EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 6
PŘÍLOHA
ESTONSKO
Zprávy o boji proti korupci v EU ---
CS
CS
ESTONSKO 1.
ÚVOD – HLAVNÍ CHARAKTERISTIKY A SOUVISLOSTI
Protikorupční rámec Strategický přístup. Estonsko zavedlo strategické plánování protikorupční politiky od roku 2004. Strategie na období 2008–2012 obsahovala 8 cílů, 21 opatření a více než 60 činností s pracovními plány a měřitelnými ukazateli. Náklady na provádění poskytly rozpočty příslušných ministerstev.1 V říjnu 2013 byla přijata nová strategie do roku 2020, jež se zaměřuje na předcházení korupci a osvětu.2 Dále byla vytvořena parlamentní pracovní skupina pro etiku a proběhly parlamentní a veřejné diskuse na téma imunity a kodexu chování pro poslance. Případy týkající se financování politických stran a nepřímého úplatkářství zároveň svědčí o tom, že v Estonsku je korupce stále problém. Návrhy ze strany občanů a parlamentu dodaly nedávno nový impuls protikorupční reformě. V listopadu 2012 byla v reakci na řadu korupčních kontroverzí vydána „Charta 12“, což je petice vyzývající k větší transparentnosti ve financování politických stran a k omezování vlivu zvláštních zájmů.3 Prezident v reakci na to svolal zasedání u kulatého stolu, které vyzvalo občany, aby navrhli změny za účelem otevření systému politických stran větší konkurenci, zlepšení transparentnosti financování politických stran a omezení politického vlivu při jmenování do veřejné služby. Tyto iniciativy již přinesly určité plody. Ještě je třeba počkat na konečné výsledky, avšak svědčí o potenciálu občanské angažovanosti v reformě. Právní rámec. Trestní zákoník, který by zcela revidován v roce 2002 a dále následně upraven, poskytuje dosti spolehlivý základ pro stíhání trestných činů korupce.4 Estonsko nyní reformuje protikorupční rámec. Jako příklady lze uvést změny zákona o politických stranách, zákona o veřejné službě, zákona proti korupci a slyšení parlamentního ústavního výboru k reformě financování politických stran z roku 2012.5 Znovu se posuzují ustanovení o parlamentní imunitě poté, co veřejný ochránce práv zamítl několik žádostí státních zástupců zasazujících se o to, aby bylo parlamentu navrženo zprostit některé poslance imunity.6 V návaznosti na činnost právních odborníků připravuje Ministerstvo spravedlnosti návrhy změn za účelem modernizace trestního zákoníku i s ohledem na korupci v soukromém sektoru. V říjnu 2013 vydala Skupina států proti korupci (GRECO), která působí v rámci Rady Evropy, zprávu o pokroku Estonska v oblasti trestního stíhání.7 V návaznosti na změny týkající se zahrnutí rozhodců do definice úředních osob tato skupina vyzvala Estonsko, aby podepsalo a ratifikovalo Dodatkový protokol k Trestněprávní úmluvě o korupci (ETS 191).8
1 2 3 4 5
6
7 8
http://www.korruptsioon.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=35712/ANTI+CORRUPTION+STRATEGY+20082012.pdf; viz také zpráva za rok 2008 (2009) http://www.korruptsioon.ee/strateegia. http://www.korruptsioon.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=59029/Estonian+Anti-Corruption+Strategy+20132020.pdf. http://petitsioon.ee/harta12. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3%282007%295_Estonia_One_EN.pdf. http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/ava.asp?m=022 http://www.riigikogu.ee/index.php?page=en_vaade&op=ems&enr=193SE&koosseis=12 http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/paraframe.asp?loc=text&lk=et&sk=en&dok=2012X15.htm&query=anti%2Dcorr uption+act&tyyp=X&ptyyp=RT&pg=1&fr=no. Veřejný ochránce práv je nezávislá úřední osoba, jejíž povinností je zajistit, že právní předpisy jsou ústavní a základní práva a svobody jsou chráněny. Veřejný ochránce práv rovněž navrhuje parlamentu zprostit imunity poslance, prezidenta, ministra či soudce Nejvyššího soudu a připravuje přehled obvinění na základě žádosti státních zástupců. Veřejný ochránce práv zkoumá trestní spis, avšak neověřuje ani neposuzuje jeho důkazy a nezabývá se otázkou viny. http://oiguskantsler.ee/en/other-tasks. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/ GrecoRC3%282013%2910_Second_ADD_Estonia_EN.pdf. http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=191&CM=&DF=&CL=ENG.
