Stabiliteitsprogramma van België 2003-2005
november 2002 (Nederlandse versie)
Design by Ministry of Finance - Treasury - Internet/intranet team
-
Brigitte Degeest
Contacten Inhoud : Kabinet Minister van Financiën (
[email protected]) Website : http://treasury.fgov.be/interstabnl Federale Overheidsdienst Financiën – Administratie van de Thesaurie – Cel Internet/intranet (
[email protected])
Inhoud 1. De krachtlijnen van het stabiliteitsprogramma 20032005
p. 3
2. De economische omgeving
p. 6
2.1. De internationale context 2.2. Kortetermijnvooruitzichten voor de Belgische economie 2.3. Vooruitzichten op middellange termijn
3. Het vorderingensaldo en de overheidsschuld
p. 11
4. Vergelijking met het stabiliteitsprogramma 2002-2005 en sensitiviteitsanalyse
p. 26
5. De kwaliteit van de overheidsfinanciën
p. 31
6. De houdbaarheid van de openbare financiën
p. 35
Bijlagen
p. 43
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8.
De krachtlijnen van het begrotingsbeleid De uitvoering van de begroting 2002 De begroting 2003 De objectieven op middellange termijn Een algemeen beeld van de overheidsfinanciën 2001-2005 De bijdrage van de verschillende subsectoren De evolutie van de schuld Het cyclisch gecorrigeerd saldo
4.1. De vergelijking met het stabiliteitsprogramma 2002-2005 4.2. Sensitiviteitsanalyse 4.2.1. Een wijziging van de interesthypothesen 4.2.2. Een aanpassing van de groeihypothesen
5.1. Belangrijkste initiatieven op het vlak van de ontvangsten 5.2. Voornaamste administratieve vereenvoudigingen ten gunste van de ondernemingen en van de werkgelegenheid 5.3. Voornaamste initiatieven op het vlak van de uitgaven
6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.
Inleiding De veroudering van de bevolking: budgettaire gevolgen Een aangepast budgettair beleid De financiering van het Zilverfonds Het budgettair beleid als onderdeel van een globale strategie
2
1. De krachtlijnen van het stabiliteitsprogramma 2003-2005
D
Tweede actualisering stabiliteitsprogramma 20012005
it stabiliteitsprogramma 2003-2005 vormt de tweede actualisering van het eind 2000 ingediende stabiliteitsprogramma 2001-2005 dat uitging van een dubbele doelstelling: ten eerste moet door de geleidelijke opbouw van begrotingsoverschotten de sanering van de overheidsfinanciën en de afbouw van de overheidsschuld onverminderd worden verder gezet. Dit stabiliteitsprogramma voorzag, uitgaande van een trendgroei van 2,5%, de opbouw van een overschot van 0,7% van het BBP tegen 2005; ten tweede werden binnen dit budgettair kader in het meerjarenplan 2001-2005 de nodige middelen vrijgemaakt voor structurele maatregelen. Zo werd de nodige ruimte gecreëerd voor een verlaging van de fiscale en parafiscale druk en werden meer middelen voorzien voor verschillende prioritaire beleidsdomeinen (overheidsadministratie, ontwikkelingssamenwerking, mobiliteit, duurzame ontwikkeling, veiligheid, sociaal beleid, werkgelegenheidsbeleid,…).
Sinds de forse conjunctuurverzwakking, die begin 2001 merkbaar werd, en Mondiaal tegenvallende groei
ruim 1 jaar na de gebeurtenissen van 11 september 2001 blijft de toestand van de wereldeconomie erg onzeker. Het aanvankelijk optimisme over een snel herstel is stilaan weggeëbd. De groeivooruitzichten voor 2002 en 2003 werden herhaaldelijk naar beneden toe herzien. Het macro-economisch beeld verschilt grondig van dit gehanteerd bij vorige updates van het stabiliteitsprogramma. Met een toename van het BBP in constante prijzen van 0,7% zal de groei in 2002 ongeveer de helft bedragen van de oorspronkelijk vooropgestelde 1,3%. Ondanks deze tegenvallende groei zullen de overheidsfinanciën in 2002 volgens de verwachtingen vrijwel in evenwicht afsluiten.
Blijvend streven naar evenwichtige begroting
Ondanks de tegenvallende macro-economische omgeving blijft de Belgische
regering dus vasthouden aan de doelstellingen van het stabiliteits- en groeipact, met name het nastreven van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. Het garanderen van gezonde overheidsfinanciën is belangrijk om betere voorwaarden te creëren voor prijsstabiliteit en sterke en duurzame groei om aldus de werkgelegenheid te bevorderen. Binnen de Belgische context is het vasthouden aan deze principes
3
bovendien noodzakelijk om een voldoende snelle afbouw van de overheidsschuld te garanderen. Dit moet toelaten om de toenemende demografische druk op de sociale uitgaven op te vangen.
In het vorig jaar goedgekeurde stabiliteitsprogramma 2002-2005 bleef de Aanpassing doelstellingen
doelstelling om geleidelijk een substantieel begrotingsoverschot op te bouwen gehandhaafd. Indien de conjunctuuromslag in de loop van 2002 zou plaatsvinden en een krachtig herstel zou optreden, dan kon verwacht worden dat de groeicijfers voor 2003 rond de 3% uitkomen. Indien deze verwachting zich zou realiseren, dan werd het traject van het stabiliteitsprogramma 20012005, dat voorzag in een begrotingssurplus van 0,5% van het BBP, hernomen. Ondertussen is het duidelijk dat deze verwachting niet beantwoordt aan de realiteit. Volgens de bij de opmaak van de begroting 2003 gehanteerde groeivooruitzichten (0,7% voor 2002 en 2,1% voor 2003) zou de gecumuleerde groei 1,5 procentpunt lager liggen dan vorig jaar werd voorzien. Deze onverwacht sterke terugval van de economische groei dwarsboomt aldus de geplande opbouw van een overschot vanaf 2003 en heeft de regering ertoe gedwongen om de doelstellingen aan te passen.
Prioriteiten begroting 2003
Voor de begroting 2003 heeft de regering drie prioriteiten vooropgesteld: ♦
de sanering van de overheidsfinanciën veilig stellen door het waarborgen van een begrotingsevenwicht;
♦
het vertrouwen ondersteunen door de vroeger besliste maatregelen onverkort uit te voeren;
♦ binnen een strak budgettair kader de ruimte creëren voor een reeks nieuwe beleidsimpulsen op sociaal en economisch vlak. Indien de groei in 2003 hoger zou uitvallen dan nu aangenomen, dan geldt net als de voorgaande jaren het engagement dat de extra-ruimte prioritair zal aangewend worden voor de verbetering van het vorderingensaldo.
Consolidatie sanering overheidsfinanciën
Met het behoud van een evenwicht wordt de doorgevoerde sanering van de
overheidsfinanciën geconsolideerd en wordt tevens de basis gelegd voor de opbouw van overschotten zodra de macro-economische situatie dit toelaat. Zo wordt voor 2003 een herneming van de conjunctuur verwacht en voor de jaren nadien een BBP-groei die hoger uitvalt dan de trendgroei. Uitgaande van deze verwachtingen en de gehanteerde rentehypothesen, acht de regering het wenselijk tegen 2005 een vorderingenoverschot op te bouwen van 0,5% van het BBP. Dit zou betekenen dat ondanks het feit dat de economische omgeving aanzienlijk minder gunstig was dan voorzien, de in het stabiliteitsprogramma 2001-2005 vervatte doelstelling bijna en in structurele termen volledig gerespecteerd wordt.
