Stanovisko UNHCR Doplňková ochrana 1 osob ohrožených svévolným násilím podle Kvalifikační směrnice ES

Stanovisko UNHCR Doplňková ochrana1 osob ohrožených svévolným násilím podle Kvalifikační směrnice ES Úvod Nizozemská Státní rada požádala Evropský soudní dvůr o vydání rozhodnutí o předběžné otázce ve věci výkladu čl. 2 písm. e) a čl. 15 písm. c) směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004, o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany2 („Kvalifikační směrnice“). Uvedená ustanovení se týkají poskytování „doplňkové ochrany“ civilistům, kteří čelí „vážnému individuálnímu ohrožení... v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu“. Státní rada vznesla tyto otázky:3 1. Musí být čl. 15 písm. c) směrnice Rady 2004/83/ES (1) o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany vykládán v tom smyslu, že toto ustanovení poskytuje ochranu pouze v situaci, na kterou se vztahuje také článek 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tak jak je vykládán judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, nebo poskytuje prvně uvedené ustanovení ve srovnání s článkem 3 Úmluvy doplňující nebo jinou ochranu? 2. V případě, že čl. 15 písm. c) směrnice poskytuje ve srovnání s článkem 3 Úmluvy doplňující nebo jinou ochranu, jaká jsou v tomto případě kritéria pro to, zda se osoba, která uplatňuje, že přichází v úvahu pro doplňkovou ochranu, skutečně vystavuje nebezpečí, že bude ve smyslu čl. 15 písm. c) ve spojení s čl. 2 písm. e) směrnice vážně individuálně ohrožena v důsledku svévolného násilí? Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky („UNHCR“) vítá, že se Soudnímu dvoru nyní naskýtá příležitost, s výhledem na zajištění doplňkové ochrany všem, kteří ji potřebují, a na jednotnou aplikaci minimálních norem obsažených v Kvalifikační směrnici, tyto otázky vyjasnit.4

1

V tomto dokumentu je jako překlad anglického termínu „subsidiary protection“ používán výraz „doplňková ochrana“ použitý v textu zákona o azylu č. 325/1999 Sb. 2 Úř. věst. L 304, 30.9.2004, s. 12. 3 Úř. věst. C 8, 12.01.2008, s. 5. Viz také rozhodnutí nizozemské Státní rady č. 200702174/1 ze dne 12. října 2007. 4 UNHCR zdokumentovalo rozdílný přístup členských států k čl. 15 písm. c) a dalším částem Kvalifikační směrnice; viz UNHCR, Azyl v Evropské unii. Studie uplatňování Kvalifikační směrnice, listopad 2007, dostupná na http://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/47302b6c2.pdf, zejména str. 82-90.

1

UNHCR

Stanovisko k článku 15 písm. c) Kvalifikační směrnice

UNHCR, jako agentura, jíž Valné shromáždění OSN svěřilo zodpovědnost za poskytování mezinárodní ochrany uprchlíkům a za hledání trvalých řešení problému uprchlíků5, má na této věci přímý zájem. Podle svého Statutu vykonává UNHCR svůj mandát mimo jiné tím, že „[p]odporuje uzavírání a ratifikaci mezinárodních smluv o ochraně uprchlíků, dohlíží na jejich aplikaci a navrhuje jejich změny[.]“6 Povinnost dohledu UNHCR stanovená jeho Statutem je znovu připomínána v článku 35 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 („Úmluva z roku 1951“) a článku II. Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967.7 Zohledněna je i v právu ES.8 Od svého vzniku v roce 1951 UNHCR spolupracuje se státy při identifikaci a řešení potřeb mezinárodní ochrany včetně potřeb, které vznikají během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu. Původní mandát organizace byl založen na abstraktní definici uprchlíka jako osoby, která má oprávněné obavy z pronásledování z rasových, náboženských nebo národnostních důvodů nebo kvůli příslušnosti k určitým společenským vrstvám či zastávání určitých politických názorů9, převzaté (s určitými úpravami) do článku 1A Úmluvy z roku 1951. Žádná část této definice nevylučuje její aplikaci na osoby prchající před pronásledováním během konfliktu. V následujících letech po přijetí Statutu UNHCR Valné shromáždění OSN a Hospodářský a sociální výbor OSN rozšířily kompetence UNHCR ratione personae.10 Došlo k tomu nikoli změnou zákonné definice uprchlíka, nýbrž formou zmocnění UNHCR k poskytování ochrany a pomoci určitým skupinám lidí, jejichž situace nemusela nutně odpovídat definici uvedené ve Statutu.11 V praxi to znamenalo rozšíření mandátu UNHCR na řadu různých případů nuceného vysídlení vyvolaných konfliktem, svévolným násilím nebo rušením veřejného pořádku. Vzhledem k tomuto vývoji je UNHCR přesvědčeno, že závažné ohrožení života, fyzické integrity nebo svobody (včetně svévolného) vyvolané všeobecným násilím nebo událostmi závažně narušujícími veřejný pořádek, jsou legitimními důvody pro poskytnutí mezinárodní ochrany na základě jeho mandátu.12 UNHCR v tomto stanovisku předkládá své názory na minimální standardy doplňkové ochrany osob ohrožených svévolným (nebo také všeobecným) násilím stanovené Kvalifikační směrnicí. Tyto pojmy chápe UNHCR následujícím způsobem: Pojem „doplňkové“ nebo 5

Viz Statut úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, G.A. Res. 428(V), příloha, U.N. Doc. A/1775, čl. 1 (1950). 6 Tamtéž, čl. 8 písm. a) 7 UNTS č. 2545, sv. 189, str. 137 a UNTS č. 8791, sv. 606, str. 267. 8 Prohlášení 17 k Amsterdamské smlouvě (Úř. věst. C 340, 10.11.1997, s. 134) stanoví, že „V otázkách týkajících se azylové politiky budou zahájeny konzultace s vysokým komisařem OSN pro uprchlíky...“. Článek 21 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005, o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. L 326, 13.12.2005, s. 13), zejména čl. 21 odst. 1 písm. c) členským státům ukládá, aby umožnily UNHCR „v jakékoli fázi řízení předkládat při výkonu svých povinností dohledu podle článku 35 Ženevské úmluvy příslušným orgánům své názory ohledně jednotlivých žádostí o azyl.“ 9 Článek 6 Statutu. 10 Viz UNHCR, Sdělení k mezinárodní ochraně předložené na 45. zasedání Výkonného výboru programu Vysokého komisaře, UN Doc. A/AC.06/830, odst. 31-32 a poznámka č. 8. 11 Příslušnost UNHCR je v takových případech dána na základě článku 9 jeho Statutu: „Vysoký komisař vykonává další funkce, které mu uloží Valné shromáždění, především v oblasti repatriace a přesídlení; činí tak v rámci prostředků, kterými disponuje.“ 12 UNHCR, Poskytování mezinárodní ochrany včetně komplementárních forem ochrany, Výkonný výbor programu Vysokého komisaře, 2. června 2005, odst. 26, dostupné na http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/42a005972.pdf.

2

UNHCR


„komplementární“ formy ochrany13 označuje právní mechanismy pro poskytnutí ochrany a přiznání statusu osobám, které potřebují mezinárodní ochranu, ale nesplňují definici uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951 tak, jak je státy vykládána. UNHCR považuje tyto mechanismy za pozitivní a pragmatickou odpověď na určité potřeby mezinárodní ochrany, na které se nevztahuje Úmluva z roku 1951. UNHCR se snaží zajistit, aby doplňková ochrana status uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951 doplňovala, nikoli podkopávala. UNHCR má proto zájem vidět, že právo ES týkající se doplňkové ochrany náležitě reflektuje mezinárodní standardy a pomáhá předcházet mezerám v ochraně. Pojem „svévolné“14 nebo „všeobecné“ násilí UNHCR chápe jako násilí, které není zaměřené na konkrétní cíl nebo konkrétního jednotlivce. Výraz „osoby ohrožené svévolným násilím“ chápe jako výraz označující osoby mimo zemi jejich původu (v případě osob bez státní příslušnosti mimo zemi jejich obvyklého pobytu), které se nemohou vrátit, neboť existuje reálné nebezpečí, že by v důsledku tohoto násilí byl ohrožen jejich život, fyzická integrita nebo svoboda. Potřeby ochrany vyvolané situací svévolného násilí jsou často příčinou nuceného vysídlení, ale mohou nastat i v místě samém. První část tohoto stanoviska obsahuje doporučení UNHCR týkající se výkladu čl. 15 písm. c) Kvalifikační směrnice. Část druhá poskytuje informace o východiscích příslušných zásad mezinárodního a regionálního uprchlického práva a práva týkajícího se lidských práv, předmětu a účelu čl. 15 písm. c) z perspektivy vývoje návrhů jeho znění a praxi v členských státech.

1.

Výklad čl. 15 písm. c) Kvalifikační směrnice: doporučení UNHCR

Ve snaze přispět k harmonizaci praxe jednotlivých států vydalo UNHCR tři stanoviska vyjadřující jeho názory na komplementární ochranu.15 Tyto dokumenty se zabývají postavením komplementární ochrany v rámci širšího režimu mezinárodní ochrany, jejími příjemci, vhodnými standardy zacházení a procedurálními otázkami. Názory UNHCR převzal Výbor ministrů Rady Evropy. V roce 2001 výbor doporučil, aby doplňková ochrana byla poskytována mimo jiné osobám „...přinuceným uprchnout ze země původu nebo se mimo ni zdržovat v důsledku ohrožení života, bezpečnosti nebo svobody z důvodu svévolného násilí vyvolaného situacemi, jako je ozbrojený konflikt“.16

13

UNHCR dává přednost pojmu „komplementární ochrana“ před termínem „doplňková ochrana“. Avšak vzhledem k tomu, že druhý z uvedených pojmů je užíván v právu ES, používá jej UNHCR v tomto stanovisku tehdy, když hovoří o právu ES a praxi členských států. 14 V tomto dokumentu je jako překlad anglického termínu „indiscriminate violence“ používán výraz „svévolné násilí“ použitý v oficiálním českém překladu Kvalifikační směrnice. 15 Viz UNHCR, Komplementární formy ochrany: Jejich povaha a vztah k režimu mezinárodní ochrany, UN Doc. EC/50/SC/CRP.18, 9. června 2000, dostupné na http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/3ae68d140.pdf; UNHCR, Poskytování mezinárodní ochrany včetně komplementárních forem ochrany, cit. v pozn. 11, a UNHCR, Komplementární formy ochrany, globální konzultace k mezinárodní ochraně, 4. září 2001, dostupné na http://www.unhcr.bg/global_consult/ec_gc_01_18_en.htm. 16 Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy členským státům č. (2001)18 o doplňkové ochraně uprchlíků, dostupné na https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?Command=com.instranet.CmdBlobGet&DocId=231224&SecMo de=1&Admin=0&Usage=4&InstranetImage=62097