2
Skupina GRECO rovněž poukázala na to, že v případě přijetí budou návrhy změn týkajících se nepřímého úplatkářství reakcí na její značné obavy.9 Institucionální rámec. Oddělení pro politiku v oblasti trestního práva Ministerstva spravedlnosti koordinuje přípravu a provádění protikorupční politiky, shromažďování údajů, odbornou přípravu a posouzení dopadu. Prosazováním práva je pověřena vnitřní bezpečnostní služba, policie a sbor pohraniční stráže (Ministerstvo vnitra). Ministerstvo financí navíc koordinuje odbornou přípravu v oblasti bezúhonnosti a etiky. Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo financí spolupracují v rámci nových programů vzdělávání pro osoby vykonávající služební činnost ve veřejné správě zaměřených na aktualizovaná protikorupční pravidla. Vláda rovněž plánuje přezkum praktik v celé řadě orgánů veřejné moci, co se týče kodexů chování, etických komisí a odborné přípravy v oblasti etiky. Ministerstvo financí provádí studii věnovanou interním metodám posuzování rizik v ústředních vládních agenturách. Na přípravě právních předpisů, postupů a provádění zákona proti korupci pracovaly dva stálé parlamentní výbory a dva užší výbory. V květnu 2011 vznikl v rámci zákona o politických stranách zvláštní dozorčí výbor pro financování politických stran. Průzkumy veřejného mínění Průzkumy vnímání. Podle zvláštního průzkumu Eurobarometr z roku 2013 zaměřeného na korupci považuje 65 % estonských respondentů korupci za rozšířený jev (průměr EU: 76 %) a 22 % je toho názoru, že korupce postihuje jejich každodenní život (průměr EU: 26 %). 31 % (nejnižší procento v EU) si také myslí, že míra korupce za poslední tři roky vzrostla. Přibližně 40 % Estonců (jeden z nejvyšších procentních podílů v EU) se domnívá, že probíhá dostatek úspěšných stíhání na to, aby odrazovaly od korupčních praktik.10 Průzkum Ministerstva spravedlnosti zaznamenal pozitivní tendenci v postojích veřejnosti vůči korupci mezi lety 2006 a 2010, jelikož méně respondentů odpovědělo, že jsou ochotni podplatit úřední osobu, a méně jich prohlásilo, že úplatky jsou rozšířeny jako způsob, jak se vyhnout pokutám.11 Zkušenosti s korupcí. Ve zvláštním průzkumu Eurobarometr z roku 2013 zaměřeném na korupci 4 % estonských respondentů uvedla, že v období posledních 12 měsíců byli požádáni o zaplacení úplatku či se od nich očekával (průměr EU: 4 %). Průzkumy u podniků. Podle průzkumu Eurobarometr u podniků z roku 2013 považuje 19 % estonských podniků korupci za problém pro podnikání (pod unijním průměrem 43 %) a 17 % se domnívá, že za poslední tři roky z důvodu korupce nezvítězily v nabídkovém řízení na veřejné zakázky (průměr EU: 32 %). 57 % navíc považuje korupci za rozšířenou (průměr EU: 75 %).12
9
Návrhy změn oddílu 298.1 trestního zákoníku by zavedly trestný čin aktivního nepřímého úplatkářství, zahrnuly žádost o zvýhodnění do trestného činu pasivního nepřímého úplatkářství a již by nevyžadovaly, aby skutečný či domnělý vliv osoby provádějící nepřímé úplatkářství byl „nelegální“. V lednu 2014 byly návrhy změn předloženy parlamentu. http://eelnoud.valitsus.ee/main#ogJLGuTi. 10 Zvláštní průzkum Eurobarometr 397 z roku 2013. 11 Korupce v Estonsku: studie zaměřená na tři cílové skupiny. Studie politiky v oblasti trestního práva č. 13. Tallinn: Oddělení pro politiku v oblasti trestního práva Ministerstva spravedlnosti a Univerzita Tartu, 2010 www.korruptsioon.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=50629/Korruptsioon_2010.pdf. 12 Bleskový průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013.
