Studie k řešení úkolu 1.6. Zavedení opatření proti zneužívání radničních periodik (Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2010 až 2012) Ministerstvo kultury ČR srpen 2011 zpracoval Oldřich Kužílek
Obsah 1.
Výchozí stav.................................................................................................................... 2 1.1. Vliv radničních periodik....................................................................................... 2 1.2. Hospodářské postavení periodik, povaha služby a veřejné zakázky a funkce periodik .................................................................................................................. 2 1.3. Právní postavení periodik ................................................................................... 3 1.4. Zneužívání periodik – propagace, reklama nebo objektivní informování?....................................................................................................................... 4 1.5. Vztah obsahu periodika a korupčních příležitostí ........................................ 4 1.6. Mezinárodní srovnání........................................................................................... 5 2. Volba řešení .................................................................................................................... 6 2.1. Cíle úpravy .............................................................................................................. 6 2.2. Tyto cíle by měly být dosaženy následujícími normami: ........................... 7 2.3. Varianty řešení z hlediska rozsahu a komplexnosti úpravy ...................... 8 3. Návrhy legislativního řešení..................................................................................... 11 3.1. Varianta 1 (jednoduchá)..................................................................................... 11 3.2. Varianta 2 (komplexní) ....................................................................................... 14 4. Důvodová zpráva......................................................................................................... 22 4.1. Varianta 1 (jednoduchá)..................................................................................... 22 4.2. Varianta 2 (Komplexní)....................................................................................... 25
1. Výchozí stav 1.1.
Vliv radničních periodik
Radniční periodika (do skupiny zahrnujeme i krajská periodika) představují výnamný komunikační nástroj společnosti na území samospráv. Podle některých průzkumů mají tato periodika silný vliv na mínění čtenářů, protože jejich spojení s radnicí vyvolává vysoký pocit důvěryhodnosti. Tato periodika jsou velmi čtena (až 40% občanů je čte pravidelně1) a vzhledem k praktickým „místním“ informacím obvykle budí dojem serióznosti. Tato periodika díky dotaci z veřejných prostředků a exkluzivitě informací z radnice obvykle pracují absolutně bez konkurence. Např. dle výzkumu z Velké Británie z roku 2005 čte regionální a lokální tisk asi 40 milionů čtenářů, což je 80% populace. To je o 10% lidí více než čte národní tisk. Navíc výzkumy prokázaly, že čtenáři důvěřují lokálním médiím mnohem více než národnímu tisku, nebo ITV a dokonce i více než BBC.2 Radniční periodika jsou obvyklým nástrojem komunikace v krajích a obcích. Naprostá většina obcí periodikum vydává či jeho vydávání finančně podporuje, kraje tak činí všechny. Obyvatelstvo ČR je tak „pokryto“ sítí místních periodik územní samosprávy, která mají mimořádně silný vliv na informace a názory občanů, týkající se místních záležitostí. Tato média zobrazují a významně formují místní, komunální a regionální politiku, jež se uznává za podhoubí demokracie, za živnou půdu pro růst politiků a politických stran, a tedy celé politické kultury. Periodika mají různé názvy – nejčastější je Zpravodaj, časté jsou Listy, Noviny, objevují se variace místního jména („Šestka“ – Praha 6, „Kladno“, „Odolen“ – Odolena Voda) či neobvyklé názvy („Domov“, „Jitřenka“, „Hláska“, „Hobulet“ tj. Holešovice-Bubeneč-Letná tvořící Prahu 7 ad.). 1.2.
Hospodářské postavení periodik, povaha služby a veřejné zakázky a funkce periodik
Periodika jsou vydávána za veřejné prostředky. Objem veřejných peněz nebývá vždy zřejmý, zejména pokud vznikají v rámci úřadu, protože významná část je skryta ve mzdových položkách a službách. Jen když jde o objednávku u externího dodavatele, jsou náklady o něco transparentnější. V rámci průzkumu Oživení 20063 bylo zjištěno, že 79 % periodik je distribuováno tzv. „bezplatně“ (tj. náklady jsou hrazeny z rozpočtu obce/kraje). V případě placených periodik stojí číslo průměrně 6,40 Kč, nejlevnější (mimo bezplatných) jsou za 3 Kč.
1
např. Jan ČÍŽEK, Radniční a krajské noviny - stoupající zájem veřejnosti (http://strategie.e15.cz/zurnal/radnicni-a-krajskenoviny-stoupajici-zajem-verejnosti-418357): „Dle průzkumů bylo zjištěno, že již po třech letech vydávání měsíčníku Olomoucký kraj jej 60 % obyvatel uvedlo mimo masmédií, internetu jako hlavní zdroj informací o dění v kraji. Průzkumy nás ubezpečují, že zájem veřejnosti o podobné tiskoviny je veliký. Například z průzkumu, který si nechal zpracovat úřad městské části Praha 10, vyplynulo, že radniční noviny přečte (v případě, že přijdou do schránky) neuvěřitelných 95 % obyvatel!“.
2
http://www.pcc.org.uk/advanced_search.html?keywords=2005+research&page=1&num=10&pu (citováno z Jiří Dvorník, Současné podoby a funkce lokálního tisku, Případová studie periodik Zpravodaj a Obelisk, Bakalářská diplomová práce, Brno, 2009)
Náklady na jednu stránku periodika (zde průzkum nerozlišoval mezi velikostí stránky) jsou v průměru asi 60 haléřů. Pohybují se zhruba od 10 haléřů do 2,50 Kč. Největší periodika (např. Praha 23 milionů Kč ročně) tak představují výdaje v desítkách milionů, v nejmenších obcích v jednotkách až desítkách tisíc Kč. Roční náklad na distribuovaný výtisk jednoho čísla (bez ohledu na periodicitu) je průměrně 80 Kč. Hrubý odhad nákladů v měřítku celého státu ukazuje (k r. 2006), se z veřejných rozpočtů vydává na radniční periodika asi 400 milionů Kč ročně. Je však možné, že náklady jsou vyšší, přičemž též cenová hladina se od r. 2006 zvedla. Vydané finanční prostředky na vytvoření, koupi či jinou formu zajištění služby „šíření informací“ představují obdobný výdaje veřejného rozpočtu, jako na jiné služby pro veřejnost, jako je školství, údržba zeleně a podobně. Je tedy nutno stanovovat parametry požadované kvality této služby, jinak jde o neúčelně vynaložené veřejné prostředky a cena za ni může být naprosto neodpovídající dodanému výsledku. Parametry potřebné kvality plynou mimo jiného též z právního postavení radničních periodik. Plynou též z toho, jaké funkce mohou periodika plnit. Základní funkce sdělovacího prostředku ve vztahu mezi radnicí a občany jsou tyto: poskytování informací z radnice občanům (směr od radnice k občanům) odpovídání na dotazy veřejnosti, formulované zpravidla redakcí (směr od občanů k radnici), komunikace mezi občany o radničních tématech navzájem (směr od občanů k občanům). Pokud periodikum plní jen některou z těchto funkcí (zpravidla jen první), znamená to, že je za veřejné prostředky obstarávána nekvalitní služba. Vedle těchto „politických“ obsahů plní periodikum také funkce společenské a kulturní. 1.3.
Právní postavení periodik
Vydávání zpravodajů není soukromým podnikem vedení obce či kraje, ale výkonem veřejné moci, konkrétně výkonu samostatné působnosti. Stejně jako provoz webových stránek představuje poskytování a šíření informací za veřejné prostředky směřující ke všem občanům obce či kraje. Podléhá tedy úpravě podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Pro posouzení tohoto aspektu je klíčový odst. 3 článku 17 Listiny základních práv a svobod: „Cenzura je nepřípustná“. Na fenomén místních periodik dopadá také Čl.22 Listiny: „Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.“ Totéž se projevuje v Čl.5 Ústavy: „Politický systém je založen na … volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy …“. 3
Projekt Radniční listy bez cenzury, provedený v r. 2006 o.s. Oživení ve spolupráci s Otevřenou společností o.p.s. analyzoval 500 čísel na 7187 tiskových stranách, vždy po pěti číslech u každého ze 100 různých listů všech krajů a výběru měst i obcí v ČR.
Konečně je třeba vycházet i z § 2 zákona o obcích: „(2) Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.“ Též § 35 odst. (2) uvádí, že „Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o … uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování … potřeby informací, …“. 1.4.
Zneužívání informování?
