EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 2
PŘÍLOHA
BULHARSKO Zprávy o boji proti korupci v EU --
CS
CS
BULHARSKO 1. ÚVOD – HLAVNÍ CHARAKTERISTIKY A SOUVISLOSTI Protikorupční rámec Strategický přístup. V roce 2009 byla přijata Integrovaná strategie pro předcházení a boj proti korupci a organizovanému zločinu,1 na niž v letech 2011–2012 navazoval akční plán pro předcházení korupci.2 Jakožto součást evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik doporučila v roce 2013 Rada Bulharsku, aby s korupcí bojovalo účinněji.3 V září 2013 představila vláda program, který měl mezi priority řadit opatření proti příčinám korupce, avšak na korupci explicitně neodkazoval.4 Většina bulharských úřadů se nebrání konzultaci návrhů předpisů a strategií se zúčastněnými stranami a občanskou společností. Úsilí o nápravu korupce na vysoké úrovni je však reaktivní a formální a od roku 2007, kdy země přistoupila k EU, nevykazuje žádné podstatné zlepšení.5 Právní rámec. Bulharsko po ratifikaci mezinárodních úmluv změnilo ustanovení trestního zákoníku týkající se korupce.6 Proběhla snaha o sladění rámce. Rozsah trestného činu úplatkářství bulharských úředních osob byl například rozšířen na zahraniční úřední osoby. Podle Skupiny států proti korupci (GRECO) Rady Evropy poskytuje stávající vymezení trestného činu úplatkářství a nepřímého úplatkářství dostatečný základ pro stíhání různých trestných činů souvisejících s korupcí.7 V reakci na obavy Evropské komise a jiných ohledně nedostatečných výsledků trestního soudnictví v boji proti korupci a organizovanému zločinu byly přijaty další změny. V prosinci 2013 byl ke konzultaci zveřejněn návrh nového trestního zákoníku a v lednu 2014 byl předložen parlamentu.8 Institucionální rámec. Snahy o reformu vyústily v ustavení významných a někdy inovativních struktur, jež mají podnítit specializaci soudnictví a policie. Od roku 2007 byly posíleny vnitřní správní inspektoráty, které jsou pod vedením generálního inspektorátu. K důraznější odezvě na korupci by měly přispět rovněž společné týmy vyšetřovacích orgánů a státních zastupitelství. Potenciál tohoto rámce, včetně pravomocí Nejvyšší soudní rady řídit a vést soudnictví, však dosud nebyl plně a konsistentně vyčerpán. Jako značně kontroverzní se ukázaly Komise pro předcházení a zjišťování střetu zájmů a Středisko pro předcházení a boj proti korupci a organizovanému zločinu (s projektem BORKOR). V roce 2013 proběhla reorganizace policejních a bezpečnostních složek určených pro boj proti korupci a organizovanému zločinu. Výsledky této reorganizace dosud nejsou známy. Zatím se před soudy dostalo jen několik málo případů vysoce postavených osob. Dosud se za úplatkářství neuplatňují odrazující sankce. Veřejná slyšení při jmenování soudců do vysokých funkcí znamenají posun správným směrem, přestože řada těchto jmenování stále vzbuzuje pochybnosti o politickém vlivu.
1 2 3 4 5 6 7 8
Komise pro předcházení a boj proti korupci. Integrovaná strategie pro předcházení a boj proti korupci a organizovanému zločinu http://anticorruption.government.bg/downloads/Normativni-aktove/strategy-KPPK.pdf. http://anticorruption.government.bg/downloads/Normativni-aktove/Plan_za_Deistvie_2011.doc%20za%20KPPK.doc. Doporučení Rady 2013/C 217/03 ze dne 9. července 2013. http://www.government.bg/cgi-bin/e-cms/vis/vis.pl?s=001&p=0213&n=480&g=, 20. září 2013. Nedostatek nezávislých aktivních institucí zaměřených proti korupci brzdí pokrok a vede k administrativním činnostem, jež jsou spíše reaktivní a zaměřují se pouze na formální splnění povinností. Zpráva mechanismu spolupráce a ověřování z července 2012. Trestněprávní úmluva o korupci a její dodatkový protokol, Úmluva OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích a Úmluva OSN proti korupci. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3%282009%297_Bulgaria_One_EN.pdf. http://www.justice.government.bg/Files/proekt_NK_635232275501945576.doc.
2
Průzkumy veřejného mínění Průzkumy vnímání. V roce 2013 uvedlo ve zvláštním průzkumu Eurobarometr zaměřeném na korupci 84 % respondentů, že korupce je v Bulharsku velmi rozšířena (v EU v průměru 76 %), a 73 % lidí se domnívá, že jedinou možností, jak uspět v podnikatelském prostředí, je mít politické konexe (v EU v průměru 56 %). Pouze 9 % respondentů (nejnižší procento v EU) má za to, že probíhá dostatečné množství trestních řízení, aby lidi odradilo od korupčních praktik, zatímco 16 % pokládá snahu vlády korupci potlačit za úspěšnou (v EU v průměru 23 %). Průzkum Eurobarometr zaznamenal také jistý pozitivní posun, např. pokles (-24 procentních bodů od roku 2011) v počtu respondentů, kteří uvádějí, že korupce ovlivňuje jejich každodenní život (21 %; v EU v průměru 26 %).9 Zkušenosti s korupcí. Podle zvláštního průzkumu Eurobarometr zaměřeného na korupci z roku 2013 se 11 % respondentů za uplynulých dvanáct měsíců setkalo s žádostí o úplatek či se od nich úplatek očekával (průměr EU činí 4 %). Průzkumy u podniků. Podle průzkumu Eurobarometr týkajícího se korupce, který byl v roce 2013 proveden u podniků, uvádí 89 % bulharských respondentů, že korupce je velmi rozšířená (průměr EU činí 75 %), a 51 % z nich se domnívá, že je to pro podnikání v Bulharsku problém (průměr EU činí 43 %).10 Souvislosti Mechanismus spolupráce a ověřování. Od přistoupení Bulharska do EU podává Evropská komise pravidelně zprávy o úsilí, jak předcházet korupci a organizovanému zločinu a bojovat proti těmto jevům a jak reformovat justici. V červenci 2012 Komise konstatovala, že během posledních pěti let byla spolupráce bulharských orgánů v rámci mechanismu spolupráce a ověřování nekonzistentní. Ve zprávě vyzývala k souvislejšímu provádění mechanismu, aby bylo možné spojit různé činnosti.11 Poslední zpráva z ledna 2014 uznává mírné zlepšení, avšak uvádí se v ní, že celkový pokrok zatím není dostatečný a stabilní. Bulharsko potřebuje širší dohodu ohledně konzistentního přístupu proti korupci a organizovanému zločinu, přestože se ukazuje, že veřejnost si ve velké míře přeje reformu.12 Monitorování situace bude pokračovat, dokud nebudou uspokojivě splněny všechny referenční hodnoty.13 Střet zájmů a majetková přiznání. V roce 2008 byl přijat zákon o předcházení střetům zájmů a v roce 2010 byla ustavena pětičlenná komise, jež o případech střetů zájmů a nekompatibility rozhoduje.14 V případě porušení zákona podléhají volené a jmenované úřední osoby správní pokutě ve výši 500 až 10 000 EUR a propuštění z úřadu. Nejvyšší soudní rada zveřejňuje na svých internetových stránkách prohlášení o střetu zájmů, která podávají soudci.15 Odděleně spravuje Národní kontrolní úřad veřejný rejstřík majetku, příjmů a výdajů v Bulharsku i v zahraničí úředních osob ve vyšších funkcích a jejich manželů/manželek a dětí do 18 let. Systém majetkového přiznání a ověřování však případy nezákonného obohacování neřeší účinně.16 V březnu 2013 byl změnou zákona rozšířen rozsah úředních osob, které musí
9 10 11 12 13 14
Zvláštní průzkum Eurobarometr 397 z roku 2013. Bleskový průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013. http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_411_en.pdf. http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_36_en.pdf. http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/bulgaria/bg_accompanying_measures_1206_en.pdf. O Komisi pro předcházení a zjišťování střetu zájmů je uvedeno více v této kapitole v oddíle o nezávislosti a účinnosti protikorupčních institucí. 15 http://www.justice.bg/bg/declaration/zki/kzld/pr16-t38.pdf. 16 Viz zprávy mechanismu spolupráce a ověřování z července 2012, s. 15, a z července 2011, s. 10.