4
Werk voor de volgende regering
In het licht van de federale parlementsverkiezingen in 2003 vormt deze
actualisering van het stabiliteitsprogramma de laatste die wordt ingediend door de huidige regering. Het komt de volgende regering toe om in haar eerste stabiliteitsprogramma een nieuw scenario te schetsen dat de volgende legislatuur (2003-2007) overspant.
5
2. De economische omgeving
2.1. De internationale context
2001: economische vertraging én aarzelend herstel
H
et grootste deel van 2001 werd gekenmerkt door een duidelijke vertraging van de economische activiteit, die tijdelijk nog versterkt werd door de gebeurtenissen van 11 september. Vanaf het einde van de herfst 2001 zette zich in de Verenigde Staten een sterk herstel in. Het werd in het eerste kwartaal van 2002 ruim verspreid in de geïndustrialiseerde wereld, en in het bijzonder in Europa. De herneming lijkt echter in het tweede kwartaal te vertragen. In de Verenigde Staten begint wellicht de weerslag van het vraagstimulerend beleid te verflauwen. Ruimer gezien kan men stellen dat het vertrouwen van de gezinnen en van de ondernemingen aangetast kan zijn door de ontwikkeling van de financiële markten en door de dreigende internationale conflicten. De aanpassingen die nodig waren voor de ontwikkeling van de stijgende fase van de conjunctuurcyclus -vermindering van de voorraden of van de overcapaciteit in bepaalde sectoren- zijn waarschijnlijk minder snel verlopen dan verhoopt werd. Als er zich geen nieuwe schokken voordoen, zouden de factoren die tot nog toe de groei afremden, kunnen wegebben en zou het groeitempo van de economische expansie in Europa geleidelijk aan kunnen versnellen.
6
2.2. Kortetermijnvooruitzichten voor de Belgische economie
Kortermijnvooruitzichten in de lijn van het Europees gemiddelde
Globaal liggen de kortetermijnvooruitzichten van de Belgische economie in de lijn van het Europese gemiddelde, in het bijzonder van dat van de Eurozone. Na de reële inkrimping van het binnenlands product die sinds begin 2001 waar te nemen was, heeft de economische activiteit zich in het eerste semester 2002 hersteld. De gegevens van de nationale rekeningen voor het tweede kwartaal van 2002 geven aan dat de opleving die in het eerste kwartaal genoteerd was, zich heeft verdergezet in het tweede kwartaal, zij het aan een lager tempo. Het BBP is in het tweede kwartaal toegenomen met 0,3% in vergelijking met het vorige kwartaal, tegen +0,6% in het eerste kwartaal van het jaar. Het activiteitspeil lag in het tweede kwartaal 0,5% hoger dan dat van dezelfde periode vorig jaar (1) De synthetische curve van de Nationale Bank, die een voorlopende indicator is van de activiteit, is tot in mei sterk gestegen, om dan in de zomer een gevoelige terugval te kennen. De resultaten van november duiden op een lichte verbetering van het conjunctuurklimaat.
1
Alle gegevens zijn gezuiverd voor de seizoenschommelingen en/of van de kalendereffecten.
7
Evolutie spaarquote en consumptie
In 2001 was de reële groei van de gezinsconsumptie vanaf het tweede
kwartaal uiterst zwak. De onrust op de financiële markten en de verslechtering van de arbeidsmarkt hebben de gezinnen tot meer sparen aangezet. De factoren die de spaarneiging van de gezinnen in de tweede helft van vorig jaar hebben doen toenemen, zijn doorheen het grootste deel van 2002 blijven bestaan, en de spaarquote zou van 14,4% in 2001 gestegen zijn tot 15,8% in 2002. Vanaf nu zou de spaarquote zich echter stabiliseren en de gezinsconsumptie zou ongeveer de trend volgen van het beschikbaar inkomen
8
van de gezinnen, dat ondersteund wordt door de impact van de hervorming van de personenbelasting en door het geleidelijk herstel van de creatie van arbeidsplaatsen. De privé-consumptie zou stijgen van 0,5% in 2002 tot 2,1% in 2003.
Evolutie werkgelegenheid
Evolutie bedrijfsinvesteringen
Evolutie BBP
Evolutie consumptieprijzen
D
e werkgelegenheid zou, met een zekere vertraging ten opzichte van het conjunctuurherstel, beginnen te verbeteren, waarbij de creatie van arbeidsplaatsen gestaag zou toenemen in de loop van 2003, om 0,8% te bedragen (ongeveer 30.000 eenheden) over het gehele jaar.
Ook de bedrijfsinvesteringen zouden maar met een zekere vertraging
herstellen. Dat herstel, dat pas begin 2003 zou optreden, wordt afgeremd door het bestaan van een overcapaciteit, door de onzekerheid omtrent de kracht van de vraag en door de voorbije erosie van de rentabiliteit. Globaal beschouwd zouden de investeringen in 2003 met 2,2% toenemen na een daling van dezelfde omvang in 2002.
Bij de opstelling van haar begroting 2003 voorzag de Regering voor het jaar 2002 een economische groei van 0,7%. Voor 2003 wordt een groeivoet van 2,1% van het BBP verwacht.
De midden 2001 ingezette neerwaartse trend van de inflatie werd alleen van
januari tot maart onderbroken. Sinds juli heeft de jaar-op-jaar stijging van de particuliere consumptieprijzen zich gestabiliseerd rond 1,3%. De jaarlijkse gemiddelde stijging van de geharmoniseerde consumentenprijsindex zou ongeveer 1,5% bedragen in 2002. Voor 2003 wordt ze op 1,4% geraamd (2).
2
Deze prognose houdt rekening met een stijging van de gemiddelde prijs van een vat aardolie (Brent) tot 25,5 $ in 2003 tegen 24,5 $ gemiddeld in 2002; die stijging zou maar gedeeltelijk gecompenseerd worden door de opwaardering van de euro.
9
2.3. Vooruitzichten op middellange termijn
Actualisering vooruitzichten middellange termijn
H
et Federaal Planbureau heeft in september 2002 zijn vooruitzichten op middellange termijn bijgewerkt. Voor de jaren 2004 en 2005 wordt de ontwikkeling van de Belgische potentiële uitvoermarkt (respectievelijk +5,5% en +5,2%) geraamd op basis van een voorzichtige hypothese gebaseerd op de potentiële groei van de vijftien. De gemiddelde Brent-prijs wordt verondersteld elk jaar met 1 $ te stijgen (27,4 $ in 2005). De BBP-groei in constante prijzen wordt zowel in 2004 als in 2005 op 2,5% geraamd; dat is iets meer dan de potentiële groei. De groei zou in hoofdzaak ondersteund blijven door de binnenlandse vraag, terwijl de netto uitvoer maar een zeer beperkte bijdrage zou leveren. Bij een constant loonaandeel zou het beschikbaar inkomen van de gezinnen gunstig beïnvloed worden door de verbetering van de werkgelegenheid en door de weerslag van de vermindering van de personenbelasting. Het groeiritme van de bedrijfsinvesteringen, dat aangemoedigd wordt door betere vraagvooruitzichten en door de hervorming van de vennootschapsbelasting, zou blijven toenemen.