periodik
–
propagace,
reklama
nebo
objektivní
Radniční periodika jsou masivně zneužívána k propagaci pouze jedné části názorů a řešení, mezi nimiž se v dané obci v rámci samosprávy4 vytvářejí výsledná rozhodnutí. Podobně jsou rozsáhle zneužívána k prezentaci a propagaci aktuálně vládnoucích zvolených představitelů. Vážným, byť někdy až úsměvným projevem jednostranného informování je, když pravidelně na první straně vyjde fotografie starosty (hejtmana), jak vítá sportovce, děti ve školce, otevírá knihovnu či doprovází presidenta. Například předvolební číslo (srpen-září 2006) Městských novin Ústí nad Labem obsahovalo na 16 stranách A4 rekordních 69 zmínek o primátorovi a 17 jeho fotografií. Obvyklé dále bývají „sloupky“ či „zamyšlení“ starosty, běžná je přehlídka úspěchů a plánů. Prezentují se však výhradně úspěchy, a na všech událostech se vyzdvihuje jen kladná stránka věci, přičemž o negativech, sporných momentech, kritice a diskusi panuje naprosté mlčení. Tím se vytváří hluboce deformovaný obraz politického života na místní úrovni a deformovaný obraz demokratických mechanismů v samosprávě. Veřejnosti se předkládá falešně nekonfliktní obraz, v němž správná řešení vznikají „sama od sebe“, bez jakékoliv polemiky a diskuse, pouze z osvíceného rozhodnutí aktuální politické reprezentace. Tím se hluboce poškozuje vnímání zastupitelské demokracie jako polemika a střídání politických sil v roli koalice a opozice. Narušuje se tak společenské uspořádání v České republice a princip samosprávy územních celků. Podle průzkumu Oživení 2006 politická plocha tvoří v průměru 39 % plochy periodik (max. 90 % - min. 1 %). Politickou plochou se míní tisková plocha periodika, která je věnovaná nebo se váže na aktivity radnice (hejtmanství) a jejich představitelů. Z této plochy je však k pluralitnímu, objektivnímu poskytování informací a názorů využíván jen zlomek. Průzkum zaznamenal pouze 2,6 % alternativních názorů v této politické tiskové ploše. Přitom alternativní názor se objevil pouze ve čtvrtině vydání periodik. Mezi periodikami, které připouštěly přítomnost alternativního názoru, pak jejich podíl dosáhl pouhých 5,4 % tiskové plochy věnované politickým obsahům. Radniční periodika nelze považovat za reklamní a propagační PR nástroj vedení radnice. Tím, že je adresován široké místní veřejnosti, nejde o vztah k vlastním zaměstnancům anebo k zákazníkům. Nejde a principálně nikdy nemůže jít jen o informace o určitých produktech, službách 5. 1.5. 4
Vztah obsahu periodika a korupčních příležitostí
čl. 101 Ústavy Jan Čížek (http://www.strategie.cz/scripts/detail.php?id=288661 ): „české prostředí není na zavedení odpovídající formy PR periodika připraveno, proto by se měla radniční periodika stále snažit o vyváženost a připomínat spíš noviny.“. Jan Potůček (http://www.bezkorupce.cz/aktuality/radnicni-nalejvarna/): „zpravodaj nelze brát jako firemní noviny, které jsou více méně PR, protože se dostává i mimo radnici, mezi občany.“ 5
Opatření proti korupci musejí vždy mít komplexní povahu, musejí se skládat z nástrojů na mnoha úrovních a týkat se mnoha různorodých aspektů, které souvisejí s korupčními příležitostmi. Periodikum představuje prostor pro vedení polemiky a kritiky místních poměrů, hrazené z veřejných prostředků, tedy jakousi službu obyvatelstvu. Je zřejmé, že pokud by funkce periodika byla v tomto smyslu objektivně naplňována, představuje nástroj, korigující chování představitelů radnice. Kontrola veřejnosti pomocí tohoto nástroje může zabránit v mnoha případech nesprávnému rozhodování, chybné alokaci zdrojů, takže kritika může snížit množství korupčních příležitostí a odvracet ty představitele, kteří jsou jim vystaveni, od jejich využití. Pokud by přijatá opatření dosáhla vyšší objektivity poskytovaných informací v radničních periodikách, lze odůvodněně předpokládat, že periodika se stanou součástí palety nástrojů, které omezují korupční příležitosti v daném místě. Jako protikorupční nástroj může kvalitní místní periodikum působit velmi účinně, protože působí subsidiárně, zapojuje do kontroly veřejnosti nad hospodařením, rozhodováním a nakládáním se zdroji osoby, které jsou nejblíže dané problematice, mají místní znalosti a proto se mohou vyjadřovat nejvíce zasvěceně (typicky členové zastupitelstva, zejména opoziční). 1.6.
Mezinárodní srovnání
Z mezinárodního srovnání pěti zemí 6 plyne, že existují jak země bez zvláštní úpravy (např. Belgie, Polsko, Estonsko), tak s úpravou (Francie, Spojené království). V případě neexistující úpravy to neznamená neexistenci regulace: např. v Estonsku považují tato média sama sebe za svobodná a redakce těchto tiskovin dobrovolně dodržují Etický kodex novinářů, který stanoví, že „tisk a jiná média slouží právu veřejnosti na obdržení pravdivých správných a srozumitelných informací“ a dále, že „mediální organizace podnikají kroky k tomu, aby zabránila publikování nepřesných, zkreslených a zavádějících informací“. V zemích s výslovnou právní úpravou lze najít jak zákaz publikovat určité informace, tak naopak jejich povolení s tím, že se ukládá zveřejňovat i alternativní názory. Britská úprava (zákon o místní samosprávě z roku 1986, Local Government Act 1986) a sbírka zásad o publikacích místní samosprávy (Code of Recommended Practice on Local Authority Publicity) zakazuje obcím publikovat jakýkoli materiál, který by, byť jen částečně, ovlivňoval veřejnou podporu pro jakoukoli politickou stranu. „Tyto časopisy jsou vydávány téměř výhradně formou jakýchsi klientských PR časopisů, plných anket, tabulek a koncepčních materiálů.“7
6
Ochrana plurality názorů v radničních zpravodajích, Parlamentní institut, 2007
7
Jan Čížek, Radniční a krajské noviny - stoupající zájem veřejnosti (http://www.strategie.cz/scripts/detail.php?id=288661)
Francouzská úprava obecného zákoníku o územních celcích (Code général des collectivités territoriales,CGCT). stanoví povinnost v obecním věstníku vymezit prostor pro vyjádření těm členům zastupitelstva (conseil municipal), kteří nepřísluší k politické většině v zastupitelstvu. Tato povinnost existuje přitom jen v těch obcích, které mají více než 3 500 obyvatel a vydávají věstník obecných informací o činnosti (réalisation et la gestion) zastupitelstva, a to v jakékoli podobě – tzn. nejen jako tištěný dokument, ale i např. v elektronické podobě. Bližší úpravu tohoto ustanovení (např. vymezení toho, co se rozumí politickou většinou) ponechává zákon vnitřním předpisům obce (règlement intérieur). Obdobná ustanovení obsahuje CGCT i ve vztahu k zastupitelským sborům vyšších územně správních celků než obcí – tzn. krajů (conseils généraux de département) a regionů (conseils régionaux). Prostor pro vyjádření je však v tomto případě za stejných podmínek vymezen nikoli pro členy politické menšiny, ale pro skupiny zastupitelů (groupes d’élus). Z mezinárodního srovnání není zřejmé, zda existují (a případně jaké) prostředky prosazení těchto zákonných požadavků. 2. Volba řešení S ohledem na mezinárodní srovnání a znalost situace v ČR a praxe vydávání obecních a krajských periodik se nejeví jako vhodné zakázat územním samosprávným celkům publikovat ve svých sdělovacích prostředcích „politické obsahy“8, jak je například stanoveno ve Spojeném království. Množství malých obcí v ČR vyvolává potřebu poskytovat jejich občanům informace o místních záležitostech, a přitom tuto funkci zjevně nenahradí ani žádný soukromý sdělovací prostředek, ani „apolitický“ PR radniční časopis britského typu. Nejeví se ani vhodné – byť velmi jednoduché – opatření podle francouzské úpravy, kdy se pouze zajišťuje prostor pro alternativní názory. Taková ambice je minimalistická a pravděpodobně by vedla tomu, že tato zaručená plocha nebude bez snahy redakce (či dokonce s jejím odporem) vůbec naplňována, anebo bude – při naplnění zákonného požadavku – její dopad likvidován metodou tzv. „nápravných komentářů 9, nevhodným umístěním a podobně. Jako nejvhodnější se jeví pokusit se o takovou regulaci, která bude mířit na veškerý „radniční obsah“ 10 radničních periodik, a bude od něj jako od celku požadovat určitou vyváženost a objektivitu. Vedle toho je vhodné (alespoň v komplexní variantě) požadovat též prostor pro alternativní sdělení. 2.1.
8
Cíle úpravy
jakýkoli materiál, který by, byť jen částečně, ovlivňoval veřejnou podporu pro jakoukoli politickou stranu. Podle průzkumu Oživení – Otevřená společnost 2006 jde o metodu, kdy alternativní názor je při zneužití možnosti závěrečné redakce a následné reakce na alternativní příspěvek zlikvidován otištěním násobně vyššího rozsahu opačných tvrzení, zesměšňováním, účelovou argumentací a komentáři redakce, anebo umístěním v neatraktivním prostoru periodika či jiného média. 10 podle metodiky vytvořené na základě průzkumu Oživení – Otevřená společnost 2006 jde o „názorová sdělení k aktivitám radnice“, tedy o vše, co informuje o aktivitách souvisejících s činností místní (krajské) samosprávy. Východiskem je teze, že „politický život na každé, i místní úrovni, v sobě obsahuje nejen přijatá řešení, ale i potencialitu různých jiných, nepřijatých řešení, rozhodnutí či aktivit.“ 9
Návrh úpravy vydávání radničních periodiky ve smyslu úkolu 1.6. Zavedení opatření proti zneužívání radničních periodik (Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2010 až 2012) si dává tyto cíle: 1) uložit vydavatelům periodik plnit určité obsahové požadavky, odpovídající formulacím, které se pro vyjádření objektivity a názorové vyváženosti používají v předpisech o médiích veřejné služby, a které mají již zavedený výklad v judikatuře. 2) uložit vydavatelům periodik taková opatření, která z hlediska organizace, struktury orgánů, jejich funkcí povedou v rámci demokratických mechanismů zastupitelské demokracie a obecní a krajské samosprávy k trvalému systémovému tlaku na plnění uvedených obsahových požadavků. 3) zakotvit možnost obrany před zneužitím periodik v jednotlivých, extrémních případech, při využití a doplnění dosavadních možností tiskového zákona. 4) zajistit, aby v případě, kdy povinný subjekt (podle zákona o svobodném přístupu k informacím) poskytuje informaci formálně či neformálně sdělovacím prostředkům, musel na vyžádání tutéž informaci dát k disposici též zájemcům z ostatních sdělovacích prostředků tak, aby nemohl vzniknout exkluzivní přístup některého sdělovacího prostředků k poskytovaným informacím, a to zejména z hlediska rychlosti. 2.2.
