EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 4
PŘÍLOHA
DÁNSKO
Zprávy o boji proti korupci v EU ---
CS
CS
DÁNSKO 1. ÚVOD – HLAVNÍ CHARAKTERISTIKY A VÝVOJ SITUACE Protikorupční rámec Strategický přístup. Dánsko má dobře rozvinutý systém právních předpisů, prosazování práva a soudních orgánů pro řešení případů korupce,1 ačkoli nemá svou vnitrostátní protikorupční strategii. Charakterem či mírou výskytu korupce v Dánsku se zabývalo několik studií a statistických analýz.2 Dánská agentura pro mezinárodní rozvoj (DANIDA) působící v rámci Ministerstva zahraničních věcí zavedla postupy pro oznamování korupce, zajišťovala školení o otázkách integrity a prováděla řízení korupčních rizik.3 Právní rámec. Dánské trestněprávní předpisy pokrývají veškeré druhy trestných činů korupce, o nichž je řeč v Trestněprávní úmluvě Rady Evropy o korupci4 a v dodatkovém protokolu5, kromě nepřímého úplatkářství.6 V roce 2013 přijal parlament legislativní změny s cílem posílit prevenci, vyšetřování a stíhání hospodářských trestných činů. Pokud jde o úplatkářství, zvýšila se horní hranice trestní sazby za aktivní korupci ve veřejném sektoru ze tří na šest let. Maximální trestní sazba za úplatkářství v soukromém sektoru a za úplatkářství u rozhodců vzrostla z jednoho a půl roku na čtyři roky.7 Přístup k informacím je upraven právními předpisy a dokumenty kteréhokoliv orgánu veřejné správy jsou všeobecně přístupné.8 Začátkem roku 2013 byl parlamentnímu výboru předložen návrh zákona o přístupu k informacím ve veřejné správě.9 Tento nový zákon měl přinést větší otevřenost veřejné správy a usnadnit přístup k dokumentům.10 Během veřejných konzultací byly vyjádřeny obavy, že by některé části nového zákona omezily přístup veřejnosti k informacím v zákonodárném procesu.11 Dánský parlament tento zákon přijal v červnu 2013. Dánsko neprovedlo doporučení Skupiny států proti korupci (GRECO) působící v rámci Rady Evropy,
1
Zpráva z druhého kola hodnocení, Skupina států proti korupci (GRECO), 2005, s. 15, dokument je k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2004)6_Denmark_EN.pdf. 2 Kriminalitet 2011, Dánský statistický úřad, 2011, k dispozici na adrese: http://www.dst.dk/pukora/epub/upload/17949/krim.pdf, a National Integrity System Study Denmark (Studie systému národní integrity, Dánsko), Transparency International Denmark, 2012, k dispozici na adrese: http://www.transparency.org/whatwedo/nisarticle/denmark_2012. 3 Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 47, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 4 Trestněprávní úmluva Rady Evropy o korupci (ETS 173). 5 Dodatkový protokol k Trestněprávní úmluvě Rady Evropy o korupci (ETS 191). 6 Dánsko vzneslo výhradu také ohledně článku 17 této úmluvy (soudní pravomoc). Third Evaluation Round Report – Compliance Report on Denmark (Zpráva ze třetího kola hodnocení – Zpráva o plnění doporučení Dánskem), GRECO, 2011, s. 6, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)8_Denmark_EN.pdf. 7 https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=152268. 8 Všeobecný přístup ke správním informacím je upraven dánským zákonem o přístupu ke spisům veřejné správy a dánským zákonem o veřejné správě. Second Evaluation Round (Druhé kolo hodnocení), GRECO, 2005, s. 8, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2004)6_Denmark_EN.pdf. 9 L 144 Forslag til lov om offentlighed i forvaltningen, Ministerstvo spravedlnosti, 2013, k dispozici na adrese: http://www.ft.dk/samling/20121/lovforslag/L144/index.htm#dok. 10 Tento zákon byl připraven na základě doporučení zvláštní komise, v jejímž čele stál bývalý veřejný ochránce práv Hans Gammeltoft-Hansen. Hans Gammeltoft-Hansen, 26 fremskridt – 5 tilbageskridt, 2009, k dispozici na adrese: http://www.aabenhedstinget.dk/26-fremskridt-5-tilbageskridt/. 11 OSCE media freedom representative concerned about proposed public information law in Denmark (Návrh dánského zákona o veřejných informacích vzbuzuje obavy zástupkyně OBSE pro svobodu sdělovacích prostředků), Stockholm, 23. května 2013 – zástupkyně OBSE pro svobodu sdělovacích prostředků Dunja Mijatović, k dispozici na adrese: http://www.osce.org/fom/101841 Bylo rovněž shromážděno 86 000 podpisů proti tomuto zákonu.