10
3. Het vorderingensaldo en de overheidsschuld
3.1. De krachtlijnen van het begrotingsbeleid
Doelstellingen van het begrotingsbeleid op middellange termijn
In het eind 2000 ingediende stabiliteitsprogramma 2001-2005 had de regering zich een dubbele doelstelling gesteld voor het begrotingsbeleid op middellange termijn: Voortgezette sanering overheidsfinanciën Ten eerste moest de sanering van de overheidsfinanciën worden verdergezet door middel van de geleidelijke opbouw van begrotingsoverschotten. Dit is niet alleen noodzakelijk om de begroting minder afhankelijk te maken van interestschokken, maar vormt ook een essentiële voorwaarde voor het opvangen van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing in het komende decennium. In het stabiliteitsprogramma 2001-2005 werd bij een trendgroei van 2,5% de opbouw van een vorderingenoverschot van 0,2% van het BBP in 2001 tot 0,7% in 2005 vooropgezet; Vrijmaking middelen voor structurele maatregelen Ten tweede werden binnen dit budgettair kader de nodige middelen vrijgemaakt voor structurele maatregelen onder meer gericht op de verhoging van het groeipotentieel van de Belgische economie. Zo beoogde de regering een nieuwe tewerkstellingsdynamiek, onder meer door een ingrijpende vermindering van de belasting op arbeid, een gemoderniseerde sociale zekerheid aangepast aan de nieuwe noden van de bevolking, een betere werking van de overheidsadministraties, justitie en veiligheid, evenals de bevordering van duurzame ontwikkeling en mobiliteit. In de verschillende aangehaalde beleidsdomeinen werden belangrijke initiatieven ontwikkeld.
Bijstelling budgettaire doelstellingen
O
ndertussen is duidelijk gebleken dat het macro-economisch kader waarop het stabiliteitsprogramma 2001-2005 was gebaseerd door de feiten achterhaald is. Over de periode 2001-2003 zou de gecumuleerde BBP-groei ongeveer 4 procentpunt lager liggen dan aangenomen in het stabiliteitsprogramma 2001-2005. In deze gewijzigde context werden de budgettaire doelstellingen noodgedwongen bijgesteld.
11
Blijvend streven naar evenwicht of overschot
Toch blijft de regering ondanks de tegenvallende macro-economische context
vasthouden aan de doelstellingen van het stabiliteits- en groeipact, met name het streven naar een begrotingspositie in evenwicht of met een overschot. Het garanderen van gezonde overheidsfinanciën is belangrijk om betere voorwaarden te creëren voor prijsstabiliteit en sterke en duurzame groei om aldus de werkgelegenheid te bevorderen. Zo wordt voor 2003 voor het vierde jaar op rij een begroting met een evenwicht ingediend. Een gezond begrotingsbeleid draagt ongetwijfeld bij tot het scheppen van een algemeen vertrouwensklimaat. Minstens even belangrijk is dat de regering er zowel in 2002 als in 2003 voor gezorgd heeft om binnen het strak budgettair kader de aangekondigde maatregelen onverminderd uit te voeren. Bovendien werd telkens een extra-inspanning geleverd om de nodige bijkomende ruimte te creëren voor noodzakelijke nieuwe initiatieven. Door ook voor 2003 vast te houden aan een evenwicht werden de geleverde inspanningen geconsolideerd. Bovendien wordt zo een solide basis gecreëerd voor de geleidelijke opbouw van overschotten zodra de macro-economische omgeving gunstiger evolueert.
12
3.2. De uitvoering van de begroting 2002
Opmaak begroting 2002 gebaseerd op herstel economie
Begrotingscontrole: herziening begroting 2002
Bijkomende mechanismen om doelstellingen te halen
Bijkomende begrotingscontrole
Opmaak begroting 2003
De opmaak van de initiële begroting 2002 werd afgerond na de
gebeurtenissen van 11 september. Hoewel de groeivertraging zich reeds voordien manifesteerde, was het toch vrij moeilijk om te voorspellen hoe de economie zou reageren. De regering is uitgegaan van een macro-economisch scenario gebaseerd op een gradueel herstel van de economie dat in de loop van 2002 aan kracht zou toenemen. Voor 2002 werd uitgegaan van een BBPgroei van 1,5%. Voorzichtigheidshalve werd door de federale regering voor de raming van de fiscale ontvangsten en de sociale bijdragen een BBP-groei van 1,3% in aanmerking genomen en werd met dit doel een conjunctuurbuffer in de begroting ingeschreven. Onder druk van de groeivertraging werd de oorspronkelijk vooropgestelde doelstelling van een overschot van 0,3% van het BBP teruggebracht tot een evenwicht.
B
ij de begrotingscontrole, in het voorjaar van 2002, werden de verschillende uitgangspunten van de initiële begroting getoetst aan meer recente gegevens. Het was ondertussen duidelijk dat het groeiherstel later zou intreden dan oorspronkelijk verwacht. De groeiverwachting werd dan ook naar beneden toe herzien tot 0,9%. De raming van de fiscale ontvangsten moest niet enkel herzien worden onder invloed van de tegenvallende groei, maar ook door het tegenvallende resultaat van de ontvangsten 2001. Ondanks deze tegenvallers bleef de doelstelling inzake het vorderingensaldo, namelijk het begrotingsevenwicht, ongewijzigd.
Bij de begrotingscontrole werden een aantal bijkomende mechanismen
ontwikkeld, die moesten toelaten om de vooropgestelde doelstelling effectief te halen. Om de evolutie van de primaire uitgaven van de federale overheid op te volgen, werden deze onderworpen aan het "ankerprincipe". Concreet houdt dit in dat een strikte monitoring wordt uitgevoerd op de evolutie van de primaire uitgaven in 2002. Tussen de verschillende gemeenschappen en gewesten en de federale overheid werden de afspraken over de te realiseren doelstellingen bevestigd en werd bovendien een monitoringsysteem voor de evolutie van de primaire uitgaven opgezet. Maandelijks worden gegevens over de evolutie van de primaire uitgaven uitgewisseld. Deze vorm van "peer review" leidt tot een grotere responsabilisering van de betrokken entiteiten.
Net als in 2001 heeft de federale regering begin juli 2002 een bijkomende begrotingscontrole ingelast. Daaruit bleek dat de uitvoering van de begroting in globo volgens plan verliep.
D
e opmaak van de begroting 2003 (afgerond begin oktober) vormde een volgende gelegenheid om de uitvoering van de begroting 2002 te evalueren. Deze actualisatie vormt immers de basis voor de opmaak van de begroting 2003. De fiscale ontvangsten van de federale overheid lijken in lijn te evolueren met de ramingen. Onder meer door een voorzichtige inschatting bij de begrotingscontrole, zullen de ontvangsten uit sociale bijdragen waarschijnlijk hoger uitvallen dan begroot. Deze "meevaller" moet onder meer toelaten om de hoger dan verwachte uitgaven voor werkloosheid op te vangen. In tegenstelling tot de voorgaande jaren zouden volgens de beschikbare gegevens de uitgaven voor gezondheidszorgen binnen de
13
vooropgestelde enveloppe blijven. De regering volgt nauwlettend de evolutie van de ontvangsten en uitgaven op. Er kan dan ook van uitgegaan worden dat ook in 2002 de begroting vrijwel in evenwicht zal worden afgesloten.
14
3.3. De begroting 2003
BBP-groei lager dan verwacht
In het stabiliteitsprogramma 2002-2005 werd voor 2003 uitgegaan van een
vorderingenoverschot van 0,5% van het BBP. Voor het halen van deze doelstelling werd gerekend op een krachtig herstel van de economische groei. Indien de conjunctuuromslag in de loop van 2002 zou plaatsvinden en een krachtig herstel zou optreden, dan kon (als gevolg van een positief overloopeffect eind 2002 van meer dan 1%) verwacht worden dat de groeicijfers voor 2003 rond de 3% zouden uitkomen. Indien deze verwachting zich zou realiseren, wordt het traject van het stabiliteitsprogramma 2001-2005 hernomen en gestreefd naar een begrotingsoverschot van 0,5% van het BBP.
