Stanovisko SOZE (Sdružení občanů zabývajících se emigranty) k nařízení Rady EU č. 343/2003, přijaté dne 18. 2. 2003, stanovící kriteria a postupy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom ze členských států příslušníkem třetího státu
1. Úvod Dnem přístupu do Evropské unie 1. 5. 2004 bude Česká republika vázána evropským právem ve všech jeho podobách. Přímo závazným se tak, pro Českou republiku resp. orgány veřejné moci rozhodující o žádostech o udělení azylu a především pro žadatele samotné, stane nařízení Rady EU č. 343/2003, přijaté dne 18. 2. 2003, stanovící kriteria a postupy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom ze členských států příslušníkem třetího státu. Toto nařízení zjednodušeně nazývané Dublin II. nebo Dublinské nařízení (v dalším textu budeme používat tato označení) bylo přijato s cílem nahradit a upřesnit ustanovení Dublinské úmluvy (Úmluva o určení státu příslušného pro posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států Evropských společenství1, nazývaná Dublin I.) a tak i přizpůsobit právní úpravu novému uspořádání a poměrům, které pramení ze vzniku velkého území bez vnitřních hranic. Jak stanoví předmětné nařízení v závěrečných ustanoveních v čl. 29, platným se pro členské státy stává dvacátého dne po publikaci nařízení v Official Journal of the European Union. Vztahuje se na všechny žádosti podané od prvního dne šestého měsíce následujícího po jeho vstupu v platnost, tedy od 1. 9. 2003. Stejně tak se od tohoto data vztahuje na všechny žádosti o určení příslušného státu (v tomto případě bez ohledu na datum podání žádosti o azyl).2 Do 1. 9. 2003 upravovala tuto oblast Dublinská úmluva, která zavazovala smluvní státy od roku 1997. Po 1. 9. 2003 zůstala účinnou pouze pro Dánsko, které se v souladu s čl. 1 a 2 Protokolu ohledně postavení Dánská - který byl připojen ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě upravující vznik Evropských 1
Dublinská úmluva byla podepsána dne 15. 6. 1990 a stala se závaznou pro smluvní strany dne 1. 9. 1997. Článek 29 Dublinského nařízení: „This Regulation shall enter into force on the 20th day following that of its publication in the Official Journal of the European Union. It shall apply to asylum applications lodged as from the first day of the sixth month following its entry into force and, from that date, it will apply to any request to take charge of or take back asylum seekers, irrespective of the date on which the application was made. The Member State responsible for the examination of an asylum application submitted before that date shall be determined in accordance with the criteria set out in the Dublin Convention.“
2
společenství - neúčastní na adopci Dublinu II.3 Dublinské nařízení je v současnosti závazné pro 14 členských států a prostřednictvím zvláštních dohod pro Norsko a Island. Je tak respektováno i Velkou Británií a Irskem, které v oficiálním dopisu z 30. 10. 2001 vyjádřily zájem být jeho stranou, čímž nevyužily možnost, kterou si vymínily v čl. 3
Protokolu
ohledně postavení Velké Británie a Irska ke zmíněným smlouvám nepodílet se na adopci a aplikaci tohoto nařízení v případě, že se tak rozhodnou.4 Nástrojem, který slouží k zabezpečení naplňování cílů tohoto nařízení je systém EURODAC, který je v účinnosti od 15. 1. 2003. Je naplánováno vydání souhrnné hodnotící zprávy o plnění Dublinského nařízení, která by měla být publikována 17. 3. 2006.
2. Některé aspekty právní úpravy obsažené v Dublinském nařízení Den 1. 5. 2004 bude významným nejen pro přistupující země, ale i pro všechny žadatele o azyl na území stávajících i budoucích členských států EU. Na toto datum připadá konec pětiletého období, které bylo stanoveno v Amsterdamské smlouvě v Hlavě IV., článku 63 (1)5, pro přijetí právních nástrojů, které mají unifikovat resp. harmonizovat právní úpravu azylového práva s přihlédnutím k existujícím platným mezinárodním dokumentům na poli azylového práva, zejména k Úmluvě o právním postavení uprchlíků z roku 19516 a k Newyorskému protokolu z roku 1967 a k dalším mezinárodním závazkům. Pod písmenem a) článku 63 (1) Amsterdamské smlouvy bylo do této agendy zahrnuto i nařízení, o kterém bude pojednáno v tomto stanovisku. Skutečnost, že toto nařízení je uplatňováno ve stávajících členských státech od 1. 9. 2003 a jeho obsahově téměř totožný předchůdce Dublinská úmluva již dokonce od roku 1997, znamená pro nově přistupující země, že budou nuceny nastoupit do „rozjetého vlaku“ ostatně stejně jako v jiných oblastech existující evropské právní úpravy. Příměr Evropy k „rozjetému 3
Srovnej preambuli Dublinského nařízení - bod 18 Srovnej preambuli Dublinského nařízení - bod 17 5 Srovnej Čl. 63 Amsterdamské smlouvy - Uprchlíci a právo azylu: „…Rada přijme … v období do pěti let po vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost (1) opatření týkající se azylu podle Ženevské úmluvy z 28. Července 1951 a Protokolu z 31. Ledna 1967 o statutu uprchlíků a podle dalších rozhodných smluv a to v těchto oblastech: (a) kriteria a mechanismy pro určení, který členský stát odpovídá za posouzení žádosti o azyl podané příslušníkem třetí země v jednom z členských států, (b) minimální standardy týkající se přijímání žadatelů o azyl v členských státech, (c) minimální standardy týkající se podmínek, které musí příslušníci třetích zemí splnit, aby mohli žádat o statut uprchlíka, (d) minimální standardy týkající se postupů členských států pro přiznání nebo odebrání statutu uprchlíka“ 4
