Terms of Reference Evaluatie Economische diplomatie in Latijns-Amerika
1.
Inleiding ........................................................................................................................................ 1
2.
Economische diplomatie: definitie en afbakening .......................................................................... 2
3.
Evaluatievragen ............................................................................................................................ 2
4.
Methode van onderzoek en criteria voor de beoordeling............................................................... 3
5.
Organisatie .................................................................................................................................... 6
6.
Planning ........................................................................................................................................ 8
1. Inleiding IOB voert dit jaar een evaluatie uit van het Nederlandse beleid voor Latijns-Amerika tussen 2004 en 2010. De evaluatie beoogt inzicht te verschaffen in de vormgeving, uitvoering en resultaten van het beleid in Latijns-Amerika en daaruit lessen te trekken voor toekomstige beleidsontwikkeling. De belangrijkste aanleidingen voor deze evaluatiestudie zijn: Belangrijke politieke en sociaaleconomische veranderingen in Latijns-Amerika, waarbij de opkomst van Brazilië als politieke en economische wereldmacht de meest opvallende is. Beleidswijzigingen in het Nederlandse beleid ten aanzien van Latijns-Amerika, waarbij economische diplomatie steeds meer benadrukt wordt. De evaluatie focust op drie centrale thema’s van het regiobeleid: a) Bevordering van mensenrechten en democratie, b) Economische diplomatie en c) Duurzame ontwikkeling. Ook zal aandacht besteed worden aan de samenhang in het buitenlands beleid (‘coherentie’). Deze Terms of Reference beschrijft de aanpak en methodologie voor het evalueren van economische diplomatie als onderdeel van de bredere Latijns-Amerika studie.1 De evaluatie beoogt inzicht te verschaffen in de vormgeving en uitvoering van economische diplomatie ten aanzien van Latijns-Amerika, de besteding van de middelen en de resultaten van het gevoerde beleid. Daarmee biedt de evaluatie de mogelijkheid om verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid evenals lessen te trekken uit de ervaringen die zijn opgedaan tot nu toe.
1
Voor de volledige ToR, zie IOB, 2012, Evaluatieonderzoek ‘Het buitenlands beleid van Nederland ten aanzien van Latijns-Amerika’.
2. Economische diplomatie: definitie en afbakening2 Economische diplomatie (ED) bestaat uit de inzet van overheidsrelaties en overheidsinvloed om internationale handel (in- en uitvoer) en investeringen te bevorderen,3 vooral in landen waar de overheid een grote rol speelt.4 De focus ligt op kansen en belemmeringen op het niveau van een land of sector (macro-barrières als handelsbarrières of specifieke publieke sectoren zoals infrastructuur waarop bijvoorbeeld economische missies inspelen), en niet zozeer op steun aan individuele bedrijven (micro-barrières die aangepakt worden met bijvoorbeeld financiële regelingen). Economische diplomatie wordt op verschillende manieren ingezet:5 1) Kennis: kennisopbouw en verspreiding over specifieke internationale markten (bijvoorbeeld over beleidsvoornemens, kansen en belemmeringen, internationaal ondernemen). 2) Toegang: toegang verschaffen daar waar overheidsbetrokkenheid noodzakelijk is door de handelscultuur en instituties van de handelspartners, niveau van belemmeringen of door het soort product waarin wordt gehandeld (voor in- en uitvoer). 