Prosiding Konferensi Nasional Pascasarjana Teknik Sipil (KNPTS) 2011, 20 Desember 2011, ISSN 2089-3051
STUDI KASUS: PROSES PRE-PROJECT PLANNING PEMBANGUNAN JALAN TOL MANADO-BITUNG Febrina P.Y. Sumanti1, M. Agung Wibowo2, Rizal Z. Tamin3 1
Mahasiswa Program Studi Doktor Teknik Sipil, Fakultas Teknik, Universitas Diponegoro, Email:
[email protected] 2 Staf Pengajar, Fakultas Teknik Sipil, Universitas Diponegoro, Email:
[email protected] 3 Staf Pengajar, Fakultas Teknik Sipil dan Lingkungan, Institut Teknologi Bandung, Email:
[email protected]
ABSTRAK Studi kasus pada perencanaan pembangunan jalan tol Manado Bitung merupakan bagian dari penelitian disertasi mengenai proses pre-project planning pada proyek infrastruktur publik. Proses pre-project planning merupakan tahap awal dalam siklus manajemen proyek (project management life cycle) dan dapat diartikan sebagai proses perencanaan pada tahap inisiasi proyek. Pada akhir tahap ini diperoleh keputusan resmi untuk memulai sebuah proyek. Secara khusus studi kasus ini bertujuan untuk mendapatkan gambaran mengenai kegiatan perencanaan apa saja, jenis dan informasi stratejik yang dibutuhkan, siapa saja yang terlibat dalam proses perencanaan, aneka permasalahan yang dihadapi, dan faktor-faktor yang mempengaruhi proses perencanaan pada tahap sebelum sebuah usulan proyek untuk membangun jalan tol disetujui untuk didanai. Data penelitian diperoleh melalui wawancara mendalam pada beberapa instansi pemerintah yang terkait dengan perencanaan pembangunan jalan tol Manado Bitung yang berada di tingkat propinsi dan berbagai dokumen perencanaan yang telah dihasilkan berkaitan dengan pembagunan jalan tol Manado Bitung. Instrumen penelitian yang digunakan berupa panduan wawancara semi terstruktur. Data dianalisa dengan membandingkan proses perencanaan yang terjadi dengan proses yang disarankan oleh beberapa model pre-project planning dan juga dengan Hasil penelitian menunjukkan bahwa untuk proyek infrastruktur publik berkategori mega proyek dan bernilai stratejik tinggi bagi perkembangan wilayah di daerah seperti pembangunan jalan tol, sebagian besar kegiatan perencanaannya pada tahap inisiasi proyek dilaksanakan oleh pemerintah daerah sebagai pemrakarsa proyek. Memperoleh kesepakatan tentang project rationale dan persetujuan program dan penganggaran proyek merupakan tantangan terbesar yang memakan waktu lama dalam penyelesaiannya. Belum semua pemangku kepentingan proyek dilibatkan dalam pre project planning. Cakupan, durasi dan kinerja kegiatan perencanaan pada tahap awal proyek ini sangat dipengaruhi oleh itikad baik & kapabilitas pemrakarsa proyek dan pemerintah pusat. Produk perencanaan pada tahap ini belum merupakan hasil perencanaan interaktif yang memadai (yakni: kurang melibatkan masyarakat umum sebagai end user). Kata kunci: proses pre-project planning, perencanaan proyek jalan tol, proyek KPS.
1.
PENDAHULUAN
Pembangunan infrastruktur jalan menjadi salah satu prioritas utama dalam agenda pemerintah Indonesia, tetapi sekaligus merupakan sebuah dilema. Rendahnya aksesibilitas, kualitas dan cakupan pelayanan sarana dan prasarana jalan di daerah, belum terpadunya pembangunan transportasi dan pembangunan daerah, serta lemahnya peran serta pihak swasta dan masyarakat pada umumnya dalam pembangunan jaringan jalan terkait dengan kelembagaan dan peraturan operasional yang belum kondusif merupakan beberapa masalah yang menghambat upaya-upaya penyediaan dan penatalayanan infrastruktur dalam rangka mendukung tingkat perkembangan
M - 19
wilayah di daerah (UU RI no 17 tahun 2007). Dapat dikatakan, di satu pihak penyediaan infrastruktur yang memadai sangat dibutuhkan untuk mewujudkan berapa sasaran pembangunan diantaranya: pemerataan pembangunan, pertumbuhan ekonomi dan perwujudan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia. Sementara di pihak lainnya pemerintah memiliki kemampuan yang terbatas dalam menyediakan semua infrastruktur yang dibutuhkan. Sebagai gambaran, total kebutuhan dana investasi infrastruktur untuk periode 2010-2014 mencapai Rp 1.923,7 triliun, dimana kemampuan pendanaan melalui APBN hanya sekitar Rp. 559,54 triliun dan potensi pendanaan lain melalui BUMN, swasta dan APBD diperkirakan berkisar Rp. 1.040,59 triliun. Jadi terdapat sekitar Rp. 323,67 triliun kebutuhan pendanaan infrastruktur yang belum tertalangi (Materi Paparan Pelatihan Investasi Infrastruktur, 2011). Kondisi teknis infrastruktur jalan dan permasalahan yang terkait dengan pendanaan pengembangannya, mengindikasikan bahwa perencanaan yang matang mengenai kebutuhan penyediaan infrastruktur pada masa kini dan masa depan merupakan suatu urgensi yang tidak dapat ditangguhkan lebih lama lagi. Perencanaan yang dimaksud yaitu perencanaan pada tahap awal (pre-project planning) yaitu sebelum sebuah proyek dinyatakan resmi dimulai. Studi kasus mengenai proses pre-project planning proyek Jalan Tol Manado Bitung bertujuan untuk mendapatkan gambaran mengenai kegiatan perencanaan apa saja, jenis dan informasi stratejik yang dibutuhkan, siapa saja yang terlibat dalam proses perencanaan, aneka permasalahan yang dihadapi, dan faktor-faktor yang mempengaruhi proses perencanaan pada tahap sebelum sebuah usulan proyek pembangunan untuk membangun jalan tol disetujui untuk dimulai didanai.