3
podávat majetkové přiznání, avšak institucionální kapacita pro zpracovávání těchto prohlášení a jejich kontrolu se nezvýšila.17 Soukromý sektor. Neoprávněné platby a úplatky od firem se nadále pokládají za běžné.18 Mezi problematické oblasti patří patentové přihlášky, žádosti o vydání licencí, vydávání různých povolení a udílení veřejných dotací.19 Ve zprávě o globální konkurenceschopnosti z roku 2013 se korupce uvádí jako nejproblematičtější faktor podnikání v Bulharsku.20 Bulharsko provedlo řádně ustanovení rámcového rozhodnutí 2003/568/SVV, pokud jde o definici aktivní a pasivní korupce, a to rovněž u neziskových subjektů, a příslušné sankce. Bulharsko částečně provedlo ustanovení o odpovědnosti právnických osob.21 V červenci 2013 vypracovalo Ministerstvo spravedlnosti v reakci na doporučení OECD a Úmluvy OSN proti korupci (UNCAC) předlohu změny zákona o správních deliktech a sankcích, jíž se zvyšují sankce pro právnické osoby v případě nemateriálních výhod a rozšiřuje odpovědnost subjektů usazených v zahraničí.22 Ze tří případů správních sankcí uložených v roce 2012 právnickým osobám se žádný netýkal trestného činu souvisejícího s korupcí.23 V roce 2012 činil podíl šedé ekonomiky 31,9 % HDP, což bylo nejvíce v EU.24 Financování politických stran. Národní kontrolní úřad (NKÚ) zveřejňuje on-line výroční finanční zprávy politických stran a seznamy jejich dárců. Volební zákon z roku 2011 a změny zákona o politických stranách přinesly rozšíření pravomocí NKÚ, zlepšení návaznosti v rámci dohledu nad financováním politických stran, zákaz anonymních darů a darů od právnických osob. Strany, které nedodrží požadavky na oznamování, mohou přijít o státní subvenci do příštích parlamentních voleb nebo jim může být uložena pokuta ve výši 2 500 až 5 000 EUR; opakované pochybení může vést k rozpuštění politické strany na základě soudního rozhodnutí.25 Úřední osoby politické strany, které kladou překážky kontrole NKÚ, mohou dostat pokutu ve výši 500 až 1 000 EUR.26 Bulharsko provedlo uspokojivě doporučení GRECO ohledně ustanovení o akcích na získání finančních prostředků, jedinečném bankovním účtu pro kampaň, uchovávání finančních záznamů a spolupráci NKÚ s národní agenturou pro správu daní. GRECO rovněž uvítala zvýšení materiální podpory a lidských zdrojů NKÚ poté, co bylo v roce 2012 na audit u politických stran nasazeno 60 kontrolorů. Uvítala rovněž snížení stropu pro dary v hotovosti z 2 500 na 500 EUR, avšak navrhla, aby s ohledem na místní ekonomický kontext byl tento limit ještě snížen.27 Uznala rovněž škálu 17 http://cpaci.bg/2011-08-03-09-36-42/4-2011-08-03-09-17-27. 18 „Excellence in Public Administration for competitiveness in EU Member States“ (Vysoká kvalita veřejné správy pro konkurenceschopnost v členských státech EU), zpráva za období 2011–2012, kterou pro GŘ pro podniky a průmysl Evropské komise vypracoval Rakouský institut pro hospodářský výzkum (WIFO) ve Vídni. Středisko pro evropský hospodářský výzkum (ZEW), Mannheim; IDEA Consult, Brusel, s. 144. 19 „Excellence in Public Administration for competitiveness in EU Member States“ (Vysoká kvalita veřejné správy pro konkurenceschopnost v členských státech EU), zpráva za období 2011–2012, kterou pro GŘ pro podniky a průmysl Evropské komise vypracoval Rakouský institut pro hospodářský výzkum (WIFO) ve Vídni. Středisko pro evropský hospodářský výzkum (ZEW), Mannheim; IDEA Consult, Brusel, s. 60 a 61. 20 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf, s. 138. 21 KOM(2011) 309 v konečném znění, Druhá zpráva o provádění rámcového rozhodnutí 2003/568/SVV ze dne 6. června 2011: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-humantrafficking/corruption/docs/report_corruption_private_sector_en.pdf. 22 Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за админстративните нарушения и наказания, http://www.justice.government.bg/Files/ZID_ZANN-11_07_13_635103661595449739.doc. 23 Tyto statistiky souvisejí s článkem 83a Zákona o správních deliktech a sankcích týkajících se právnických osob, které (by) měly prospěch z různých trestných činů, včetně všech trestných činů v rámci oddílu trestního zákoníku ohledně úplatkářství, kterých se dopustí zaměstnanci společnosti při výkonu svých povinností. Státní zastupitelství Bulharské republiky (17. září 2013) Доклад за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и на разследващите органи през 2012 година, http://prb.bg/main/bg/Information/3923/, s. 71. 24 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/07_shadow_economy.pdf. 25 Ustanovení čl. 40 odst. 1 zákona o politických stranách. 26 Národní kontrolní úřad, http://www.bulnao.government.bg/index.php?p=2344&lang=en. 27 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3%282012%2914_Bulgaria_EN.pdf.
