58
Futurum
d=0CD4QFjAE&url=http%3A%2F%2Fwww.asiapacificforum. net%2Fworking-with-others%2Ficc%2Fsub-committee-onaccreditation%2Fdownloads%2Fsca-reports%2F23-27-may2011&rct=j&q=ICC%20sca%20accreditation%20may%20 2011&ei=cISdTtuFEIScOrj31IÚJ&usg=AFQjCNFYveNDGC MK_setYOg0LBXrTD6VhA&cad=rja (2011.10.18.) 29 Magyarország Alaptörvényét az Országgyűlés a 2011. április 18-i ülésnapján fogadta el (a továbbiakban: Alaptörvény). 30 Párizsi Alapelvek, A.1 bek. 31 Párizsi Alapelvek, A.2 bek. 32 Vö. az Alaptörvény 30. cikk (1) bek. 33 2011. évi CXI. törvény 1. § (1) bek. 34 2011. évi CXI. törvény 1. § (2) bek. c)–d) pontjai 35 2011. évi CXI. törvény 39. § (1) bek. 36 Párizsi Alapelvek, A.3 bek. 37 2011. évi CXI. törvény 37. § 38 Párizsi Alapelvek, A.3 bekezdés b)–d) pontok 39 ICC Sub-Committee on Accreditation, General Observations, http://www.asiapacificforum.net/working-with-others/icc/subcommittee-on-accreditation/downloads/general-observations/ General_Observations_June_2009.pdf (2011.10.27.), 1.3 bekez dés (a továbbiakban: Általános észrevételek)
40 2011. évi CXI. törvény 1. § (1) bek. 41 2011. évi CXI. törvény 2. § (2) és (4) bek. 42 Párizsi Alapelvek, A.3 bekezdés e) pont 43 Általános észrevételek, 1.4 bek. 44 Az intézmények UPR-ral kapcsolatos szerepéről részletesebben l. Haász–Szappanyos: i. m. 81–82. o. 45 2011. évi CXI. törvény 28. § (1)–(2) bek. 46 Párizsi Alapelvek, B) bek. 47 2011. évi CXI. törvény 11. §. 48 Általános észrevételek, 2.1 bek. 49 2011. évi CXI. törvény 6. § (1) bek. 50 2011. évi CXI. törvény 6. § (4) bek. 51 Alaptörvény 30. cikk (3) bek. 52 Általános észrevételek, 2.2 bek. 53 2011. évi CXI. törvény 2. pont 54 2011. évi CXI. törvény 8. pont 55 Általános észrevételek, 2.9 bekezdés c) pont 56 Párizsi Alapelvek, C) bek. g) pont. Általános észrevételek, 1.5 bek. 57 Párizsi Alapelvek, C) bek. a)–f) pontok 58 2011. évi CXI. törvény 2. § (5) bek.
Szilágyi Emese PhD-hallgató (DE ÁJK)
Szabad döntés, egyenlő részvétel A párt- és kampányfinanszírozás alkotmányos elvei „Ellentétes, versengő érdekekkel pótolni a magasabb rendű indítékok hiányát – ez a politika végigvonul az emberiség közés magánügyeinek egész rendszerén.” (James Madison) A pártok tevékenységében való közreműködés a véleménynyilvánítási jog egy speciális formájának gyakorlását jelenti. Magánszemélyek azért hoznak létre pártokat, hogy megjelenítsék nézeteiket a társadalmi deliberáció folyamatában, s becsatornázzák azokat az állami szervek döntéseibe. A közügyek alakításában való részvétel a tömegmédia korszakában csak akkor lehet hatékony, ha az üzenetek közlésére megfelelő mennyiségű anyagi erőforrás áll rendelkezésre. A poli tikai kampány pénzigényes tevékenység. Az állam minden demokratikus rezsimben beavat kozik a pártok és kampányaik finanszírozásába. Egy részt, maga biztosít költségvetési forrásokat a nézetek tolmácsolásának elősegítésére. Ezt nevezik direkt állami pártfinanszírozásnak. Másrészt, olyan szabályanyagot alkot (pl. adókedvezmények), amelynek eredményeként a pártok több anyagi támogatáshoz jutnak a magánszfé
rából. Ezt jelenti az indirekt állami pártfinanszírozás fogalma. A pártfinanszírozási szabályok kialakítása során a közhatalom gyakorlóinak tekintettel kell lenniük a pártok államtól való függetlenségének tételére, amely nek értelmében a pártok közötti versenynek szabadnak, közhatalmi befolyástól mentesnek kell maradnia. Az ál lami beavatkozás nem eredményezheti egy vagy néhány párt versenyelőnyét a politikai ideák piacán. Az utóbbi évek tapasztalatai azonban megmutatták, hogy a politikai erők közötti szabad versenyt nem csupán az állami források okozta előnyösebb helyzet torzíthatja. Egyes érdekcsoportok domináns befolyása hasonló negatív következményekkel járhat a közösségi akaratképzés folyamatára. Ebben a tanulmányban arra teszek kísérletet, hogy megmutassam, a magánérdekcso portok iránti egyoldalú elkötelezettség megelőzésének szükségességét hasonló alkotmányos megfontolások
Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 58
2011.12.09. 11:36:42
Futurum
59
támasztják alá, mint pártok államtól való függetlensé gének és esélyegyenlőségének tételét. E tétel alátámasztásához először bemutatom, hogy mi lyen érvelést alkalmazott az államtól való függetlenség elvét kidolgozó német Szövetségi Alkotmánybíróság. Hiszen a testület útmutatásainak megfelelően kialakított szabályanyagra mint a kiegyensúlyozott és transzparens pártfinanszírozási rendszer mintapéldájára tekintenek az európai kontinensen.1 Ezt követően a kanadai Legfelső Bíróság által a tárgykörben alkalmazott argumentumokat ismertetem. Hiszen a kanadai alkotmányos gyakorlatot a magánszférából érkező forrásoktól való függőség problémája határoz za meg. Annak ellenére, hogy az angolszász politikai kultúra és berendezkedés az európaitól sok tekintetben eltérő, mint látni fogjuk, a testületek érvelései és végkö vetkeztetései egybecsengenek. A közhatalom befolyása 1. 