2.
DEFINISI DAN MODEL PRE-PROJECT PLANNING
Gibson et al., 1995 mencatat bahwa istilah pre-project planning untuk proses perencanaan tahap pra proyek sering disamakan dengan apa yang disebut oleh peneliti-peneliti lainnya sebagai: analisa kelayakan, perencanaan konseptual, front-end loading, front-end planning, programming. Selain itu terdapat pula istilah process management (De Bruijn dan Ten Heuvelhof, 2008) yang juga digunakan untuk menggambarkan proses perencanaan yang dilakukan sebelum sebuah proyek disetujui untuk dilaksanakan. Menurut Project Management Institute / PMI (PMI, 2004) pre-project planning merupakan bagian dari kegiatan initiating process group yaitu tahapan awal perencanaan sebuah proyek dimana kegiatan perencanaannya terutama berkaitan dengan upaya untuk menentukan informasi stratejik proyek yang dibutuhkan dan disajikan dalam sebuah proposal proyek sedemikian sehingga pada akhir tahap ini proposal proyek tersebut dapat disetujui atau ditolak sebagai proyek baru atau fase proyek yang baru. Sedangkan, menurut tim peneliti Construction Industry Institute (CII) di Austin, Texas; pre-project planning merupakan sebuah proses menyiapkan sejumlah informasi stratejik yang memadai bagi pemilik proyek agar dapat menangani risiko proyek dan memutuskan apakah akan mengalokasikan sejumlah sumber daya untuk memaksimalkan kemungkinan keberhasilan proyek pada pelaksanaannya nanti (Gibson et al., 1993). Pre-project planning sebagai sebuah proses merupakan bagian penting dari project planning dan dianggap bermula saat sebuah gagasan proyek yang timbul ingin diwujudnyatakan oleh pemilik proyek dan proses ini berlangsung sampai sebelum proyek akan dilaksanakan yaitu pada saat akan dibuat detailed design dan konstruksinya (Gibson et al., 1995). Informasi stratejik yang diperlukan selama tahap ini dapat berupa deskripsi mengenai tujuan proyek, manfaat dan signifikansi proyek, lingkup kerja, hasil yang diharapkan, risiko proyek, skenario pendanaan proyek, metode pengadaan proyek (project procurement), estimasi awal mengenai volume, biaya dan waktu pelaksanaan proyek (CII, 1995; Pataki et al., 2003; PMI, 2004). Beberapa model proses pre-project planning yang digunakan sebagai benchmark pada penelitian ini menyajikan jenis dan urutan sub proses yang hampir sama (lihat Tabel 1). Beberapa kata kunci yang muncul maupun tersirat pada hampir semua model yaitu: tim perencana khusus, business case, project rationale, identifikasi risiko, evaluasi dan seleksi proposal proyek, project scope
M - 20
definition. Kecuali tim perencana khusus, semua kata kunci ini dapat juga diklasifikasikan sebagai keluaran (output) proses pre-project planning. NYS Project Management Guide book (Patayaki et al., 2003) dan PMBOK (PMI, 2004) tidak mencantumkan pembentukan tim khusus sebagai salah satu sub proses karena menganggap bahwa perencanaan pada tahap ini dilakukan secara internal oleh organisasi, yaitu oleh jajaran manajemen eksekutifnya. Tim perencana khusus yang dimaksud dapat beranggotakan personil yang berada pada kelompok manajemen senior pada suatu organisasi, manajer proyek dari proyek-proyek besar lainnya yang dikelola oleh organisasi bersangkutan, manajer bagian fungsional dalam struktur organisasi (yang relevan dengan proposal proyek), personil yang dianggap dapat mengidentifikasi peluang dan risiko yang dihadapi oleh organisasi, pihak-pihak yang dianggap dapat menjadi penghambat dalam kemajuan proses pre-project planning (CII, 1995; Meredith dan Mantel, 2006). Hunter dan Kelly (2008) tidak menyebutkan lebih detail mengenai kriteria istilah ‘personil kunci’ untuk tahap perencanaan ini. Semua model memasukkan pentingnya pembuatan project rationale suatu proyek. Didalamnya disajikan manfaat, signifikansi dan juga argumen tentang justifikasi sebuah usulan proyek sebagai salah satu atau satu-satunya jalan keluar bagi permasalahan ataupun jawaban terhadap tuntutan kebutuhan organisasi Diharapkan project rationale bukan saja menawarkan penyelesaian bersifat tuntas tetapi juga merupakan solusi yang unik bagi business case organisasi. Walaupun dengan urutan yang berbeda, 3 dari 5 model pada Tabel 1 memasukkan identifikasi risiko sebagai kegiatan perencanaan yang perlu pada tahap pre-project planning. Sebenarnya model project portfolio process oleh Meredith dan Mantel (2006), secara tersirat menyarankan identifikasi risiko melalui aspek penilaian tingkat risiko proyek sebagai salah satu kriteria seleksi bagi proposal proyek yang diusulkan dalam suatu organisasi. Sedangkan model yang dibuat oleh Hunter dan Kelly (2008) kemungkinan besar telah memasukkan identifikasi risiko proyek sebagai bagian dari tahap studi kelayakan terhadap proposal proyek. Untuk kegiatan evaluasi dan seleksi proyek, CII (1995) menggunakan analisis ekonomi sebagai salah