4
sankcí jako souvislejší. Výše správních sankcí však ve srovnání s limity pro výdaje za kampaň není odrazující28 a rozpuštění politické strany je příliš přísnou sankcí, než aby byla v praxi skutečně využívána.29 V únoru 2013 byl v reakci na některá předchozí doporučení GRECO změněn volební zákon a zákon o správních deliktech a sankcích. Podle změn je třeba určit manažery financování kampaně, zakázat využívání veřejných zdrojů při kampaních a rozšířit příslušné ustanovení o promlčení na dva roky. Přetrvávají však obavy ohledně toho, do jaké míry odpovídají stranami předložené oficiální finanční údaje skutečnosti; jedna vládní strana uvedla, že v roce 2012 neobdržela žádné dary.30 Whistleblowing. Soudní řád správní a Zákon o předcházení a zjišťování střetu zájmů obsahují ustanovení o ochraně totožnosti oznamovatelů (whistleblowerů) a trestní řád stanoví, že občané, a osoby vykonávající služební činnost ve veřejné správě zvláště, jsou povinni hlásit trestnou činnost.31 Účinná správní ustanovení ohledně oznamovatelů však dosud nebyla přijata.32 V roce 2011 musel odstoupit policejní důstojník poté, co byl odhalen jakožto zdroj zpráv pro média o dárcích Ministerstva vnitra, jejichž vozidla byla údajně vyňata ze silničních kontrol. Na základě tvrzení, že mezi dárci Ministerstva vnitra figurovaly podezřelé osoby, jež byly vyšetřovány, zavedlo ministerstvo pravidla pro dary a zveřejnilo on-line seznam dárců, který je každé tři měsíce aktualizován.33 Nebyla však přijata žádná opatření na posílení ochrany oznamovatelů. V červenci 2013 byly veškeré dary pro Ministerstvo vnitra zakázány, aby se předešlo případným střetům zájmů.34 Transparentnost lobbování. Lobbování není v Bulharsku předmětem právní úpravy. Není uložena žádná zvláštní povinnost registrace lobbistů či oznamování kontaktů mezi úředními osobami a lobbisty. Média a přístup k informacím. Svobodu médií, jež existují v široké škále, chrání zákon. Vlastnictví médií je však čím dál více koncentrováno, což ohrožuje redakční nezávislost.35 Vlastnictví médií a jejich financování nejsou dostatečně transparentní a placený obsah není vždy jako takový označen. Tištěná média, zejména lokální, závisejí na veřejné sféře, pokud jde o příjmy z reklamy.36 Parlament zvažuje řešit tyto nedostatky novými právními ustanoveními o transparentnosti vlastnictví médií. V roce 2013 vláda slíbila, že zjednoduší postupy pro udílení zakázek týkajících se propagace financovaných z fondů EU; ze statistik vyplývá, že takové zakázky mohly být udíleny na úkor nezávislosti médií.37 Byla zaznamenána zvýšená autocenzura médií v důsledku korporátního a politického tlaku.38 Bulharsko má mezi členy EU podle světového indexu svobody tisku nejnižší postavení.39 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39
Výdaje na kampaň jsou omezeny na 2 miliony EUR pro parlamentní volby a 1 milion EUR pro prezidentské volby. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3%282012%2914_Bulgaria_EN.pdf. Národní kontrolní úřad, http://erik.bulnao.government.bg/egfonew/default.aspx?year=2012. Při přezkumu UNCAC bylo doporučeno přijmout na ochranu oznamovatelů souvislejší ustanovení. http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ImplementationReviewGroup/1822June2012/V1187232e.pdf. Pracovní dokument útvarů Komise SWD 232 final (červenec 2012). Bulharsko: Doprovodná technická zpráva k dokumentu: COM(2012) 411 final, Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování, s. 24. http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2012_232_en.pdf. http://www.mvr.bg/pravila_darenia.htm. Kromě ustanovení o financování a vybavení v rámci mezinárodních smluv a projektů. Komisařka Neelie Kroesová a velvyslanci členských států EU v Sofii vyjádřili obavy ohledně transparentnosti a koncentrace vlastnictví médií. http://www.freedomhouse.org/report/freedom-press/2013/bulgaria. Изпълнение на всички Комуникационни планове на Оперативните програми и на Програма за развитие на селските райони от началото на 2007 г. до 22.05.2013 г. http://www.government.bg/fce/001/0211/files/spravka%20EP.pdf. Ministerstvo zahraničí USA, Zpráva o lidských právech z roku 2012, http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2012/eur/204270.htm. Reportéři bez hranic, světový index svobody tisku 2013, http://en.rsf.org/press-freedom-index-2013,1054.html.
5
Organizovaný zločin. Korupce usnadňuje organizovaný zločin a brání jeho stíhání. Podle zpráv se organizovaný zločin v Bulharsku těší ochraně prostřednictvím korupce ve veřejné správě, v soudnictví, u policie a celních úřadů.40 V roce 2008 odstoupil z důvodu kontaktu na vedení organizovaného zločinu jeden ministr. Podle jednoho posouzení vedly v letech 2010– 2011 nedovolený obchod s cigaretami a podvody v oblasti DPH ke korupci v rámci orgánů prosazování práva, státní a místní správy a místních politických stran, zatímco korupce související s drogami a prostitucí poklesla.41 Organizovaný zločin, přestože možná změnil své zaměření, má i nadále vliv na hospodářství.42 2. OTÁZKY V CENTRU POZORNOSTI Nezávislost a účinnost protikorupčních institucí Zprávy mechanismu spolupráce a ověřování opakovaně uváděly, že k soustředění úsilí, předkládání návrhů a řízení činností proti korupci je třeba nezávislé instituce.43 V reakci na toto doporučení přezkoumala meziagenturní pracovní skupina za konzultací s občanskou společností, zda je proveditelné, aby předcházení a boj proti korupci koordinovala a sledovala nezávislá rada. Dosud taková rada nebyla ustavena. Přípravu a provádění strategických dokumentů v oblasti boje proti korupci koordinuje a sleduje Komise pro předcházení a boj proti korupci, které předsedá ministr vnitra.44 Veškeré subjekty zabývající se bojem proti korupci jsou však roztříštěné, nejsou dostatečně nezávislé a chybí jim vnější dohled. Institucím, jež mají vyšetřovat střety zájmů a provádět zabavování nezákonně nabytého majetku, chybí nezávislost a zdroje. Inspektoráty ministerstev potřebují větší analytickou kapacitu, aby mohly aktivněji pracovat. Oddělení pro boj proti korupci na inspektorátu v rámci Ministerstva financí má omezené pravomoci k řešení korupce v oblasti cel a daní. Není jasné, do jaké míry ministerstva provádějí metodiku posuzování rizika, kterou vypracoval generální inspektorát. Ministerstvo vnitra vyšetřovalo v roce 2011 v rámci svého ředitelství pro vnitřní bezpečnost 728 případů, což představovalo nárůst oproti předchozímu roku o 30 %.45 Oddělení tohoto ředitelství se nacházejí po celé zemi a mohou využívat tajných vyšetřovacích metod, které vedou ke značnému pokroku při vyšetřování drobné korupce u pohraniční a dopravní policie. Zdvojují však práci inspektorátu Ministerstva vnitra, který by potřeboval ucelený systém pro zpracovávání upozornění. Problémem je i nadále to, aby měly případy korupce na vysoké úrovni prioritu. V dubnu 2013 byl propuštěn ředitel generálního ředitelství Ministerstva vnitra pro boj proti organizovanému zločinu a státní zastupitelství zahájilo šetření trestného činu úplatkářství poté, co anonymní zdroj zaslal médiím tajné dokumenty z vyšetřování, která probíhala před více než deseti lety. Byla potvrzena pravost dokumentů, ale nebylo objasněno, proč nebyla 40 „Study to examine the links between organised crime and corruption“ (Studie zjišťující vazby mezi organizovaným zločinem a korupcí), Philip Gounev a Tihomir Bezlov, Středisko pro studium demokracie, 2010. 41 Středisko pro studium demokracie (2012). Serious and Organised Crime Threat Assessment (Posouzení hrozby závažné trestné činnosti a organizovaného zločinu) (2010–2011). http://www.csd.bg/artShow.php?id=15991. 42 SWD (2012) 232 (doprovodný dokument ke zprávě Evropské komise o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování, s. 29. 43 Zpráva Komise COM(2012) 411 final (18. července 2012). Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Bulgaria under the Cooperation and Verification Mechanism (Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování). http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_411_en.pdf. 44 Místopředsedou komise je ministr financí. 45 CSD (2013), Countering Police Corruption: European Perspectives (Boj proti korupci u policie: evropské výhledy), http://www.csd.bg/fileSrc.php?id=21610, s. 105.
