Studijní obor: Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Studijní obor: Právo a právní věda

Katedra správní vědy a správního práva Diplomová práce

Správní řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Bc. Andrea Novotná 2014/2015

"Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Správní řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury."

…………………..….……………… Bc. Andrea Novotná

2

Tímto bych ráda poděkovala JUDr. Stanislavu Kadečkovi, Ph.D., za jeho cenné rady a připomínky při tvorbě této práce. Dále bych ráda poděkovala svým rodičům za jejich podporu a zázemí, bez nichž by tato práce nevznikla.

3

Abstrakt Tato diplomová práce pojednává o správním řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Cílem této práce je představit celé spektrum činností Úřadu, jež zahrnuje správní řízení ve věci spojování soutěžitelů, zakázaných dohod, zneužití dominantního postavení, významné tržní síly, koncesí a veřejné podpory. Podrobněji se práce věnuje poslední oblasti činnosti Úřadu, a sice veřejným zakázkám. Zde je cílem práce přiblížit přezkum zadávacího řízení, s důrazem na aktuální problémy v dané oblasti. Klíčová slova: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, veřejné zakázky, koncese, správní řízení, spojování soutěžitelů, zakázané dohody, významná tržní síla, zneužití dominantního postavení, veřejná podpora

Abstract

This thesis deals with the administrative proceedings covered by the Office for the Protection of Competition. The aim of this paper is to introduce the whole spectrum of administrative proceedings, which covers mergers, dominance and vertical agreements, cartels, market power, concessions and state aid. The last area of administrative proceedings covered by the Office for the Protection of Competition is public procurement. The main goal of my thesis is to analyse de lege lata situation of public procurement, identify the actual problems and propose de lege ferenda solutions. Key words: Office for the Protection of Competition, public procurement, administrative proceedings, mergers, dominance and vertical agreements, cartels, market power, state aid, concessions

4

Obsah 1

Seznam použitých zkratek .................................................................... 7

2

Úvod...................................................................................................... 8

3

Správní řízení ...................................................................................... 11

4

5

3.1

Subsidiární využití správního řádu .............................................. 12

3.2

Zásady správního řízení............................................................... 13

Úřad na ochranu hospodářské soutěže ................................................ 15 4.1

Historie ........................................................................................ 15

4.2

Organizační struktura .................................................................. 16

Působnost Úřadu ................................................................................. 18 5.1

Spojování soutěžitelů .................................................................. 19

5.1.1 Správní řízení ve věci spojování soutěžitelů ......................... 20 5.1.2 Průběh řízení ve věci spojování soutěžitelů .......................... 22 5.2

Zakázané dohody a zneužití dominantního postavení ................. 25

5.2.1 Správní řízení ve věci zakázaných dohod.............................. 28 5.2.2 Průběh řízení ve věci zakázaných dohod ............................... 29 5.2.3 Správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení ....... 30 5.2.4 Průběh řízení ve věci zneužití dominantního postavení ........ 31 5.3

Veřejná podpora .......................................................................... 31

5.4

Významná tržní síla ..................................................................... 33

5.4.1 Správní řízení ve věci významné tržní síly............................ 34 5.5

Koncesní řízení ............................................................................ 35

5.5.1 Správní řízení ve věci koncesního řízení ............................... 36 6

Veřejné zakázky.................................................................................. 38 6.1

Námitkové řízení ......................................................................... 40

6.2

Správní řízení .............................................................................. 42

6.2.1 Správní řízení z vlastního podnětu ........................................ 43 6.2.2 Správní řízení zahájené na návrh ........................................... 44 6.2.2.1 Účastníci řízení ............................................................... 46 6.2.2.2 Průběh řízení ................................................................... 47 6.2.2.3 Rozhodnutí...................................................................... 51

5

6.2.2.4 Podání návrhu po uzavření smlouvy .............................. 53 6.2.2.5 Správní delikty ................................................................ 54 6.2.2.6 Nejčastější pochybení zadavatelů ................................... 56 6.2.3 Opravné prostředky ............................................................... 58 6.3

Nový zákon o veřejných zakázkách ............................................ 60

7

Závěr ................................................................................................... 62

8

Seznam literatury ................................................................................ 65

9

8.1

Monografie .................................................................................. 65

8.2

Elektronické zdroje...................................................................... 66

8.3

Zákony a vyhlášky....................................................................... 70

8.4

Judikatura a rozhodnutí Úřadu .................................................... 71

Seznam příloh ..................................................................................... 73

6

1 Seznam použitých zkratek SŘ – zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Úřad – Úřad pro ochranu hospodářské soutěže Zákon o působnosti ÚOHS – zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů ZOHS – zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů ZVTS – zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů ZVZ – zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů Zákon o veřejné podpoře – zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory, ve znění pozdějších předpisů NZVZ – nově připravovaný zákon o veřejných zakázkách Koncesní zákon – zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, ve znění pozdějších předpisů

7

2 Úvod Tématem této práce je Správní řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Tento úřad zastává v systému kontroly soutěžního práva nezastupitelné místo. Tato specifická povaha postavení Úřadu a odlišnost jeho správních řízení, mě vedla k výběru tohoto tématu. Právě ona odlišnost od klasického správního řízení v režimu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, je nejvýraznějším rysem těchto řízení, která se velmi odlišují i mezi sebou, ať již formou zahájení či účinky rozhodnutí ve věci samé. Specifická pojetí těchto řízení jsou dána také aplikací několika zákonů v postavení lex specialis, které těmto řízením dávají unikátní prvek. Jedná se o velmi dynamickou oblast, která svou povahou balancuje mezi ochranou veřejného zájmu a ochranou obchodních zájmů soutěžitelů. Tento střet je patrný ve všech oblastech působení Úřadu. Nalezení rovnováhy mezi těmito zájmy by mělo být primárním cílem zákonodárcova počínání při tvorbě legislativy. Cílem této práce bude analyzovat jednotlivá řízení v působnosti Úřadu, kdy primární snahou bude, mimo samotné analýzy, identifikovat také problémy, které jsou způsobeny touto nerovnováhou. Škála činností Úřadu je velmi různorodá vzhledem k rozsáhlé agendě, kterou spravuje. V této práci se zmíním o všech oblastech činnosti Úřadu, avšak v omezeném rozsahu. Považuji za důležité čtenáři přiblížit ucelený obraz o činnosti tohoto správního orgánu. Vzhledem k nedávným legislativním změnám a změnám plánovaným do budoucna, jsem se rozhodla věnovat zvýšenou pozornost činnosti Úřadu v oblasti přezkumu zadávání veřejných zakázek. Tato oblast činnosti je problematická, nejen vzhledem ke zvyšujícímu se počtu stížností, které musí Úřad řešit. Jen v minulém roce se počet stížností zvýšil o třetinu1. Dlouho trvajícím problémem je právě ona nevyváženost mezi veřejnými zájmy a zájmy obchodními.

ÚOHS loni řešil o třetinu více stížností uchazečů o veřejný tendr. vz24.cz [online]. iVZ CZ, a.s., © 2012 [cit. 23. 3. 2015]. 1

8

Ráda bych se proto zaměřila také na problémy, které jsou s tímto spojeny a projevují se především ve veřejnosprávní praxi. Oblast veřejných zakázek je v posledních letech velmi diskutovaným tématem, přičemž oblast přezkumu je pouze jednou částí. Avšak i v této části je třeba najít rovnováhu mezi zájmy všech zúčastněných stran. Neméně významným důvodem, proč jsem se rozhodla věnovat větší pozornost zadávání veřejných zakázek, je osobní zájem. Lidé v mém okolí, kteří se pohybují v této oblasti, často zmiňují problémy, které nastaly při různých zadávacích či přezkumných řízení. Veřejné zakázky jsou z celé agendy Úřadu pro mne nejzajímavějším tématem, proto se budu přezkumnému řízení věnovat blíže. Pro bližší pochopení dané problematiky v úvodu práce krátce zmíním podstatu správního řízení, společně s vysvětlením některých pojmů a základních zásad, které se k vedení správního řízení vztahují. Pro přiblížení fungování Úřadu ve všech aspektech, se v následující kapitole budu věnovat jeho struktuře. Tato také čtenáři napoví, jakým způsobem jsou jednotlivé agendy rozděleny, a kterým dalším činnostem mimo správní řízení se Úřad věnuje.

Samotnou činnost v rámci

správního řízení můžeme rozdělit do pěti skupin, jež budou blíže analyzovány. Pozornost zde bude věnována spojování soutěžitelů, zakázaným dohodám, zneužití dominantního postavení, významné tržní síle a koncesním smlouvám. Mojí snahou bude v každém správním řízení čtenáři přiblížit nejdůležitější prvky, které toto řízení odlišují od ostatních. Součástí této kapitoly bude také oblast veřejné podpory, kde bude vysvětlena specifická role Úřadu, který sice nevykonává v této oblasti samotné správní řízení, přesto si myslím, že by jeho činnost v této oblasti neměla být opomenuta. Následující kapitola bude celá věnována oblasti veřejných zakázek. Zde se zaměřím nejen na správní procesy charakterizující toto správní řízení, ale jak již bylo zmíněno, na analýzu problematických aspektů veřejnosprávní praxe. V těchto případech se také budu snažit nabídnout čtenáři vlastní přístup a názor na řešenou problematiku. Závěr této kapitoly bude věnován nově připravovanému zákonu o veřejných zakázkách, který je v tuto chvíli pouze ve formě vládou schváleného věcného záměru. Bohužel k samotnému přezkumnému řízení Úřadu je

9

zde pouze konstatována snaha o jeho komplexní změnu, ale dále již není rozvedeno, jak tato změna bude realizována. Předkládaná práce bude tedy analýzou právní situace v oblasti správního řízení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, avšak nebude se omezovat pouze na vymezení správních řízení de lege lata. V oblasti veřejných zakázek, jež jsem si zvolila, jako oblast, jíž budu věnovat hlavní pozornost, se budu snažit identifikovat také problémy veřejnosprávní praxe a navrhnout jejich možné řešení de lege ferenda.

10

3 Správní řízení Základní definice správního řízení je obsažena v § 9 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“). Tento pojem je vymezen jako „postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá“. Jedná se tedy o postup správních orgánů, který je upravený procesními normami správního práva. Tento postup se vyznačuje procesem aplikace hmotného správního práva. Cílem je tedy vydání rozhodnutí v konkrétní věci, které bude mít povahu individuálního správního aktu. Správní řízení můžeme dělit na jednotlivé fáze, které začínají zahájením řízení a postupují v logickém řetězci k vydání rozhodnutí o právech nebo povinnostech konkrétní osoby2. Podoba správního rozhodnutí může být dvojí, jedná se buď o deklaratorní, nebo konstitutivní povahu. V praxi správních orgánů převažuje povaha konstitutivní. Správní řízení však nemusí vždy skončit vydáním individuálního správního aktu, ale může pokračovat i v podobě řízení exekučního (v takovémto případě končí správní řízení donucením ke splnění povinnosti). Správní řízení však nemusí být vůbec zakončeno vydáním rozhodnutí. Typickým příkladem je zastavení řízení podle ustanovení § 66 SŘ nebo uzavření smíru dle ustanovení § 141 odst. 8 SŘ3. Právní nauka rozlišuje několik druhů členění správního řízení. Jedním z možných členění je rozlišení na obecné a zvláštní správní řízení, kdy úpravu těchto řízení nalezneme ve SŘ i v dalších předpisech, jako je např. stavební zákon, přestupkový zákon nebo katastrální zákon. Další z možných členění, které je pro potřeby této práce významnější, je členění z hlediska aplikovatelnosti SŘ.

SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 31 JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 44 2 3

11

Rozlišujeme zde správní řízení se subsidiárním použitím SŘ, kdy mezi tato řízení patří např. řízení před stavebními úřady, katastrálními úřady a také správní řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže a správní řízení, které je upraveno samostatnou právní úpravou, která aplikovatelnost správního řádu vylučuje.

3.1 Subsidiární využití správního řádu Obecnou úpravu správního řízení nalezneme ve správním řádu, jak již bylo zmíněno výše. V ustanovení § 1 odst. 1 SŘ je vymezen rozsah působnosti správního řádu jako „postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“)“. Správní řád tedy upravuje veškerý autoritativní postup správních orgánů vůči adresátům veřejné správy v podobě tzv. vrchnostenské veřejné správy4. Pro účely této práce je významné, že pod orgány moci výkonné, které jsou podřazeny pod legislativní zkratku „správní orgán“, počítáme také Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Působnost SŘ je omezena ustanovením § 1 odst. 3 SŘ, který stanovuje, že „tento zákon se nevztahuje na právní jednání prováděná správními orgány a na vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného celku při výkonu samostatné působnosti“. Ustanovení § 1 odst. 2 SŘ stanovuje použitelnost správního řádu takto: „tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup“. Tento postup nazýváme zásadou subsidiarity. Pojem subsidiarita může být chápán v několika významech. Pro naše potřeby je subsidiarita chápána jako vztah dvou právních úprav, obecné a zvláštní, kdy jedna z těchto úprav je ve vztahu k druhé úpravě pouze podpůrná, subsidiární. Uplatňuje se zde princip lex specialis derogat lex generali, který znamená, že obecnou úpravu lze použít pouze, JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. 2009, Správní řád, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 3. 4

12

pokud danou otázku neupravuje speciální právní předpis, tedy obecná úprava bude použita pouze subsidiárně5. Subsidiarita se samozřejmě netýká pouze správního řádu, avšak pro účely této práce je právě vztah správního řádu a dalších zákonů zásadní.

3.2 Zásady správního řízení Velmi důležitou součástí každého právního odvětví jsou obecné zásady, které se prolínají napříč celým odvětvím. I toto právní odvětví má své procesní principy, které jsou upraveny v základním procesně-právní předpisu, a sice SŘ. V současné právní úpravě nalezneme ustanovení týkající se zásad správního řízení v ustanovení § 2 až § 8 SŘ. Důležitým ustanovením, které se zabývá aplikovatelností zásad vyjádřených ve SŘ na jiné právní předpisy správního práva procesního je ustanovení § 177 odst. 1 SŘ. Toto ustanovení říká, že „základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“. Působnost základních zásad6 plně dopadá na všechny formy činnosti veřejné správy, mimo jiné také na správní řízení jako takové7. Zásady jmenované v § 2 až § 8 SŘ nejsou konečným výčtem zásad, které je nutné

JEMELKA, Luboš. Princip subsidiarity správního řádu. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2013, s. 10 6 Zásady správního práva jsou aplikovatelné také na postupy podle částí páté, režim veřejnoprávních smluv, vydávání opatření obecné povahy podle části šesté a také na řešení stížností dle části sedmé. (SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 38) 7 SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 38 5

13

respektovat ve veřejné správě. Jedním z konceptů, který není striktně definován, je princip dobré správy8. Za jednu z nejzákladnějších zásad považujeme zásadu legality neboli zákonnosti. Ta představuje základní garanci ústavnosti zakotvené v Ústavě a Listině základních práv a svobod. Tato zásada pokrývá sféru veškerých vztahů ve veřejné správě. Její naplnění představuje postup v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, včetně mezinárodních smluv, které jsou součástí našeho právního řádu9. Mezi důležité zásady, které je nutné zde vzpomenout, patří zásada proporcionality neboli přiměřenosti. Tato zásada je všeobecně vnímána ve spojitosti s dalšími zásadami, a sice zásadou zákazu zneužití správního uvážení, zásadou ochrany dobré víry a oprávněných zájmů, zásadou subsidiarity a požadavku nalézt řešení odpovídající okolnostem daného případu10. Správní orgán je dále povinen řídit se zásadou materiální pravdy, zásadou volného hodnocení důkazů a zásadou projednací. Pokud je to možné, „pokusí se správní orgán o smírné odstranění rozporů, které braní řádnému projednání a rozhodnutí dané věci“ 11. V neposlední řadě je důležitá zásada rychlosti správního orgánu. Pro případ porušení této zásady zná SŘ ustanovení o ochraně před nečinností správního orgánu (viz. § 80 SŘ). Poslední zásadou, kterou bych zde ráda zmínila je zásada legitimního očekávání.