Tyto cíle by měly být dosaženy následujícími normami:
ad 1) uložit vydavatelům periodik plnit určité obsahové požadavky A) V tiskovém zákoně definovat periodický tisk veřejné služby. V tiskovém zákoně – zčásti paralelně se zákony o územní samosprávě – uložit obecné obsahové náležitosti, odpovídající požadavkům, kladeným na provozovatele rozhlasového nebo televizního vysílání. Tyto požadavky by se díky rozsahu působnost tiskového zákona vztahovaly jen na tištěná periodika. (Bylo by možné tuto povinnost uložit jen v zákonech o územních samosprávných celcích, ovšem potom by vlastní úprava v tiskovém zákoně, odkazující se tak na jiné zákony, byla nepřehledná a méně konzistentní). B) V zákoně o obcích, krajích a Praze uložit těmto subjektům v případě, že za veřejné prostředky provádějí systematické šíření informací (vydávají periodikum, provozují webovou stránku, vysílají televizní program) určité obsahové náležitosti, odpovídající požadavkům, kladeným na provozovatele rozhlasového nebo televizního vysílání a na média veřejné služby (Česká televize, Český rozhlas). Úprava musí být provedena v zákonech o územních celcích, jinak by se nevztahovala na periodika, která vznikají v kombinaci webu a tištěné podoby, kdy v některých případech nelze odlišit, co je prvotní a co druhotná podoba. Při rychlosti přechodu na elektronické šíření obsahu nemá smysl úpravu zavést jen pro oblast tisku. ad 2) uložit vydavatelům periodik organizační opatření k plnění uvedených obsahových požadavků.
V zákonech o územních samosprávných celcích zakotvit některé organizační samoregulační požadavky, povinně doprovázející situaci, kdy územní samospráva vydává periodikum či jinak šíří informace. Jde o povinné zřízení odpovědného orgánu samosprávy, střet zájmů a další opatření. ad 3) zakotvit možnost obrany před zneužitím periodik v jednotlivých případech nebo sankci A) V tiskovém zákoně zakotvit proces, umožňující subjektům, jimž se zneužitím periodika zasáhlo do politických práv, aby se domáhaly nápravy. Jako vhodný nástroj se jeví obdoba obrany před zásahem do osobnostních práv ve formě odpovědi (§ 10) nebo dodatečného sdělení (§ 11) podle platného tiskového zákona, včetně soudní ochrany. B) Podvariantou realizace třetího cíle je zakotvit možnost obrany pouze v zákonech o územních samosprávách formou seberegulace samosprávy, například stížnost k redakčnímu výboru a projednání v zastupitelstvu. Nevýhodou takového řešení však je, že využití samosprávných mechanismů zastřešuje pouze zastupitelstvo jako nejvyšší orgán samosprávy, takže proces může vést (a zpravidla vede) ke stejnému, většinou hlasů schválenému výsledku, jako je prvotní kritizovaný stav (většina neuzná nárok menšiny). C) Další podvariantou třetího cíle je zakotvit sankce, ukládané Ministerstvem kultury v případě, kdy vydavatel poruší obsahové povinnosti dané tiskovým zákonem. Šlo by o obdobu sankcí, které v oblasti rozhlasového a televizního vysílání může ukládat Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, z jejíž praxe by bylo možné čerpat zkušenosti a navázat na dosavadní rozhodování a judikaturu. Tento koncept je odvážný tím, že by umožňoval vládní exekutivě zasahovat (na základě zákona) do samosprávné působnosti územní samosprávy, a to na citlivém poli svobody projevu a šíření informací. Jde však o zásah ústavně konformní11. ad 4) ochrana prostředkům
před
exkluzivním
poskytováním
informací
sdělovacím
V zákoně o svobodném přístupu k informacím se zakotví povinnost poskytnout informaci, kterou povinný subjekt formálně či neformálně poskytl některému sdělovacímu prostředku, též zájemcům z ostatních sdělovacích prostředků tak, aby nemohl vzniknout exkluzivní přístup některého sdělovacího prostředků k poskytovaným informacím, a to zejména z hlediska rychlosti. Přístup sdělovacích prostředků k informacím totiž vyžaduje rychlejší poskytnutí, než lze požadovat na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím. 2.3.
Varianty řešení z hlediska rozsahu a komplexnosti úpravy
2.3.1. Jednoduchá mechanismů)
11
varianta
(deklaratorní,
bez
prosazovacích
Ústava, Čl.101 (4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
Lze si představit variantu jednodušší, která by plnila pouze cíl č. 1. Obsahovala by jen zakotvení obsahových povinností, bez podrobnější úpravy opatření, které by vydavatel byl povinen pro dodržování obsahových povinností uplatnit, a bez možnosti obrany v jednotlivém případě zneužití periodika. Varianta by byla více méně deklaratorní, bez prosazovacích mechanismů. I v takové podobě by mohla do určité míry přispět ke zlepšení stavu, neboť by upozornila vydavatele na charakter jejich vydavatelské činnosti a závazky, které z ní plynou. I obecně formulovaná obsahová povinnost by v zásadě mohla být soudně vymahatelná, pokud ovšem by uložená povinnost vytvářela konkrétní nárok osoby, která by se proti jeho nesplnění mohla bránit, podobně jako se může občan obce domáhat u soudu ochrany před porušením svého práva vystoupit na jednání zastupitelstva12. Problémem však je, že není snadné stručně právně definovat osobu, která by měla mít aktivní žalobní legitimaci. Tento nástroj prosazení práva tedy není v jednoduché variantě možný. Variantu by bylo možné rozšířit jiné prosazovací opatření - o sankční ustanovení, čímž by se přiblížila komplexnější variantě. Též je možné doplnit ji úpravou, chránící před exkluzivním přístupem některého sdělovacího prostředků k poskytovaným informacím. 2.3.2. Komplexní varianta včetně prosazovacích mechanismů Komplexní varianta by plnila všechny cíle. V jejím rámci lze zvažovat podvarianty, kdy by zejména některá opatření v rámci organizace vydávání periodik územní samosprávou mohla být rozvinuta více či méně. Obsahová povinnost může být soudně vymahatelná, pokud uložená povinnost vytváří konkrétní nárok osoby, která by se proti jeho nesplnění mohla bránit, podobně jako se může občan obce domáhat u soudu ochrany před porušením svého práva vystoupit na jednání zastupitelstva13. K tou účelu je však v komplexní variantě nutno podrobně a pečlivě definovat osobu, která by mohla být takto aktivně legitimována k žalobě. Přitom tento nárok lze zakotvit jak v tiskovém zákonu, tak též v zákoně o územních samosprávných celcích. První podvarianta znamená, že dopad se týká jen tištěných periodik, ale také například ministerstev a jimi vdávaných periodik. Druhá podvarianta se týká sice jen obcí, ale zase všech jejich sdělovacích prostředků, nejen tištěných periodik.
12
Soudní řád správní, § 82 Žalobní legitimace „Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.“ Viz např,. rozsudek 15 Ca 196-2006-35. 13 Soudní řád správní, § 82 Žalobní legitimace „Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.“ Viz např,. rozsudek 15 Ca 196-2006-35.
3. Návrhy legislativního řešení 3.1. Varianta 1 (jednoduchá) (vyjádřena formou novelizačních bodů) ČÁST PRVNÍ Změna tiskového zákona Čl. I Zákon č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon) ve znění zákonů č. 302/2000 Sb. a č. 320/2002 Sb., se mění takto:
1. V § 3 se na konci písmene f) se tečka nahrazuje čárkou a doplňuje se písmeno g), které včetně poznámky pod čarou zní: „g) periodickým tiskem veřejné služby periodický tisk vydávaný subjekty, které jsou subjekty povinnými poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím1a (dále jen "povinný subjekt"), anebo periodický tisk, jehož obsah, vydání či veřejné šíření vcelku nebo zčásti zajišťuje vydavatel na základě smlouvy s povinným subjektem anebo souhlasu k používání názvu či znaku povinného subjektu, označení „oficiální“ anebo označení obdobného významu ve vztahu k povinnému subjektu,.“ 2. V § 7 odst. 2 se na konci písmene e) se tečka nahrazuje čárkou a doplňuje se písmeno f), které zní: „f) u periodického tisku veřejné služby údaj, že se jedná o periodický tisk veřejné služby. “ 3. V § 8 odst. 1 za dosavadní písm. a) se vkládá nové písm. b, které zní: „b) u periodického tisku veřejné služby údaj o tom, že se jedná o periodický tisk veřejné služby, „. Označení dalšími písmeny se mění v následujícím pořadí. 4. Za § 16 se vkládá nová § 16a, který zní: „ § 16a Zvláštní obsahové povinnosti periodického tisku veřejné služby Vydavatel periodického tisku veřejné služby je povinen při zajištění jeho obsahu, vydání a veřejném šíření poskytovat objektivní a všestranné informace pro svobodné vytváření názorů.“
1a
§ 2 odst. 1 zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
Podvarianta – sankce 5. V § 17 se za odstavec 2 vkládá nový odstavec 3, který zní: „Ministerstvo uloží vydavateli periodického tisku veřejné služby za porušení povinnosti podle § 16a pokutu až do výše 200 000 Kč.“ Dosavadní odstavce 3 až 10 se označují jako odstavce 4 až 11. 6. V § 17 odst. 4 (dosud odst. 3) se text „stanovených v § 7 odst. 2 a 7, § 8 odst. 2 a § 9 odst. 1 a 5“ nahrazuje textem „stanovených v § 7 odst. 2 a 7, § 8 odst. 2, § 9 odst. 1 a 5 a § 16a“. (Poznámka: následující ustanovení je třeba zvážit v případě, že situaci, kdy by měl Krajský úřad uložit sankci svému kraji jako vydavateli, nebo vydavateli, který periodikum vydává pro jeho kraj, neřeší dostatečně ustanovení o pověření jiného správního orgánu podle § 131 odst. 4 Správního řádu, kdy by MK pověřilo jiný krajský úřad) 7. V § 17 odst. 5 (dosud odst. 4) se za prvou větu doplňuje věta druhá, která zní: „V případě periodického tisku veřejné služby pokuty ukládá, vybírá a vymáhá ministerstvo.“ Varianta k bodům 5 a 6: V § 17 se za odstavec 2 vkládá nový odstavec 3, který zní: „Krajský úřad uloží vydavateli periodického tisku veřejné služby za porušení povinnosti podle § 16a pokutu až do výše 200 000 Kč. V případě periodického tisku veřejné služby, u něhož je povinným subjektem podle § 3 písmeno g) kraj, tuto pokutu uloží ministerstvo.“ V § 17 odst. 5 (dosud odst. 4) se za prvou větu doplňuje věta druhá, která zní: „V případě periodického tisku veřejné služby, u něhož je povinným subjektem podle § 3 písmeno g) kraj, pokuty ukládá, vybírá a vymáhá ministerstvo.“ Totéž se promítne i do nového § 17 odst. 2. 8. V § 17 odst. 7 se na konci věty tečka nahrazuje čárkou a doplňuje text, který zní: „Pokuty uložené podle tohoto zákona ministerstvem jsou příjmem státního rozpočtu.“ Čl. II Vydavatelé periodického tisku veřejné služby jsou povinni doplnit oznámení podle § 7 odst. 2 zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů, o označení, že jde o periodický tisk veřejné služby nejpozději do šesti měsíců od účinnosti tohoto zákona.