satu kriteria vital dalam mengevaluasi dan menyeleksi proposal proyek. Analisis ekonomi ini membutuhkan masukan beberapa kelompok informasi seperti: keuntungan, investasi proyek dan waktu investasi, modal kerja, kebutuhan-kebutuhan operasional dan non operasional. Meredith dan Mantel (2006) menyusun satu set kriteria sebagai penyaring, dimana saringan yang pertama yaitu kemampuan sebuah proyek membantu terwujudnya tujuan organisasi. Beberapa saringan lainnya juga diterapkan diantaranya menguji seberapa besar risiko proyek, seberapa besar keuntungan dihasilkan oleh proyek, seberapa besar sinergisitas proyek dengan proyek-2 penting lainnya. Project scope definition (definisi lingkup proyek) seyogyanya memuat: tujuan proyek, estimasi biaya, analisis ekonomi dan risiko, alternatif proyek termasuk argumentasi alternatif proyek terbaik dan kebutuhan selanjutnya yang wajib dipenuhi akibat adanya proyek (CII, 1995). Sedangkan menurut NYS Project Management Guidebook (Pataki, et al. 2003) definisi lingkup proyek sebaiknya mencakup: kebutuhan organisasi yang akan dipenuhi oleh proyek, tujuan proyek, bagaimana dan oleh siapa tujuan proyek dapat dicapai, apa saja hasil akhir proyek, apa saja critical success factors proyek yang nantinya digunakan sebagai tolok ukur kesuksesan proyek. Pada tahap inisiasi, lingkup proyek yang dikembangkan menurut PMBOK (PMI, 2004) masih preliminer yaitu mendokumentasikan persyaratan-persyaratan proyek, keluaran dan produk proyek, batas-batas lingkup proyek, metode keberterimaan (acceptance method) dan pengendalian lingkup proyek yang masih sangat umum.
M - 21
Tabel 1. Sub-proses dalam model pre-project planning dari berbagai sumber Construction Industry Institute / CII (1995)
New York State / NYS Project Management Guidebook (2003)
Project Management Book Of Knowledge / PMBOK (2004)
Meredith and Mantel (2006)
Hunter and Kelly (2008)
Pre-project planning
Project Origination
Initiating Process Group
Project Portfolio Process
Pre-project planning
Mendokumentasikan kebutuhan organisasi dan persyaratan-2nya
Menentukan tim perencanaan proyek
Mengembangkan gambaran yg jelas tentang tujuan proyek, manfaat dan signifikansi proyek.
Mengidentifikasi kategori dan kriteria proyek
Membentuk organisasi tim pelaksana preproject planning Memilih alternatif proyek (menganalisis lokasi dan teknologi, menyiapkan konsep lingkup proyek dan estimasi-estimasi, melakukan evaluasi pada alternativealternatif). Membuat project scope definition (definisi lingkup proyek). (Menganalisis risiko-2 proyek, Mendokumentasikan lingkup proyek dan perencanaan, Menetapkan metode eksekusi proyek, menyiapkan pedoman pengendalian proyek, menyusun project definition package / paket definisi proyek) Mengambil keputusan Project authorized (proyek dapat dimulai)
Membuat proposal proyek (membuat business case, mengembang kan usulan solusi) Mengevaluasi proposal proyek (proposal dipresenta sikan, di-screen, dinilai menurut evaluation ratings) Memilih proyek (prioritas ditentukan, proyek dipilih, pihak sponsor proyek diberi notifikasi)
Project Initiation Melakukan persiapan proyek (identifikasi sponsor & tim proyek, pengkajian informasi historis, buat project charter, lakukan kick off meeting, buat project repository) Menetapkan CSSQ (Cost, Scope, Schedule, Quality) Melaksanakan identifikasi risiko (identifikasi & doku mentasi risiko) Mengembangkan rencana awal proyek ( dokumentasi & pelibatan stakeholder, buat rencana komuni kasi, buat rencana awal proyek) Mengkonfirmasikan persetujuan untuk memulai proyek. Project authorized (proyek dapat dimulai)
Membuat project charter project authorized (proyek dapat dimulai) Mengembangkan preliminary project scope statement
Planning Process Group Mengembangkan rencana manajemen proyek Merencanakan lingkup proyek Mendefinisikan lingkup proyek Membuat Work Breakdown Structure / WBS Membuat definisi dan urutan kegiatan, mengestimasi sumber daya dan durasi proyek Pembuatan jadwal, estimasi biaya dan anggaran Perencanaan mutu, Sumber Daya Manusia dan Komunikasi. Identifikasi dan rencana pengelolaan risiko Analisis kualitas dan kuantitas risiko Perencanaan risk response Merencanakan pembelian dan pengadaan Merencanakan jenis kontrak
M - 22
Mengumpulkan data proyek. Menilai ketersediaan sumber daya Melakukan seleksi proyek melalui satu set kriteria Memprioritaskan proyek sesuai kategori Menyeleksi proyek yang akan didanai atau dicadangkan Mengimplementasi proses Project authorized (proyek dapat dimulai)
Lahirnya gagasan proyek Merumuskan manfaat dan signifikansi proyek Melakukan proses perencanaan stratejik Mengidentifikasi personil kunci Memilih dan menilai alternatif proyek Studi prakelayakan / studi kelayakan Penetapan definisi proyek Mengambil keputusan untuk mulai Project authorized (proyek dapat dimulai)
3.