Principem dobré správy rozumíme neformální zásady správy věcí veřejných. Tato pravidla vychází z ústavních základů, morálních pravidel a legitimních očekávání. Mezi tyto principy patří soulad s právem, nestrannost, včasnost, předvídatelnost, přesvědčivost, přiměřenost, efektivnost, odpovědnost, otevřenost a vstřícnost (Principy dobré správy. Veřejný ochránce práv [online]. Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 24. 3. 2015]. 9 SKULOVÁ, Soňa et al., Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 45. 10 SKULOVÁ, Soňa et al., 2012, s. 49. 11 § 5 SŘ 8

14

4 Úřad na ochranu hospodářské soutěže 4.1 Historie Úřad na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako ústřední orgán státní správy12 procházel řadou změn, než se dostal do podoby, v jaké ho známe dnes. Úřad byl zřízen zákonem České národní rady č. 173/1991 Sb., o zřízení Českého úřadu pro hospodářskou soutěž. Svou činnost zahájil ke dni 1. 7. 1991. Za jeho sídlo bylo zvoleno město Brno. Tento výběr měl signalizovat nezávislost při jeho rozhodování. Zmínka o kartelovém právu se poprvé objevila v českých zemích v § 4 rakouského koaličního zákona č. 43 z roku 1870. K první systematické úpravě proti omezování soutěže došlo až v roce 1933, zákonem č. 141/1933 Sb., o kartelech a soukromých monopolech. Vzhledem ke společensko-ekonomické situaci v zemi po roce 1948 byl tento zákon prakticky zbaven účinnosti. Po roce 1989, se vzhledem ke změně politické situace, opět obnovila diskuse nad ochranou soutěžního práva a vytvoření orgánu, který by na tuto ochranu dohlížel. Tyto diskuse vyvrcholily přijetím zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, kde byla mimo jiné kontrola nad jejím dodržováním svěřena Úřadu. V roce 1992 agendu Úřadu převzalo Ministerstvo pro hospodářskou soutěž, které ji vykonávalo až do roku 1996. Úřad, v podobě jak jej známe dnes, byl zřízen zákonem č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Ústřední orgány státní správy jsou vymezeny v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Ústřední orgány státní správy dělíme na ty, v jejichž čele stojí člen vlády (ministerstva) a dále na další ústřední orgány státní správy (např. ÚOHS, ČÚZK, NBÚ či ERU) (PRŮCHA, Petr. Správní právo obecná část. 8 dopl. vydání. Brno: Aleš Čeněk, 2012, s. 171-172) 12

15

(dále jen „zákon o působnosti ÚOHS“), kde byla vymezena jeho působnost a základní organizační prvky13.

4.2 Organizační struktura Jak

již

bylo

zmíněno

výše,

působnost

Úřadu

upravuje

zákon

č. 273/1996 Sb., o působnosti ÚOHS. Tato je vymezena jako „vytváření podmínek pro podporu a ochranu hospodářské soutěže, vykonávání dohledu při zadávání veřejných zakázek a vykonávání další působnosti stanovené zvláštními zákony“14. Pravomoci Úřadu jsou dále upraveny ve zvláštních zákonech, kterými jsou např. zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „ZOHS“), zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití (dále jen „ZVTS“), zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ ZVZ“), zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (dále jen „koncesní zákon“) a zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory (dále jen „zákon o veřejné podpoře“). V čele Úřadu stojí jeho předseda, který je jmenován a odvoláván na návrh vlády prezidentem republiky. Funkční období předsedy je 6 let, přičemž do funkce může být jmenován pouze dvakrát. V současnosti je předsedou Úřadu Ing. Petr Rafaj. Jako zástupci jsou jmenováni 3 místopředsedové, které jmenuje a odvolává předseda Úřadu a dále určuje pořadí jejich zastupování. V souvislosti s přijetím zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, se dle ustanovení § 1 odst. 3 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti ÚOHS, předseda Úřadu považuje za služební orgán15.

Historie Úřadu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 5. 2. 2015]. 14 § 2 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže 15 Definici pojmu služební orgán nalezneme v § 10 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě 13

16

Organizační strukturu Úřadu tvoří 5 sekcí, a sice sekce veřejné regulace a správy Úřadu, sekce hospodářské soutěže, sekce veřejných zakázek, sekce druhostupňového rozhodování a sekce předsedy úřadu16. Bližší rozdělení jednotlivých sekcí na odbory je zobrazeno v příloze č. 1.

Příloha č. 1: Organizační struktura17

Organizační struktura Úřadu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 5. 2. 2015]. 17 Zdroj: Organizační struktura Úřadu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 5. 2. 2015]. 16

17

5 Působnost Úřadu Vzhledem k rozmanitosti agendy Úřadu, považuji za nutné se na tomto místě zmínit o každém jeho odvětví. Volná soutěž, kde všechny zúčastněné subjekty postupují podle stejných pravidel je ideálním stavem, kterého se Úřad v oblasti hospodářské soutěže snaží dosáhnout. V realitě se ovšem některé ze subjektů snaží své postavení zvýhodnit či zvýšit svůj vliv a následně také zisk. Těmito případy jsou vertikální či horizontální dohody18 a zneužití dominantního postavení. Úřad působí v oblasti povolování spojení soutěžitelů a posouzení, zda toto spojení nebude mít negativní dopady na hospodářskou soutěž. Kontrola významné tržní síly, jako další činnost Úřadu, spadá do kompetence sekce veřejné regulace a správy úřadu. V této oblasti je činnost úřadu soustředěna převážně na vyhodnocení zkušeností z působení ZVTS a přípravy podkladů pro novelizaci tohoto zákona, kdy zástupci Úřadu jsou součástí pracovní skupiny, která na novele pracuje19. Další velkou oblastí působení Úřadu je dohled nad zadáváním veřejných zakázek, jež jsou do agendy Úřadu zařazeny již od roku 1995. Hlavní náplní je zde přezkum úkonů zadavatelů a jejich kontrola. Správní řízení je zahájeno buď na návrh stěžovatele, nebo z moci úřední. Hlavním cílem je zde větší transparentnost při nakládání s veřejnými prostředky. Zkušenosti, získané při této činnosti, jsou důležitým zdrojem informací při novelizaci ZVZ, na níž Úřad společně s ministerstvem pro místní rozvoj spolupracuje. Toto odvětví působení Úřadu budu blíže popisovat v kapitole č. 6, které bude věnována převážná část této práce. Posledním odvětvím, v němž je Úřad činný, je veřejná podpora. Činnosti, které zde Úřad vykonává, se omezují pouze na koordinační, poradenské, konzultační

Vertikální dohody jsou takové dohody, v nichž soutěžitelé působí na různých úrovních trhu, na rozdíl od horizontálních dohod, jejichž soutěžitelé působí na stejné úrovni trhu. 19 Významná tržní síla. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 17. 2. 2015]. 18

18

a monitorující. Dále také dohlíží, aby poskytování veřejné podpory probíhalo v souladu s právem Evropské unie.

5.1 Spojování soutěžitelů První oblastí působnosti Úřadu, které bych ráda věnovala více pozornosti, je spojování soutěžitelů20. Spojením soutěžitelů rozumíme „spojení soutěžitelů fúzí dvou nebo více na trhu dříve samostatně působících soutěžitelů“ 21. Dle ZOHS se za spojení soutěžitelů považuje také „nabytí podniku jiného soutěžitele nebo jeho části smlouvou, na základě dražby nebo jiným způsobem“22 a „jestliže jedna nebo více osob, které nejsou podnikateli, ale kontrolují již alespoň jednoho soutěžitele, anebo jeden nebo více podnikatelů získá možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiného soutěžitele, zejména a) nabytím účastnických cenných papírů, obchodních nebo členských podílů, nebo b) smlouvou nebo jinými způsoby, které jim umožní jiného soutěžitele kontrolovat“23. Zákon také myslí na výjimky, které se za spojení soutěžitelů nepovažují, tyto jsou upraveny v ustanovení § 12 ZOHS, jedná se např. o určitý druh spojení bank či přechod určitých působností statutárních orgánů v rámci insolvenčního řízení či likvidace. Spojování soutěžitelů je v hospodářské soutěži naprosto běžným jevem a na fúzích společností není nic neobvyklého. Dochází k nim v rámci celého spektra soutěžitelů. Pozornost Úřadu je však koncentrována pouze na určitý druh spojení. Mezníkem jsou kritéria, která jsou založena na obratu. Tato jsou definována v ustanovení § 13 ZOHS. Spojení soutěžitelů podléhá povolení Úřadu tedy, jestliže

Pojem soutěžitel je vymezen v § 2 odst. 1 ZOHS, kdy se tímto rozumí „fyzické a právnické osoby, jejich sdružení, sdružení těchto sdružení a jiné formy seskupování, a to i v případě, že tato sdružení a seskupení nejsou právnickými osobami, pokud se účastní hospodářské soutěže nebo ji mohou svou činností ovlivňovat, i když nejsou podnikateli“. 21 § 12 odst. 1 ZOHS 22 § 12 odst. 2 ZOHS 23 § 12 odst. 3 ZOHS 20

19

„celkový čistý obrat24 všech spojujících se soutěžitelů dosažený za poslední účetní období na trhu České republiky je vyšší než 1,5 miliardy Kč a alespoň dva ze spojujících se soutěžitelů dosáhli každý za poslední účetní období na trhu České republiky čistého obratu vyššího než 250 milionů Kč, nebo b) čistý obrat za poslední účetní období na trhu České republiky25 je vyšší než 1 500 000 000 Kč a zároveň celosvětový čistý obrat dosažený za poslední účetní období dalším spojujícím se soutěžitelem je vyšší než 1 500 000 000 Kč“. I při naplnění těchto podmínek, nemusí být pravomoc Úřadu založena, pokud se jedná o spojení soutěžitelů, která mají tzv. „komunitární dimenzi“26. Takovéto případy jsou posuzovány principem one-stopshop27, jehož cílem je zefektivnění soutěžně-právní kontroly v rámci Evropské Unie28.

5.1.1 Správní řízení ve věci spojování soutěžitelů Za podmínky splnění obratových kritérií a absence komunitární dimenze spojení soutěžitelů je možné zahájit správní řízení, které je svou povahou řízením návrhovým. Toto řízení může být tedy zahájeno pouze na návrh. Tímto se liší od jiných řízení v působnosti Úřadu ve věcech hospodářské soutěže, které jsou zahajovány z vlastního podnětu (z moci úřední)29. Výpočet čistého obratu je stanoven v ustanovení § 14 ZOHS. Podrobněji viz ustanovení § 13 odst. b) ZOHS, kde jsou vymezena kritéria pro jednotlivé typy spojení. 26 Komunitární dimenze spojení soutěžitelů je upravena v Nařízení č. 139/2004, o kontrole spojování podniků, které v čl. 1 definuje obratová kritéria, jež jsou svým objemem významná pro Evropskou unii. Dle čl. 21 odst. 3 nepoužije žádný členský stát své vnitrostátní předpisy pro hospodářskou soutěž na jakékoli spojení, které má význam pro Evropskou unii. 27 Pod tímto pojmem rozumíme snahu pro alokaci případů mezi národními soutěžními úřady a Komisí, kdy o daném případu rozhoduje vždy pouze jediný úřad (Komise nebo národní úřad). 28 MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 191-192 [cit. 23. 2. 2015] 29 MUNKOVÁ, Jindříška. Soutěžní právo. 2. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 539. 24 25

20

Správní řízení je zahájeno dnem doručení návrhu na povolení spojení soutěžitelů, který obsahuje všechny náležitosti30. Tyto náležitosti jsou stanoveny vyhláškou č. 252/2009 Sb., kterou se stanoví náležitosti návrhu na povolení spojení soutěžitelů. Součástí těchto náležitostí, je mimo jiné, také řádně a úplně vyplněný dotazník a doklad o zaplacení správního poplatku31. Pro posouzení okamžiku zahájení správního řízení je zde rozhodné ustanovení § 15 odst. 4 ZOHS, které je v postavení lex specialis k ustanovení § 44 SŘ. Společný návrh na povolení spojení jsou dle ustanovení § 15 odst. 2 ZOHS povinni podat „všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit fúzí, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo jeho část smlouvou nebo zakládají společně kontrolovaný podnik“. Individuální návrh na spojení je poté podáván v případech spojení dle ustanovení § 12 odst. 3 ZOHS, kdy „návrh je povinen podat soutěžitel, který získal možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiného soutěžitele“. Účastenství, dle ZOHS, je definováno také v ustanovení § 21a odst. 1 ZOHS, ze kterého je zřejmé, že jiné osoby, než osoby jmenované v ustanovení § 15 odst. 2 ZOHS nejsou účastníkem správního řízení. Významným je v této věci také rozsudek Nejvyššího správního soudu, dle kterého osoba, jež podala proti návrhu na povolení spojení soutěžitelů námitky, není účastníkem správního řízení. Podání námitek je v tomto řízení považováno pouze za příležitost sdělit Úřadu podstatné informace k řízení. Osoba podávající námitky tedy nemá procesní práva a povinnosti32. Právní úprava de lege lata v této oblasti nepřipouští jiný výklad. Okruh účastníků je taxativně stanoven. V rámci úvah de lege ferenda, by bylo, dle mého názoru, vhodné přiznat těmto osobám určité procesní postavení, které by odráželo důležitost tohoto správního řízení pro řádný průběh hospodářské soutěže. Minimem procesních práv, které by mělo být přiznáno těmto osobám, je možnost podat rozklad. Takto by, dle

§ 12 odst. 4 ZOHS Výše poplatku je dána zákonem č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, kde poplatky za povolení spojení soutěžitelů jsou uvedeny v sazebníku pod položkou č. 63 32 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015 sp. zn. 9 Afs 72/2013 30 31

21

mého názoru, bylo posíleno postavení osob, ať se jedná o konkurenční společnosti či spotřebitele a došlo by také ke zvýšení ochrany jejich práv. V průběhu správního řízení je mnohdy potřebná součinnost dalších osob, kterou může být např. prodávající subjekt, konkurent účastníka či jeho dodavatel. V případě potřeby může Úřad požádat tyto osoby o součinnost. Tato povinnost také bývá zajišťována ve smluvní dokumentaci33. V případě, kdy oslovený subjekt nepředloží v uložené lhůtě požadované podklady, je možné takovémuto subjektu uložit pořádkovou pokutu dle ustanovení § 22c ZOHS34. Pořádkové pokuty nejsou jediným nástrojem Úřadu při porušení povinnosti. ZOHS v hlavě VII specifikuje správní delikty osob a stanovuje pokuty, které je možné za tato porušení uložit.