Voor de opmaak van de begroting 2003 is de regering uitgegaan van een groeiraming die in de lijn ligt van recent gepubliceerde vooruitzichten, namelijk een BBP-groei van 2,1%. Het macro-economisch scenario beantwoordde dus niet aan dit beschreven in het stabiliteitsprogramma 20022005. Met een verwachte economische groei van 0,7% voor 2002 en 2,1% voor 2003 ligt de gecumuleerde groei ongeveer 1,5 procentpunt lager dan de 4,3% vooropgesteld in het stabiliteitsprogramma 2002-2005.
Aanhouden van evenwicht i.p.v. overschot
Gegeven dit gewijzigd kader is de regering van oordeel dat zij haar
engagementen respecteert door het aanhouden van een evenwicht. Indien de groei in 2003 hoger zou uitvallen dan nu aangenomen, zal de extra ruimte prioritair aangewend worden voor een verbetering van het vorderingensaldo.
Niet alleen de zwakke conjunctuur bemoeilijkte het realiseren van het begrotingsevenwicht in 2003. Ook diende het wegvallen van twee factoren die de begroting 2002 gunstig beïnvloed hebben te worden opgevangen, met name de opbrengst van de verkoop van onroerende activa en de daling van de bijdrage aan de Europese Unie ten gevolge van de overdracht van overschotten op de Europese begroting in 2001 (3). Niet alleen waren hierdoor in 2003 de budgettaire middelen voor nieuwe initiatieven onbestaande, ook diende een besparingsinspanning te worden geleverd. Het realiseren van een begrotingsevenwicht betekent niet dat de regering haar beleid van de voorbije jaren plots heeft teruggeschroefd. Integendeel de eerder besliste maatregelen worden onverkort uitgevoerd. Een aantal van deze maatregelen worden verder besproken in punt 5.
3 Bij de begrotingscontrole 2002 kon rekening gehouden worden met een vermindering van de globale bijdrage aan de financiering van de Europese Unie met 380 miljoen euro. Er werd in de rijksmiddelenbegroting een bedrag van 471 miljoen euro voorzien voor de opbrengst van de verkoop van onroerende activa. Beide elementen samen hebben een impact van ongeveer 0,3% van het BBP.
15
3.4. De objectieven op middellange termijn
Noodzakelijke afbouw overheidsschuld
Geleidelijke opbouw vorderingenoverschot
Er bestaat in België een ruime consensus over de krachtlijnen van het
begrotingsbeleid op middellange termijn. Het bereiken en consolideren van het begrotingsevenwicht mag niet het eindpunt zijn van de sanering van de overheidsfinanciën. Onder meer met het oog op het opvangen van de demografische druk op de uitgaven is het noodzakelijk dat de hoge overheidsschuld aan een voldoende tempo verder wordt afgebouwd. Dit moet gerealiseerd worden door de geleidelijke opbouw van vorderingenoverschotten zodra de conjuncturele context dit toelaat.
Gezien de conjunctuurontwikkeling de recente drie jaren werd de
oorspronkelijke ambitie bijgesteld. In 2003 werd voor het vierde opeenvolgende jaar opnieuw een begroting in evenwicht ingediend. Zo wordt niet enkel de doorgevoerde sanering veilig gesteld, maar wordt ook de basis gecreëerd voor de opbouw van een vorderingenoverschot zodra de conjunctuur dit toelaat. Zo wordt voor 2003 een herneming van de conjunctuur verwacht en voor de jaren nadien een BBP-groei die hoger uitvalt dan de trendgroei. Uitgaande van deze verwachtingen en de gehanteerde rentehypothesen acht de regering het wenselijk tegen 2005 een vorderingenoverschot op te bouwen van 0,5% van het BBP.
Gezien de verkiezingen voor het federale parlement in de loop van 2003 komt het aan de volgende regering toe, om op basis van de hoger beschreven uitgangspunten, in het volgende stabiliteitsprogramma een traject voor de periode 2004-2007 uit te stippelen.
16
3.5. Een algemeen beeld van de overheidsfinanciën 2001-2005
Interpretatie cijfers tabel 2
D
e aandacht moet gevestigd worden op het statuut van de cijfers in tabel 2. De cijfers in verband met het vorderingensaldo voor 2003 houden een duidelijk engagement in van de huidige regering. Dit ligt echter anders voor de voorgestelde doelstelling inzake vorderingensaldo voor 2004 en 2005 en de meer gedetailleerde gegevens inzake uitgaven en ontvangsten. Om verschillende redenen hebben deze een eerder indicatieve waarde: Parlementsverkiezingen 2003 Ten eerste kan gezien de parlementsverkiezingen van 2003 de huidige regering geen engagementen meer aangaan voor de periode na 2003. Maar er wordt wel van uitgegaan dat het begrotingsbeleid gericht op de afbouw van de overheidsschuld zal worden verdergezet. Indien daartoe bijkomende inspanningen zouden vereist zijn, komt het aan de volgende regering toe de nodige afwegingen te maken. Autonomie deelentiteiten Ten tweede moeten om de ontvangsten- en uitgavencijfers op een geaggregeerd niveau te bekomen de evoluties van de ontvangsten en uitgaven van de verschillende deelsectoren van de overheid worden samengevoegd. In het Belgische federale kader, stellen de verschillende deelentiteiten zich garant voor het behalen van een bepaald resultaat inzake vorderingensaldo. Ze beschikken zelf over een ruime autonomie inzake hun ontvangsten- en uitgavenbeleid.
17
Daling ontvangsten door hervorming personenbelasting
Het verloop van de overheidsfinanciën zal de komende jaren
gekenmerkt worden door een verdere daling van de ontvangstenratio. De budgettaire impact van de hervorming van de personenbelasting neemt immers jaarlijks toe om in 2006 op kruissnelheid te komen. Samen met de stapsgewijze afschaffing van de aanvullende crisisbijdrage, die in 2003 wordt afgerond, geeft dit aanleiding tot een vermindering van de fiscale druk met ongeveer 1,3% van het BBP tussen 2001 en 2005. De belangrijke structurele verhoging van de vermindering van de sociale
18
bijdragen had vooral in 2000 en 2001 haar uitwerking. De recente maatregelen in dit domein worden verder onder punt 5 toegelicht.
Gewicht primaire uitgaven
Vermindering interestlasten
Vereist primair saldo
Het gewicht van de primaire uitgaven is door het effect van een lage
groei in 2001 en 2002 (noemereffect), de gestegen uitgaven voor werkloosheid en de integratie van de openbare radio- en televisiemaatschappijen in de overheidssector toegenomen in 2002. Bij een normale economische groei zal het aandeel van de primaire uitgaven in het BBP de komende jaren trendmatig dalen.
V
oor deze actualisatie van het stabiliteitsprogramma werd uitgegaan van de verwachting dat de langetermijnrente in een gunstiger economisch klimaat zou stijgen van 5,1% in 2003 tot 5,4% in 2004. De kortetermijnrente zou tegen het einde van de periode oplopen tot 4,4%. Deze rentehypothesen gecombineerd met de samenstelling van de schuld zouden aanleiding geven tot een vermindering van de interestlasten van 6,5% van het BBP in 2001 tot 5,1% in 2005.
Om gegeven de gehanteerde interesthypothesen in 2005 een
vorderingenoverschot van 0,5% van het BBP te realiseren, kan het primair overschot nagenoeg gestabiliseerd worden op het niveau van 2003.