3

UNHCR


V roce 2005 Výkonný výbor UNHCR (ExCom), v současné době složený ze zástupců 72 států, přijal „Závěr k poskytování mezinárodní ochrany včetně komplementárních forem ochrany“.17 Tento závěr potvrzuje, že ke komplementárním formám ochrany by mělo být přistupováno teprve poté, co byla v plném rozsahu aplikována Úmluva z roku 1951. Závěr také zřetelně rozlišuje mezi komplementární ochranou a dočasnou ochranou, která je specifickým dočasným řešením při masovém přílivu osob. Závěr dále zdůrazňuje, že je důležité rozvinout systém mezinárodní ochrany tak, aby v ní nevznikaly mezery a aby všem, kteří potřebují mezinárodní ochranu, bylo umožněno ji nalézt a získat. UNHCR dlouhou dobu prosazovalo, aby byl v právu Evropského společenství vytvořen zvláštní základ pro ochranu osob spadajících do mandátu UNHCR, avšak nesplňujících definici uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951. Z tohoto důvodu UNHCR podporovalo iniciativu Evropské unie usilující o vytvoření instrumentů zakotvujících minimální standardy dočasné a doplňkové ochrany. UNHCR uvítalo přijetí Směrnice o dočasné ochraně v roce 2001, ale zdůraznilo, že dočasná ochrana nemůže být jediným nástrojem ochrany ohrožených osob v situacích všeobecného násilí, ať uprchlíků podle Úmluvy z roku 1951 nebo jiných osob.18 UNHCR proto uvítalo také Komisí předložený návrh čl. 15 písm. c) Kvalifikační směrnice, který zahrnoval i osoby prchající před svévolným násilím při ozbrojeném konfliktu nebo před systematickým či všeobecným porušováním svých lidských práv.19 Avšak během jednání o Kvalifikační směrnici byla působnost čl. 15 písm. c) zúžena. Zmínka o případech systematického a všeobecného porušování lidských práv byla vypuštěna a přijato bylo znění, které není zcela jasné. Když byl schválen konečný text, UNHCR podotklo, že výklad 26. bodu odůvodnění20 a pojmu „individuální“ v čl. 15 písm. c) se možná ukáže jako obtížný, vzhledem k tomu, že účelem je řešit potřeby ochrany vznikající v kontextu „svévolného“ násilí. UNHCR proto vyzvalo členské státy, aby ustanovení směrnice týkající se doplňkové ochrany nevykládaly restriktivně.21 Nedávno vydaná studie UNHCR týkající se uplatňování Kvalifikační směrnice22 ukazuje, že některé členské státy vykládají čl. 15 písm. c) extenzivně, v souladu s jeho účelem a duchem, ale že harmonizační potenciál této směrnice, pokud jde o doplňkovou ochranu, ještě nebyl plně využit. UNHCR na členské státy EU nadále naléhá, aby čl. 15 písm. c) vykládaly rozšiřujícím způsobem a reflektovaly tak jeho účel, jímž je harmonizovat praxi členských států v souladu s mezinárodními závazky a osvědčenou vnitrostátní praxí a zároveň sloužit

17

Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 103(LVI) 2005, dostupný na http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/43576e292.html. 18 „UNHCR vítá dohodu EU ohledně dočasné ochrany“, dostupné na http://www.unhcr.org/news/NEWS/3b17a0b24.html. 19 Viz UNHCR, Některé dodatečné připomínky k „návrhu Evropské komise směrnice Rady o minimálních normách pro podmínky, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti k získání postavení uprchlíků nebo osob potřebujících mezinárodní ochranu z jiných důvodů, KOM(2001)510 v konečném znění ze dne 12.9.2001“, dostupné na http://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/436623912.pdf. 20 26. bod odůvodnění zní: „Nebezpečí, kterým je všeobecně vystaveno obyvatelstvo jednotlivých zemí nebo jeho část, sama o sobě nepředstavují reálné ohrožení, které by mohlo být hodnoceno jako vážná újma“. 21 Viz Komentář UNHCR ke směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany, 28. ledna 2005, komentář k 26. bodu odůvodnění a k čl. 15 písm. c), dostupné na http://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/43661eee2.pdf . 22 Op.cit. v pozn. 3.

4

UNHCR


jako právní základ pro uspokojování potřeb mezinárodní ochrany neřešených Úmluvou z roku 1951.23 Podle názoru UNHCR by režim doplňkové ochrany vytvořený Kvalifikační směrnicí měl být vytvářen – nikoli však limitován – mezinárodními a regionálními dokumenty o lidských právech. K určení rozsahu působnosti ustanovení směrnice by měla sloužit judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) k článku 3 Evropské úmluvy o lidských právech (EÚLP),24 výklad orgánů pro dohled nad plněním závazků mezinárodního práva a praxe členských států. Takový přístup by byl v souladu se záměrem deklarovaným EU při koncipování tohoto nástroje, jímž je harmonizace praxe v členských státech. Mezinárodní a vnitrostátní ozbrojené konflikty mají často kořeny v etnických, náboženských nebo politických odlišnostech. Válka a násilí jsou nezřídka využívány jako nástroje pronásledování. Článek 15 písm. c) je proto třeba chápat tak, že se vztahuje na ta rizika, která nejsou ošetřena Úmluvou z roku 1951.25 K doplňkové ochraně by se státy neměly uchylovat tehdy, jestliže je ohrožení namířeno proti jednotlivci a ten splňuje podmínky pro poskytnutí statusu uprchlíka.26 Studie UNHCR týkající se Kvalifikační směrnice však ukazuje, že některé členské státy poskytly doplňkovou ochranu žadatelům přicházejícím ze situace všeobecného násilí, kteří ale mají současně odůvodněné obavy z pronásledování z důvodů uvedených v Úmluvě z roku 1951.27 Takový přístup Úmluvu z roku 1951 podkopává a je nutné se ho vyvarovat. Toho lze dosáhnout za pomoci takového výkladu čl. 15 písm. c), který se nesoustředí na jednotlivce pronásledované na základě určité své charakteristiky, ale který zahrnuje rizika hrozící obecněji lidem v situaci svévolného násilí. Stejně tak by čl. 15 písm. c) neměl být používán k řešení ohrožení, na která se vztahuje čl. 15 písm. a) nebo b). To nebylo záměrem jeho tvůrců a takový postup by ani nezaručil potřebný účinek čl. 15 písm. c). Na základě výše uvedeného je UNHCR přesvědčeno, že přínos čl. 15 písm. c) spočívá v jeho schopnosti poskytnout ochranu před vážnými hrozbami, které jsou dány situací a nikoli individuálně cílené. Přestože jsou žádosti o ochranu posuzovány v individuálním azylovém řízení, podmínky, za nichž je poskytována doplňková ochrana podle čl. 15 písm. c), by se měly vztahovat i na hrozby, které (potenciálně) ohrožují skupiny osob. Pojem „individuální“ hrozby by podle názoru UNHCR měl sloužit k tomu, aby byly z působnosti tohoto ustanovení vyloučeny osoby, u nichž je tvrzené nebezpečí jen vzdálenou možností, například proto, že násilí je omezeno jen na určitý region nebo že nebezpečí, jemuž čelí, nedosahuje prahu „reálného ohrožení“. Neměl by však vést ke zvyšování tohoto prahu ani zvětšování důkazního břemene, neboť situace všeobecného násilí jsou charakterizovány právě svévolnou a nepředvídatelnou povahou ohrožení, které představují.

23

Tamtéž, str. 15, 17 a 66-89. Nedávné rozhodnutí soudu ve věci Salah Sheekh proti Nizozemsku, č. 1948/04, ze dne 11. ledna 2007, je příkladem vývoje judikatury v oblasti zákazu navracení. 25 Tento závěr je v souladu s názorem UNHCR, že doplňková ochrana by měla status uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951 posilovat. Viz UNHCR, Závěr Výkonného výboru k poskytování mezinárodní ochrany včetně komplementárních forem ochrany, č. 103 (LVI) 2005, písm. k), dostupné na http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/43576e292.html. Viz také 24. bod odůvodnění Kvalifikační směrnice. 26 Na tomto názoru se členské státy při koncipování návrhu shodly, jak vyplývá z 24. bodu odůvodnění. 27 Viz UNHCR, studie o Kvalifikační směrnici, cit. v pozn. 3, str. 84 a 86. 24

5

UNHCR


Článek 15 písm. c) byl formulován výslovně za účelem řešení hrozeb vyplývajících ze svévolného násilí, které mohou už ze své podstaty dopadat na každou osobu v dané situaci. Výklad, který by neposkytoval ochranu ohroženým osobám jen z toho důvodu, že jsou součástí většího segmentu populace dotčené stejnými hrozbami, by byl v rozporu s literou i duchem tohoto ustanovení. Takový výklad by měl za následek vznik nepřijatelné mezery v ochraně a byl by v rozporu s mezinárodními dokumenty uprchlického práva a lidských práv.28 Potřeby mezinárodní ochrany vyvolané svévolným násilím nejsou omezeny jen na situace vyhlášené války nebo mezinárodně uznaného konfliktu. Je proto důležité, aby požadavky na „mezinárodní ozbrojený konflikt“ nebyly příliš vysoké. Zákonná definice nebo všeobecně přijímaný význam tohoto pojmu sice neexistuje, jeho výklad se však patrně bude formovat pod vlivem mezinárodního humanitárního práva, zejména čl. 1 odst. 1 Protokolu II k Úmluvě z roku 1949.29 Podle tohoto ustanovení se považují za dostačující jasné velící struktury stran konfliktu a kontrola nad územím, která jim umožňuje aplikovat Protokol II. Žádné formální rozhodnutí ze strany jakéhokoli státu nebo organizace ohledně existence „mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu“ by nemělo být vyžadováno. V tomto kontextu je důležitý vývoj práva ozbrojeného konfliktu a s ním související vývoj mezinárodního trestního práva, zejména Statut Mezinárodního trestního soudu. Bylo by ve vzájemném rozporu, pokud by osoby čelící hrozbám porušení norem sankcionovaných mezinárodní trestní odpovědností nemohly žádat o ochranu před navrácením do situace, v níž se takové hrozby vyskytují. UNHCR poukazuje také na rozsudek Mezinárodního soudního tribunálu pro bývalou Jugoslávii (ICTY) ve věci Žalobce proti Tadicovi.30 ICTY rozhodl, že ozbrojený konflikt existuje vždy, když dojde k použití ozbrojených sil mezi státy, vleklému ozbrojenému násilí mezi vládními úřady a organizovanými ozbrojenými skupinami nebo mezi takovými skupinami uvnitř státu.31 V této souvislosti je třeba poznamenat, že pojem „civilista“ v čl. 15 písm. c) by neměl sloužit k tomu, aby byli z působnosti tohoto ustanovení vyloučeni bývalí účastníci vojenských operací, kteří mohou prokázat, že se zřekli vojenských aktivit. Skutečnost, že osoba se v minulosti účastnila bojových operací, ji nutně nevylučuje z mezinárodní ochrany, pokud se opravdově a trvale zřekla vojenských aktivit.32 Kritéria pro posouzení, zda určitá osoba splňuje tyto podmínky, byla definována Výkonným výborem UNHCR.33 Pokud jde o práh „reálného ohrožení“, doporučuje UNHCR pragmatický přístup. Při posuzování, zda by žadatel čelil nebezpečí vážného a svévolného ohrožení svého života nebo osoby, by mělo být bráno v úvahu několik faktorů. Lze mezi ně zařadit: celkovou situaci 28

