EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 20
PŘÍLOHA
RAKOUSKO
Zprávy o boji proti korupci v EU ---
CS
CS
RAKOUSKO 1. ÚVOD – HLAVNÍ CHARAKTERISTIKY A SOUVISLOSTI Protikorupční rámec Strategický přístup. Na spolkové úrovni byl zahájen odhodlanější boj proti korupci roku 2007 po společném prvním a druhém kole hodnocení Skupiny států proti korupci (GRECO), která působí v rámci Rady Evropy. V roce 2009 bylo dále odhaleno několik význačných korupčních kauz, což zvýšilo uvědomění veřejnosti o tomto jevu. Rakousko vynaložilo podstatné úsilí k reformě svých institucí ve smyslu boje proti korupci a zločinům bílých límečků obecně, a zejména se na korupci zaměřila strategie boje proti finanční trestné činnosti1. Roku 2009 dostali experti spolkových zemí za úkol připravit návrhy k provádění doporučení GRECO na spolkové úrovni a koordinovat protikorupční kroky těchto zemí. Tito experti již vyvinuli společné normy odborné přípravy, zákazu přijímání darů, řízení rizika, statistik a pravomocí2. Přes pokrok směrem k celostátnímu strategickému přístupu ne všechny spolkové země (Länder) vyvinuly protikorupční opatření. Kladným příkladem je Vídeň, jež považuje zvyšování povědomí a transparentnost za klíčový nástroj boje proti korupci a používá přitom horkou linku3. Rakouská vláda hraje aktivní úlohu při podpoře mezinárodního úsilí v boji proti korupci, konkrétně tím, že se podílela na vytvoření Mezinárodní protikorupční akademie (International Anti-corruption Academy, IACA) a zřízení Evropské sítě kontaktních míst pro boj proti korupci (European contact-point network against corruption, EACN)4. Úsilí vynakládané na boj proti korupci ve veřejné správě se zaměřilo na prevenci: všem úrovním veřejné správy byl distribuován kodex chování pro prevenci korupce5. Vláda v průběhu předchozích let uskutečnila reformu veřejné správy. Reforma se soustředila na to, aby veřejná služba byla účinnější a přívětivější k zákazníkům a občané více používali služby elektronické veřejné správy6. Iniciativa sestávala ze 40 reformních projektů a jejím záměrem bylo zvýšit kvalitu správních služeb a dosáhnout úspor. K těmto projektům patřily projekty elektronické veřejné správy, vytváření jednotných správních míst a reorganizace7. Všechna tato opatření pravděpodobně povedou k efektivnější prevenci ve veřejném sektoru. Řadu iniciativ zahájily také instituce mimo veřejnou správu. Po nedávných obviněních
1 2 3 4
5 6
7
Viz například hodnotící zpráva pátého kola vzájemného hodnocení „Finanční trestná činnost a její vyšetřování“ – následná opatření po zprávě o Rakousku, Rada Evropské unie, dokument 5576/12. Viz rozhodnutí Landesamtsdirektorenkonferenz (konference ředitelů úřadů vlád spolkových zemí), 15. ledna 2009 a 23. října 2009, jimiž byly tyto úkoly delegovány konferenci expertů spolkových zemí (Länderexpertenkonferenz). Landesamtsdirektorenkonferenz z 29. října 2010 a 30. března 2012 návrhy přijala. http://www.wien.gv.at/verwaltung/internerevision/ethik.html. IACA je nezávislé centrum excelence zřízené na základě společné iniciativy Úřadu OSN pro drogy a kriminalitu (UNODC), Rakouska, Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) a dalších zainteresovaných subjektů. Úlohou IACA je doplnění znalostí a praktických postupů v oblasti potírání korupce, zejména odbornou přípravou, vytvářením sítí a akademickým výzkumem. EACN je evropská síť zřízená rozhodnutím Rady 2008/852/SVV o EPAC, nezávislé fórum nabízející platformu organizacím bojujícím proti korupci, která jim umožňuje sdílet zkušenosti a spolupracovat přes hranice členských států při vývoji společných strategií a náročných profesních norem. „Zodpovědnost leží na mně“, Die VerANTWORTung liegt bei mir– Bundeskanzleramt Österreich. https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/moderner_arbeitgeber/korruptionspraevention/infos/VerhaltenskodexDeutsch_201 2_barrierefrei.pdf?3shqic. Procentní podíl osob ve věku 16 až 74 let, jež během posledních tří měsíců použily internet ke komunikaci s orgány veřejné moci (tj. použily internet k jedné nebo více z následujících aktivit: získání informací z internetových stránek orgánů veřejné moci, stažení úředních formulářů, odeslání vyplněných formulářů), zůstal v průběhu let 2008–2010 stabilně na úrovni 39 %. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdgo330&plugin=1. https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/fakten/publikationen/verwaltung_in_oesterreich_2011_en.pdf?3sfue1.