3
Souvislosti Soukromý sektor. V rámci indexu globální konkurenceschopnosti Estonsko zaujímá 32. místo ze 148 zemí.13 Podle druhé zprávy Komise o provádění Estonsko plně neprovedlo ustanovení rámcového rozhodnutí 2003/568/SVV. Částečně provedlo ustanovení o odpovědnosti právnických osob a plně pokrylo neziskové subjekty.14 Co se týče aktivní korupce, estonské právní předpisy neupravují nabídnutí úplatku ani zprostředkovatele. Co se týče pasivní korupce, estonské právní předpisy se nezmiňují o zprostředkovatelích, „žádosti“ o úplatek či nepatřičné výhodě.15 Střety zájmů a majetková přiznání. Zákon proti korupci ukládá úředním osobám, aby podávaly oznámení o ekonomických zájmech včetně majetku a darů. Oznámení má být podáno do čtyř měsíců po nástupu do funkce a poté každoročně. Tyto informace musí být uchovávány po dobu sedmi let.16 Ověřování má za úkol mimo jiné užší výbor parlamentu, oddělení interního auditu a osobní oddělení. Celní a daňová správa bude spravovat rejstřík ekonomických zájmů. Prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti jsou dostupné elektronické školicí materiály týkající se střetu zájmů. Whistleblowing. V Estonsku neexistuje žádný specifický zákon týkající se whistleblowingu. Pozměněný zákon proti korupci zakazuje úředním osobám zatajovat korupci a požaduje, aby agentury chránily identitu oznamovatelů jednajících v dobré víře. Společné důkazní břemeno se uplatňuje na oznamovatele a na ty, kteří je údajně pronásledovali, a to ve veřejném i soukromém sektoru.17 Podle průzkumu Eurobarometr z roku 2013 však 90 % Estonců, kteří uvedli, že zažili případ korupce či se stali jeho svědky v minulém roce, ho nenahlásilo. 58 % respondentů navíc uvedlo, že by nevěděli, kde by případ korupce nahlásili, pokud by jej zažili či by se stali jeho svědky (průměr EU: 44 %). Údaje vnitřní bezpečnostní služby za období 2004–2012 zaznamenaly nejvýše 46 případů volání na protikorupční linku ročně, což svědčí o tom, že je nutná osvěta.18 Od roku 2004 existují tři protikorupční linky, které spravuje útvar pro boj proti trestným činům korupce, který spadá pod Ústřední kriminální policii, Ministerstvo spravedlnosti a vnitřní bezpečnostní služba. Transparentnost lobbování. Lobbování není v Estonsku předmětem právní úpravy. Není uložena žádná zvláštní povinnost registrace lobbistů, i když pravidla pro přípravu právních předpisů poskytují určitou míru transparentnosti.19 Skupina GRECO doporučila zavedení pravidel pro vztahy poslanců s lobbisty. Parlament se nadále zabývá doporučeními skupiny GRECO, aby připravil a prosadil kodex chování poslanců i omezení jejich činnosti po ukončení mandátu.20 Ministerstvo spravedlnosti příležitostně zadalo posouzení dopadu rizika korupce při přípravě právních předpisů. 13 http://www3.weforum.org/docs/GCR2013-14/GCR_Rankings_2013-14.pdf. 14 V souvislosti s odpovědností právnických osob § 14 odst. 1) trestního zákoníku stanoví: V případech stanovených zákonem ponese právnická osoba odpovědnost za čin, který byl uskutečněn v zájmu právnické osoby jejím orgánem, jeho členem, vyšším úředníkem či příslušným zástupcem. Co se týče korupce v soukromém sektoru, § 288 odst. 2) trestního zákoníku stanoví: V trestných činech specifikovaných v § 293–298 tohoto zákoníku je „úředníkem“ rovněž rozhodce či fyzická osoba, jejíž oficiální postavení spočívá ve schopnosti řídit právnickou osobu podléhající soukromému právu či jednat v zájmu právnické osoby podléhající soukromému právu či jiné fyzické osoby. 15 KOM(2011) 309 v konečném znění, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-andhuman-trafficking/corruption/docs/report_corruption_private_sector_en.pdf. 16 Zákon proti korupci, § 12–16, http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/paraframe.asp?loc=text&lk=et&sk=en&dok=2012X15.htm&query=anti%2Dcorr uption+act&tyyp=X&ptyyp=RT&pg=1&fr=no. 17 Zákon proti korupci, § 6. 18 Útvar pro boj proti trestným činům korupce: www.politsei.ee; Ministerstvo spravedlnosti: www.korruptsioon.ee; vnitřní bezpečnostní služba: www.kapo.ee. 19 Pravidla vlády pro normativní techniku přípravy právních aktů, pravidla parlamentu pro návrhy právních aktů v legislativním procesu. 20 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)5_Estonia_EN.pdf.