3) Signaal: vergroten van de bekendheid met de algemene kwaliteit van de producten en productieprocessen uit en in Nederland (handelskapitaal, Holland branding, overheidsbemoeienis). 4) Interventie: opkomen voor belangen van Nederlandse bedrijven die geschaad worden door (in)activiteit van buitenlandse overheden (regelgeving, eigendomsrechten…). De instrumenten die daarvoor worden gebruikt worden zijn: - Nationale netwerken: exportpromotie- en voorlichting, Holland branding,… - Internationaal netwerk: ambassades, consulaten, NBSO,… - Missies (staatsbezoeken, missies met hogere ambtenaren, bedrijfsmissies) - Handelsverdragen6
3. Evaluatievragen 7 Vormgeving van het beleid 1. Beschrijving van de problematiek: 2
Ter voorbereiding is een notitie geschreven over economische diplomatie door Prof. Bergeijk van het ISS. Bergeijk (2012) Effectiviteit van Economische Diplomatie: Methoden en resultaten van onderzoek. IOB studie nr. 364, Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Deze notitie bevat een overzicht van inzichten over de effectiviteit van economische diplomatie, zoals die naar voren komen in de internationale literatuur (kwantitatief onderzoek). 3 Nederlandse bedrijven in het buitenland, buitenlandse bedrijven/investeringen in Nederland (vb. vestiging kantoor Braziliaanse bedrijven in Nederland), maar ook Nederland als doorvoerland (vb. havens van Amsterdam en Rotterdam als doorvoer voor biobrandstoffen en andere agro producten uit Brazilië). 4 Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 24 juni 2011, Buitenlandse markten, Nederlandse kansen. 5 Bergeijk (2012) en EIM (2009) Beleidsdoorlichting Internationaal Ondernemen. 6 In deze terms of reference gaat het vooral om bilaterale economische diplomatie. Multilaterale onderhandelingen en organisaties (bijvoorbeeld WTO, Mercosur, G20, regionale of bilaterale handelsverdragen) komen aan bod in de bredere evaluatie over het Nederlandse beleid in Latijns-Amerika Brazilië, Mexico en Argentinië (zie deelstudie Politieke en Economische samenwerking). 7 Volgens RPE 2006, synchroon met andere deelstudies van de Latijns-Amerika evaluatie.
1.1 Hoe hebben het marktpotentieel van Latijns-Amerikaanse landen, en de handels- en investeringsstromen van met Nederland, zich ontwikkelt in de evaluatieperiode (in vergelijking met de rest van EU)? 1.2 Wat zijn de belangrijkste belemmeringen voor de uitbreiding van de economische relaties met Nederland? 2. Beschrijving van de motivatie voor de rol van de Nederlandse overheid: 2.1 Beschrijving van de beleidsdoelstellingen van economische diplomatie. 8 2.2 Wat is de rol voor economische diplomatie in Latijns-Amerika gezien de problematiek, het soort bedrijven en de product-markt combinaties vanuit en naar Nederland? 3. Beschrijving van de manier waarop het beleid is vormgegeven en uitgevoerd:9 3.1 Hoe heeft het beleid van economische diplomatie zich ontwikkeld in Latijns-Amerika in de afgelopen jaren? 3.2 Welke instrumenten-mix is waar en hoe ingezet (bv. samenhang, samenwerking)? 3.3 Welke middelen zijn hiervoor gebruikt (bv. personeel, financieel, postennetwerk)? Effectiviteit en doelmatigheid 4. Heeft het Nederlandse bedrijfsleven (d.w.z. nieuwe exporteurs, bestaande exporteurs, export volumes, invoer) baat gehad bij verschillende instrumenten van economische diplomatie die zijn ingezet in Latijns-Amerika? En hoe verhoudt dit zich tot de publieke en private kosten? Coherentie 5. Op welke wijze is duurzame ontwikkeling bevorderd in sectoren die ondersteund zijn door middel van economische diplomatie in Latijns-Amerika (inclusief maatschappelijk verantwoord ondernemen)? 6. Hoe is economische diplomatie uitgevoerd in sectoren waar het beleid op gebied van duurzame ontwikkeling zich op richt (zoals bio brandstoffen)? 10