1958-ban megfogalmazott döntésében 2 a német Szövetségi Alkotmánybíróság olyan adójóváírási sza bályok alkotmányosságáról foglalt állást, amely szerint azok az állampolgárok, akik pénzbeli adományokkal támogattak politikai pártokat, leírhatták ezen hozzá járulások összegét adóalapjukból. A hessei szociál demokrata kormány, amelyhez később a hamburgi és észak-rajna-wesztfáliai kormányok is csatlakoztak, vitatta a szabályok alkotmányosságát. Állításuk szerint ugyanis azok előnyben részesítették a tehetős társadalmi csoportok és tőkeerős vállalkozások érdekeit szem előtt tartó politikai erőket. Az Alkotmánybíróság okfejtése szerint a vitatott szabályok az indirekt vagy közvetett állami pártfinanszírozás megvalósítását jelentik. A hivatkozott szabályozás alkotmányellenesnek bizonyulhatna, ha az Alkotmány tiltana bármiféle direkt vagy indirekt állami támogatást. Ám az adószabályok alkotmányellenességének más oka volt. A szóban forgó rendelkezések minden adófizető számára lehetővé tették az adókedvezmények igénybe vételét bármely politikai párt támogatása esetén. Ám ha egy szabály látszatra meg is valósítja az egyenlőként kezelés követelményét, meg kell vizsgálni az intézkedé sek eredményét, érvelt a testület. Mivel az adóterhek arányosak az adóköteles bevéte lek nagyságával, a lehetőség, hogy az adományok az adóköteles bevételek összegéből vonhatóak le, előnyben részesítette az adományozó vállalatokat, és a magas adó köteles bevétellel rendelkező magánszemélyeket. Eköz ben az alacsonyabb jövedelemmel rendelkezők számára e szabályok nem jelentettek érdemi előnyt, hiszen az ő adományaik oly kismértékűek voltak, hogy az utánuk járó kedvezmény nem csökkentette érdemben adóterhei ket. Összességében tehát a szabályok azokat a pártokat segítették, amelyek programja és tevékenysége a jómódú csoportok érdekeinek előmozdítására irányult.3 A határozat ezzel kimondta, hogy az Alkotmány elvei
szerint lehetséges a pártok állami költségvetésből történő finanszírozása mind direkt, mind indirekt módszerekkel. Továbbá kijelölte a pártfinanszírozás kialakításának egyik legfontosabb alapelvét: az államnak a pártok finanszírozására vonatkozó szabályok megalkotása során a különböző szereplők iránt egyenlő figyelemmel kell viseltetnie. A testület az egyenlő bánásmód elvének megsértése miatt találta alkotmányellenesnek a vitatott szabályozásokat. Az okfejtés mélyére nézve látjuk, az egyes pártok közötti diszkrimináció problémája mögött az egyéni nézetek közötti különbségtétel problémája áll. A német Alkotmánybíróság a konkrét esetben attól tartott, hogy a szabályozás eredményeként a magas adóköteles bevétellel rendelkező csoportok szerepe méltánytalan módon növekszik meg a politikai döntés hozatali eljárás folyamatában. 2. A pártok állami forrásból történő támogatásának újabb alapelvét, a pártok és a közvélemény-formálás államtól való függetlenségének megőrzését 1966-os döntésében fektette le a német testület. A bírák a pártok alkotmányos szerepének definiálásából vezették le a költségvetési forrásból történő közvetlen pártfinanszí rozásra vonatkozó alapvető követelményeket.4 Azok a pártok, amelyek nem jutottak parlamenti képviselői helyekhez, és ezért elestek az állami forrásoktól, az Alkotmánybírósághoz fordultak. A testület az Alaptör vényt (Grundgesetz) absztrakt normakontroll keretében értelmezte, annak a népszuverenitás elvét kimondó, illetve a pártokról rendelkező szakaszaiból indult ki. A Grundgesetz 20. §-a kimondja: minden hatalom a néptől származik, a 21. § szerint pedig a pártok részt vesznek az állampolgárok politikai akaratának kiala kításában. A bírák rámutattak, az alkotmányozók a szabad és demokratikus rendszer megteremtése érdekében szabad és nyílt eljárást választottak az egyének vélekedésének és akaratának kialakítására. A politikai jogok gyakorlása az önkifejezés szabadságából ered, amely az Alkotmány 5. §-ában garantált. A véleménynyilvánítás szabadsága magában foglalja a közvélekedés szabad alakításának lehetőségét, a politikai életben való részvétel jogát. Egy demokratikus rendszerben a közösségi döntéshozatali eljárás a parlamenti választásban kulminál.5 A testület érvelése szerint demokráciákban a közvélekedés alakítása elsődlegesen az egyénektől kell, hogy kiinduljon. Az állam intézményei csupán az ál lampolgárok akaratképzése folytán válnak legitimmé. Ezért a közhatalom arra irányuló tevékenysége, hogy befolyásolja a döntéshozatali processzust, speciális alátámasztást igényel. Ezt követelik meg a liberális képviseleti demokrácia alapelvei. Az érvelés a továbbiakban a deliberatív demokrá ciafelfogás alapjairól kiindulva bontja ki a pártok és állam egymáshoz való viszonyának mibenlétét. Az állampolgárok azon joga, hogy részt vállaljanak a po litikai akaratképzésben, a közvélekedés alakításának befolyásolásában ölt testet. Ennek érdekében hoznak Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 59
2011.12.09. 11:36:43
