příspěvek na konferenci Teoretické a praktické aspekty veřejných financí Změna trendu ve financování veřejné dopravy Ing. Miroslav Červenka, Vysoká škola finanční a správní
tématický okruh D) Veřejné politiky a veřejné finance
Dopravní politika státu v oblasti zajištění dopravy ve veřejném zájmu má zásadní význam pro udržení veřejné dopravy a tím, kromě poskytování této veřejné služby, i pro zlepšení životního prostředí poškozované nadměrnou individuální dopravou.
Dopravní politika ČR pro léta 2005-13 byla schválena usnesením vlády ČR dne 13. července 2005. Dopravní politika stanovuje, co musí stát učinit s ohledem na mezinárodní legislativu a smlouvy a co učinit může s ohledem na finanční zdroje. Krom jiného se tato přijatá dopravní politika zaměřuje na zlepšení podmínek pro dopravní obslužnost regionů. V této souvislosti by veřejná doprava měla účelně využívat zdroje na daném území, měla by odpovídat dlouhodobé společenské poptávce na zajištění dopravní obslužnosti daného území, měla by vykazovat dlouhodobou stabilitu a efektivnost a v neposlední řadě by měla vykazovat snižující dopady na životní prostředí. Současná praxe zakonzervovaná stávající právní úpravou se však od těchto záměrů mnohdy podstatně liší.
Veřejná
doprava
se
neobejde
bez
využití
veřejných
prostředků
poskytovaných
prostřednictvím veřejných rozpočtů různých vládních úrovní. Dálková veřejná doprava je financována centrem (Ministerstvem dopravy), regionální veřejná doprava je financována prostřednictvím regionálních rozpočtů (donedávna státem cestou okresních úřadů) a městská hromadná doprava je financována z rozpočtů příslušných měst. Veřejné prostředky umožňují samu existenci veřejné hromadné dopravy osob, protože při neexistenci dotací veřejné dopravě z veřejných rozpočtů by tato doprava nepochybně zanikla – došlo by k extrémní nevhodné dělbě práce ve prospěch individuální dopravy se všemi negativními dopady.
Podle oficiálních údajů je z veřejných rozpočtů každý rok vydáno na veřejnou dopravu ve formě kompenzace dopravním podnikům více než 20 mld. Kč, nejvíce v oblasti městské hromadné dopravy. Veřejnou linkovou dopravu realizuje v České republice více než 120 dopravců, kteří ročně přepraví více než 300 mil. osob.
V současné době můžeme vidět v oblasti veřejné dopravy zejména následující negativní jevy a trendy: •
vývoj nepříznivé dělby práce mezi veřejnou a individuální dopravou
•
snižování poptávky po veřejné dopravě v důsledku zvyšující se dostupností individuální dopravy a problémům s kvalitou v oblasti veřejné dopravy, zejména železniční, a v důsledku toho
•
přílišná závislost veřejné dopravy na dotacích z veřejných zdrojů z důvodu nižších tržeb
•
nejasná koncepce provázanosti regionální veřejné dopravy na páteřní celostátní dopravu
•
dlouhodobé neřešení neefektivnosti železniční osobní dopravy
•
neexistence kritérií a ukazatelů pro zajišťování dopravní obslužnosti v závazku veřejné služby
•
ne zcela funkční integrovaný dopravní systém
•
rozsáhlá a komplikovaná právní úprava veřejné osobní dopravy
•
nízká enviromentální motivace poskytovatelů veřejné dopravy.
Neexistence standardů a kritérií ve veřejné dopravě, podle nichž se má vybírat dopravce pro zajišťování základní dopravní obslužnosti, vede na straně dopravců k nejistotám a často neefektivním rozhodnutím, na straně objednatelů (krajů) k neschopnosti měřit výkonnost a kvalitu poskytovaných služeb a v důsledku toho k neefektivnímu využívání veřejných financí. V této souvislosti také není ujasněn názor na délku smluvních vztahů v oblasti veřejné dopravy, přičemž krátkodobost těchto smluv omezuje rozhodování dopravců zejména v otázce obnovy vozového parku, případně vede i ke znehodnocení veřejných prostředků poskytnutých formou státních dotací na nákup nových autobusů dopravcům.