Tamtéž; Azylový a imigrační tribunál Velké Británie, Lukman Hameed Mohamed proti ministrovi vnitra, (AA/14710/2006), rozsudek soudce J. F. W. Phillipse ze dne 16. srpna 2007: „Bylo by směšné naznačovat, že hrozí-li civilním obyvatelům všeobecné reálné nebezpečí vážné újmy z důvodu svévolného násilí, je každý jednotlivý odvolatel nucen prokazovat nad rámec tohoto všeobecného nebezpečí ještě nebezpečí hrozící jemu samému.“ Viz také James Hathaway, Právo statusu uprchlíka, 1991, str. 97. 29 Dodatkový protokol k Ženevským úmluvám ze dne 12. srpna 1949, o ochraně obětí ozbrojených konfliktů nemajících mezinárodní charakter (Protokol II), 8. června 1977, dostupný na http://www.icrc.org/ihl.nsf/7c4d08d9b287a42141256739003e636b/d67c3971bcff1c10c125641e0052b545 30 2. října 1995, IT-94-1-AR72. 31 Tamtéž, odst. 70. 32 Viz Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 94 (LIII) ze dne 8. října 2002, písm. c) bod vii), dostupný na http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/3dafdd7c4.html. 33 Tamtéž.

6

UNHCR


v zemi, počet obětí na životech, zda je konflikt rozšířen na celém území nebo je omezen pouze na určitý region a osobní okolnosti žadatele. Důležitým náznakem existence reálného ohrožení svévolným násilím může být také skutečnost, že se některé členské státy EU zdržují deportací do dané země. Článek 15 písm. c) by měl být chápán jako podklad pro přiznání doplňkové ochrany osobám (včetně bývalých kombatantů) ohroženým svévolným násilím v široce definovaných situacích ozbrojeného konfliktu. Požadavek na existenci „individuální“ hrozby by neměl být vykládán příliš restriktivně, ale jako požadavek, aby nebezpečí, jemuž jednotlivý žadatel čelí, bylo v jeho individuální situaci reálné, nikoli jen vzdálené. Jak je uvedeno v části druhé, tento závěr má oporu i v historii tvorby návrhu tohoto ustanovení, zdrojích, z nichž vychází a v praxi členských států.

2. Ochrana osob ohrožených svévolným násilím: zdroje, předmět a účel čl. 15 písm. c) Kvalifikační směrnice a praxe států 2.1 Mezinárodní a regionální právo Mezinárodní a regionální uprchlické právo Stát je primárně zodpovědný za ochranu svých občanů. Potřeba mezinárodní ochrany vyvstává tehdy, když státní ochrana de facto nebo de iure chybí, což má za následek vážné ohrožení základních lidských práv. Může k tomu dojít v důsledku pronásledování nebo jiných faktorů ohrožujících život, svobodu nebo osobní bezpečnost. Tyto jednotlivé prvky jsou často vzájemně propojeny a nucené vysídlení je často projevem neschopnosti státu poskytnout ochranu. Taková ohrožení obvykle vznikají při konfliktech a nepokojích. Tyto případy je nutno jasně odlišovat od případů, kdy jednotlivci opouštějí zemi původu nebo se mimo ni zdržují z humanitárních nebo jiných důvodů.34 Podpisem Úmluvy z roku 1951 a jejího Protokolu z roku 1967 přijaly státy právní rámec, který – pokud je správně aplikován – umožňuje vyřešit většinu potřeb mezinárodní ochrany včetně potřeb vzniklých při konfliktech a vážných nepokojích. V takových situacích mohou být celé skupiny lidí ohroženy pronásledováním, např. na základě svého etnického původu nebo politické příslušnosti. Osoby s opodstatněnými obavami z takového pronásledování hledající azyl spadají bez dalšího do definice podle Úmluvy z roku 1951. Dynamický charakter Úmluvy z roku 1951, utvořený jejím cílem, účelem a vývojem v souvisejících oblastech práva (právo lidských práv, humanitární právo a mezinárodní trestní právo), navíc přináší státům možnost rozšířit její působnost na osoby, které potřebují mezinárodní ochranu nad rámec „klasické“ definice uprchlíka. Africké státy formálně rozšířily definici uprchlíka tak, aby zahrnovala osoby ohrožené svévolným násilím. Úmluva Organizace africké jednoty týkající se specifických aspektů uprchlické problematiky v Africe se výslovně vztahuje nejen na osoby prchající před pronásledováním z důvodů uvedených v Úmluvě z roku 1951, ale také na:

34

Viz UNHCR, Komplementární formy ochrany: Jejich povaha a vztah k režimu mezinárodní ochrany, op.cit. v pozn. 13.

7

UNHCR


„...každou osobu, která je v důsledku vnější agrese, okupace, cizí nadvlády nebo událostí vážně narušujících veřejný pořádek v některé části nebo v celé zemi jejího původu nebo státní příslušnosti nucena opustit místo svého obvyklého pobytu a vyhledat útočiště na jiném místě mimo svoji zemi původu nebo státní příslušnosti“.35 V Latinské Americe obdobně doporučila Cartagenská deklarace o uprchlících z roku 198436 zahrnout i: „osoby, které uprchly ze své země, neboť jejich život, bezpečnost nebo svoboda byly ohroženy všeobecným násilím, zahraniční agresí, vnitřními konflikty, rozsáhlým porušováním lidských práv nebo jinými okolnostmi, které vážně narušily veřejný pořádek“.37 Ačkoli tato definice není závazná, slouží jako podklad pro přiznání statusu uprchlíka v řadě latinskoamerických zemí.38 Zásada non-refoulement (zákazu navracení), úhelný kámen mezinárodního uprchlického práva, je podle názoru UNHCR odrazem normy mezinárodního práva obyčejového.39 Aplikací této zásady i ty státy, které nejsou signatáři Úmluvy z roku 1951 nebo regionálních instrumentů týkajících se uprchlíků, či které udržují omezenou územní působnost Úmluvy z roku 1951, i nadále hostí velké počty uprchlíků prchajících před pronásledováním a svévolným násilím. UNHCR se z titulu svého mandátu často zapojovalo do pomoci těmto hostitelským zemím a do hledání trvalých řešení pro dotyčné uprchlíky. V Radě Evropy bylo podniknuto několik pokusů přijmout extenzivní výklad definice uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951 a rozšířit její aplikaci i na „de facto uprchlíky“, tj. osoby, které formálně nenaplňují definici uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951.40 Tato doporučení však nebyla členskými státy Rady Evropy převzata. Na rozdíl od výše uvedených regionů evropské státy rozšířenou definici uprchlíka zahrnující i osoby prchající před svévolným násilím kolektivně neaplikují. V roce 2001 proto Výbor ministrů doporučil, aby byla takovým osobám poskytována doplňková ochrana.41

35

Organizace africké jednoty, Úmluva týkající se specifických aspektů uprchlické problematiky v Africe z roku 1969, článek 1 odst. 2. UNTS 14691, dostupná na http://www.africa-union.org/Official_documents/Treaties_%20Conventions_%20Protocols/Refugee_Convention .pdf 36 Cartagenská deklarace o uprchlících, Kolokvium k mezinárodní ochraně uprchlíků ve Střední Americe, Mexiku a Panamě, 22. listopadu 1984, III(3), dostupná na http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/research/opendoc.htm?tbl=RSDLEGAL&id=3ae6b36ec. 37 Tamtéž, kapitola III(3), poslední věta. 38 Revidovaný text Bangkokských zásad týkajících se statusu uprchlíků a zacházení s nimi z roku 1966 přijatý Asian-African legal Consultative Organization (dříve Committee) v roce 2001 obsahuje definici uprchlíka podobnou definici v úmluvě OAJ o uprchlících. Zásady jsou dostupné na http://www.aalco.int/Final%20Text%20of%20Bangkok%20Principles.htm. 39 Viz analýzu a odkazované zdroje v UNHCR, Doporučující stanovisko k extrateritoriální aplikaci závazků nonrefoulement obsažených v Úmluvě z roku 1951 o právním postavení uprchlíků a jejího Protokolu z roku 1967, Ženeva 2007, odst. 14-16 a pozn. pod čarou 30 s dalšími odkazy, dostupná na http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?docid=45f17a1a4&page=search. 40 Viz Doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy 773 (1976) a 1236 (1994) (obojí dostupné na: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/ATListing_E.asp) a doporučení Rady Evropy Rec(2001)18, op.cit. v pozn. 14. Viz také Jane McAdam, Kvalifikační směrnice Evropské unie: Vytvoření režimu podpůrné ochrany, International Journal of Refugee Law, sv. 17, číslo 3 (2005), str. 462, pozn. 2. 41 Doporučení Rady Evropy Rec (2001)18, op.cit. v pozn. 14.