19
3.6. De bijdrage van de verschillende subsectoren (4)
Coördinatie begrotingsbeleid deelentiteiten vereist
Overeenkomsten met gemeenschappen en gewesten
B
innen een federaal staatsbestel, moet het begrotingsbeleid van de verschillende deelentiteiten gecoördineerd worden, zodat ze elk hun bijdrage leveren in het bereiken van de doelstelling gesteld op het niveau van de gezamenlijke overheid. De Belgische ervaring leert dat een systeem van duidelijke afspraken over het te realiseren resultaat, gekoppeld aan de verantwoordelijkheid van de verschillende deelsectoren, garant staan voor de naleving van de verplichtingen.
De medewerking van de verschillende overheidsniveau's aan het halen van
de vooropgezette doelstellingen wordt verzekerd door het sluiten van overeenkomsten tussen de federale overheid en de gemeenschappen en gewesten. In de overeenkomst van 15 december 2000 (5) engageerden de gemeenschappen en gewesten zich voor de periode 2001-2005 tot het naleven van de door de Afdeling Financieringsbehoeften van de Hoge Raad van Financiën vooropgestelde normen(6). In ESR-termen komt dit neer op het realiseren van een vorderingenoverschot van 0,1% van het BBP. Als voogdijoverheid van de lokale overheden hebben de gewesten er zich toe geëngageerd om deze aan te sporen de in het stabiliteitsprogramma 20012005 vooropgestelde begrotingsdoelstellingen te realiseren. Voor deze entiteiten werd in het samenwerkingsakkoord voor de periode 2001-2003 een vorderingenoverschot van 0,2% van het BBP vooropgesteld. Op deze manier werd geanticipeerd op de verbetering van de budgettaire toestand van de lokale overheden die zich traditioneel de eerste jaren na de gemeenteraadsverkiezingen manifesteert (7). Voor de daaropvolgende jaren (2004-2005) werd een te realiseren overschot van 0,1% van het BBP vooropgesteld. Voor 2002 gaat de regering nu uit van een overschot van 0,1% van het BBP voor de lokale overheden. Voor 2003 en de daaropvolgende jaren wordt verondersteld dat de lokale overheden de in de overeenkomst vooropgezette doelstelling zullen respecteren.
4
Voor de analyse van de Belgische overheidsfinanciën wordt meestal een onderscheid gemaakt tussen Entiteit I en Entiteit II. Entiteit I wordt gevormd door de federale overheid en de sociale zekerheid. Entiteit II wordt gevormd door de gemeenschappen en gewesten en lokale overheden. 5 Overeenkomst van 15 december 2000 tussen de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap, de Duitstalige Gemeenschap, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de begrotingsdoelstellingen voor de periode 2001-2005. 6 De Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid van de Hoge Raad van Financiën is een adviesorgaan dat jaarlijks aanbevelingen formuleert in verband met het begrotingsbeleid van de overheid en meer in het bijzonder van de gemeenschappen en gewesten. 7 De verkiezingen op het lokale niveau worden om de zes jaar georganiseerd, de recentste hadden plaats in oktober 2000.
20
Interne stabiliteitsprogramma’s deelentiteiten
T
eneinde hun budgettair beleid in te schrijven in de nationale stabiliteitsprogramma's stellen de gemeenschappen en gewesten elk jaar een meerjarig intern voortschrijdend stabiliteitsprogramma op waarvan de looptijd minstens overeenstemt met deze van het stabiliteitsprogramma van België. In deze interne stabiliteitsprogramma's tonen de gemeenschappen en gewesten aan hoe zij voor elk van de betrokken begrotingsjaren de hoger vermelde doelstellingen zullen invullen. Deze meerjarenplannen worden door de Afdeling Financieringsbehoeften van de Hoge Raad van Financiën jaarlijks geëvalueerd. Naar aanleiding van de begrotingscontrole 2002 werd een bijkomend akkoord tussen de federale regering en de gemeenschappen en gewesten gesloten. Dit akkoord bevestigde nog eens de wil van de verschillende deelgebieden om de afgesproken doelstellingen te realiseren.
21
3.7. De evolutie van de schuld
Verdere afbouw schuldratio
Met het herstel van een evenwicht van de overheidsfinanciën in 2000 werd een belangrijke fase afgerond in de sanering van de overheidsfinanciën. Dit kan echter geen eindpunt zijn. De verdere afbouw van de hoge schuldgraad vormt de centrale doelstelling van het begrotingsbeleid.
Evolutie schuldgraad
Grafiek 1
Evolutie van de schuldgraad 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 1985
1990
1995
2000
2005
Grafiek 1 illustreert duidelijk de inspanningen om de schuldgraad af te
bouwen. In 1993 had de overheidsschuld een recordniveau van 137,9% van het BBP bereikt. In de daaropvolgende periode is de schuldgraad stelselmatig gedaald. Eind 2001 was de schuldgraad teruggebracht tot 108,6% van het BBP. Voor eind 2002 wordt de schuldgraad geraamd op 106,1%.
22
Verdere afbouw schuldratio (vervolg)
D
e schuldgraad zal in de loop van het geactualiseerd stabiliteitsprogramma verder worden afgebouwd. Volgens het geschetste scenario zal de schuldgraad in 2004 opnieuw onder de 100% dalen, om in 2005 een niveau van 93,6% te bereiken. De evolutie in de periode 2003-2005 komt uitsluitend op rekening van de zogenaamde endogene factoren. Er wordt geen rekening gehouden met autonome factoren die de schuld beïnvloeden, zoals de opbrengsten van privatiseringsoperaties. Tabel 4 illustreert ook duidelijk dat vanaf 2004 de evolutie van de impliciete rente niet meer in dezelfde mate bijdraagt tot de vermindering van de interestlasten. De stock aan hoogrentende schulden die op eindvervaldag komen is vrijwel volledig afgebouwd. De herfinanciering van de schuld op eindvervaldag (of bij vervroegde terugbetaling) levert dus niet langer een substantieel effect op de interestlasten op.
23
3.8. Het cyclisch gecorrigeerd saldo
Evolutie cyclisch gecorrigeerd saldo
Evolutie output gap
De evolutie van het cyclisch gecorrigeerd primair saldo en
vorderingensaldo wordt steeds vaker gehanteerd als indicator voor het budgettair beleid. Ondanks de problemen die onder meer samenhangen met de raming van de output gap en de schatting van de gevoeligheid van de overheidsfinanciën voor de BBP-groei, geeft het toch een bijkomend aanknopingspunt om de evolutie van de belangrijkste parameters van de overheidsfinanciën te beoordelen.
Voor de berekening van de potentiële BBP-groei en de eruit voortvloeiende output gap werd voorlopig nog gebruik gemaakt van de zogenaamde Hodrick-Prescott filter (8). Door de sterke groeiprestatie in 2000 ontstond er een belangrijke positieve output gap. Deze bleef ondanks de sterke groeivertraging in 2001 positief. Pas in 2002, het tweede opeenvolgende jaar met een groei kleiner dan 1%, wordt het werkelijk BBP kleiner dan het trendmatig. In 2003 is de geraamde BBP-groei quasi gelijk aan het trendmatig, de output gap blijft dan ook nagenoeg constant.