2
jejichž cílem bylo zlepšit dánské právní předpisy v oblasti financování politických stran, jednotlivých kandidátů a volebních kampaní. Institucionální rámec. Hlavním orgánem, který má na starosti vyšetřování případů korupce, je státní zastupitelství pro závažnou hospodářskou a mezinárodní trestnou činnost, jehož multidisciplinární tým sestává ze státních zástupců a vyšetřovatelů. Má se za to, že dánská veřejná služba se vyznačuje vysokým stupněm integrity.12 V důsledku toho, že v Dánsku tradičně platí vysoké etické standardy a veřejné postupy jsou transparentní, bylo ve veřejné správě zavedeno pouze několik formálních pravidel upravujících integritu a boj proti korupci.13 Od roku 2007 má Dánsko kodex chování úředních osob.14 Tento kodex se zabývá praktickými aspekty a popisuje situace, jež mohou ve veřejné správě nastat, včetně „základních hodnot a zásad“, „svobody projevu“, „povinnosti zachovávat mlčenlivost“, „nestrannosti“ a „přijímání darů“.15 Kodex byl rozmístěn na pracoviště ve veřejném sektoru a byly provedeny informační činnosti s cílem zvýšit povědomí o tomto kodexu. V roce 2007 vydalo Ministerstvo spravedlnosti brožuru s názvem „Jak zabránit korupci“. Tato brožura obsahuje příklady a výklad dánských protikorupčních právních předpisů.16 Průzkumy veřejného mínění Průzkumy vnímání. Dánsko se v EU trvale řadí k zemím s nejnižším výskytem korupce. Podle zvláštního průzkumu Eurobarometr z roku 2013, který se týkal korupce, se pouze 20 % Dánů domnívá, že je korupce v jejich zemi rozšířená (průměr EU: 76 %), a jen 3 % dotázaných Dánů mělo pocit, že korupce ovlivňuje jejich každodenní život (průměr EU: 26 %). V obou kategoriích se Dánsko umístilo na nejvyšší příčce v EU. Zkušenosti s korupcí. Méně než 1 % respondentů odpovědělo, že byli v uplynulých dvanácti měsících o úplatek požádáni nebo se od nich úplatek očekával (průměr EU: 4 %), a 12 % respondentů uvedlo, že osobně znají někoho, kdo úplatek přijal (průměr EU: 12 %).17 Průzkumy u podniků. V souladu s průzkumem Eurobarometr si 19 % dotázaných dánských vedoucích pracovníků18 myslí, že zvýhodňování a korupce omezují hospodářskou soutěž v Dánsku (průměr EU: 73 %). Pouze 4 % dánských podniků se domnívají, že korupce představuje pro jejich podnik problém při podnikání (průměr EU: 43 %).19 Co se týče zadávání veřejných zakázek, podle průzkumu Eurobarometr týkajícího se korupce, který byl v roce 2013 proveden u podniků20, se 14 % respondentů domnívá, že korupce je rozšířená u zakázek zadávaných celostátními orgány, a 20 % ji považuje za rozšířenou u zakázek zadávaných místními orgány (průměr EU: 56 % a 60 %). V obou kategoriích se Dánsko umístilo na jedné z nejvyšších příček v EU.