5.1.2 Průběh řízení ve věci spojování soutěžitelů Po podání úplného návrhu oprávněnou osobou Úřad neprodleně oznámí zahájení řízení v Obchodním věstníku a elektronicky prostřednictvím veřejné datové sítě. Současně je stanovena lhůta pro podání námitek proti tomuto spojení35. Dle praxe Úřadu tato lhůta činí 5 dnů, kdy charakter této lhůty je pouze pořádkový. Samotné řízení je pak možné rozdělit na dvě základní části. V první části řízení jsou návrhy na spojení posuzovány, zda vůbec podléhají schválení Úřadu. V případě, že tyto návrhy podléhají schválení Úřadu a spojení soutěžitelů nebude mít za následek narušení hospodářské soutěže či tyto návrhy vůbec schválení nepodléhají, vydá Úřad příslušného rozhodnutí. Toto rozhodnutí vydá do 30 dnů od zahájení řízení.

MUNKOVÁ, Jindříška. Soutěžní právo. 2. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 439-440. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 14.11.2013, č.j.:ÚOHS-V194/2013/PP-22286/2013/840/RPl 35 § 16 odst. 1 ZOHS 33 34

22

K druhé části řízení je přistoupeno, pokud Úřad dospěje k názoru, že posuzované spojení může narušit hospodářskou soutěž36. O tomto aspektu jsou účastníci vyrozuměni a Úřad dále pokračuje v řízení. Rozhodnutí je v této fázi povinen vydat do 5 měsíců od zahájení řízení. Pokud není do uplynutí této lhůty rozhodnutí vydáno, platí, že Úřad spojení povolil37. Pro posouzení, zda by mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže, Úřad použije, mimo jiných metod, také substantivní test. Tento stanoví, že k podstatnému narušení hospodářské soutěže nedojde, pokud „společný podíl spojujících se soutěžitelů na relevantním trhu nepřesáhne 25 %“38, neprokáže-li se při posuzování opak. Z logiky věci však vyplývá, že k narušení hospodářské soutěže může dojít také pod úrovní dominance. Při posuzování je tedy vždy podstatné doložit samotné porušení hospodářské soutěže, nikoli pouze existence dominantního postavení39. V praxi Úřadu je převážná většina porušení hospodářské soutěže v souvislosti se vznikem či posílením dominantního postavení. Jak je možné vidět z přílohy č. 2, velké množství řízení Úřadu v této oblasti tvoří řízení zjednodušená. Toto řízení a podmínka jeho zahájení je upravena v ustanovení § 16a ZOHS. Dále vidíme, že správních řízení ve druhé fázi je pouze velmi malé množství z celkového počtu. Můžeme tedy říci, že převážná většina předložených návrhů na povolení spojení je Úřadem povolena.

MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 229 [cit. 24. 2. 2015] 37 § 16 odst. 5 ZOHS 38 § 17 odst. 3 ZOHS 39 MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 282 [cit. 24. 2. 2015] 36

23

Příloha č. 2: Graf spojování soutěžitelů za roky 2009-201340

Proti rozhodnutí Úřadu je možné podat opravný prostředek. Tento může podat pouze účastník řízení. Tímto účastníkem, jak bylo zmíněno výše, není osoba podávající námitky proti spojení soutěžitelů. Proto rozklad podaný touto osobou bude zamítnut pro nepřípustnost41. Právní úprava se zde již neřídí ZOHS, ale promítne se zde subsidiarita správního řádu, konkrétně tedy ustanovení § 152 odst. 1 a 4 SŘ, ve spojení s ustanovením § 83 odst. 1 a § 85 odst. 1 SŘ. Opravným prostředkem je zde rozklad, o němž rozhoduje předseda Úřadu. Dále je možné se nápravy domáhat v rámci správního soudnictví, a sice v řízení proti rozhodnutí správního orgánu.

Zdroj: Statistiky z oblasti hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. 41 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015 sp. zn. 9 Afs 72/2013. 40

24

5.2 Zakázané dohody a zneužití dominantního postavení Činnost Úřadu se v této oblasti výrazně odlišuje od správního řízení, které bylo předmětem předchozí kapitoly. Zakázané dohody (neboli kartelové dohody) či zneužití dominantního postavení jsou zásadním narušením hospodářské soutěže a jejího přirozeného rozvoje. Tato narušení se následně například promítají na snížení blahobytu spotřebitele, který nemá možnost nakupovat zboží za konkurenční ceny. Dalším příkladem jsou dohody o rozdělení trhu, či zneužití dominantního postavení, které způsobují újmu jiným soutěžitelům či spotřebitelům. Nelze ovšem jednoznačně říci, že chování každého soutěžitele, který zaujímá dominantní postavení na trhu je škodlivé. Každé jednotlivé chování je nutné řádně prošetřit a posoudit, zda takovéto jednání není zjevně nepřiměřené konkrétním okolnostem42. Zakázanými dohodami rozumíme „dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě, jejichž cílem je narušení hospodářské soutěže“43. V ustanovení § 3 odst. 2 ZOHS nalezneme demonstrativní výčet dohod, které jsou zakázány, jedná se např. o dohody o přímém nebo nepřímém určení cen či rozdělení trhu nebo nákupních zdrojů. Výčet skutkových podstat není kompletní, neboť struktura ZOHS je založena na generálních klauzulích. Tyto vytyčují základní znaky zakázaného chování, kdy v dalším odstavci jsou pouze demonstrativně uvedeny nejčastější typy porušení. Pokud je naplněna generální skutková podstata, ale toto jednání není přesně určeno speciální skutkovou podstatou, jedná se přesto o jednání zakázané, se všemi důsledky, které z něho vyplývají44. Ne všechny dohody, které vykazují tyto znaky, jsou však

Zakázané dohody a zneužití dominantního postavení. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. 43 § 3 odst. 1 ZOHS 44 MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 36-37 [cit. 25. 2. 2015] 42

25

zakázané. Ustanovení § 4 ZOHS definuje tzv. blokové výjimky, na které se zákaz dle ustanovení § 3 odst. 1 ZOHS nevztahuje45. Definici

dominantního

postavení

nalezneme

v

ustanovení

§ 10 odst. 1 ZOHS, které říká: „dominantní postavení na trhu má soutěžitel nebo společně více soutěžitelů (společná dominance), kterým jejich tržní síla umožňuje chovat se ve značné míře nezávisle na jiných soutěžitelích nebo spotřebitelích“. I zde nalezneme generální klauzuli v ustanovení § 11 odst. 1 ZOHS, kdy „zneužití dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů je zakázáno“. Dále jsou zde demonstrativně vymezeny nejčastější zneužití dominantního postavení, jako např. přímé nebo nepřímé vynucování nepřiměřených podmínek ve smlouvách s jinými účastníky trhu či uplatňování rozdílných podmínek při shodném nebo srovnatelném plnění vůči jednotlivým účastníkům trhu. Při určování dominantního postavení se má za to, že soutěžitel či soutěžitelé se společnou dominancí, kteří dosáhli za zkoumané období menší než 40% podíl na trhu, nezaujímají dominantní postavení, pokud nebude prokázán opak46. Jak je možné vidět z přílohy č. 3, počty řízení, které jsou zahajovány v oblasti zakázaných dohod a oblasti zneužití dominantního postavení se v posledních letech počítají v řádu jednotek. Na tento trend navazuje i výše sankcí uložených Úřadem. Nejvyšší sankce byla uložena v roce 2007 ve výši 941,881 mil. Kč, kdy bylo sankcionováno celkem 16 společností. Tato sankce byla uložena za tzv. bid rigging47 a týkala se největších výrobců tzv. plynem izolovaného spínacího ústrojí. Při odhalování tohoto kartelu byl použit tzv. leniency program, jehož podstatu vysvětlím v následující kapitole.

Pojem „blokové výjimky“ je soubor požadavků, které je nutné splnit, aby určitá dohoda byla vyňata ze zákazu dle čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie. (MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 72 [cit. 24. 2. 2015]) 46 Zakázané dohody a zneužití dominantního postavení. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. 47 Jedná se dohodu účastníků na nabídkové ceně tak, aby došlo k přidělení zakázky předem dohodnuté společnosti. 45

26

Příloha č. 3: Grafické znázornění počtu vedených správních řízení48

Příloha č. 4: Výše uložených sankcí v prvním stupni (v mil. Kč)49

Zdroj: Statistiky z oblasti hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. 49 Zdroj: Statistiky z oblasti hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 6. 3. 2015]. 48

27

5.2.1 Správní řízení ve věci zakázaných dohod Podstatný rozdíl mezi tímto řízením a řízením o spojení soutěžitelů je v povaze jeho zahájení. Tato řízení jsou zásadně řízeními z vlastního podnětu (tedy zahajovaná z moci úřední). Účastníky řízení jsou ti „o jejichž právech a povinnostech,…, má být v řízení jednáno a rozhodnuto“50. Zákon umožňuje také Úřadu za určitých podmínek omezit okruh účastníků. Tato možnost je upravena v ustanovení § 21a odst. 3 ZOHS. Odhalení a prokázání existence zakázané dohody je velmi obtížné a bez spolupráce „z vnitřku“ je mnohdy velmi náročné takovouto dohodu prokázat. Pro efektivnější odhalování zakázaných dohod proto užívá Úřad tzv. leniency program. Jedná se o shovívavější postup vůči účastníkům zakázaných dohod, kteří ohlásí kartel a poskytnou veškeré informace a důkazy, které mají k dispozici. Úřad v případě, že soutěžitel jako první předloží podklady vedoucí k prokázání zakázané dohody či které umožní provést místní šetření, neuloží tomuto soutěžiteli pokutu. Pokud předloží důkazy, které představují významnou přidanou hodnotu k informacím, které již Úřad má k dispozici, ale toto podání není učiněno jako první, pak Úřad pokutu pouze sníží. Celý proces je vázán na podání žádosti a splnění podmínek, které jsou definovány v ustanovení § 22ba ZOHS. Úřad vydává také podrobnou příručku, kde vysvětluje, jak bude poskytnuté informace posuzovat. Tato příručka by měla sloužit k větší právní jistotě soutěžitelů, kteří se rozhodnou využít leniency programu51.

§ 21a odst. 2 ZOHS Leniency program – pravidla a výhody nahlášení kartelu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. 50 51

28

5.2.2 Průběh řízení ve věci zakázaných dohod Zjistí-li Úřad existenci zakázané dohody, uvede tuto skutečnost ve výroku rozhodnutí tak, že se do budoucna plnění této dohody zakazuje. Výrok o zjištění zakázané dohody má pouze deklaratorní charakter. Zákon připouští v ustanovení § 7 odst. 2 ZOHS možnost zastavení řízení za splnění několika podmínek: a) účastníci řízení navrhnou společně závazky ve prospěch obnovení hospodářské soutěže, b) tyto závazky musí být dostatečné pro ochranu hospodářské soutěže a odstranění závadného stavu, c) původní zakázaná dohoda podstatně nenarušila hospodářskou soutěž52. Tyto podmínky musí být splněny kumulativně, kdy tento návrh musí podat všichni účastníci. Tohoto postupu mohou účastnící využít ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení vyrozumění, v němž Úřad sděluje základní skutkové okolnosti případu53. Při porušení výše zmíněných podmínek se účastníci dopustí přestupku dle ustanovení § 22 odst. 1 písm. e) ZOHS. Při podezření na možnou existenci kartelové dohody se uplatňuje také alternativní způsob řešení nežádoucího stavu. Úřad tuto formu „quasi-řízení“ používá při podezření na méně závažné jednání s omezeným dopadem na hospodářskou soutěž. Soutěžiteli, který se ztotožní se stanoviskem Úřadu, které je mu zasláno formou oznámení a přislíbí zcela odstranit nežádoucí stav, je dána lhůta jednoho měsíce na zpracování návrhu nápravy problému, včetně stanovení lhůt pro jednotlivá plnění. Formální postup Úřadu bude zahájen pouze v případě, kdy

MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 97-98 [cit. 24. 2. 2015] 53 § 7 odst. 3 ZOHS 52

29

soutěžitel poruší stanovené lhůty při zjednání nápravy. V takovém případě bude zahájeno klasické správní řízení54. Pokud Úřad shledá, že došlo k narušení hospodářské soutěže uzavřením zakázané dohody, může soutěžiteli nebo více soutěžitelům uložit pokutu dle ustanovení § 22a ZOHS.

5.2.3 Správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení Jak již bylo zmíněno výše, nejdůležitějším kritériem pro určení dominance je tržní podíl soutěžitele, který je tvořen objemem dodávek nebo nákupů na trhu za určité časové období. Pod pojmem časové období zde zákon neuvádí přesný časový úsek, ale je nutné tuto podmínku chápat, jako delší časový úsek, v němž se s jistou pravidelností uskutečňují dané dodávky či nákupy. Ojedinělá skutečnost dodávky či nákupu značného rozsahu není splněním podmínky přítomnosti na trhu, jak ji definuje zákon. Nejedná se ovšem o jediné kritérium. V ustanovení § 10 odst. 2 ZOHS jsou stanovena zkoumaná kritéria, např. hospodářská a finanční síla soutěžitele či právní a jiné překážky vstupu na trh pro další soutěžitele. Není ovšem možné říci, že i při naplnění těchto kritérií dochází ke zneužití dominantního postavení. Pro tento závěr je nutné prokázat existenci souvislosti mezi stavem dominance, relevantním jednáním a jeho negativními důsledky pro hospodářskou soutěž55, neboť i soutěžitel s dominantním postavením na trhu má právo hájit své zájmy.

MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 103 [cit. 24. 2. 2015] 55 MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 110-111 [cit. 2. 3. 2015] 54

30

5.2.4 Průběh řízení ve věci zneužití dominantního postavení Právní úprava v této věci je velmi podobná právní úpravě u kartelových dohod, která byla popsána výše. Výrok Úřadu o zneužití dominantního postavení má také pouze deklaratorní povahu, Úřad v takovýchto případech toto jednání do budoucna zakáže. I zde nalezneme v ustanovení § 11 odst. 3 ZOHS možnost soutěžitelů navrhnout závazky ve prospěch obnovení hospodářské soutěže. Tyto závazky je nutné navrhnout nejpozději do 15 dnů od sdělení výhrad Úřadem. Jak vidíme, průběh správního řízení je zde velmi podobný průběhu správního řízení ve věci zakázaných dohod. Právní úprava opravných prostředků je v těchto případech totožná s právní úpravou opravných prostředků v řízení o povolení spojení soutěžitelů. Z tohoto důvodu ji zde již nebudu podrobněji uvádět.

5.3 Veřejná podpora Činnosti Úřadu v oblasti veřejné podpory se výrazně odlišují od vedení správních řízení popsaných v předchozích odstavcích. I přes tuto výraznou odlišnost považuji za nutné, zde alespoň krátce zmínit, jakou roli Úřad v tomto procesu sehrává. Veřejná podpora je definována v čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie56. Činnost Úřadu v této oblasti je upravena Zákonem o veřejné podpoře. Úřad v této oblasti sám správní řízení nevede, jeho funkce je pouze koordinační, poradenská, konzultační a monitorovací. Hlavní roli v této oblasti

Veřejnou podporu můžeme vymezit 4 definičními znaky: podpora je poskytnuta státem nebo z veřejných prostředků; podpora zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví podnikání a je selektivní; je ovlivněn obchod mezi členskými státy; je narušena nebo hrozí narušení hospodářské soutěže. Poskytnutí podpory je možné pouze po nalezení výjimky z obecného zákazu poskytnutí veřejné podpory. (Veřejná podpora. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 4. 3. 2015]. 56

31

přebírá Evropská komise, která také vede řízení a Úřad, jako koordinační orgán, pouze předkládá své stanovisko k dané problematice. Působnost Úřadu je negativně vymezena v ustanovení § 3 odst. 1 zákona o veřejné podpoře. Úřad vykonává výše zmíněné činnosti ve všech oblastech kromě zemědělství a rybolovu57. Úřad se při plnění svých funkcí zaměřuje především na poskytovatele, kteří jsou povinni předkládat dokumenty a jiné informace týkající se veřejných podpor58. Poskytovatelé jsou povinni se při plnění této informační povinnosti řídit vyhláškou č. 207/2005 Sb., o formě a obsahu plnění informační povinnosti k poskytnuté veřejné podpoře. Porušení této povinnosti může Úřad postihnout sankcí v souladu s ustanovením § 8a zákona o veřejné podpoře59. Úřad ve spolupráci s ministerstvem zemědělství dále spravuje centrální registr podpor malého rozsahu (RDM). Do tohoto registru zapisují poskytovatelé poskytnuté podpory de minimis60, registr zároveň slouží jako zpětná kontrola, zda nedošlo k překročení stanovených limitů. Registr je veřejně přístupný na adrese http://eagri.cz/public/app/RDM/Portal61.

