Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) 333 44 44 Telefax (070) 333 40 33
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 1a 2513 AA ‘s-GRAVENHAGE
Uw brief
Ons kenmerk
AV/PB/03/22699 Onderwerp
Datum
Motie De Ruiter en Jense (Kamerstukken II, 2002/03, 28600 XV, nr. 65)
10 april 2003
Tijdens de behandeling van de Begroting SZW 2003 is door de leden De Ruiter en Jense een motie ingediend (Kamerstukken II, 2002/03, 28600 XV, nr. 65) waarin de regering werd verzocht een onderzoek te doen naar de mogelijkheden om voor vrouwen die ten minste vijf jaar getrouwd zijn geweest en zijn gescheiden vóór 27 november 1981 (datum arrest Hoge Raad) en die geen aanvullend pensioen ontvangen, te voorzien in een forfaitaire uitkering afhankelijk van de huwelijksduur van de betrokkenen. Bij brief van 16 januari jl. (Kamerstukken II, 2002/03, 28600 XV, nr. 89) heb ik toegezegd dit onderzoek te zullen uitvoeren en de Tweede Kamer bij brief over de resultaten te informeren. Deze brief dient hiertoe. Onderzoek Kernpunten van de motie Criteria die gelden voor de doelgroep: - alleen vrouwen - minimaal 5 jaar gehuwd geweest - gescheiden voor 27 november 1981 (datum arrest Hoge Raad) - geen aanvullend pensioen Te treffen maatregel voor deze doelgroep: Forfaitaire uitkering afhankelijk van de huwelijksduur van de betrokkenen. Toelichting De Ruiter op de motie: Het gevraagde onderzoek heeft tot doel in kaart te brengen om hoeveel vrouwen het gaat en te kijken of een eerste stap gezet kan worden tot concrete maatregelen.
2
Onderzoeksvragen: 1. Kunnen we de doelgroep duidelijk onderscheiden en kunnen we die bereiken? 2. Hoe hoog moet de uitkering zijn; door wie moet deze worden gefinancierd en door wie uitgevoerd? 3. Zijn er juridische knelpunten ten aanzien van de gewenste regeling? 1. Kunnen we de doelgroep duidelijk onderscheiden en kunnen we die bereiken? De motie is gericht op vrouwen die zijn gescheiden voor 27 november 1981. Uitgaande van een huwelijksleeftijd van 18 jaar en een huwelijksduur van vijf jaar zal het gaan om vrouwen die op die datum 23 jaar of ouder waren. Dit betekent dat de doelgroep vrouwen betreft die nu tot de leeftijdscategorie 45 jaar en ouder behoren. Uitgaande van de gestelde criteria is de doelgroep zeer divers van aard. Er zullen vrouwen toe behoren die werken, vrouwen die een nieuwe relatie zijn aangegaan en vrouwen die inmiddels AOW-gerechtigd zijn. Ook zullen onder de doelgroep vrouwen vallen die gebruik hebben gemaakt (of konden maken) van de overgangsregeling in de Wet verevening pensioenrechten bij scheiding. Deze diverse doelgroep zal alleen kunnen worden bereikt door middel van een groots opgezette publiciteitscampagne waarbij betrokkenen worden opgeroepen zich te melden. Bij de aanmelding moeten zij vervolgens bewijzen dat ze in het verleden vijf jaar gehuwd zijn geweest en dat die relatie voor 27 november 1981 is uitgelopen op een scheiding. Tevens moeten zij aantonen dat ze geen aanvullend pensioen ontvangen. Het verifiëren dat er inderdaad geen aanvullend pensioen wordt ontvangen zal moeten gebeuren aan de hand van de belastinggegevens. 2. Hoe hoog moet de uitkering zijn; door wie moet deze worden gefinancierd en door wie uitgevoerd? De kosten zijn afhankelijk van de hoogte van de uitkering, het aantal aanmeldingen voor die uitkering en de uitvoeringskosten van de te kiezen uitvoeringsinstantie. Over het niveau waarop de forfaitaire uitkering zou moeten worden vastgesteld laten de indieners van de motie zich niet uit. Ik wil daar thans evenmin een uitspraak over doen. Van het aantal te verwachten aanmeldingen kan slechts een ruwe indicatie worden gegeven. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel, dat heeft geleid tot de Wet pensioenverevening bij scheiding (Kamerstukken 1992/93, nr. 21893), is het aantal gescheiden vrouwen waarvoor de scheiding vóór 1981 is uitgesproken geschat op 140.000. Hiervan voldoen anno 2003 ca. 75.000 vrouwen aan de in de motie gestelde voorwaarden. In dit aantal is niet begrepen een onbekend aantal vrouwen dat is hertrouwd en eveneens onder de in de motie genoemde voorwaarden in aanmerking zou komen voor de forfaitaire uitkering. Evenmin is rekening gehouden met de mogelijkheid dat een deel van de potentiële doelgroep geen forfaitaire uitkering zal aanvragen. Om een zo groot mogelijk deel van de doelgroep te bereiken zal een publiciteitscampagne moeten worden gevoerd die ook moet worden gefinancierd. Voor de uitvoering kan worden gekozen voor een bestaande sociale zekerheidsuitvoerder (SVB, UWV, GSD) dan wel een voor speciaal voor dit doel op te richten stichting. Ten aanzien van de bestaande uitvoerders moet worden opgemerkt dat uitvoering van de beoogde regeling voor allen een wezensvreemde activiteit vormt. De uitvoeringskosten van de regeling zullen in ieder geval
3
relatief hoog uitvallen vanwege de publiciteitscampagne en de individuele, arbeidsintensieve toets op het voldoen aan de criteria. Er zijn in theorie twee mogelijkheden voor financiering. - De eerste betreft het verhalen van de uitkering op de ex-echtgenoot Dit is echter geen reële optie. Immers de betreffende categorie gescheiden vrouwen is indertijd uitdrukkelijk buiten beeld gebleven bij de overgangsregeling van de Wet verevening pensioenrechten bij scheiding (WVPS). In die wet was voor ex-echtgenoten gescheiden voor 27 november 1981 een overgangsregeling opgenomen waardoor zij aanspraak konden maken op een kwart van de gedurende het huwelijk door de andere ex-echtgenoot opgebouwde pensioenaanspraken. De criteria om hiervoor in aanmerking te komen waren duidelijk strenger dan die gesteld in de motie. De argumenten die destijds werden gehanteerd, namelijk dat er geen inbreuk kon worden gemaakt op de rechtszekerheid van de ex-echtgenoot geldt voor het voorstel in de motie des te sterker, nu de criteria nog veel soepeler zijn. - Wat rest is financiering uit publieke middelen. Gezien de financiële prioriteiten is niet goed denkbaar dat de overheid financiën beschikbaar kan stellen naast de bestaande algemeen geldende voorzieningen (sociale verzekeringen, Algemene Bijstandswet). 3. Zijn er juridische knelpunten ten aanzien van de gewenste regeling? Gelijke behandeling Bezien is hoe de voorgestelde uitkering zich verhoudt tot de in diverse wetten en verdragen opgenomen discriminatieverboden. Uiteraard kan geen regeling worden getroffen die strijdig is met een dergelijk discriminatieverbod. De motie is beperkt tot gescheiden vrouwen. Een regeling van de overheid die wordt beperkt tot gescheiden vrouwen zou strijd kunnen opleveren met diverse wetten en verdragen die discriminatie op grond van geslacht verbieden. Naast artikel 26 van het IVBPR-verdrag (Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten) en artikel 1 van de Grondwet is in dit kader met name Richtlijn 79/7/EEG van belang (Richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van sociale zekerheid.). Deze richtlijn verbiedt onderscheid op grond van geslacht bij wettelijke regelingen op het terrein van de sociale zekerheid. Een uitkering als voorgesteld door de motie valt onder de werkingssfeer van artikel 3 van de richtlijn. Indien uitsluitend vrouwen recht zouden krijgen op een dergelijke uitkering levert dit strijd op met artikel 4 van de richtlijn, waarin onderscheid op grond van geslacht wordt verboden. De in de motie voorgestelde specifieke uitkering voor vrouwen zou daarom strijdig zijn met het EG-recht. Naast onderscheid op grond van geslacht zou ook sprake kunnen zijn van ongerechtvaardigd onderscheid op grond van burgerlijke staat. De voorgestelde uitkering is alleen bedoeld voor vrouwen die gehuwd zijn geweest en (na minimaal 5 jaar) gescheiden. Hiermee wordt onderscheid gemaakt tussen personen die al dan niet gehuwd zijn geweest. De artikelen 26 IVBPR en artikel 1 Grondwet sommen een aantal discriminatiegronden op. Onderscheid op grond van burgerlijke staat wordt niet expliciet genoemd. Wel hebben beide bepalingen een open karakter en verbieden zij ook discriminatie "op welke grond dan ook". In de Algemene wet gelijke behandeling, die kan worden beschouwd als de uitwerking van artikel 1 Grondwet, wordt onderscheid op grond van burgerlijke staat wel expliciet genoemd. Hoewel de AWGB niet ziet op de wetgeving op het terrein van de sociale zekerheid is hiermee wel duidelijk dat onderscheid op grond van burgerlijke staat