ČÁST DRUHÁ Změna zákona o obcích Čl. III Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění zákonů č. 273/2001 Sb., č. 320/2001 Sb., č. 450/2001 Sb., č. 313/2002 Sb., č. 311/2002 Sb., č. 59/2003 Sb., č. 22/2004 Sb., č. 216/2004 Sb., č. 257/2004 Sb., č. 421/2004 Sb., č. 501/2004 Sb., č. 626/2004 Sb., č. 413/2005 Sb., č. 61/2006 Sb., č. 234/2006 Sb. a č. 245/2006 Sb., (…???) se mění takto: V § 35a se za odstavec 2 vkládá nový odstavec 3, který zní: „(3) Obec smí šířit informace prostřednictvím sdělovacích prostředků, zejména periodickým tiskem veřejné služby, rozhlasovým a televizním vysíláním a službou informační společnosti, a to při účinném zajištění zásad objektivity a vyváženosti, zejména toho, aby nebyla v celku šířeného obsahu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin místní veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v místním politickém a společenském životě.“ Poznámka: obdobné ustanovení se uvede v zákoně o krajích a hl.m. Praze ČÁST TŘETÍ Změna zákona o svobodném přístupu k informacím Čl. IV Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, se mění takto: V § 4 se za dosavadní odst. 5 vkládá nový odst. 6, který zní: „(6) Poskytne-li povinný subjekt informaci k uveřejnění v periodickém tisku, rozhlasovém a televizním vysílání anebo prostřednictvím služby informační společnosti, je povinen zpřístupnit takto poskytnuté informace k obdobnému účelu všem dalším osobám, které o tyto informace projeví zájem, bez zbytečného odkladu.“
3.2. Varianta 2 (komplexní) (návrh vyjádřen vyznačením změn v platném znění měněných předpisů)
Změna zákona č. 46/2000 Sb., tiskový zákon, ve znění pozdějších předpisů § 3 Vymezení pojmů Pro účely tohoto zákona se rozumí: a) periodickým tiskem noviny, časopisy a jiné tiskoviny vydávané pod stejným názvem, se stejným obsahovým zaměřením a v jednotné grafické úpravě nejméně dvakrát v kalendářním roce, b) periodickým tiskem veřejné služby periodický tisk vydávaný subjekty, které jsou subjekty povinnými poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím1a (dále jen "povinný subjekt"), anebo periodický tisk, jehož obsah, vydání či veřejné šíření vcelku nebo zčásti zajišťuje vydavatel na základě smlouvy s povinným subjektem anebo souhlasu k používání názvu či znaku povinného subjektu, označení „oficiální“ anebo označení obdobného významu ve vztahu k povinnému subjektu, bc) vydavatelem fyzická osoba nebo právnická osoba, která vydává periodický tisk, cd) vydáváním periodického tisku činnost vydavatele, při které na svůj účet a na svou odpovědnost zajišťuje jeho obsah, vydání a veřejné šíření, de) vydáním periodického tisku soubor stejných či pouze regionální částí (mutace) se lišících hmotných rozmnoženin (výtisků) periodického tisku, ef) dnem vydání kalendářní den, kdy bylo zahájeno veřejné šíření vydání periodického tisku, fg) veřejným šířením periodického tisku jeho zpřístupnění předem individuálně neurčenému okruhu osob nebo i osob takto určených, pokud překračují okruh členů rodiny vydavatele, který je fyzickou osobou, a s ním spjatého okruhu osobních přátel. § 7 Evidence periodického tisku (1) Evidenci periodického tisku vede Ministerstvo kultury (dále jen "ministerstvo"). (2) Právnická nebo fyzická osoba, která hodlá vydávat periodický tisk, je povinna doručit ministerstvu nejpozději 30 dnů před zahájením vydávání periodického tisku písemné oznámení, které musí obsahovat: a) název periodického tisku, b) jeho obsahové zaměření, c) četnost (periodicitu) jeho vydávání, d) údaje o jeho regionálních mutacích, e) název, adresu sídla a identifikační číslo vydavatele, je-li vydavatel právnickou osobou, anebo jméno, příjmení, bydliště a rodné číslo vydavatele, bylo-li přiděleno, jinak datum narození, je-li vydavatel fyzickou osobou, je-li vydavatel fyzickou osobou, která vydává periodický tisk na základě živnostenského
1a
§ 2 odst. 1 zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
oprávnění, také jeho obchodní jméno, identifikační číslo a adresu místa podnikání, liší-li se od bydliště., f) u periodického tisku veřejné služby údaj, že se jedná o periodický tisk veřejné služby, a pokud zvláštní zákon vyžaduje k vydávání periodického tisku veřejné služby zvláštní rozhodnutí14, pak i údaj o tomto rozhodnutí, (3) Není-li oznámení údajů stanovených v odstavci 2 úplné, vyzve ministerstvo osobu, která je učinila, aby oznámení doplnila do 15 dnů ode dne doručení výzvy, a upozorní ji, že nebude-li tato lhůta dodržena, hledí se na oznámení, jako by nebylo učiněno. (4) Ministerstvo zapíše periodický tisk do evidence periodického tisku a do 15 dnů ode dne doručení oznámení stanovených údajů sdělí osobě, která toto oznámení učinila, přidělené evidenční číslo periodického tisku. (5) Jestliže vydávání zapsaného periodického tisku nezačalo do 1 roku od zápisu nebo bylo přerušeno na dobu delší než 1 rok, platí, že vydávání periodického tisku bylo ukončeno dnem uplynutí uvedené lhůty. Ministerstvo zapíše tuto skutečnost do evidence periodického tisku a vyrozumí o tom vydavatele do 15 dnů ode dne doručení oznámení podle odstavce 7 nebo ode dne, kdy se o takové skutečnosti dozví jinak. (6) Hodlá-li vydavatel periodického tisku, jehož vydávání bylo ukončeno, obnovit jeho vydávání, je povinen to ministerstvu nejpozději 30 dnů před zahájením obnoveného vydávání periodického tisku písemně oznámit. (7) Vydavatel je povinen ministerstvu písemně oznámit změnu evidovaných údajů, přerušení nebo ukončení vydávání evidovaného periodického tisku nejpozději do 5 dnů ode dne, kdy došlo ke změně evidovaných údajů anebo k přerušení či ukončení vydávání periodického tisku. (8) Každý má právo nahlížet do evidence periodického tisku a pořizovat si z ní výpisy nebo opisy. § 8 Povinné údaje (1) Vydavatel je povinen zajistit, aby na každém vydání periodického tisku byly uvedeny tyto povinné údaje: a) název periodického tisku, b) u periodického tisku veřejné služby údaj o tom, že se jedná o periodický tisk veřejné služby, bc) četnost (periodicita) jeho vydávání, cd) označení regionální mutace, je-li periodický tisk vydáván v regionálních mutacích, de) místo vydávání, ef) číslo a den vydání, fg) evidenční číslo periodického tisku přidělené ministerstvem, gh) název, sídlo a identifikační číslo vydavatele, je-li vydavatel právnickou osobou, anebo jméno, příjmení a bydliště vydavatele, je-li vydavatel fyzickou osobou; je-li vydavatel fyzickou osobou, která vydává tisk na základě živnostenského oprávnění, také jeho obchodní jméno, identifikační číslo a adresa místa podnikání, liší-li se od bydliště.