2
z úplatkářství byly založeny dva parlamentní vyšetřovací výbory, aby se zabývaly výlučně korupčními obviněními, přičemž práce dvou dalších se také dotýká korupčních témat8. Právní rámec. Po doporučeních OECD a skupiny GRECO byla přijata nová legislativa, jejímž záměrem bylo uvést právní prostředí do souladu s doporučeními těchto organizací. Rakousko také přijalo nový zákon o financování politických stran9, revidovalo úkoly kontrolního úřadu při dohledu na účetnictví stran a upravilo trestní zákoník10. Například byl zaveden trestný čin Anfüttern, jehož podstatou je nabídka, příslib nebo poskytnutí výhody, jež se nevztahuje ke konkrétnímu úřednímu úkonu, tedy například poskytování drobných pozorností, které mají „uhladit cestičku“ k úřední osobě. Poslední protikorupční úprava trestního zákoníku a trestního řádu byla přijata v polovině července 201211. Rakousko dosud neratifikovalo Trestněprávní úmluvu Rady Evropy o korupci12. Institucionální rámec. Od počátku roku 2010 koordinuje protikorupční kroky na úrovni spolkové vlády Protikorupční fórum. Tento koordinační výbor na vysoké úrovni se schází čtyřikrát ročně a zahrnuje všechny příslušné orgány včetně různých spolkových ministerstev, spolkových zemí, různých orgánů jako např. specializovaného státního zastupitelství pro zločiny bílých límečků13 (WKStA), spolkového úřadu pro prevenci a potírání korupce14 (BAK) a orgánu pro dohled nad finančním trhem. Ve výboru je zastoupen také soukromý sektor (obchodní komora, svaz osob vykonávajících služební činnost ve veřejné správě, notářská komora, advokátní komora)15. Průzkumy veřejného mínění Průzkumy vnímání. Zvláštní průzkum Eurobarometr o korupci16 v roce 2013 ukázal, že 66 % rakouských respondentů (méně než průměr EU) se domnívá, že korupce je v jejich vlasti rozšířená. (Průměr EU je 76 %.) Tento Eurobarometr z roku 2013 nicméně také ukázal, že Rakousko je jedinou západoevropskou zemí, kde poměrně značná část – téměř jedna třetina – respondentů považuje za přípustné udělat někomu laskavost nebo dát dárek výměnou za veřejnou službu. Zkušenosti s korupcí. 5 % rakouských respondentů uvedlo, že od nich byl v průběhu posledních 12 měsíců požadován nebo očekáván úplatek. (Průměr EU je 4 %.) Pouze 14 % respondentů se cítí v každodenním životě ovlivněno korupcí, což je podstatně méně než průměr EU 26 %. Průzkumy u podniků. Podle průzkumu Eurobarometr provedeného roku 2013 u podniků17 se 38 % zástupců podniků domnívá, že korupce je překážkou pro podnikání, a 41 % z nich považuje v této souvislosti za problematický také nepotismus a protežování. 18 % zástupců podniků, jež během posledních tří let soutěžily o veřejnou zakázku, uvedlo, že jim v získání zakázky zabránila korupce. 66 % rakouských respondentů se setkalo se specifikacemi šitými 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Protokoly a rozhodnutí těchto výborů se publikují na internetových stránkách rakouského parlamentu: http://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXIV/A-USA/A-USA_00003_00314/index.shtml. Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 – PartG), sbírka spolkových zákonů (Bundesgesetzblatt, BGBl) I 56/2012, http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20007889. Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2012 – KorrStrÄG 2012, BGBl I 61/2012. Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2012 – KorrStrÄG 2012, BGBl I 61/2012. Předloha ratifikační legislativy byla parlamentem schválena v polovině července 2013, ale ratifikační listina nebyla dosud předložena. http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/173-1.htm. Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft. Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung. Hodnotící zpráva pátého kola vzájemného hodnocení „Finanční trestná činnost a její vyšetřování“ – následná opatření po zprávě o Rakousku, Rada Evropské unie, dokument 5576/12, Brusel, 20. ledna 2012, s. 5. Zvláštní průzkum Eurobarometr 397 z roku 2013. Bleskový průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013.