vlaku“, který navíc lze jen ztěží zastavit, je dle našeho názoru víc než přesný. Stane se ještě reálnějším pokud se seznámíme s „cestujícími“ resp. nynějšími členskými státy, které již netrpělivě čekají, a to především současné „nárazníkové“ země na východní hranici EU, na nové „cestující“, na které bude moci být uplatňován existující „přepravní řád“. Pod tímto „řádem“ se skrývá systém, který byl tvořen se záměrem zamezit dvěma nežádoucím jevům. Jedná se o jev označovaný jako „asylum seeker in orbit“ a jev nazývaný „forum shopping“. První představuje situaci, kdy se žadatel o azyl ocitne na území EU a ani jeden z členských států nechce převzít odpovědnost za posouzení jeho/její žádosti o azyl. Cílem tohoto nařízení tedy je, aby byl zajištěn přístup k řízení o udělení azylu pro žadatele o azyl v návaznosti na další právní úpravu azylového acquis s využitím propadných lhůt pro určení odpovědného státu. Pod druhým jevem se skrývá praxe některých žadatelů o azyl, kteří současně nebo opakovaně podávají žádosti o azyl v několika členských státech a to pouze s cílem prodloužit a legalizovat si pobyt v EU. Základním principem, který má zajistit, aby k výše jmenovaným nežádoucím jevům nedocházelo, je princip zakotvený v čl. 3 Dublinského nařízení. Je zde stanoveno, že „…žádost má být posouzena jediným členským státem, který bude určen v souladu s kriterii v hlavě III. tohoto nařízení…“. Je předčasné hodnotit úspěšnost Dublinského nařízení, přestože některé signály ze současných členských států naznačují, že provádění tohoto nařízení je velmi nákladné a efektivnost poměrně nízká. Nutné je také zohlednit obsahovou podobnost s Dublinskou úmluvou, jejíž naplňování bylo od počátku poměrně komplikované. Dosvědčuje to i studie dánské Rady pru uprchlíky (Danish Refugee Council) o implementaci Dublinské úmluvy7, kde byla kritizována zdlouhavost a neefektivnost řízení a nejasnost jednotlivých kriterií. Nevole byla vyjádřena nad prodlužováním nejistoty před samotným řízením o azylu, která negativně ovlivňuje psychiku žadatelů o azyl, stejně tak i nad trendem, který vede žadatele o azyl k ničení jejich dokumentů, aby zabránili určení odpovědného státu, jenž jim nevyhovuje, 6
Vyhlášené ve Sbírce zákonů ČR ve sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., (dále jen Ženevská úmluva) 7 Srovnej: „The Dublin Convention Study on its Implementation in the 15 Member States of the European Union“ (publikovaná 1/2001): „However since September 1997, the implementation of the Convention has proved to be a difficult process. Member States generally agree that the “Dublin system” does not function as expected: the procedures are lengthy, the criteria unclear and difficult to implement and, moreover, the results are not significant since only a few asylum seekers are ultimately transferred. At the same time, some of the concerns expressed by refugee assisting lawyers and NGOs across Europe have materialised: longer (preprocedural) period of uncertainty; incitement to destroy identity and travel documents; separation of family members; incitement to choose illegality rather than transfer to a country which is not seen as a reasonable option due to lack of harmonisation of material law and practice in the European Union, etc.“
ať již z důvodů nižších standardů nebo kvůli nedostatečným kulturním vazbám. Již teď je však možné s jistotou konstatovat, že Dublin II. v žádném případě nepředstavuje spravedlivý systém, který by zabezpečil rovné přerozdělení břemene posuzování žádostí o azyl mezi jednotlivé členské státy např. s ohledem na počet obyvatel určité země EU, ale jedná se spíše o systém apelující na členské státy, aby se přihlásily k odpovědnosti za žadatele o azyl, který se díky jejich přispění na území EU dostal, případně k odpovědnosti, která je založena na dalších kriteriích stanovených v tomto nařízení. Jak vyplyne i z dalšího výkladu, je možné konstatovat, že Dublinský systém8 ignoruje jeden ze základních principů, na kterých je EU vystavěna a to princip solidarity. Nevyhnutelnou součástí aplikace tohoto nařízení se tak nezbytně stává i apel na svědomí členských států a na jejich vnímání jakési evropské fair play, jejíž percepce se liší stát od státu a vychází hluboko z kultury a hodnotových systému příslušných členských zemí. Je nasnadě, že přístup k procesnímu typu normy jako je Dublin II. se bude markantně odlišovat. Rozdílný je např. u středomořských států s ohledem na jejich z našeho pohledu svérázné vnímání byrokracie a úřední činnosti vůbec a u středoevropských států jako je Rakousko či Německo, kde smysl pro striktní dodržování pravidel je zcela na jiné úrovni. Dublinské nařízení však počítá i s řekněme nedůsledným přístupem některých členských států a za takové chování je trestá s pomocí neúprosných propadných lhůt nápadem odpovědnosti za žadatele o azyl9. Toto nařízení vede členské státy k tomu, aby posílily kontrolu svých hranic, a aby obezřetně přistupovaly ke své vízové politice a nesly za ni odpovědnost, což do budoucna zřejmě povede i k zpřísnění této politiky a tak nepřímo i k posílení konceptu „Evropy jako pevnosti“, která se uzavírá před ostatním světem a jediným možným a dostupným způsobem jak překročit její hranice zůstane pro žadatele o azyl nelegální migrace. Žadatelé o azyl se tak budou dostávat do stále nebezpečnějších situací a ještě ve větší míře budou muset využívat služeb pašeráků, kteří zneužívají jejich důvěry a doslova je ožebračují. Členským státům však nezbývá než naplňovat požadavky stanovené v Dublinském nařízení, neboť jeho ustanovení trestají především státy nacházející se na vnějším okraji EU za nedostatečnou kontrolu hranic a v krátkodobé perspektivě je pravděpodobně namísto k posilování efektivity jejich azylových procedur přinutí spíše k investicím do zabezpečení jejich hranic. Nedostatečná kontrola hranic 8
Pod pojem „Dublinský systém“ lze vedle Dublinského nařízení, které stanoví konkrétní kriteria a postupy, zařadit i Nařízení Komise č. 1560/2003 z 2. 9. 2003 stanovící podrobná pravidla pro provádění Nařízení Rady č. 343/2003 a Nařízení Rady č. 2725/2000 z 11. 12. 2000 o zřízení systému Eurodac (neoficiální názvy - jedná se o překlad autora). Všechny tyto právní nástroje vytvářejí systém , jehož cílem je určit stát odpovědný za posouzení žádosti o azyl. 9 Srovnej níže.