6
potřebná opatření přijata dříve na základě náznaků, že se osobám podezřelým z pašování a nezákonného obchodu s drogami dostávalo ze strany orgánů vymáhajících dodržování předpisů ochrany. Opakované kontroverzní případy odposlechů poukazují na nedostatky v systému povolování a provádění sledování a mají značný dopad na schopnost Bulharska řešit korupci. Úniky přepisů odposlechů poukazují na vměšování se politiků do činnosti státních zastupitelství a médií a na ochranu podniků před vyšetřováním. V dubnu 2013 zahájilo státní zastupitelství šetření bývalého ministra a dalších úředních osob na základě zjištění o masivních nezákonných odposleších politiků, soudců a podnikatelů. Soudní rozhodnutí zprošťující bývalého ministra obrany obžaloby z uplácení vyšetřovatele, aby odložil dřívější šetření, uvádělo nedostatky při získávání povolení a nakládání se zpravodajskými materiály.46 Tyto případy zdůraznily potřebu větších záruk proti riziku zneužívání sledování, jak stanovil Evropský soud pro lidská práva v letech 2007 a 2012.47 V srpnu 2013 přehlasoval parlament prezidentské veto o změnách zákona o zvláštních sledovacích zařízeních. Veto vycházelo z obav o nezávislost justice a pravomoci nově zřízeného úřadu pro kontrolu zvláštních sledovacích zařízení vyžádat si informace a vydávat závazné pokyny. V roce 2008 byla zřízena Státní agentura pro národní bezpečnost (SANB), jež obdržela značné zdroje na boj proti korupci na vysoké úrovni a závažnému organizovanému zločinu. Počáteční období její činnosti však poznamenaly kontroverzní události. Po pouhých dvou letech existence agentury přezkoumala nová vláda její pověření a snížila počet jejích zaměstnanců i rozpočet a transformovala ji v bezpečnostní agenturu zabývající se převážně záležitostmi kontrarozvědky. Na činnosti SANB dohlíží zvláštní parlamentní výbor, jehož členové se střídají. Výsledky činnosti této agentury zaměřené na boj proti korupci byly jen omezené, protože její zaměření na vyšetřování korupce bylo postupně rušeno. V květnu 2013 odstoupil zástupce vedoucího SANB, a přijal tak odpovědnost za úniky při šetření údajného volebního podvodu. V roce 2013 došlo po reorganizaci bezpečnostního aparátu k přesunu generálního ředitelství Ministerstva vnitra pro boj proti organizovanému zločinu do SANB. Kontrola dohledu přešla z Ministerstva vnitra na Radu ministrů. Na výsledek těchto reforem bude třeba teprve vyčkat. Jak uvádí zpráva mechanismu spolupráce a ověřování z ledna 2014, personální změny, k nimž došlo od května 2013, jen posílily obavy o politickou nezávislost úředních osob odpovědných za boj proti korupci a organizovanému zločinu a o kontinuitu v oblasti prosazování práva.48 V Bulharsku i za jeho hranicemi vzbudila pochybnosti urychlená parlamentní změna zákona o SANB49, k níž došlo v roce 2013, a zvolení kontroverzního poslance jakožto ředitele uvedené agentury. Evropská komise naléhala na příslušné orgány, aby jmenovaly do klíčových pozic v oblasti boje proti korupci a organizovanému zločinu osoby na základě jejich kvalifikace a morální bezúhonnosti, a to po rozsáhlých konzultacích.50 Zmíněná kontroverzní osoba byla 46 http://scc.spnet.net/scc/wp-content/uploads/2013/05/motivi_4048_2010.doc. 47 Případ Sdružení pro evropskou integraci a lidská práva a Ekimdzhiev proti Bulharsku http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-81323. Věc Hadzhiev proti Bulharsku http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-114076. 48 http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_36_en.pdf, s. 21–22. Středisko pro studium demokracie (Center for the Study of Democracy) uvádí v dokumentu Policy Brief 43 z listopadu 2013, s. 11, že: „Taková míra náhlých politicky motivovaných personálních změn v rámci prosazování práva a veřejné služby ve spojení s předčasnou a ukvapenou restrukturalizací institucí pro vymáhání práva citelně oslabila schopnost státu potírat organizovaný zločin, korupci a šedou ekonomiku.“ http://csd.bg/fileSrc.php?id=21643 49 Národní shromáždění Bulharské republiky, Zákon o změně a nahrazení zákona, kterým se zřizuje Státní agentura pro národní bezpečnost, http://parliament.bg/bg/bills/ID/14377/. 50 http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-561_en.htm.