Komplikovaná a často nejednoznačná právní úprava je v mnoha případech příčinou problémů ve financování veřejné dopravy a kromě zvýšených nákladů poskytovatelů často vede i ke zvýšeným výdajům z veřejných rozpočtů, např. v důsledku soudních sporů (viz např. výdaj Ústeckého kraje ve výši přesahující v roce 2006 částku 20 mil. Kč na právní zastoupení ve sporech s Dopravním podnikem Ústeckého kraje, a.s.). Nedostatečně je řešena definice veřejného zájmu ve veřejné osobní dopravě, definice základní dopravní obslužnosti i ekonomický dopad v současné době definovaného pojmu „závazku veřejné služby“.
V oblasti veřejné osobní silniční dopravy je základním právním předpisem zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v platném znění. Tento zákon definuje veřejný zájem jako zájem státu na zajištění základních přepravních potřeb obyvatel, přičemž tento zájem nespecifikuje a navíc jeho realizaci při zabezpečování dopravní obslužnosti ponechává na orgánech územních samosprávných celků. Základní dopravní obslužnost je vztažena k území kraje a představuje zajištění „přiměřené“ dopravy z důvodu veřejného zájmu, především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a do zaměstnání, včetně dopravy zpět. Nezahrnuje však už např. dopravu do ostatních zdravotnických zařízení, za kulturou, popř. na nákupy, což opět vede k dalšímu nárůstu individuální osobní dopravy. Zejména ale není řešen mezikrajový přesah této regionální dopravní obslužnosti, takže některé okrajové oblasti krajů stěží vyhoví definici základní dopravní obslužnosti, zejména v části definice „po všechny dny v týdnu“. Z věcného hlediska situaci komplikuje omezení výší rozpočtových prostředků kraje, které jsou k dispozici. Vzhledem k neexistenci účelové vázanosti přidělených daňových výnosů, je jen na uvážení krajů v samostatné působnosti jak naplní definici veřejného zájmu a zajistí základní dopravní obslužnost.
Další problémy přináší existence pojmu ostatní dopravní obslužnost, která je v zákoně definována jako zajištění dopravních potřeb územního obvodu obce nad rámec základní dopravní obslužnosti a která je hrazena z rozpočtu příslušné obce. Jde pravděpodobně o přežitek z minulosti, kdy stát zajišťoval v rámci základní dopravní obslužnosti zákonem definovaný standard (s výhradami uvedenými výše) a obce mohly svým občanům v oblasti veřejné dopravy zajistit určitý nadstandard.
Za povšimnutí také stojí pojem „závazek veřejné služby“, který je definován jako závazek, který dopravce přijal ve veřejném zájmu a který by jinak pro jeho ekonomickou nevýhodnost nepřijal nebo by jej přijal pouze zčásti. Přijetí závazku veřejné služby předpokládá uzavření smlouvy mezi krajem a dopravcem. Závazek veřejné služby v oblasti veřejné silniční dopravy spočívá v závazku provozu, tj. provozování dopravy podle schváleného jízdního řádu, závazku přepravy, tj. přepravy cestujících, a závazku tarifním, tj. realizovat dopravu za regulovanou cenu podle cenových předpisů, která je nižší, než ekonomické jízdné. Zejména tento poslední závazek dopravce bezprostředně vyvolává požadavky na veřejné rozpočty. S tím souvisí pojem „prokazatelná ztráta“, která vzniká dopravci v důsledku zajišťování dopravní obslužnosti plněním závazků veřejné služby a kterou je kraj ze svého rozpočtu povinen dopravci uhradit. Podle zákona však prokazatelnou ztrátu hradí kraj dopravci jen do
výše tzv. předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty za celé období na něž se závazek veřejné služby uzavírá, který je povinnou součástí výše uvedené smlouvy. Je zcela evidentní, že takto formulovaný „závazek platit“ představuje pro dopravce značné riziko a je v zájmu dopravců toto riziko minimalizovat, např. zvýšením tohoto předběžného odhadu při uzavírání smlouvy. To může mít opět vliv na neefektivní vynakládání veřejných prostředků, zejména v případech, kdy selže kontrola ze strany dopravních úřadů.
V neposlední řadě je z věcného pohledu situace v oblasti zajišťování veřejného zájmu ve veřejné silniční dopravě situace komplikována existencí tzv. licencemi vydávanými dopravními úřady, tedy v přenesené působnosti kraje.
Reálně tak vedle sebe existuje řada pojmů mezi nimiž není zcela jasná vazba a které mají různý dopad do financování veřejné dopravy z veřejných prostředků. Neexistuje vazba mezi cenou navrženou v rámci výběrového řízení dopravcem (potenciálním poskytovatelem), následným odborným odhadem prokazatelné ztráty a částkou vyplacenou objednavatelem. Jistota přitom není ani na straně dopravce ani na straně objednavatele, tato nejistota je příčinou dalších neefektivních rozhodnutí na obou stranách.