12 National Integrity System Study Denmark (Executive summary) (Shrnutí studie systému národní integrity, Dánsko), Transparency International Denmark, 2012, k dispozici na adrese: http://www.transparency.org/whatwedo/pub/national_integrity_system_assessment_denmark_executive_summary. 13 Second Evaluation Round (Druhé kolo hodnocení), GRECO, 2004, s. 10, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2004)6_Denmark_EN.pdf. 14 Kodex vypracovala Agentura pro modernizaci veřejné správy ve spolupráci s různými ministerstvy a organizacemi sdružujícími zaměstnavatele a zaměstnance z veřejného sektoru. Kodex chování úředních osob je k dispozici na adrese: http://hr.modst.dk/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007.aspx. 15 Second Evaluation Round, Addendum to the Compliance Report on Denmark (Druhé kolo hodnocení, Dodatek ke Zprávě o plnění doporučení Dánskem), GRECO, 2009, s. 3, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC2(2007)2_Add_Denmark_EN.pdf. 16 Undgå corruption, Ministerstvo spravedlnosti, 2007: http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/korruption/index.html. 17 Zvláštní průzkum Eurobarometr 397 z roku 2013. 18 Bleskový průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013. 19 Bleskový průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013. 20 Bleskový průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013.
3
Souvislosti Soukromý sektor. Pokud jde o právní rámec, Dánsko náležitě provedlo do vnitrostátního práva rámcové rozhodnutí 2003/568/SVV ohledně definice aktivní korupce v soukromém sektoru a sankcí ukládaných fyzickým a právnickým osobám.21 Co se týče zahraničního úplatkářství, vyjádřila pracovní skupina OECD zabývající se problematikou podplácení vážné znepokojení nad tím, že je v oblasti trestných činů zahraničního úplatkářství nedostatečně prosazováno právo a že některé případy byly uzavřeny, aniž by byly řádně prošetřeny nebo aniž by bylo vynaloženo dostatečné úsilí o zajištění důkazů ze zahraničí.22 Na druhou stranu OECD Dánsko pochválila mimo jiné za to, že se snaží zvyšovat informovanost a podporovat sociální odpovědnost podniků. Střety zájmů a majetková přiznání. Dánští poslanci nemají ze zákona povinnost zpřístupňovat informace o svém majetku a nepodléhají ani žádným jiným pravidlům pro sledování střetu zájmů. Některé politické strany však od svých poslanců vyžadují, aby informace o svém majetku zpřístupňovali, aniž by k tomu byli formálně povinni. Kontrolu vykonávají předsedové parlamentu.23 Předsedové rovněž řeší případy střetu zájmů u ministrů či poslanců. Kromě toho šel dánský parlament příkladem v oblasti zvyšování transparentnosti výdajů jednotlivých ministrů zavedením systému otevřenosti. Jedná se o dohodu mezi politickými stranami, v souladu s níž jsou ministři vybízeni k oznamování svých měsíčních výdajů, cestovních výdajů, obdržených darů a dalších relevantních informací tohoto typu.24 Ministři dobrovolně zveřejňují také své osobní a finanční zájmy na internetových stránkách úřadu předsedy vlády.25 Whistleblowing. Dánsko neposkytuje zaměstnancům veřejného či soukromého sektoru komplexní ochranu v případě oznámení korupce. Dánský kodex chování osob vykonávajících služební činnost ve veřejné správě26 obsahuje pokyny pro situace, kdy jsou zaměstnanci veřejné správy oprávněni otevřeně zveřejnit informace, které nemají důvěrnou povahu, tisku a jiným vnějším partnerům.27 Dánský zákoník práce neposkytuje zaměstnancům soukromého sektoru, kteří nahlásili podezření na podplácení, žádnou ochranu před propuštěním.28 V roce 2009 vydalo Ministerstvo práce důvodovou zprávu a soubor pokynů se zvláštním zaměřením na oznamování korupce a svobodu projevu zaměstnanců soukromého sektoru.29 Tento soubor pokynů není právně závazný, a neposkytuje tudíž oznamovatelům dostatečné právní
21 KOM(2011) 309 v konečném znění, druhá zpráva o provádění rámcového rozhodnutí 2003/568/SVV ze dne 6. června 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:CS:PDF. 22 Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 5, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 23 National Integrity System Study Denmark (Studie systému národní integrity, Dánsko), Transparency International, 2012, k dispozici na adrese: http://transparency.dk/wp-content/uploads/2011/12/19.1.12._elektronisk_nis_final1.pdf. 24 Politisk aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti, Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og Det Radikale Venstre om en ny åbenhedsordning om ministres udgifter og aktiviteter, k dispozici na adrese: http://www.stm.dk/multimedia/Politisk_aftale_om__benhedsordningen.pdf. 25 http://www.stm.dk/_a_1628.html. 26 V souladu s kodexem chování se může zaměstnanec obrátit na organizaci poskytující odbornou pomoc nebo může podat stížnost parlamentnímu veřejnému ochránci práv (s. 37). Kodex chování úředních osob je k dispozici na adrese: http://hr.modst.dk/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007.aspx. 27 Případy neoprávněného propuštění řeší také zákon o právním vztahu mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Tato ustanovení platí jak pro veřejný, tak pro soukromý sektor. Nevztahují se však na jiné formy odvetných opatření, jako je například zařazení na nižší pozici a psychické obtěžování. Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 46, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 28 Phase 2 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Denmark (Zpráva o druhé fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, 2006, s. 17, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/36994434.pdf. 29 http://bm.dk/da~/media/BEM/Files/Dokumenter/Beskaeftigelsesomraadet/Arbejdsret/privatansattes_ytringsfrihed.ashx.
4
prostředky.30 V důsledku toho pracovní skupina OECD zabývající se problematikou podplácení konstatovala, že Dánsko musí zlepšit systém ochrany zaměstnanců veřejného a soukromého sektoru v případě oznámení korupce.31 Vláda nedávno zřídila komisi, jejímž úkolem je prozkoumat potřebné reformy v této oblasti.32 Transparentnost lobbování. Lobbování není v Dánsku předmětem právní úpravy. Není uložena žádná zvláštní povinnost registrace či oznamování kontaktů mezi úředními osobami a lobbisty. Jistá americká poradenská společnost ve zprávě z roku 2009 uvedla, že přístup k dánským regulačním orgánům je podstatně snazší než na ostatních evropských trzích.33 Profesionální lobbistické skupiny v Dánsku vznesly požadavek, aby byl sestaven rejstřík lobbistů. Parlament však nedávno od tohoto záměru upustil. 2. OTÁZKY V CENTRU POZORNOSTI Financování politických stran Dánský systém transparentnosti financování politické činnosti na národní úrovni je upraven zákonem o účtech politických stran a zákonem o veřejném financování.34 Tyto dva zákony prošly v posledních letech postupnými úpravami a vylepšeními, jejichž účelem bylo vnést do financování politické činnosti větší transparentnost. Politické strany mají například povinnost vykazovat dary převyšující částku 2 700 EUR a parlament účty stran zveřejňuje.35 Nedostatky však přetrvávají ve stávajících právních předpisech týkajících se transparentnosti financování politických stran. Neplatí například žádná omezení pro dary ze zahraničí a dary od právnických osob nebo anonymních dárců a nijak omezena není ani částka, již lze darovat.36 Veřejnost tak má jen velmi málo prostředků k tomu, aby posoudila případnou spojitost mezi financováním ze soukromých zdrojů a politickými rozhodnutími. Politické strany v Dánsku na celostátní, regionální a místní úrovni dostávají značné veřejné prostředky od státu. Nicméně v důsledku toho, že financování politických stran a jednotlivých členů stran ze soukromých zdrojů není dostatečně upraveno a že chybí pravidla pro lobbování, majetková přiznání a zvláštní předpisy týkající se střetu zájmů, může v tomto systému snadno dojít ke korupci.37
30 Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 46, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 31 Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 32 http://www.justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/pressemeddelelser/2013/regeringen-neds%C3%A6tter-udvalg-omoffentligt-ansattes. 33 Zpráva je k dispozici na adrese: http://www.slideshare.net/Dianova/burson-marsteller-effective-lobbying-guide-ineurope. 34 Tyto dva soubory právních předpisů tvoří právní základ pro transparentnost financování politické činnosti. https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=2409. Viz též Third Evaluation Round (Zpráva ze třetího kola hodnocení), GRECO, 2009, s. 12, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf. 35 Third Evaluation Round. Compliance Report (Zpráva ze třetího kola hodnocení – Zpráva o plnění doporučení), GRECO, 2011, s. 7, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)8_Denmark_EN.pdf. 36 Third Evaluation Round (Zpráva ze třetího kola hodnocení), GRECO, 2009, s. 11, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf. 37 National Integrity System Study Denmark (Executive summary) (Shrnutí studie systému národní integrity, Dánsko), Transparency International, 2012, k dispozici na adrese: http://www.transparency.org/whatwedo/pub/national_integrity_system_assessment_denmark_executive_summary.