a jejich průchodnost pro nelegální migraci totiž znamená, že především v nárazníkových státech bude podáváno největší množství prvních žádostí o azyl, čímž při následném zjišťování odpovědného státu podle dublinského nařízení dojde k naplnění kriteria první žádosti o azyl a tak i k faktickému potrestání státu za to, že nedokázal zabezpečit svou hranici. Jiným předvídatelným důsledkem Dublinu II. s ohledem na důsledky jeho ustanovení pro žadatele o azyl a na jejich schopnost rozšířit mezi sebou informace o platné právní úpravě, dozajista bude i enormní snaha běženců vyhnout se složkám veřejné moci, dokud se nedostanou do členského státu, ve kterém chtějí podat žádost o azyl, případně, kde mají rodiny, či kde mají silné společenské a kulturní vazby. Ruku v ruce se k této snaze připojí i ničení veškerých dokladů či dokumentů, které by mohli posloužit jako důkaz pro určení odpovědného státu na základě Dublinského nařízení. Jak už vyplývá z plného názvu nařízení, jedná se svým způsobem o jistý druh „technické“ respektive procesní normy, ve které jsou stanovena hodnotící kriteria a postupy pro určení státu, který je odpovědný za projednání žádosti o azyl podané příslušníkem třetí země. Ve vztahu k Dublinské úmluvě došlo ke změně především ohledně právního charakteru pramene práva, ve kterém je zmíněná úprava obsažena. Již se nejedná o mezinárodní smlouvu jako v případě Dublinské úmluvy, ale o nařízení, tedy sekundární pramen evropského práva, které je přímo závazné pro členské státy EU a nevyžaduje tak žádný prováděcí předpis, který by jej začlenil do vnitrostátních právních řádů jednotlivých členských zemí. Pro občany a osoby žijící na uzemí členských států to znamená, že se mohou přímo dovolat práv a povinností obsažených v nařízení. Je nutné poznamenat, že Dublinské nařízení nezakládá individuální právo na azyl a ani neumožňuje žadateli o azyl, aby ovlivnil proceduru určení sátu odpovědného za jeho žádost.
3. Základní principy Základní principy tohoto nařízení jsou stanoveny v hlavě II., čl. 3 Dublinského nařízení, z nichž nejdůležitější jsme již zmínili v předešlém textu. Čl. 3 odst. 1 Dublinského nařízení stanoví, že žádost o azyl má být posouzena pouze jedním členským státem („…the application shall be examined by a single Member State…“), který bude určen dle kritérií stanovených v hlavě III. Žádost o azyl může být podána pouze příslušníkem třetího státu,
čímž jsou z osobní působnosti tohoto nařízení vyloučeni občané členských států EU.10 Ve vztahu k ustanovení tohoto článku je možné vyjádřit nespokojenost, že se v něm neobjevil odkaz na mezinárodní závazky, jimiž jsou členské státy vázány při posuzování žádosti o azyl. Jedná se především o Ženevskou úmluvu, Evropskou úmluvu o lidských právech11 a Úmluvu proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení12, které přímo zakazují refoulment.13 Čl. 3 odst. 2 Dublinského nařízení ponechává členským státům možnost převzít odpovědnost za žádost, která byla podána na jejich území i přesto, že by v případě uplatnění dublinské procedury došlo v souladu s kriterii stanovenými v hlavě III. k určení odpovědnosti jiného členského státu.14 Obdobné ustanovení obsahovala i Dublinská úmluva, nicméně na základě poznatků z praxe je možné konstatovat, že tento důležitý princip, který může zohlednit hledisko sloučení rodiny a různé další humanitární důvody, je bohužel jen zřídka využíván.15 Dalším principem, jenž dle našeho názoru může mít dalekosáhlé důsledky pro zajištění práva na azyl, které je stanoveno v čl. 17 Charty lidských práv EU16, je zásada stanovená v čl. 3 odst. 3 Dublinského nařízení. V souladu s tímto ustanovením mají členské státy zachováno právo uplatnit vůči žadateli o azyl princip třetí bezpečné země stanovený ve vnitrostátní úpravě za předpokladu, že budou dodržena ustanovení Ženevské úmluvy 10
Srovnej 3 odst 1 Dublinského nařízení: „Member States shall examine the application of any third-country national who applies at the border or in their territory to any one of them for asylum. The application shall be examined by a single Member State, which shall be the one which the criteria set out in Chapter III indicate is responsible.“ 11 Ve Sbírce zákonů ČR vyhlášené ve sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb. (dále jen EÚLP) 12 Ve Sbírce zákonů ČR vyhlášené ve vyhlášce ministra zahraničních věcí č. 143/1988 Sb., (dále jen Úmluva proti mučení). 13 Srovnej “Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the Proposal for a Council Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third country national” (Brussels, 26.07.2001, COM(2001)447 final, 2001/0182(CNS)) (dále “ECRE Comments on Dublin II”) ECRE zde navrhovalo následující znění čl. 3 odst. 1: „An asylum application shall be examined by a single Member State in accordance with its international obligations.“ 14 Srovnej čl. 3 odst 2 Dublinského nařízení: „By way of derogation from paragraph 1, each Member State may examine an application for asylum lodged with it by a third-country national, even if such examination is not its responsibility under the criteria laid down in this Regulation. In such an event, that Member State shall become the Member State responsible within the meaning of this Regulation and shall assume the obligations associated with that responsibility. Where appropriate, it shall inform the Member State previously responsible, the Member State conducting a procedure for determining the Member State responsible or the Member State which has been requested to take charge of or take back the applicant.“ 15 ECRE v této souvislosti ve svém „ECRE Comments on Dublin II“ navrhovalo následují znění čl. 3 odst. 2: „In derogation from paragraph 1, each Member State may, for humanitarian reasons, based in particular on family or cultural considerations, examine an asylum application lodged with it by a third-country national, even if such examination is not its responsibility under the criteria of this Regulation.” 16 Srovnej článek 18 Charty lidských práv EU (2000/C 364/01): „The right to asylum shall be guaranteed with due respect for the rules of the Geneva Convention of 28 July 1951 and the Protocol of 31 January 1967 relating to the status of refugees and in accordance with the Treaty establishing the European Community.“