4
2. OTÁZKY V CENTRU POZORNOSTI Financování politických stran Od roku 2003 jsou v Estonsku povoleny dary politickým stranám pouze od fyzických osob. V souladu s doporučeními skupiny GRECO byl na základě úprav zákona o politických stranách, jež vstoupily v platnost v dubnu 2011, ustaven dozorčí výbor pro financování politických stran.21 Veřejný ochránce práv, národní kontrolní úřad a národní volební výbor jednotlivě jmenovali jednoho ze sedmi členů výboru a strany v parlamentu jmenovaly zbývající čtyři členy na pětileté období. Zákon rovněž ukládá stranám povinnost informovat o souvisejících subjektech (jako jsou zájmové skupiny, nadace, odborové organizace a další instituce přidružené ke straně či jiným způsobem podléhající její kontrole) a rozšiřuje definici těchto subjektů. Další změny zakázaly využívání členských příspěvků jako způsob, jak obejít pravidla transparentnosti týkající se darů, a posílily požadavky, aby strany a kandidáti zveřejňovali podrobné finanční zprávy a vraceli nelegální dary. V současnosti existují tři druhy zpráv: oznámení o darech, která jsou předkládána každé čtvrtletí a jsou zveřejňována online; každoroční fiskální zprávy týkající se politických stran a přidružených organizací, jež se rovněž zveřejňují online a kontrolují se před odevzdáním, pokud strana byla financována z veřejných zdrojů; výkazy výdajů na kampaň předložené výboru do jednoho měsíce po volbách. Skupina GRECO pozitivně zhodnotila reformy právního rámce pro financování politických stran a vyzvala orgány k tomu, aby zajistily, že nová nařízení a mechanismy budou účinně uplatňovány v praxi.22 Problémy týkající se financování politických stran vyšly najevo, když bývalý poslanec veřejně přiznal, že zasílal anonymní dary přední politické straně. Následné šetření ukázalo, že členové strany ukládali hotovost na své osobní účty a poté tyto částky převáděli do pokladny politické strany. O tomto případu se v parlamentu rozsáhle diskutovalo, což vedlo k odstoupení ministra spravedlnosti v prosinci 2012. Veřejné diskuse se také soustředily na obvinění, že místní zvolení představitelé využili obecní prostředky na volební kampaň.23 Tyto a další případy související s financováním politických stran vedly k požadavkům na reformu a ustavení platformy pro občanskou účast nazvané Rahvakogu (Lidové shromáždění). Osvědčený postup: Rahvakogu – online platforma pro občanskou účast Rahvakogu (Lidové shromáždění) vzniklo v návaznosti na manifest „Charta 12“ a související kulatý stůl svolaný prezidentem. Tato online platforma www.rahvakogu.ee je spravována dobrovolníky a shromažďuje návrhy pro úpravu zákonů týkajících se voleb a politických stran a další reformní myšlenky. V rámci Rahvakogu probíhají diskuse online a diskuse naživo, které se zaměřují na pět témat: volební systém, soutěž mezi politickými stranami a jejich interní demokracie, financování politických stran, posílení úlohy občanské společnosti v politice mezi volbami a depolitizace veřejné správy.
21 http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/ava.asp?m=022. 22 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3%282013%2910_Second_ADD_ Estonia_EN.pdf. 23 Nedávno se například diskutovalo o Põhja-Tallinn a Tartu.
5
Až do konce ledna 2013 byly shromažďovány návrhy a diskutovány online. Analytici poté seskupili návrhy a komentáře a dodali analýzy dopadu. V březnu 2013 se na veřejných schůzích projednávalo, jaká témata zvolit. Mnoho návrhů na portálu Rahvakogu se týkalo financování politických stran. 86 % veřejných představitelů žádalo o lepší monitorování finančních prostředků politických stran, 85 % se shodlo na tom, že anonymní či tajné dary by měly být trestně postihovány, a 78 % podpořilo současná pravidla omezující dary politickým stranám na jednotlivce a nikoli firmy. V dubnu 2013 prezident Estonska předložil 16 návrhů Rahvakogu parlamentu. Všechny se následně projednávaly a řada jich byla přijata za velkého zájmu občanské společnosti a sdělovacích prostředků. Rahvakogu má také kritiky, kteří zpochybnili jeho politickou nezávislost. Je třeba ještě počkat na konečně výsledky, avšak tato iniciativa pomohla nasměrovat nespokojenost veřejnosti ke konstruktivnímu reformnímu procesu. Parlament posuzoval návrhy z celé řady zdrojů za účelem lepší regulace politických stran a financování kampaní. Změny zákona proti korupci z roku 2012 přinesly zlepšení, včetně rejstříku oznámení o zájmu pro zvolené a jmenované úřední osoby. Estonsko také rozšířilo škálu sankcí za porušování pravidel