60 létre egyesületeket és más társadalmi csoportosulásokat. A politikai pártok a legfontosabbak mindazon szervek között, amelyek hatással lehetnek az alkotmányos intéz mények cselekvésére, és részben a parlament döntéseire választások között. Egy modern tömegdemokráciában nem létezhetnek választások politikai pártok nélkül. Az aktív állampolgárok a pártok programja és azoknak az állami cselekvésre gyakorolt befolyása alapján hozzák meg döntésüket a választási eljárás folyamatában. Nem tehetik ezt anélkül, hogy a pártok megjelenítenék néze teiket és céljaikat a kampányban, amely számos szavazót arra ösztönöz, hogy részesévé váljon a közös döntésho zatalnak. A pártok e speciális szerepe miatt alkotmányo san igazolható, hogy az állam finanszírozza szükséges és ésszerű kiadásaikat. Ám a nyílt, állami befolyástól mentes közvélemény-formálás lehetősége esne el, ha az állam konszolidálná a perifériára szorult pártokat. Legitim és alkotmányosan nem kifogásolható, ha egy párt a közvélemény döntése folytán eltűnik a politikai piactérről. Alkotmányosan nem lehetséges, hogy a pár tok anyagi szükségleteinek teljességét állami forrásokból fedezzék, hiszen az valójában állami gondoskodáshoz vezetne. Ezáltal az állam válna a közvélekedés formá lásának domináns szereplőjévé, s ez ellentétes volna a szabad és nyílt közvélemény-formálás elvével.6 A bírák érvelése abból a feltevésből indul ki, hogy a demokrácia szükségszerűen és elkerülhetetlenül pártok állama (Parteienstaat)7. A pártok magánszemélyek olyan csoportosulásai, amelyeket az egyéni nézetek, preferenciák hatékonyabb megjelenítése céljával hoznak létre. E közvetítő szerepük nem ér véget a választási eredmények kihirdetésének pillanatában, ezt a feladatot folyamatosan, vagyis két választás közötti időszakban is el kell látniuk. Létük nem függhet egyetlen szereplő – jelen esetben a közhatalmat birtokló állam – jóindula tától, ugyanis az ilyen elköteleződés az egyéni nézetek szabad megjelenítését lehetetlenítené el. 3. Bár a német alkotmányértelmező testület gyakorlata a pártok finanszírozásának tekintetében közismerten ingadozó, a pártok társadalmi szerepét illetően mégis csak következetes: 1979-es határozatukban8 – amelynek középpontjában ismét a magánszemélyekre és vállalko zásokra vonatkozó adójóváírás szabályai álltak – a bírák megerősítették korábbi álláspontjukat. Úgy érveltek, a pártok szabadon szerveződő csoportok, amelyek saját céljaik elérése érdekében tevékenykednek. A testület döntésében kifejezésre juttatta, hogy a pártoknak ön maguknak kell megoldaniuk saját anyagi nehézségeiket, működőképességük társadalmi támogatottságuktól, a tagság növelésére való képességüktől, s a pénzek legitim úton történő megszerzésével kapcsolatos kreativitásuktól függ. Ezen az álláspontjukon akkor sem változtattak a bírák, amikor 1992-ben, a Zöldek beadványának ered ményeképp arra a korábbi gyakorlatnak ellentmondó következtetésre jutottak, hogy nem lehetséges ésszerű módon különbséget tenni a pártok kampányköltései és
Futurum egyéb kiadásai között. Egyebekben viszont fenntartot ták, hogy a pártoknak az állam által juttatott támogatás nem érheti el a működésükhöz szükséges teljes összeget, működőképességüknek a magánszemélyek politikai akaratától kell függenie.9 4. A hazai szakirodalomban a pártok függetlenségének és esélyegyenlőségének tétele először Halmai Gábornál tűnik fel, az állami pártfinanszírozással kapcsolatban. A pártfinanszírozás kérdését a külső szabadság körébe sorolja, hiszen az állami beavatkozástól való mentesség forog kockán. Így tehát az elv magva a pártok államtól való függetlensége.10 Az állami beavatkozás kapcsán fogalmazza meg a pártok esélyegyenlőségének követel ményét, miszerint az államnak a pártok finanszírozásá nak kialakítása és a pártokra vonatkozó egyéb szabályok megalkotása során az egyenlő bánásmód elveit kell szem előtt tartania. Ehhez azonban elengedhetetlenül szüksé ges, hogy „az állami szervek semlegesek maradjanak a mandátumokért folytatott küzdelemben”.11 Így ha egy állami szerv a pártoknak szolgáltatásokat nyújt, minden pártnak azonos feltételeket kell biztosítania.12 A pártok működésének függetlenségét, egyenlőségét és a pártok pénzügyeit szoros összefüggésben tárgyalja Sólyom László is.13 A pártok függetlensége mellett két elvi érvet hoz fel: egyrészt azt, hogy a pártok működé sében az egyesülési szabadság fejeződik ki. Másrészt azt a tényt, hogy bármiféle állami befolyás a pártok közötti verseny szabadságának torzulásával fenyeget.14 A pártok egyenlősége Sólyomnál is az állam semle gességének kifejezése. Az egyenlőség létének vagy hiányának megítélése során két szempont merül fel. Az egyik, hogy a pártok alkotmányos feladata egyféle közvetítő tevékenység ellátása, a másik pedig a politi záló polgárok pártpreferenciáinak egyenlő esélyű kife jezése. A magánszemélyek támogatásának lehetséges korlátai az esélyegyenlőség szempontjából kerülnek terítékre, mivel egyesek aránytalan befolyása sértheti a pártok belső szabadságát.15 Tehát a két tétel elsősorban a pártok és az állam viszonyrendszerében jelenik meg. Ennek oka, hogy a pártok alapításának és működésének szabadsága az egyesülési szabadságból ered, amelyet az államnak mindenekelőtt tartózkodó magatartásával kell biztosítania. Az újabb alkotmányjogi diskurzusban azonban rendre felmerülő probléma, hogy a politikai pártok közvetítő tevékenységének ellátását nem csupán a közhatalom felé történő egyoldalú elköteleződés veszélye fenyegeti. Az eltérő nézetek egyenlő esélyű megjelenítésének, s a kö zösségi döntéshozatalba való becsatornázásának gátjává válhat bizonyos érdekcsoportok pénzügyi befolyásának megerősödése is. A probléma magva – hasonlóan a domináns állami részvétel lehetőségéhez – a döntésho zatali eljárás eltorzulása: a pártok függőségi viszonyba kerülnek anyagi támogatóiktól, s ezáltal a kevéssé befolyásos csoportok számára elnehezedik a közvéle kedés alakításában való érdemi részvétel. E folyamatra adományozási és költési limitek bevezetésével reagálhat
Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 60
2011.12.09. 11:36:43
Futurum a jogalkotó. Azaz olyan szabályokat fektet le, amelyek alapján egy személy adott évben csak bizonyos összeget fordíthat politikai célra. Ilyen szabályok alkotmányossá gának vizsgálata során munkált ki következetes érvelést Kanada Legfelső Bírósága. Mint látni fogjuk, a mérlegelés során a testület azt ve szi górcső alá, a vitatott rendelkezések lehetővé teszik-e bárki számára a döntéshozatali eljárásban való érdemi részvételt? E követelmény segítségével lehetségessé válik annak megítélése, hogy a vonatkozó rendelkezések biztosítják-e az eltérő nézetek egyenlő esélyű megjelení tését. Ugyanis a testület álláspontja szerint az egyénnek a közélet alakításában játszott érdemi szerepe olyan önérték, amely alapvető fontosságú egy demokratikus társadalomban. Ezért a törvényhozásnak kötelessége olyan politikafinanszírozási struktúra kialakítása, amely megakadályozza, hogy a befolyásos érdekcsoportok részvételi jogának gyakorlása ellehetetlenítse mások hasonló súlyú szerepvállalásának lehetőségét a politikai döntéshozatali eljárásban. Ez az egalitárius álláspont immár több mint egy évtizede gyökeresedett meg a bírák alkotmányértelmezési gyakorlatában. Érdekcsoportok befolyása 1. Első ízben a Libman v. Québec-ügyben16 érvelt úgy a testület, hogy az egyenlő részvétel elvének érvénye sülése érdekében a jogszabályoknak biztosítaniuk kell, hogy egyesek szabadságának gyakorlása ne vezessen oda, hogy mások számára lehetetlenné válik nézeteik nek, véleményüknek kifejtése. Az ügy felperese, Robert Libman, az Equality Párt elnöke azt kérte a bíróságtól, hogy vizsgálja felül a québeci népszavazási törvény egyes rendelkezéseit. Állítása szerint azok olyan korlá tozásokat tartalmaztak, amelyek sértik az egyének vagy azok csoportjainak a népszavazási kampányban való részvételi jogát. A bíróság az eset kapcsán nem csupán az egyéneknek a közvélekedés alakításában játszott szerepét illetően fogalmazott meg elvi jelentőségű téte leket, hanem ezzel szoros összefüggésben megvizsgálta azon limitek rendszerét is, amelyek a politikailag aktív állampolgárok kampánycélú pénzköltéseit korlátozták. Ez a vizsgálat adott első ízben alkalmat a Bíróságnak arra, hogy kibontsa elvi súllyal bíró érvelését. A testület kifejtette, az önkifejezés szabadsága az 1982-es Alkot mány egyik legfontosabb rendelkezése. Az Alkotmány első szakaszát jelentő Alapvető Jogok és Szabadságok Kanadai Kartája (továbbiakban: Karta) az alapvető sza badságok között garantálja az önkifejezés szabadságát, egy pontban a kommunikációs jogokkal. A Bíróság álláspontja szerint e szabadságjog nem csupán az egyes politikai meggyőződések közötti választást teszi lehető vé, hanem a politikai életben való részvétel lehetőségét minden egyén számára biztosítja. A részvétel lehetősége pedig azon a feltevésen alapul, hogy minden ember egyenlő méltóságú személy. Épp ezért az önkifejezés jogát a testület nagyon szélesen értelmezi, lehetővé téve,
61 hogy a véleménynyilvánítás minden lehetséges formája alkotmányos védelemben részesüljön. Nem kétséges te hát, hogy bárkinek arra vonatkozó igénye, hogy meggyő ződését kampányban kifejtse, akár pénzbeli támogatás útján is, a véleménynyilvánítási szabadság körébe esik, hiszen az nem csupán a szóbeli közlést védi. Ily módon olyan törvényi rendelkezések, amelyek kampánycélú kiadásokat korlátoznak kampányidőszakban, nyilván valóan érintik a politikai szólásszabadság jogát.17 A továbbiakban tehát a Bíróság az Oakes-teszt18 alap ján azt vizsgálta meg, alkotmányosan megengedhető korlátozásról van-e szó. A testület szerint a törvénynek két célja van. Egyrészt, meg kívánja akadályozni, hogy a társadalom legbefolyásosabb tagjai aránytalan módon irányításuk alá vonják a nyilvános vitát a számukra elérhető nagyobb források segítségével. Másrészt, a választópolgár szemszögéből nézve olyan rendszert állít fel, amely lehetővé teszi, hogy a szavazók számára min den releváns információ elérhető legyen, s ezek alapján megalapozott döntésre juthassanak. Összefoglalva tehát: az intézményrendszer célja, hogy megőrizze a választó polgárok demokratikus eljárásba vetett bizalmát, azáltal, hogy „tudják, abban nem a pénz hatalma dominál”.19 A bírák álláspontja szerint a cél, hogy a törvényalko tók a demokratikus döntéshozatali eljárás méltányos ságát kívánják megőrizni, tiszteletre méltó. A Legfelső Bíróság érvelésében rámutatott20, választási kampány ban az anyagi források döntő jelentőségűek a voksolás végkimenetele szempontjából. Rögzítette, hogy az olyan korlátozások, mint a kiadási plafonok, esszenciális jelen tőségűek a demokratikus választások méltányosságának megőrzése szempontjából. Az egyenlő részvétel elvének biztosítása érdekében a költési limitek szükségszerűek, azok nélkül a legbefolyásosabbak monopolizálhatnák a döntéshozatali eljárást. Emellett minden résztvevőnek lehetőséget kell biztosítani a kampány során való meg szólalásra, csakúgy, mint arra, hogy meghallgattassék. Tehát a méltányosság és az egészséges demokratikus eljárás nevében számos szabadságjog gyakorlásának módja szabályok közzé szorítható. Így a politikai eljá rás méltányossága a kanadai testület gyakorlatában két feltétel teljesülését követeli meg: egyrészt, hogy minden állampolgár hozzájuthasson