8
De hier gehanteerde raming van de output gap wijkt af van deze gepubliceerd door de Europese Commissie in haar herfstvooruitzichten 2002. Dit verschil is vooral toe te schrijven aan de verschillende inschatting van de BBP-groei voor 2004 (de Europese Commissie raamt de groei op 2,8% tegenover de in dit stabiliteitsprogramma gehanteerde 2,5%). Anderzijds werd de output gap hier nog berekend op basis van de zogenaamde Hodrick-Prescott filter, terwijl de Europese Commissie voortaan voor de berekening van het structureel saldo uitgaat van de output gap berekend op basis van een productiefunctie. Uit simulaties van de Europese Commissie blijkt dat voor België de resultaten van de twee methoden vrij gelijklopend zijn. Voor meer informatie over de impact van de verschillende methodes voor de berekening van de output gap en het cyclisch gecorrigeerd saldo kan verwezen worden naar: - Economic Policy Committee: Report on Potential Output and the Output Gap, ECFIN/EPC/670/01, October 2001. - European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs: Public finances in EMU 2002 in European Economy nr. 3/2002 pg. 42-48.
24
In 2004 en 2005 zou de geraamde groei opnieuw uitstijgen boven de trendmatige groei en zou de output gap gradueel afnemen. Maar de negatieve output gap zou in 2005 nog altijd niet zijn weggewerkt. Over de gehele periode 2002-2005 oefent de conjunctuur een negatieve impact uit op het begrotingssaldo.
Evolutie cyclisch gecorrigeerd saldo
In 2001 werd een vorderingenoverschot van 0,4% van het BBP
gerealiseerd. Na correctie voor de invloed van de conjunctuur en de ontvangsten uit de verkoop van de UMTS-licenties wordt dit een beperkt structureel tekort van 0,1% van het BBP. Niettegenstaande het in 2001 gerealiseerde overschot in 2002 herleid wordt tot een evenwicht, neemt het cyclisch gecorrigeerd saldo toe met 0,4 procentpunt (0,6 procentpunt indien 2001 gecorrigeerd wordt voor de ontvangsten uit de UMTSlicenties). In de daaropvolgende jaren wordt het cyclisch gecorrigeerd saldo verder opgebouwd tot ongeveer 0,8%.
25
4. Vergelijking met het stabiliteitsprogramma 2002-2005 en sensitiviteitsanalyse
4.1. De vergelijking met het stabiliteitsprogramma 20022005
BBP-groei lager dan verwacht
Bij de opstelling van het eind 2001 ingediende stabiliteitsprogramma 2002-
2005 werd voor 2002 het begrotingsevenwicht vooropgesteld. Op middellange termijn bleef de regering vasthouden aan de doelstelling om geleidelijk een substantieel begrotingsoverschot op te bouwen. Zoals hoger reeds gesteld rekende de regering op een krachtig groeiherstel om in 2003 met een vorderingenoverschot van 0,5% van het BBP opnieuw aan te sluiten bij het initieel schema van het stabiliteitsprogramma 2001-2005. De eerste lijnen van tabel 6 illustreren duidelijk dat de groei-omgeving voor de periode 2001-2003 in deze update grondig afwijkt van deze van het eind 2001 ingediende stabiliteitsprogramma. Gecumuleerd over deze periode ligt de BBPgroei 1,8 procentpunt lager. Het is dan ook logisch dat het pad voor de overheidsfinanciën aangepast werd aan deze sterk gewijzigde omstandigheid.
Toch begrotingsevenwicht in 2002
Opnieuw begrotingsevenwicht in 2003
Voor 2002 blijft de doelstelling voor het vorderingensaldo onveranderd.
Ondanks de lager dan verwachte groei in 2001 en 2002 zal, zoals hoger reeds vermeld, de begroting nagenoeg in evenwicht afgesloten worden. Dit dankzij de voorzichtige uitgangspunten gehanteerd bij de opmaak van de begroting en vooral door een versterkt toezicht op de uitvoering van de begroting.
Voor 2003 werden de groeivooruitzichten met bijna een vol procentpunt naar beneden toe herzien. De oorspronkelijke ambitie om met een overschot van 0,5% van het BBP opnieuw aan te sluiten bij het initieel traject moest bijgesteld worden. Voor 2003 wordt nu een evenwicht vooropgesteld. Voor 2004 en 2005 wordt rekening gehouden met een BBP-groei die lichtjes hoger uitvalt dan de trendgroei. Uitgaande van deze verwachtingen en de gehanteerde interesthypothese acht de regering het wenselijk tegen het einde van deze periode een vorderingenoverschot op te bouwen van 0,5% van het BBP.
26
Afwijkingen t.o.v. vorig programma
Ondanks een gecumuleerd groeiverschil van 1,8 procentpunt over de periode
2001-2003 werd de uiteindelijke doelstelling bijgevolg maar in beperkte mate aangepast. Zoals eerder geïllustreerd in tabel 5 blijft de doelstelling voor de opbouw van een structureel overschot onverminderd gehandhaafd.
Volgens de huidige update zou de schuldgraad in 2005 ca. 5,0 procentpunt hoger liggen dan eerder voorzien. Om dit verschil beter te kunnen duiden werd het in tabel 6 opgesplitst in twee verklarende elementen, enerzijds het nominaal schuldniveau en anderzijds de afwijking in BBP of het noemereffect. De afwijking ten opzichte van de vorige update wordt vooral door dit laatste effect verklaard.
27
4.2. Sensitiviteitsanalyse
Inleiding
D
e gebeurtenissen van de voorbije jaren hebben aangetoond dat het budgettair beleid tijdig kan bijgestuurd worden om ondanks de verslechterde omgeving toch de doelstelling (een begrotingsevenwicht) te behalen. Er moet bijgevolg een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen een technische sensitiviteitsanalyse en de vraag op welke wijze het beleid zal reageren in het geval van een gewijzigde macroeconomische context. Technisch wordt de impact van een wijziging van de interest- en groeihypothesen toegelicht.
4.2.1. Een wijziging van de interesthypothesen Terugdringing kortetermijnschuld
Onder meer door de invoering van de euro is het aandeel van de schuld in deviezen gedaald tot minder dan 3%. Hierdoor is het wisselkoersrisico quasi verwaarloosbaar geworden, maar gezien de hoge overheidsschuld blijven de overheidsfinanciën gevoelig voor interestschommelingen. Deze gevoeligheid werd aanzienlijk beperkt. Het schuldbeheer van onder meer de federale overheid (die het grootste deel van schuld aanhoudt) was de voorbije jaren onder andere gericht op het terugdringen van het aandeel van de kortetermijnschuld. Het aandeel van de schuld met een looptijd kleiner dan 1 jaar in de totale brutoschuld was eind 2001 teruggebracht tot ongeveer 13%. Door de structuur van de overheidsschuld wordt een verandering van het interestniveau maar traag vertaald in een wijziging van de interestlasten. Grafiek 2
De brutoschuld naar looptijd 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1985
1990
Op meer dan 1 jaar
1995
2000
Op ten hoogste 1 jaar
28
Onderzoek effect verhoging rente
T
echnisch werd het effect onderzocht van een vrij drastische wijziging van de interesthypohese, namelijk de impact van een gevoelige verschuiving van de rentecurve naar boven. Tabel 7 geeft het effect weer van een verhoging van de rentehypothesen voor elk jaar van de periode 2003-2005 met 100 basispunten. Na 3 jaar zou in 2005 het effect opgelopen zijn tot nagenoeg 0,4% van het BBP.