a to především zásada non-refoulment. Stejně tak je třeba brát i ohled na čl. 3 EÚLP, kde je stanoven zákaz mučení. Skutečnost, že členské státy mají zachovanou možnost užití principu třetí bezpečné země je jistým způsobem v protikladu k jednomu z cílů Dublinského nařízení a to snaze zabránit jevu „refugee in orbit“ a představuje velké riziko, že vyústí v řetězovou deportaci. Na druhou stranu je nutné uvést, že stranami Ženevské úmluvy nejsou pouze členské státy EU a je proto do jisté míry na místě souhlasit s názorem, že pokud žadatel o azyl dosáhne země, která mu je schopna poskytnout účinnou ochranu, je povinností dotčeného státu v souladu s Ženevskou konvencí převzít odpovědnost za tohoto žadatele a to bez ohledu na následné žadatelovy pokusy o migraci.17 Obavy z řetězové deportace jsou však na místě především s ohledem na nejasnost samotného konceptu třetí bezpečné země a na možnost členských států stanovit podle svých národních kritérii, kterou zemi považují za bezpečnou. Členské státy by měly mít na paměti, že uplatněním konceptu třetí bezpečné země sice nemusí porušit princip non-refoulment, ale mohou tímto postupem otevřít cestu tzv. nepřímému refoulmentu (‘indirect refoulment’). Před uplatněním kriteria třetí bezpečné země by proto mělo vždy dojít k posouzení, zda konkrétní stát splňuje obecné standardy požadované po bezpečné zemi, ale i to, zda se jedná o bezpečnou zemi vůči konkrétnímu jednotlivci, který by měl mít možnost tuto skutečnost vyvrátit. Ohledně prokázání obecných standardů leží důkazní břemeno na členských státech. Fenomén třetí bezpečné země je nanejvýš aktuální i s ohledem na probíhající jednání ohledně definování tohoto pojmu v evropské právní úpravě a to především v návrhu směrnice Rady EU stanovící minimální záruky pro řízení o udělaní a odebrání azylu, v čl. 27 a 2818. ECRE vydalo v lednu 2004 své doporučení pro Radu EU ohledně „konceptu třetí bezpečné země”19. ECRE požaduje, aby pojem třetí bezpečné země byl jasně definován na evropské úrovni a aby předmětná úprava minimálně obsahovala následující předpoklady, které musí třetí bezpečná země splnit: a) ratifikace a implementace Ženevské konvence a dalších mezinárodních lidsko-právních smluv, b) existence azylové procedury vedoucí k přiznání statutu uprchlíka, c) výslovný souhlas předmětného státu se (znovu-)přijetím žadatele o azyl a s umožněním přístupu ke spravedlivé a efektivní proceduře pro posouzení žádosti o azyl předtím než dojde k přesunu, d) žadatel by měl mít blízký vztah
17
Srovnej Guy S. Goodwin –Gill, ‘The Refugee in International Law’, Charendon Press – Oxford, 1996, str. 335 Srovnej Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (draft version) 19 Srovnej ECRE´s Recommendations to the Justice and Home Affairs Council on the “Safe Third Country” concept at its meeting on 22-23 January 2004 18
ke třetí zemi např. rodinné vazby; pouhý průjezd předmětnou zemí nepředstavuje dle ECRE dostatečnou vazbu, e) možnost vyvrátit domněnku bezpečnosti třetí země.20 Článek 3 odst. 4 Dublinského nařízení stanoví povinnost pro členské státy informovat žadatele o azyl o aplikaci Dublinského nařízení, o lhůtách v něm stanovených a jeho důsledcích, a to v písemné formě v jazyce, o kterém je důvodné se domnívat, že mu žadatel rozumí. Je namístě vznést výhradu proti tomuto ustanovení, neboť žadateli o azyl nezajišťuje přístup k informacím podaným v jazyku, kterému plně rozumí.
4. Jednotlivá hodnotící kriteria Jednotlivá kriteria jsou v nařízení stanovena v hierarchickém pořadí, které musí příslušné orgány zohlednit. Oproti Dublinské úmluvě bylo posíleno postavení rodiny21 a kriterium sloučení rodiny. Je třeba zdůraznit, že jsou relevantní pouze ty rodinné vazby, které existovaly již v zemi původu. Pokud je žadatelem nezletilý bez doprovodu, odpovědný je ten stát, kde legálně pobývají členové jeho rodiny a zároveň je to v nejlepším zájmu nezletilého. V případě, že takoví rodinní příslušníci neexistují, je odpovědným ten stát, na jehož území byla podána žádost o azyl22. Ve vztahu k tomuto článku je možné vyjádřit zklamání, že se zde hovoří pouze o nukleární rodině, tak jak je definovaná v čl. 2 písm. i) Dublinského nařízení. Jistě by bylo velmi prospěšné i s ohledem na proklamovaný „nejlepší zájem dítěte“, kdyby 20
Srovnej ECRE´s Recommendations to the Justice and Home Affairs Council on the “Safe Third Country” concept at its meeting on 22-23 January 2004: „ECRE urges the JHA Council to ensure that, if the STC concept is to remain (to be considered within an individual examination of the claim in a procedure with minimum safeguards), the criteria and requirements in Articles 27 & 28 are clearly defined and that at a minimum, they include: a) Ratification and implementation of the 1951 Geneva Convention and other international human rights treaties, b) Existence of an asylum procedure in place leading to the recognition of refugee status, c) Explicit consent by the destination country to (re-)admit the asylum seeker and to provide her full access to a fair and efficient determination procedure before any transfer may take place, d)Close link of the applicant with the third country, such as family ties. Mere transit through a country does not constitute a meaningful link, e) Rebuttability of the presumption of safety. …“ 21 Definici rodinných příslušníků obsahuje Článek 2 Dublinského nařízení: „(i) "family members" means insofar as the family already existed in the country of origin, the following members of the applicant's family who are present in the territory of the Member States: (i) the spouse of the asylum seeker or his or her unmarried partner in a stable relationship, where the legislation or practice of the Member State concerned treats unmarried couples in a way comparable to married couples under its law relating to aliens; (ii) the minor children of couples referred to in point (i) or of the applicant, on condition that they are unmarried and dependent and regardless of whether they were born in or out of wedlock or adopted as defined under the national law; (iii) the father, mother or guardian when the applicant or refugee is a minor and unmarried.“ 22 Srovnej Článek 6 Dublinského nařízení: „Where the applicant for asylum is an unaccompanied minor, the Member State responsible for examining the application shall be that where a member of his or her family is legally present, provided that this is in the best interest of the minor. In the absence of a family member, the
zde bylo umožňováno sloučení i se „vzdálenějšími“ příbuznými (např. teta, strýc), kteří dokáží nezletilému poskytnou pro jeho vývoj potřebné kulturní a rodinné zázemí. Bohužel je tímto článkem dávána přednost státnímu výchovnému zařízení. Snaha o vstřícnější přístup se projevuje pouze v tzv. humanitární klauzuli v čl. 15 odst. 3 Dublinského nařízení, kde je umožněno, aby pokud je to možné, došlo ke sloučení nezletilého bez doprovodu se vzdálenějším příbuzným23. Jestliže má žadatele o azyl manžela/partnera nebo dítě, kterému byl přiznán status uprchlíka, měl by se přesunout, pokud si to tak přeje, do státu, kde k uznání došlo a kde v současné době pobývají.24 Nedostatkem tohoto kriteria je skutečnost, že se hovoří pouze o sloučení s osobou, které byl přiznán statut uprchlíka nikoli však o osobách, kterým byla udělena jedna z forem podpůrné ochrany jako je např. v české právní úpravě překážka vycestování. S ohledem na stále nižší míru udělování statutu uprchlíka ve smyslu Ženevské úmluvy a naopak častější přiznávání některé z forem podpůrné ochrany (jedná se o trend v západní Evropě), by bylo namístě umožnit sloučení i s osobami pobývajícími v členských státech na základě podpůrné ochrany.25 Poslední možností, která zohledňuje hledisko sloučení rodiny, je situace, kdy žadatel o azyl má v jiném členském státu rodinné příslušníky, o jejichž žádosti o azyl nebylo doposud vydáno meritorní rozhodnutí v první instanci. V takovém případě a za předpokladu, že si to dotčené osoby přejí, je příslušným stát pobytu rodinných příslušníků.26 Z dikce tohoto ustanovení jasně plyne, že se nevztahuje na sloučení s žadatelem, jehož žádost je projednávána ve zrychleném řízení či v řízení o přípustnosti žádosti o azyl. Důvodem je nebezpečí ohrožení hlavního cíle zmíněných procedur a to rychlosti. ECRE s tímto názorem nesouhlasí a naopak spatřuje v možnosti sloučení rodinných příslušníků výhodu, z níž mohou profitovat jak žadatelé o azyl, tak samotné státy, Member State responsible for examining the application shall be that where the minor has lodged his or her application for asylum.” 