4. Methode van onderzoek en criteria voor de beoordeling Focus evaluatie Deze evaluatie van economische diplomatie is onderdeel van een bredere evaluatie van het Nederlandse beleid voor Latijns-Amerika tussen 2004 en 2011. De evaluatie van economische diplomatie zal zich richten op Brazilië (gezien de prioriteiten van het regiobeleid).11 8
‘De legitimiteit en meerwaarde van de overheidsrol zijn leidende uitgangspunten.’ Waarbij de legitimiteit bepaald wordt vanuit economische perspectief, d.w.z. de aanwezigheid van markt- en systeemimperfecties. Zie EL&I, 24 juni 2011, Buitenlandse marketen, Nederlandse kansen (brief aan de Tweede Kamer). 9 Economische diplomatie valt onder Beleidsthema 4 van de begroting van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) en valt onder de verantwoordelijkheid van verschillende ministeries waaronder Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) en Buitenlandse Zaken (BZ). Bij de uitvoering van economische diplomatie zijn ook verschillende ministeries zoals Infrastructuur en Milieu (I&M), werkgeversorganisaties, Agentschap NL en anderen betrokken. 10 Deze evaluatievraag komt ook aan de orde in de deelstudie ‘Duurzame ontwikkeling’, die onderdeel is van de bredere Latijns-Amerika evaluatie. 11 Economische diplomatie in andere landen zoals Mexico, Argentinië, Colombia en Chili zal worden beschreven, maar niet geëvalueerd.
Evaluatievraag 1: Problematiek De analyse van de problematiek zal gebaseerd zijn op: 1) Analyse van de Latijns-Amerikaanse markt. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van data over (geografische patronen van) internationale economische stromen. Daarvoor zijn de economische gegevens voor landen en sectoren/productgroepen beschikbaar via IMF, Wereldbank, UNCTAD en Wereldhandelsorganisatie, evenals via gespecialiseerde onderzoeksinstellingen zoals CEPII. 2) Analyse van de belangrijkste ontwikkelingen in het economische, fiscaal en handelsbeleid in Latijns-Amerikaanse landen (in het bijzonder in Brazilië, Argentinië en Mexico) en de gevolgen daarvan voor de economische betrekkingen met Nederland en de EU (de handels- en investeringsstromen).12 3) Analyse van de Nederlandse bedrijven die actief zijn in Latijns-Amerika op basis van data van het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS), waarin Nederlandse ondernemingen te onderscheiden zijn naar grootte, product en exportmarkt of land van import. 4) Voor de analyse van de belemmeringen kan naast interviews met bedrijven, overheidsactoren en regio experts, ook gebruik worden gemaakt van bestaande marktanalyses die voor de regio gemaakt zijn door het Agentschap, internationale organisaties en particuliere consultancybedrijven. Evaluatievraag 2: Motivatie De motivatie voor economische diplomatie zal gereconstrueerd worden uit de relevante beleidsdocumenten van de afgelopen jaren en interviews met betrokkenen in de Nederlandse overheid (in Nederland en in Latijns-Amerika).13 In combinatie met literatuuronderzoek op het gebied van economische diplomatie kan dit samengevat worden in een zogenoemde beslisboom (zie figuur 1). Figuur 1: Voorbeeld beslisboom economische diplomatie
12
Dit onderwerp komt voor Mexico en Argentinië aan bod in de deelstudie Politieke en Economische samenwerking die uitgevoerd worden als onderdeel van de bredere evaluatie Latijns-Amerika. Voor Brazilië wordt dit grondig behandeld als onderdeel van de case studie voor de evaluatie Economische Diplomatie. 13 Bijvoorbeeld Meerjarig Strategische Planning van ambassades en jaarplannen Agentschap NL.