14
§ 84 odst. 2 písm. x) zákona o obcích, … zákona o krajích, … zákona o hl. m. Praze
(2) Periodický tisk, který neobsahuje údaje podle odstavce 1, nesmí být veřejně šířen; to neplatí pro evidenční číslo periodického tisku přidělované ministerstvem, jestliže ministerstvo vydavateli nesdělilo evidenční číslo ve lhůtě podle ustanovení § 7 odst. 4. Zvláštní ustanovení o vydávání periodického tisku veřejné služby § 16a (1) Vydavatel periodického tisku veřejné služby je povinen při zajištění jeho obsahu, vydání a veřejném šíření poskytovat objektivní a všestranné informace pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru. (2) Vydavatel periodického tisku veřejné služby je povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických částech obsahu bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v obsahu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě a k územnímu rozsahu veřejného šíření periodického tisku veřejné služby. (3) Vydavatel periodického tisku veřejné služby je povinen poskytnout přiměřený prostor pro vyjádření názorů všech politických stran a hnutí a skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě a k územnímu rozsahu veřejného šíření periodického tisku veřejné služby. § 16b (1) Jestliže vydavatel periodického tisku veřejné služby jednostranně znevýhodní politickou stranu nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti tím, že po dobu nejméně tří měsíců neumožní uveřejnit jejich sdělení, které je prezentuje a jehož rozsah je přiměřený s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě a k územnímu rozsahu veřejného šíření periodického tisku veřejné služby, může zástupce politické strany nebo hnutí nebo jednotlivé názorové skupiny (dále jen „zástupce“), je-li k tomu politickou stranou nebo hnutím nebo názorovou skupinou zmocněn, požadovat na vydavateli uveřejnění doplňující informace. Doplňující informace musí rozsahem odpovídat požadavkům na sdělení podle předchozí věty. Vydavatel je povinen na žádost zástupce doplňující informaci uveřejnit. Do doby tří měsíců se nezapočítává uveřejnění odpovědi nebo dodatečného sdělení, k němuž byl vydavatel povinen podle § 10 a § 11. (2) Zástupcem politické strany nebo hnutí znevýhodněných podle odstavce 1 může být kterýkoli poslanec nebo senátor Parlamentu České republiky anebo člen zastupitelstva obce, kraje nebo hlavního města Prahy nebo jeho městské části, který je přihlášen k trvalému pobytu na území obce, kde se nachází sídlo povinného subjektu, jenž je vydavatelem periodického tisku veřejné služby, ve kterém ke znevýhodnění podle odstavce 1 došlo,
anebo pro něhož je vydávání tohoto periodického tisku veřejné služby zajišťováno podle § 3 písm. b). (3) Zástupcem skupiny veřejnosti, znevýhodněné podle odstavce 1, může být kterákoli osoba, přihlášena k trvalému pobytu na území obce, kde se nachází sídlo povinného subjektu, který je vydavatelem periodického tisku veřejné služby, v němž ke znevýhodnění podle odstavce 1 došlo, anebo pro který je vydávání tohoto periodického tisku veřejné služby zajišťováno podle § 3 písm. b), je-li k tomu zmocněna nejméně dvaceti osobami, jež jsou přihlášeny k trvalému pobytu nebo mají sídlo na území stejné obce jako zástupce. (4) Zástupce, na jehož žádost byla vydavatelem uveřejněna doplňující informace podle tohoto zákona, nemůže požadovat uveřejnění další doplňující informace k této doplňující informaci. § 16c (1) Žádost musí obsahovat text doplňující informace, jež má být uveřejněna, a musí k ní být přiložen originál plné moci podle § 16b odst. 2 a 3 a datovaný doklad o předání sdělení, jež mělo být původně otištěno, vydavateli. (2) Žádost o uveřejnění doplňující informace musí být vydavateli doručena nejpozději do 7 měsíců od dne předání sdělení vydavateli, jinak právo na uveřejnění dodatečné informace zaniká. (3) Ustanovení § 13 až § 15 se použijí přiměřeně i na uveřejnění dodatečné informace. Vydavatel označí uveřejněnou dodatečnou informaci slovy "dodatečná informace". Ustanovení § 13 odst. 4, § 15 odst. 1 písm. c), odst. 2 a odst. 3 se nepoužijí. (4) Ustanovení § 16a až 16c se nepoužijí na vydávání periodického tisku veřejné služby určeného k informování výhradně zaměstnanců, zákazníků anebo klientů povinného subjektu, který je podnikatelem anebo zdravotní pojišťovnou. § 17 Pokuty (1) Krajský úřad uloží pokutu až do výše 100 000 Kč vydavateli, který ve stanovené lhůtě nesplní povinnost a) doručit ministerstvu oznámení s údaji potřebnými k evidenci periodického tisku podle § 7 odst. 2 nebo 3 a započne přes nesplnění této povinnosti s vydáváním periodického tisku, anebo oznámit ministerstvu změnu evidovaných údajů a přerušení nebo ukončení vydávání periodického tisku podle § 7 odst. 7, b) dodat stanovený počet povinných výtisků určeným příjemcům podle § 9 odst. 1 nebo provést výměnu vadného povinného výtisku za bezvadný podle § 9 odst. 5. (2) Krajský úřad uloží za porušení povinnosti stanovené v § 8 odst. 2 pokutu až do výše 200 000 Kč vydavateli, který umožní veřejné šíření periodického tisku bez povinných údajů anebo s neúplnými nebo nesprávnými povinnými údaji. (3) Ministerstvo uloží vydavateli periodického tisku veřejné služby za porušení povinnosti podle § 16a pokutu až do výše 200 000 Kč.“
(3 4) Za opětovné porušení povinností stanovených v § 7 odst. 2 a 7, § 8 odst. 2, a § 9 odst. 1 a 5 a § 16a uloží krajský úřad vydavateli pokutu až do výše dvojnásobku horní hranice sazeb uvedených v odstavcích 1 a 2. Porušení povinnosti se považuje za opětovné, jestliže vydavatel poruší povinnost v době do 1 roku od právní moci rozhodnutí, jímž mu byla uložena pokuta za předchozí porušení povinnosti podle tohoto zákona. (4 5) Pokuty ukládá, vybírá a vymáhá krajský úřad příslušný podle sídla vydavatele, jde-li o právnickou osobu, nebo podle bydliště vydavatele, popřípadě podle místa jeho podnikání, jde-li o fyzickou osobu. V případě periodického tisku veřejné služby, u něhož je povinným subjektem podle § 3 písmeno g) kraj, pokuty ukládá, vybírá a vymáhá ministerstvo.“ (Poznámka: toto ustanovení je třeba zvážit v případě, že situaci neřeší dostatečně ustanovení o pověření jiného správního orgánu podle § 131 odst. 4 Správního řádu, kdy by MK pověřilo jiný krajský úřad) varianta: ((4 5) Pokuty ukládá, vybírá a vymáhá krajský úřad příslušný podle sídla vydavatele, jde-li o právnickou osobu, nebo podle bydliště vydavatele, popřípadě podle místa jeho podnikání, jde-li o fyzickou osobu. V případě periodického tisku veřejné služby pokuty ukládá, vybírá a vymáhá ministerstvo.“ (5 6) Řízení o uložení pokuty lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy se krajský úřad o porušení povinnosti dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo, a jde-li o pokračující porušování téže povinnosti, nejpozději do 3 let od doby, kdy porušování povinnosti ještě trvalo. (6 7) Při stanovení výše pokuty se přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům porušení právní povinnosti. (7 8) Pokuty uložené podle tohoto zákona krajskými úřady jsou příjmem krajů. Pokuty uložené podle tohoto zákona ministerstvem jsou příjmem státního rozpočtu. (8 9) Při ukládání pokut podle tohoto zákona se postupuje podle zvláštního právního předpisu.8) (9 10) Zaplacením pokuty podle předchozích odstavců nezaniká právní povinnost, za jejíž porušení byla pokuta uložena.
Změna zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů § 4 Poskytování informací (1) Povinné subjekty poskytují informace žadateli na základě žádosti nebo zveřejněním.
(2) Informace poskytovaná zveřejněním se poskytuje ve všech formátech a jazycích, ve kterých byla vytvořena. Pokud je taková informace zveřejněna v elektronické podobě, musí být zveřejněna i ve formátu, jehož specifikace je volně dostupná a použití uživatelem není omezováno. (3) Je-li informace poskytována na základě žádosti, poskytuje se ve formátech a jazycích podle obsahu žádosti o poskytnutí informace, pokud tento zákon nestanoví jinak. Povinné subjekty nejsou povinny měnit formát nebo jazyk informace, pokud by taková změna byla pro povinný subjekt nepřiměřenou zátěží; v tomto případě vyhoví povinný subjekt žádosti tím, že poskytne informaci ve formátu nebo jazyce, ve kterých byla vytvořena. (4) Pokud je požadovaná informace součástí většího celku a její vynětí by bylo pro povinný subjekt nepřiměřenou zátěží, poskytne povinný subjekt takový celek v souladu s tímto zákonem. (5) Pokud je to možné s přihlédnutím k povaze podané žádosti a způsobu záznamu požadované informace, poskytnou povinné subjekty informaci v elektronické podobě. (6) Poskytne-li povinný subjekt informaci k uveřejnění v periodickém tisku, rozhlasovém a televizním vysílání anebo prostřednictvím služby informační společnosti, je povinen zpřístupnit takto poskytnuté informace k obdobnému účelu všem dalším osobám, které o tyto informace projeví zájem, bez zbytečného odkladu.