5
Podle organizace Transparency International je nedostatečná transparentnost financování stran ze soukromých zdrojů jedním z největších nedostatků dánského systému integrity.38 V nedávno uskutečněném celosvětovém průzkumu korupce označili dánští respondenti politické strany v Dánsku za jednu z institucí, v nichž je korupce nejvíce rozšířena.39 Skupina GRECO Dánsku předložila devět doporučení, jak zvýšit transparentnost financování stran.40 Tato doporučení byla projednána v dánském parlamentu, načež dánské úřady prohlásily, že podle nich „není zapotřebí žádných opatření s cílem upravit stávající legislativní rámec pro financování stran“.41 Skupina GRECO ve své zprávě o plnění doporučení vyjádřila zklamání nad tím, že v souvislosti s těmito doporučeními nebylo dosaženo ničeho podstatného, i když jejich splnění nemusí nutně vyžadovat přijetí legislativních opatření.42 V souladu s vládním programem „A Denmark that stands together“ (Dánsko, které drží pospolu) vláda zřídí expertní komisi, která vypracuje doporučení ohledně zvýšení transparentnosti financování politických stran.43 V roce 2013 inicioval předseda parlamentu přezkum pravidel pro financování stran. Tento přezkum je zatím v počáteční fázi, z tohoto důvodu skupina GRECO ještě neobdržela informace o náplni reforem.44 O potřebě zvýšit transparentnost financování politických stran a jednotlivých kandidátů nedávno jednal parlament.45 Zahraniční úplatkářství V Dánsku existuje řada podniků, které mají zákazníky po celém světě, především v odvětví strojních zařízení a přístrojů, masa a mléčných výrobků, farmaceutických výrobků a větrných turbín. Objem dánského obchodu s rozvíjejícími se ekonomikami a investic v těchto zemích je poměrně malý, očekává se zde ale nárůst.46 Ačkoliv v průzkumu Eurobarometr z roku 2013 označily pouze 4 % dánských podnikatelů korupci za problém při podnikání v Dánsku, což je nejméně ze všech 28 zemí,47 z jiného průzkumu vyplývá, že se téměř polovina dánských podniků domnívá, že musí podplácet nebo porušovat formální pravidla, pokud chtějí podnikat v některých zemích, jako jsou například Brazílie, Rusko, Indie nebo Čína.48 Zástupci občanské společnosti v Dánsku tento pohled potvrdili.49
38 National Integrity System Study Denmark 2012, English summary (Shrnutí studie systému národní integrity v angličtině, Dánsko), Transparency International, 2012, k dispozici na adrese: http://transparency.dk/?page_id=1258. 39 Podle celosvětového průzkumu korupce, který v roce 2013 provedla organizace Transparency International, se 30 % dánských respondentů domnívá, že politické strany jsou zkorumpované či velmi zkorumpované. K dispozici na adrese: http://www.transparency.org/gcb2013/country/?country=denmark. 40 Third Evaluation Round (Zpráva ze třetího kola hodnocení), GRECO, 2009, s. 16–17, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf. 41 Third Evaluation Round Report – Compliance Report on Denmark (Zpráva ze třetího kola hodnocení – Zpráva o plnění doporučení Dánskem), GRECO, 2011, s. 6–7. 42 Third Evaluation Round Report – Compliance Report on Denmark (Zpráva ze třetího kola hodnocení – Zpráva o plnění doporučení Dánskem), GRECO, 2011, s. 6–7. 