8

UNHCR


Mezinárodní dokumenty o lidských právech Některé závazky v oblasti lidských práv, zejména ochrana práva na život a absolutní zákaz mučení nebo krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu, byly orgány dohledu mezinárodních smluv o lidských právech vykládány tak, že vylučují refoulement do míst, kde výše uvedené zacházení hrozí. Zákaz navracení je také považován za hlavní součást zákazu mučení, který je obsažen v obyčejovém mezinárodním právu a který nabyl povahy ius cogens.42 Tato ustanovení tak doplňují mechanismy ochrany dostupné v mezinárodním uprchlickém právu. Z judikatury vyplývá, že situace svévolného násilí může být důvodem k aplikaci ustanovení dokumentů o lidských právech obsahujících zákaz navracení, pokud žadatel prokáže osobní ohrožení. Avšak standard dokazování je dosti vysoký. Například v souvislosti s článkem 7 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech z roku 196643 Výbor pro lidská práva OSN zdůraznil nutnost zajistit, aby vyhoštění nemělo za následek „reálné nebezpečí nenapravitelné újmy“.44 Článek 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání z roku 1984 výslovně hovoří o povinnosti nevyhostit osobu do země, v níž by jí hrozilo nebezpečí, že bude podrobena mučení. Výbor OSN proti mučení opakovaně rozhodl, že „pro účely článku 3 [...] platí, že v zemi, kam je osoba vracena, musí existovat předvídatelné, reálné a osobní nebezpečí mučení“.45 Podle výboru takové riziko „musí být posuzováno z hlediska důvodů, které jsou více než pouhou teorií nebo podezřením“46, ale „nemusí splňovat podmínku vysoké pravděpodobnosti“.47 Evropské dokumenty o lidských právech Článek 3 Evropské úmluvy o lidských právech stanoví, že „[n]ikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu“. Od článku 3 nelze odstoupit48 a Evropský soud pro lidská práva opakovaně rozhodl, že vrácení osoby do země, 42

Tamtéž, odst. 21-22 a pozn. 48 s dalšími odkazy. 999 UNTS 171, 6 (ILM) 1967. Článek 7 stanoví, že „[n]ikdo nesmí být mučen nebo podrobován krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu“. 44 Viz Obecná poznámka č. 31[80] Výboru pro lidská práva OSN, UN Doc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add 13 ze dne 26. května 2004, odst. 12, dostupná na http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CCPR.C.21.Rev.1.Add.13.En?Opendocument. 45 Viz např. Výbor OSN proti mučení, EA proti Švýcarsku (28/1995), rozhodnutí ze dne 10. listopadu 1997, CAT/C/19/D/28/1995, odst. 11.5. Obdobně SC proti Dánsku (143/1999), rozhodnutí ze dne 10. května 2000, CAT/C/24/D/143/1999, odst. 6.6 a Zare proti Švédsku (256/2004), rozhodnutí ze 17. května 2006, CAT/C/36/D/256/2004, odst. 9.3. 46 Viz Výbor OSN proti mučení, Obecná poznámka č. 1, Sdělení k vrácení osoby do státu, kde mohou existovat důvody, že bude podrobena mučení (článek 3 v kontextu článku 22), přijata 21. listopadu 1997, UN Doc. A/53/44, 1997, 6f, dostupná na: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/13719f169a8a4ff78025672b0050eba1?Opendocument. 47 Tamtéž. 48 Článek 15 odst. 2 EÚLP. Viz ESLP, Irsko proti Spojenému království, 18. ledna 1978, série A 25, odst. 163. Obdobně Soering proti Spojenému království, 7. července 1989, č. 14038/88, odst. 88 a Kalashnikov proti Rusku, 15. července 2002, č. 47095/99, odst 95. V následných rozsudcích soud dále upřesnil, že „i za těch nejtěžších okolností, jako je boj proti organizovanému terorismu a zločinu, úmluva kategoricky zakazuje mučení nebo nelidské či ponižující zacházení a trestání“. Viz například ESLP, Aksoy proti Turecku, 18. prosince 1996, č. 21987/93, odst. 62. Ve věci Chahal proti Spojenému království (15. listopadu 1996, č. 22414/93, odst. 80) soud výslovně prohlásil: „Zákaz zakotvený v článku 3 je proto širší, než zákazy stanovené články 32 a 33 Úmluvy OSN o právním postavení uprchlíků z roku 1951 […].“ 43

9

UNHCR


ohledně níž existují závažné důvody domnívat se, že v ní této osobě hrozí „reálné nebezpečí, že bude podrobena mučení, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu“ je porušením článku 3.49 Špatné zacházení musí dosáhnout „minimální úrovně krutosti“50 a požadovaná míra důkazu ohledně takového zacházení je vyjádřena výrazem „závažné důvody domnívat se“.51 Není rozhodující, zda by k navrhovanému navrácení došlo přímo nebo nepřímo.52 Mnohé z případů vyhoštění řešených ESLP se týkaly způsobu zacházení v zemi původu předvídaného Úmluvou z roku 1951 a ESLP obecně považoval za nezbytné posoudit reálné riziko špatného zacházení vyplývající z individuální situace stěžovatelů. ESLP sice nevyloučil aplikovatelnost článku 3 v případě konfliktu a svévolného násilí, ale v několika rozhodnutích stanovil pro poskytnutí ochrany podle tohoto ustanovení vysoké požadavky, včetně případů, kdy stěžovatel v takové situaci čelil ohrožení. Věc Vilvarajah a ostatní proti Spojenému království se týkala tamilských žadatelů o azyl, kteří byli po vrácení ze Spojeného království na Srí Lanku mučeni. V této věci ESLP rozhodl, že jelikož „jejich osobní situace [není] o nic horší, než obecně situace ostatních příslušníků tamilské komunity nebo jiných mladých Tamilů, kteří byli vraceni do své země [...] pouhá možnost špatného zacházení ... nestačí [...] neexistují v jejich případě žádné specifické rysy, které měly nebo mohly ministrovi umožnit předvídat, že s nimi bude takto zacházeno.“53 Obdobně ve věci H. L. R. proti Francii, kdy stěžovatel tvrdil, že mu v Colombu hrozí útoky pašeráků drog, ESLP rozhodl, že „může pouze konstatovat, že v cílové zemi panuje všeobecné násilí. Je však přesvědčen, že tato okolnost sama o sobě nemá v případě deportace za následek porušení článku 3.“54 Věc Venkadajalasarma proti Nizozemsku se týkala tamilského stěžovatele ze Srí Lanky. Po posouzení celkové situace na Srí Lance ESLP rozhodl, že „nebyly prokázány podstatné důvody vedoucí k závěru, že by stěžovatel byl v případě vyhoštění vystaven reálnému nebezpečí“55 špatného zacházení, neboť mírový proces se vyvíjí nadějně a zdá se, že situace v oblasti lidských práv v zemi se stabilizuje.56 Tento případ je dalším příkladem toho, že ESLP nevyjímá ohrožení vznikající v situaci konfliktu a všeobecného násilí z působnosti článku 3, ačkoli v tomto konkrétním případě Soud rozhodl, že situace na Srí Lance stěžovatele reálným způsobem neohrožuje. Judikatura ESLP v této oblasti se stále vyvíjí. Ve věci Salah Sheekh proti Nizozemsku,57 v rozsudku z ledna 2007 týkajícím se somálského státního příslušníka z Mogadiša, příslušníka menšinového kmene Ašraf, ESLP přehodnotil svůj dosti restriktivní výklad kritéria „reálného ohrožení“ uplatněný ve věci Vilvarajah. Porovnal situaci Salaha Sheekha se situací v případu 49

Jako jeden z prvních precedentů týkající se vydávání viz ESLP, Soering proti Spojenému království, odst. 88 a 91. Viz také ESLP, Cruz Varas a ostatní proti Švédsku (20. března 1991, č. 15576/89, odst. 80), kdy Soud potvrdil, že článek 3 lze aplikovat na vydání i vyhoštění. 50 Viz Cruz Varas, odst. 83. 51 Soering proti Spojenému království, op.cit., odst. 88. 52 ESLP, T. I. proti Spojenému království, rozhodnutí ze dne 7. března 2000, č. 43844/98, International Journal of Refugee Law, sv.12, č.2, str. 256. 53 ESLP, Vilvarajah a ostatní proti Spojenému království, 30. října 1991, č. 13163/87, 13164/84, 13165/87, 13447/87 a 13448/87, odst. 111f. 54 ESLP, H. L. R. proti Francii, 29. dubna 1997, č. 24573/94, odst. 41. 55 ESLP, Venkadajalasarma proti Nizozemsku, 17. února 2004, č. 58510/00, odst. 68. 56 Tamtéž, odst. 69. 57 ESLP, Salah Sheekh proti Nizozemsku, op.cit. v pozn. 22.

10

UNHCR


Vilvarajah a rozhodl, že „na základě stěžovatelových tvrzení a informací o situaci v oblastech Somálska ‚relativně nebezpečných‘ pro příslušníky menšiny Ašraf lze předpokládat, že při vrácení bude stěžovatel vystaven zacházení odporujícímu článku 3.“58 Soud výslovně snížil práh „reálného ohrožení“ prohlášením, že „[p]okud by kromě skutečnosti, že je příslušníkem menšiny Ašraf [...], byl stěžovatel nucen prokazovat existenci dalších, specifických znaků, mohlo by to učinit ochranu poskytovanou tímto ustanovením iluzorní.“59 ESLP v současné době uplatňuje předběžné opatření podle článku 3960 ve všech případech státních příslušníků Srí Lanky tamilského původu a brání tak jejich vyhoštění do doby, než vydá precedenční rozhodnutí. Kromě toho Soud dopisem ze dne 23. října 2007 požádal Spojené království a Francii, aby prozatím nevydávaly příkaz k vyhoštění Tamilů, kteří tvrdí, že by je vrácení na Srí Lanku vystavilo nebezpečí zacházení porušujícího EÚLP. To naznačuje, že ESLP zřejmě hodlá aplikovat články 2 a 3 EÚLP na osoby prchající před hrozbami vzniklými v kontextu konfliktu a násilí a dále v tomto směru rozvíjet svoji judikaturu. Závěr Úmluva z roku 1951 a její Protokol z roku 1967 poskytují základní rámec pro řešení potřeb mezinárodní ochrany a mohou být aplikovány i na osoby ohrožené svévolným násilím, ačkoli v Evropě není tento přístup uplatňován. Zákaz navracení, jak byl formulován v mezinárodních a evropských dokumentech o lidských právech, nabízí komplementární ochranu k ochraně podle Úmluvy z roku 1951. Hrozby spojené s navrácením do situace svévolného násilí mohou být důvodem k poskytnutí ochrany podle těchto instrumentů, ačkoli judikatura v této oblasti se dosud stále vyvíjí a požadavky kladené při posuzování ohrožení jsou vysoké. V nedávném rozhodnutí týkajícím se příslušníka menšinového somálského kmene ESLP rozhodl, že ochrana nesmí být pouze iluzorní a že žádných specifických znaků vedle příslušnosti k ohrožené skupině není zapotřebí. UNHCR vítá, že ESLP i dohledové orgány hlavních dokumentů o lidských právech uznávají, že hrozby plynoucí z svévolného násilí mohou být důvodem k poskytnutí ochrany podle zásady non-refoulement a těší se na další vývoj této argumentace. UNHCR je přesvědčeno, že situace svévolného násilí je jasnou známkou existence individuálního ohrožení dotčených osob a že ustanovení zakotvující zásadu non-refoulement platí bez ohledu na počet ohrožených osob. 2.2 Vznik, předmět a účel čl. 15 písm. c) Potřeba harmonizovat pravidla EU týkající se „de facto uprchlíků“ byla uznána již ve Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o právu azylu z roku 1999.61 Pojem „de facto uprchlíci“ byl definován tak široce, že pokrýval veškeré potřeby mezinárodní ochrany vzniklé v případě, že by fyzická integrita osoby nesplňující podmínky statusu podle Úmluvy z roku 1951 byla po jejím vrácení do země původu ohrožena.62 Osoby ohrožené svévolným násilím a konfliktem byly do této definice rovněž zahrnuty. 58