Změna zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů § 35a (1) Obec může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce, pokud zákon nestanoví jinak. (2) Obce mohou zřizovat obecní policii. Zřízení a činnost obecní policie upravuje zvláštní zákon.13a) (3) Obec nebo obcí ovládané právnická osoba a organizační složka obce (dále jen „obec“) smí šířit informace prostřednictvím sdělovacích prostředků, zejména periodickým tiskem veřejné služby, rozhlasovým a televizním vysíláním a službou informační společnosti, pouze při účinném zajištění zásad objektivity a vyváženosti. Povinnosti stanovené zvláštními právními předpisy tím nejsou dotčeny.13b) (4) Obec musí při šíření informací zejména zajistit a) objektivní a všestranné poskytování informací pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru, b) aby nebyla v šířeném obsahu, zveřejněném vždy nejvýše za tři měsíce, jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin místní veřejnosti, a to s 13b
zejména zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 46/2000 Sb., tiskový zákon, ve znění pozdějších předpisů
…
přihlédnutím k jejich společenském životě.
reálnému
postavení
v místním
politickém
a
§ 84 (1) Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce (§ 35 odst. 1). (2) Zastupitelstvu obce je vyhrazeno a) schvalovat program rozvoje obce, b) schvalovat rozpočet obce a závěrečný účet obce, c) zřizovat trvalé a dočasné peněžní fondy obce, d) zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvalovat jejich zřizovací listiny, e) rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách,29) f) delegovat zástupce obce, s výjimkou § 102 odst. 2 písm. c), na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, g) navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání, h) vydávat obecně závazné vyhlášky obce, i) rozhodovat o vyhlášení místního referenda, j) navrhovat změny katastrálních území uvnitř obce, schvalovat dohody o změně hranic obce a o slučování obcí, k) určovat funkce, pro které budou členové zastupitelstva obce uvolněni, l) zřizovat a rušit výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce, m) volit z řad členů zastupitelstva obce starostu, místostarosty a další členy rady obce (radní) a odvolávat je z funkce, stanovit počet členů rady obce, jakož i počet dlouhodobě uvolněných členů tohoto zastupitelstva, zřizovat a zrušovat výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce, n) stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva obce, o) zřizovat a zrušovat obecní policii, p) rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce, r) rozhodovat o zřízení a názvech částí obce, o názvech ulic a dalších veřejných prostranství, s) udělovat a odnímat čestné občanství obce a ceny obce, t) stanovit zásady pro poskytování cestovních náhrad členům zastupitelstva obce, u) rozhodovat o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva obce, za výkon funkce členů výborů, v) rozhodovat o zřízení, sloučení, splynutí, rozdělení a zrušení veřejného neziskového ústavního zdravotnického zařízení, navrhovat zástupce do jeho dozorčí rady a rozhodovat o převodu vlastnického práva k majetku, s nímž hospodaří veřejné neziskové ústavní zdravotnické zařízení nebo o jeho pronájmu v případech, kdy to stanoví zvláštní právní předpis29a), x) schvalovat šíření informací pomocí sdělovacích prostředků a na návrh redakčního výboru určovat jejich obsahové zaměření a strukturu, xy) plnit úkoly stanovené zvláštním právním předpisem. (3) Není-li zřízena rada obce, vydává nařízení obce zastupitelstvo obce.
(4) Zastupitelstvo obce si může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo pravomoce vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2. (5) Zastupitelstvo obce rozhoduje o zrušení usnesení rady obce, jsou-li mu předložena k rozhodnutí podle § 105 odst. 1. § 117 (1) Zastupitelstvo obce může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu obce. (2) Zastupitelstvo obce zřizuje vždy finanční a kontrolní výbor. Jestliže zastupitelstvo schválilo šíření informací prostřednictvím sdělovacích prostředků, zřizuje též redakční výbor. (3) Obec, v jejímž územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 10 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje výbor pro národnostní menšiny. Členy tohoto výboru jsou i zástupci národnostních menšin, pokud je deleguje svaz utvořený podle zvláštního zákona;36) vždy však příslušníci národnostních menšin musí tvořit nejméně polovinu všech členů výboru. (4) Předsedou výboru je vždy člen zastupitelstva obce; to neplatí, jde-li o předsedu osadního výboru (§ 120). § 119a (1) Členem redakčního výboru nemůže být starosta, člen rady, tajemník obecního úřadu a zaměstnanec obecního úřadu. (2) Redakční výbor a) navrhuje zastupitelstvu obsahové zaměření a strukturu sdělovacích prostředků obce, b) průběžně kontroluje soulad informací šířených sdělovacími prostředky obce s právními předpisy. (3) O svých závěrech a zjištěních učiněných při kontrole podle odstavce 2 písm. b) nejméně dvakrát do roka informuje zastupitelstvo písemnou hodnotící zprávou, která obsahuje údaje o případných jednotlivých zjištěných nedostatcích s uvedením konkrétních uveřejněných informací, u kterých byly nedostatky zjištěny,. Poznámka: obdobná ustanovení se uvedou též v zákoně o krajích a hl.m. Praze. Přechodná ustanovení (Je třeba určit lhůtu, do které musejí zastupitelstva obcí (krajů), které vydávají periodikum, rozhodnout o šíření informací pomocí sdělovacích prostředků a na návrh redakčního výboru určit jejich obsahové zaměření a strukturu. Dále je třeba stanovit lhůtu, do které jsou vydavatelé povinni doplnit údaje podle § 7.)
4. Důvodová zpráva 4.1.
Varianta 1 (jednoduchá)
Obecná část Tiskový zákon vychází z minimální regulace obsahu, neboť vychází ze svobodné soutěže periodik, kterých může být prakticky neomezeně, neboť zde -na rozdíl od elektronických médiíneexistují technická omezení typu rozsahu elektromagnetického spektra. Stávající znění zákona nepředvídá vydávání periodik územní samosprávou ani jinými orgány veřejné správy. Jde však v poslední době o jev velmi častý, bohužel spojený s řadou nekalých praktik, které omezují na lokální úrovni svobodnou soutěž politických sil. Ačkoli jde o periodika vydávaná z veřejných prostředků, tj. zpravidla z rozpočtu obce nebo kraje, dle výzkumu z roku 2006 (Oživení o.s., Praha) a ostatně i dle prostého sledování těchto periodik v naprosté většině případů obsahují a prosazují pouze názory rady obce resp. politických sil v ní zasedajících a tvrdě zamezují přístupu stanovisek a příspěvků od opozičních zastupitelů či od místních relevantních skupin občanů.
Z tohoto důvodu se zavádí definice periodického tisku veřejné služby a stanoví se nezbytné a pouze rámcové povinnosti jejich obsahu. Návrh úpravy přitom vychází z těchto principů: 1. minimální stanovení obsahových povinností, tj. obecné stanovení zásad vyváženosti a objektivity 2. tato zvláštní úprava se vztahuje jen na periodický tisk veřejné služby 3. byla inspirována povinnostmi stanovenými elektronickým médiím a tzv. médiím veřejné služby. Zvláštní část K části první, čl. I bod 1: Označení „periodický tisk veřejné služby“ vychází jednak z pojmové tradice úpravy tzv. veřejnoprávních médií (médií veřejné služby), kterým se daný typ periodik velmi blíží a jednak vystihuje jejich podstatu a odlišnost od běžného periodického tisku. Jelikož pojem „periodický tisk“ je v zákoně již definován, charakterizuje se pojem „periodický tisk veřejné služby“ odkazem na tuto definici, k níž je přidána rozlišující charakteristika. S ohledem na trend vydávání tištěných periodik i dalšími orgány veřejné správy (se - zákonem předvídanou - výjimkou jejich bulletinů, věstníků a dalších ze zákona povinných informačních zpravodajů) jsou v definici zahrnuta i tato periodika. V části zákona stanovící povinnosti na úseku vydávání periodického tisku jsou pak uloženy zvláštní povinnosti pro periodický tisk veřejné služby (jeho označení jako periodický tisk veřejné služby při evidenci v § 7 odst. 2 písm. f) a obsahové povinnosti v § 16a).
Ačkoli je periodický tisk vydávaný územními samosprávami častější než periodický tisk vydávaný jinými orgány veřejné správy, byly tyto „ostatní orgány veřejné správy“ rovněž podřazeny režimu periodického tisku veřejné služby. Důvodem je nesporný trend „public-relations působení“ orgánů veřejné správy , kde je často hranice mezi zákonem stanovenou povinností informovat veřejnost a prosazováním konkrétního opatření či rozhodnutí velmi nejasná. Jde rovněž o informační působení financované z veřejných prostředků, které má stejná rizika prosazování stanovisek pouze jedné části veřejnosti (např. vládou financovaná kampaň k referendu u vstupu do EU, NATO, přijetí ústavní smlouvy o EU, kampaň ministerstva vnitra před summitem zasedání MMF). Povinnost orgánů veřejné správy informovat o své činnosti již je právně zajištěna a to zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím ve znění pozdějších předpisů. K části první, čl . I bod 2: Navrhuje se odlišovat periodický tisku veřejné služby i v evidenci ministerstva kultury. Usnadní se tak dohled nad plněním jejich specifických povinností a snadno poskytne přehled o této aktivitě veřejné správy, která má bezesporu značný dopad a potenciál. V neposlední řadě by měla tato povinnost motivovat samotnému splnění evidenční povinnosti, kterou řada obcí a městských částí (vydavatelů periodického tisku veřejné služby novou terminologií) neplní. K části první, čl I bodu 3: Navrhuje se povinnost vydavatele označit vydání periodického tisku označením, že jde o veřejnou službu. Tato povinnost se jeví jako vhodná proto, aby čtenáři periodika byli jednoznačně informováni, že nejde o soukromou iniciativu, ale výkon veřejné správy. Na toto ustanovení navazuje přechodné ustanovení v čl. II, které ukládá vydavatelům periodického tisku veřejné služby lhůtu pro dodatečné splnění této povinnosti v případě již evidovaných K části první, čl. I k bodu 4: Povinnost vydavatele periodického tisku veřejné služby byla inspirována povinností stanovenou obdobnému typu média – České tiskové kanceláři15. Poněkud více rozvedené požadavky na zákaz preference určitého názorového proudu a zajištění proporcionality reprezentace místních názorových proudů je stanovena přímo v novele komunální legislativy a vztahuje se tak i na jiné sdělovací prostředky než periodický tisk. V této variantě není třeba detailně určovat jednotlivé povinnosti, dle vzoru právní úpravy ČTK je stanovena povinnost pouze obecně. I ta je však může být vymahatelná v rámci dozorové a sankční části tiskového zákona. 15
zákon č. 517/1992 Sb. o České tiskové kanceláři, § 2 (1) Posláním tiskové kanceláře je poskytovat objektivní a všestranné informace pro svobodné vytváření názorů.