7
odvolána a nahrazena. Byla odvolána rovněž osoba pověřená jakožto náměstek ministra vnitra. V roce 2010 bylo Radou ministrů zřízeno Středisko pro předcházení a boj proti korupci a organizovanému zločinu, jehož úkolem je posuzovat rizika ve veřejných institucích se zaměřením na veřejné zakázky.51 Jeho roční rozpočet činí 2,5 milionu EUR. V lednu 2013 představila první průběžná zpráva střediska software (BORKOR), který má zjišťovat riziko korupce, a hovořila rovněž o řadě citlivých oblastí, aniž by je vyjmenovala.52 Vedoucí střediska byl v roce 2012 kvůli nedostatečným výsledkům odvolán a jeho zástupce byl odvolán v roce 2013 bez odůvodnění. Nová vláda zatím své plány ohledně střediska nepotvrdila. Na konkrétní výsledky softwaru BORKOR je třeba vyčkat. V roce 2011 začala fungovat Komise pro předcházení a zjišťování střetu zájmů.53 Dosud se jí nezdařilo systematicky a nezávisle pracovat na tom, aby předcházela rizikům politické korupce či tato rizika odhalovala. Namísto toho existují náznaky libovolného a formálního přístupu k povinnostem. Příkladem může být vyšetřování bývalého ministra hospodářství, energetiky a cestovního ruchu, který odstoupil v roce 2012. Komise zjistila střet zájmů plynoucí z dividend z akcií podniků v nominální hodnotě kolem 140 EUR.54 V červenci 2013 obvinilo státní zastupitelství předsedu komise ze zneužití úředního postavení na základě důkazů o politicky manipulovaných vyšetřováních. Odvolací soud jeho propuštění potvrdil. V rámci stejného případu odstoupil jeden poslanec parlamentu. Zákon o konfiskaci nezákonně nabytého majetku, který vstoupil v platnost v listopadu 2012, se vztahuje na všechny občany a stanoví řízení bez ohledu na trestní či správní odpovědnost.55 Odrazující účinek nových ustanovení bude záviset na spolupráci se státním zastupitelstvím a orgány správní kontroly a také na konzistenci soudního výkladu ohledně důkazního břemene. V září 2013 se Komise pro konfiskaci majetku56 a státní zastupitelství dohodly na zřízení společných týmů v případech nesrovnalosti mezi příjmy a majetkem vyšetřovaných osob.57 První z těchto týmů má vyšetřit bývalého vysoce postaveného poslance parlamentu obviněného z praní peněz. Podle průzkumu Eurobarometr z roku 2013 uvádí 12 % bulharských respondentů, že protikorupční opatření se uplatňují objektivně a bez postranních úmyslů (průměr v EU činí 33 %). Nezávislost a integrita soudnictví Specializované mezinárodní instituce jako UNCAC58 a GRECO59 potvrdily, že existuje dostatečný a uspokojivý právní rámec, který umožňuje stíhání trestných činů souvisejících s korupcí, přičemž je zde stále ještě prostor pro určitá zlepšení. Nedostatečné výsledky, co se týče konečných soudních rozhodnutí ohledně korupce na vysoké úrovni, jsou způsobeny nedostatky (včetně údajné korupce) vyšetřovací a soudní praxe. Při přezkumu UNCAC bylo zaznamenáno, že legislativní změny musí být doprovázeny správní reformou s cílem zlepšit 51 Středisko pro předcházení a boj proti korupci a organizovanému zločinu, http://borkor.government.bg/en/. 52 Středisko pro předcházení a boj proti korupci a organizovanému zločinu (2013), „Първи доклад на ЦППКОП относно проекта „Модел на решение в областта на обществените поръчки“, http://borkor.government.bg/en/. 53 Komise pro předcházení a zjišťování střetu zájmů, http://cpaci.bg/en/. 54 http://cpaci.bg/images/reshenia/109_16.08.pdf. 55 Zákon o konfiskaci nezákonně nabytého majetku, http://www.mvr.bg/NR/rdonlyres/2991F5B0-8DF9-4460-92FB41D1CA6791DC/0/ZOPDNPI.pdf. 56 Komise pro konfiskaci nezákonně nabytého majetku, http://www.ciaf.government.bg/. 57 Komise pro konfiskaci nezákonně nabytého majetku (3. září 2013), Инспектори на КОНПИ и прокурори ще работят съвместно в разследващи екипи. 58 http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ImplementationReviewGroup/1822June2012/V1187232e.pdf. 59 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2009)7_Bulgaria_One_EN.pdf.
8
koordinaci mezi jednotlivými orgány, zefektivnit sběr údajů a podporovat účinné uplatňování příslušných právních předpisů. Rovněž je třeba řešit prodlevy při vyšetřováních a soudních řízeních.60 Jak opakovaně uvádějí zprávy mechanismu spolupráce a ověřování, stíhání korupce a organizovaného zločinu brání chyby při vyšetřování před zahájením soudního řízení, procesní průtahy a ukončení řízení z technických důvodů. V roce 2009 se objevila tvrzení, že jistý stavební podnikatel jednal jako zprostředkovatel moci a sliboval „prodej“ vedoucích pozic v oblasti soudnictví. Šetření proti němu kvůli křivému svědectví, kdy tvrdil, že nezná žádné soudce, skončilo bezvýsledně. Dva členové Nejvyšší soudní rady odstoupili poté, co bylo na základě záznamů telefonních hovorů odhaleno, že byli s tímto údajným prostředníkem často ve styku. V roce 2013 vrátily soudy státnímu zastupitelství zpět žalobu proti téže osobě pro daňový únik, a to z důvodu procesních nedostatků. Část jeho majetku byla z iniciativy Komise pro konfiskaci zmrazena. V září 2012 se hlasování parlamentu ohledně kandidátů do Nejvyšší soudní rady, samosprávného soudního orgánu, řídilo stranickými hledisky. Ověření bezúhonnosti kandidátů se omezila na informace týkající se trestných činů nebo disciplinárních přestupků.61 Rozsudky nově zvolené Nejvyšší soudní rady dosud důsledně nepotírají porušování požadavku na bezúhonnost. Jmenování a výběr nových ústavních soudců poukázaly na problémy integrity v oblasti soudnictví a nedostatky v úloze parlamentu při jmenování soudců. Předseda parlamentního výboru odmítl umožnit účastníkům slyšení kandidáta, aby mohli zvážit obvinění vznesená jedním poslancem v souvislosti s korupcí. Místo toho parlament kandidáta jmenoval. Poté, co Evropská komise varovala před možnou prozatímní zprávou mechanismu spolupráce a ověřování, nebylo kandidátu dovoleno složit přísahu, a to za mimořádných okolností poté, co slavnostní složení slibu opustil prezident. Kandidát později požádal o odchod do důchodu. Další kandidátka na ústavní soudkyni musela svou kandidaturu rovněž stáhnout poté, co podala nekonzistentní prohlášení o majetku a finančních transakcích své rodiny. Případ poukázal na nedostatečné prověřování zvláštních státních zástupců, protože kandidátka byla místopředsedkyní zvláštního odvolacího státního zastupitelství zřízeného za účelem boje proti organizovanému zločinu. Následně byla soudkyně přeřazena na nižší pozici. Ačkoli se díky zvýšené transparentnosti podařilo zabránit kontroverzním jmenováním, ukázalo se současně, že v této oblasti přetrvává mnoho problémů. Nejvyšší soudní rada zahájila kontroly na klíčových soudech a přezkumy nejdůležitějších případů a hodlá na jejich základě předložit analytickou zprávu a doporučení ohledně důvodů pochybení a průtahů. Nový výbor Nejvyšší soudní rady pro profesní etiku a předcházení korupci dosud nedokázal vyvrátit pochybnosti ohledně své schopnosti odhalit korupci a zaručit integritu.62 V září 2013 odvolala Nejvyšší soudní rada v disciplinárním řízení jednoho ze svých členů, státního zástupce zastávajícího významnou justiční funkci, v důsledku spekulací, že před zvolením Nejvyšší soudní rady v roce 2012 provozoval nepřímé úplatkářství.63 60 UNODC, Přezkumná zpráva týkající se Bulharska, http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports/2013_08_06_Bulgaria_Final_Country_rev iew_report.pdf. 61 Shrnutí, které uvádí hodnocení pokroku reformy soudnictví a nezbytná další opatření, která mají být přijata, http://www.judgesbg.org/en/library/papers/item/512-summary-setting-out-an-appraisal-of-the-state-of-play-of-judicialreform-and-the-necessary-further-steps-to-be-taken.html. 62 Pracovní dokument útvarů Komise SWD(2012) 232 final. (18. července 2012). Bulharsko: Doprovodná technická zpráva k dokumentu: COM(2012) 411 final, Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování, s. 15. http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2012_232_en.pdf. 63 Nejvyšší soudní rada, 26. září 2013, http://www.justice.bg/bg/decisions/2013/pr-37-13.htm.
