‐diensten uitgevoerd, eventueel door bestaande m.e.r. of plan‐m.e.r. teams. Zij moeten gebieden identificeren die de grootste kans hebben om effecten te ondervinden, en deze vervolgens waarschuwen. 3. Evaluatie. Deze stap vindt plaats bij de nationale overheid op basis van de informatie uit de toets. De effecten worden afgewogen tegen (ruimtelijke) beleidsdoelstellingen.
3.
4
Tijdens het eerste ESPON‐programma (2002‐ 2006) zijn een aantal studies verschenen die onder de noemer TIA geschaard konden worden. Het betreft onderzoeken naar de impact van het GLB, visserij, TENs, milieubeleid, regiobeleid en EU‐steun voor onderzoek en ontwikkeling. Een lijst van deze projecten en hun resultaten staat hier op de ESPON website. Het onderzoek naar de impact van het GLB laat de kracht van een TIA zien. Landbouw had indertijd de grootste budget van de Europese Unie (thans ingehaald door regiobeleid) maar er was geen duidelijk beeld over waar het geld naartoe ging. Het ESPON project heeft kaarten gemaakt van regio’s met boeren die zeer afhankelijk zijn van het GLB en kaarten gemaakt van de intensiteit van investeringen. En wat blijkt? Bij de belangrijkste deel (in termen van investeringen) van het GLB gaat de meerderheid naar regio’s in relatief welvarende, centrale gelegen Figuur 6: procent GLB lidstaten. investering per FTE Deze kaart was bijna het spiegelbeeld van de kaart gemaakt van een ander ESPON onderzoek over de ruimtelijk impact van het regiobeleid: daar wordt het geld
Note: scenarios for new and old member states is different
vooral in perifere en arme regio’s geïnvesteerd. Deze twee beleidsvelden hebben natuurlijk andere doelen, maar het is toch frappant hoe geografisch uiteenlopend de geldstromen blijken te zijn. De impactstudie over de TENs kan niet ongenoemd blijven.. Hieruit blijkt dat de geplande transportinfrastructuur leidt tot hogere economisch groei (in procent) in armere regio’s dan in de rijkere: zo kan het beleid opgevat worden als progressief herverdelend en bevorderend voor territoriale cohesie. Echter: de absolute economisch groei was hoger in juist de rijkere regio’s. Dit nuanceert het beeld van de TENs met betrekking tot territoriale cohesie. In het programma 2007‐2013 wordt de methodeontwikkeling en –toepassing van TIAs in beleidsimpactstudies voortgezet. Een van de eerste projecten van het
5
Figuur 7: territoriale impact TENs‐beleid
programma was het TIPTAP project. Binnen TIPTAP is de TIA‐methode niet alleen verder ontwikkeld, maar twee keer toegepast: op de GLB en de TENs. Dit wordt hier nader toegelicht. De GLB‐studie verkende de invloed die Figuur 8: territoriale aanstaande impact GLB hervorming hervormingen (namelijk bezuinigingen gepaard met een verschuiving van inkomstensteun naar plattelandsontwikkeling) zouden hebben op regionaal niveau. Volgens de modeluitkomsten zou deze verandering leiden tot een daling in economische productiviteit die het meest voelbaar zou zijn in zuidelijke Europa (met name in Griekenland). De toename in werkloosheid zou echter vooral in Oost‐ Europa plaatsvinden. Nadelige impacts op landschap en plattelandsgemeenschappen zijn in Polen en enkele Mediterrane regio’s te verwachten. Emigratie als gevolg van de hervorming van het GLB komt met name in
delen van Oost‐Europa en Spanje voor (zie figuur 8).
nadelige neveneffecten vroegtijdig te signaleren of regio’s te identificeren die onaanvaardbare effecten zullen ondervinden.