KARAKTERISTIK JALAN TOL INDONESIA
Beberapa pengertian mengenai jalan tol sesuai Peraturan Pemerintah No. 15 Tahun 2005 yaitu sebagai berikut: a. Jalan tol merupakan bagian dari jaringan jalan umum yang perwujudannya merupakan tanggung jawab pemerintah. b. Sebagian atau seluruh biaya pembangunan jalan tol ditanggung oleh pengguna jalan melalui pengenaan tarif tol. c. Konsep tol pada pembangunan jalan umum merupakan konsep pendanaan infrastruktur jalan dengan sesedikit mungkin membebani APBN atau tanpa membebani APBN. d. Pihak swasta (investor) dapat membantu pemerintah membiayai dahulu pembangunan jalan tol, kemudian mendapatkan hak penarikan tol selama masa konsesi sebagai cara investor tersebut mendapatkan pengembalian biaya investasi beserta keuntungannya. e. Sebagai daya tarik bagi pihak swasta agar mau menanamkan modalnya pada proyek pembangunan jalan tol, maka rencana pembangunan jalan tol harus dipastikan atau paling kurang memiliki kelayakan finansial yang memadai. f.
Untuk kasus dimana pembangunan jalan tol tidak layak secara finansial tetapi dibutuhkan untuk menunjang pengembangan wilayah, maka konsep pendanaan dikombinasikan dengan APBN/D (konsep hybrid/ subsidi).
Investasi jalan tol bersifat jangka panjang, dimana payback period lebih besar dari pada 20 tahun, pengembalian hutang mencapai 15 sampai 20 tahun dan masa konsesi berkisar 35 sampai 40 tahun. Beban investasi terbesar terjadi di awal masa konsesi, sedangkan pendapatan baru mulai tumbuh pada saat jalan tol mulai beroperasi. Pendanaan investasi jalan tol berasal dari modal sendiri yang harus disediakan oleh investor yaitu disyaratkan sebesar + 30% dari biaya total investasi. Selain itu pendanaan dapat diperoleh melalui pinjaman dari Perbankan atau institusi pendanaan lainnya, dengan total pinjaman berkisar 70% dari keseluruhan biaya investasi. Pinjaman ini memiliki jangka waktu pengembalian dan berbunga. Umumnya pinjaman dapat ditarik secara proporsional dengan mempertimbangkan modal sendiri. Seperti halnya kebanyakan proyek konstruksi, tingkat risiko investasi jalan tol bervariasi berdasarkan tahap investasinya. Dari sudut pandang investor, tingkat risiko pada tahap perencanaan dapat dikategorikan rendah. Pada tahap berikutnya yaitu pembebasan lahan dan konstruksi tingkat risiko investasi naik drastis mencapai puncaknya dan dikategorikan tinggi. Tahap selanjutnya yaitu pada saat operasi dan pemeliharaan, tingkat risiko berkurang tetapi masih lebih tinggi dari pada tahap perencanaan. Tingkat risiko mencapai titik minimum bagi investor pada saat investasi mencapai tahap penyerahan kembali. Untuk beberapa alasan risiko investasi jalan tol sangat besar bagi investor. Berdasarkan pengalaman perusahaan PT Jasa Marga Tbk (Sunoto, 2011), terdapat berbagai jenis risiko yang akan dihadapi investor selama kurun waktu investasi jalan tol. Jenis risiko yang dimaksud mencakup: risiko pembebasan lahan, risiko konstruksi (pada tahap pembebasan lahan dan konstruksi), risiko ketidakpastian tarif, risiko traffic / volume lalulintas, risiko operasi dan pemeliharaan, risiko bunga uang dan inflasi, risiko perubahan jaringan jalan, risiko force majeure (pada tahap operasi dan pemeliharaan). Pada tahap perencanaan jenis risiko yang teridentifikasi mencakup: risiko kompetisi, risiko pasar, risiko default/wanprestasi, risiko kelayakan proyek (Pedoman Teknis No. Pd T-01-2005-B). Sebagaimana telah dikemukakan di atas konsep tol pada dasarnya merupakan konsep pendanaan infrastruktur jalan yang pada pola lama ditanggung sepenuhnya oleh pemerintah menjadi proyek yang pendanaannya ditanggung seluruhnya atau sebagian oleh pihak swasta. Dalam hubungan
M - 23
dengan pola yang baru ini pemerintah menyiapkan kerangka kerja proyek Kerja sama Pemerintah Swasta (KPS). Siklus proyek KPS terbagi atas 4 tahap besar yaitu: (1) tahap 1 yaitu tahap perencanaan proyek kerjasama (terdiri atas: identifikasi dan pemilihan proyek KPS, penetapan prioritas proyek KPS), (2) tahap 2 yaitu penyiapan pra studi kelayakan proyek KPS (terdiri atas penyiapan kajian awal Pra-FS, penyiapan kajian kesiapan dan penyiapan kajian akhir Pra-FS ), (3) tahap 3 yaitu: transaksi proyek KPS (mencakup: rencana pengadaan Badan Usaha, Pelaksanaan Pengadaan Badan Usaha, penyiapan penandatanganan Perjanjian Kerjasama), (4) tahap 4 yaitu Manajemen Pelaksanaan Perjanjian Kerjasama (di dalamnya termasuk: perencanaan manajemen pelaksanaan perjanjian kerjasama). Proses perencanaan ini dilaksanakan oleh Penanggung Jawab Poyek Kerjasama (PJPK) beserta unsur-unsurnya (antara lain: Dirjen/SKPD,Biro Perencanaan, Bappeda).