a releváns információk hoz, amelyek alapján megalapozott döntést tud hozni. Másrészt, a pártoknak és jelölteknek valós lehetőségük legyen pozícióikat és nézeteiket előtárni egy olyan dis kurzusban, amelyet nem vontak uralmuk alá a nagyobb anyagi erőforrásokkal rendelkezők.21 Ez az a két tétel, amely később mind kidolgozottabb formában jelenik meg a bíróság releváns érvelési gyakorlatában. Mindezek alapján a testület arra a végkövetkezte tésre jutott, hogy az egyenlő részvétel lehetőségének megvalósítása érdekében szükségszerű az önkifejezés szabadságát külső korlátok közzé szorítani. A vélemény szabadság ugyanis elvesztené valódi értéktartalmát, ha a továbbiakban csupán a társadalom legbefolyásosabb tagjainak gazdasági ereje határozná meg a politikai Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 61
2011.12.09. 11:36:43
62 döntéshozatali eljárás eredményét. A konkrét esetet illetően pedig a bíróság úgy találta, hogy bár a vitatott jogszabályok célja dicséretes, ám azok nem csupán minimális sérelmet jelentenek az önkifejezés szabad ságán, s a törvényhozó ugyane célt kevésbé korlátozó megoldásokkal is elérheti.22 2. A Libman-ügyben megfogalmazott elvi kijelen tések alapján érvelt 2004-ben a Legfelső Bíróság egy másik, kampányszabályokat érintő esetben, a Harper v. Canada23 döntésben. A testület a választási törvény azon rendelkezéseit vizsgálta, amelyek az egyének és csoportok kampánycélú kiadásainak 24 felső korlátot állítottnak. Ezek alapján egy választókörzetben 3000 dollárt, összességében pedig 150 000 dollárt fordíthatott ugyanazon magánszemély, vagy ugyanaz a csoportosu lás e célokra. A döntéshozók úgy találták, hogy a szabályozás nem egyeztethető össze a politikai szólás szabadságával, mivel gyakorlatilag lehetetlenné teszi, hogy magán személyek vagy csoportosulásaik érdemben hatással lehessenek a közvélekedés alakítására. Ily módon a kommunikáció hatékonyságán ejtettek csorbát a vitatott rendelkezések. A bírák érvelésükben számba vették a kommunikáció egyes formáinak költségét, s arra a megállapításra jutottak, hogy a kiadási plafonok alapján mindössze a helyi szintű kommunikáció nem esik a tilalom alá, hiszen ekkora összeg csak szórólapok regio nális terjesztését, vagy egyéb kis hatékonyságú akciókat fedezhet. A megszorítások azért is aggályosak, mert a közvélemény hathatós alakításának lehetősége csupán a politikai pártok és azok jelöltjei számára maradt nyitott. A véleményszabadság elvei megkövetelik, hogy minden állampolgárnak egyenlő módon lehetősége legyen nézetei kifejtésére (equal presence), a politikai életben való részvétel joga pedig a demokratikus közvéleményformálásban való érdemi részvétel lehetőségét jelenti (equal influence).25 Az esetben tehát a bírák továbbgon dolták a Libman-döntésben lefektetett két elvet. A Bíróság kifejtette, hogy a szólásszabadság nemcsak azt védi, akitől a szólás származik, hanem a közvéle mény tagjait, a nézőket, hallgatókat, olvasókat, tehát a befogadókat is, akiknek joguk van az információhoz, hiszen anélkül nem tudnának részt venni a döntéshoza talban. A Libman-döntésre visszautalva a testület ismét megerősítette, hogy a hasonló limitek elengedhetetlenek ahhoz, hogy az egyének számára az érdemi részvétel lehetősége közel azonos módon garantált legyen.26 A konkrét ügyben azonban a szabályozást annak „drákói szigora” miatt találta a testület alkotmányellenesnek. Hiszen a túl alacsony plafonok ellehetetlenítik az érdemi részvétel lehetőségét, kivéve azt az esetet, ha egy ma gánszemély egy párton keresztül kíván e jogával élni. Így tehát csak tovább növelik azt az egyenlőtlenséget, amelynek épp a megszüntetését célozták.27 3. A Figueroa-esetben28 2007-ben a Kanadai Legfelső Bíróság megerősítette a korábban a Libman- és Harperügyek kapcsán kifejtetteket. A kanadai választási eljárási
Futurum törvény azon rendelkezése állt az alkotmányos vita középpontjában, amelynek eredményeként a kisebb pártok hátrányba kerültek az anyagi források elosztása során. A testület a rendelkezéseket a Karta harmadik szakaszával vetette össze, amelynek értelmében Kanada minden állampolgárát megilleti mind az aktív, mind a passzív választójog.29 A Legfelső Bíróság értelmezése szerint a harmadik szakasz célja a hatékony képviselet biztosítása. Ez azon ban többet jelent a parlamentben vagy más törvényhozó testületben való puszta képviseletnél. A Bíróság már korábban is rámutatott, hogy az alkotmányos választójog fogalma nem csupán az állampolgárok választáshoz és választhatóságához való jogot foglalja magában, hanem az arra való jogosultságot is, hogy minden állampolgár érdemi módon szerepet játszhasson a választási eljárás folyamatában. A testület 2007-es érvelésében közel azonos megállapításokat tett az egyének részvételi le hetőségének garantálásáról, mint tíz évvel korábban a Libman-eset kapcsán. A bírák hangsúlyozták, a harma dik szakasz középpontjában az egyes állampolgároknak a választási eljárásban való részvételére vonatkozó joga áll. Ez tartalmi értelemben az egyéni részvétel szükség szerűségét jelenti a választott tisztségviselők megválasz tásának folyamatában. Így a szabad választás joga nem értelmezhető szűken. Ahogyan a Bíróság arra korábban is rámutatott, a különböző nézetek szabad terjedése alapvető fontosságú egy demokratikus