Andere regio’s hebben juist baat bij de Zoals verwoord in het EATIA‐project moet een hervormingen, vooral in Frankrijk, Spanje en TIA‐procedure vrijwillig blijven en weinig extra de Verenigde Koningrijk door nieuwe inspanningen in het beleidsproces betekenen, ecologische‐landbouwprojecten en toerisme anders wordt de weerstand te groot. Het is (vooral in berg‐ en kustgebieden). Daarnaast maar de vraag hoe dit op EU‐niveau moet verbetert de milieukwaliteit van alle EU‐ plaatsvinden. Op dit moment vindt een regio’s (dit was ook een belangrijk doel van de zogenaamde Impact Analysis uitgevoerd voor hervormingen), behalve wat onbedoelde elk nieuw beleidsvoorstel door milieuschade als gevolg van Onvoldoende de betreffende dienst. Dit gebrekige grondbeheer. ruimtelijk besef in bestaat uit een reeks vragen Over het geheel zijn de effecten over verwachte effecten. Over Impact Assessment per saldo positief volgens het de jaren heen zijn er meer TIPTAP‐project. Ook Nederland heeft er baat vragen opgenomen die ruimtelijk of bij, vooral Drenthe. De regio’s die het territoriaal genoemd zouden kunnen worden. zwaarste te verduren krijgen liggen in de Dit maakt een aparte TIA‐procedure in Europese periferie. Maar dat zijn juist regio’s principe overbodig. In de praktijk is echter waar het economisch al minder voor de wind sprake van weinig ruimtelijk besef bij het gaat. uitvoeren van de IA: de focus wordt meestal gericht op het halen van eigen doelstelling en Over de impact van het beleid voor Trans‐ er is minder oog voor neveneffecten en Europese Netwerken (TENs) heeft het mogelijke ruimtelijke conflicten. projectteam een aantal beleidsscenario’s opgesteld die tegen een zogenaamde Op dit moment is het uiterst onzeker of er een baselinescenario (huidige beleidskoers) zijn TIA‐procedure zal komen op EU‐niveau. afgezet. De beleidsscenario’s stelde hogere Nederland heeft een traditie binnen de EU om ambities voor infrastructuuraanleg en te pleiten voor meer afstemming en heeft de rekeningrijden. ontwikkeling van TIA‐methoden door ESPON toegejuicht. Het is nog onduidelijk in hoeverre Over het algemeen leidt meer infrastructuur andere landen het enthousiasme van volgens het model tot hogere economische Nederland voor dit onderwerp delen. Voor groei. Het baselinescenario had namelijk een een deel is de belangstelling van Nederland lagere score op ‘territoriale efficiency’. een gevolg van EU‐beleid dat in het verleden Zuidoost‐Engeland (waaronder Londen) en in conflict is gekomen met de eigen Nederland hebben baat bij het TENs‐beleid. ruimtelijke ordening, zoals bij fijn stof. De modeluitkomsten duiden ook op het ontstaan van een nieuwe economische De EATIA‐procedure geven de lidstaten en agglomeratie in Centraal‐Europa tussen Praag, regio’s zelf de mogelijkheid om een TIA uit te Krakow, Boedapest en Wenen (zie figuur 7). voeren. Als dit tijdig gebeurt (dat wil zeggen voordat het voorstel in het zogenaamde co‐decision procedure is gekomen) kunnen zij de Europese Commissie waarschuwen voor onverwachte negatieve effecten. Dat zou kunnen leiden tot een aangepast en evenwichtiger beleidsvoorstel. De ontwikkeling en toepassing van TIA‐ methoden is een belangrijk onderdeel van het ESPON‐programma. Op dit moment is er een debat gaande over de wenselijkheid om TIA te integreren in het beleidsproces om mogelijke
4. Beleidsimplicaties
6
5. Nederland De ruimtelijke impact van EU‐beleid is een belangrijk onderwerp in Nederland. Er zijn veel beruchte voorbeelden te noemen van onverwachte en ongewenste impact op de ruimtelijke ordening. IJburg‐2 en de Maasvlakte‐2 zijn door conflict met EU‐beleid vertraagd, Natura2000 heeft delen van Nederland ‘op slot’ gezet, staatsteunregels heeft de positie en rol van woningcorporaties voorgoed veranderd en regels omtrent openbare aanbesteding beïnvloeden binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Het meest beruchte voorbeeld is luchtkwaliteit, omdat de invoering ervan gepaard is gegaan met het schorsen van een groot aantal gebiedsontwikkelingsprojecten. Een TIA op EU‐niveau of zelfs op nationaal of regionaal niveau zou een manier zijn om mogelijke ongewenste effecten te voorkomen.
6. Contact
ESPON is een Europees programma voor toegepaste wetenschap. Het ESPON‐ programma wordt gefinancieerd door de Europese Commissie en een bijdrage van de lidstaten. Doel van ESPON is het Europees Cohesiebeleid te ondersteunen door kennis te leveren over Europese ruimtelijke structuren, trends, en beleidsimpacts. Hierdoor zijn vergelijkingen tussen steden en regio’s in Europa mogelijk en wordt de territoriale diversiteit in Europa inzichtelijk gemaakt. CaDEC is een transnationaal project gericht op netwerking en communicatie van ESPON resultaten en activiteiten. De insteek van CaDEC is het gebruik van concepten als middel voor kennisoverdracht.
download rapporten vind data in database
http://www.espon.eu
gebruik de web-GIS
Auteur: ESPON Contact Point Nederland
raadpleeg agenda
Contact:
[email protected] Datum: 1 november 2012
7
www.espon.eu