4
een verdacht criterium is. Het hanteren van een dergelijk criterium zal slechts toelaatbaar zijn indien daarvoor een objectieve rechtvaardiging aanwezig is. Of daarvan in dit geval sprake is, lijkt discutabel. Welke rechtvaardigingsgrond is er voor het treffen van de regeling Ik heb me beraden op de mogelijkheden van een dergelijke forfaitaire uitkering. Daarbij heb ik de vraag aan de orde gesteld welke rechtvaardigingsgrond er vanuit de overheid zou zijn om deze regeling te treffen. Daarbij is het volgende overwogen. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel pensioenverevening bij scheiding is in de Kamer de discussie gevoerd over de rechtvaardiging van een regeling voor vrouwen die voor het arrest van de Hoge Raad waren gescheiden. Dit heeft geresulteerd in een overgangsregeling in de Wet pensioenverevening bij scheiding die bij amendement Kalsbeek – Soutendijk (Kamerstukken II, 1992/93, 21893, nr. 30) op 28 juni 1993 in het wetsvoorstel is opgenomen. De regeling voor pensioenverevening was voorzien voor scheidingen die zouden plaatsvinden ná inwerkingtreding van de wet (1 mei 1995). Immers, terugwerkende kracht betekent inbreuk op de rechtszekerheid van degene die pensioen heeft opgebouwd. Niettemin is er bij genoemd amendement voor een beperkte categorie vrouwen, gescheiden vóór het arrest van de Hoge Raad in november 1981, gekozen voor verevening van een kwart van het tijdens huwelijk opgebouwde pensioen, mits dit huwelijk 18 jaar had geduurd en er tijdens dat huwelijk minderjarige kinderen waren. De indieners van het amendement hebben gekozen voor de termijn van 18 jaar vanwege de analogie met het wetsvoorstel beperking alimentatieduur dat tezelfdertijd werd behandeld. Tijdens de parlementaire behandeling van bovengenoemd wetsvoorstel is door de toenmalige Staatssecretaris van SZW al opgemerkt dat bestaande problemen als gevolg van echtscheidingen in het verleden niet ongedaan kunnen worden gemaakt. Ook de indieners van het amendement hebben destijds bewust gekozen voor een beperking van de doelgroep van vrouwen die lang geleden gescheiden zijn. Er zijn geen nieuwe feiten of argumenten die het afwijken van deze reeds lang ingezette beleidslijn rechtvaardigen. En dit geldt zeker ten aanzien van een verregaande versoepeling van de criteria voor de doelgroep zoals in de motie voorgesteld. Los van de politieke discussie in het kader van de pensioenverevening kan nog het volgende worden aangevoerd. Immers, welke argumenten zijn er voor de overheid om in financieel opzicht aan de doelgroep van de motie een voorkeursbehandeling te geven ten opzichte van andere groepen, zoals personen die van een (sociale) minimumuitkering moeten rondkomen? De ruime criteria leiden bovendien tot onevenwichtige uitkomsten. De doelgroep van de motie zou tevens omvatten de groep personen die wel gebruik hebben gemaakt dan wel konden maken van de overgangsregeling in de WVPS. De motie houdt geen rekening met (financiële) afspraken die in het kader van de echtscheiding zijn overeengekomen. De motie maakt geen onderscheid naar huidige samenlevingsvormen (is betrokkene thans alleenstaand dan wel samenwonend of gehuwd). Er wordt niet gekeken naar ander inkomen dan alleen aanvullend pensioen. Voorbeeld: Volgens de (soepele) criteria van de motie zou het mogelijk zijn dat een vrouw van 60 jaar met een modaal (arbeids)inkomen, eventueel ook nog met een verdienende partner en een behoorlijk
5
banksaldo, een forfaitaire uitkering gaat ontvangen omdat zij van haar 20e tot haar 25e jaar gehuwd is geweest. Immers, zij ontvangt geen aanvullend pensioen. Daarentegen is er de alleenstaande AOW-gerechtigde vrouw die niet gescheiden is maar bijv. weduwe, of gescheiden na 27 november 1981, maar die geen aanvullend pensioen ontvangt. Deze vrouwen komen niet in aanmerking voor een extra forfaitaire uitkering. Conclusie Alles in overweging nemende kom ik tot de conclusie dat invoering van de beoogde forfaitaire regeling niet wenselijk is. Ik ben uiteraard gaarne bereid hieromtrent met uw Kamer nader van gedachten te wisselen, indien u dat wenst.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(M. Rutte)