23 Srovnej čl. 15 odst. 3 Dublinského nařízení: „If the asylum seeker is an unaccompanied minor who has a relative or relatives in another Member State who can take care of him or her, Member States shall if possible unite the minor with his or her relative or relatives, unless this is not in the best interests of the minor.“ 24 Srovnej Článek 7 Dublinského nařízení: „Where the asylum seeker has a family member, regardless of whether the family was previously formed in the country of origin, who has been allowed to reside as a refugee in a Member State, that Member State shall be responsible for examining the application for asylum, provided that the persons concerned so desire.” 25 Srovnej „ECRE Comments on Dublin II“: „However, Article 7 is limited in providing for reunification with a family member who has refugee status under the Geneva Convention. This right should be extended to those persons who have a family member who has been allowed to legally reside in a Member State on other protection grounds e.g. a complementary form of protection and temporary protection. In light of the regrettable trend towards lower recognition rates under the Geneva Convention, and an increase in the use of other complementary forms of protection, reunification with family members afforded such a complementary status or temporary protection is as important as reunification of asylum seekers with family members with refugee status under the Geneva Convention, and should be guaranteed.“ 26 Srovnej Článek 8 Dublinského nařízení: „If the asylum seeker has a family member in a Member State whose application has not yet been the subject of a first decision regarding the substance, that Member State shall be responsible for examining the application for asylum, provided that the persons concerned so desire.”
které mají v tomto případě příležitost konzistentního posouzení žádostí azyl.27 Pokud dojde ke slučování rodiny, uplatní se pravidlo většího počtu rodinných příslušníků. Ke sloučení rodiny by tak mělo dojít a odpovědným by měl být stát, kde se nachází více rodinných příslušníků podřaditelných pod definici pojmu rodina tak jak je stanovena v čl. 2 písm i) Dublinského nařízení. Není-li možné použít hledisko sjednocení rodiny, stává se odpovědným stát, který vydal víza nebo povolení k pobytu, což však nutně neznamená, že se jedná o stát, skrze který žadatel vstoupil na území EU. V nařízení se dále přesně specifikují situace, kdy má žadatel více víz vydaných
různými
zeměmi
EU
nebo
vlastní
několik
cestovních
dokumentů.28
Jestliže se neuplatní ani předešlý scénář, pak se použijí pravidla, která stanoví přístup k osobám, které vstoupily na území EU nelegálně. Stát, na jehož území se žadatel nachází, má 12 měsíců od nelegálního vstupu na území EU na to, aby kontaktoval stát na jehož území žadatel vstoupil poprvé, a ten, pokud se tato skutečnost prokáže, má povinnost převzít 27
Srovnej „ECRE Comments on Dublin II“: „The right is limited, according to the Explanatory Memorandum, on the grounds that this measure can only be profitably applied if it does not affect other goals of asylum policy, primarily the quick processing of asylum applications. … The benefits of uniting families and of applications from family members being dealt with by the same authority favour both the asylum applicant and the Member State. The applicant receives the support of the family and the Member State can process the applications thoroughly and consistently.“ 28 Srovnej Článek 9 Dublinského nařízení: „1. Where the asylum seeker is in possession of a valid residence document, the Member State which issued the document shall be responsible for examining the application for asylum. 2. Where the asylum seeker is in possession of a valid visa, the Member State which issued the visa shall be responsible for examining the application for asylum, unless the visa was issued when acting for or on the written authorisation of another Member State. In such a case, the latter Member State shall be responsible for examining the application for asylum. Where a Member State first consults the central authority of another Member State, in particular for security reasons, the latter's reply to the consultation shall not constitute written authorisation within the meaning of this provision. 3. Where the asylum seeker is in possession of more than one valid residence document or visa issued by different Member States, the responsibility for examining the application for asylum shall be assumed by the Member States in the following order: (a) the Member State which issued the residence document conferring the right to the longest period of residency or, where the periods of validity are identical, the Member State which issued the residence document having the latest expiry date; (b) the Member State which issued the visa having the latest expiry date where the various visas are of the same type; (c) where visas are of different kinds, the Member State which issued the visa having the longest period of validity, or, where the periods of validity are identical, the Member State which issued the visa having the latest expiry date. 4. Where the asylum seeker is in possession only of one or more residence documents which have expired less than two years previously or one or more visas which have expired less than six months previously and which enabled him actually to enter the territory of a Member State, paragraphs 1, 2 and 3 shall apply for such time as the applicant has not left the territories of the Member States. Where the asylum seeker is in possession of one or more residence documents which have expired more than two years previously or one or more visas which have expired more than six months previously and enabled him actually to enter the territory of a Member State and where he has not left the territories of the Member States, the Member State in which the application is lodged shall be responsible. 5. The fact that the residence document or visa was issued on the basis of a false or assumed identity or on submission of forged, counterfeit or invalid documents shall not prevent responsibility being allocated to the Member State which issued it. However, the Member State issuing the residence document or visa shall not be responsible if it can establish that a fraud was committed after the document or visa had been issued.”