financování politických stran, včetně administrativních sankcí, které lze uplatnit, aniž by bylo nutné použít komplikovanější trestní řízení. Skupina GRECO je však toho názoru, že výše těchto sankčních plateb (až 6 400 EUR) by mohly být považovány jako poměrně mírné.24 V porovnání s výdaji na kampaň se zdají být nízké. Zatímco výše uvedené změny přinesly určitá zlepšení pro zjišťování a zamezování nesrovnalostí ve financování politických stran, legislativní rámec byl v jiných aspektech oslaben. V dubnu 2011 bylo při vstupu v platnost změn zákona o politických stranách dekriminalizováno přijímání nelegálních darů.25 Odpovědnost za vyšetřování těchto případů se přesunula z Vnitřní bezpečnostní služby na Dozorčí výbor pro financování politických stran. Omezená administrativní a analytická kapacita však snižuje schopnost dozorčího výboru ověřovat informace předložené ve výkazech o financování kampaně a přiznávání o darech.26 Případy, které vyšly najevo, ukázaly, že nebylo kontrolováno, zda dary skutečně pocházely od údajných dárců, či odpovídaly jejich příjmu. Dozorčí výbor má přístup k administrativním zdrojům parlamentu, avšak může být nutné dodatečné přerozdělení a určení priorit, aby bylo možné uskutečnit účinné přezkoumání financování kampaní a darů. Před místními volbami v říjnu 2013 nařídil Dozorčí výbor pro financování politických stran mediální sledování kampaní, aby bylo možné porovnat výsledky s údaji průzkumu a oficiálními výkazy politických stran.27 Výbor rovněž zaslal podrobné instrukce a zorganizoval školení pro politické strany v oblasti vykazování výdajů na kampaň. Výbor vytvořil elektronický rejstřík účetnictví, který přispívá k omezování chyb a pracovní zátěže. Změny z ledna 2014 týkající se zákona o politických stranách rozšířily rozsah finančních údajů v elektronickém rejstříku účetnictví.28 Změny rovněž omezily zadlužení politických stran v návaznosti na polemiku ohledně finančních prostředků, které politické strany dlužily
24 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3%282012%291_Second_Estonia_EN.pdf. 25 http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/paraframe.asp?loc=text&lk=et&sk=en&dok=X1022K10.htm&query =Political+Parties+Act+&tyyp=X&ptyyp=RT&pg=1&fr=no. 26 Transparency International Estonsko a nadace Open Estonia Foundation (2012), Předpisy pro financování politických stran a kampaní v Estonsku (Party and Campaign Financing Regulations in Estonia), Tallinn, str. 6–7. Dostupné zde: http://transparency.ee/cm/files/political_parties_financing_in_estonia.pdf. 27 Tisková zpráva Dozorčího výboru pro financování politických stran (2013): Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon laseb valimiste meediakampaaniat põhjalikult monitoorida (výbor uloží systematické monitorování volebních mediálních kampaní). Zveřejněno: 18. 9. 2013. K dispozici zde: http://www.erjk.ee/et/uudised/18-septembril-2013erakondade-rahastamise-jarelevalve-komisjon-laseb-valimiste. 28 http://www.riigikogu.ee/index.php?op=emsplain&page=pub_file&file_id=36a544db-9fa0-4dab-969c-5a84162bd03b&.
6
reklamním agenturám, tiskárnám a mediálním společnostem.29 V rámci dalšího pozitivního opatření změny omezily dary v hotovosti na 1 200 EUR ročně a zvýšily sankce za přijímání nelegálních darů. Zadávání veřejných zakázek Estonský portál pro elektronické zadávání zakázek a související elektronické služby, jako např. portál pro registraci a řízení společností a centralizace účetnictví veřejného sektoru, usnadňují transparentnost.30 Od roku 2003 se všechna oznámení o veřejných zakázkách zveřejňují elektronicky v registru veřejných zakázek, což je portál elektronických zadávacích řízení. Zákon o veřejných zakázkách stanoví další vývoj registru veřejných zakázek a elektronického zadávání zakázek (elektronické aukce, elektronický nákupní systém, elektronické katalogy atd.)31. Jeho cílem je, aby bylo v budoucnu zadávání veřejných zakázek zcela v elektronické podobě, a požaduje, aby byla od roku 2013 elektronická zadávací řízení v 50 % veškerých veřejných zakázek. V roce 2012 bylo zhruba 15 % zadávacích řízení provedeno pomocí elektronického zadávání zakázek, což je třikrát více než v roce 2011. Elektronický systém hlášení podporuje transparentnost a zlepšuje kvalitu řízení. Portál pro elektronické zadávání zakázek rovněž obsahuje informace o příslušných rozhodnutích Ministerstva financí a o nejčastějším porušování zákona o veřejných zakázkách. Na místních správách se však nepožaduje, aby zasílaly elektronické záznamy