Vedle regionální veřejné dopravy existuje ještě městská hromadná doprava financovaná z rozpočtů měst a dálková doprava – železniční dotovaná Ministerstvem dopravy, silniční provozovaná komerčně.
Z tohoto „územního“ pohledu na veřejnou dopravu vyplývá několik problémů v oblasti jejího financování a efektivnosti. Nejzávažnější je problém neexistence koordinace z celostátní úrovně, to je však částečně způsobeno skutečností, že základní dopravní obslužnost spadá do samostatné působnosti krajů a role státu je významným způsobem omezena, což se odráží mj. v již zmíněné neúčelovosti dotací. To vede bezprostředně k rozdílnému pojetí základní dopravní obslužnosti a jejího financování v jednotlivých regionech a v souvislosti s neexistencí ukazatelů pro měření výkonnosti a kvality služeb poskytovaných dopravci k neefektivnosti z celospolečenského pohledu. Dalším závažným nedostatkem je mezikrajová neprovázanost jednotlivých krajských dopravních systémů, tedy nedokonalé zajištění integrovaného dopravního systému nejen v rámci krajů z hlediska provázanosti základní dopravní obslužnosti s městskou hromadnou dopravou, ale zejména v celostátním měřítku, to znamená mezikrajovou koordinaci a koordinaci s dálkovou dopravou. Přitom fungující
integrovaný dopravní systém přináší nejen úspory pro objednatele, ale představuje úspory a vyšší kvalitu pro uživatele v podobě nižšího počtu přestupů, jednotného tarifu a koordinovaných jízdních řádů.
Z hlediska provázanosti základní dopravní obslužnosti a městské hromadné dopravy může dojít i k odstranění duplicitního financování, které mnohdy hraničí s nedovolenou dvojí veřejnou podporou.
V rámci integrovaného dopravního systému by mělo také dojít k odstranění existence souběžných autobusových linek (jedna v závazku veřejné služby, druhá provozovaná na komerční bázi, přičemž praxe tzv. podjetí zvyšuje nároky na prostředky z veřejného rozpočtu v důsledku nižších tržeb na dotovaných linkách), existence souběhu autobusových linek a dráhy i k odstranění chybějící návaznosti. Takto propracovaná síťovost systému veřejné dopravy může vést ke zvrácení nepříznivého trendu v dělbě mezi individuální a hromadnou dopravou. Zejména vhodně nastavená provázanost komerční a dotované dopravy může vést k nemalých úsporám veřejných prostředků. Současná právní úprava (zákon o silniční dopravě) však, kromě úkolu obecním úřadům předkládat kraji návrhy na zabezpečení základní dopravní obslužnosti, žádné povinnosti směřující ke koordinaci dopravy a spolupráci veřejné správy neobsahuje. V důsledku neexistence takových úkolů orgánům veřejné správy dochází nepochybně k neefektivnostem ve veřejné osobní dopravě a vynakládání nejen zbytečných soukromých zdrojů, ale i prostředků z veřejných rozpočtů.
Součástí integrovaného dopravního systému musí být i železniční osobní doprava. Zde je však rozdílná právní úprava struktury kompenzace prokazatelné ztráty, ale i rozdílná schopnost transparentního prokázání nákladů vzniklých s poskytováním veřejné služby.
Železniční osobní doprava, která je reprezentována monopolním dopravcem České dráhy a.s. a malými regionálními dopravci, přepravila v roce 2004 pouze 117 mil. cestujících, tedy cca jednu čtvrtinu z celkového počtu přepravených osob. Tento počet jednak ukazuje, že zájem cestujících o tento druh dopravy je minimální, a to zejména z důvodu lepších přepravních služeb veřejné linkové autobusové dopravy (docházková vzdálenost, rychlost přepravy apod.), ale především ukazuje na výraznou nepružnost řízení osobní železniční dopravy, kdy nabídka kapacity není uzpůsobována skutečné potřebě a poptávce po přepravních službách.
Dosahované nízké využití přepravní kapacity (přes 20%) pak výrazně prodražuje způsob přepravy osob po železnici financovaný z veřejných zdrojů.