9
Vnitřní mechanismy pro zajištění bezúhonnosti soudců jsou v současné době předmětem pečlivého přezkoumání. Nejvyšší státní zástupce zadal šetření inspektorátu Nejvyššího kasačního státního zastupitelství, který odhalil porušení předpisů, včetně zničení dokumentů a disciplinárních řízení proti státním zástupcům na základě jejich rozhodnutí o určitých případech. Vedoucí inspektorátu byla odvolána z funkce a nejvyšší státní zástupce podal návrh Nejvyšší soudní radě, aby byla zbavena funkce soudkyně, což je nejzávažnější disciplinární postih. V dubnu 2013 obžalovalo sofijské státní zastupitelství, které se specializuje na zneužívání prostředků EU, bývalého ministra zemědělství, a to na základě šetření, které jiní státní zástupci údajně protahovali. Podrobná kontrola funkčnosti zadaná nejvyšším státním zástupcem na návrh mechanismu spolupráce a ověřování zjistila průtahy při stíhání korupce na vysoké úrovni a „kampaňovitý“ přístup k případům, které byly zahajovány poté, co ministři opustili úřad. Nejvyšší státní zástupce vypracoval na základě kontroly funkčnosti a analýzy případů korupce od roku 2007 akční plán. V březnu 2013 odstoupil státní zástupce zastávající významnou justiční funkci poté, co se ukázalo, že obcházel systém náhodného přidělování případů. Případ vychází z vyšetřování dovozu vybavení z Německa, které vedl úřad OLAF a z něhož vyplývá údajná zpronevěra ze zvláštního přístupového programu EU pro zemědělství a rozvoj venkova (SAPARD). V jednom případě byli mezi podezřelými dárci prezidentské volební kampaně. Němečtí spolupachatelé byli ve stejném případě ve své zemi odsouzeni a uvězněni v roce 2008. Události, ke kterým došlo od července 2012, ukazují na jistý pokrok, pokud jde o veřejná slyšení a odvolávání podezřelých soudců. Nicméně doporučení mechanismu spolupráce a ověřování týkající se reformy soudnictví ještě v plném rozsahu nebyla zohledněna. Organizace Freedom House snížila na základě údajů o rostoucím ohrožení nezávislosti soudní moci Bulharsku v roce 2012 rating, pokud jde o soudní rámec a nezávislost soudnictví.64 Osvědčené postupy: úloha nevládních organizací při posilování transparentnosti a odpovědnosti Iniciativa pro transparentní jmenování soudců Bulharského institutu pro právní iniciativy (BILI) usnadňuje veřejnou kontrolu jmenování a povyšování v oblasti soudnictví a podporuje integritu jakožto klíčový prvek těchto rozhodnutí.65 Používá otevřené zdroje informací a zveřejňuje etické a profesní profily uchazečů, kteří se smějí na hodnocení podílet. BILI rovněž spolupracuje s jednotlivými soudy a Nejvyšší soudní radou na pořádání veřejných slyšení. Cílem této iniciativy je transparentnější jmenování soudců do vedoucích funkcí založené na kvalifikacích jakožto součást modernizace politiky lidských zdrojů v soudnictví, jak doporučují zprávy mechanismu spolupráce a ověřování. Zadávání veřejných zakázek Ve veřejné správě bylo přijato mnoho různých opatření pro boj proti korupci, včetně zákona o předcházení střetům zájmů a jejich oznamování v roce 2008 (pozměněn v roce 2013), rozhodnutí z roku 2011, aby byla státní agentura finanční inspekce vybavena úředními pravomocemi (což by jí umožnilo zahájit šetření nejen na základě upozornění, ale také z vlastní iniciativy), zřízení inspektorátů na ministerstvech a ve státních orgánech, osvětových 64 http://www.freedomhouse.org/sites/default/files/Bulgaria_final.pdf. 65 http://judicialprofiles.bg/profiles/.
10
kampaní a odborného vzdělávání a také zavedení BORKOR, nástroje pro posuzování rizik se zvláštním zaměřením na předcházení korupci při zadávání veřejných zakázek. Ve způsobu provádění ustanovení v oblasti transparentnosti a boje proti korupci však stále existuje značný prostor pro zlepšení. V zájmu předcházení korupci, jejího odhalování a účinného řešení při zadávání veřejných zakázek je třeba aktivnější kontroly ex ante a důkladnější kontroly ex post na základě posouzení rizik. Zprávy mechanismu spolupráce a ověřování uvádějí, že existují rizika a nedostatky při provádění pravidel pro zadávání veřejných zakázek, jak je uvedeno v auditech prováděných a stížnostech obdržených Evropskou komisí. Mezi ohrožená odvětví patří stavební práce, energetika a zdravotní péče. Problém zhoršuje nedostatek odrazujících sankcí uplatňovaných v případech podvodů při zadávání veřejných zakázek. V srpnu 2013 vláda navrhla změnu zákona o veřejných zakázkách tak, aby se vytvořily příležitosti pro malé a střední podniky, aby se rozšířily kontroly ex ante na zakázky na stavební práce financované z vnitrostátních prostředků přesahující určité prahové hodnoty (dosud se tyto kontroly týkaly pouze finančních prostředků EU přesahujících určité prahové hodnoty), aby se řídícím orgánům svěřily pravomoci provádět kontroly ex ante a aby se zefektivnil postup výběru externích odborníků. Kromě toho by veřejní zadavatelé museli na internetu zveřejnit informace nejen o nabídkovém řízení, ale také o provádění smluv.66 Tyto návrhy byly částečně inspirovány všeobecným dojmem veřejnosti, že trhu veřejných zakázek v oblastech, jako je výstavba silnic, dominuje několik málo společností. Průzkum Eurobarometr z roku 2013 uvádí, že podle 73 % dotázaných obyvatel vede jediná možná cesta k úspěchu v podnikání přes politické vazby (průměr EU činí 56 %). Podle průzkumu Eurobarometr, který byl v roce 2013 proveden u podniků, uvádí 58 % bulharských respondentů (nejvyšší podíl v EU), že za poslední tři roky kvůli korupci nezískali veřejnou zakázku.67 Bulharští respondenti z podnikatelského odvětví se domnívají, že při zadávání veřejných zakázek jsou rozšířené tyto praktiky: zapojení uchazečů do tvorby specifikací (36 %), nejasná kritéria výběru nebo hodnocení (49 %), střet zájmů při hodnocení nabídek (57 %), specifikace šité na míru konkrétním společnostem (58 %), zneužívání důvodů nouze k odůvodnění použití nesoutěžního nebo zrychleného řízení (33 %) a předkládání nabídek založených na koluzních dohodách (41 %). 66 % dotázaných se domnívá, že korupce je v souvislosti s veřejnými zakázkami pod správou státních orgánů velmi rozšířena (průměr EU: 56 %) a 78 % má za to, že tomu tak je, pokud jde o místní orgány (průměr EU: 60 %). Na konci roku 2011 vypočítalo Bulharské průmyslové sdružení, že se korupce ve veřejných zakázkách a při žádostech o financování z EU zvýšila meziročně z 66 na 75 %, tzn. v roce 2011 se týkala 75 % všech veřejných zakázek, a to podle průzkumu u 500 manažerů z různých odvětví bulharského hospodářství.68 Ačkoli tyto ukazatele nesouvisejí nutně přímo s korupcí, ilustrují rizikové faktory, které zvyšují náchylnost ke korupci při zadávání veřejných zakázek. Ministerstvo obrany provedlo některá protikorupční opatření, jako je přijetí etického kodexu pro své úředníky či dohoda o bezúhonnosti s obchodními partnery. V prosince 2012 však ministerstvo rozhodlo nakoupit bojová letadla bez nabídkového řízení, a to postupem, který byl následně zrušen. V květnu 2013 požadovali představitelé předních podniků větší transparentnost při zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany.