do státního registru veřejných zakázek, pokud hodnota veřejných zakázek nedosahuje určité mezní hranice. Navzdory pokroku ohledně elektronického zadávání zakázek riziko korupce přetrvává, včetně možných tajných dohod mezi politiky, úředními osobami a podnikateli, což způsobuje konkurenční výhodu danou sdílením informací, nepravdivé údaje na fakturách, nízké ceny nabídek a dodatečné zadávání služeb a rozdělení veřejných zakázek na menší části za účelem snížení povinností spojených s předkládáním zpráv.32 Nedávné případy svědčí o tom, že mezi zranitelné sektory patří urbanismus a výstavba, zdravotní péče a udělování licencí. V jednom případě Vnitřní bezpečnostní služba udělila důtku a správní pokutu ve výši 120 EUR vládnímu úředníku, jehož nevládní organizace získala veřejné zakázky v hodnotě 12 000 EUR33. Výše pokuty zpochybňuje odrazující účinek správních pokut. Primátor Tallinnu (jenž je rovněž vůdcem politické strany) také dostal pokutu ve výši 575 EUR za to, že neoznámil půjčku ve výši 173 000 EUR společnosti zaregistrované v Panamě. Podle Národního kontrolního úřadu nejsou místní orgány dostatečně informovány o předcházení korupci a potřebují pomoc. Úřední osoby v minulosti použily majetek místní správy k uzavírání transakcí se společnostmi, které na ně byly napojeny.34 Po auditu deseti místních orgánů Národní kontrolní úřad konstatoval, že osm jich porušilo zákon proti korupci např. tím, že povolily úředním osobám sjednat transakce se společnostmi, které na ně byly napojeny. Pouze jedna obec zajistila příslušnou kontrolu tak, aby zabránila porušování zákona. Národní kontrolní úřad doporučil jasné celostátní pokyny pro vytvoření interních
29 http://www.riigikogu.ee/public/Valimisvolad_2009-2011_valimiskampaaniatest_seisuga_31.12.12.pdf. 30 http://www.riso.ee/en/node/102 https://ettevotjaportaal.rik.ee/index.py?chlang=eng. 31 http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/paraframe.asp?loc=text&lk=et&sk=en&dok=XXX0005K3.htm &query=Public+Procurement+Act+&tyyp=X&ptyyp=RT&pg=1&fr=no. 32 Co se týče rizika korupce v místní správě, viz Národní kontrolní úřad, Sdružení místních správ dělají tytéž chyby ve svých ekonomických činnostech jako obce a města http://www.riigikontroll.ee/Suhtedavalikkusega/Pressiteated/tabid/168/557GetPage/1/557Year/1/ItemId/637/amid/557/language/en-US/Default.aspx. 33 Od obvinění z korupce bylo upuštěno poté, co Nejvyšší soud zamítl odvolání podané Vnitřní bezpečnostní službou, a potvrdil tak rozhodnutí soudu nižšího stupně. Kohtuotsus Eesti Vabariigi Nimel, krajský soud v Harju, 18. března 2013, Tallinn. Rozhodnutí v soudním řízení č. 913012000002 ze dne 25. 6. 2012. 34 http://www.riigikontroll.ee/tabid/168/amid/557/ItemId/654/language/en-US/Default.aspx.
7
kontrolních systémů pro předcházení korupci a více transparentnosti ohledně transakcí obcí.35 V rámci pozitivního vývoje jsou od roku 2013 zpřístupněny finanční údaje estonských místních orgánů prostřednictvím nové online aplikace.36 Další audit Národního kontrolního úřadu vyvolal obavy ohledně šíře dohledu Ministerstva financí nad zakázkami udělovanými společnostmi ve vlastnictví státu a nadacemi.37 V červenci 2013 zpráva financovaná Evropskou komisí a koordinovaná organizací Transparency International zaznamenala riziko korupce na nejvyšší a nejnižší úrovni systému rozdělování finančních prostředků EU.38 Podle této zprávy bylo v Estonsku do konce roku 2012 zjištěno 339 případů porušení či probíhajících řízení pro údajné porušování pravidel financování EU, celkově odpovídající částce 35 milionů EUR. 52 % z této částky EU nevyplatila, získala zpět či vykompenzovala. Zbývající část buď nebyla vyžádána, či dosud nebyla vyplacena zpět. V roce 2012 bylo zaznamenáno 185 případů porušení či domnělého porušení, z nichž 110 případů zůstalo nevyřešeno. Ačkoli se tyto případy porušení týkají nesrovnalostí v širším slova smyslu a nejedná se nutně o korupci, svědčí o celkové zranitelnosti spravování prostředků z fondů EU a obecněji o slabinách systému zadávání veřejných zakázek. Zpráva se rovněž zmiňuje o politizaci funkcí ve veřejné službě. Složitost pokynů a právních předpisů (např. zákona o veřejných zakázkách) může zatěžovat zdroje veřejných institucí, z nichž některé mají vysokou fluktuaci zaměstnanců. Útvar Ministerstva financí, jenž dohlíží na veřejné zakázky, má ve srovnání s orgánem kontrolujícím využívání strukturálních fondů EU omezenou kapacitu. V roce 2012 Ministerstvo financí ohlásilo pouze 76 kontrolních řízení (0,8 % veřejných