odpovědnost za tuto osobu. Z logiky věci je velmi obtížné prokázat nelegální pobyt, což je důvodem pro ne příliš časté uplatnění tohoto kriteria. Zároveň se opět s ohledem na obtížnost prokázání nelegálního pobytu pohybujeme v rovině morálky a fair play, jejichž obsah si však jednotlivé členské státy vykládají různě. Na druhou stranu je pochopitelné, že především tzv. „nárazníkové“ členské státy nemají nejmenší zájem zvyšovat počet žadatelů o azyl na svých územích, když Dublinský systém nijak neusiluje o spravedlivé rozložení nápadu žadatelů o azyl mezi jednotlivé členské státy EU. Pokud nelze určit, kde žadatel vstoupil na území EU, má se za to, že odpovědným za posouzení jeho žádosti je stát, kde osoba pobývá více jak 5 měsíců.29 Je-li takových států více, odpovědným se stává stát, kde žadatel pobýval naposledy. Je důležité zohlednit skutečnost, že mnoho příslušníků třetích zemí nepotřebuje ke vstupu na území EU víza, tudíž není vždy možné určit kde a kdy vstoupili na území EU. Pokud jde o čl. 9 až 11 Dublinského nařízení, ECRE jasně vyjádřilo svůj nesouhlas se spojováním odpovědnosti za posouzení žádosti o azyl s odpovědností za kontrolu hranic. Tento přístup totiž vede členské státy k porušování jejich mezinárodních závazků a k porušování principu non-refoulment.30 Obdobné signály zaznívají i od našich kolegů z nevládních organizací v Maďarsku, kteří hovoří o tzv. „selektivní schopnosti pohraničníků slyšet žádost o azyl“. Posledním v řadě kriterií, které lze považovat snad za nejdůležitější, je kriterium první žádosti o azyl stanovené v čl. 13 Dublinského nařízení.31 Prokázat existenci tohoto kriteria je relativně snadné a to pomocí systému EURODAC, čímž naplňuje požadaveky rychlosti a efektivnosti. Je tak možné se obejít bez dlouhého dokazování a náročného byrokratického 29
Srovnej Článek 10 Dublinského nařízení: „1. Where it is established, on the basis of proof or circumstantial evidence as described in the two lists mentioned in Article 18(3), including the data referred to in Chapter III of Regulation (EC) No 2725/2000, that an asylum seeker has irregularly crossed the border into a Member State by land, sea or air having come from a third country, the Member State thus entered shall be responsible for examining the application for asylum. This responsibility shall cease 12 months after the date on which the irregular border crossing took place. 2. When a Member State cannot or can no longer be held responsible in accordance with paragraph 1, and where it is established, on the basis of proof or circumstantial evidence as described in the two lists mentioned in Article 18(3), that the asylum seeker - who has entered the territories of the Member States irregularly or whose circumstances of entry cannot be established - at the time of lodging the application has been previously living for a continuous period of at least five months in a Member State, that Member State shall be responsible for examining the application for asylum. If the applicant has been living for periods of time of at least five months in several Member States, the Member State where this has been most recently the case shall be responsible for examining the application.” 30 Srovnej „ECRE Comments on Dublin II“: „ECRE strongly discourages linking allocation of responsibility for application processing to responsibility for entry controls. It encourages States to refoule asylum seekers at their land and sea borders, in contravention of their international obligations.“ 31 Srovnej Článek 13 Dublinského nařízení: „Where no Member State responsible for examining the application for asylum can be designated on the basis of the criteria listed in this Regulation, the first Member State with which the application for asylum was lodged shall be responsible for examining it.“
aparátu. Otázkou zůstává, jak často bude do budoucna využívané s ohledem na již výše uvedenou snahu žadatelů o azyl vyhnout se oficiálním orgánům, dokud nedosáhnou svého cíle. V článku 15 je upravena tzv. humanitární klauzule, na jejímž základě mohu členské státy bez ohledu na předešlá kriteria sjednotit rodinné příslušníky z humanitárních důvodů jako jsou např. důvody rodinné či kulturní, pokud dotčené osoby s tímto postupem souhlasí.32 Rodina zde není pojímána pouze v úzkém smyslu jak je definována v čl. 2 písm. i) Dublinského nařízení. Obdobný článek obsahovala i Dublinská úmluva a přes možnosti, které členským státům dával s ohledem na jeho šíři a možnosti interpretace v rámci diskreční pravomoci svěřené příslušným orgánům, smluvní strany k jeho použití přistupovaly velmi restriktivně a zřídka. Do jisté míry svou úlohu také hraje skutečnost, že se nejedená o kriterium, které musí být povinně aplikováno, čímž závisí jeho použití z velké míry na iniciativě samotného žadatele o azyl. V této souvislosti je zajímavý postřeh ze strany ECRE, které navrhovalo, aby do tohoto článku byla začleněna i informační povinnost o jeho existenci33. Je nutné uvést, že k užití jednotlivých kriterií nemusí vůbec dojít s ohledem na možnost, která je dána členským státům, a to v souladu s článkem 3 odst. 2 Dublinského nařízení upravujícím princip, který umožňuje dobrovolné přijetí odpovědnosti za posouzení žádosti o azyl bez ohledu na kriteria stanovená v Dublinu II.