4.
METODOLOGI PENELITIAN
Data primer penelitian diperoleh melalui wawancara mendalam pada instansi pemerintah di tingkat propinsi yang terkait dengan perencanaan pembangunan jalan tol Manado Bitung. Para informan yang dimaksud yaitu: Kepala Bappeda provinsi Sulawesi Utara, Kepala Bidang Dinas Pekerjaan Umum yang dalam hal ini diwakili oleh Pejabat Pembuat Komiten proyek Desain ROW jalan tol Manado Bitung dan KAPET Manado Bitung. Data sekunder mencakup laporan hasil studi kelayakan jalan tol Manado Bitung ataupun bahan paparan instansi teknis (Dinas Pekerjaan Umum provinsi) dan juga instansi non struktural (KAPET Manado Bitung) mengenai proyek jalan tol Manado Bitung. Data yang terkumpul dianalisa dengan membandingkan proses perencanaan yang terjadi dengan beberapa model (Tabel1) dan acuan perencanaan untuk proyek KPS . Garis besar pertanyaan untuk panduan wawancara semi terstruktur menanyakan hal-hal pokok yang berkaitan dengan proses pre-project planning seperti yang dikembangkan dalam Sumanti dan Wibowo (2011). Beberapa pertanyaan tambahan yang disesuaikan dengan peran dan pengalaman informan bersifat kualitatif dan subyektif seperti pertanyaan mengenai berapa lama waktu yang dibutuhkan untuk memperjuangkan signifikansi dan urgensi gagasan proyek pembangunan jalan tol dan faktor apa saja yang selama ini menjadi penghambat laju proses penyiapan proyek yang bagi skala provinsi Sulawesi Utara akan merupakan mega proyek untuk publik yang pertama.
5.
KRONOLOGI DAN PRODUK PERENCANAAN PROYEK JALAN TOL MANADO BITUNG
Gagasan membangun jalan tol yang menghubungkan kota Manado dan kota Bitung, lahir kurang lebih 11 tahun yang lalu. Gagasan tersebut tidak lahir dengan sendirinya, tetapi merupakan konsekuensi gagasan mengembangkan KAPET (Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu) Manado Bitung. Manado merupakan ibu kota provinsi Sulawesi Utara, sebuah kota pantai yang terletak di pantai Barat Laut jasirah pulau Sulawesi bagian Utara. Ibukota provinsi yang diproyeksikan memiliki potensi pertumbuhan ekonomi yang makin meningkat berkaitan dengan letak geografisnya di bibir Lautan Pasifik. Bitung merupakan kota pantai yang terletak pada tepian pantai Tenggara jasirah ini. Menjadi kota yang penting bagi provinsi Sulawesi Utara, karena adanya pelabuhan alam yang memiliki kedalaman mencapai 40 meter dan perairan kolam pelabuhan yang secara alami terlindung dari laut lepas oleh keberadaan pulau Lembeh. Proyeksi kenaikan volume lalu lintas pada ruas jalan antara dua kota tersebut di masa datang, dan proyeksi meningkatnya kegiatan perekonomian, perindustrian dan perdagangan antar ke-2 kota tersebut, maupun antara kota Manado dan beberapa kota lainnya di kabupaten Minahasa yang pada dasarnya menyatakan adanya potensi pertumbuhan perekonomian wilayah provinsi Sulawesi Utara menjadi alasan utama pembangunan jalan tol ini. Tanggapan terhadap rencana pembangunan jalan tol baik dari pemerintah pusat maupun pemerintah daerah pada waktu itu, kurang menyenangkan. Gagasan membangun jalan tol untuk menghubungkan kota Manado dan kota Bitung dianggap angan-angan yang belum perlu diseriusi.