V těchto oblastech vykonává působnost ministerstvo zemědělství. § 5 odst. 1 zákona o veřejné podpoře 59 JANKŮ, Martin. 2012. Veřejné podpory v soutěžním právu EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 98-99 60 Podpora de minimis není považována za veřejnou podporu, neboť díky její nízké částce nenaplňuje poslední dva znaky veřejné podpory, a sice narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy (Podpora de minimis. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 4. 3. 2015]). 61 O aplikaci Registr podpor de minimis. Ministrestvo zemědělství [online]. Ministerstvo zemědělství © 2009-2015 [cit. 4. 3. 2015]. 57 58

32

5.4 Významná tržní síla Další oblastí, o níž bych se ráda zmínila, je činnost Úřadu v oblasti významné tržní síly. Tato oblast byla do působnosti Úřadu včleněna až v roce 2010 v souvislosti s přijetím ZVTS. Významnou tržní silou rozumíme, v souladu s ustanovením § 3 odst. 1 ZVTS, „takové postavení odběratele vůči dodavateli, kdy se v důsledku situace na trhu stává dodavatel závislým na odběrateli ve vztahu k možnosti dodávat své zboží spotřebitelům a kdy si odběratel vůči dodavateli může vynutit jednostranně výhodné obchodní podmínky“. Zakázané praktiky jsou definovány v ustanovení § 4 ZVTS. Tyto ustanovení především odkazují na přílohovou část zákona, kde jsou detailně rozvedeny jednotlivá pravidla, jimiž se dodavatelé a odběratelé musí řídit. Jedná se např. o pravidla uplatňovaná při fakturaci, pravidla pro stanovení všeobecných obchodních podmínek či praktiky zakázané v dodavatelsko-odběratelských vztazích. Činnost v této oblasti je soustředěna nejen na vedení správních řízení, ale převážná část činnosti odboru se nyní soustředila na vyhodnocení zkušeností z předchozích let a revizi samotného zákona62. Úřad je také činný v rámci Evropské komise, kde je součástí pracovní podskupiny FOOD, jejíž hlavní náplní je sledování situace v oblasti potravin. Monitoring této oblasti je důležitý, především díky zvyšujícím se cenám a narůstajícímu počtu protisoutěžního jednání. Součástí této podskupiny FOOD jsou zástupci všech členských států. Závěry této podskupiny jsou spíše obecného charakteru. K činnosti Úřadu se vztahuje především zmínka o velké aktivitě soutěžních úřadů jednotlivých členských států v oblasti sledování sektoru potravin63.

Významná tržní síla. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 7. 3. 2015]. 63 Informace o průběhu práce pracovní podskupiny FOOD při Evropské komisi. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 7. 3. 2015]. 62

33

5.4.1 Správní řízení ve věci významné tržní síly Správní řízení je v oblasti významné tržní síly primárně upraveno v ZVTS, přiměřeně se však na toto řízení užijí také ustanovení ZOHS. Podobnost s řízením ve věcech kartelových dohod a zneužití dominantního postavení je markantní, proto zde jen shrnu základní znaky. Správní řízení jsou zahajována z moci úřední Úřadem, zjistí-li, že došlo k porušení. Také zde mohou účastníci řízení navrhnout Úřadu závazky, které povedou k obnovení hospodářské soutěže. Tyto mohou navrhnout do 15 dnů od doručení písemného vyrozumění, v němž Úřad sdělí účastníkům skutkové okolnosti, právní kvalifikaci a důkazy, které jsou součástí spisu. Nejčastěji zjištěným prohřeškem bylo nedodržování splatnosti faktur za dodané zboží, která má činit 30 dnů. Dalším prohřeškem bylo uplatňování tzv. skonta64. Úřad proti těmto dohodám jako takovým žádné námitky nemá, musí se však jednat o dohodu stran, nikoli jednostranný diktát65. V roce 2013 bylo ukončeno správní řízení, které započalo již v roce 2010. Jednalo se zde o účastníka řízení Kaufland České republika v.o.s. Tomuto účastníku byla pravomocně vyměřena pokuta ve výši 22 130 000 Kč za sjednávání lhůt splatnosti delších než 30 dnů, sjednávání poplatku ve výši 4 % z hodnoty pohledávky v případě, že bude pohledávka postoupena třetí straně a sjednání skonta ve výši 0,5 % z hodnoty pohledávky za každý týden její předčasné úhrady. V současnosti tento případ dále projednává Krajský soud v Brně66.

Jedná se o situaci, kdy se dodavatel a odběratel dohodnou, že při uhrazení fakturované částky před splatností, dojde k ponížení této částky. 65 Výsledky šetření odboru kontroly tržní síly. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 7. 3. 2015]. 66 Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 9. 3. 2015]. 64

34

Opravným prostředkem jsou zde, stejně jako v předchozích případech, rozklad podaný k předsedovi Úřadu. Dále je také možné podat žalobu ke správnímu soudu.

5.5 Koncesní řízení Úřad je činný také v oblasti dohledu nad dodržováním koncesního řízení. Předmětem tohoto řízení je uzavření koncesní smlouvy, jíž se „koncesionář zavazuje poskytovat služby nebo i provést dílo a zadavatel se zavazuje umožnit koncesionáři brát užitky vyplývající z poskytování služeb nebo z využívání provedeného díla, popřípadě spolu s poskytnutím části plnění v penězích“67. Jedním ze znaků koncesní smlouvy je také nutnost, aby „podstatnou část rizik spojených s braním užitků vyplývajících z poskytování služeb nebo z využívání provedeného díla nese koncesionář, rozdělení ostatních rizik mezi zadavatelem a koncesionářem stanoví koncesní smlouva“68. Z definice koncesní smlouvy plyne, že se jedná o institut, který je svou podstatou odlišný od veřejné zakázky dle ZVZ69. Přesto zde můžeme nalézt společné znaky, především v oblasti dohledu nad dodržováním zákona. V současnosti je tato oblast upravena v samostatném Koncesním zákoně a z tohoto důvodu jsem se rozhodla pro samostatné zpracování této oblasti, i když jsem si vědoma podobnosti těchto řízení.

§ 16 odst. 1 koncesního zákona § 16 odst. 2 koncesního zákona 69 V nově připravovaném zákoně o veřejných zakázkách se předpokládá sloučení koncesního zákona se ZVZ. 67 68

35

5.5.1 Správní řízení ve věci koncesního řízení Činnost Úřadu spočívá především ve výkonu dohledu nad dodržováním zákona, kdy Úřad „a) vydává předběžná opatření, b) rozhoduje o tom, zda zadavatel potupoval v souladu s tímto zákonem, c) ukládá nápravná opatření a sankce, d) projednává správní delikty, e) kontroluje úkony zadavatele, f) plní další úkoly, stanoví-li tak jiný právní předpis“70. Správní řízení je zahájeno z moci úřední či na návrh. Náležitosti podání návrhu jsou upraveny v ustanovení § 24b Koncesního zákona. Před podáním návrhu stěžovatel uplatní své námitky u zadavatele. Jedná se o nutný předpoklad pro podání samotného návrhu Úřadu. Lhůta pro podání návrhu činí 10 dnů od doručení rozhodnutí zadavatele o námitkách. Zadavatel je dle ustanovení § 24d Koncesního zákona účastníkem řízení, jehož povinností je zaslat Úřadu své vyjádření k podanému návrhu do 7 dnů od jeho doručení. Základní náležitostí návrhu je také kauce, jejíž výše činí 1 % z předpokládané hodnoty předmětu koncesní smlouvy, nejméně 50 000 Kč, nejvýše však 2 000 000 Kč71. Úřad v tomto řízení může uložit předběžné opatření či zákaz uzavření koncesní smlouvy. V případě pochybení Úřad uloží nápravné opatření, pokud shledá, že došlo k pochybení, které ovlivnilo, nebo mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Celková konstrukce tohoto správního řízení je velmi podobná řízení dle ZVZ. Řízení dle Koncesního zákona se liší, od řízení dle ZVZ, pouze v několika aspektech, jenž byly do ZVZ zapracovány především „technickou novelou“ (blíže viz kapitola č. 6). Těmto řízením je v činnosti Úřadu věnován poměrně malý prostor, neboť jejich četnost je velmi nízká. Důvodem pro takto nízkou využívanost této formy spolupráce je nejasné právní prostředí, kdy zadavatelé často váhají, zda se řídit ZVZ

70 71

§ 24 odst. 1 koncesního zákona § 24c odst. 1 koncesního zákona

36

či koncesním zákonem. Vzhledem k malé využívanosti koncesní smlouvy se nevytváří ani rozhodovací praxe, ať se jedná o dohledový orgán či soud72. Připravovaný NZVZ by proto mohl ujasnit a sjednotit tato řízení a přispět k jejich větší využívanosti. Pro ilustraci zde uvádím příklad z roku 2013, kdy byla udělena pokuta ve výši 300 000 Kč městu Chodov ve věci Uzavírání smlouvy o nájmu rozvodného tepelného zařízení. Tato pokuta byla také potvrzena ve správním řízení o rozkladu. Město Chodov uzavřelo smlouvu o nájmu se společností Sokolovská uhelná, a.s. Dle Úřadu však město mělo uzavřít koncesní smlouvu, neboť tímto přenechalo společnosti provozování služeb, kdy za poskytování těchto služeb umožnilo brát užitky. Část rizik s provozem služeb také nesla sama společnost. Byly tedy naplněny všechny znaky koncesní smlouvy73. Tento příklad, dle mého názoru, jednoznačně demonstruje aplikační nejednotnost, která panuje mezi zadavateli, kteří si dle současné právní úpravy koncesní smlouvy nejsou jistí jejím použitím. Opravné prostředky jsou stejné jako v přezkumném řízení ve věci zadávání veřejných zakázek. Proto zde odkáži na kapitolu č. 6, kde se této problematice věnuji blíže.

JIRKA, Vladislav. Právní kvalifikace PPP projektů jako koncesí a nejednotné posuzování koncesí v aplikační praxi orgánu dohledu. epravo.cz [online] epravo.cz, a.s., © 1999-2015, [cit. 30. 3. 2015]. 73 Rozhodnutí ÚOHS ze dne 8.12.2014, č.j. ÚOHS-R409/2013/VZ-25973/2014/323/BRy 72

37

6 Veřejné zakázky Poslední oblastí, jíž bych se ráda věnovala, jsou veřejné zakázky. Jak již bylo uvedeno v úvodu práce, této oblasti se budu věnovat více do hloubky a ráda bych zde zmínila i možný vývoj do budoucna, kdy by měl být přijat zcela nový zákon o veřejných zakázkách. Při tvorbě této práce jsem již vycházela ze stavu po přijetí tzv. „technické novely“, která nabyla účinnosti dne 6. 3. 201574. V rámci této novely došlo k úpravě i některých aspektů týkajících se správního řízení vedeného Úřadem. V rámci této kapitoly se budu nejprve věnovat námitkovému řízení vedenému u zadavatele. Toto řízení, které předchází řízení u Úřadu, je nutným předstupněm samotného správního řízení vedeného Úřadem, jemuž budu věnovat zbytek kapitoly. Dříve, než přistoupím k samotnému správnímu řízení, je nutné zde vysvětlit základní pojmy týkající se veřejných zakázek. Pojem veřejná zakázka je upraven v ustanovení § 7 odst. 1 ZVZ, jedná se o „zakázku realizovanou na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací“. Z tohoto ustanovení můžeme dovodit tři základní znaky veřejné zakázky, které musí být naplněny kumulativně. Prvním pojmovým znakem je smluvní charakter, kdy smluvní vztah musí být vždy realizován na jedné straně zadavatelem a straně druhé dodavatelem (či dodavateli). Předmětem smlouvy jsou pak určité dodávky, služby či stavební práce. Plnění provedené dodavatelem tedy musí vždy vycházet pouze ze smlouvy. S tímto souvisí i druhý pojmový znak, jímž je úplatnost právního vztahu, kdy úplata je poskytována zadavatelem za poskytnuté služby, dodávky či

Jedná se o přijetí zákona č. 40/2015 Sb., kterým se mění zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách 74

38

stavební práce. Posledním pojmovým znakem je písemná forma právního vztahu75. Zákon dále vymezuje v ustanoveních §§ 8, 9 a 10 ZVZ veřejné zakázky na dodávky, stavební práce a služby. Toto dělení je významné také pro členění dle předpokládané hodnoty zakázky76. Rozlišení na zakázky na provedení stavebních prací nebo zakázky na služby či dodávky se zdá býti logické, pokud uvážíme předpokládanou finanční zátěž, která je u stavebních zakázek vyšší, neboť tyto zakázky jsou vypisovány jako celek, který mnohdy zahrnuje také určité služby a dodávky, které jsou nutné pro zhotovení zakázky jako celku77. Speciálním případem jsou zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti, jejichž vymezení je upraveno v ustanovení § 11 ZVZ. Zákon rozlišuje několik druhů řízení, kterými je možné vybrat nejvhodnější nabídku78. Cílem této práce je přiblížit problematiku správního řízení, které nastává potom, co je nejvhodnější nabídka vybrána. Dříve než přistoupím k podkapitole zabývající se námitkovým řízením u zadavatele, ráda bych se zastavila u konstrukce modelů přezkumných řízení. Rozlišujeme zde dva typy modelů. Prvním z nich je jednostupňový přezkum79.

ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 3. 2015] 76 Zákon rozlišuje 3 druhy veřejných zakázek, a sice zakázky malého rozsahu, podlimitní zakázky a zakázky nadlimitní. Zakázky malého rozsahu jsou stanoveny dle předpokládané finanční zátěže. U zakázek na dodávky a služby je touto hranicí částka 2 mil. Kč, u zakázek na stavební práce se jedná o částku 6 mil. Kč. Specifikem těchto zakázek je, že zadavatel se při zadávání nemusí striktně držet ZVZ. Zakázky podlimitní a nadlimitní se již řídí ZVZ. Limit, dle kterého se tyto zakázky dělí je stanoven v nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu. I zde je rozlišováno mezi zakázkami na stavební práce a zakázkami na dodávky a služby. Dalším kritériem, které je zde zohledněno, je osoba zadavatele, kdy finanční hranice se liší i podle toho, kdo veřejnou zakázku zadává (Metodika zadávání veřejných zakázek. Ministerstvo pro místní rozvoj. Portál o veřejných zakázkách ©2015 [cit. 13. 3. 2015].) 77 ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 3. 2015] 78 Tyto druhy jsou blíže upraveny v ustanovení § 21 a násl. ZVZ. 79 Tento model je uplatňován např. ve Velké Británii, Rakousku či Německu (JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2 dopl. vyd. Praha: C.H. Beck, 2014, s. 881) 75

39

Hlavním znakem tohoto modelu je existence jediného orgánu, který řeší veškeré problémy zadávacího řízení či plnění ze smlouvy. Tímto orgánem je soud. Jednoznačnou výhodou tohoto modelu je soustředěnost u jednoho orgánu, který rozhoduje o celé agendě. Problematickým bodem je možnost zahájení řízení pouze podáním žaloby80. Toto omezení je, podle mého názoru, na škodu samotné podstatě zadávání veřejných zakázek, neboť primárním cílem by zde měla být kontrola a účelové využití veřejných prostředků. Omezení ochrany nutností primárně podat žalobu k soudu bude mít, dle mého názoru, za následek výrazné zmenšení projednávaných pochybení, neboť ochota řešit prohřešky tímto způsobem radikálně klesne. Druhý model, který je uplatňován i v České republice, je, dle mého názoru, účinnější a poskytuje vyšší míru ochrany a rozmanitější škálu opravných prostředků. Jeho základním znakem je rozdělení agendy mezi dva orgány, orgán soudní a správní. V případě České republiky je správním orgánem Úřad. Milníkem pravomocí obou orgánů je uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky. Neboť po uzavření smlouvy spory v obchodně-právní věci řeší pouze obchodní soud. Zatímco agenda před uzavřením smlouvy je v pravomoci Úřadu. Jeho rozhodnutí je pak přezkoumatelné soudně, avšak toto rozhodnutí přezkoumává správní soud, který přezkoumává postup Úřadu, nikoli platnost uzavřené smlouvy či nárok na náhradu škody81.

6.1 Námitkové řízení Právní úpravu tohoto řízení najdeme v ustanoveních § 110 a násl. ZVZ. Námitkové řízení se uplatní u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek. Námitku může podat kterýkoli dodavatel, který měl zájem na získání zakázky a kterému hrozí nebo vznikla újma proti jakémukoli úkonu zadavatele 82. Jedná se JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2 dopl. vyd. Praha: C.H. Beck, 2014, s. 881 Tamtéž, s. 881-882 82 § 110 odst. 1 ZVZ 80 81

40

zde tedy o dva předpoklady pro podání námitky. Újma způsobená zadavatelem nemusí být přesně vyčíslena, postačí její obecné vymezení. Stěžovatel také musí prokázat svůj záměr na získání zakázky, což v případě neúčasti v zadávacím řízení může být poněkud komplikované. Důkazní břemeno leží na stěžovateli, který musí své námitky formulovat jasně, srozumitelně a určitě. Hmotněprávní lhůta pro doručení námitek je stanovena v ustanovení § 110 odst. 2 ZVZ na 15 dnů (v případě zjednodušeného podlimitního řízení je lhůta zkrácena na 10 dnů). Za začátek běhu subjektivní lhůty můžeme označit okamžik, kdy se stěžovatel dozví o porušení zákona zadavatelem. Výrazné omezení objektivní lhůty spočívá v možnosti podat námitky pouze do doby uzavření smlouvy83. Na včasně podané námitky, které obsahují veškeré náležitosti je zadavatel povinen reagovat a přezkoumat je v plném rozsahu. Toto je povinen učinit do 10 dnů od doručení námitky, kdy tato lhůta je, na rozdíl od lhůty pro doručení námitek, procesně-právní. Zadavatel je povinen vždy reagovat na zaslanou námitku a zaslat stěžovateli své vyjádření. V případě, kdy zadavatel nevyhoví námitkám stěžovatele je vázán zákazem uzavřít smlouvu před uplynutím lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, tato lhůta činí 45 dnů od doručení námitek zadavateli. V tomto rozhodnutí musí zároveň stěžovatele poučit o možnosti podání návrhu k Úřadu. Nečinnost zadavatele, který toto může opírat o fikci negativního rozhodnutí dle ustanovení § 111 odst. 5 ZVZ, je dle ustálené praxe Úřadu nepřijatelná84. Přezkum zadávacího řízení zadavatelem je velmi významným institutem, který dovoluje řešit jednotlivá pochybení již v počátku efektivně a bez zbytečných časových prodlev. Z tohoto důvodu by, dle mého názoru, měla být nečinnost zadavatele v této fázi zadávání veřejné zakázky sankčně postižena tak, aby k fikci negativního rozhodnutí docházelo co nejméně. Současný zákaz uzavřít smlouvu dle ustanovení § 111 odst. 5 věta první ZVZ, který se dle ustálené

ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 3. 2015] 84 SCHELLEOVÁ, Andrea. Nejčastější problémy ve veřejných zakázkách nejen pro sektorové zadavatele. 1. vyd, Praha: Linde Praha a.s., 2014, s. 84 83

41

rozhodovací praxe Úřadu85 vztahuje na zadavatele i v případě rozhodnutí fikcí, se zdá býti nedostatečný. Samotné porušení zákona však může být odstraněno i bez podání námitky stěžovatelem. V rámci tzv. autoremedury může zadavatel přijmout kroky k nápravě nezákonného stavu. O tomto kroku je nutné informovat všechny uchazeče či zájemce o veřejnou zakázku86. Podání námitky má také význam pro podání podnětu k Úřadu, neboť stěžovatel, který nevyužil možnosti podat námitky, není oprávněn tento podnět podat87.

6.2 Správní řízení Úpravu činnosti Úřadu v rámci ZVZ nalezneme v hlavě II, kdy tyto činnosti můžeme dále rozdělit na správní řízení zahájené na návrh a správní řízení zahájené Úřadem z vlastního podnětu. Dalším okruhem činností, kterými se Úřad zabývá v souvislosti s veřejnými zakázkami, je provádění kontroly podle zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád. V této oblasti Úřad monitoruje zadávání veřejných zakázek, prověřuje podněty, které nemají povahu návrhu na zahájení řízení, a kontroluje činnost orgánů veřejné správy v oblasti hospodaření s finančními prostředky88. Pokud Úřad při takto provedené kontrole zjistí nedostatky, pak je zahájeno samotné správní řízení. Pravomoci Úřadu při vedení samotného správního řízení jsou vymezeny v ustanovení § 112 ZVZ, kdy Úřad: „a) vydává předběžná opatření, b) rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěži o návrh postupoval v souladu s tímto zákonem, c) ukládá nápravná opatření, d) kontroluje úkony zadavatele při zadávání veřejných zakázek podle zvláštního předpisu“. Stejně, jako

Např. rozhodnutí Úřadu č.j. ÚOHS-R228/2011/VZ-4109/2012/310/JSI ze dne 29.2.2012 JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2 dopl. vyd. Praha: C.H. Beck, 2014, s. 889 87 § 110 odst. 9 ZVZ 88 ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 3. 2015] 85 86

42

u námitkového řízení, je i zde explicitně vyloučen přezkum zakázek malého rozsahu.

6.2.1 Správní řízení z vlastního podnětu Jak již bylo zmíněno výše, výsledkem kontrolní činnosti Úřadu může být zahájení správního řízení pro porušení zákona. Nejedná se ovšem o jediný případ, kdy Úřad zahajuje správní řízení z vlastního podnětu (ex offo). Podněty Úřad získává např. z Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu, z výsledků kontrol orgánů obcí kraji či upozornění Policie ČR či jiného státního orgánu. Dále pak patřičné informace pro zahájení řízení může Úřad získat z návrhů doručených po lhůtě či z podnětu samotných občanů89. Objem správních řízení takto zahájených není zanedbatelný. Celkový počet veřejných zakázek přezkoumaných na základě podnětů činí 2 873 za rok 2013. Pro ilustraci uvádím v příloze č. 5 počty správních řízení zahájených v roce 2013 s podílem připadajícím na správní řízení zahájená z vlastního podnětu. Jak je vidět, tento počet rozhodně není bezvýznamný90.

Příloha č. 5: Správní řízení zahájená v roce 201391 Celkem

668

Na návrh

495

Ex offo

173

Neukončená správní řízení

142

JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2 dopl. vyd. Praha: C.H. Beck, 2014, s. 895 Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 15. 3. 2015]. 91 Zdroj: Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 26. 3. 2015]. 89 90

43

Úřad je povinen zahájit správní řízení vždy, když se o porušení zákona dozví, a to ve lhůtě do 5 let ode dne, kdy se o porušení dozvěděl. Nejpozději lze správní řízení zahájit do 10 let ode dne, kdy byl delikt spáchán92.

6.2.2 Správní řízení zahájené na návrh Po uplatnění námitek u zadavatele, má stěžovatel možnost domáhat se svých práv také u Úřadu. Lhůta pro doručení návrhu je stanovena v ustanovení § 114 odst. 4 ZVZ na 10 dnů od doručení rozhodnutí o nevyhovění námitkám. Navrhovatel doručuje návrh Úřadu a ve stejnopisu také zadavateli. Stanovená lhůta je svou povahou hmotněprávní. Zákon i zde řeší případ, kdy zadavatel stěžovateli na jeho námitky nereagoval. Stanovuje zde lhůtu pro podání návrhu na 25 dnů od doručení námitek stěžovateli93. Jak již bylo zmíněno výše, nečinnost zadavatele je v celém procesu přezkumu veřejných zakázek na škodu. V případě podání návrhu je zadavatel povinen se k podanému návrhu vyjádřit a sdělit své stanovisko. Pokud by toto stanovisko zadavatel sdělil již v námitkovém řízení a nevyčkával marného uplynutí lhůty k vyjádření, došlo by, dle mého názoru, k úbytku agendy Úřadu. Návrh lze podle ustanovení § 114 odst. 1 ZVZ podat proti „všem úkonům zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v § 6 a v jejichž důsledku hrozí nebo vznikla újma na právech navrhovatele, a to zejména proti a) zadávacím podmínkám, b) obsahu oznámení nebo výzvy o zahájení zadávacího řízení, c) vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení, d) rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, e) použití druhu zadávacího řízení“. Součástí podání návrhu musí být označení navrhovatele, uvedení v čem je spatřován rozpor se zákonem a čeho se navrhovatel domáhá. K tomuto návrhu musí být také připojeny v elektronické podobě písemné důkazní prostředky, jejichž provedení navrhovatel 92 93

JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2 dopl. vyd. Praha: C.H. Beck, 2014, s. 895 § 114 odst. 5 ZVZ

44

navrhl94. Právě připojení všech důkazních prostředků v písemné formě již při podání návrhu je novinkou v ZVZ, která byla zavedena tzv. „technickou novelou“. dané

Pokud

ustanovení

interpretujeme

v

souvislosti

s

ustanovením

§ 114 odst. 10 ZVZ, které je do zákona také vloženo nově, nalezneme zásadní změnu v dosavadní praxi. Tato změna povede primárně ke zrychlení správního řízení Úřadu, neboť všechny potřebné dokumenty bude navrhovatel předkládat již v návrhu, kdy předložené důkazy již nebude možné měnit či doplnit95. Výsledkem by tedy mělo být celkové zrychlení správního řízení, neboť Úřad již nebude vyzývat navrhovatele k předložení důkazů, které navrhuje k provedení. Toto „zrychlení“ si vyžádá zvýšené administrativní náklady na straně stěžovatele96. Dle mého názoru, je tato novelizace krokem správným směrem, neboť rychlé vyřízení správního řízení je v zájmu nejen Úřadu, ale také navrhovatele a zadavatele, a proto je nutné, aby navrhovatel ke svému podání přistupoval zodpovědně. Nadále platí, že pokud návrh nebude obsahovat obecné náležitosti (jak jsou uvedeny v ustanovení § 37 odst. 2 SŘ), označení zadavatele či uvedení, čeho se navrhovatel domáhá, je Úřad povinen navrhovatele vyzvat k jejich doplnění. Neuvedením těchto náležitostí se vyřízení návrhu protahuje, neboť lhůta pro rozhodnutí počne běžet až od okamžiku jejich doplnění. Zadavatel je povinen Úřadu předložit dokumentaci k veřejné zakázce a zároveň své vyjádření do 10 kalendářních dnů od doručení návrhu97. Z „technické novely“ je také zcela patrná snaha zákonodárce o elektronizaci veškerých podání k Úřadu. Nově se tato povinnost týká samotného návrhu, podání dalších účastníků a zaslání důkazních materiálů, které mají být provedeny98. § 114 odst. 3 ZVZ Dle ustanovení § 114 odst. 10 ZVZ Úřad přihlédne ke skutečnostem, které navrhovatel nemohl tvrdit již vůči zadavateli, kdy podmínkou je, aby navrhovatel prokázal, že tyto nové skutečnosti nemohly být před zadavatelem tvrzeny. 96 ZATLOUKAL, Petr; MACEK, Ivo. Quo vadis, aneb 36 změn zákona o veřejných zakázkách. epravo.cz [online] epravo.cz, a.s., © 1999-2015, [cit. 24. 3. 2015]. 97 § 114 odst. 6 ZVZ 98 Změny v dohledu nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách dle tvz. Technické novely. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 17. 3. 2015]. 94 95

45

K těmto krokům měl zákonodárce přistoupit, dle mého názoru, již v minulosti, neboť vzhledem k rychle se vyvíjejícím technologiím je důležité, aby státní správa v tomto ohledu nezaostávala a zpřístupnila tuto možnost uživatelům, kteří tyto technologie již využívají. Komunikaci v elektronické formě je možné považovat za rychlejší a spolehlivější než komunikaci v písemné podobě. I tímto krokem dochází ke zrychlení správního řízení, díky okamžitému doručení podání a možnosti reagovat bez zbytečných prodlev.

6.2.2.1 Účastníci řízení Účastníkem řízení, ať se jedná o řízení na návrh či řízení z moci úřední, je vždy zadavatel veřejné zakázky. V případě správního řízení na návrh je účastníkem navrhovatel. Pokud však Úřad přezkoumává zákonnost výběru nejvhodnější nabídky, tak je účastníkem řízení také uchazeč, který podal vítěznou nabídku či návrh99. Vymezení účastníků řízení je důležité také z hlediska navrhování důkazních materiálů. Dle ustanovení § 114 odst. 11 ZVZ, které je také novinkou v zákoně, mají účastníci možnost navrhovat důkazy do 15 kalendářních dnů od dne doručení oznámení o zahájení správního řízení. Tato možnost se ovšem nevztahuje na navrhovatele, který je vázán povinností všechny navrhované důkazy doložit již při podání návrhu. Zákon explicitně uvádí povinnost Úřadu poučit účastníky řízení o postupu při uplatňování důkazů, čímž bude také naplněna zásada poučovací. Dalším okruhem účastníků jsou osoby podezřelé ze spáchání správního deliktu, tyto mohou být odlišné od již zmíněného okruhu účastníků, proto i jim přiznává zákon procesní práva a povinnosti100.