Povinností objektivity se především zamezuje přeplnění obsahu tiskovin názory a stanovisky představitelů vedení obce či kraje, povinnost všestrannosti zaručuje vyčlenění prostoru i pro názory a stanoviska menšin. K části první, čl I bod 5 (podvarianta) Navrhuje se mezi pokuty, které dosud lze dle tiskového zákona uložit toliko za administrativní nedostatky při evidenci periodik, zařadit i sankci za porušení obsahových povinností. Tato konstrukce vyžaduje od ministerstva výkon pravomoci, obdobné jako má vůči rozhlasovému a televiznímu vysílání Rada pro rozhlasové a televizní vysílání. K části první, čl I bod 6 Mezi sankce, které je možno při opakování zvýšit, se navrhuje zařadit i nově navrženou sankci za porušení obsahových povinností. K části první, čl I bod 7 Navrhuje se výslovným ustanovením řešit situaci, kdy by měl sankci vůči kraji jako vydavateli nebo jako tomu, pro koho je periodikum vydáváno, uložit krajský úřad. V takovém případě hrozí zjevná podjatost veškerých úředních osob. Proto je vhodné v tomto případě svěřit dozor o jeden stupeň veřejné správy výše. Variantou může být uložení této kompetence ministerstvu i vůči obcím, což by přineslo mnohem jednotnější výkladovou praxi a též kvalitnější dohled nad periodiky veřejné služby obcí z hlediska plnění obsahových povinností. Tato změna by s sebou nesla organizační a rozpočtové nároky – ministerstvo kultury by muselo být personálně i materiálně na tuto novou kompetenci vybaveno. Ukládání sankcí by bylo možné zajistit odbornými pracovníky odboru evidence či včleněných do jiné organizační složky, administrativní zázemí by bylo zajištěno ze stávajících kapacit. Rozpočtové nároky této změny by obnášely náklady na část platu těchto pracovníků (nad rámec dosavadních kompetencí) podle příslušných předpisů, nezbytné materiální vybavení (výpočetní technika, event. licence právního informačního systému) a případné proškolení pracovníků. K části první, čl I bodu 8 Tato úprava navazuje na změnu v § 17 odst. 4, kdy je nutné přesměrovat i výnos z uložených pokut do rozpočtu orgánu, který zajišťuje dozor a ukládání sankcí (a nese náklady této činnosti). K části první, čl. II: Lhůta ke splnění jednoduché evidenční povinnosti je stanovena půlroční lhůta; při přihlédnutí k průměrné periodicitě dnes vydávaného periodického tisku veřejné služby a k administrativní zátěži i pro nejmenší obce je tato lhůta zcela dostatečná. K části druhé, čl. III: Tato povinnost je inspirována povinností u tzv. elektronických médií, u kterých požadavek na objektivitu a vyváženost pramení jednak z jejich potenciálu vlivu na veřejnost a jednak z faktu, že jich může působit pouze omezený počet (v rozsahu
elektromagnetického spektra). Obdobné faktory působí i u periodického tisku veřejné služby a je proto namístě stejnou povinnost stanovit i pro něj. Ustanovení se vztahuje na všechny typy sdělovacích prostředků, které obec či kraj využívá, příkladmo je uveden nejčastější z nich – periodický tisk veřejné služby, a dále rozhlasové a televizní vysílání (obvykle „obecní kanál na místní kabelové televizi“) a službou informační společnosti (zejm. internet, případně elektronická pošta). Pokud obec či kraj provozuje i jiné sdělovací prostředky, vztahuje se úprava i na ně. Jde-li o rozhlas či televizní vysílání, je povinnost stanovena již v zákoně o rozhlasovém a televizním vysílání, avšak nejde o nadbytečnou úpravu – ustanovení dopadá i na webové stránky kraje či eventuální další sdělovací prostředky stávající či využívané v budoucnu, a zejména jejich kombinace a fúze. K části třetí, čl. IV: Účelem navrhované změny je odstranit diskriminaci v poskytování informací sdělovacím prostředkům. Jestliže povinný subjekt neformálním způsobem poskytl na základě projeveného zájmu informace k uveřejnění ve sdělovacích prostředcích, je povinen učinit tak ve prospěch všech dalších zájemců, kteří se dožadují poskytnutí informací k obdobnému účelu, a to bezodkladně. V mnoha obcích lze sledovat trend, kdy se dosud obcí vydávané periodikum postupně od obce oddělí a řízeně privatizuje do rukou příznivce dosud vládnoucí politické reprezentace. Takový postup bývá doprovázen zachováním exkluzivního přístupu k informacím z radnice (zejména z hlediska rychlosti, avíza, detailnosti informací, možnosti hovořit přímo s představiteli obce). Takový postup zachovává rizika jednostranného informování, a to na základě faktického monopolu, který by exkluzivním přístupem získal soukromý sdělovací prostředek. Proto se navrhuje v zákoně o svobodném přístupu k informacím zakotvit povinnost poskytnout informaci, kterou povinný formálně či neformálně poskytl některému sdělovacímu prostředku, též zájemcům z ostatních sdělovacích prostředků. 4.2.
Varianta 2 (Komplexní)
Obecná část dtto jako ve variantě 1 Zvláštní část k tiskovému zákonu k § 3 písm. b: dtto jako ve variantě 1 k § 7 písm. f dtto jako ve variantě 1
k § 8 písm. b dtto jako ve variantě 1 obecná poznámka k § 16a až 16c (právo na uveřejnění doplňující informace) Obdobně jako u úpravy práva na Odpověď (§ 10 TiskZ) a na Dodatečné sdělení (§ 11 TiskZ) se předpokládá, že užití těchto institutů by mělo být výjimečné. Jde o limitní možnost prosadit právo cestou soudu, a předpokládá se, že pouhá existence tohoto institutu v právním řádu zajistí, že ve většině případů dojde k nápravě nesprávného stavu bez jeho plného využití, tj. mimosoudní cestou. Vydavatelé budou v dostatečné míře respektovat zaručená práva subjektů, oprávněných využít periodikum veřejné služby k šíření informací o svých názorech a sdělení, které je prezentuje, motivováni tím, aby se vyhnuli soudnímu řízení. Relativní složitost právní konstrukce by tedy neměla být na závadu, podobně jako v případě Odpovědi a Dodatečného sdělení. Stejně tak se předpokládá, že judikatura postupně upřesní některé neurčité právní pojmy (např. „rozsah je přiměřený s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě“), které jsou beztak již obsaženy v jiných předpisech a tudíž k nim již určitá výkladová základna existuje. k § 16a V komplexní variantě jsou obsahové povinnosti vydavatele periodika veřejné služby inspirovány a v zásadě převzaty z úpravy obsahových povinností provozovatelů vysílání16. Přitom část odstavce 1 je obsažena též v zákoně o Českém rozhlase a v zákoně o České televizi17. V odstavci 3 se vzhledem ke specifičnosti radničních periodik navrhuje doplnit povinnost zajistit přiměřený prostor pro vyjádření názorů všech politických stran a hnutí a názorových skupin veřejnosti. Důvodem je obvyklá absence konkurenčních tiskovin a dalších sdělovacích prostředků na místní úrovni (monopolní postavení radničních periodik), jakož i to, že radniční periodika představují službu veřejnosti, realizovanou za veřejné prostředky, která tedy musí poskytovat určitý servis ve všech oblastech informací. Podle průzkumu jsou někdy informace a názory opozičních strana a hnutí vytlačovány banálními kulturně- společenskými informacemi, které nesouvisejí s rozhodováním a činností obce, takže prostor periodika není využit k demokratické diskusi či polemice. k § 16b odst. 1 Navrhuje se konstrukce práva na „Doplňující informaci“, obdobná existující konstrukci práva na „Odpověď“. Toto oprávnění představuje ochranu proti porušení povinností vydavatele, uvedených v § 16a odst. 2 a 3. 16
Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, § 31 odst. 2: Provozovatel vysílání poskytuje objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru. Odst. 3: Provozovatel vysílání je povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politickopublicistických pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v celku vysílaného programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě. 17 zákon č. 483/1991 Sb. o České televizi, § 2 odst. 2: Hlavními úkoly veřejné služby v oblasti televizního vysílání jsou zejména a) poskytování objektivních, ověřených, ve svém celku vyvážených a všestranných informací pro svobodné vytváření názorů,
V tomto případě se konstrukce (podobně jako u práva na Odpověď) opírá o tyto základní prvky: identifikace subjektu, do jehož práv bylo zasaženo, definice zásahu, právo na otištění takového sdělení, které by přiměřeně zásah napravilo, povinnost vydavatele takové sdělení otisknout, pokud jeho oprávněnost uzná, možnost subjektu, do jehož práv bylo zasaženo, domáhat se u soudu prosazení uvedené nápravy, pokud jeho oprávněnost vydavatel neuznal. Oproti jednoznačnému určení osoby, která má aktivní legitimaci k podání žádosti o Odpověď, je třeba v případě politických stran a hnutí, a o to více v případě názorových skupin, stanovit mechanismus, jak tyto entity mohou své právo realizovat, tj. zejména, kdo je oprávněn je při podání žádosti o doplňující informaci zastupovat. Za zásah se považuje situace, kdy vydavatel nesplní svoji povinnost, vyjádřenou v § 16a odst. 2 a 3 tím, že po stanovenou dobu neuveřejní sdělení, které mu oprávněný subjekt (politická strana, hnutí, skupina veřejnosti) předložila k uveřejnění. Zásah je přitom podmíněn tím, že sdělení, které oprávněný subjekt požadoval zveřejnit, má parametry přiměřenosti, vztažené k jeho reálnému postavení v politickém a společenském životě a k územnímu rozsahu veřejného šíření periodického tisku veřejné služby. Stanoví se povinnost vydavatele takovou doplňující informaci uveřejnit; v opačném případě tak vzniká právo dotčené osoby obrátit se na soud (obdobně jako v případě Odpovědi). Stanoví se také, že do stanovené doby, za kterou se posuzuje, zda vydavatel uveřejnil předložené sdělení, se nezapočítává situace, kdy tak učinil v rámci ochrany osobnosti na základě ustanovení tiskového zákona o odpovědi nebo dodatečném sdělení. k § 16b odst. 2 Definuje se, kdo může být zástupcem oprávněného subjektu. Navrhuje se, aby to v případě politických stran a hnutí byla fyzická osoba, která vykonává mandát, vzešlý z všeobecných voleb. Zpravidla se této role ujmou přímo zastupitelé v obci, ovšem úprava myslí i na případy, kdy určitá politická strana či hnutí nemá v daném místě zastoupení v zastupitelstvu, anebo její zastupitelé z různých důvodů nejsou ochotni či schopni takové zastoupení převzít. V případě strany či hnutí, která nemá v dané obci žádného zastupitele, ani nemá žádného poslance či senátora s místem pobytu v dané obci, ji může zastupovat pouze zastupitel, poslanec či senátor příslušející k jinému politickému subjektu (či bez stranické příslušnosti). Těmito omezeními se dosahuje dostatečně účinné ochrany před zneužíváním navrženého institutu. k § 16b odst. 3