66 http://www.government.bg/fce/001/0211/files/ZID_ZOP.doc. 67 Bleskový průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013. 68 http://www.biabg.com/uploads/files/_oldsite_news/bulgarian_industrial_association_news_1324284448_anketa_2011.pdf.
11
Byly hlášeny rovněž nesrovnalosti ve veřejných zakázkách financovaných EU na distribuci potravin chudým. Korupce při zadávání veřejných zakázek je problémem také pro místní samosprávu, včetně zapojení politických stran na místní úrovni.69 Menší města jsou zvláště ohrožena prorůstáním organizovaného zločinu, který je spojen s násilím, hrozbami a tajnými dohodami s místními politiky a orgány vymáhajícími dodržování právních předpisů, a koncentrací hospodářské moci. Tato rizika mají přímé důsledky pro schopnost místních samospráv vykonávat nestranné a transparentní zadávání veřejných zakázek. Místní samosprávy odpovídají za významný podíl veřejných zakázek. Podle zpráv mechanismu spolupráce a ověřování provádějí obce protikorupční opatření, jako je systém jediného kontaktního místa, aby se snížil počet úředních osob, které přijdou do přímého styku s veřejností, posilují transparentnost prostřednictvím využití komunálních informačních bulletinů a internetových stránek, vytvářejí etické kodexy, zřizují systémy vnitřního řízení a kontroly financí, přijaly přibližně 400 interních auditorů a také místní veřejné zprostředkovatele (místní ombudsmany). Ve všech 28 bulharských regionech existuje rada pro boj proti korupci, která by měla zahrnovat zástupce místní samosprávy, územních struktur, soudnictví, různých ministerstev, občanské společnosti a podniků.70 Dopad těchto rad na snížení korupčního jednání místních a regionálních veřejných orgánů je stále obtížné posoudit, neboť dosud nebyly zveřejněny žádné konkrétní informace. Klíčovým prvkem podpory transparentnosti, a to i při zadávání veřejných zakázek, je účinný přístup k informacím. Ten je v praxi omezený, přestože existují příslušné právní předpisy.71 Nebyl zaveden žádný nezávislý mechanismus dohledu pro zajištění jednotného a správného provádění zákona o přístupu k veřejným informacím.72 Průzkumem internetových stránek institucí z roku 2013 bylo zjištěno, že 66 % z nich obsahovalo rejstřík nabídkových řízení a 10 % obsahovalo informace týkající se udělených zakázek.73 Lepší znalosti a vyšší kapacita orgánů veřejné moci, jež se podílejí na udílení veřejných zakázek, a plně provozuschopný celostátní elektronický systém pro zadávání veřejných zakázek, který by umožňoval podávat nabídky elektronicky, by zvýšily transparentnost a pomohly by předcházet korupci. Odpovědnost a integrita jmenovaných úředních osob Vhodný systém pro zajištění odpovědnosti a integrity volených úředních osob je příkladem pro ostatní a představuje důležitý prvek při předcházení korupci na vysoké úrovni. Poslanci bulharského parlamentu musí při navrhování zákonů, projevech na plenárním zasedání nebo výborech ohlašovat potenciální střety zájmů.74 Pokusy prosadit kodex chování poslanců parlamentu byly neúspěšné. Vzhledem k tomu, že takový kodex neexistuje, je parlamentní výbor pro korupci, střety zájmů a parlamentní etiku neúčinný, jak ukázalo v roce 2010 slyšení svolané poté, co se 16 poslanců v době, kdy probíhalo zasedání parlamentu, objevilo v mediálním pořadu s příslibem získání mobilního telefonu zdarma. V červenci 2013 poté, co
69 Středisko pro studium demokracie (2012). Serious and Organised Crime Threat Assessment (Posouzení hrozby závažné trestné činnosti a organizovaného zločinu) (2010–2011). http://www.csd.bg/artShow.php?id=15991. 70 Rada ministrů (2012). Report on the State of the Public Administration 2011 (Zpráva o stavu veřejné správy 2011), http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&Id=81. 71 Закон за достъп до обществена информация, http://lex.bg/laws/ldoc/2134929408. 72 „Money, politics, power: Corruption risks in Europe“ (Peníze, politika, moc: rizika korupce v Evropě), Transparency International, červen 2012, s. 5. 73 Tendencies in Online Disclosure of Information, Results from AIP 2013 Audit of the Web Sites of Executive Bodies in Bulgaria (Tendence zveřejňování informací online, výsledky auditu AIP z roku 2013 na internetových stránkách výkonných orgánů v Bulharsku), http://store.aip-bg.org/surveys_eng/AIP_Active_Transparency_Audit_2013.pdf. 74 Pravidla pro organizaci a činnosti lidového shromáždění, kapitola 12, http://parliament.bg/bg/rulesoftheorganisations.