§ 116 ZVZ ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 3. 2015] 99

100

46

Jak vidíme z vymezení okruhu účastníků, jedná se o speciální úpravu účastenství, rozdílnou od obecné úpravy obsažené v ustanovení § 27 a násl. SŘ. 6.2.2.2 Průběh řízení Po podání úplného návrhu101 je nutné pro zahájení řízení složit kauci. Velikost této kauce činí: „1 % z nabídkové ceny navrhovatele za celou dobu plnění veřejné zakázky nebo za dobu prvních čtyř let plnění v případě smluv uzavřených na dobu neurčitou“102. Minimální výše kauce, která musí být složena, je 50 000 Kč, nejvyšší možná částka se výrazně zvýšila103, v současnosti činí 10 000 000 Kč. Upřesněním výpočtu kauce u veřejných zakázek na dobu neurčitou, je snaha specifikovat výpočet kauce a předejít tak interpretačním problémům. V případech, kdy není možné přesně určit nabídkovou cenu, kauce činí 100 000 Kč. Povinnost složit kauci vyvolává různé ohlasy, kdy ne vždy jsou tyto ohlasy pozitivní. Na jedné straně nalezneme zastánce úplného zrušení kaucí, které jsou považovány za přežitek. Opačným názorem je odůvodněnost kaucí, jako procesní způsob zabránění neodůvodněných či účelových podání. Osobně se přikláním na stranu zastánců kaucí, neboť si myslím, že se nejedná o překážku v přístupu k výkonu práva, právě naopak. Dle mého názoru, právě složení kauce posiluje právní jistotu účastníků. Jako výrazné posílení také vnímám nový institut zavedený „technickou novelou“, kdy dle ustanovení § 115 odst. 3 ZVZ „Úřad vrátí kauci sníženou o 20 %, vzal-li navrhovatel svůj návrh před vydáním rozhodnutí ve věci samé zpět“. Právě tento institut má za cíl zamezit obstrukčnímu jednání a protahování řízení, kdy navrhovatel podá návrh k Úřadu, čímž na nějaký čas zablokuje uzavření smlouvy se zadavatelem. Možným řešením následující situace by, dle mého názoru, byla úprava výše kauce při podání návrhu před podáním samotné nabídkové ceny104. Tedy po splnění všech náležitostí, tak jak byly popsány výše a po odstranění vad podání. § 115 odst. 1 ZVZ 103 Před technickou novelou ZVZ byla tato horní hranice stanovena na max. 2 000 000 Kč. 104 V současnosti je v tomto případě stanovena kauce na 100 000 Kč, bez rozdílu, zda se jedná o veřejnou zakázku, kdy je předpokládaná cena 3 000 000 Kč nebo 300 000 000 Kč. Bylo by nejspíše vhodné upravit výši horní hranice kauce dle druhu veřejné zakázky. 101 102

47

Vzhledem k tomu, že u veřejné zakázky je již od okamžiku prvního zveřejnění předpokládaná cena (nebo maximálně přípustná cena) zadavateli známa, neměl by být problém stanovit kauci na 1 % z předpokládané ceny veřejné zakázky. Jsem si vědoma ohlasu, který tento postup vyvolá. Stanovení kauce tímto způsobem by mohlo vyvolat obavy ohledně možnosti přístupu společností k Úřadu. Kdy následkem by mohlo být neúměrné snížení podaných návrhů, kdy zejména menší společnosti nebudou ochotny uhradit takto vysokou kauci před podáním samotné nabídky. Alternativním řešením je stanovení hranic, jež by sloužily k určení výše kauce. Prakticky by bylo stanoveno několik finančních hranic, které by reflektovaly dnešní rozdělení veřejných zakázek na zakázky malého rozsahu, podlimitní a nadlimitní, avšak bylo by stanoveno více kategorií. Zadavatel by tedy nebyl ze zákona povinen zveřejňovat předpokládanou cenu zakázky, pouze by byl povinen uvést, do jaké hranice zadávaná zakázka spadá. Výše kauce by se poté vypočítávala jako 1 % z finanční částky, jež by byla fixně stanovena, jako nejnižší bod dané finanční hranice. Díky tomuto systému by výše kauce byla reálně nižší, než v případě určení výše kauce jako 1 % z předpokládané ceny. Zatím není možné předjímat, jaký dopad bude mít propadnutí kauce při zpětvzetí návrhu na agendu Úřadu, ale do budoucna bych se přikláněla ke zvýšení procentní sazby. Kombinace zvýšení procentního podílu propadné kauce, v kombinaci se zavedením výpočtu kauce z předpokládané ceny při podání návrhu před podáním nabídkové ceny, by, dle mého názoru, omezila podání, jejichž účelem není tvrzený rozpor se zákonem, ale pouze šikanózní jednání navrhovatele. Kauce musí být připsána na účet Úřadu, který je veřejně přístupný na jeho webových stránkách ve lhůtách dle ustanovení § 114 odst. 4 nebo 5 ZVZ pro doručení návrhu. Nesložení kauce má pro navrhovatele velmi vážné důsledky, neboť její nesložení či nesložení v zákonné lhůtě, případně nesložení celé zákonné výše má za následek zastavení řízení Úřadem dle ustanovení § 117a ZVZ. Jedná se o neodstranitelnou vadu návrhu, neboť doklad o složení kauce je jeho součástí.

48

V případě složení kauce v zákonné lhůtě, kdy ale doklad o zaplacení nebude součástí návrhu, vyzve Úřad navrhovatele k doložení dokladu v přiměřené lhůtě105. Úřad při své činnosti rozhoduje dle důkazů a podkladů, které mu účastníci řízení předloží. Úřad může při rozhodování správní řízení přerušit za účelem získání odborného stanoviska či znaleckého posudku106. Toto stanovisko bude sloužit jako podklad pro rozhodnutí Úřadu, proto lhůta pro rozhodnutí, do doby doručení tohoto posudku/stanoviska, neběží. Toto ustanovení je do zákona vloženo nově a je svou povahou lex specialis ke SŘ, kdy reflektuje specifika správního řízení před Úřadem107. Účastníci řízení mají také možnost se před samotným rozhodnutím ve věci vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Úřad pro toto vyjádření stanoví lhůtu, která nesmí být kratší než 7 kalendářních dnů, k pozdějším vyjádřením nebude přihlíženo108. Před vydáním rozhodnutí může Úřad také nařídit předběžné opatření. Toto může být vydáno pouze, pokud hrozí vznik nebo zvětšení újmy na právech navrhovatele díky krokům zadavatele. Toto opatření může být vydáno pouze ve správním řízení, tedy nikoliv před jeho zahájením a to pouze na dobu nezbytně nutnou109. Předběžným opatřením může být „zakázáno uzavřít smlouvu v zadávacím řízení či pozastavit zadávací řízení nebo soutěž o návrh“110. Přesné náležitosti, které musí návrh, kromě náležitostí obecných obsahovat, jsou upraveny v ustanovení § 117 odst. 2 ZVZ. Lhůta pro vydání není explicitně stanovena v ZVZ, proto se zde subsidiárně použije SŘ, konkrétně tedy ustanovení § 61 odst. 2 SŘ. Dle tohoto ustanovení je lhůta stanovena na 10 dnů od požádání účastníka. Návrh

Změny v dohledu nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách dle tvz. Technické novely. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 17. 3. 2015]. 106 § 117c odst. 2 ZVZ 107 ZATLOUKAL, Petr; MACEK, Ivo. Quo vadis, aneb 36 změn zákona o veřejných zakázkách. epravo.cz [online] epravo.cz, a.s., © 1999-2015, [cit. 24. 3. 2015]. 108 § 117c odst. 3 ZVZ 109 ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2015] 110 § 117 odst. 1 ZVZ 105

49

o předběžné opatření, který nebude úplný a nebude obsahovat všechny předepsané náležitosti, nebude nařízen. Doplnění návrhu na výzvu Úřadu zde není možné, i vzhledem k naléhavosti řešení nastalé situace a možnosti vzniku újmy. I v případě nedostatečného návrhu, může Úřad, pokud tak uzná za vhodné, nařídit předběžné opatření z moci úřední111. Proti tomuto rozhodnutí lze podat opravný prostředek, který však nemá odkladný účinek. Problematika předběžných opatření se však negativně odráží i v rozhodovací praxi Úřadu. Příkladem může být případ, kdy nedošlo k vydání předběžného opatření. Navrhovatel ve svém návrhu požadoval vydání nápravného opatření na zrušení rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky a navazujících úkonů. Dříve než Úřad správní řízení ukončil a vydal rozhodnutí, došlo k uzavření smlouvy se zadavatelem. Úřad tedy rozhodl dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. g) SŘ o zastavení řízení pro bezpředmětnost112. Takovéto počínání ze strany Úřadu bylo kritizováno také soudem. V nepravomocném rozsudku Krajský soud v Brně uvádí: „pak fakticky každé správní řízení před žalovaným zahájené na návrh podle § 114 odst. 1 ZVZ, bylo-li by bez vydání předběžného opatření zakazujícího smlouvu uzavřít vedeno „dostatečně dlouhou dobu“, by mohlo být ukončeno unifikovaným rozhodnutím žalovaného, navrhovateli fakticky jen sdělujícím, že se žalovanému („bohužel“) nepodařilo správní řízení ukončit dříve, než byla uzavřena smlouva; to by bylo podle zdejšího soudu tristní pojetí přezkumné činnosti žalovaného v oblasti zadávání veřejných zakázek“113. V tomto případě se ztotožňuji s vyjádřením soudu, kdy takto prováděná přezkumná činnost je velmi neefektivní a podkopává veškeré legitimní očekávání účastníků.

ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 3. 2015] 112 PFFEFER, Tomáš. ÚOHS se fintou vyhýbá prošetřování určitých tendrů. Dělá to i přes zákaz soudu. INDOC [online]. Sdružení INDOC © 2014 [cit. 20. 3. 2015]. 113 Rozsudek Krajského soudu v Brně, sp. zn. 62 Af 105/2013 111

50

6.2.2.3 Rozhodnutí Lhůta pro prvostupňové rozhodnutí Úřadu je stanovena na 60 dnů od zahájení řízení. Jedním z možných způsobů ukončení řízení je jeho zastavení. Výčet případů, kdy je možné řízení zastavit, je uveden v ustanovení § 117a ZVZ. V případě, kdy není v návrhu uvedeno, v čem je spatřováno porušení zákona a na základě čehož může hrozit navrhovateli újma, je možné nově řízení zastavit. Dále je novelizováno ustanovení § 117a písm. a) ZVZ, kde jsou důvodem pro zastavení řízení odstranitelné vady podání návrhu, které však nebyly, ani po určení náhradní lhůty odstraněny. Nejdůležitějším důvodem pro zastavení řízení je bezesporu nezjištění důvodů pro uložení nápravného opatření či uložení sankce. Takto Úřad postupuje, pokud neshledá porušení zákona ve zkoumané veřejné zakázce. V případech, kdy Úřad shledá porušení postupu zadavatele, kdy tento postup mohl ovlivnit nebo ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky (či pořadí těchto nabídek), uloží nápravné opatření. Podstatnou podmínkou v tomto případě je, že dosud nebyla uzavřena smlouva na plnění veřejné zakázky. Tato podmínka může hrát zásadní roli v celém přezkumném řízení, jak již bylo zmíněno výše. Nápravné opatření může mít podobu zrušení zadávacího řízení nebo soutěže o návrh, či zrušení jednotlivého úkonu zadavatele (např. rozhodnutí o vyloučení uchazeče nebo rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky)114. V příloze č. 6 můžeme zjistit, jakým způsobem Úřad rozhodoval v roce 2013. Jak vidíme, z celkového počtu rozhodnutí vydaných ve věci bylo pochybení shledáno v cca 35 % případů. Poměrně zajímavý je také počet řízení, která byla zastavena z procesních důvodů, kdy se jedná o cca 47 % případů115. Zajímavým zjištěním je také, že cca 31 % případů116 z celkového počtu zastavených řízení z procesních důvodů byla zastavena díky zpětvzetí návrhu. Toto ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 3. 2015] 115 Změny v dohledu nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách dle tvz. technické novely. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 18. 3. 2015]. 116 Sbírky rozhodnutí. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 19. 3. 2015]. 114

51

číslo, dle mého názoru, jednoznačně nahrává v odůvodněnost skládání kaucí a zamezení tak šikanóznímu podávání návrhů. Do budoucna bude jistě zajímavé sledovat, zda a jakým způsobem se tyto procenta změní v souvislosti se zavedením propadné kauce.

Příloha č. 6: Rozhodnutí v I. stupni vydaná v roce 2013117 Vydaná prvostupňová rozhodnutí celkem

959

Rozhodnutí vydané ve věci

665

-

Rozhodnutí o nápravě + sankce

235

-

Zastavená řízení – neshledáno pochybení

113

-

Zastavená řízení z procesních důvodů

317

Předběžná opatření

179

Zamítnutí předběžného opatření

109

Zrušení rozhodnutí o uložení předběžného opatření

6

Při rozhodnutí o vydání nápravného opatření je Úřad obligatorně povinen dle ustanovení § 119 odst. 2 ZVZ rozhodnout také o nákladech řízení. Paušální částka nákladů řízení je stanovena ve vyhlášce č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální náhrada nákladů řízení o přezkoumání úkonů zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách. V ustanovení § 1 odst. 1 je tato částka stanovena na 30 000 Kč. V závislosti na typu vydaného rozhodnutí je také naloženo se složenou kaucí. Jak již bylo zmíněno výše, při zpětvzetí návrhu před rozhodnutím ve věci samé se kauce vrací navrhovateli snížena o 20 %. Kauce se stává příjmem státního rozpočtu dle ustanovení § 115 odst. 2 ZVZ v případě, kdy Úřad „a) pravomocným rozhodnutím návrh zamítne podle § 118 odst. 5 písm. a), nebo b) pravomocným Zdroj: Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 15. 3. 2015]. 117

52

rozhodnutím rozhodne o zastavení řízení, pokud vzal navrhovatel svůj návrh zpět poté, co bylo v témže správním řízení nepravomocně rozhodnuto o zamítnutí návrhu podle § 118 odst. 5 písm. a)“. V případech, kdy Úřad rozhodne jinak, než je popsáno v ustanovení § 115 odst. 2 ZVZ, se kauce vrátí navrhovateli. Kauce se vrátí i tehdy pokud Úřad návrh zamítne dle ustanovení § 118 odst. 5 písm. a) ZVZ, ale zároveň zjistí správní delikt zadavatele dle ustanovení § 120 odst. 1 ZVZ118. Úřad kauci vrátí do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí společně s úroky119. Z přílohy č. 7 vyplývá, že cca 18 % složených kaucí se stalo v roce 2013 příjmem státního rozpočtu.

Příloha č. 7: Kauce složené Úřadu v roce 2013120 Výše složených kaucí

90 415 420 Kč

Kauce propadlé do státního rozpočtu

16 349 779 Kč

6.2.2.4 Podání návrhu po uzavření smlouvy Po uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky je možné podat návrh (nelze zahájit správní řízení z moci úřední) pouze „a) proti uzavření smlouvy bez předchozího uveřejnění zadávacího řízení, b) proti porušení zákazu uzavření smlouvy stanovenému tímto zákonem nebo předběžným opatřením podle § 117 odst. 1, c) v případě postupu zadavatele podle § 82 odst. 3“121. Navrhovatel se v podání tohoto návrhu může domáhat pouze zákazu plnění smlouvy, ničeho jiného. Úřad k tomuto zákazu přistoupí, pokud se zadavatel dopustil správního deliktu. Přesné vymezení nalezneme v ustanovení § 118 odst. 2 ZVZ. Úřad při

§ 115 odst. 3 ZVZ ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015] 120 Zdroj: Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 25. 3. 2015]. 121 § 114 odst. 2 ZVZ 118 119

53

vydání zákazu primárně posuzuje, zda je zde ekonomický zájem na pokračování plnění z této smlouvy. Zákon také explicitně Úřadu zakazuje vydat zákaz plnění smlouvy, pokud by byl ohrožen bezpečnostní či obranný program122. Ve chvíli, kdy Úřad vysloví zákaz plnění ze smlouvy, je na ní nahlíženo jako na neplatnou. Účinky neplatnosti smlouvy ex nunc nastávají až v okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí Úřadu123. Dodavatel má možnost v tomto případě prosazovat svá práva prostřednictvím soukromoprávních nároků.