5. Řízení o určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl Samotný postup, během kterého dochází k uplatnění jednotlivých kritérií, je stanoven v hlavě páté, která se v anglické jazykové verzi nazývá „Taking charge and taking back“. Název této hlavy vyjadřuje dva základní postupy, ke kterým v rámci dublinské procedury dochází a které jsou členské státy povinny naplňovat. Ve volném překladu se jedná o „převzetí odpovědnosti“ 32
Srovnej čl. 15 odst. 1 Dublinského nařízení: „Any Member State, even where it is not responsible under the criteria set out in this Regulation, may bring together family members, as well as other dependent relatives, on humanitarian grounds based in particular on family or cultural considerations. In this case that Member State shall, at the request of another Member State, examine the application for asylum of the person concerned. The persons concerned must consent.“ 33 Srovnej „ECRE Comments on Dublin II“: „ECRE recommends the following amendments to Article 16: Member States shall inform the asylum seeker of his right to request that another Member State assume responsibility for processing his application for humanitarian reasons.“
za žadatele o azyl a „vzetí zpět“ žadatele o azyl. Jakousi generální klausulí vymezující povinnosti členského státu, který je odpovědný v souladu s ustanoveními Dublinského nařízení a odkazující na příslušné články, kde jsou stanoveny příslušné postupy a závazné lhůty, je čl. 16 odst. 1 Dublinského nařízení34. Jsou zde předjímány jednotlivé situace, ke kterým může dojít. Členský stát, který je odpovědný v souladu s tímto nařízením za posouzení žádosti o azyl, je povinen a) převzít odpovědnost („take charge“) za žadatele o azyl, který podal žádost v jiném resp. nepříslušném („different“) členském státu a je dle písm. b) povinen dokončit řízení o azylu. Dále pod písm. c) až e) je věnována pozornost situacím, kdy je členský stát povinen přijmout žadatele o azyl zpět („take back“). Jedná se o následující situace: c) vzetí zpět žadatele o azyl, jehož žádost je posuzována v odpovědném členském státu, ale žadatel se neoprávněně zdržuje na území jiného členského státu; d) vzetí zpět žadatele, který zastavil řízení o své žádosti o azyl a podal novou žádost o azyl v jiném členském státu; e) vzetí zpět žadatele o azyl, jehož žádost byla v příslušném členském státu zamítnuta a tento žadatel se neoprávněně nachází na území jiného členského státu. Nyní podrobněji rozebereme jednotlivé právě zmíněné situace a příslušné postupy. Pod písmenem a) čl. 16 odst. 1 Dublinského nařízení je upravena povinnost členského státu převzít odpovědnost za žadatele o azyl, který podal žádost o azyl v „jiném – nepříslušném - neodpovědném“ státě („who has lodged an application in a different state“) s odkazem na úpravu v článcích 17 až 19 Dublinského nařízení. V případě, že členský stát, ve kterém byla podána žádost o azyl (stát A) považuje za odpovědný za posouzení žádosti jiný členský stát (stát B), je na státu, ve kterém se žadatel nachází, aby se urychleně, ne však později než tři měsíce po podání žádosti o azyl, obrátil na stát B, aby převzal odpovědnost za žadatele. Sankcí za nedodržení předepsané lhůty je odpovědnost státu A za posouzení žádosti, která byla na jeho území podána (čl. 17 odst. 1). Dožadovaný členský stát má povinnost prověřit žádost a ve lhůtě dvou měsíců odpovědět (čl. 18 odst. 1). Stát A má možnost požadovat urychlenou odpověď od státu B v případě, že žádost o azyl byla např. podána po odmítnutí povolení k pobytu, po zadržení osoby za nelegální pobyt nebo v případě, že je
34
Srovnej čl 16 odst. 1 Dublinského nařízení: „The Member State responsible for examining an application for asylum under this Regulation shall be obliged to: (a) take charge, under the conditions laid down in Articles 17 to 19, of an asylum seeker who has lodged an application in a different Member State; (b) complete the examination of the application for asylum; (c) take back, under the conditions laid down in Article 20, an applicant whose application is under examination and who is in the territory of another Member State without permission; (d) take back, under the conditions laid down in Article 20, an applicant who has withdrawn the application under examination and made an application in another Member State; (e) take back, under the conditions laid down in Article 20, a third-country national whose application it has rejected and who is in the territory of another Member State without permission.“
osoba držena v detenčním zařízení. Žádost musí obsahovat důvody pro urychlenou odpověď a stanovení doby pro odpověď s tím, že tato doba nesmí být kratší než jeden týden (čl. 17 odst. 2). Dožadovaný stát u takovýchto urgentních případů, může přesáhnout požadovanou lhůtu pro odpověď v případě, že posouzení žádosti vyžaduje obzvláště komplexní přístup. Odpověď však musí být poskytnuta do jednoho měsíce od přijetí žádosti (čl. 18 odst. 6). I v případě lhůt stanovených pro poskytnutí odpovědi na podanou žádost je sankcí za jejich nedodržení povinnost přijmout odpovědnost za žadatele (čl. 18 odst. 7). Zde se však jedná o poněkud odlišnou situaci než-li v případě neuplatnění žádosti státu ve lhůtě tří měsíců po podání žádosti o azyl. Žadatel má totiž být přesunut do státu, který si sám nevybral a především za situace, kdy dožádaný stát nijak nezkoumal, zda je či není odpovědný za žadatele. Žadatel je tak trestán za neschopnost dožádaného státu odpovědět v časovém limitu a je přesouván do státu, který by, pokud by došlo k posouzení žádosti, dost možná nebyl určen jako odpovědný. V článku 20 Dublinského nařízení je popsán postup pro vyřizování žádostí, které směřují v souladu s čl. 16 písm. c) až e) Dublinského nařízení k přijmutí žadatele o azyl zpět („take back“) do státu, kde je posuzována jeho žádost o azyl, popřípadě v němž zastavil řízení o své žádosti nebo kde byla jeho žádost zamítnuta. Dožadovaný členský stát má povinnost po provedení nezbytných úkonů pro posouzení žádosti odpovědět ve lhůtě jednoho měsíce. V případě, že se jedná o žádost založenou na datech získaných ze systému EURODAC dochází ke zkrácení lhůty na pouhé dva týdny (čl. 20 odst. 1 písm. b). I zde platí, že pokud dožádaný členský stát nesdělí své rozhodnutí ve stanovených lhůtách, má se za to, že se zpětvzetím žadatele o azyl souhlasí. I zde platí zamyšlení o „vině a trestu“ z předešlého odstavce. Pro oba typy žádostí tj. „taking charge“ a „taking back“, platí stejná pravidla upravující náležitosti rozhodnutí, kterým je žadateli oznámeno nepřijetí odpovědnosti ze strany členského státu, ve kterém právě pobývá. Rozhodnutí musí mimo jiné obsahovat důvody, na základě kterých bylo přijato a časový limit, ve kterém bude transfer do odpovědného státu proveden35. Proti takovému rozhodnutí je možné podat odvolání nebo žalobu k příslušnému orgánu odpovědnému za přezkum správních rozhodnutí v rámci členského státu s tím, že takový opravný prostředek nemá automaticky odkladný účinek na vykonatelnost 35