3
na míru určitým podnikům, což přesahuje průměr EU. 57 % uvádí, že předkládání nabídek založených na koluzních dohodách jsou rozšířenou praxí. Kromě toho 45 % respondentů zaznamenalo střety zájmů při hodnocení nabídek a 35 % poukázalo na nejasná kritéria výběru nebo hodnocení. Zpráva Světového hospodářského fóra o globální konkurenceschopnosti za léta 2013–2014 řadí rakouskou ekonomiku z hlediska konkurenceschopnosti na 16. místo na světě (ze 152 zemí).18 Souvislosti Prosazování práva a soudnictví. Rakousko se zaměřilo na prevenci a stíhání korupce prostřednictvím činnosti specializovaných institucí, k nimž náleží WKStA a BAK. Soukromý sektor. Rakousko provedlo roku 2008 rámcové rozhodnutí 2003/568/SVV o boji proti korupci v soukromém sektoru a roku 2012 revidovalo právní rámec boje proti korupci v soukromém sektoru tímto zákonem, čímž bylo dosaženo souladu práva s rámcovým rozhodnutím19. Financování politických stran. Aktuální diskuse o korupci v politickém prostředí se soustředily na (údajné) podplácení osob ve významných politických funkcích a nelegální financování politických stran. Kritické reakce vzbudilo několik případů nelegálního financování politických stran, kdy v jednom případě význačná volená úřední osoba byla odsouzena za neoprávněné obohacování, které souviselo s politickou intervencí poskytnutou jako protislužba za dar určený její politické straně. Tyto kritické postoje vyústily v řadu reformních zákonů. Roku 2013 vstoupil v platnost nový zákon o politických stranách20. V prosinci 2013 představil Účetní dvůr (Rechnungshof) úvodní zprávu o provádění tohoto zákona21, kde byly popsány i jeho nedostatky. Přístup k informacím. Podle zákona o povinnosti poskytovat informace z roku 198722 musí orgány veřejné moci (na všech správních úrovních) bez zbytečných průtahů odpovídat na žádosti o informace, pokud tyto informace nejsou ze zákona předmětem služebního tajemství. V současné době probíhá veřejná diskuse o potřebě přijmout zvláštní spolkový zákon o přístupu k informacím a v politických debatách se projednává iniciativa, která hodlá omezit rozsah této výjimky a eliminovat širokou řadu důvodů, pro něž může být informace považována za služební tajemství23. Whistleblowing. Rakousko mělo v plánu zlepšit právní rámec pro ochranu oznamovatelů, ale tyto iniciativy dosud nevedly k přijetí specifické legislativy. Ve veřejné správě se uplatňuje ustanovení zákona o veřejné službě, které explicitně zakazuje jakékoliv sankce vůči osobě vykonávající služební činnost ve veřejné správě, jež v dobré víře upozornila na trestný čin24. Existuje obecná povinnost osob vykonávajících služební činnost ve veřejné správě oznamovat
18 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf. 19 KOM(2011) 309 v konečném znění, druhá zpráva o provádění rámcového rozhodnutí 2003/568/SVV ze dne 6. června 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:CS:PDF. 20 Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 – PartG), Bundesgesetzblatt I 56/2012, http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2012_I_56/BGBLA_2012_I_56.pdf. 21 Bericht des Rechnungshofs. Reihe Bund 13/2013, Umsetzung des Parteiengesetzes 2012 durch den RH, s. 62–76, http://www.rechnungshof.gv.at/fileadmin/downloads/_jahre/2013/berichte/teilberichte/bund/Bund_2013_13/Bund_2013 _13_5.pdf. 22 Bundesgesetz vom 15. Mai 1987 über die Auskunftspflicht der Verwaltung des Bundes und eine Änderung des Bundesministeriengesetzes 1986 (Auskunftspflichtgesetz), BGBl 287/1987, posledně pozměněno I 158/1998, http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Erv/ERV_1987_287/ERV_1987_287.pdf. 23 Vývoj veřejné diskuse je možné sledovat na http://www.transparenzgesetz.at/. 24 Nový § 53a Beamten-Dienstrechtsgesetz: http://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Dokumentnummer=NOR40133771.