6.2.2.5 Správní delikty Pokud Úřad shledá pochybení na straně zadavatele či dodavatele, kdy tato pochybení jsou kvalifikována jako správní delikty dle ustanovení § 120 a § 120a ZVZ, je Úřad oprávněn za tato pochybení uložit pokutu. Tyto delikty jsou založeny na objektivní odpovědnosti, tj. není zde vyžadováno zavinění. Za určitých okolností je možné se z deliktu liberovat, a sice za podmínek stanovených v ustanovení § 121 odst. 1 ZVZ. Pro vyvinění je nutné prokázat, že právnická osoba vynaložila veškeré úsilí, aby porušení povinnosti zabránila. Typickým příkladem může být povodeň, která zničí dokumentaci k zadávacímu řízení. Tento důvod liberace by zadavatel mohl použít při porušení povinnosti uchovat dokumentaci124. „Technickou novelou“ byla zkrácena doba odpovědnosti za správní delikt, kdy subjektivní doba je nyní stanovena na 3 roky od okamžiku, kdy se Úřad o porušení povinnosti dozví. Objektivní lhůta je nyní stanovena na 5 let od spáchání deliktu125. Projednání deliktů je svěřeno do pravomoci Úřadu, samotný výběr uložených pokut

§ 118 odst. 3 ZVZ ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2015] 124 ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 3. 2015] 125 § 121 odst. 3 ZVZ 122 123

54

je však dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, svěřen do pravomoci celní správy126. Dle slov předsedy Úřadu, by jako změnu uvítal odpovědnost nejen zadavatele, ale také společnosti, která ono zadávací řízení zpracovává. Takováto společnost by poté za opakovaná selhání mohla být sankcionována vyšší sazbou pokuty127. Dosavadní praxe říká, že sankcionován je pouze zadavatel, který se dopustí téhož deliktu během 5 let, dvojnásobnou sazbou pokuty. Udělování vyšší sazby pokuty zadavateli za chyby zpracovatele, jenž ani nemusí být tím samým zpracovatelem, za jehož chybu byla udělena dřívější pokuta, není nejlepším řešením. Dle mého názoru, by tuto situaci mohl částečně vyřešit centrální zadavatel (blíže v kapitole č. 6.3), který by odstranil onu chybovost u menších zadavatelů, kteří si na zpracování celé agendy najímají externí společnosti. Při ukládání pokuty Úřad přihlédne k závažnosti deliktu a způsobu jeho spáchání. V roce 2013 bylo celkem uloženo 109 pokut, jejichž celkovou výši vidíme v příloze č. 8.

Příloha č. 8: Výše pokut za rok 2013128 Počet uložených pokut

109

Celková výše složených pokut

58 761 000 Kč

JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2 dopl. vyd. Praha: C.H. Beck, 2014, s. 904-905 127 Firmy využívají ÚOHS jako nástroj konkurenčního boje. Česká televize [online]. Česká televize © 1996 – 2015 [cit. 24. 3. 2015]. 128 Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 26. 3. 2015]. 126

55

6.2.2.6 Nejčastější pochybení zadavatelů V této kapitole bych ráda uvedla několik praktických příkladů nejčastějších pochybení ze strany zadavatelů, které Úřad v poslední době řešil. Velké množství pochybení je způsobeno již při zadání veřejné zakázky, kdy v této je nevhodně stanovena technická kvalifikace či hodnotící kritéria. Příkladem takovéhoto porušení je veřejná zakázka na „Realizaci energetických úspor v objektu ZŠ Petlérská v Klášterci nad Ohří a Realizace energetických úspor v objektu MÚSS v Klášterci nad Ohří“ a „Realizace úspor v objektu ZŠ Krátká v Klášterci nad Ohří“. Zde zadavatel požadoval po soutěžitelích předložení referenčních zakázek, které nijak nesouvisely se soutěženou zakázkou. Tímto zadavatel porušil zákaz diskriminace, kdy byl nepřípustně omezen počet uchazečů o zakázku. Úřad udělil zadavateli za tento správní delikt pokutu ve výši 250 000 Kč129. Dalším příkladem je pochybení při hodnocení nabídek. Při zadávání veřejné zakázky na „Registr územní identifikace, adres a nemovitostí – implementace řešení“ se Český úřad zeměměřičský a katastrální dopustil netransparentního hodnocení nabídek, kdy v dokumentaci přesně nespecifikoval, jakým způsobem bude stanovené kritérium hodnotit. Z tohoto důvodu bylo shledáno, že zadávací řízení není transparentní. Zadavateli byla udělena pokuta ve výši 300 000 Kč130. Hned několika porušení se dopustilo ČVUT při zadání čtyř veřejných zakázek, kdy nebyla transparentně stanovena hodnotící kritéria, a došlo ke změně smlouvy na termín realizace veřejné zakázky s výhercem soutěže. Tímto došlo k diskriminaci ostatních uchazečů, kteří by měli zájem o zakázku v novém termínu. Jedna ze zakázek byla posouzena jako zakázka malého rozsahu, na níž se nevztahuje ZVZ. Rozsah této zakázky však reálně překročil tyto hranice. Za tyto

129 130

Rozhodnutí Úřadu ze dne 26.1.2015 č.j. ÚOHS-R126/2014/VZ-2369/2015/321/OHo Rozhodnutí Úřadu ze dne 5.9.2014 č.j. ÚOHS-R271/2013/VZ-18627/2014/321/TNo

56

delikty byla ČVUT uložena pokuta 300 000 Kč131. Sankce, jež byla udělena ČVUT, je, dle mého názoru, poměrně nízká, vzhledem k počtu pochybení, které byly nalezeny. Problematika zakázek malého rozsahu nebyla předmětem této práce, neboť tyto zakázky nejsou předmětem přezkumu Úřadem dle ZVZ. Častým pochybením zadavatelů je však rozdělení zakázky na menší části, které jsou samostatně zařazeny jako zakázky malého rozsahu. Za tímto krokem stojí snaha obejít ZVZ. Rozčlenění zakázky, která je svým charakterem podobná, je v rozporu s účelem a smyslem právní úpravy132. Závažného deliktu se také dopustilo město Břeclav, které neuchovalo dokumentaci k zadávacímu řízení. Dle Úřadu se jedná o jeden z nejzávažnějších deliktů zadavatelů, neboť takto není možné ze strany Úřadu provést kontrolu tohoto zadávacího řízení. Městu Břeclav byla udělena pokuta ve výši 1 mil. Kč133. V hodnocení tohoto deliktu se plně ztotožňuji s hodnocením Úřadu. Neuchování dokumentace znemožňuje jakýkoli zpětný přezkum zadávacího řízení. Závažnosti tohoto provinění také odpovídá sankce. Ostře sledovaným případem bylo zadání veřejné zakázky na nákup vlaků Railjet Českými drahami. K pochybení zde došlo díky zásadní změně předmětu plnění takovým způsobem, že se dle Úřadu jedná o zcela nové plnění. Za toto pochybení byla uložena pokuta ve výši 25 mil. Kč134.

Pochybení ČVUT Praha ve čtyřech veřejných zakázkách. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 23. 3. 2015]. 132 Šourková, Martina. K problematice dělení veřejných zakázek. epravo.cz [online] epravo.cz, a.s., © 1999-2015, [cit. 28. 3. 2015]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/k-problematice-deleni-verejnych-zakazek-86201.html 133 Rozhodnutí Úřadu ze dne 20.2.2015 č.j. ÚOHS-R398/2014/VZ-4945/2015/321/KKř 134 Rozhodnutí Úřadu ze dne 19.9.2014 č.j. ÚOHS-R1/2014/VZ-19868/2014/320/LKo/PKI 131

57

6.2.3 Opravné prostředky Opravným prostředkem proti rozhodnutí Úřadu je podání rozkladu135 k předsedovi Úřadu. Právní úpravu tohoto institutu již nenalezneme v ZVZ, neboť i zde se projevuje subsidiarita SŘ. Na přezkum rozhodnutí se tedy aplikuje ustanovení § 81 a násl. SŘ. Odvolací lhůta je zde stanovena na 15 dnů v souladu s ustanovením § 83 odst. 1 SŘ. Po doručení rozkladu vypracuje Úřad předkládací zprávu dle ustanovení § 88 odst. 1 SŘ. O rozkladu rozhoduje předseda Úřadu, jemuž návrh na rozhodnutí předkládá rozkladová komise. Tato komise má nejméně 5 členů, kdy většina musí být odborníky na danou problematiku, kteří nejsou zaměstnanci

Úřadu.

Předseda Úřadu může v

souladu s

ustanovením

§ 152 odst. 5 SŘ rozhodnout třemi možnými způsoby. Zrušení a změna rozhodnutí jsou možné pouze, je-li plně vyhověno rozkladu a tímto rozhodnutím nebude způsobena újma jinému účastníkovi. Poslední možností je rozklad zamítnout. Z přílohy č. 9 můžeme zjistit téměř dvojnásobný nárůst podaných rozkladů v roce 2013 oproti roku 2010. Tento trend kopíruje nárůst prvostupňového přezkumného řízení. Nárůst lze také vysledovat v počtu vyřízených rozkladů, jichž v roce 2013 bylo 282. Oproti tomu v roce 2010 jich bylo vyřízeno 167 (viz příloha č. 10)136.

Jedná se o rozhodnutí ústředního správního orgánu, a proti takovému se dle ustanovení § 152 odst. 1 SŘ podává rozklad k vedoucímu ústředního správního orgánu. 136 Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 20. 3. 2015]. 135

58

Příloha č. 9: Počet podaných rozkladů za období let 2009-2013137

V roce 2013 bylo ukončeno celkem 282 řízení, dalších 246 řízení stále běží. Případů, kdy bylo rozhodnutí Úřadu potvrzeno a rozklad zamítnut, bylo v tomto roce cca 67 %138.

Příloha č. 10: Rozhodnutí v II. stupni vydaná v roce 2013139 Celkem

282

Potvrzeno rozhodnutí I. stupně a rozklad zamítnut

189

Zrušeno rozhodnutí I. stupně a vráceno Úřadu

44

Zrušeno rozhodnutí I. stupně a správní řízení o rozkladu zastaveno

25

Rozklad zamítnut pro opožděnost

3

Procesní usnesení předsedy

21

Zdroj: Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 21. 3. 2015]. 138 Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 20. 3. 2015]. 139 Zdroj: Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 25. 3. 2015]. 137

59

6.3 Nový zákon o veřejných zakázkách V souvislosti s přijetím směrnic č. 2014/24/EU a 2014/25/EU je Česká republika povinna svou legislativu přizpůsobit obsahu těchto směrnic do 18. 4. 2016. Bylo proto přistoupeno k požadavku na vypracování nového zákona (dále jen „NZVZ“), který by implementoval směrnice do vnitrostátního práva. Tento krok se zdá býti rozumnějším řešením, než tyto změny aplikovat pomocí novely zákona. Před zákonodárcem tedy stojí příležitost vytvořit nový zákon, jenž se vypořádá se všemi neduhy zákona současného, včetně jeho zjednodušení. V současnosti je stav legislativních prací ve fázi věcného záměru, který byl vládou schválen 16. 3. 2015. Ač ve zmíněných směrnicích nedošlo ke změně v oblasti dohledu, tak ve zpracovaném věcném záměru zákonodárce představuje dvě varianty možného přístupu k otázce dohledu nad veřejnými zakázkami. První z nich je varianta nulová, tedy ponechat dohledová pravidla ve stejném znění, jak je tomu doposud. Důvodová zpráva k věcnému záměru zde identifikuje rizika v podobě narůstající zahlcenosti Úřadu a nedodržováním stanovených lhůt. Nespornou výhodou je dle předkladatele zajištění kontinuity v rozhodovací praxi Úřadu. Druhou variantou je změna pravidel dohledu, jejichž cílem bude zefektivnění a zrychlení procesu dohledu. Konkrétní změny však v tomto záměru nejsou zmíněny, neboť budou dále diskutovány v následujících fázích legislativního procesu. Předkladatel doporučuje přijetí druhé varianty140. Díky rozporu v rámci připomínkového řízení s Úřadem a Bezpečnostní informační službou se předkladatel tohoto záměru omezil pouze na předložení této nic neříkající varianty. Krokem vpřed je vládou schválený postup změny dohledových pravidel. Dle mého názoru, by byla velká škoda nevyužít této příležitosti pro kompletní revizi pravidel přezkumu tak, aby tato byla koncepčně začleněna do zákona. V jaké podobě však tato změna proběhne, bude známo nejdříve koncem června tohoto roku.

Věcný záměr zákona o veřejných zakázkách. Důvodová zpráva. Ministerstvo pro místní rozvoj [online] © 2015. Vláda ČR [cit. 24. 3. 2015]. 140

60

Asociace pro rozvoj infrastruktury v připomínkovém řízení navrhovala zpracovat komparativní analýzu dohledových pravidel ve všech zemích EU a na jejím základě modernizovat stávající systém141. Zajímavým bodem by, dle mého názoru, bylo zavést centrálního zadavatele České republiky, jehož by určitý okruh zadavatelů využíval obligatorně při zadávání veřejných zakázek. Tato myšlenka je zajímavá především v kontextu snížení nákladů zadavatelů a standardizace zadávání veřejných zakázek. Vzhledem k velkému počtu potenciálních zadavatelů na území České republiky, by centrální systém pomohl především těm z nich, kteří veřejné zakázky nezadávají běžně a najímají si na zpracování této agendy externí společnosti. Tento systém by, dle mého názoru, mohl ušetřit zadavatelům finanční prostředky, snížit chybovost celého procesu a následně také počet podávaných návrhů či podnětů k Úřadu. Mezi další výhody, které by centrální systém nabídl, by, dle mého názoru, patřila také možnost účinně regulovat kvalifikační předpoklady pro jednotlivé zakázky. Aby nedocházelo např. u stavebních zakázek k situacím, kdy jsou kvalifikační předpoklady142 „šity na míru“ konkrétní společnosti.