zakázek). Neexistují žádné centralizované databáze o zjištěných případech korupce a žádné pokyny týkající se posuzování rizika korupce v oblasti zadávání veřejných zakázek. Odpovědnost a integrita volených a jmenovaných úředních osob Vhodný systém pro zajištění odpovědnosti a integrity volených úředních osob je příkladem pro jiné a představuje důležitý prvek předcházení korupci na vysoké úrovni. V estonském parlamentu existuje řada opatření na podporu transparentnosti. Jakmile se parlament rozhodne zahájit legislativní proces, na svých internetových stránkách zveřejní obsah návrhu zákona, navrhované změny a veškeré další relevantní materiály, čímž umožní zainteresovaným subjektům zaslat připomínky příslušnému výboru. Od února 2012 jsou v platnosti pokyny týkající se osvědčených postupů v legislativním procesu.39 Provádějí se veřejné konzultace prostřednictvím elektronické databáze40, kde se ukládají návrhy zákonů a doprovodné dokumenty včetně připomínek ministerstev a dalších subjektů. Vláda zveřejnila brožuru o osvědčených postupech v rámci veřejných konzultací. Parlamentní výbory také vydávají online rejstříky zainteresovaných třetích stran, které se rozhodly vyplnit dotazník. Agentury musí zdůvodnit, proč přijaly či zamítly navrhované změny. Schůze parlamentních výborů probíhají veřejně, pokud pro to hlasovala více než polovina členů. Na zasedání výborů mohou být pozváni experti či hosté, včetně těch, kteří mají zvláštní zájmy či vazby na jednotlivé poslance. Skupina GRECO zaznamenala, že neexistují ucelené 35 Mattson, T. (2012), Místní orgány porušují zákony a uzavírají transakce s rizikem korupce (Local authorities breach laws and conclude transactions presenting risk of corruption). SAO. 5. 11. 2012. http://www.riigikontroll.ee/Suhtedavalikkusega/Pressiteated/tabid/168/ItemId/654/amid/557/language/enUS/Default.aspx. 36 www.riigipilv.ee. 37 Národní kontrolní úřad, Organizace zadávání veřejných zakázek ve veřejných podnicích a veřejných nadacích. Tallinn, 5. února 2013. http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2273/Area/18/language/en-US/Default.aspx. 38 Tõnnisson, K. a Muuga, M. (2013) Korruptsiooniriskid Euroopa Liidu vahendite rakendamisel (Rizika korupce při čerpání prostředků z fondů Evropské unie). 39 http://www.riigikogu.ee/?op=ems&page=dokumentide_detailid&pid=6c4446b4-6f77-4621-aab1-a4c66c738798&. 40 http://eelnoud.valitsus.ee.
8
informace (prostřednictvím rejstříku či zveřejnění) o těch, kteří mohli ovlivnit specifický postup či poslance parlamentu, jenž se ho účastní, a také to, že zřídka dochází k případům, kdy je zrušena účast poslance na rozhodování. Z toho důvodu podpořila Estonsko, aby zlepšilo transparentnost schůzí parlamentních výborů, zvláště když se jich mohou účastnit třetí strany.41 V Estonsku se již dlouho diskutuje o kodexu chování pro poslance parlamentu. Návrh kodexu, který připravila pracovní skupina, nebyl schválen.42 Podle skupiny GRECO je tento kodex nutný k řešení problémů, jimž dosud nebyla věnována velká pozornost, jako je střet zájmů, „efekt otáčivých dveří“, dary, pohostinnost a další výhody a externí činnosti. Přijetí kodexu spolu s cílenějším úvodním školením a poskytováním průběžného poradenství by zvýšilo informovanost poslanců v oblasti předcházení korupci. Aby mohla být ustanovení kodexu účinně provedena v praxi, skupina GRECO doporučila účinný mechanismus dohledu a sankcí. Skupina GRECO dále doporučila, aby byly vypracovány podrobné pokyny v parlamentu, které by uváděly praktické příklady střetu zájmů, s nimiž se mohou poslanci parlamentu setkat. Skupina GRECO také opakovaně zpochybnila efektivitu užšího výboru parlamentu pro provádění zákona proti korupci, jehož povinností je zkoumat oznámení o ekonomickém zájmu, která jsou mu předkládána. Doporučila, aby tento výbor přijal méně formální a více proaktivní a striktní přístup k vyřizování těchto oznámení.43 V nedávné době vzbudilo pozornost veřejnosti riziko politického vlivu při dosazování do funkcí ve veřejné správě. V únoru 2013 se polemizovalo ohledně výběru ředitele policie a sboru pohraniční stráže. V reakci na obavy veřejnosti umožňuje upravený zákon o veřejné službě otevřené výběrové řízení, jehož se účastní nezávislé výběrové komise.44 V březnu 2013 se ukázalo, že členové politické strany zaměstnaní zastupitelstvem města Tallinnu souhlasili s tím, že budou vyplácet určité procento ze mzdy své politické straně. Primátor prý požádal, aby se čtyři úřední osoby zastupitelstva, které dohodnutý příspěvek