V Dublinském nařízení však není stanoveno, že rozhodnutí musí obsahovat poučení o právu na odvolání. ECRE proto ve svém stanovisku „ECRE Comments on Dublin II“ navrhovalo: „ECRE urges Member States to amend this article to ensure that the decision referred to in Article 20(1) includes information on the right to appeal.“
napadeného rozhodnutí a nebrání tak provedení transferu. Pouze v případě, že národní úprava umožňuje, aby soud přiznal odkladný účinek, pak příslušný orgán po posouzení konkrétního případu může přiznat odkladný účinek. Pouze zřídka je odkladný účinek přiznán, neboť jeho důsledkem je nepřiměřené prodloužení Dublinské procedury, která má za cíl pokud možná co nejrychleji umožnit započetí řízení o žádosti o azyl v příslušném členském státu. Na druhou stranu i v případě rozhodnutí vydaného na základě Dublinu II, se jedná o správní rozhodnutí, kterým je autoritativně ze strany správního orgánu (zde Dublinský úřad) zasahováno do práv a povinností účastníků řízení (zde žadatelé o azyl). Je proto namístě se ptát, zda se členské státy, tím že odmítají udělovat odkladný účinek opravným prostředkům proti napadeným rozhodnutím, nedostávají do rozporu s čl. 13 - Právo na účinné opravné prostředky – EÚLP: „Každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“36 ECRE se před přijetím Dublinského nařízení silně zasazovalo, aby podání opravného prostředku mělo odkladný účinek na výkon rozhodnutí o transferu s tím, že vyjádřilo obavy z možného výskytu nepřímého refoulmentu založeného na uplatňování odlišného výkladu čl. 1(A) Ženevské úmluvy v jednotlivých členských státech. Některé státy totiž interpretují ustanovení tohoto článku restriktivněji a rozhodnutí o transferu do takového státu může znamenat pro žadatele návrat zpět do státu, kde byl podrobován mučení, nelidskému a ponižujícímu zacházení a kde mu může hrozit smrt, čímž by došlo k porušení čl. 33 Ženevské konvence a/nebo čl. 3 EÚLP. ECRE v této souvislosti zmiňuje i rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci „T.I. v. UK“ , ve kterém Soud konstatoval, že rozhodnutí o přesunu do jiného členského státu neomezuje odpovědnost každého členského státu EU zajistit, že žadatel není v důsledku jeho rozhodnutí o transferu na základě Dublinské konvence vystaven jednání, které je v rozporu s ustanovením čl. 3 EÚLP.37 Nařízení stanoví, že transfer se musí bezpodmínečně uskutečnit do šesti měsíců38 po přijetí odpovědnosti případně po rozhodnutí o opravném prostředku, kterému byl 36
Srovnej čl. 13 EÚLP v anglické verzi: „Everyone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.“ 37 Srovnej „ECRE Comments on Dublin II“: „ECRE reminds Member States that in T.I. v. UK the European Court of Human Rights found that indirect removal does not affect the responsibility of each EU State to ensure that the applicant is not, as a result of its decision to transfer under attribution of responsibility arrangements, exposed to treatment contrary to Art. 3 of the ECHR..“ 38 ECRE ve svém stanovisku „ECRE Comments on Dublin II“ nesouhlasilo s šesti měsíční lhůtou pro uskutečnění transferu a navrhovalo maximálně lhůtu jeden měsíc s ohledem na zvýšenou nejistotu a psychické vypětí, kterému je žadatel v tomto období vystaven.
přiznán odkladný
účinek. Tento časový limit může být prodloužen až na jeden rok
v případě, že žadatel o azyl je ve výkonu trestu nebo až na osmnáct měsíců v případě, že žadatel zmizí. Pokud se transfer neuskuteční ve stanovené lhůtě, odpovědnost zůstává na státu, ve kterém byla podána žádost o azyl resp. ve státě, kde se žadatel zrovna nachází (čl. 19 odst. 4, čl. 20
odst. 2). Článek 23 Dublinského nařízení však navíc členským státům
umožňuje, aby si na bilaterálních úrovni upřesnily postupy při provádění Dublinského nařízení za účelem rychlejšího a efektivnějšího naplňování jeho obsahu, přičemž jednou z možností je i zkrácení zde stanovených lhůt.
6. Závěr Pokud se podíváme na Dublinské nařízení jako celek a zhodnotíme jeho důsledky pro žadatele o azyl samotné, neshledáme příliš mnoho výhod. Světlými místy jsou především ustanovení upravující sloučení rodinných příslušníků a možnost uplatnění humanitární klauzule. Naopak velkými negativy jsou především zdlouhavost samotné procedury, spojování odpovědnosti za žádost o azyl s odpovědností za hraniční kontroly a v neposlední řadě nepřiznávání odkladného účinku opravným prostředkům proti rozhodnutí o přemístění. Stejně tak novým členským státům Dublinské nařízení s největší pravděpodobností přinese řadu problémů. Jedná se o země, které mají pouze krátkodobou zkušenost s prováděním azylové politiky a jejich rozhodovací systémy a přijímací resp. absorbční kapacita nejsou dostatečně vyvinuté ke zvládnutí očekávaného náporu žadatelů o azyl, kteří budou na základě Dublinu II. a systému EURODAC vraceni na jejich území. Vedle těchto pesimistických vizí však zůstává několik otázek, na něž nám poskytne odpověď až praxe po 1. 5. 2004 a které mohou významně ovlivnit dopad uplatňování Dublinského nařízení na již tak zatížené azylové systémy nově přistupujících členských států. První z nich je otázka možné zpětné účinnosti Dublinského nařízení na žádosti o azyl, které byly podány v nových členských státech před jejich vstupem do EU. Dublin II. v tomto směru neobsahuje žádné intertemporální ustanovení, které by na tuto situaci pamatovalo, ačkoli se jedná o nezanedbatelné množství žadatelů o azyl, kteří přes podání žádosti o azyl v některém z přistupujících členských států pokračovali dále do západní Evropy, kde podali novou žádost o azyl. Je proto možné, že se Dublinské nařízení brzo po rozšíření EU ocitne před Evropským soudním dvorem, který bude muset posoudit tento problém. Druhou otázkou, na jejíž odpověď si budeme muset počkat, je otázka důslednosti uplatňování Dublinského nařízení, neboť bude z velké části záviset na přístupu jednotlivých
členských států. Jak jsme již výše uvedli, jedním z hlavních principů, na kterých je založena EU, je princip solidarity. Domníváme se, že členské státy a jejich odpovědné orgány si dobře uvědomují ekonomickou situaci a s ní spojenou připravenost azylových systémů přistupujících členských států. Je v zájmu všech členských států, aby po rozšíření, byly přistupující státy schopny i nadále plnit své úkoly a aby zabezpečovaly efektivní a spravedlivou proceduru v souladu s požadavky azylového acquis a mezinárodními závazky. Bude proto ve velké míře záležet na jednotlivých členských státech do jaké míry budou využívat ustanovení Dublinského nařízení, které jim umožňují poslat žadatele o azyl do státu první žádosti o azyl. A naopak do jaké míry budou využívat ustanovení čl. 3 odst. 2 Dublinského nařízení, který jim bez ohledu na jednotlivá kriteria umožňuje převzít odpovědnost za žadatele, a tak i ulehčit přetíženým azylovým systémům nových členských států.
V Brně dne 7. 4. 2004
Vypracoval: Mgr. Petr Čejka, právní poradce SOZE
.