4
trestné činy25. Od roku 2010 každá osoba vykonávající služební činnost v celostátní správě (neplatí pro všechny spolkové země) může předat své informace přímo BAK, a obejít tak hierarchii služebního postupu ve vlastním správním útvaru. WKStA poskytuje internetový oznamovací mechanismus umožňující anonymní oznamování trestné činnosti s využitím aplikace Business Keeper Monitoring System (BKMS). Transparentnost lobbování. V nedávné době byla přijata právní úprava lobbování, která vstoupila v platnost 1. ledna 201326. Tato nová legislativa zavádí povinný registr lobbistických a zájmových sdružení. Databáze je veřejně přístupná na internetu a spravuje ji ministerstvo spravedlnosti, které publikuje údaje poskytované lobbistickými organizacemi27. Zákon upravuje základní zásady lobbování a reprezentace zájmů (platné pro všechny skupiny). Dále se zde vyžaduje, aby lobbistické firmy a podniky zaměstnávající vlastní lobbisty uplatňovaly (veřejně přístupný) kodex chování28. 2. OTÁZKY V CENTRU POZORNOSTI Stíhání korupce Rakousko patří k nejlépe hodnoceným zemím z hlediska odstrašujících účinků úspěšného trestního stíhání v případech korupce (Eurobarometr, 2013). Důvodem může být pozornost sdělovacích prostředků zaměřená na práci WKStA nebo pravidelné zprávy o činnosti BAK. Obvinění z korupce ve veřejném sektoru vyšetřuje BAK jako nástupce obdobného úřadu, Spolkového úřadu pro vnitřní věci, vytvořeného v roce 2001. BAK je úřadem ministerstva vnitra a působí mimo generální ředitelství pro veřejnou bezpečnost. Je mu udělena vyšetřovací pravomoc a celostátní působnost při prevenci a potírání korupce. Jeho hlavním úkolem je šetření obvinění a stížností vznesených vůči zaměstnancům spolkového ministerstva vnitra a jemu podřízených oddělení a vyšetřování související s porušením služebních předpisů29. Jeho působnost však není omezena na interní vyšetřování ve spolkovém ministerstvu vnitra. Kromě BAK vede vyšetřování také Rakouský spolkový úřad vyšetřování (Bundeskriminalamt) a jeho regionální pobočky. Působí v nich útvary zabývající se zločiny bílých límečků a konfiskacemi majetku30. Roku 2011 byl vytvořen nový úřad známý jako státní zastupitelství pro zločiny bílých límečků a korupci31. Státní zástupci absolvují specializovanou odbornou přípravu také v průběhu služby. Počet pracovníků WKStA by se měl zvýšit na 40. Na počátku roku 2014 však úřad zaměstnával něco přes polovinu tohoto plánovaného počtu. 25 Podle § 53 Beamten-Dienstrechtsgesetz je každá osoba vykonávající služební činnost ve veřejné správě povinna oznámit možnou trestnou činnost vedoucímu správního útvaru. To se vztahuje i na úřední osoby (§ 5 Vertragsbedienstetengesetz). 26 Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz – LobbyG; na stránkách http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2012_I_64/BGBLA_2012_I_64.pdf. 27 http://www.lobbyreg.justiz.gv.at/; do databáze teprve budou zapsáni alespoň zčásti lobbisté zastupující velké společnosti. 28 Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz – LobbyG, na stránkáchhttp://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2012_I_64/BGBLA_2012_I_64.pdf. http://www.lobbyreg.justiz.gv.at/. 29 Spolkový zákon o založení a organizaci Spolkového úřadu pro prevenci a potírání korupce, (BAK-G), BGBl. I č. 72/2009. 30 Hodnotící zpráva pátého kola vzájemného hodnocení „Finanční trestná činnost a její vyšetřování“ – Zpráva o Rakousku, 6508/2/10; REV 2, Brusel, 8. dubna 2010. 31 Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption. Zvláštní protikorupční státní zastupitelství známé jako Korruptionsstaatsanwaltschaft bylo vytvořeno r. 2009 a později (r. 2011) se transformovalo do WKStA. Jeho pravomoci uvádí zejména § 2a zákona o státním zastupitelství Bundesgesetz vom 5. März 1986 über die staatsanwaltschaftlichen Behörden (Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG) StF: BGBl. č. 164/1986; působnost popisuje zvláště trestní řád (Strafprozessordnung, § 20a.).
5
Od roku 2009 se donucovací orgány více zaměřují (z hlediska disponibilních finančních a personálních zdrojů) na vyšetřování hospodářské kriminality. Uvádí se, že jak policie, tak státní zástupci postrádají potřebnou kapacitu32. V období do roku 2014 se podle rakouských údajů vynaložilo dodatečných 28 milionů EUR na boj proti korupci a hospodářské kriminalitě. Umožnil se tím vznik dalších 190 míst33. S ohledem na personální situaci v WKStA popsanou výše však alokace přiměřených zdrojů pro vyšetřování a stíhání korupčních případů zůstává výzvou. Podle soudních statistik bylo roku 2012 vyneseno 78 rozsudků (a v roce 2011 bylo vyneseno 90 rozsudků) v případech trestných činů spáchaných ve veřejné funkci včetně korupce, omezování osobní svobody a porušení domovní