4.2.2. Een aanpassing van de groeihypothesen Gevoeligheid saldo voor groeihypothesen
I
n een onzekere conjuncturele omgeving is de vraag naar de impact van een andere groeihypothese vanzelfsprekend. Over de periode 2002-2005 wordt rekening gehouden met een gemiddelde BBP-groei van net geen 2,0%. Deze uitgangspunten kunnen als realistisch worden bestempeld, hoewel de opeenvolgende aanpassingen van de groeivooruitzichten tot enige voorzichtigheid aanzetten. In tabel 8 werd nagegaan hoe het saldo van de overheidsfinanciën zou reageren bij een aanpassing van de groeihypothesen. Hierbij werd gebruik gemaakt van een gemiddelde elasticiteit van de overheidsfinanciën ten opzichte van de BBP-groei. Het uiteindelijk resultaat zal onder meer afhankelijk zijn van de aard van de groeivertraging.
Er moet in het kader van deze sensitiviteitsanalyse op gewezen worden dat de voorbije jaren het evenwicht in de praktijk gold als een bodem voor het vorderingensaldo. Bij een lagere groei werden de nodige inspanningen geleverd om deze minimale doelstelling te halen.
29
Anderzijds geldt het engagement dat indien de groei hoger zou uitvallen dan voorzien, de extra-ruimte prioritair zal aangewend worden voor een verbetering van het saldo.
30
5. De kwaliteit van de overheidsfinanciën
5.1. Belangrijkste initiatieven op het vlak van de ontvangsten
Verlaging fiscale druk
Hervorming personenbelasting
Impact hervorming personenbelasting Bijkomende verminderingen sociale bijdragen
Het beleid tot verlaging van de fiscale en parafiscale druk wordt voortgezet,
met het oog op het scheppen van een meer werkgelegenheidvriendelijk kader. Dit heeft toegelaten om zowel de vraag naar als het aanbod van arbeid te stimuleren. Zo werden de werkgelegenheidsvallen in belangrijke mate beperkt.
D
e stapsgewijze uitvoering van de hervorming van de personenbelasting wordt voortgezet. Deze hervorming heeft vier krachtlijnen : verlaging van de fiscale druk op arbeid, neutraliteit inzake samenlevingsvormen, beter rekening houden met kinderlast en een groenere fiscaliteit. Het jaar 2003 zal gekenmerkt zijn door de volledige afschaffing van de aanvullende crisisbijdrage en de marginale aanslagvoeten van méér dan 50%. Ook een nieuwe schijf voor de toekenning van een belastingkrediet voor de laagste inkomens en de verhoging van de forfaitaire beroepskosten, die beide gunstig zijn voor het inkomen uit arbeid, zijn voor 2003 geprogrammeerd. Er zal een begin gemaakt worden met de aanpassing van de intermediaire belastingschalen. De eerste fase van het wegwerken van de fiscale discriminaties tussen gehuwden en samenwonenden zal gestart worden. Voor bepaalde energiebesparende investeringen zal een belastingverlaging worden toegekend.
In 2006, als de hervorming haar kruissnelheid zal hebben bereikt, zal de globale weerslag ervan 1,3 procentpunt van het BBP bedragen.
B
uiten de verlaging van de fiscale druk zijn er ook bijkomende verminderingen van de sociale bijdragen beslist. De bijkomende verminderingen van de sociale werkgeversbijdragen zijn met ingang van 1 april 2002 ingevoerd; een belangrijk deel ervan heeft als doelgroep de 58plussers, dit om bij te dragen tot een verhoging van hun werkgelegenheidsgsgraad. Anderzijds werd er in het kader van de begroting 2003 beslist de sociale zekerheidsbijdragen ten laste van de werknemers te verminderen (ten belope van iets minder dan 100 miljoen euro) om het beroepsinkomen van de werknemers met de laagste lonen te verhogen. De globale enveloppe voor de vermindering van de sociale bijdragen overstijgt de 3,8 miljard euro.
31
Hervorming vennootschapsbelasting
Het jaar 2003 wordt ook gekenmerkt door het invoeren van de hervorming
van de vennootschapsbelasting, die een verlaging van de nominale aanslagvoet met zich brengt van 40,17% tot 33,99% (incl. aanvullende crisisbijdrage). De KMO's zullen een verlaagd tarief genieten (24,98% i.p.v. 28,84%). Deze hervorming zal budgettair neutraal zijn, aangezien de verlaging van de aanslagvoeten gecompenseerd wordt door het terugschroeven van diverse aftrekmogelijkheden.
32
5.2. Voornaamste administratieve vereenvoudigingen ten gunste van de ondernemingen en van de werkgelegenheid
Kruispuntbank ondernemingen
V
ereenvoudigde en transparantere procedures dragen bij tot de verlichting van de lasten van de ondernemingen. Wat de administratieve vereenvoudiging betreft, werd een belangrijke stap gezet met de oprichting van de Kruispuntbank van de ondernemingen, een gegevenscentrale die aan elke onderneming een enig identificatienummer toekent; dank zij dat nummer hoeven gelijksoortige formaliteiten bij verschillende administraties niet meer herhaald te worden.
Vereenvoudiging maatregelen verlaging sociale zekerheidsbijdragen
Anderzijds werd onlangs een akkoord gesloten dat de maatregelen tot vermindering van de sociale zekerheidsbijdragen van de werkgevers drastisch vereenvoudigt. De complexiteit en veelvoud van die maatregelen hebben mogelijks geleid tot een onderbenutting van het instrumentarium van het werkgelegenheidsondersteunend beleid. Vanaf 2004 zullen maar twee soorten verminderingen behouden worden: een automatische structurele forfaitaire vermindering, geldig voor alle werknemers in alle ondernemingen en verhoogd voor lage lonen; forfaitaire verminderingen voor bepaalde doelgroepen, zoals jongeren, ouderen, langdurig werklozen, ... Beide soorten verminderingen zullen gecumuleerd kunnen worden.
33
5.3. Voornaamste initiatieven op het vlak van de uitgaven
Beheersing uitgaven
Gezondheidszorgen
Pensioenen
Hoewel de vertraging van de economische groei weegt op de
ontwikkeling van de primaire uitgaven, werd hun reële groei bij de opmaak van de begroting 2003 beperkt tot 1,3% op het federaal vlak. Die beheersing van de uitgaven gaat samen met een bijzondere aandacht voor wat de kwaliteit van de sociale prestaties betreft.
D
e uitgaven van de ziekteverzekering 2002 passen in het kader van de oriëntaties inzake het begrotingsbeleid. Sommige bijkomende maatregelen die werden getroffen, moeten bijdragen tot de toekomstige beheersing van de gezondheidsuitgaven, die, in België zoals in vele andere landen, merkelijk toenemen. Deze maatregelen betreffen voornamelijk de geneesmiddelensector; met name zullen talrijke 'comfortgeneesmiddelen' een herschikking ondergaan in het kader van de terugbetalingsprocedures.
Het in rekening brengen van de weerslag van de vergrijzing (zie
verder) veronderstelt, onder meer, dat sociaal verantwoorde pensioenen gegarandeerd worden. In het licht daarvan zullen de pensioenen van de oudste gepensioneerden alsook het gewaarborgd minimumpensioen van de werknemers en zelfstandigen worden verhoogd.