M - 24
KAPET Manado Bitung tetap menggalakkan sosialisasi rencana pembangunan jalan tol melalui berbagai kesempatan rapat koordinasi antar instansi pemerintah di tingkat provinsi bahkan nasional dan juga dengan pihak swasta. Media cetak mulai mengangkat wacana ini untuk konsumsi publik. Di samping itu KAPET juga menyiapkan Project Overview (KAPET, 2004) untuk pembangunan jalan tol Manado Bitung. Dokumen ini secara umum menyajikan beberapa aspek untuk menjustifikasi gagasan pembangunan jalan tol dari segi: pemasaran, lingkungan hidup, sumber daya manusia, hukum dan finansial. Kajian ini sangat ringkas dan bersifat terlalu umum serta kualitatif, sehingga terkesan sebagai hasil pemikiran teoritis dan hanya merupakan argumen manfaat dan signifikansi proyek yang belum didukung data teknis lapangan yang memadai. Studi yang lebih mendalam mengenai rencana jalan tol Manado-Bitung dilakukan melalui pekerjaan Pre Feasibility Study Jalan Tol Manado-Bitung. Studi ini dibiayai oleh dana APBN pada Bagian Proyek Pembinaan Jalan dan Jembatan Tol, Direktorat Jenderal Prasarana Wilayah, Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah yang dilaksanakan pada tahun 2004 (pelaksana studi yaitu konsultan). Studi ini mengusulkan 2 alternatif koridor jalan tol. Alternatif yang pertama, koridor jalan tol melewati sisi sebelah Utara gunung Kelabat dan yang ke dua melewati bagian Selatan gunung Kelabat, tetapi berada pada sisi Utara jalan nasional Manado Bitung. Tahun 2006, juga dengan dana pemerintah dilaksanakan proyek Feasibility Study dan Amdal Jalan Tol Manado Bitung. Usulan rute jalan tol Manado-Bitung pada tahap study kelayakan ini, pada prinsipnya merupakan pendalaman geometris dari usulan koridor jalan tol pada tahap Pre Feasibilty Study, dimana pemilihan rute jalan tol Manado-Bitung didasarkan pada kondisi tata guna lahan yang diperoleh dari: Peta Rupa Bumi Indonesia skala 1:50.000, Bakosurtanal 1991, hasil foto udara tahun 2000. Produk perencanaan berikutnya dihasilkan dari proyek Review Studi Kelayakan Jalan Tol Manado Bitung pada tahun 2009. Proyek ini yang didanai oleh APBD provinsi Sulawesi Utara. Dalam laporan kajian terhadap studi kelayakan sebelumnya, perubahan yang signifikan jika dibandingkan dengan hasil studi kelayakan tahun 2006 terletak pada titik awal dan akhir jalan tol. Perubahan ini disebabkan karena perubahan jaringan jalan di daerah studi. Perubahan ini menyebabkan panjang ruas jalan tol mengalami pengurangan kurang lebih 30% sampai mencapai 31,8 km dari panjang rute rencana jalan sebelumnya (48,3km). Proyek desain Right of Way (ROW) Jalan Tol Manado Bitung pada tahun 2011 melakukan 2 hal utama yaitu: 1) identifikasi dan penetapan persil tanah yang akan dilewati rute jalan tol dan 2) pengukuran dan pematokan center line jalan serta batas jalan tol yaitu masing-masing 30 meter sebelah kiri dan kanan center line. Keterlibatan masyarakat yang mungkin terkena dampak proyek masih minim seperti juga pada tahap dan produk perencanaan sebelumnya. Alasannya untuk mencegah terjadinya spekulasi harga tanah yang tinggi yang nantinya akan menyulitkan pemerintah daerah membebaskan lahan yang diperlukan bagi proyek jalan tol.
6.
PRE PROJECT PLANNING JALAN TOL MANADO BITUNG
Pada kasus perencanaan proyek jalan tol Manado Bitung proses pre-project planning ternyata dilakukan oleh beberapa instansi teknis di daerah secara bergantian ataupun bersama, yaitu KAPET Manado Bitung, Dinas Pekerjaan Umum Provinsi Sulawesi Utara, Bappeda Provinsi Sulawesi Utara dan satu unit teknis dari intansi teknis vertikal Bagian Proyek Pembinaan Jalan dan Jembatan Tol, Direktorat Jenderal Prasarana Wilayah, Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah. Kemajuan proses penyiapan proyek yang dari sudut pengembangan wilayah dan perekonomian provinsi bernilai sangat strategis ini dapat dinilai agak lamban. Justifikasi dan urgensi proyek akhirnya, setelah 11 tahun diperjuangkan, diakui signifikasinya oleh pemerintah pusat dengan memasukkan gagasan membangun tol Manado Bitung dalam Master plan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI).
M - 25
Proses pre-poject planning yang dijalankan dalam rangka perencanaan proyek jalan tol yang diharapkan diwujudnyatakan dalam bentuk proyek KPS, memiliki tahap-tahap perencanaan yang spesifik, yang berbeda dengan proyek infrasturktur yang dibiayai oleh pemerintah secara penuh. Tabel 2 memperlihatkan bagaimana produk perencanaan terkait pembangunan jalan tol Manado Bitung mendukung project rationale membangun jalan tol Manado Bitung yang disiapkan oleh pemrakarsa proyek (pemerintah daerah) sehingga dapat diidentifikasi dan dipilih menjadi proyek KPS potensial bahkan dapat diprioritaskan. Tabel 3 menyajikan kelengkapan keluaran yang dihasilkan berbagai produk perencanaan pembangunan jalan tol Manado Bitung selama ini jika diukur terhadap spesifikasi konten beberapa kegiatan pada tahap perencanaan berikutnya yaitu penyiapan pra-studi kelayakan proyek KPS (parameter evaluasi sesuai tahapan pereMateri Paparan Pelatihan Investasi Infrastruktur, 2011). Terlihat bahwa produk-produk perencanaan jalan tol Manado Bitung dapat menyediakan kajian teknis secara lebih mudah dibandingkan