svobody úředníkem34. V roce 2011 statistiky BAK zaznamenaly 701 zpráv o vyšetřování případů zneužití pravomoci35, z nichž se jen velmi malá část týkala úplatkářství (29 případů). To však neposkytuje celkový obraz situace v oblasti obvinění z úplatkářství, protože působnost BAK je omezena na specifickou oblast veřejné správy a orgánů, takže nepokrývá úplné spektrum trestných činů souvisejících s korupcí. Tato čísla jsou výrazem soustředěného úsilí o odhalování a stíhání korupčních případů a vývoj v Rakousku vyšetřovaných případů z časového hlediska představuje chvályhodný pokrok. Státní zástupci jsou vázáni pokyny ministra spravedlnosti. V určitých situacích daných zákonem36 musí být případy postoupeny státnímu zástupci na vyšší úrovni, který je povinen podávat zprávy ministrovi spravedlnosti. O obviněních týkajících se volených představitelů jsou státní zástupci povinni podávat zprávy ministrovi vždy, s výjimkou případů, které nesouvisejí s politickou činností dotčených osob. Pokyny z úřadu nejvyššího státního zástupce a spolkového ministra spravedlnosti mohou být předávány pouze písemně a musí obsahovat odůvodnění. Ministr spravedlnosti musí potvrdit jakékoliv konečné rozhodnutí v trestním řízení, které se týká veřejného zájmu přesahujícího regionální úroveň. Pokyny jsou vydávány prostřednictvím příslušného útvaru ministerstva spravedlnosti. Povinností ministra spravedlnosti je podávat zprávy parlamentu o jeho postupech při vydávání pokynů. Možnost ministra spravedlnosti vydávat pokyny v průběhu trestního řízení je vnímána jako potenciální slabina, která by mohla odradit státní zástupce od stíhání citlivějších případů, jako jsou obvinění z politické korupce. Obdobné znepokojení projevila OECD v souvislosti se zahraničním úplatkářstvím. 37 Také činnost WKStA upravují hlavní pravidla platná pro státní zástupce a dohlíží na ni spolkový ministr spravedlnosti, takže je v jednotlivých případech vázáno pokyny. Rozdíl spočívá v detailech: dohled je vykonáván a posteriori, tzn. státní zástupci podávají svou zprávu až po provedení úkonů a na konci přípravného řízení. Ve zprávě státní zástupce uvede, jak hodlá postupovat ve vyšetřování (podat obžalobu nebo zastavit trestního stíhání). V této fázi musí ministr spravedlnosti rozhodnout, zda doporučení přijme. Je oprávněn nařídit další 32 OECD Phase 3-report on implementing the OECD anti-bribery convention in Austria, prosinec 2012, s. 35. http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Austriaphase3reportEN.pdf. 33 Hodnotící zpráva pátého kola vzájemného hodnocení „Finanční trestná činnost a její vyšetřování“ – následná opatření po zprávě o Rakousku, dokument Rady 5576/12, Brusel, 20. ledna 2012. 34 https://www.statistik.at/web_de/statistiken/soziales/kriminalitaet/verurteilungen_gerichtliche_kriminalstatistik /index.html Statistika zaznamenává případy spáchané a stíhané před úpravou trestního zákoníku (KorrStrÄG) z roku 2012, takže pokrývá pouze případy vztahující se k veřejné funkci a zahrnuje i tzv. „Fahrlässige Verletzung der Freiheit der Person oder des Hausrechts“ (§ 303 StGB) protože uvedené údaje popisují celou kapitolu „Strafbare Verletzungen der Amtspflicht“. Statistiky vztahující se k úplatkářství v soukromém sektoru nejsou uvedeny v samostatné tabulce. Většinu případů v této části tvoří případy zneužití pravomoci, viz třetí hodnotící zpráva GRECO. 35 http://www.bak.gv.at/cms/BAK_dt/service/downloads/files/Jahresberichte/BAK_Jahresbericht_2011.pdf. 36 §8, 8a a 29a zákona o státních zastupitelstvích, Bundesgesetz vom 5. März 1986 über die staatsanwaltschaftlichen Behörden (Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG) StF: BGBl. č. 164/1986. 37 OECD Phase 3-report on implementing the OECD anti-bribery convention in Austria, s. 25–32. Společné první a druhé kolo hodnocení, zpráva o plnění doporučení Rakouskem, GRECO RC-I/II (2010) 1E, odstavec 28.
6
vyšetřování. Částečně vzhledem ke zvýšené pozornosti veřejnosti a částečně vzhledem k poněkud odlišným pravidlům podávání zpráv si WKStA vydobylo reputaci úřadu, jenž dosáhl relativně nezávislého postavení v rámci tohoto systému; neuvádí se, že by byl někdy vystaven politickým tlakům. Osvědčený postup: službu pro whistleblowing provozují specializovaní státní zástupci Na jaře 2013 WKStA uvedlo do provozu linku pro oznamování korupce: Business Keeper Monitoring System. WKStA nyní spravuje tento internetový oznamovací systém, kde mohou oznamovatelé podávat anonymní oznámení a vést komunikaci s orgány, protože jejich identifikační údaje nemohou orgány vysledovat. Systém je založen na softwaru poprvé testovaném v Dolním Sasku. Uvádí se, že umožnil odhalit významné podrobnosti, které vedly k vyšetřování obvinění z korupce. Novináři