Tamtéž, odst. 148. Tamtéž. 60 Podle článku 39 Jednacího řádu ESLP může Soud uložit předběžné opatření. 61 Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o právu azylu ze dne 11. října 1991, SEC(91)1857fin, dostupné na http://aei.pitt.edu/1275/01/asylum_rights_SEC_91_1857.pdf. 62 Tamtéž. 59

11

UNHCR


Brzy po vydání tohoto sdělení přiměl masový příliv osob z bývalé Jugoslávie členské státy věnovat pozornost problému lidí prchajících před násilím a konfliktem63 a nakonec vedl v roce 2001 k přijetí Směrnice o dočasné ochraně.64 Směrnice uznává potřeby mezinárodní ochrany „vysídlených osob“, které se nemohou vrátit do své země „za bezpečných a trvalých podmínek kvůli situaci v této zemi panujících“ a na které „by se případně mohl vztahovat článek 1A Ženevské úmluvy nebo jiné mezinárodní či vnitrostátní akty poskytující mezinárodní ochranu“. Směrnice uvádí zejména dvě kategorie osob: i) osoby, které uprchly z oblastí ozbrojených konfliktů nebo endemického násilí, ii) osoby, kterým vážně hrozí systematické nebo obecné porušování lidských práv, či osoby, které se staly oběťmi takového porušování lidských práv. Směrnice o dočasné ochraně poprvé stanovila na úrovni EU závazné minimální standardy právního statusu a práv osob prchajících před svévolným násilím. Účelem směrnice bylo umožnit členským státům poskytnout v krizových situacích časově omezenou ochranu velkým počtům osob, aniž by musely individuálně přezkoumávat jejich žádosti. Článek 2 písm. a) stanoví: "Dočasnou ochranou se rozumí řízení výjimečné povahy, které v případě hromadného přílivu nebo bezprostředně hrozícího hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu, poskytuje okamžitou a dočasnou ochranu těmto osobám“. Existence masového přílivu musí být potvrzena rozhodnutím Rady a musí být konzultována s UNHCR. Trvání dočasné ochrany je omezeno na dobu nejvýše tří let.65 Směrnice členským státům ukládá, aby osobám požívajícím ochrany umožnily kdykoli podat žádost o azyl, ale řízení o takových žádostech může být po dobu trvání dočasné ochrany pozastaveno. Směrnice byla ve všech členských státech transponována, ale zatím nebyla použita. V době, kdy ještě probíhala jednání o Směrnici o dočasné ochraně, Evropská rada dala najevo, že dočasná ochrana sama o sobě nebude pro naplnění potřeb osob ohrožených svévolným násilím stačit. V závěrech z Tampere z roku 1999 prohlásila, že Společný evropský azylový systém by měl obsahovat také „opatření doplňkových forem ochrany nabízející příslušný status komukoli, kdo takovou ochranu potřebuje“.66 „Dočasná“ a „doplňková“ ochrana tedy vznikly jako dva různé nástroje ochrany, přičemž minimální normy doplňkové ochrany byly začleněny do návrhu Kvalifikační směrnice. Kvalifikační směrnice zaujímá k potřebám mezinárodní ochrany holistický přístup. Obsahuje minimální normy jak pro uznání statusu uprchlíka, tak pro doplňkovou ochranu. Doplňková ochrana je zamýšlena jako doplněk k ochraně uprchlíků.67 Definice doplňkové ochrany v čl. 2 63

Závěr Evropské rady ze dne 11. a 12. prosince 1992. (http://www.europarl.europa.eu/summits/edinburgh/a0_en.pdf), Rezoluce k některým společným směrnicím týkajícím se přijímání zvlášť zranitelných skupin osob z bývalé Jugoslávie ze dne 2. června 1993. V roce 1997 Komise předložila návrh společné akce týkající se dočasné ochrany vysídlených osob. 64 Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001, o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (Úř. věst. L 212, 7.8.2001, s. 12). 65 Jeden rok s možností prodloužení o další jeden rok. Ve výjimečných případech může být prodloužena až na celkem třetí rok. 66 Závěry předsednictví, Evropská rada v Tampere, 15. a 16. října 1999, dostupné na http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en9.htm. 67 24. bod odůvodnění zní: „Je nezbytné stanovit také minimální normy pro definici a obsah statusu podpůrné ochrany. Doplňková ochrana by měla být doplňkovou a dodatečnou k ochraně uprchlíků zakotvené v Ženevské úmluvě.“

12

UNHCR


písm. e) je tedy omezena jen na osoby, které nesplňují podmínky statusu uprchlíka. Směrnice čerpá ze dvou zdrojů: z „mezinárodních závazků vyplývajících z právních aktů v oblasti lidských práv“ a ze „stávající praxe v členských státech“ nebo také „nejlepších prvků vnitrostátních právních řádů členských států“.68 Komise počítala s takovým přístupem k doplňkové ochraně, který by zahrnoval všechny povinnosti v oblasti mezinárodní ochrany neřešené Úmluvou z roku 1951. Během koncipování návrhu směrnice byly jako argumenty pro zahrnutí osob ohrožovaných svévolným násilím a masivním porušováním lidských práv do režimu doplňkové ochrany uváděny závěrečný akt Úmluvy z roku 1951, vývoj mandátu UNHCR a vývoj na regionální úrovni jako např. Úmluva Organizace africké jednoty.69 Některé státy však požadovaly přesnější definici, která by neponechávala prostor pro pochybnosti o rozsahu doplňkové ochrany.70 To mělo za následek úžeji formulované ustanovení. Podle čl. 15 písm. c) musí osoba prchat před situací mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu a ohrožení musí být „vážné“ a současně „individuální“. Směrnice neobsahuje definici „mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu“71, ani pojmu „vážné ohrožení“. Pokud jde o „individuální“ charakter ohrožení, 26. bod odůvodnění říká, že nebezpečí, kterým je všeobecně vystaveno obyvatelstvo země nebo jeho část, sama o sobě nepředstavují konkrétní ohrožení, které by mohlo být hodnoceno jako vážná újma. Některé členské státy zjevně neměly v úmyslu stanovit v čl. 2 písm. e) a článku 15 směrnice nové právní povinnosti, nýbrž pouze chtěly reflektovat existující závazky členských států vyplývající ze zásady non-refoulement.72 Významnou roli při formulování čl. 2 písm. e) a článku 15 hrál článek 3 EÚLP a související judikatura ESLP. Objektivní posouzení hrozby vyjádřené výrazem „závažné důvody se domnívat“ v čl. 2 písm. e) bylo převzato z judikatury ESLP (a Výboru OSN proti mučení) a stejně tak kritéria vážné újmy stanovená v čl. 15 písm. a) a b). Režim doplňkové ochrany podle kvalifikační směrnice však není pouhým opisem článku 3 EÚLP nebo výkladu tohoto článku podávaného ESLP. Formulace „vážná újma“ v čl. 2 písm. e) není odvozena z judikatury ESLP ani z rozhodnutí orgánů dohledu mezinárodních smluv o lidských právech. Kromě toho ESLP nastavil práh pro posouzení nebezpečí v situacích konfliktu a svévolného násilí poměrně vysoko, přestože nikdy nevyloučil, že by situace všeobecného násilí per se 68

Vysvětlující memorandum k návrhu Komise směrnice Rady o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, KOM (2001)510 v konečném znění, 12. září 2001. Diskuse o minimálních normách pro doplňkovou ochranu byly započaty v roce 1997 na základě dánského návrhu, použitého dánským předsednictvím, který se soustředil na článek 3 EÚLP jako na právní základ ochrany osob, které spadají mimo definici uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951. Studie z roku 1998, vypracovaná Generálním sekretariátem, nabídla přehled doplňkových forem ochrany v členských státech, které se neomezovaly pouze na článek 3 EÚLP. Viz Studie o mezinárodních instrumentech důležitých pro doplňkovou ochranu, 10175/98 ASIM 178, 13. července 1998. Pro aktuální přehled praxe členských států viz Poznámku Generálního sekretariátu Rady pracovní skupině pro azyl, Sbírka odpovědí na dotazník o komplementárních formách ochrany, 8378/01 ASILE 27, 3. května 2001. 69 Neformální materiál EK k diskusi o legislativní práci Evropské komise týkající se definice pojmu „uprchlík“ a doplňkové ochrany, 14. května 2001. 70 Sdělení předsednictví Strategickému výboru pro imigraci Hranice a azyl ze dne 25. září 2002, Doc 12148/02 ASILE 43, 20. září 2002 (dále jen „Sdělení předsednictví“), str. 2. 71 Při koncipování textu směrnice bylo navrhováno odkázat na Ženevskou úmluvu z roku 1949 o ochraně civilních osob za války, ale odkaz nakonec nebyl zařazen. 72 Dokládá to název a struktura směrnice i 25. bod jejího odůvodnění.