43 Vládní program „A Denmark that stands together“, 9. října 2011, s. 76, k dispozici na adrese: http://www.stm.dk/publikationer/Et_Danmark_der_staar_sammen_11/Regeringsgrundlag_okt_2011.pdf. 44 Third Evaluation Round Report – Second Interim Compliance Report on Denmark (Zpráva ze třetího kola hodnocení – Druhá průběžná zpráva o plnění doporučení Dánskem), GRECO, 2014, s. 5, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)11_Second%20Interim_Denmark_EN. pdf. 45 § 20-spørgsmål S 347 Om økonomisk partistøtte. K dispozici na adrese: http://www.ft.dk/samling/20131/spoergsmaal/S347/index.htm. 46 Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 47 Zvláštní průzkumy Eurobarometr týkající se postoje Evropanů ke korupci z roku 2013 jsou k dispozici na adrese: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_en.htm. 48 Det Glemte o-rige, Rada pro obchod, Ministerstvo zahraničních věcí, 0113, s. 31, k dispozici na adrese: http://ipaper.ipapercms.dk/Udenrigsministeriet/Eksportfokus/Eksportfokus012013/?Page=31. 49 Third Evaluation Round (Zpráva ze třetího kola hodnocení), GRECO, 2009, s. 11, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf.
6
Bylo vyvinuto úsilí o zvýšení informovanosti o zahraničním úplatkářství a předcházení tomuto jevu a na podporu sociální odpovědnosti podniků a dánské úřady a podnikatelské organizace vydaly několik pokynů a politických dokumentů.50 Osvědčené postupy: předcházení zahraničnímu úplatkářství Institucí, která má na starosti mediaci a vyřizování stížností v oblasti odpovědného chování podnikatelských subjektů, je národní kontaktní místo OECD v Dánsku. Tato instituce je součástí akčního plánu vlády pro sociální odpovědnost podniků na období 2012–201551 a je oprávněna zahajovat šetření a přijímat rozhodnutí ohledně porušení Směrnic OECD pro nadnárodní podniky.52 Kompas pro sociální odpovědnost podniků je volně dostupným internetovým nástrojem pro podniky, který může podnikům a subdodavatelům pomoci uplatňovat odpovědné řízení dodavatelského řetězce a dokumentovat a dodržovat environmentální normy, lidská práva, práva zaměstnanců atd.53 Dánské Ministerstvo zahraničních věcí podniklo řadu činností pro zvýšení informovanosti svých zaměstnanců o korupci. Nová protikorupční politika Ministerstva zahraničních věcí zahrnuje protikorupční kodex chování, který platí pro všechny zaměstnance pracující na Ministerstvu zahraničních věcí v Kodani, na dánských velvyslanectvích, na zastoupeních a ve výboru pro obchod a pro poradce a konzultanty, jež Ministerstvo zahraničních věcí zaměstnává. Nový kodex má zabránit korupci v dánském systému poskytování pomoci, zabránit korupci při využívání rozvojové pomoci a přispět k potírání korupce v zemích, které od Dánska dostávají podporu.54 Navzdory tomuto úsilí vyjádřila pracovní skupina OECD zabývající se problematikou podplácení znepokojení nad tím, že pouze jedno obvinění ze zahraničního úplatkářství ze 13 vyústilo ve stíhání a uložení sankcí.55 Obvinění vznesená vůči tomuto podniku byla vyřešena mimosoudně. V rámci narovnání se tento podnik přiznal ke korupci v soukromém sektoru, což je méně závažný trestný čin než zahraniční úplatkářství.56 Dánské úřady rovněž uzavřely 50 Jedná se o tyto pokyny a politické dokumenty: 1) brožura Ministerstva spravedlnosti pod názvem Jak zabránit korupci, 2) publikace Konfederace dánských podniků pod názvem Zabránění korupci, 3) protikorupční politika dánské Rady pro obchod, 4) protikorupční pokyny Dánského investičního fondu a 5) protikorupční kodex chování agentury DANIDA. Kodex agentury DANIDA byl v roce 2011 nahrazen protikorupční politikou Ministerstva zahraničních věcí. Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 14, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 51 Responsible growth. Action Plan for Corporate Social Responsibility 2012-2015 (Odpovědný růst – akční plán pro sociální odpovědnost podniků na období 2012–2015), k dispozici na adrese: http://csrgov.dk/file/318420/uk_responsible_growth_2012.pdf. 52 2012 Annual Report on the OECD Guidelines for Multinational Enterprises (Výroční zpráva o Směrnicích OECD pro nadnárodní podniky za rok 2012), k dispozici na adrese: http://oecdwatch.org/news-en/oecdhttp://www.oecd.org/daf/inv/mne/2012annualreportontheguidelinesformnes.htm; watch-welcomes-denmark2019s-strengthened-ncp. 53 Kompas pro sociální odpovědnost podniků je k dispozici na adrese: http://csrcompass.com/about-csr-compass. 54 Vedení dánského Ministerstva zahraničních věcí tuto novou protikorupční politiku schválilo v roce 2011. Nová politika a protikorupční kodex chování nahrazují protikorupční kodex chování agentury DANIDA z roku 2008, z něhož do značné míry čerpají. Dokument je k dispozici na adrese: http://uganda.um.dk/en/~/media/Uganda/Documents/English%20site/Danidaframeworktopreventandfightcorruption.pdf. 55 Devět ze zbývajících 12 případů bylo ukončeno, aniž by bylo zahájeno stíhání, a tři případy se prošetřují. Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 8, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/antibribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. 56 Úmluva OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích a Doporučení Rady pro další boj proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích z roku 2009. Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 9, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf.
7
14 případů vyhýbání se sankcím a porušení embarga OSN uvaleného na Irák, pokud jde o program OSN Ropa za potraviny. V těchto případech nebyl vynesen rozsudek z důvodu uplynutí promlčecí lhůty, byly však zabaveny výnosy z této trestné činnosti. Dánsko má systém sankcí pro právnické osoby, které se dopustily zahraničního úplatkářství. Jsou jim ukládány pokuty, jejichž výše se stanoví například s přihlédnutím k obratu daného podniku. Ve výše zmíněném případě zaplatila žalovaná strana pokutu ve výši 335 000 EUR a dalších 2,7 milionu EUR bylo zabaveno v mimosoudním narovnání. Tyto sankce se však zdají být nízké v porovnání s výší úplatku, který činil 760 000 EUR, a s hodnotou zakázky, již žalovaná strana získala (109 milionů EUR). Kromě toho pracovní skupina OECD zabývající se problematikou podplácení uvedla, že absence stíhání vyvolává otázku, zda byly případy před uzavřením dostatečně prošetřeny, zda se dánské úřady příliš nespoléhají na vyšetřování provedené zahraničními orgány a zda bylo vynaloženo dostatečné úsilí o zajištění důkazů ze zahraničí a spolupráce. Skupina GRECO uvedla, že podmínka oboustranné trestnosti pro stíhání trestných činů úplatkářství značně omezuje výsledky Dánska v boji proti korupci spáchané v některých cizích státech.57 Skupina GRECO se domnívá, že tento právní požadavek vysílá špatný signál ohledně dánských snah odhodlaným způsobem potírat korupci. V neposlední řadě se zpráva skupiny GRECO zmiňuje o „dvojím metru“, který je v dánských právních předpisech uplatňován ve vztahu k „určitým symbolickým odměnám“ či odměnám za urychlené vyřízení, jež jsou vypláceny zahraničním úředním osobám.58 Odměnu za urychlené vyřízení představuje malý peněžní obnos nebo drobné dary, jež jsou předávány zaměstnancům veřejné správy, kteří vykonávají jisté úkony, například zpracovávají žádost o vystavení cestovního pasu nebo vydávají povolení. Z dánských právních předpisů jasně vyplývá, že se ustanovení o podplácení tuzemských a zahraničních úředních osob vztahují na jakoukoliv formu nepatřičné výhody. Z připravovaných ustanovení trestního zákoníku týkajících se úplatkářství se však zdá, že vzhledem k místním zvyklostem a zákonům nelze odměny za urychlené vyřízení