vydávající se za lobbisty připravili léčku a nabídli hotovost za pozměňovací návrh čtyřem poslancům EP z různých členských států. V případě rakouského poslance Evropského parlamentu obviněného z podání pozměňovacího návrhu protislužbou za neoprávněné výhody proběhlo trestní stíhání velmi rychle. Stíhání vedlo k rozsudku soudu prvního stupně, následovalo rozhodnutí odvolacího soudu, který rozsudek zrušil a vrátil případ soudu prvního stupně k novému projednání. Přístup donucovacích orgánů k bankovním informacím je zásadním prvkem vyšetřování finanční trestné činnosti včetně případů vztahujících se ke korupci. Právní úprava a judikatura sice dává rakouským orgánům možnost získávat údaje chráněné bankovním tajemstvím38, ale žádosti státních zástupců a donucovacích orgánů podléhají omezujícím podmínkám, na jejichž základě mohou finanční instituce podání informací odmítnout39. Soudní příkaz musí mimo jiné obsahovat popis skutečností dokládajících jeho oprávněnost a přiměřenost. K částečnému zlepšení došlo roku 2010 a 2012, kdy byly podstatně zmírněny podmínky článku 116 trestního řádu, které podmiňují získání informací chráněných bankovním tajemstvím40. Je třeba poznamenat, že tento postup se nevztahuje na případy, kdy korupce souvisí s praním peněz, kde se uplatňují odlišná pravidla pro získání údajů o bankovních účtech prostřednictvím rakouského útvaru finančního zpravodajství41. Systém popsaný výše však skrývá přinejmenším dva potenciální problémy. Zaprvé, bankovní záznamy mohou sloužit jako významný základ pro zjištění podstatných prvků zločinu, ale pokud orgány ještě nemají k dispozici potřebné informace, je podání žádosti nepřiměřeně obtížné. Takové záznamy je možné získat různými prostředky, ale není možné položit dotaz všem bankovním institucím připadajícím v úvahu, zda vedou účet odpovídající daným kritériím. Pokud orgány neznají podrobné informace o bankovním účtu podezřelého, musí se obrátit na všechna bankovní sdružení v Rakousku soudním příkazem. Bankovní sdružení nejsou povinna spojit se se svými s členskými bankami před vyčerpáním práva na odvolání. Ve chvíli, kdy se bankovní sdružení obrátí na určitou banku, může tato banka uplatnit vlastní právo na odvolání. Zadruhé, což je podstatnější, může být získání informací od všech relevantních finančních institucí časově náročné. Stávající systém vede ke zdlouhavým postupům získávání přístupu k bankovním záznamům. Finanční instituce, které se chtějí 38 Bankwesengesetz, § 38, BGBl. Nr. 532/1993 zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 70/2013. http://www.jusline.at/38_BWG.html. 39 Mutual Evaluation Report – Executive Summary – Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism – Austria, červen 2009, s. 5, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer/MER%20Austria%20ES.pdf. 40 OECD Phase 3 report on the implementation of the OECD anti-bribery convention in Austria (Zpráva OECD o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), odstavec 69. 41 OECD Phase 3 report on the implementation of the OECD anti-bribery convention in Austria (Zpráva OECD o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), odstavec 113.
7
uchránit žalob klientů, mohou systematicky uplatňovat opravné prostředky42, což má odkladný účinek na výkon rozhodnutí o poskytnutí přístupu k požadovaným údajům. V zájmu zlepšení situace vydalo 13. srpna 2013 ministerstvo spravedlnosti dekret určený všem státním zástupcům a soudcům, který obsahuje vysvětlivky a vzory žádostí. Bankovním institucím stačí zaslat vzor obsahující obecné informace, a tak je možné se vyhnout odhalení podrobností, které by mohly ohrozit vyšetřování. Rovněž to umožňuje zkrácení času potřebného k vyřízení žádosti. Zahraniční úplatkářství Značného pokroku sice bylo dosaženo v oblasti stíhání „domácí“ korupce, ale obecně kriticky je posuzováno stíhání případů zahraniční úplatkářství, kde také mohou být v sázce důležité hospodářské zájmy. Roku 2005 hodnotící tým pracovní skupiny OECD zabývající se problematikou podplácení43 poznamenal, že šest let po ratifikaci úmluvy OECD rakouské orgány nešetřily ani jediný případ zahraničního úplatkářství, přestože rakouské podniky a banky jsou ve střední a východní Evropě aktivní od devadesátých let. V tomto regionu proběhla privatizace, která se týkala odvětví bankovnictví, telekomunikací a energetiky, a významné zapojení rakouských stavebních společností v těchto oblastech znamenalo, že se pohybovaly na konkurenčních trzích ohrožovaných korupcí. Zpráva OECD také ukázala, že v justičním systému a policii je jen nízké až mizivé povědomí o hrozbě úplatkářství v mezinárodních podnikatelských transakcích. Nedostává se ani soudců, státních zástupců a policistů se zvláštními odbornými