dengan kajian kesiapan manajemen proyek terutama hubungannya dengan perwujudan kerjasama dengan pihak swasta. Banyaknya proses perencanaan yang tidak dibahas sehubungan dengan rencana manajemen proyek tadi dalam produk-2 perencanaan jalan tol Manado Bitung yang ada selama ini menyiratkan dua hal. Pertama, prosesproses tersebut dianggap menjadi kegiatan yang tidak dapat dilakukan oleh pihak ke-3 (konsultan) dan karenanya menjadi bagian dari kegiatan pre-project planning PJPK dan unsur-unsurnya, sebelum perencanaan proyek KPS dapat masuk pada tahap transaksi proyek KPS. Kalau seandainya memang demikian, proses-proses ini seyogyanya didokumentasikan untuk kepentingan penyempurnaan kinerja proses melalui mekanisme feedback dan back analysis. Kedua, PJPK dan unsur-unsurnya belum merupakan satu tim yang kompak yang memiliki kepentingan yang sama, sehingga bisa sampai mengabaikan proses-proses yang berhubungan dengan kajian kesiapan manajemen proyek dengan tidak mencatumkannya sebagai produk yang disyaratkan oleh TOR praFS, FS dan kaji ulang FS. Tabel 2. Evaluasi kesiapan produk perencanaan jalan tol Manado-Bitung terhadap spesifikasi konten kegiatan perencanaan proyek KPS TAHAP, [Kegiatan], parameter
Ada
PERENCANAAN PROYEK KPS [Identifikasi dan Pemilihan Proyek KPS] - analisis kebutuhan (needs analysis) - kriteria kepatuhan (compliance criteria) - kriteria kualitatif nilai mata uang (value for money) PERENCANAAN PROYEK KPS [Penetapan Prioritas Proyek KPS] - kejelasan deskripsi proyek - hambatan akses sumber daya - kejelasan hasil keluaran proyek - dampak sosial,lingkungan yg dpt dikelola - potensi permintaan berkelanjutan - potensi kemudahan - pengadaan tanah dan permukiman kembali - tingkat kemampuan pemerintah untuk beri dukungan pemerintah - kesiapan aspek kelembagaan - proyek masuk prioritas strategis / rencana pemerintah
Tidak ada
Tersirat
Produk
(4),(5),(6) (5) (3),(4)
tj
(2),(3),(4) (1),(3),(4) (3),(4),(5),(6) (1),(4)
tj tj tj tj
(1),(3) (4),(7) (4) (2),(3),(4) (6)
Sumber : hasil analisis Keterangan : Produk (1) Project Overview 2004, (2) Pre FS 2004, (3) FS 2006, (4) Kaji Ulang FS 2009, (5) Paparan Rencana Jalan Tol Manado Bitung 2008, (6) Paparan Sosialisasi Rencana Jalan Tol Manado Bitung 2010, (7) Desain ROW Jalan Tol Manado Bitung 2011, tj: tidak jelas / kurang komprehensif.
M - 26
Tabel 3. Perbandingan keluaran hasil perencanaan jalan tol Manado-Bitung terhadap spesifikasi konten kegiatan perencanaan proyek KPS TAHAP, [Kegiatan], parameter PENYIAPAN PRA STUDI KELAYAKAN PROYEK KPS [Penyiapan Kajian Awal KPS] - kejelasan deskripsi proyek - kajian teknis - kajian kelayakan proyek - kajian lingkungan dan sosial - kajian bentuk kerja sama - kajian kebutuhan dukungan pemerintah/ jaminan pemerintah - penyiapan rancangan pengadaan badan usaha - penyiapan rancangan ketentuan perjanjian kerjasama PENYIAPAN PRA STUDI KELAYAKAN PROYEK KPS [Penyiapan Kajian Kesiapan] - persetujuan dari para pemangku kepentingan - penyampaian usulan atau perolehan persetujuan dukungan dari Menteri/Kepala Lembaga/ Kepala Daerah - penyampaian usulan jaminan pemerintah kepada Menteri Keuangan / Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (BUPI) sesuai dengan tata cara dalam peraturan perundangundangan - pelaksanaan program penyiapan tapak dan permukiman kembali - penyusunan rencana dan jadwal untuk program kepatuhan lingkungan - penyelesaian langkah-langkah untuk menyelesaikan berbagai masalah hukum PENYIAPAN PRA STUDI KELAYAKAN PROYEK KPS [Penyelesaian Kajian Akhir Pra-FS] - memutahirkan dan memastikan validasi kajian awal - melaksanakan konfirmasi kesiapan proyek dan ketertarikan pasar - mengembangkan struktur tarif - memastikan alokasi risiko, mekanisme pelaksanaan dukungan pemerintah dan/atau jaminan pemerintah dan struktur pembiayaan - menyiapkan rancangan pengadaan badan usaha, termasuk strategi pengadaan badan usaha - menyiapkan ketentuan (term sheet) perjanjian kerjasama
Ada
Tidak ada
Tersirat
Produk
(3),(4) (2),(3),(4) (2),(3),(4)
(3),(4)
(3),(4)
(4)
(2),(3),(4)
Sumber : hasil analisis Keterangan : Produk : (1) Project Overview 2004, (2) Pre FS 2004, (3). FS 2006, (4).Kaji Ulang FS 2009, (5) Paparan Rencana Jalan Tol Manado Bitung 2008, (6) Paparan Sosialisasi Rencana Jalan Tol Manado Bitung 2010. tj : tidak jelas / kurang komprehensif
M - 27
Melalui observasi, wawancara dan telaah terhadap data sekunder yang berkaitan dengan proyek jalan tol Manado Bitung, gambaran mengenai posisi tawar masing-masing pemangku kepentingan pada proses pre-project planning proyek jalan tol Manado Bitung disajikan pada Gambar 1.
Players
Subject
4 1
3 2
INTEREST
5 9
6
10
8
7
Crowd
Context setter
POWER Gambar 1. Power versus interest grid (Bruijn D.H dan Heuvelhof E.T, 2008) - Posisi para pemangku kepentingan proyek dan peranannya dalam perencanaan interaktif (Public Consultation Meeting) pada tahap pre-project planning proyek jalan tol Manado Bitung Sumber : hasil observasi Keterangan: 1. 2. 3. 4. 5.
Pemprov Sulut Pemkab Minahasa Utara Pemkot Manado Pemkot Bitung Masyarakat sekitar tapak proyek
6. Kementerian PU 7. Investor 8. Kelompok Industri (lokal, regional) 9. Pemerhati Lingkungan 10. Pemerintah Pusat / BAPPENAS
M - 28
7.