társadalomban. Mindebből az következik, hogy a választási eljárásban való részvétel joga olyan önértékkel bír, amely független annak végeredményétől. Igaz, hogy a választás az az eljárás, amelynek során a választott tisztségviselőket, s a kormányt megválasztják, ám elsősorban ez az az eljárás, amelynek során a motivált állampolgár szere pet vállal a társadalompolitikáról zajló nyílt vitában. A tisztségekért való versengés lehetőséget biztosít az állampolgároknak arra, hogy kifejtsék nézeteiket, a szavazás pedig az állampolgárok azon jogát garantálja, hogy kifejezzék támogatásukat bizonyos meggyőződé sek iránt. Tehát az Alkotmány azt garantálja, hogy az egyének a társadalompolitikáról és a közintézmények működéséről véleményt mondjanak a közösségi döntés hozatal alakítása által. A döntés érvelése szerint a demokratikus berendez kedés azon alapul, hogy a népszuverenitás az egyének közösségét illeti meg. Ez tehát azt jelenti, hogy minden egyénnek valós jogot kell biztosítani arra, hogy befolyásolja a kormányzást.30 A politikai életben való részvétel két dolgot feltételez: a választópolgár informáltságát és az egyének vagy csoportjaik lehetőségét nézeteik előtárására. Tehát a választójog tartalmi értelemben az egyén arra vonatkozó jogát garantálja, hogy érdemi befolyással bírjon a közösségi döntéshozatali eljárásban. S a testület így jut el egyik legfontosabb megállapításáig, amely szerint a törvényhozásnak nem az abszolút választói egyenlőség megvalósítására kell törekednie. Összességében tehát a
Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 62
2011.12.09. 11:36:43
Futurum Karta szabályai semlegesek abban a tekintetben, hogy pontosan milyen választási eljárási rendszert állítson fel a törvényhozás. E szabályok nem egyféle, vagy az aktuá lisan működő sémát kívánják meg, hanem biztosítják minden egyes egyén arra vonatkozó jogát, hogy érdemi módon szerepet játszhasson a közösségi döntéshozatali processzusban. Eddig az érvelés tehát felidézi a korábban lefektetett argumentumokat. A továbbiakban ezen alapról bontja ki az egyenlő bánásmód elvi indokait. Eszerint az egyéni részvétel elősegítésére jöttek létre a politikai pártok, amelyek a magánszemélyek csoportosulásainak „szó csövei”. Jóval hatékonyabban tudnak fellépni az egyes állampolgároknál a közösségi diskurzusban. Lehetővé teszik, hogy tagjaik és támogatóik nézetei életképes al ternatívaként hatékonyan képviseltessenek a társadalmi vitában. Fontos azonban megjegyezni, hogy nem csupán a nagy pártok képesek e funkció betöltésére. Kicsi vagy nagy, minden párt alkalmas lehet arra, hogy elősegítse az egyének részvételét a társadalmi deliberáció folya matában, függetlenül attól, hogy kormányképes erőről van-e szó. A marginális vagy regionális pártok, ame lyek eltérő gondolkodásmódot jelenítenek meg, olyan témákat képviselnek, amelyeket a nagyobb pártok nem tesznek magukévá. Épp ezért kiemelten fontos szó csövei azon polgároknak, akiknek preferenciáit egyik nagyobb politikai erő sem képviseli. Még mindig jobb, ha egy állampolgár nézeteit a nyílt vitába egy kisebb párt csatornázza be, mintha azok fel sem merülnének a közösségi diskurzusban.31 A választójogot garantáló harmadik szakasz azt a kö vetelményt támasztja a törvényhozással szemben, hogy ne sértse meg az egyéneknek az érdemi részvételre való jogosultságát. A választási processzus versenyszerűsé gének, s az állampolgár érdemi részvételi lehetőségének megőrzése nagyban függ attól, hogy a többi szereplő mi módon vesz részt az eljárásban. Lehetséges tehát, hogy azon polgárok hangja, akiknek hatékonyabb lehetőségek állnak rendelkezésére nézeteik kommu nikálására, elnyomja a kevesebb lehetőségekkel bírók hangját. Ebből következik, hogy a választójog biztosítása érdekében a törvényhozás köteles olyan szabályok elfogadására, amely nem engedi meg, hogy egyesek jogainak gyakorlása ellehetetlenítse mások ugyanazon jogának gyakorlását. Ezt követeli meg a választási el járás méltányosságának alapelve. A méltányosság nem azonos a formális egyenlőséggel. Nem elegendő annak vizsgálata, hogy a szabályozás különbséget tesz-e pártok vagy egyének között. Ahhoz, hogy a harmadik szakasz sérelme megállapítható legyen, annak kell bizonyossá válnia, hogy a megkülönböztetés az érdemi részvétel jogát sértette meg. A konkrét esetben a szóban forgó rendelkezések oda vezethetnek, hogy a kisebb pártok számára elnehezedik nézeteik és véleményük kommunikációja. Végül pedig fennáll annak a veszélye, hogy a befolyásos pártok dominálják a közösségi diskurzust. A korábbi okfejtés