znalostmi v širší oblasti hospodářské kriminality. Případ Telekom, kde se uplatnily prvky úplatkářství domácího i zahraničního, byl nicméně kladným příkladem programu shovívavosti uplatněného v trestním stíhání, jenž umožňuje využít svědectví korunních svědků a na jeho základě stíhat závažné případy44. V tomto případě soud prvního stupně vynesl rozsudek v červenci 2013. Situaci změnilo vytvoření WKStA. Státní zástupci WKStA nyní rostoucí měrou získávají odborné schopnosti nutné k důkladnému šetření případů zahraničního úplatkářství. Postupné budování této služby může být důvodem, proč došlo k časovému prodlení ve stíhání případů z poloviny prvního desetiletí tohoto století, kde dosud probíhá vyšetřování. OECD v prosinci 2012 oznámila, že od roku 1999, kdy se Rakousko stalo členem, bylo projednáno 15 obvinění a v šesti z těchto případů bylo vyšetřování zastaveno nebo k němu vůbec nedošlo45. Od té doby byly uzavřeny dva případy: jeden skončil vynesením rozsudku nad rakouským podnikatelem zapojeným do úplatkářské kauzy v jiném členském státě EU, druhý byl uzavřen zproštěním obviněného obžaloby z praní peněz v obchodě se zbraněmi. Autoři zprávy OECD rovněž vydali řadu doporučení ve vztahu k rakouskému právnímu rámci pro odpovědnost společností a jiných subjektů za uplácení zahraničních úředních osob. Zprávy za fázi 2 i 3 doporučovaly zavedení efektivních, proporcionálních a odrazujících 42 OECD Phase 3 report on the implementation of the OECD anti-bribery convention in Austria (Zpráva OECD o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), odstavec 149. 43 OECD Phase 2 report on the application of the convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions and the 1997 recommendation on combating bribery in international business transactions on Austria (Zpráva OECD o druhé fázi uplatňování Úmluvy o boji proti podplácení veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích a doporučení o boji proti podplácení při mezinárodních podnikatelských transakcích z roku 1997 v Rakousku), 16. února 2006. Na stránkách http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/antibriberyconvention/36180957.pdf. 44 § 209a trestního řádu, pozměněný r. 2011. 45 OECD Phase 3-report on implementing the OECD anti-bribery convention in Austria (Zpráva OECD o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), s. 8–12.
8
sankcí vůči právnickým osobám místo současného uspořádání, kdy je úroveň pokut nastavena jako poměrná část ročního zisku dané právnické osoby s maximální výší 1,8 milionu EUR46. To bylo obecně považováno za nedostatečné, zejména v případech, kdy právnická osoba v odpovídajícím období nevytvářela významný zisk47. OECD dále zjistila, že ve většině případů, kdy státní zastupitelství na konci vyšetřování podá zprávu ministrovi spravedlnosti, uloží ministr provedení dalších vyšetřovacích úkonů. Přes jedinečný status WKStA opakovala OECD své výhrady ve zprávě za fázi 3. Upozornila, že zajištění vyšetřování a stíhání zahraničního úplatkářství nesmí ovlivňovat okolnosti týkající se národního hospodářského zájmu, potenciálních účinků na vztahy s jiným státem ani identity dotčené fyzické nebo právnické osoby, a to zejména s ohledem na rozhodovací pravomoc ministra spravedlnosti v případech zahraničního úplatkářství48. Rakousko pozměnilo svou právní úpravu roku 2012, aby uvedlo trestní zákoník do souladu s úmluvou OECD o boji proti podplácení. OECD ocenila přístup Rakouska, jež rozšířilo působnost v případech úplatkářství na všechny trestné činy spáchané rakouskými občany bez ohledu na to, kde byl úplatek nabídnut, přislíben nebo zaplacen. OECD rovněž ocenila postup Rakouska, jež odstranilo požadavek oboustranné trestnosti49. Pravidla pro přístup k bankovním informacím mohou nadále být překážkou zahraničnímu vyšetřování, což potenciálně snižuje účinnost vzájemné právní pomoci. Rakouské orgány podílející se na vzájemném hodnocení OECD uvádějí, že bankovní tajemství je nejčastější příčinou většiny průtahů při poskytování vzájemné právní pomoci50. Integrita vysoce postavených volených a jmenovaných úředních osob Spolkový zákon obsahuje podrobná pravidla pro předkládání prohlášení o příjmech a majetku, která se mimo jiné vztahují na členy spolkové vlády, členy zemských vlád (Länder), starosty a místostarosty, členy obecních zastupitelstev, členy Národní rady (Nationalrat), Spolkové rady (Bundesrat) a zemských sněmů. 