Náklady na jednu přepravenou osobu železniční regionální dopravy (provoz osobních a spěšných vlaků) dosáhly v roce 2004 výše 75 Kč proti nákladům na přepravenou osobu v autobusu ve výši 22 Kč. Z uvedených částek nákladů na přepravenou osobu je možné odvodit změnu dlouhodobého tvrzení, že železniční osobní doprava je nejlacinější druh osobní dopravy. Toto tvrzení je pravdivé pouze ve vztahu vůči cestujícím, ale ne pro toho, kdo má hradit prokazatelnou ztrátu, tedy pro společnost (tj. stát a kraje). Železniční osobní doprava – aby si nějakým způsobem udržela cestující - zavedla systém, kdy vyhlašuje k základnímu tarifu jízdného nepřeberné množství slev, které sice způsobily stagnaci v počtu přepravených cestujících, ale průměrná dosažená cena jízdného vytváří nepřiměřené tlaky na úhradu ztrátovosti železniční dopravy. Tato cenová politika železniční osobní dopravy má tedy zásadní ekonomický dopad a to, že vytváří napjatou situaci v oblasti úhrady prokazatelné ztráty.
Námitky, týkající se ekologie provozu, je nutné do budoucna odmítnout, neboť v autobusové dopravě probíhá postupná obnova autobusového parku, kdy nové autobusy s motory EURO 3 splňují současné ekologické normy a navíc se v posledních letech rozbíhá program náhrady zdraví škodlivých naftových pohonů motory na alternativní paliva, zejména stlačený zemní plyn (CNG), jehož spalování již nyní splňuje tvrdé ekologické normy EURO 5. K prosazování tohoto trendu však nejsou objednavatelé téměř nijak motivováni.
Je třeba se také pozastavit nad legislativní úpravou, která obsahuje (zákon o silniční dopravě v § 19a odst. 3, zákon o drahách v § 39b. odst. 2) ustanovení, že se upřednostňuje železniční osobní doprava nad ostatními osobními dopravami. Tyto zákony ustanovení o nadřazenosti osobní železniční dopravy obsahují i přes skutečnost, že vstupem České republiky do EU platí u nás evropská legislativa a základní normou pro veřejnou dopravu je Nařízení Rady /EHS/ č. 1191/69 ve znění Nařízení č. 1893/91 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách. Toto Nařízení upřednostňování jednotlivých druhů doprav nezná a naopak ukládá povinnost zabezpečovat veřejné závazky co nejhospodárněji, s jasnou průkazností vynaložených náhrad, tedy i úhrady prokazatelné ztráty.
Do budoucna si tedy bude nutné vybrat. Buď bude preferována veřejná doprava způsobem odporujícím nařízení EU nebo bude přepravu cestujících zabezpečovat ta veřejná osobní doprava, která splní požadované ekonomické i kvalitativní požadavky. A dále – buď bude preferována ekologická veřejná doprava nebo bude zakonzervován současný stav, kdy jsou v provozu tisíce zastaralých autobusů a dopravci s ohledem na popsané nejistoty nemají dostatečnou motivaci k jejich nahrazení ekologicky šetrnějšími vozidly. V této věci bude především nezbytné formulovat veřejný zájem a na základě této definice modelovat nástroje na jeho prosazení.
Závěr Cílem příspěvku bylo poukázat pouze na některé problémy existující ve veřejné dopravě, které mají bezprostřední dopad do veřejných rozpočtů, zejména na regionální úrovni. Nebylo záměrem popsat problémy existující ve veřejné dopravě v plné šíři ani provádět konkrétní propočty dopadů do veřejných financí. Úkolem bylo na základě vybraných problémů naznačit směry, kterými by se mohlo v České republice vyvíjet financování veřejné dopravy z veřejných zdrojů.
Je zřejmé, že návrh na koncepční změnu musí vycházet shora, tedy od Ministerstva dopravy. Stěžejním krokem bude stanovení východisek pro optimalizaci veřejné dopravy jak z celostátního hlediska tak v rámci jednotlivých krajů, stanovení parametrů základní dopravní obslužnosti a následné stanovení normativů nebo limitů pro její financování z veřejných rozpočtů. Současně musí být stanoveny i standardy s přihlédnutím k ekologickým aspektům. Legislativní úprava probíhajícího procesu regionalizace veřejné dopravy musí ovlivňovat oblast veřejné dopravy tak, aby nedocházelo k nadměrným nárokům na prostředky z veřejných rozpočtů a duplicitám. Zodpovědné orgány pak musí dbát na řádné a odůvodněné využití veřejných prostředků, které by mělo podléhat veřejné kontrole zejména ze strany těch orgánů, které zastupují zájmy občanů využívajících veřejnou dopravu, tedy starostů.