63 szerint a pártok az egyének szócsövei. Ilyen szabályok azt teszik lehetővé, hogy egyesek szócsövei hatékonyab ban működjenek, míg másokéi ellehetetlenülnek. Tehát azoknak az érdemi részvételhez való joga sérül, akik marginális vagy regionális pártokat támogatnak.32 A politikai döntéshozatali eljárás hatékony működése megköveteli, hogy a pártok tetemes anyagi forrásokhoz jussanak. Ez nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a választók hozzájussanak a releváns információkhoz, amelynek híján nem tudnának élni részvételi jogukkal. A hatályos szabályozás azon az elképzelésen alapul, hogy azok a jelöltek, akik kampányaikhoz a magánszférából gyűjte nek adományokat, jóval szorosabb kapcsolatban állnak a társadalommal, mint azok, akik kevesebb forrásból, gazdálkodó szervezetektől vagy érdekvédelmi szervek től jutottak forráshoz. Az olyan jogi szabályozás, amely megakadályozza, hogy bizonyos pártoknak nyújtott ado mányok után az állampolgárok adókedvezményekben részesüljenek, eltántorítja a pártok tagjait és támogatóit az efféle anyagi hozzájárulásoktól.33 Ezzel pedig végső soron azoknak a politikai erőknek kedvez, amelyek a befolyásos érdekcsoportok igényeit tartják szem előtt. Így hasonló helyzet alakulhat ki, mint amelyet 1958-ban a német Alkotmánybíróság közvetett diszkriminációnak tekintett.34 4. A kanadai alkotmányértelmező testület tagjai sze rint tehát a választási eljárás szabályainak kialakítása során nem elegendő a formális egyenlőség, vagyis az egy ember-egy szavazat elv érvényesítése. A politikai egyenlőség tökéletesebb megvalósulását szolgálja a kanadai gyakorlatban az egyenlő jelenlét – egyenlő befolyás elveinek megjelenése. A testület érvelése szerint a politikai befolyás érvényre juttatásának egyik legfontosabb eszköze a közvéleke dés alakításában való szabad részvétel, amely azonban pénzigényes tevékenység. Az anyagi források torz el oszlásából fakadó előnyös helyzet, az erős befolyásolási képesség pedig ellehetetleníthetik az érdemi részvétel lehetőségét. Ezért a kanadai Legfelső Bíróság tagjai a választójogot garantáló alkotmányos rendelkezést úgy értelmezték, az a törvényalkotót olyan szabályanyag megalkotására kötelezi, amely hozzávetőlegesen egyenlő lehetőséget biztosít a politikai szabadságjogok gyakor lására. Ezzel a testület gyakorlatában érvényt szerez a tételnek, amely szerint a politikai egyenlőség része, hogy „a politikai közösség minden tagjának hozzávetőlegesen egyforma lehetősége legyen a közösség mindenkire néz ve kötelező politikai döntéseinek befolyásolására.”35 Összegzés A két testület hasonló érvelést alkalmazott akkor, ami kor a politikafinanszírozási szabályok alkotmányossá gáról kellett állást foglalnia. A német Szövetségi Alkot mánybíróság vizsgálatának középpontjában az a kérdés állt, a pártpénzek elosztásába való állami beavatkozás mikor felel meg az alkotmányosság kritériumainak. Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 63
2011.12.09. 11:36:43
64 A testület a szabad véleményformálás követelményének mércéjén mérte le a rendelkezések alkotmányosságát. Így két fontos következtetésre jutott: egyrészt, a közös ségi akaratképzésnek szabadnak, az állami befolyástól mentesnek kell maradnia.36 Ezért jogalkotással és közhatalmi döntésekkel nem tarthatóak életben olyan pártok, amelyekre nincsen társadalmi igény. Azoknak a pártoknak van helye a politikai küzdőtéren, amelyeknek létét a társadalom politikai preferenciái indokolják. Másrészt, a testület rámutatott: az állam a források el osztása során nem hozhat előnyösebb helyzetbe egyetlen politikai erőt sem. Olyan finanszírozási rendszerre van szükség, amelynek keretei között minden társadalmi csoportnak egyenlő az esélye szempontjainak, nézetei nek kifejtésére, és arra, hogy ennek érdekében politikai képviselettel bírjon. Ez utóbbi gondolatmenethez kapcsolható a kanadai Legfelső Bíróság érvelése. A testület szerint a közha talom birtokosai nemcsak akkor sértik meg a pártok esélyegyenlőségének elvét, ha olyan szabályanyagot alkotnak, amelynek eredményeként bizonyos politikai erők előnyösebb helyzetbe kerülnek, hanem akkor is, ha elmulasztják kialakítani azt a párt- és kampányfinan szírozási rezsimet, amelynek keretei között biztosított a politikai egyenlőség és az érdemi részvétel érvénye sülése. Márpedig azokban a politikai döntéshozatali eljárásokban, amelyet szűk érdekcsoportok uralnak, ez a lehetőség nem biztosított. Ilyen esetekben a csak kevesek nézeteihez és igényei hez illeszkedő programok látnak napvilágot, s ezek határozzák meg a diskurzust. A kevesebb befolyással bírók szavazhatnak ugyan, de a választási alternatívák kevésbé vagy egyáltalán nem fedik preferenciáikat. Ez a helyzet hasonló lenne ahhoz, amikor voksolhatunk ugyan, de a szavazólapon csupán egyetlen párt neve szerepel. A mi elképzeléseinket képviselők ebben az esetben sem választható alternatívák. Döntési szabad ságunk erősen korlátozott. Olyan döntés fog születni, s olyan program végrehajtására kap az aktuálisan nyertes erő felhatalmazást, amelynek kialakításában csupán néhány szereplő vett részt. Márpedig méltánytalannak tűnik a politikai közösség tagjaitól azt kérni, hogy olyan végeredményt fogadjanak el önmagukra nézve kötelező erejűnek, amely döntés tartalmának kialakításában nem volt érdemi szerepük. A demokrácia elvei szerint az egyének önmaguk aka ratának vannak alávetve, ez garantálja szabadságukat. Akinek érdemi lehetősége van a részvételre, az szabad. Még akkor is, ha végső soron az ő álláspontja maradt kisebbségben. Hiszen a további döntések meghozatala során nézetei ismét figyelembe jönnek. (Ezért oly nélkü lözhetetlenek a kisebbségi jogok a parlamentben, vagy a széles körű konszenzus igénye az egyéni szabadságot korlátozó döntések meghozatalának folyamatában.) Amennyiben az érdemi részvétel lehetősége elvész, sokaknak olyan döntést kellene elfogadniuk, amelyet önmagukkal szemben méltánytalannak éreznek, de nem