51 Členové spolkové vlády a zemských vlád včetně státních tajemníků musí podávat prohlášení o veškerém majetku předsedovi kontrolního úřadu při převzetí funkce, každé dva roky během výkonu funkce a tři měsíce po odchodu z vlády. Povinnost podat takové prohlášení však není spojena s žádným mechanismem pro jeho přezkoumání a ověření přesnosti poskytovaných údajů, takže se v případě uvedení nepřesných údajů neuplatňují žádné sankce. Zákon pouze stanoví, že případy podstatného zvýšení majetku předseda kontrolního úřadu oznámí předsedovi národní rady a předsedovi zemského sněmu podle příslušnosti. Ti mohou také kdykoliv požádat o zprávu předsedu kontrolního úřadu. Prohlášení o majetku nejsou veřejně přístupná. Střety zájmů členů vlády byly na počátku osmdesátých let předmětem diskusí a jsou od té doby regulovány všeobecným zákazem jakýchkoliv podnikatelských činností. 46 Viz § 4. Verbandsgeldbuße in Verbandsverantwortungsgesetz; BGBl. I Nr. 151/2005 zuletzt geändert BGBl. I Nr. 112/2007. 47 OECD Phase 2 report (Zpráva OECD o druhé fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), odstavec 145 a násl., OECD Phase 3-report on implementing the OECD anti-bribery convention in Austria (Zpráva OECD o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), prosinec 2012, odstavec 52 a násl. Na stránkách http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Austriaphase3reportEN.pdf. 48 OECD Phase 3 report on the implementation of the OECD anti-bribery convention in Austria (Zpráva OECD o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), odstavce 90 až 96. 49 The Phase 3 Report on Austria by the OECD Working Group on Bribery (Zpráva o třetí fázi týkající se Rakouska připravená pracovní skupinou OECD zabývající se problematikou podplácení). 50 OECD Phase 3 report on the implementation of the OECD anti-bribery convention in Austria (Zpráva OECD o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení v Rakousku), odstavec 149. 51 Bundesgesetz über Unvereinbarkeiten für oberste Organe und sonstige öffentliche Funktionäre (Unvereinbarkeitsgesetz 1983) v posledním znění z r. 2013, BGBl. I č. 141/2013 http://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Dokumentnummer=NOR40140745.
9
Pokud si členové vlády nebo státní tajemníci výjimečně přejí provádět jiné honorované činnosti, musí požádat o schválení příslušný výbor národní rady nebo zemského sněmu52. Po poslancích parlamentu se uvedení údajů o majetku nepožaduje53. V nedávné době upravená ustanovení zavedla určitá pravidla prohlášení o zájmech a příjmech. Je povinné uvést řídicí funkce v soukromých společnostech a poslanci každý rok musí podávat informace o průměrném měsíčním příjmu označením jedné z pěti širokých příjmových kategorií54. Výbor parlamentu pro posuzování neslučitelnosti rozhoduje prostou většinou, zda je pokračování v oznámené činnosti přípustné. V případě poslanců zemských sněmů v této věci rozhodují výbory těchto sněmů. Neexistuje však žádný ověřovací mechanismus, který by umožňoval zkontrolovat obsah prohlášení, ani žádné sankce v případě nedodržení pravidel. Poslancům se vysloveně zapovídá činnost lobbistů, ale mohou sledovat a zastupovat podnikatelské zájmy za předpokladu dodržování pravidel pro jejich uvedení v prohlášení. Zákon upravuje sankce při zneužití funkce a poslanec může ztratit mandát, pokud výbor sněmovny dospěje k závěru, že zneužil funkce k získání prospěchu. 3. BUDOUCÍ KROKY Boj Rakouska s korupcí posílilo institucionální úsilí v oblasti prevence i stíhání. Odstranění zbývajících překážek vyšetřování usnadněním přístupu k bankovním údajům v případě nutnosti by zvýšilo efektivnost stíhání domácího i mezinárodního úplatkářství. Rakousko v nedávné době zavedlo významné změny trestního práva a přijalo nový zákon o politických stranách, jehož účinek ještě není možné posoudit. Následujícím bodům je třeba dále věnovat pozornost: •
Zajistit potřebnou kapacitu specializovaných státních zástupců ke zpracování případů korupce, jak domácí, tak zahraniční. Zvýšit důraz na vyšetřování a stíhání zahraničního úplatkářství. Sestavit pokyny pro státní zástupce, které by ozřejmily, že při stíhání zahraničního úplatkářství nesmí být ohled na národní hospodářské zájmy překážkou. Zpřísnit sankce uplatňované vůči právnickým osobám tak, aby byly efektivní, proporcionální a odrazující.
•
Zlepši postup umožňující získat přístup k informacím o bankovním účtu v případech podezření z korupce; umožnit donucovacím službám získat rychle údaje, když to vyžaduje závažnost a relevance případu.
•
Zavést efektivní mechanismus monitorování pro kontrolu prohlášení o majetku a zájmech pro volené i jmenované vysoce postavené úřední osoby, který by umožnil nestranné ověření. Uplatňovat odrazující sankce při neplnění pravidel pro předkládání prohlášení o zájmech, příjmech a majetku.
52 § 2 Unvereinbarkeitsgesetz. 53 Poslanci, kteří jsou zároveň členy spolkové nebo zemské vlády nicméně musí z titulu této funkce podávat prohlášení o majetku. 54 Unvereinbarkeitsgesetz 1983, pozměněný r. 2013, BGBl. I č. 141/2013.
10