neodevzdávaly, vzdaly funkce, přičemž dvě odstoupily. Tento případ vyvolal veřejné diskuse o politizaci veřejné služby. Podle organizace Transparency International probíhá jmenování do správních rad obecních firem často v závislosti na politické příslušnosti.45 Pro jmenování členů řídících orgánů platí určité požadavky a omezení.46 Diskuse se však soustředily na odpovědnost společností ve vlastnictví státu a jejich domnělé zneužívání k nepřímému úplatkářství či k odměňování dárců politických stran. Pozornost veřejnosti na toto téma upoutaly další případy, jako byl potenciální střet zájmů týkající se předsedy dozorčí rady, který rovněž řídil sportovní organizace sponzorované tallinnským přístavem. Platforma Rahvakogu na tyto obavy reagovala a diskutovala o návrzích striktnější regulace úlohy a odpovědnosti členů rad společností ve vlastnictví státu.47 V současnosti existují omezené informace o transakcích, dosazování do funkcí a potenciálním střetu zájmů ve společnostech ve vlastnictví státu. 41 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4%282012%295_Estonia_EN.pdf. 42 V lednu 2012 užší výbor parlamentu pro provádění zákona proti korupci podpořil návrh organizace Transparency International Estonsko vypracovat kodex chování a byla sestavena neformální pracovní skupina napříč politickým spektrem. Předsednictvo parlamentu však usoudilo, že zákon proti korupci je dostatečný k tomu, aby mezi poslanci nedocházelo k případům korupce. 43 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4%282012%295_Estonia_EN.pdf. 44 http://www.riigikogu.ee/index.php?page=en_vaade&op=ems&enr=193SE&koosseis=12. 45 Zpráva organizace Transparency International o vnitrostátních systémech ověřování integrity se zmiňuje o „politizaci nepolitických pozic ve veřejném sektoru, která je výraznější v místní samosprávě“. http://www.transparency.ee/cm/files/lisad/estonia_nis_executive_summaryrecommendations.pdf. 46 State Assets Act (Zákon o státním majetku), § 80. https://www.riigiteataja.ee/akt/105042013007. 47 https://www.rahvakogu.ee/pages/sundpolitiseerimine-poliitikud-noukogudes.
9
V roce 2013 vyvolal audit Národního kontrolního úřadu týkající se devíti velkých společností ve vlastnictví státu obavy ohledně postupu jmenování členů jejich rad, neboť zjistil, že od obdobného auditu v roce 2007 nedošlo k podstatnému pokroku. Ministerstvo hospodářství posuzuje návrh týkající se zřízení společnosti zastřešující všechny společnosti ve vlastnictví státu za účelem zlepšení účinnosti a depolitizace správních rad. V srpnu 2013 bylo pět úředních osob odsouzeno v rámci dohody o vině a trestu za účast v systému úplatkářství v písemné části zkoušky k získání řidičského oprávnění. Vedoucí úředník místního dopravního orgánu byl odsouzen k trestu odnětí svobody v délce převyšující tři měsíce.48 3.
BUDOUCÍ KROKY
Míra korupce v Estonsku je obecně považována v mezinárodním srovnání za nízkou a drobná korupce zřídka postihuje každodenní život občanů. Bylo by užitečné vyvinout další úsilí na zlepšení transparentnosti ve financování politických stran a zadávání veřejných zakázek a také v oblasti odpovědnosti volených a jmenovaných úředních osob. Tyto body vyžadují další pozornost: •
Efektivní monitorování darů určených odrazujících sankcí v případě porušení.
•
Další zlepšení dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a plněním veřejných zakázek využívajících státní či unijní finanční prostředky. Vypracování pokynů pro dohled nad dodržováním protikorupčních požadavků na úrovni místní správy a zajištění odrazujícího charakteru příslušných správních pokut. Poskytování odpovídající odborné přípravy místním orgánům.
•
Přijetí parlamentního kodexu chování spolu s účinným mechanismem dohledu a sankcí a zajištění efektivního zkoumání oznámení o ekonomickém zájmu. Realizace nezávislé hloubkové analýzy rizika politizace jmenování do funkcí ve veřejné správě a společnostech ve vlastnictví státu, a to i na místní úrovni.
politickým
stranám
a uplatňování
48 Rozsudek krajského soudu Viru, KOHTUOTSUS kriminaalasja číslo 1-13-6854 (13913000021), Riigi Teataja (Úřední věstník), 2. 8. 2013, https://www.riigiteataja.ee/kohtuteave/maa_ringkonna_kohtulahendid/menetlus.html?kohtuasjaNumber=1-13-6853/1. Právní základ: Trestní řád § 202(2): Ukončení trestního řízení v případě nedostatku veřejného zájmu či zanedbatelné viny, http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X60027K9&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query =kriminaalmenetluse+seadustik.
10