určené zahraničním úředním osobám v některých zemích vyloučit. Ministerstvo spravedlnosti v roce 2007 v jedné příručce blíže objasnilo, že odměny za urychlené vyřízení budou vždy nepřípustné a že jsou tedy trestným činem v souvislosti s mezinárodními obchodními vztahy, jestliže je jejich účelem přimět zahraničního zaměstnance veřejné správy, aby porušil své povinnosti. Pracovní skupina OECD zabývající se problematikou podplácení nicméně uvedla, že toto ospravedlnění odměn za urychlené vyřízení není dostatečně jasné, a proto Dánsko vybídla,
57 Podmínka oboustranné trestnosti znamená, že osoby s pobytem v Dánsku nemohou být stíhány za trestné činy úplatkářství, které spáchaly v zahraničí, pokud tento čin v daném cizím státě není trestný. Mimoto nemohou dánské soudy ukládat přísnější sankce než ty, které lze uložit podle právních předpisů cizího státu. Third Evaluation Round Report (Zpráva ze třetího kola hodnocení), Téma I, GRECO, 2009, s. 15, k dispozici na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_One_EN.pdf. 58 Third Evaluation Round. Compliance Report (Zpráva ze třetího kola hodnocení – Zpráva o plnění doporučení), GRECO, 2011, s. 3: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)8_Denmark_EN.pdf.
8
aby zajistilo jeho jednoznačné vymezení, právní závaznost a soulad s článkem 1 Úmluvy OECD o boji proti podplácení.59 3. BUDOUCÍ KROKY Dánsko se řadí k těm zemím EU, jež vykazují nejlepší výsledky v oblasti transparentnosti, integrity a kontroly korupce. Z řady mezinárodních průzkumů vyplývá, že korupce není považována za problém v Dánsku, a to ani samotnými Dány, ani mezinárodními experty. Počet případů korupce v Dánsku je velmi malý, proto tato otázka nepatří k předním tématům politických jednání. Určitý prostor pro zlepšení zde ovšem existuje, zejména co se týče financování politických stran a rámce pro stíhání a trestání dánských společností z důvodu zahraničního úplatkářství. Těmto bodům je třeba dále věnovat pozornost: •
Další posílení preventivních opatření ohledně financování politických stran s přihlédnutím k doporučením skupiny GRECO, jež se týkají zvýšení transparentnosti a zkvalitnění mechanismů dohledu v oblasti financování politických stran a jednotlivých kandidátů.
•
Pokračování v úsilí o potírání zahraničního úplatkářství, a to: zpřísněním pokut ukládaných společnostem a právnickým osobám, zvážením přezkumu předpisů týkajících se oboustranné trestnosti u trestných činů zahraničního úplatkářství a zajištěním toho, aby bylo ospravedlnění nevelkých odměn za urychlené vyřízení jednoznačně vymezeno a aby bylo právně závazné a v souladu s Úmluvou OECD o boji proti podplácení.
59 V článku 1 Úmluvy OECD o boji proti podplácení se uvádí: „Každá ze stran přijme taková potřebná opatření, aby bylo možno stanovit, že se podle jejího práva jedná o trestný čin kterékoli osoby, která úmyslně nabídne, slíbí nebo dá nedovolený peněžitý nebo jiný prospěch, ať již přímo, nebo zprostředkovaně, zahraničnímu veřejnému činiteli, a to pro tohoto činitele, nebo pro třetí stranu, za tím účelem, aby tento činitel jednal nebo se zdržel jednání v souvislosti s výkonem veřejných povinností, za účelem získání nebo udržení podnikatelské aktivity nebo jiné nepatřičné výhody v mezinárodních podnikatelských transakcích.“ Úmluva OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích. Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery convention in Denmark (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se Dánska), OECD, březen 2013, s. 15, k dispozici na adrese: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf.
9