KESIMPULAN
Ada beberapa hal yang dapat disimpulkan dari studi kasus ini, yaitu: 1. Proyek infrastruktur publik berkategori mega proyek dan bernilai stratejik tinggi bagi perkembangan wilayah di daerah seperti pembangunan jalan tol, sebagian besar kegiatan perencanaannya pada tahap inisiasi proyek dilaksanakan oleh pemerintah daerah sebagai pemrakarsa proyek. Sisanya, pada tingkat nasional dilakukan oleh PJPK. 2. Memperoleh kesepakatan tentang project rationale dan justifikasi proyek di antara instansi pemerintah tingkat daerah mulanya agak sulit, tetapi sejalan dengan waktu dan perubahan tuntutan kebutuhan peningkatan perekonomian wilayah, makin banyak instansi pemerintah di daerah yang menyadari nilai strategis pembangunan jalan tol dan merasakan urgensi supaya perwujudan rencana pembangunan sesegara mungkin direalisasikan. 3. Mendapatkan persetujuan program dan penganggaran pembangunan proyek jalan tol di tingkat pusat merupakan tantangan terbesar yang memakan waktu lama realisasinya. Tuntutan melaksanakan tahapan perencanaan proyek KPS sesuai prosedur, secara lengkap belum dapat dipenuhi dan diduga disebabkan oleh belum memadainya kapabilitas PJPK berserta unsur-unsurnya. 4. Cakupan, durasi dan kinerja kegiatan perencanaan pada tahap awal proyek ini sangat dipengaruhi oleh itikad baik & kapabilitas pemerintah daerah sebagai pemrakarsa proyek dan pemerintah pusat sebagai. 5. Belum semua pemangku kepentingan proyek dilibatkan dalam pre project planning. Produk perencanaan pada tahap ini belum merupakan hasil perencanaan interaktif yang memadai (yakni: kurang melibatkan masyarakat umum sebagai end user).
DAFTAR PUSTAKA ___________. (2006). Feasibility Study dan Amdal Jalan Tol Manado Bitung. Laporan Akhir. Dinas Pekerjaan Umum Provinsi Sulawesi Utara. ___________. (2011). “Regulasi dan Progres Pembangunan Jalan Tol di Indonesia”. Bahan Tayangan pada Pelatihan Investasi Infrastruktur. Badan Pembinaan Konstruksi Kementerian Pekerjaan Umum. ___________. (2009). Review Studi Kelayakan Jalan Tol Manado Bitung. Draft Laporan Akhir. Dinas Pekerjaan Umum Provinsi Sulawesi Utara. ___________. (2011). “Tahap Perencanaan Proyek Kerjasama Pemerintah Swasta”. Bahan Tayangan pada Pelatihan Investasi Infrastruktur. Badan Pembinaan Konstruksi Kementerian Pekerjaan Umum. ___________. (2004). “Toll Road Manado Bitung – Project Overview”. Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu Manado-Bitung. Bruijn D.H dan Heuvelhof E.T, (2008). Management in Networks, On multi-actor decision making Construction Industry Institute, (1995). Pre-Project Planning Handbook. Special Publication 39-2. Texas. The University of Texas Driessen, P.P.J, Glasbergen, P dan Verdaas, C. (2001). “Interactive Policy-making – a model of management for public works”, European Journal of Operational Research, 128, 322-337. Gibson, G.E., J.H. Kaczmarowski, H.E. Lore. (1995). “Preproject-.Planning Process for Capital Facilities”. Journal of Construction Engineering and Management, ASCE, Vol.121, No. 3, September 1995, pp. 312-318 Hunter, K. and Kelly, J. “The Supporting Factors that make VM an attractive option in meeting the best value requirements of the UK Public Service Sector”. Diakses pada 9 Maret 2011 dari http://www.value-eng-org Karlsen, J.T. (2002). “Project Stakeholder Management”. Engineering Management Journal, 14 (4), 19-24 Koppenjan, J.F.M (2005). “The Formation of Public-Private Partnerships: Lessons from Nine Transport Infrastructure Projects in The Netherlands”, Public Administration, 83 (1), 135-157.
M - 29
Mandiartha, I.P, C.F. Duffield, G.U. Atmo (2011). “Project Financing and Risk Management in Transportation Projects: A Public Private Partnership Framework” Proceedings of the 3rd International Conference of EACEF : Designing and Constructing in Sustainability 2011. Meredith, J. R. and S. J. Mantel, Jr. (2006). Project Management A Managerial Approach. Sixth Edition. John Wiley & Sons Inc. Pataki, E.P., J.T. Dillon, M. McCormack. (2003). The New York State Project Management Guidebook Release 2. New York State Office for Technology. Diakses pada tanggal 11 Maret 2011 dari http://www.cio.ny.gov/pmnp/guidebook Peraturan Pemerintah Nomor 15 tahun 2005 tentang Jalan Tol Project Management Institute. (2004). A Guide to the Project Management Body of Knowledge Third Edition. Pennsylvania. Project Management Institute Inc. Sumanti, F.P.Y dan M.A. Wibowo (2011). “Preliminary Study on Pre-Project Planning Activities of Public Infrastructure Projects” Proceedings of the 3rd International Conference of EACEF : Designing and Constructing in Sustainability 2011 Sunoto D.K. (2011). “Sharing Experience: Bidang Jalan Tol”. Bahan Tayangan pada Pelatihan Investasi Infrastruktur. PT. Jasa Marga (Persero) Tbk. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005 - 2025. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 38 tahun 2004 tentang Jalan.
M - 30