V případě skupin veřejnosti se nepožaduje zastoupení osobou, vykonávající mandát z všeobecných voleb, zastupovat může každý, kdo má v daném místě trvalý pobyt. Proto se navrhuje požadavek zmocnění alespoň dvaceti osobami s místem pobytu v dané obci (kraji). Tím se také dosahuje účinné ochrany před zneužíváním navrženého institutu. k § 16b odst. 4 Obdobně jako v případě odpovědi se stanovuje zákaz řetězení požadavku na uveřejnění doplňujících informací. k § 16c odst. 1 Definují se náležitosti žádosti o uveřejnění doplňující informace. Pro maximální jednoznačnost žádosti se stanoví, že musí být doloženo předání sdělení, jež mělo být původně otištěno, vydavateli, protože skutečnost a okamžik takového předání jsou významné pro další posouzení věci. k § 16c odst. 2 Stanoví se lhůta, po jejímž uplynutí zaniká právo na uveřejnění Dodatečné informace. Oproti Odpovědi (30 dnů) se stanoví mnohem delší lhůta s ohledem na to, že samotný skutkový základ vzniku tohoto práva je založený uplynutím 3 měsíců, kdy nebylo předané sdělení uveřejněno, a tím, že reakci na zásah do práva v rámci politických stran a hnutí či skupin veřejnosti nelze požadovat tak rychle, jako od jednotlivce. k § 16c odst. 3 Požadavek objektivity a vyváženosti obsahu periodického tisku veřejné služby musí být podpořen možností dovolat se soudní ochrany proti diskriminaci namířené proti polemickým a kontroverzním názorům jednotlivých politických stran a hnutí a názorových skupin. Jestliže politické straně nebo hnutí anebo názorové skupině obyvatel není ani v tříměsíčním období dán prostor k prezentaci svých názorů na zveřejněná sdělení a informace, může dotčená politická strana nebo hnutí anebo názorová skupina obyvatel požadovat prostřednictvím svého zástupce uveřejnění doplňující informace přiměřeného rozsahu. Jestliže vydavatel žádosti nevyhoví, rozhodne o uveřejnění Doplňující informace soud. Pro naplnění tohoto postupu postačuje stanovit přiměřené použití dosavadních ustanovení zákona č. 46/2000 Sb. o Odpovědi a Dodatečném sdělení. Klíčovým ustanovením je v tomto smyslu ust. § 14 (Uplatnění práva na uveřejnění odpovědi a dodatečného sdělení u soudu), na jehož základě bude možné domáhat se povinnosti uveřejnit Doplňující informaci u soudu. k § 16c odst. 4 Úprava musí ze své působnosti vyloučit případy, kdy dochází k vydávání periodik, které sice naplňují charakteristiky periodika veřejné služby, ale jejich obsah zásadně není zaměřený na sdělování názorů a informací v rámci demokratické diskuse, ale jde jednoznačně o nástroje public relations či reklamy. Jako omezující definice se navrhuje zaměření na definovaný okruh adresátů periodika, kterými jsou vlastní zaměstnanci, zákazníci anebo klienti povinného subjektu, který je podnikatelem ve
smyslu obchodního zákoníku (zejména obchodní společnosti, ovládané obcemi či kraji). Totéž platí pro zdravotní pojišťovny, které jsou také povinnými subjekty podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
k § 17 odst. 3 (nový), odst. 4 a odst. 8 dtto jako ve variantě 1
k zákonu o svobodném přístupu k informacím k§4
dtto jako ve variantě 1 k zákonu o obcích k § 35a
Navrhuje se detailněji než ve variantě 1 strukturovat obsahové povinnosti. Inspirací textace je opět zákon o rozhlasovém a televizním vysílání. Na tuto úpravu navazuje úprava v tiskovém zákoně s možností domáhat se práva požadavkem na uveřejnění Dodatečné informace, kde je též stanoven časový úsek, v němž má dojít ke splnění požadavku „aby nebyla v šířeném obsahu, zveřejněném vždy nejvýše za tři měsíce, jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin místní veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v místním politickém a společenském životě.“ k § 84 Navrhuje se zařadit rozhodnutí o tom, že územní samosprávný celek bude šířit informace pomocí sdělovacích prostředků, mezi kompetence zastupitelstva. Periodika veřejné služby a další sdělovací prostředky z principu šíří informace o tom, jak kvalitně pracuje exekutiva obce (kraje). Je tedy nepřijatelné, aby o charakteru takto šířených informací, tedy o informacích o kvalitě své práce, rozhodovala tatáž exekutiva, protože by to představovalo střet zájmů podle zákona o obcích18 anebo též podle zákona o střetu zájmů19.
18
Zákon o obcích: § 83 (2) Člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. 19 Zákon o střetu zájmů, § 3 (1) Dojde-li ke střetu veřejného zájmu se zájmem osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit. Osobním zájmem se pro účely tohoto zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři osobní výhodu nebo zamezuje vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu. (2) Veřejný funkcionář nesmí ohrozit veřejný zájem tím, že a) využije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu své funkce k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe nebo jinou osobu,
Zastupitelstvo rovněž rozhodne o obsahovém zaměření a struktuře každého sdělovacího prostředku, jehož použití schválí, a to na základě podkladů vytvořených redakčním výborem zastupitelstva, který pro tento účel mezitím musí být zřízen. K § 117 Zákon o obcích (krajích) považuje za mimořádně důležité oblasti činnosti obce (kraje) oblast kontrolní a oblast finanční, u krajů též oblast výchovy, vzdělávání a zaměstnanosti, a ukládá obcím (krajům) povinně takové výbory zřídit. Mimořádný dopad toho, jak jsou občané informováni o činnosti obce (kraje) opravňuje návrh, aby do stejné úrovně důležitosti byla zařazena i oblast šíření informací pomocí sdělovacích prostředků, ovládaných územním samosprávným celkem. Navrhuje se proto v případě, kdy obec či kraj použije své sdělovací prostředky, povinnost zřídit též odpovídající výbor zastupitelstva. Takový výbor by měl nahradit dosud často nejasné, mimoprávní či dokonce protiprávní útvary, nazývané jako redakční rady, jejichž postavení v rámci výkonu samostatné působnosti obce bylo nejasné20. k § 119a odst. 1 Podobně jako u výboru finančního a kontrolního se navrhuje stanovit neslučitelnost s některými funkcemi. Jejich určení plyne z toho, ve kterých kombinacích by docházelo ke střetu zájmů. Jde o obdobu neslučitelnosti u kontrolního výboru, kdy by střetem zájmů bylo, aby jeho členem byl ten, kdo má být kontrolován. Obdobně v tomto případě nemá o šíření informací rozhodovat ten, o němž by typicky měly sdělovací prostředky veřejné služby poskytovat zprávy. k § 119a odst. 2 Stejně jako u výboru finančního a kontrolního se navrhuje v zákoně stanovit jeho základní kompetence. Redakční výbor by měl zastupitelstvu navrhnout základní obrysy sdělovacího prostředku. Vzhledem k zákazu cenzury (čl. 17 odst. 3 Listiny) není možné, aby měl jakoukoliv kompetenci k zásahům do jednotlivého vydání periodika či obdobnou kompetenci ve vztahu k dalším sdělovacím prostředkům (např. webové stránky, televizní kanál). Dále se navrhuje, aby redakční výbor zpětně kontroloval, jak se při šíření informací sdělovacím prostředkem dodržují právní předpisy, tedy zejména požadavek na obsahové náležitosti, upravené v § 35a. k § 119a odst. 3 Odpovědnost redakčního výboru vůči zastupitelstvu se navrhuje konkretizovat povinností předložit alespoň dvakrát do rok zprávu o zjištěných nedostatcích. I když tato povinnost může být plněna pouze formálně, může toto zákonem přikázané projednání v zastupitelstvu posloužit k rozpravě o tom, zda sdělovací prostředky 20
Pouze v některých obcích se redakční rada považuje za komisi rady ve smyslu zákona o obcích. Obvykle jde však o těleso, jehož povaha není vyjasněna a u kterého není jasné, zda má nějakou právní oporu ve smyslu článku 3 odst. 2 Ústavy („Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“) Jelikož se při šíření informací zasahuje do základního občanského práva dle čl. 17 Listiny, je nutno tuto činnost považovat za výkon státní moci, byť cestou územní samosprávy.
skutečně plní povinnosti a závazky, stanovené jak rámcovým rozhodnutím o zaměření a struktuře, tak obecně závaznými právními předpisy.
V Praze dne 15. srpna 2011 Oldřich Kužílek poradce pro otevřenost veřejné správy a ochranu soukromí