Voor het beoordelen van de motivatie voor economische diplomatie zal de data uit de bovengenoemde studies en van het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS, bijvoorbeeld data over de aard van Nederlandse export naar Latijns-Amerika en bredere economische informatie over LatijnsAmerikaanse landen) gecombineerd worden met informatie over de inzet en motivatie voor economische diplomatie. Evaluatievraag 3: Inzet middelen De inzet van instrumenten en middelen door verschillende actoren zal in kaart gebracht worden op basis van uitgebreid dossieronderzoek en interviews met betrokkenen in Nederland en in LatijnsAmerika (m.n. Brazilië). Aan de hand van dossiers bij BZ, EL&I en het Agentschap wordt een breed overzicht gemaakt van de inzet van economische diplomatie in Latijns-Amerika als geheel, en een meer gedetailleerd overzicht voorlanden als Brazilië, Mexico en Argentinië. Dit bevat zowel financiële als personele inzet (vaardigheden), als ook de samenwerking en coördinatie tussen verschillende actoren. Evaluatievraag 4: Effectiviteit De effectiviteit wordt gemeten op micro/bedrijfsniveau. De baten voor bedrijven worden op twee manieren onderzocht:14 a) Indien mogelijk zal de CBS database met karakteristieken van bedrijven die handel drijven met Latijns-Amerika gekoppeld worden aan de informatie over economische diplomatie 14
Daarnaast wordt uiteraard ook gebruik gemaakt van gedocumenteerde inzichten indien beschikbaar (vb. evaluaties handelsmissies of activiteiten ambassades).
(postennetwerk, handelsmissies, marktverkenningen). Bedrijven die op verschillende manieren gebruik maken van aspecten van economische diplomatie zouden dan vergeleken kunnen worden. b) Case studie naar de mogelijke resultaten van economische diplomatie voor Nederlandse bedrijven. Deze resultaten zullen vergeleken worden met de inzet van middelen (publiek en privaat) voor activiteiten economische diplomatie. Op basis van sectorale prioriteiten werd gekozen voor de water sector en vooral transport en logistiek daarbinnen (vb. haveninfrastructuur en achterlandgebieden, deltatechnologie, scheepsbouw, logistieke faciliteiten etc.) in Brazilië.15 Dit kwalitatief onderzoek zal bestaan uit dossieronderzoek en gestructureerde interviews met betrokkenen (verschillende soorten Nederlandse bedrijven, maar ook ter vergelijking potentiele klanten in Nederland, verantwoordelijken economische diplomatie andere Europese landen, niet Nederlandse Europese bedrijven).16 Evaluatievragen 5 en 6: Het onderzoek naar de coherentie van het buitenlands beleid richt zich op de manier waarop het beleid voor duurzame ontwikkeling verankerd is in de activiteiten van economische diplomatie (bijvoorbeeld tijdens handelsmissies, selectie van sectoren, Holland branding). Dit onderzoek (evaluatievraag 5) is kwalitatief van aard en zal gebaseerd zijn op interviews en dossieronderzoek in Nederland en de case landen (ook onderdeel van 4b). Voor evaluatievraag 6 zal gekeken worden naar de rol van economische diplomatie in één van de cases uit de deelstudie ‘Duurzame ontwikkeling’.
5. Organisatie Deze evaluatie wordt deels door IOB zelf uitgevoerd en deels aanbesteed aan externe consultants met specifieke expertise op het gebied van economische diplomatie en de te onderzoeken sectoren en landen. Inspecteur Mevr. Phil Compernolle zal het onderzoek leiden. Als onderdeel van de bredere evaluatie van het Nederlandse beleid in Latijns-Amerika, zal deze deelstudie besproken worden in de algemene referentiegroep van die evaluatie met toevoeging van vertegenwoordiging van het ministerie van EL&I (TBD). Ook aan de referentiegroepen in LatijnsAmerika zal specifieke expertise toegevoegd worden. IOB onderzoek: 1. Beschrijving van de motivatie voor de rol van de Nederlandse overheid. 2. Beschrijving van de manier waarop het beleid is vormgegeven en uitgevoerd (instrumenten mix en middelen) in Latijns-Amerika. In samenwerking met CBS: 3. Analyse economische diplomatie en handelsstromen Nederland - Latijns-Amerika (uitvoer en invoer, handel en investeringen) Aanbesteding (Internationale + lokale consultants Brazilië): 15
In Brazilië zijn dit vooral de werkzaamheden van de ambassade in Brasilia, het consulaat in Rio (offshore, scheepsbouw, olie), NBSO Porto Alegre, en het consulaat in Sao Paulo (NFIA). 16 Hier kan IOB ter vergelijking nog andere Latijns-Amerikaanse landen aan toevoegen (vb. Peru, Panama).