12
byl za předsedu uvedeného výboru zvolen jistý kontroverzní poslanec, převedlo Národní shromáždění agendu parlamentní etiky výboru pro otázky náboženství.75 Bývalý místopředseda parlamentního výboru pro zemědělství a lesnictví byl obviněn z toho, že navrhoval změny, které sloužily jeho soukromému zájmu, včetně částečného zrušení zákazu výstavby na směněných lesních pozemcích, změny zákona o myslivosti či úsilí, aby byl zrušen zákaz kouření na veřejných místech. Po zdlouhavých jednáních rozhodla Komise pro předcházení a zjišťování střetu zájmů, že bývalý poslanec porušil pravidla tím, že se postavil proti zákazu kouření; před vstupem do parlamentu převedl na své příbuzné vlastnictví podniků na tabákové výrobky. Střet zájmů byl rovněž konstatován v souvislosti s návrhem změny lesního zákona.76 Pokud bude rozhodnutí komise potvrzeno kasačním opravným prostředkem, může být bývalý poslanec potrestán pokutou ve výši od 2 500 EUR do 3 500 EUR a může čelit konfiskaci svého příjmu z výkonu veřejné funkce během dotčeného období. Poté, co byla v dubnu 2013 zveřejněna tajná videonahrávka, je tento poslanec rovněž vyšetřován v souvislosti s kupováním hlasů. V roce 2010 zajistil parlamentní výbor pro korupci, střety zájmů a parlamentní etiku důkazy střetu zájmů v případě předsedy politické strany, jenž obdržel 1 milion EUR jakožto poradce v oblasti hydroenergetických projektů, aniž by měl kvalifikaci v příslušném oboru. Případ byl předložen nejvyššímu správnímu soudu, který rozhodl, že ke střetu zájmů nedošlo.77 V jiném případu byl v červenci 2012 zatčen poslanec obviněný z toho, že požádal o úplatek za zásah do řízení o místním zemědělském sporu. Později ze své funkce odstoupil. Volební nesrovnalosti Volební nesrovnalosti často souvisejí s korupcí úředních osob a podkopávají důvěru v instituce, jejichž úkolem je prosazování právního státu. V Bulharsku se pozornost veřejnosti již dlouho zaměřuje na problém kupování hlasů, zejména mezi skupinami menšin. Vlastníci průmyslu likvidace odpadů, kteří jsou hlavními zaměstnavateli příslušníků romské menšiny, čelí podezření, že svůj vliv zneužívají k manipulaci hlasů romských komunit. Během voleb do místních zastupitelstev v roce 2011 a parlamentních voleb v roce 2013 byly takové případy hlášeny. K vymýcení praktik, kdy se hlasy kupují, je zapotřebí strukturálního a multidisciplinárního přístupu a je třeba zvážit rovněž přístup ke vzdělávání a pracovním místům.78 Trestní zákoník obsahuje oddíl o trestných činech poškozujících politická práva občanů, včetně kupování hlasů.79 V únoru 2013 byl minimální trest odnětí svobody za organizaci kupování hlasů zvýšen.80 Nejsou k dispozici žádné informace o tom, že by se orgány pokoušely o důkladný audit volebního procesu, jehož cílem by bylo identifikovat a řešit jeho nedostatky. V roce 2012 zveřejnila organizace Transparency International Bulharsko podrobnou analýzu transparentnosti a integrity volebního procesu.81 Doporučila zvýšit
75 http://parliament.bg/bg/desision/ID/14481. 76 Komise pro předcházení a zjišťování střetu zájmů, http://www.cpaci.bg/images/reshenia/206.pdf a http://www.cpaci.bg/images/reshenia/205.pdf. 77 Nejvyšší správní soud, http://www.sac.government.bg/court22.nsf/d038edcf49190344c2256b7600367606/db2227f5a1f93534c22577af0030920 a?OpenDocument. 78 Le processus électorale en Bulgarie — Principaux risques et déficits, Fondation RiskMonitor, Sofie 2011, s. 90. 79 Ustanovení čl. 167 odst. 2 a 3 trestního zákoníku. 80 Sankce je 1 až 6 let odnětí svobody a pokuta ve výši 2 500 EUR až 10 000 EUR. Bulharský úřední věstník 17 z roku 2013. 81 Transparency International Bulgaria, Transparency and integrity of the election process: Report on the monitoring of the presidential and local elections in the Republic of Bulgaria (Transparency International Bulharsko, Transparentnost
13
rozpočtovou nezávislost a navýšit počet zaměstnanců zajišťujících administrativu voleb, včetně trvalých odborníků, vedle politických jmenovaných členů, zajistit volný přístup registrovaných kandidátů do veřejných sdělovacích prostředků a změnit právní předpisy tak, aby mohla občanská společnost celý proces lépe sledovat. Účinné a odrazující sankce dosud nebyly využity. Státní zastupitelství zahájilo vyšetřování kupování hlasů a daňových podvodů poté, co byl v květnu 2012 zveřejněn odposlech rozhovoru naznačujícího zneužití voleb (kupování hlasů a zfalšování volebních výsledků) a vztahy mezi politickými stranami a organizovaným zločinem. V souvislosti s parlamentními volbami v květnu 2013 se opakovaně zdůrazňovalo, že kupování či prodej hlasů je trestným činem. Mezinárodní pozorovatelé uznali, že volby proběhly dle zákona, ale zaznamenali problémy s důvěrou veřejnosti ve volební proces, které vyvolalo tvrzení o odposleších a kupování hlasů před volbami. Krátce před volbami objevilo státní zastupitelství v tiskárně, již vlastní místní radní, který je členem vedoucí politické strany, hlasovací lístky nejasného původu. Zjištění vedlo ke spekulacím v den před volbami, kdy dle zákona nelze vést předvolební kampaň. Státní zastupitelství zahájilo 77 šetření a v souvislosti s volebním podvodem bylo zatčeno sedm lidí. Na základě dohody o vině a trestu byla jedna osoba odsouzena k pokutě a pěti měsícům odnětí svobody za to, že zaplatila pěti voličům po 7,50 EUR; dalších sedm obžalovaných bylo odsouzeno k podmíněnému trestu.82 Zvýšený dohled pomohl odhalit jednotlivé složky problému, jehož dlouhodobé řešení vyžaduje komplexní úsilí. Více vysoce postavených osob odpovědných za kupování hlasů nebylo dosud stíháno. 3. BUDOUCÍ KROKY Bulharsko již dávno deklarovalo, že boj proti korupci má pro něj prioritní význam. Od přistoupení k EU v roce 2007 podporuje tyto snahy mechanismus pro spolupráci a ověřování, který sleduje pokrok v šesti souvisejících srovnávacích kritériích. Právní a ústavní reformy vedly k vytvoření nových struktur a ke zvýšení specializace. Korupce je však v Bulharsku i nadále vážným problémem na různých úrovních, drobná korupce je nadále hlášena v oblasti zdravotní péče, u policie, celních orgánů, místních orgánů a také v dalších sférách. Problém stupňuje skutečnost, že se v praxi neuplatňují odrazující sankce za korupci, zejména u výše postavených úředních osob. Ke zlepšení nezávislosti a účinnosti protikorupčních institucí a soudnictví, posílení transparentnosti při zadávání veřejných zakázek a odpovědnosti a bezúhonnosti volených úředních osob a k předcházení volebním nesrovnalostem je nutné zaměřit se na výsledky a vyvíjet v této věci další úsilí. Pozornost je třeba dále věnovat těmto bodům: •
Zajištění účinné koordinace protikorupčních institucí, chránit je před politickým vlivem a jmenovat jejich vedení transparentním způsobem na základě řízení zohledňujícího kvalifikaci. Provádění důsledné kontroly a uplatňování odrazujících sankcí za střety zájmů.
•
Uplatňování jasných kritérií bezúhonnosti pro jmenování soudců a při hodnocení jejich výsledků v transparentním řízení a zajištění náhodného přidělování soudních případů prostřednictvím jednotného účinného celostátního systému, jak doporučuje mechanismus pro spolupráci a ověřování.
a integrita volebního procesu: zpráva o sledování prezidentských voleb a voleb do místních zastupitelstev v Bulharské republice). Sofie, 2012. www.transparency.bg. 82 Nejvyšší státní zastupitelství, červen 2013, http://www.prb.bg/main/bg/News/3649/.
14
•
Přijetí etického kodexu pro poslance Národního shromáždění a zavedení efektivního mechanismu dohledu. Zajištění odrazujících sankcí za volební podvody, a to i pro jejich organizátory na vysoké úrovni, a rozvoj komplexní víceoborové strategie zaměřující se na zranitelné části obyvatelstva.
•
Další rozšíření povinné kontroly ex ante při zadávání veřejných zakázek, včetně technických specifikací a výjimek z příslušných právních předpisů, účinné využití úředních pravomocí státní agentury finanční inspekce pro kontroly ex post. Účinné uplatňování odrazujících sankcí za korupci při zadávání veřejných zakázek na státní a místní úrovni.
15