13

UNHCR


mohla být důvodem k poskytnutí ochrany podle článku 3. Podobný postoj zaujal Výbor proti mučení. Teprve nedávno (po přijetí Kvalifikační směrnice) ESLP zmírnil požadavky na prokázání „reálné hrozby“ v takových situacích.73 I přes absenci autoritativních výroků ze strany ESLP a orgánů zřízených úmluvami o lidských právech ohledně ochrany ohrožených osob v situacích svévolného násilí byla tato kategorie osob zahrnuta do počátečního Komisí vypracovaného návrhu týkajícího se doplňkové ochrany. Tento přístup byl zřejmě zvolen vzhledem k praxi v členských státech74 a jako logický důsledek uznání potřeb ochrany takovýchto osob ve Směrnici o dočasné ochraně, na kterou vysvětlující memorandum Komise k čl. 15 písm. c) výslovně odkazuje. Memorandum také objasňuje, že ačkoli musí žadatel prokazovat reálnou hrozbu individuálně, „důvody k obavám nemusejí být specifické pro jednotlivce“. Během jednání v Radě panovala všeobecná shoda o tom, že režim ochrany se musí vztahovat na osoby ohrožené svévolným násilím a že čl. 15 písm. c) má zahrnovat povinnost uplatnit zásadu non-refoulement v situaci, kdy by členský stát usiloval o vyhoštění do země, v níž panuje vysoká míra násilí. Materiál předložený v průběhu jednání předsednictvím poukazoval zejména na skutečnost, že ESLP aplikaci zásady non-refoulement na takové situace nevyloučil.75 Kromě toho existovala shoda v tom, že je zapotřebí speciálního ustanovení na ochranu ohrožených osob v situaci svévolného násilí, neboť panoval názor, že zmínka o mučení a špatném zacházení v čl. 15 písm. b) by nutně nemusela hrozby vznikající v situacích svévolného násilí pokrývat.76 Historie vzniku směrnice tedy ukazuje, že členské státy se shodovaly na tom, že doplňková ochrana upravená Kvalifikační směrnicí by se měla vztahovat na osoby ohrožené svévolným násilím, pokud splňují příslušné požadavky. Tyto požadavky byly přebírány nejen z judikatury ESLP, ale také z širšího okruhu norem ochrany v oblasti mezinárodního práva i vnitrostátního práva členských států, jak je uvedeno v následující kapitole. 2.3 Vnitrostátní mechanismy doplňující Úmluvu z roku 1951 Většina států, ať se jednalo o signatáře Úmluvy z roku 1951 či nikoli, uznala potřeby mezinárodní ochrany osob prchajících před svévolným násilím. Některé využívají k jejich řešení právní rámec Úmluvy z roku 1951. Jiné zavedly mechanismy založené na svých závazcích plynoucích z mezinárodních nebo regionálních dokumentů o lidských právech a/nebo na vnitrostátních (ústavních) povinnostech. Tato vnitrostátní opatření se značně liší, od praxe diskrečního upuštění od vyhoštění (tj. pouhé faktické ochrany před navracením) až po přiznání statusu podobného statusu uprchlíka. Podle názoru UNHCR by však měly státy řešit tyto potřeby ochrany na základě právní úpravy, která nabízí formální status.

73

Tamtéž, str. 14 a pozn. 55. Viz kapitola 2.3 75 Op.cit. v pozn. 68, str. 7. 76 Tamtéž, str. 6. 74

14

UNHCR


Níže uvedený přehled obsahuje některé příklady praxe v EU.77 Obdobná praxe existuje i mimo EU.78 Tento přehled zahrnuje praxi před přijetím Kvalifikační směrnice i po něm a čerpá ze studie UNHCR o uplatňování Kvalifikační směrnice ve vybraných členských státech z listopadu 2007.79 Dokládá, že Kvalifikační směrnice nezpřísnila posuzování podmínek pro poskytnutí komplementární ochrany, ale ani nevedla k plné harmonizaci přístupu k doplňkové ochraně. Pokud jde o čl. 15 písm. c), praxe ukazuje, že několika členským státům se zdálo toto ustanovení příliš úzce formulované a rozhodlo se při jeho transpozici do vnitrostátního práva vypustit slovo „individuální“ nebo rozšířit jeho působnost i mimo případy „civilistů“ nebo situací „ozbrojeného konfliktu“. Některé státy si vedle ochrany podle čl. 2 písm. e) a článku 15 Kvalifikační směrnice ponechaly i širší formy doplňkové ochrany. Rakousko V Rakousku bylo před transpozicí Kvalifikační směrnice žadatelům o azyl, jejichž vyhoštění bylo zakázáno a kteří neměli podle zákona právo na pobyt, udělováno povolení k dočasnému pobytu podle §8 a 15 zákona o azylu z roku 1997. Ve všech případech mimo azylového řízení musely úřady před vyhoštěním osoby posuzovat, zda neexistují překážky pro refoulement (§57 cizineckého zákona).80 Cizinec mohl požádat o odklad vyhoštění (§56 odst. 2 cizineckého zákona), kterým byla deportace prohlášena za nemožnou z právních (§57 cizineckého zákona) nebo praktických důvodů. Toto rozhodnutí mohlo být vydáno i z úřední povinnosti a opakovaně. Nepřiznávalo sice držiteli žádná další práva, ale sloužilo jako důkaz o odkladu deportace na pozdější datum. Rakouský správní soud na tomto právním základě prohlásil, že vyhoštění do mimořádně nebezpečné situace by bylo v rozporu s rakouským právem. To by platilo zejména v případě, že by v důsledku ozbrojeného konfliktu byla nebezpečná situace natolik rozšířená, že by byl ohrožen život a osobní bezpečnost prakticky každé osoby deportované do předmětné země, a deportace byla vyloučena na základě článku 3 EÚLP.81

77

Všechny překlady vnitrostátních právních předpisů nebo judikatury jsou překlady neoficiálními. Pro úplnější přehled viz Jane MacAdam, Hledání útočiště v lidských právech, příspěvek přednesený na Konferenci o azylu a migraci: Politika a praxe v kandidátských zemích EU 5.-6. června 2004, dostupné na http://www.forcedmigration.org/events/prague2004/mcadam-paper.pdf; ECRE, Komplementární/doplňkové formy ochrany v členských státech EU: Přehled, aktualizace prosinec 2003, dostupné na http://www.ecre.org/research/survcompro.pdf; Ruma Mandal, Mechanismy ochrany mimo Úmluvu z roku 1951 („komplementární ochrana“), PPLA/2005/02, červen 2005 (výzkum objednaný UNHCR); Daphne BouteilletPaquet (ed.), Doplňková ochrana uprchlíků v Evropské unii: Doplněk k Ženevské úmluvě, Brusel, 2002. 78 Například kanadský zákon o přistěhovalectví a ochraně uprchlíků z roku 2001 zavádí status „chráněné osoby“, který se vztahuje na uprchlíky podle Úmluvy z roku 1951 a další osoby, které jsou v zemi původu „ohroženy na životě nebo jim hrozí kruté či nelidské zacházení nebo trest“. Takové nebezpečí nesmí hrozit všeobecně i jiným osobám v této zemi nebo osobám z ní pocházejícím; v pokynech vydaných Imigrační a uprchlickou komisí se uvádí, že se „vyžaduje určitá cílenost, ačkoli cílová skupina může být rozsáhlá“. Viz Kanadská imigrační a přistěhovalecká komise, Konsolidované důvody podle zákona o přistěhovalectví a ochraně uprchlíků, 2002, odst. 3.1.7. Kromě toho kanadské právo umožňuje, aby ministr pozastavil příkaz k vyhoštění do určité země nebo místa, pokud v důsledku ozbrojeného konfliktu představuje situace tam panující obecné ohrožení veškerého civilního obyvatelstva. Viz Předpisy o přistěhovalectví a ochraně uprchlíků, Canada Gazette, sv. 135, č. 50, 15. prosince 2001, sekce XXII, Pozastavení vyhoštění, část 13. oddíl 3 a část 15. V současné době je nebo bylo pozastaveno vyhošťování do Afghánistánu, Burundi, Demokratické republiky Kongo, Haiti, Iráku, Libérie, Rwandy a Zimbabwe. 79 Op.cit. v pozn. 3. 80 Rozhodnutí v otázce, zda není vyhoštění žadatele o azyl v rozporu se zásadou non-refoulement podle §57 cizineckého zákona vydávají azylové úřady v rámci jediného řízení (§8 zákona o azylu). 81 Překlad UNHCR. Viz VwGH, 99/21/0286, 8. listopadu 2001. Obdobně mimo jiné VwGH, 99/20/0599, 4. dubna 2000 a VwGH, 99/20/0460, 21. června 2001.

15

UNHCR


Podle §8 zákona o azylu z roku 2005 je nyní poskytována doplňková ochrana tehdy, pokud by navrácení do země původu znamenalo reálnou hrozbu porušení článku 2 nebo 3 EÚLP či jejích protokolů č. 6 a 13 nebo by pro žadatele jako civilistu představovalo vážné ohrožení jeho života nebo osoby z důvodu svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního konfliktu. Osoby požívající doplňkové ochrany získávají omezené právo pobytu.82 Finsko Článek 9 odst. 4 finské ústavy stanoví, že „cizinec nesmí být deportován, vydán nebo navrácen do jiné země, pokud by mu následkem toho hrozil trest smrti, mučení nebo jiné zacházení v rozporu s lidskou důstojností.“ Toto ustanovení zakotvující zásadu nonrefoulement se promítá do §147 cizineckého zákona z roku 2004 (301/2004 ve znění dodatků až do 619/2007). Proces transpozice Kvalifikační směrnice ve Finsku dosud probíhá. Nový navrhovaný zákon by umožňoval udělit povolení k pobytu osobám prchajícím před ozbrojeným konfliktem nebo svévolným násilím. Cizinecký zákon z roku 2004 má širší působnost, než článek 15 Kvalifikační směrnice. Podle §88 může cizinec získat povolení k pobytu z důvodu „potřeby ochrany“ pokud „mu v jeho domovské zemi nebo zemi trvalého pobytu hrozí trest smrti, mučení nebo jiné nelidské zacházení či zacházení v rozporu s lidskou důstojností“ nebo jestliže se nemůže vrátit do své země „kvůli ozbrojenému konfliktu nebo přírodní katastrofě“. Individuální ohrožení není vyžadováno.83 Finské úřady poskytly ochranu podle §88 žadatelům o azyl z Iráku, Afghánistánu a Somálska s odkazem na celkovou „bezpečnostní situaci“ v těchto zemích.84 Francie Ve Francii fungoval až do roku 2004 institut „teritoriálního azylu“85 jako samostatný na statusu uprchlíka nezávislý právní základ pro řešení určitých potřeb mezinárodní ochrany včetně potřeb osob ohrožených svévolným násilím, pokud byly tyto osoby schopny prokázat, že násilí bylo namířeno individuálně proti nim.86 Při novelizaci azylového zákona z roku 1952 zákonem č. 2003-1176 v prosinci 2003 zavedla Francie institut doplňkové ochrany. Článek 2(II) odst. 2 písm. c) zákona o azylu z roku 2003 upravuje doplňkovou ochranu civilistů před „[…] vážným, přímým a individuálním ohrožením jejich života nebo osobní integrity v důsledku svévolného násilí vyvolaného vnitrostátním nebo mezinárodním ozbrojeným

82

Podle judikatury Vyššího správního soudu (Verwaltungsgerichtshof) se doplňková ochrana na základě článku 3 EÚLP poskytne také tehdy, jestliže dotyčná osoba nemá dostatečné prostředky k obživě v zemi původu nebo jestliže nemůže být uspokojena její zvláštní potřeba lékařské péče. Viz např. VwGH, 2005/01/0057, 26. ledna 2006; VwGH, 2005/21/0058, 17. listopadu 2005; VwGH, 2001/01/0164, 9. července 2002, dostupné na www.ris.bka.gv.at. 83 Cizincům, kteří nemají nárok na mezinárodní ochranu kvůli vylučujícím důvodům, lze i přesto vydat dočasné povolení k pobytu vždy nejvýše na jeden rok, jestliže nemohou být vyhoštěni „protože jim hrozí trest smrti, mučení, pronásledování nebo jiné zacházení porušující lidskou důstojnost“ (§89). 84 V nedávných letech poskytly finské úřady žadatelům o azyl z Iráku, Somálska a Afghánistánu také dočasná povolení k pobytu (tzv. status B) podle §51 cizineckého zákona, který se vztahuje na cizince, které nelze vrátit do domovské země kvůli „technickým překážkám,“ jako je nedostupnost leteckého spojení (např. v důsledku občanské války). 85 Pro objasnění teritoriálního azylu podle francouzského práva viz Delouvain, Patrick, Vývoj azylu ve Francii, Journal of Refugee Studies, sv. 13, č. 1, březen 2000, str. 66-69. 86 Viz Ruma Mandal, op.cit., pozn. 75, str. 75.