1. Economische analyse Latijns-Amerika (evaluatievraag 1: economische beleid, handels- en investeringsstromen met NL/EU, marktpotentieel en belemmeringen voor handel en investeringen met Nederland)17 2. Case studie: Brazilië Economische analyse (economische beleid, handels- en investeringsstromen met rest van de wereld/EU, marktpotentieel en belemmeringen voor handel en investeringen met Nederland) Kwalitatief onderzoek effectiviteit, middelen en coherentie Nederlandse economische diplomatie (bedrijven in water sector, zie evaluatievragen 3, 4 en 5) Kwalitatief onderzoek coherentie Nederlandse economische diplomatie en beleid duurzame ontwikkeling (in nauwe samenwerking met team duurzame ontwikkeling, zie evaluatievraag 6) De werkzaamheden van de externe consultants bevatten de volgende taken:18 1. Voorbereiding (literatuur en dossier desk studie, overleg IOB) Output (drie weken na aanvang): a. Onderzoeksvoorstel b. Gedetailleerd plan van aanpak evaluatiemissie 2. Contracteren en aansturen van onderzoeksteam, inclusief consultants in Brazilië 3. Evaluatiemissies Brazilië (kwalitatief onderzoek middelen, effectiviteit, coherentie) Output: Debriefing ambassade en IOB (mondeling en schriftelijk) 4. Economische analyse Brazilië (o.a. economische beleid, betrekkingen NL/EU en markt) 5. Eindrapport effectiviteit en coherentie van economische diplomatie Output: concept en eindversie, Engels- of Nederlandstalig rapport (50 pg) met samenvatting 6. Op aanvraag: Advies IOB over methodologie en aanpak voor evaluatie economische diplomatie Dit vereist de volgende capaciteiten van het evaluatie team (internationale en lokale consultants samen, maximaal 3): - Hoofdonderzoeker: o Expertise evaluatieonderzoek o Expertise management en leiding evaluatieonderzoek o Schriftelijke vaardigheden (Engels/Nederlands) o Expertise internationaal ondernemen - Expertise evaluatie onderwerp: o Expertise Brazilië o Expertise economische belangenbehartiging en handelsbevordering o Expertise internationaal ondernemen o Expertise transport en logistiek in de water sector (bv. watertransport, havenontwikkeling en achterlandverbindingen) Onderzoekers moeten onafhankelijk zijn ten opzichte van de te evalueren materie. De hoofdonderzoeker is verantwoordelijk voor de producten (onderzoeksvoorstel, eindrapport). De 17
De deelstudie Politieke en Economische Samenwerking bevat de economische analyse in Mexico en Argentinië (economische beleid, handels- en investeringsstromen met rest van de wereld/EU, marktpotentieel en belemmeringen voor handel en investeringen met Nederland). 18
Uitbreiding takenpakket in overleg met IOB
hoofdonderzoeker is ook verantwoordelijk voor het contracteren en aansturen van de andere consultants in het evaluatieteam.
6. Planning Februari – mei 2012: Aanbesteding Voorbereiding IOB (beschrijving beleid, voorbereidende missie) Mei – september 2012: Analyse handelsstromen en economische diplomatie (IOB, CBS) Case studie Brazilië September – december 2012: Eindrapport economische diplomatie in Latijns-Amerika Bespreking referentiegroep 2013 Eindrapport Latijns-Amerika evaluatie (inclusief hoofdstuk economische diplomatie)