Věcný záměr zákona o veřejných zakázkách. Vypořádání připomínek. Ministerstvo pro místní rozvoj [online] © 2015. Vláda ČR [cit. 24. 3. 2015]. 142 V souvislosti s kvalifikačními předpoklady, by, dle mého názoru, přispělo ke zkvalitnění veřejné soutěže, aby např. ve stavebnictví dodavatelé předkládali referenci pouze za stavbu, kterou reálně opravdu stavěli. Nikoliv, jak je dnes běžnou praxí, předkládali referenci svého kolegy ve sdružení, který ovšem soutěženou stavbu provádět nebude, pouze „papírově“ pro sdružení doloží kvalifikaci. Obdobné problémy se vyskytují i v rámci dokládání technických a profesních kvalifikačních předpokladů. Požadavky zadavatelů na určitou úroveň odbornosti a délku praxe jsou, dle mého názoru, oprávněné. Tím, že dodavatel v profesní kvalifikaci deklaruje osobu, která se poté nijak na samotné zakázce nepodílí, obchází tyto požadavky. 141

61

7 Závěr Smyslem této práce bylo vytvořit ucelený obraz o činnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se zaměřením na správní řízení v jeho působnosti. Nejvýraznější prostor byl věnován agendě veřejných zakázek, kterou jsem si zvolila pro bližší analýzu. V ostatních oblastech bylo mým cílem poskytnout čtenáři jejich základní charakteristiku. Tato spočívala především v analýze průběhu těchto řízení a zdůraznění jejich specifik oproti řízení vedených v působnosti SŘ. Mojí snahou bylo především osvětlit průběh samotného správního řízení, včetně vymezení okruhu účastníků, podmínek pro jeho zahájení a vydání příslušného rozhodnutí. Vzhledem k omezenému rozsahu této práce a šíři agendy Úřadu, jsem byla nucena přistoupit k tomuto omezení. Domnívám se však, že tato redukce není práci na škodu, neboť poskytla větší prostor pro analýzu oblasti veřejných zakázek. Zde bylo mojí snahou, mimo samotné analýzy správního řízení de lege lata, upozornit na problematické oblasti správního řízení a vyhodnotit tyto problémy vyskytující se ve veřejnosprávní praxi a včlenit své úvahy o možné právní úpravě de lege ferenda. Při tvorbě této práce jsem již vycházela z právní úpravy po přijetí „technické novely“, která zavedla mnoho změn do ZVZ. Pokud uvážíme vedení správního řízení v režimu ZVZ, jedná se o samostatně upravenou oblast. Subsidiaritu správního řádu zde nalezneme především v případě podání rozkladu. Velmi důležitým aspektem, který se ovšem netýká přímo Úřadu, je námitkové řízení vedené u zadavatele. Problematickým bodem je zde nečinnost zadavatele, jenž mnohdy na podané námitky nereaguje. Zde se, dle mého názoru, naskýtá prostor pro udělení sankcí zadavateli, pokud ve stanovené lhůtě na podané námitky nebude reagovat. Primární funkcí námitkového řízení je odstranění velké většiny pochybení již u zadavatele. Pokud by však zadavateli hrozila sankce za nečinnost, domnívám se, že některé z případů, jež projednával Úřad, by mohly být zdárně vyřešeny

62

v námitkovém řízení. Tímto by také došlo, alespoň částečně ke snížení zátěže, které v posledních letech Úřad čelí. ZVZ umožňuje Úřadu zahájení řízení buď na návrh, nebo z vlastního podnětu. Problematická se mi jeví především právní úprava správních řízení zahájených na návrh. Počet těchto řízení přitom v jednotlivých letech stoupá. „Technickou novelou“ ZVZ bylo odstraněno několik překážek, jež bránily Úřadu řádně a rychle prošetřovat zadávací řízení. Jedná se především o koncentraci řízení, kde byly zpřísněny podmínky pro podávání návrhů navrhovatelem. V souvislosti s další změnou v podobě propadné kauce, se domnívám, že by mělo dojít k úbytku řízení vedených Úřadem. Zavedení propadné kauce při zpětvzetí návrhu před rozhodnutím ve věci samé je, dle mého názoru, krok správným směrem. De lege ferenda jsem zastáncem procentního zvýšení této propadné kauce a stanovením 1% kauce z předpokládané ceny u návrhů na přezkum podávaných před podáním nabídkové ceny. Vzhledem k povinnosti předpokládanou cenu stanovit již při zadání veřejné zakázky, by, dle mého názoru, zavedení této povinnosti nepředstavovalo výrazný legislativní zásah. Alternativním návrhem, jež by mohl tuto situaci řešit lépe je stanovení finančních hranic, z jejichž spodní hranice bude vypočtena 1% kauce. Tento způsob by lépe zachovával rovnováhu mezi veřejnými zájmy a zájmy obchodními. Problémem, jež prakticky znemožňuje efektivní přezkum Úřadu, je uzavření smlouvy zadavatelem dříve, než dojde k rozhodnutí ve věci. V této oblasti jsem si vědoma složitého postavení Úřadu, který je vázán postupy dle ZVZ. Na druhou stranu se ztotožňuji s vyjádřením soudu, který konstatoval, že takto vedené řízení je tristním pojetím přezkumné činnosti Úřadu. Vzhledem ke komplexnosti dané problematiky, si netroufám, navrhnou řešení této situace. Ve své práci jsem se také zabývala správními delikty, za něž Úřad ukládá pokuty. Možným řešením, jež by vyřešilo mnoho problémů i v jiných oblastech, než jsou správní delikty, je zavedení centrálního dodavatele, jehož by obligatorně využíval určitý okruh zadavatelů. Tento by odboural chybovost při zadávání

63

veřejných zakázek drobnými zadavateli, kteří s postupy dle ZVZ nejsou pravidelně v kontaktu. Dále, a to je v souvislosti se správními delikty důležité, by takovýto zadavatelé již nevyužívali služby externích společností. Neboť trestat zadavatele, jenž si nechal zpracovat zadávací řízení externí společností, není nejšťastnější řešení. V tomto se ztotožňuji se slovy předsedy Úřadu Ing. Petra Rafaje, který se zasazuje o správní trestání těchto společností, nikoli zadavatele. Na závěr mé práce jsem se krátce zastavila u nově připravovaného zákona o veřejných zakázkách, který je v současné době pouze ve fází vládou schváleného věcného záměru. Velmi pravděpodobně se podoba správního řízení v novém zákoně změní, neboť takový je výstup ze schváleného věcného záměru. Jakou podobu toto řízení bude mít, není v tuto chvíli možné říci, neboť zde nepanuje shoda mezi předkladateli a osobami, které návrh připomínkovali. Upřesnění by měla přinést až další jednání, jejichž výsledky v tuto chvíli nejsou jasné.

64

8 Seznam literatury 8.1 Monografie  JANKŮ, Martin. 2012. Veřejné podpory v soutěžním právu EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 275 ISBN 978-80-7400-430-8  JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 818, ISBN 978-80-7400157-4  JEMELKA, Luboš. Princip subsidiarity správního řádu. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2013, s. 334 ISBN 978-80-7400-479-7  JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2 dopl. vyd. Praha: C.H. Beck, 2014, s. 1024 ISBN 978-80-7400-443-8  MUNKOVÁ, Jindříška. Soutěžní právo. 2. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 619, ISBN 978-80-7400-424-7  SCHELLEOVÁ, Andrea. Nejčastější problémy ve veřejných zakázkách nejen pro sektorové zadavatele. 1. vyd, Praha: Linde Praha a.s., 2014, s. 120 ISBN 978-80-7201-857-4  SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 386 ISBN 978-80-7380-381-0.  PRŮCHA, Petr. Správní právo obecná část. 8 dopl. vydání. Brno: Aleš Čeněk, 2012, s. 427 ISBN 978-80-7380-381-0

65

8.2 Elektronické zdroje  MUNKOVÁ, Jindříška; KINDL, Jiří. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. In: Beck online [online právní informační systém] Praha: C. H. Beck, 2009, s. 229 [cit. 24. 2. 2015].  ŠEBESTA, M. a kol.: Komentář k Zákonu o veřejných zakázkách. In: ASPI [online]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 3. 2015].

 Firmy využívají ÚOHS jako nástroj konkurenčního boje. Česká televize [online]. Česká televize © 1996 – 2015 [cit. 24. 3. 2015]. dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/ekonomika/275958-firmy-vyuzivajiuohs-jako-nastroj-konkurencniho-boje/?mobileRedirect=off  Historie Úřadu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 5. 2. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/o-uradu/historie-uradu.html.  Informace o průběhu práce pracovní podskupiny FOOD při Evropské komisi. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 7. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/vyznamna-trzni-sila.html  JIRKA, Vladislav. Právní kvalifikace PPP projektů jako koncesí a nejednotné posuzování koncesí v aplikační praxi orgánu dohledu. epravo.cz [online] epravo.cz, a.s., © 1999-2015, [cit. 30. 3. 2015]. dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/pravni-kvalifikace-pppprojektu-jako-koncesi-a-nejednotne-posuzovani-koncesi-v-aplikacnipraxi-organu-dohledu-64931.html  Leniency program – pravidla a výhody nahlášení kartelu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. dostupné z:

66

http://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/zakazane-dohody-a-zneuzitidominance/leniency-program.html  Metodika zadávání veřejných zakázek. Ministerstvo pro místní rozvoj. Portál o veřejných zakázkách ©2015 [cit. 13. 3. 2015]. dostupné z: http://www.portal-vz.cz/cs/Jak-na-zadavani-verejnychzakazek/Metodiky-stanoviska/Metodicke-pokyny/Metodika-zadavaniverejnych-zakazek-dle-zakona-c-1)  O aplikaci Registr podpor de minimis. Ministrestvo zemědělství [online]. Ministerstvo zemědělství © 2009-2015 [cit. 4. 3. 2015]. dostupné z: http://eagri.cz/public/web/mze/farmar/registr-podpor-de-minimis/  Organizační struktura Úřadu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 5. 2. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/o-uradu/organizacni-struktura.html  PFFEFER, Tomáš. ÚOHS se fintou vyhýbá prošetřování určitých tendrů. Dělá to i přes zákaz soudu. INDOC [online]. Sdružení INDOC © 2014 [cit. 20. 3. 2015]. dostupné z: http://www.indoc.cz/uohs-se-fintouvyhyba-prosetrovani-urcitych-tendru-dela-to-i-pres-zakaz-soudu  Podpora de minimis. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 4. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejna-podpora/podpora-de-minimis.html  Pochybení ČVUT Praha ve čtyřech veřejných zakázkách. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 23. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/aktuality-z-verejnychzakazek/1930-pochybeni-cvut-praha-ve-ctyrech-verejnychzakazkach.html  Principy dobré správy. Veřejný ochránce práv [online]. Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 24. 3. 2015]. dostupné z:

67

http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/pripady-a-stanoviskaochrance/principy-dobre-spravy/  Sbírky rozhodnutí. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 19. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti.html  Statistiky z oblasti hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/informacnicentrum/statistiky/statistiky-z-oblasti-hospodarske-souteze.html  Šourková, Martina. K problematice dělení veřejných zakázek. epravo.cz [online] epravo.cz, a.s., © 1999-2015, [cit. 28. 3. 2015]. dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/k-problematice-deleni-verejnychzakazek-86201.html  ÚOHS loni řešil o třetinu více stížností uchazečů o veřejný tendr. vz24.cz [online]. iVZ CZ, a.s., © 2012 [cit. 23. 3. 2015]. dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/uohs-loni-resil-o-tretinu-vice-stiznostiuchazecu-o-verejny-tendr/  Věcný záměr zákona o veřejných zakázkách. Důvodová zpráva. Ministerstvo pro místní rozvoj [online] © 2015. Vláda ČR [cit. 24. 3. 2015]. dostupné z: https://apps.odok.cz/kpldetail?pid=KORN9JNHGG5U  Věcný záměr zákona o veřejných zakázkách. Vypořádání připomínek. Ministerstvo pro místní rozvoj [online] © 2015. Vláda ČR [cit. 24. 3. 2015]. dostupné z: https://apps.odok.cz/kpldetail?pid=KORN9JNHGG5U  Veřejná podpora. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 4. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejna-podpora.html.

68

 Výroční zpráva 2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 9. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/vyrocni-zpravy.html  Výsledky šetření odboru kontroly tržní síly. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 7. 3. 2015]. dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/hospodarskasoutez/vyznamna-trzni-sila.html  Významná tržní síla. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 17. 2. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/vyznamna-trznisila.html  Zakázané dohody a zneužití dominantního postavení. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 2. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/hospodarskasoutez/zakazane-dohody-a-zneuziti-dominance.html  ZATLOUKAL, Petr; MACEK, Ivo. Quo vadis, aneb 36 změn zákona o veřejných zakázkách. epravo.cz [online] epravo.cz, a.s., © 1999-2015, [cit. 24. 3. 2015]. dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/quovadis-aneb-36-zmen-zakona-o-verejnych-zakazkach-95502.html  Změny v dohledu nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách dle tvz. Technické novely. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ©2012 [cit. 17. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/informacnilisty.html

69

8.3 Zákony a vyhlášky  Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 12. 2014].  Zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 2. 2015].  Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 2. 2015].  Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 2. 2015].  Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 2. 2015].  Zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 2. 2015].  Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 3. 2015].  Zákon č. 173/1991 Sb., o zřízení Českého úřadu pro hospodářskou soutěž, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2015].  Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 3. 2015].

70

 Zákon č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2015].  Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 3. 2015].  Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 1. 2015].  Zákon č. 139/2006 Sb., koncesní zákon, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 3. 2015].  Vyhláška č. 252/2009 Sb., kterou se stanoví náležitosti návrhu na povolení spojení soutěžitelů, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 2. 2015].  Vyhláška č. 207/2005 Sb., o formě a obsahu plnění informační povinnosti k poskytnuté veřejné podpoře, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 2. 2015].

8.4 Judikatura a rozhodnutí Úřadu  Rozhodnutí ÚOHS ze dne 14.11.2013, č.j.:ÚOHS-V194/2013/PP22286/2013/840/RPl. ÚOHS [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 3. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail11314.html  Rozhodnutí ÚOHS ze dne 29.2.2012, č.j. ÚOHS-R228/2011/VZ4109/2012/310/JSI. ÚOHS [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 15. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail9427.html

71

 Rozhodnutí ÚOHS ze dne 26.1.2015, č.j. ÚOHS-R126/2014/VZ2369/2015/321/Oho. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 20. 3. 2015]. dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirkyrozhodnuti/detail-12173.html  Rozhodnutí ÚOHS ze dne 5.9.2014, č.j. ÚOHS-R271/2013/VZ18627/2014/321/TNo. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 20. 3. 2015]. dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejnezakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-11765.html  Rozhodnutí ÚOHS ze dne 20.2.2015, č.j. ÚOHS-R398/2014/VZ4945/2015/321/KKř. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 20. 3. 2015]. dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirkyrozhodnuti/detail-12209.html  Rozhodnutí ÚOHS ze dne 19.9.2014, č.j. ÚOHS-R1/2014/VZ19868/2014/320/LKo/PKI. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 20. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejnezakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-11860.html  Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 12. 2014, sp. zn. 62 Af 105/2013. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 10. 3. 2015]. dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/soudniprezkum-rozhodnuti.html  Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015 sp. zn. 9 Afs 72/2013. Nejvyšší správní soud, © 2003-2010 [cit. 30. 3. 2015]. dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2013/0072_9Afs_1300 127_20150304132223_prevedeno.pdf  Rozhodnutí ÚOHS ze dne 8.12.2014, č.j. ÚOHS-R409/2013/VZ25973/2014/323/BRy. ÚOHS [online]. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, © 2012 [cit. 30. 3. 2015]. dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail11990.html

72

9 Seznam příloh Příloha č. 1: Organizační struktura........................................................................ 17 Příloha č. 2: Graf spojování soutěžitelů za roky 2009-2013 ................................. 24 Příloha č. 3: Grafické znázornění počtu vedených správních řízení ..................... 27 Příloha č. 4: Výše uložených sankcí v prvním stupni (v mil. Kč) ........................ 27 Příloha č. 5: Správní řízení zahájená v roce 2013 ................................................. 43 Příloha č. 6: Rozhodnutí v I. stupni vydaná v roce 2013 ...................................... 52 Příloha č. 7: Kauce složené Úřadu v roce 2013 .................................................... 53 Příloha č. 8: Výše pokut za rok 2013 .................................................................... 55 Příloha č. 9: Počet podaných rozkladů za období let 2009-2013 .......................... 59 Příloha č. 10: Rozhodnutí v II. stupni vydaná v roce 2013 ................................... 59

73