16

UNHCR


konfliktem“. Commission des Recours des Réfugiés (CRR) poskytla na tomto základě v řadě rozhodnutí doplňkovou ochranu osobám ohroženým svévolným násilím.87 Litva V Litvě může být doplňková ochrana poskytnuta na základě §87 odst. 1 zákona o právním postavení cizinců z roku 2004 (ve znění platném k 28. listopadu 2006) osobě, která se nemůže vrátit do země původu mimo jiné kvůli opodstatněným obavám, že její život, zdraví, bezpečnost nebo svoboda by tam byly ohroženy endemickým násilím buď vyvolaným situací ozbrojeného konfliktu nebo vystavujícím tuto osobu vážnému nebezpečí systematického porušování lidských práv. §87 odst. 1 (3) cizineckého zákona nevyžaduje „individuální ohrožení“ žadatelova života nebo osobní integrity, pokud je žádost odůvodněna svévolným násilím. Namísto toho se však povinně zkoumá, zda je násilím ohrožen stěžovatelův život, zdraví, bezpečnost nebo svoboda či zda představuje vážnou hrozbu systematického porušování lidských práv. Na základě této právní úpravy byla v případech ozbrojeného konfliktu vyvolávajícího svévolné násilí lidem přiznána doplňková ochrana, aniž by muselo být prokazováno individuální ohrožení (např. osoby ze Somálska a osoby čečenského původu z Ruské federace).88 Německo V Německu může ministr vnitra každé spolkové země podle §60a zákona o trvalém pobytu z roku 2004 (dříve §54 cizineckého zákona) z humanitárních důvodů nařídit dočasné pozastavení deportací ohledně určitých zemí nebo skupin osob, a to na dobu maximálně šesti měsíců. Osoby, jejichž deportace je takto pozastavena, obdrží povolení za účelem strpění pobytu, z kterého plynou jen omezená práva. V minulosti bylo toto ustanovení někdy využíváno k poskytnutí ochrany skupinám prchajícím před konfliktem a svévolným násilím.89 Avšak vzhledem k tomu, že pozastavení deportací ministrem je politické rozhodnutí, nebylo využíváno příliš často. Německý Spolkový správní soud proto rozhodl, že v případech mimořádného ohrožení, pokud nerozhodla spolková země o dočasném pozastavení, musejí azylové úřady poskytnout ochranu jednotlivcům na základě §60 odst. 7 zákona o trvalém pobytu z roku 2004 (dříve §53 odst. 6 cizineckého zákona).90 Práh pro posouzení ohrožení je však značně vysoký; osobě musí hrozit „jistá smrt nebo těžké zranění“.91

87

Viz např. CRR, věc GKY, 03-01-01735, 17/10/2006; věc JECB, 490601, 4/12/2006; věc TT, 580896, 1/02/2007. Viz kapitoly IV.4.4.2 a IV.5 studie UNHCR ke kvalifikační směrnici, op.cit. v pozn. 3. 88 Viz např. případ čečenského státního příslušníka, kterému byl odepřen status uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951, ale následně mu byla poskytnuta doplňková ochrana. Litevský Nejvyšší správní soud rozhodl, že ačkoli nebylo v tomto případě prokázáno individuální ohrožení, doplňková ochrana musí být poskytnuta vzhledem k celkové situaci v Čečensku (I.B. proti Ministerstvu migrace, 26. listopadu 2007, A8-1076/2007). 89 Viz např. příkazy Ministra vnitra Šlesvicka-Holštýnska k pozastavení deportací do Kosova a o prodloužení pozastavení deportací na Srí Lanku ze dne 21. srpna 2007. 90 §60 odst. 7 zákona o trvalém pobytu z roku 2004 zní: „Cizinec by neměl být deportován do jiného státu, v němž je závažně a reálně ohrožen jeho život a zdraví nebo svoboda. Při rozhodování podle §60a odst. 1 věty první [Dočasné pozastavení deportace] musí být náležitě zvážena nebezpečí, jimž je obecně vystaveno obyvatelstvo nebo ta jeho část, k níž cizinec náleží...“ Před rokem 1994 byla povolení za účelem strpění pobytu vydávána skupinám osob prchajících před občanskou válkou. 91 Viz rozhodnutí německého Spolkového správního soudu ze 17. října 1995, 9 C 9.95, 27. dubna 1998, 9 C 13.97 a 8. prosince 1998, 9 C 4.98.

17

UNHCR


Nizozemsko V Nizozemsku mohou lidé ohrožení svévolným násilím, kteří nesplňují podmínky pro přiznání statusu uprchlíka, získat azyl na základě těchto dvou ustanovení §29 odst. 1 cizineckého zákona ze dne 23. listopadu 2000, které se týká osob: c) u nichž dospěl ministr [spravedlnosti] na základě přesvědčivých důvodů humanitární povahy souvisejících s důvody odchodu ze země původu, že nemohou být rozumně navráceny do země původu; [a] d) pro které by byl podle posouzení ministra [spravedlnosti] návrat do země původu obzvlášť krutý vzhledem k celkové situaci, která tam panuje. Písmeno c) upravuje tzv. „zásadu traumatu“. Týká se osob, které zažily natolik traumatizující události, že od nich nelze očekávat návrat do země původu. Relevantní události jsou vyjmenovány ve vyhlášce o cizincích.92 Aby byly naplněny podmínky pro přiznání statusu z důvodu traumatu, musí k odchodu žadatele ze země dojít nejpozději do šesti měsíců od traumatizujících událostí. Ministr spravedlnosti také může prohlásit za způsobilé k poskytnutí ochrany podle §29 písm. c) celé skupiny osob. Písmeno d) upravuje skupinovou ochranu (nebo ochranu určitých kategorií osob) sloužící k ochraně osob ohrožených svévolným násilím. Jedná se o nástroj aplikovaný na základě uvážení. O uplatnění skupinové ochrany na osoby přicházející z určité země nebo určitého regionu nebo na určitou skupinu osob rozhoduje ministr spravedlnosti.93 Bere při tom v úvahu tyto ukazatele: a) povahu násilí v zemi původu a zvláště rozsah porušování lidských práv a humanitárního práva, míru svévole a rozsah, v jakém se objevuje násilí a jeho geografické rozšíření, b) případné aktivity podnikané mezinárodními organizacemi vůči zemi původu, neboť tyto aktivity jsou ukazatelem postoje mezinárodního společenství k situaci v zemi panující, a c) politiku ostatních členských států EU.94 Osobám požívajícím skupinovou ochranu se uděluje povolení k pobytu, s nímž jsou spojena stejná práva, jaká mají osoby uznané za uprchlíky. Portugalsko Zákonem o azylu z roku 1998 zavedlo Portugalsko režim doplňkové ochrany, který se vztahuje nejen na ohrožení způsobená ozbrojeným konfliktem, ale také opakovaným porušováním lidských práv. Podle §8 se povolení k pobytu „[u]dělí […] z humanitárních 92

Taxativní výčet událostí považovaných za traumatizující: násilná smrt blízkých členů rodiny nebo spolubydlících a dalších příbuzných nebo přátel, pokud žadatel důvěryhodně prokáže, že mezi ním a zemřelým existovala těsná vazba; závažné zbavení osobní svobody mimo trestní řízení; mučení, kruté zacházení nebo znásilnění žadatele, přítomnost při takovém zacházení s blízkým členem rodiny či spolubydlícím nebo jiným příbuzným nebo přítelem, pokud žadatel může prokázat, že mezi ním a dotčenou osobou existovala těsná vazba (vyhláška o cizincích C/4.2.3). 93 Na konci roku 2007 platila skupinová ochrana pro osoby pocházející ze středního a jižního Iráku, Tutsie z Demokratické republiky Kongo, nearabské obyvatelstvo z Dárfúru v Súdánu a osoby pocházející z jižního Somálska a z Pobřeží slonoviny. 94 Článek 3.106 vyhlášky o cizincích ze dne 23. listopadu 2000.

18

UNHCR


důvodů cizincům nebo osobám bez státní příslušnosti, na které se nevztahuje §1 [status uprchlíka] a kteří se nemohou nebo jsou přesvědčeni, že se nemohou vrátit do země, jejímiž jsou státními příslušníky nebo, v níž mají obvyklý pobyt, kvůli nebezpečné situaci vyvolané ozbrojeným konfliktem nebo opakovaným porušováním lidských práv, ke kterému v zemi dochází.“ Portugalský Nejvyšší správní soud zdůraznil, že povinnost poskytnout ochranu z „humanitárních důvodů“ nepodléhá volnému uvážení.95 Portugalská Cizinecká a pohraniční služba v praxi požaduje, aby žadatel prokázal svoji státní příslušnost a nade vší pochybnost dokázal, že všeobecně nebezpečná situace v zemi původu má pro něj osobní důsledky, které mají přímou souvislost s jeho útěkem.96 Slovensko Na Slovensku byl do ledna 2007 osobám, které potřebovaly mezinárodní ochranu, ale nebyly uznány za uprchlíky, poskytován status strpění pobytu. Tato forma ochrany však byla omezena pouze na osoby splňující podmínky pro poskytnutí ochrany podle článku 3 EÚLP. Režim doplňkové ochrany byl zaveden zákonem o azylu z roku 2006, kterým byla transponována Kvalifikační směrnice. Ustanovení transponující čl. 15 písm. b) není omezeno jen na zemi původu a ustanovení transponující čl. 15 písm. c) se nevztahuje pouze na „civilisty“. Španělsko Podle §17 odst. 2 španělského azylového zákona (9/1994) ve spojení s článkem 31.3 nařízení o azylu (ve znění prováděcí vyhlášky č. 2393/04 k cizineckému zákonu z roku 2003) může být lidem, kteří se obávají hrozeb plynoucích z svévolného násilí a nesplňují podmínky pro status uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951, poskytnut humanitární status, jestliže existují opodstatněné a vážné důvody pro přesvědčení, že tyto osoby by v případě navrácení čelily reálnému ohrožení života nebo fyzické integrity. Humanitární status podle §17 odst. 2 ve spojení s čl. 31.3 přiznává příjemci stejná práva jako status podle Úmluvy z roku 1951 (včetně ochrany proti navracení a udělení povolení k pobytu a pracovního povolení), s výjimkou sjednocení rodiny, kdy platí jiný režim. Švédsko Ve Švédsku byla doplňková ochrana obsažena již v cizineckém zákoně z roku 1989, tedy dlouho před přijetím Kvalifikační směrnice. Osobám, které měly opodstatněné obavy z trestu smrti, tělesného trestu, mučení nebo jiného nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu (§3 odst. 1) a osobám potřebujícím ochranu kvůli vnitřnímu nebo vnějšímu ozbrojenému konfliktu (§3 odst. 2) bylo udělováno povolení k pobytu. Vedle toho upravoval §4 odst. 5 části 2. tohoto zákona udělování povolení k pobytu z humanitárních důvodů. 95