Futurum volt lehetőségük másokhoz hasonló módon kifejteni, hogy miért ellenzik azt. Vagy saját, alternatív álláspont juk mellé támogatókat gyűjteni. Ezt a problémát önma gában az egyenlő szavazati jog nem tudja orvosolni. Ezzel szemben, ha bárki számára nyitva áll az esély arra, hogy nyilvánosan előtárja nézeteit, megkísérelje a többieket saját elképzeléseinek helyességéről meggyőz ni, tehát mindenki számára adott a lehetőség mások döntésének befolyásolására, méltányosabbnak tűnik elvárni, hogy a kisebbségben maradók elfogadják a többség döntéseinek következményeit.37 Ezért a politikai egyenlőség elvét tiszteletben tartó alkotmányos demok ráciákban nem csupán az állam egyoldalú dominanciáját, de a közvélemény előtt rejtve maradó érdekcsoportok torzító befolyását is igyekeznek kiküszöbölni a közös ségi döntéshozatali eljárásban. Jegyzetek 1 Michael Koss: The Politics of Party Funding. Oxford University Press, New York 2011. 17. o. 2 8 BVerfGE 51 3 Donald P. Kommers: The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Duke University Press, London 1997. 202–204. o. (A Szövetségi Alkotmánybíróság hivatkozott érvelései és az oldalszámok a kötet ezen kiadásából valók.) 4 20 BVerfGE 56 5 Kommers: i. m. 206. o. 6 Kommers: i. m. 207–209. o. 7 Az ekként felfogott „pártállamiság” alkotmányfilozófiai hátteré ről lásd Hans Kelsen: On the Essence and Value of Democracy. In: Weimar: A Jurisprudence of Crises (szerk. Arthur J. Jacobson – Bernard Schlink). University of California Press, Berkeley and Los Angeles 2000. 84–109. o. 8 52 BVerfGE 63 9 Kommers: i. m. 214–216. o. 10 Halmai Gábor: Az egyesülés szabadsága. Atlantisz – Medvetánc, Budapest 1990. 154. o. 11 Halmai: Az egyesülés… 148. o., illetve: Halmai Gábor: A gyü lekezés és az egyesülés szabadsága. In: Emberi jogok (szerk. Halmai Gábor–Tóth Gábor Attila). Osiris Kiadó, Budapest 2008. 519. o. 12 Halmai: Az egyesülés… 152. o. 13 Sólyom László: Pártok és érdekszervezetek az Alkotmányban. Rejtjel Kiadó, Budapest 2004. 108–133.o. 14 Sólyom: i. m. 108. o. 15 Sólyom: i. m. 110–118. o. 16 Libman v. Québec (Attorney General) 1997 3 S.C.R. 569. 17 Libman v. Québec 29–46. pont (A továbbiakban a p-jelölés a döntések indokolásának eredeti számozás szerinti pontjaira utal.) 18 Az R. v. Oakes esetben kidolgozott általános alapjog-korlátozási teszt szerint a testület először megvizsgálja, hogy a vitatott jog szabály sért-e valamely, a Kartában garantált alapvető jogot vagy szabadságot, majd azt vizsgálja, hogy a korlátozás szükséges le het-e egy szabad és demokratikus társadalomban? L. R. v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103 64-65. pont. A feltételeket később a Bíróság tovább pontosította: a törvény tárgyának kényszerítő erejűnek és megalapozottnak kell lennie, vagyis a választott jogi megoldás akkor minősül alkotmányosan elfogadhatónak, ha racionálisan kapcsolódik az elérni kívánt célhoz, emellett kevésbé korlátozó megoldás nem áll a törvényhozó rendelkezésére. L. Dagenais v. Canadian Broadcasting Corp. 1994 3 S.C.R. 835. 19 Libman v. Québec 41. p.
Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 64
2011.12.09. 11:36:43
Futurum 20 A Legfelső Bíróság elvi éllel bíró kijelentéseinek megfogalma zása során többször is utalt a Lortie Bizottság dokumentumaira. Hivatalos elnevezése: Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing. A szövetségi testületet 1989-ben azzal a céllal hívták életre, hogy véleményt fogalmazzon meg a kanadai választási eljárási rendszerről. Zárójelentése 1991-ben készült el. 21 Libman v. Québec 46–48. p. 22 Libman v. Québec 81–82. p. 23 Harper v. Canada (Attorney General) 2004. 1 S.C.R. 827 24 A konkrét esetben nem a jelöltnek vagy pártnak adományozható pénzösszegek maximumáról van szó, hanem olyan szabályokról, amelyek korlátozzák azokat a pénzkiadásokat, amelyeket az egyén vagy csoport a maga nevében, de egy politikai erő javára eszközöl, külső vagy harmadik szereplőként. 25 Harper v. Canada 13–23. p. 26 Harper v. Canada 29. p. 27 Harper v. Canada 41. p. 28 Figueroa v. Canada (Attorney General) 2003 1 S.C.R. 912 29 „every citizen of Canada has the right to vote in an election of members of the House of Commons or of a legislative assembly and to be qualified for membership therein”
65 30 Figueroa v. Canada 30–34. p. 31 Figueroa v. Canada 38–41. p. 32 Figueroa v. Canada 42. p. 33 Figueroa v. Canada 63–64. p. 34 Hasonlóan vélekedik Sólyom László is, amikor azt írja, hogy minden a pártok esélyegyenlőségét érintő esetben a választó polgárok véleménye és akarata szolgálhat az állam számára mércéül. Sólyom: i. m. 110. o. 35 Miklósi Zoltán: Demokrácia, szólásszabadság, kampány. In: A személyiség burkai. Írások, tanulmányok a 60 éves Majtényi László tiszteletére. Eötvös Károly Intézet, Budapest 2010. 195–196. o. 36 Ez azonban nézetem szerint nem jelenti azt, hogy a közhatalom gyakorlói nem köteleződhetnek el más értékek, így az alkotmá nyos demokráciák alapvető értékei, az emberi jogok tiszteletben tartása mellett. Ezek ugyanis a teljes politikai közösség közösen osztott nézeteit tükrözik, nem pedig egyetlen társadalmi csoport szempontjait. 37 A gondolatmenet Ronald Dworkin egyik érvelésén alapszik. Ronald Dworkin: Political Equality. In: Uő.: Sovereign Virtue – The Theory and Practice of Equality. Harvard University Press, Cambridge 2000. 199–202. o.
Közjogi Szemle 2011/4
KJSZ-2011-4.indd 65
2011.12.09. 11:36:43