Rozhodnutí 045979 ze dne 24. ledna 2001, odst. I a II. Viz hodnocení portugalského Nejvyššího správního soudu, podle kterého „[u]dělení povolení k pobytu z humanitárních důvodů […] závisí na tom, zda v odvolatelově zemi panuje ‚vážná bezpečnostní situace vyvolaná ozbrojeným konfliktem‘“. Podle soudu „k systematickému porušování lidských práv dochází pouze tehdy, jestliže se porušování lidských práv týká bezpečnosti občana v tom smyslu, že k těmto porušením dochází tak často, že to vyvolává u většiny občanů země pocit nebezpečí“ (portugalský Nejvyšší správní soud, Proc. 01297/04, 9. února 2005). Viz také portugalský Nejvyšší správní soud, Proc. 045142, 15. února 2000, portugalský Správní a daňový soud, Proc. 316/05.OBELRS, 13. února 2006 a Správní a daňový soud, Proc. 1008/06.8BELSB, 21. září 2007. 96

19

UNHCR


Článek 15 Kvalifikační směrnice byl transponován částí 4. §2 cizineckého zákona z roku 2005. Působnost tohoto ustanovení je potenciálně širší než působnost směrnice. „Osobu, která z jiných důvodů potřebuje ochranu“ a má nárok na udělení povolení k pobytu, definuje jako osobu, která 1. má opodstatněné obavy, že jí bude uložen trest smrti nebo tělesný trest, že bude podrobena mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícími zacházení nebo trestu, 2. potřebuje ochranu kvůli vnitřnímu nebo vnějšímu ozbrojenému konfliktu nebo jinému vážnému konfliktu v zemi původu, má opodstatněné obavy, že bude terčem závažného špatného zacházení nebo 3. se nemůže vrátit do země původu kvůli přírodní katastrofě. Na rozdíl od čl. 15 písm. c) se §2 odst. 2 nevztahuje pouze na civilisty a nevyžaduje existenci „individuálního“ ohrožení nebo ohrožení, které je namířeno proti životu nebo osobní integritě. Ochrana podle §2 odst. 2 se kromě toho vztahuje také na osoby s opodstatněnými obavami ze „závažného špatného zacházení“ v důsledku „jiných vážných konfliktů v zemi původu“.97 V několika případech byla doplňková ochrana poskytnuta žadatelům z Iráku na základě skutečnosti, že měli opodstatněné obavy ze špatného zacházení v situaci „jiného vážného konfliktu“98 Švédská právní úprava je tedy co do působnosti širší než Kvalifikační směrnice a Švédsko ve velké většině případů doplňkovou ochranu poskytuje, přestože švédské soudy mají tendenci vykládat zákon dosti restriktivně.99 Velká Británie Až do března 2003 mohla být ve Spojeném království poskytnuta doplňková ochrana jenom vládou, a to podle uvážení a na základě výjimečného povolení k pobytu. Následně zavedené instituty humanitární ochrany100 a diskrečního povolení101 také vycházely z Pokynů azylové 97

Přípravné práce na švédské právní úpravě naznačují, že výklad pojmu „jiné vážné konflikty“ je potenciálně velmi široký a zahrnuje i politickou nestabilitu v domovské zemi, pokud jsou tam mocenské poměry takové, že právní řád není nestrannou zárukou dodržování základních lidských práv. Viz Prop. 2004/05:170, str. 178. Švédská verze je dostupná na http://www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=37&dok_id=GS03170&rm=2004/05&bet=170. Přípravné práce také naznačují, že do spektra „závažného špatného zacházení“ mohou spadat také nepřiměřené tresty, svévolné uvěznění, fyzické útoky, sexuální násilí, sociální vyloučení a jiné závažné obtěžování. 98 Viz mj. MIBSOM21, MIBIQ2, MIBIQ10 a MIBIQ18 citované ve studii UNHCR o Kvalifikační směrnici, op.cit. v pozn. 3, str. 70, 72 a 85. 99 Soudní praxe formulovala požadavek na individuální a reálné ohrožení tak, že žadatel, který prohlašuje, že se obává „závažného špatného zacházení“ jako důsledku „jiných vážných konfliktů“ musí prokázat, že je „osobně ohrožen“ nějakou „konkrétní okolností“. V praxi to mělo za následek odepření mezinárodní ochrany mnoha žadatelům ze Somálska. Situace v Iráku a Somálsku nejsou považovány za situace „vnitřního ozbrojeného konfliktu“ a to, co může být v jiných členských státech EU považováno za „vnitřní ozbrojený konflikt“, místo toho švédské úřady označují jako „jiný vážný konflikt“. Ochrana je nicméně poskytována. Podrobnosti viz ve studii UNHCR o Kvalifikační směrnici, op.cit. v pozn. 3, str. 71ff. 100 Podle Hraniční a imigrační služby Ministerstva vnitra Spojeného království je „humanitární ochrana“ definována jako „ochrana poskytovaná osobám za podmínek Evropské úmluvy o lidských právech. Není totožná s azylem, který lze poskytnout pouze osobám, které prchají před pronásledováním za podmínek podle Úmluvy OSN o právním postavení uprchlíků z roku 1951. Humanitární ochranu můžeme poskytnout jen tomu, kdo podle našeho názoru nesplňuje podmínky pro udělení azylu, jestliže jsme přesvědčeni o existenci humanitárních důvodů k tomu, aby tato osoba zůstala ve Spojeném království.“; dostupné na http://www.bia.homeoffice.gov.uk/glossary?letter=H. 101 Hraniční a imigrační služba Ministerstva vnitra Spojeného království uvádí, že „diskreční povolení zůstat“ je druh „povolení k pobytu ve Spojeném království z výjimečných důvodů. Někdy je vydáváno osobám, které

20

UNHCR


politiky. Avšak od roku 2006 je status komplementární ochrany zahrnut do Pravidel v oblasti přistěhovalectví a text čl. 15 písm. c) Kvalifikační směrnice byl vtělen do odst. 339C těchto pravidel. Nedávné rozhodnutí Azylového a imigračního tribunálu Spojeného království naznačuje, že práh pro splnění kritérií „individuálního ohrožení“ a „svévolného násilí“ by pro osoby prchající ze situací všeobecného násilí neměl být nastaven příliš vysoko;102 humanitární ochrana byla žadateli poskytnuta na základě odst. 339C vzhledem k celkové situaci v Iráku. Soudce odmítl argument, že žadatel musí kromě existujícího všeobecného ohrožení civilního obyvatelstva prokázat ještě existenci individuálního ohrožení: „[O]hrožení sice může být individuální, je však, mám-li použít terminologii z jiného právního odvětví, společné a nerozdílné. Svévolné násilí již podle své jednoduché a logické definice není namířeno proti jednotlivcům; není namířeno proti nikomu, ale dotýká se kohokoli a potenciálně všech.“103 2.4 Závěr Mnohé členské státy poskytují doplňkovou ochranu podle článku 15 i osobám ohroženým svévolným násilím, avšak požadavky pro přiznání této ochrany se různí. Finsko, Litva, Švédsko, Portugalsko a Španělsko i nadále poskytují doplňkovou ochranu osobám ohroženým svévolným násilím v extenzivně vykládané situaci ozbrojeného konfliktu na základě institutů, které v jejich právních řádech existovaly již před přijetím Kvalifikační směrnice. Působnost těchto ustanovení byla v některých případech širší, než působnost článku 3 EÚLP, jak jej v současné době vykládá ESLP, i než restriktivní výklad čl. 15 písm. c) Kvalifikační směrnice. V Německu a Rakousku je zakázáno vyhoštění do „situace mimořádného nebezpečí“ a poskytuje se doplňková ochrana, pokud svévolné násilí panující v takové situaci představuje pro vyhošťované osoby nebezpečí. V těchto členských státech vyústila transpozice Kvalifikační směrnice v extenzivní výklad čl. 15 písm. c). V některých jiných zemích (mj. ve Spojeném království a na Slovensku) byla při transpozici čl. 15 písm. c) Kvalifikační směrnice zavedena výslovná povinnost poskytnout ochranu lidem ohroženým svévolným násilím. Na Slovensku jde právní úprava nad rámec směrnicí stanovených minimálních norem. Soud ve Spojeném království v nedávném rozhodnutí104 stanovil, že ochranu podle čl. 15 písm. c) lze poskytnout na základě celkového posouzení situace svévolného násilí v zemi, aniž by musel žadatel prokazovat, že násilí bylo namířeno individuálně proti němu. Praxe v několika členských státech tedy ukazuje, že kritéria pro poskytnutí doplňkové ochrany lidem prchajícím před svévolným násilím by neměla být vykládána příliš úzce. Podle názoru UNHCR by tato osvědčená praxe měla sloužit jako vodítko při výkladu působnosti citovaného ustanovení.

UNHCR Leden 2008

nesplňují podmínky pro poskytnutí azylu, ale kterým by podle našeho přesvědčení měl být z jiných důvodů povolen pobyt“; dostupné na http://www.bia.homeoffice.gov.uk/glossary?letter=H. 102 Viz Azylový a imigrační tribunál Spojeného království, Lukman Hameed Mohammed proti ministrovi vnitra, AA/14710/2006, 26. září 2007 (nepublikované rozhodnutí). 103 Tamtéž, odst. 19. Viz také rozsudek soudce J. F. W. Phillipse v pozn. 26. 104 Tamtéž.

21

Stanovisko UNHCR Doplňková ochrana 1 osob ohrožených svévolným násilím podle Kvalifikační směrnice ES

Recommend Documents