34
6. De houdbaarheid van de openbare financiën
6.1. Inleiding
Opmaak Zilvernota
Met de goedkeuring van de wet van 5 september 2001 tot waarborging van
een voortdurende vermindering van de overheidsschuld en tot oprichting van een Zilverfonds werd tevens een procedure uitgewerkt die moet waarborgen dat bij de uitstippeling van het budgettair beleid voldoende aandacht geschonken wordt aan de langetermijnhoudbaarheid. De regering wordt immers verplicht om jaarlijks een Zilvernota op te stellen. Hierin moet zij haar beleid ten aanzien van de veroudering van de bevolking toelichten. De wet voorziet drie stappen voor de opmaak van de Zilvernota: de eerste stap bestaat uit het jaarlijks verslag van de Studiecommissie voor de vergrijzing, waarin onder meer de budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing worden onderzocht; in een tweede fase houdt de Afdeling Financieringsbehoeften van de Hoge Raad van Financiën rekening met dit verslag bij de formulering van haar aanbevelingen met betrekking tot het begrotingsbeleid; in een derde fase tenslotte licht de regering in haar Zilvernota haar beleid toe met betrekking tot de gevolgen van de vergrijzing van de bevolking. Zo bevat de Zilvernota onder meer ook een overzicht van de stortingen aan (en later ook vanuit) het Zilverfonds.
Bij de opmaak van de begroting 2003 werden voor het eerst de verschillende in de wet voorgeschreven stappen gevolgd. Hier worden dan ook de krachtlijnen van de Zilvernota weergegeven.
35
6.2. De veroudering van de bevolking: budgettaire gevolgen
Basishypothesen Studiecommmissie vergrijzing
Zoals reeds aangehaald steunt de regering zich voor de uitstippeling
van haar beleid onder meer op de raming van de budgettaire kostprijs van de veroudering opgemaakt door de hiertoe opgerichte Studiecommissie voor de vergrijzing. De door de Studiecommissie gehanteerde basishypothesen wijken op een aantal punten af van deze gehanteerd voor de werkzaamheden van het Comité voor Economisch beleid (CEB). De belangrijkste verschilpunten tussen beide simulaties zijn: (9 ) het demografisch scenario gaat uit van een sterkere toename van de levensverwachting en een grotere concentratie van de migratie-instroom in de jongere leeftijdsklassen dan de vooruitzichten van Eurostat die gebruikt werden voor de simulaties van het CEB; voor de eerste periode van haar vooruitzichten is de Studiecommissie uitgegaan van recentere middellange termijnvooruitzichten, die dus ook rekening houden met recentere beleidsmaatregelen; de Studiecommissie is vertrokken van een meer voorzichtig scenario inzake de productiviteitswinsten. Vanaf 2007 worden deze geraamd op 1,75%. In het scenario van het CEB wordt verondersteld dat de productiviteitswinsten tegen 2020 naar 1,75% tenderen; de methode gehanteerd voor de raming van de gezondheidszorgen is niet identiek. In het scenario van de Studiecommissie wordt ook nog rekening gehouden met andere factoren dan zuiver de leeftijdsstructuur die de uitgaven voor de gezondheidszorgen beïnvloeden; de Studiecommissie hanteert ook een ander scenario inzake de welvaartsaanpassing van de pensioenen en andere uitkeringen. Er wordt hiermee geanticipeerd op de mogelijke toekomstige druk om de pensioenen meer te laten aansluiten bij de loonevolutie; tenslotte moet benadrukt worden dat in de vooruitzichten van de Studiecommissie de volledige uitgaven voor sociale zekerheid werden opgenomen.
9 Economic Policy Committee, Working Group on Ageing, "Budgettary challenges posed by ageing populations: the impact on public spending on pensions, health and long-term sustainability of public finances", Brussels, 24 October 2001. Hoge Raad van Financiën, Studiecommissie voor de vergrijzing, Jaarlijks verslag, april 2002.
36
Wijzigingen leeftijdsstructuur bevolking
T
abel 10 vat de voornaamste wijzigingen in de leeftijdsstructuur van de bevolking samen. Vooral de evolutie van de bevolking ouder dan 60 jaar valt hierbij op. De talrijke generatie van de babyboomers begint vanaf 2010 de kaap van de 60 jaar te overschrijden. Tussen 2000 en 2030 zou deze bevolkingsgroep met nagenoeg 50% toenemen. Hun aandeel in de totale bevolking zou toenemen van ongeveer 22% tot ongeveer 31%. Deze evolutie is nog markanter bij de hoogbejaarden. Het aantal 80-plussers zou over de periode 2000-2030 nagenoeg verdubbelen.
37
Gevolgen demografische veranderingen
De geschetste demografische veranderingen kunnen niet zonder
invloed blijven op het functioneren van de welvaartstaat en meer in het bijzonder op de evolutie van de uitgaven voor sociale zekerheid. Meer ouderen betekent hogere uitgaven voor pensioenen, gezondheidszorgen en bejaardenzorg. Volgens het gehanteerd scenario (tabel 11) zou het gewicht van de uitgaven voor pensioenen, na een aanvankelijke daling, over de periode 2000-2030 toenemen met 2,7 procentpunt BBP. De kosten voor gezondheidszorgen kennen een meer gelijkmatige stijging, hun gewicht in het BBP zou toenemen met ongeveer 2,0 procentpunt. De uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorgen zouden volgens deze simulatie toenemen met ongeveer 4,7 procentpunt BBP. Anderzijds zijn er een aantal uitgavencategorieën zoals kinderbijslagen, werkloosheid, brugpensioenen, … waarvan kan aangenomen worden dat hun aandeel in het BBP zal dalen. Rekening houdend met deze gedeeltelijke compensatie zouden de totale sociale uitgaven toenemen met ongeveer 3,1 procentpunt BBP. In dit cijfer werd geen rekening gehouden met de evolutie van de uitgaven voor onderwijs.
38
6.3. Een aangepast budgettair beleid
Budgettair langetermijnscenario
D
e te verwachten demografische druk op de uitgaven voor sociale bescherming doet de vraag rijzen naar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. Met de verplichting tot de jaarlijkse opmaak van een Zilvernota werd dit element geïntegreerd in het begrotingsbeleid. De regering beschouwt de toenemende demografische druk op de uitgaven als een structurele uitdaging. Het begrotingsbeleid kan een belangrijke bijdrage leveren tot het opvangen van dit probleem. Door de geleidelijke opbouw van een begrotingsoverschot wordt er een dubbele ruimte gecreëerd, enerzijds door de dalende interestlasten, anderzijds door de mogelijkheid om op termijn in te teren op dit overschot. In haar Jaarverslag 2002 heeft de Afdeling Financieringsbehoeften van de Hoge Raad van Financiën aanbevolen om op middellange termijn (tegen 2010) een overschot op te bouwen van 1,5% van het BBP, dat vanaf 2015 geleidelijk wordt afgebouwd. Dit zou niet alleen toelaten om zoals in tabel 12 geïllustreerd wordt de kost van de vergrijzing op te vangen, maar ook om via de aangelegde overschotten (op het niveau van entiteit I) te voorzien in de noodzakelijke structurele financiering van het Zilverfonds. De in het Zilverfonds gestorte middelen en de ontvangen interesten op de beleggingen moeten toelaten om de meeruitgaven inzake wettelijke pensioenen te financieren in de periode 2010-2030. Er kan wel maar een beroep gedaan worden op de middelen van het Zilverfonds vanaf het ogenblik dat de schuldgraad van de gezamenlijke overheid onder de 60% is gedaald.
Voldoende snelle afbouw overheidsschuld vereist
D
e regering onderschrijft de door de Afdeling Financieringsbehoefte aanbevolen krachtlijnen voor het budgettair beleid op middellange termijn. De voldoende snelle afbouw van de overheidsschuld vormt dan ook het centrale punt in de strategie voor de overheidsfinanciën op middellange termijn. Het spreekt voor zich dat de concrete fasering voor
39
de afbouw van de overheidsschuld (en bijgevolg voor de opbouw van overschotten) niet los kan gezien worden van de macro-economische omgeving. Dit betekent dat in periodes van laagconjunctuur de afbouw enigszins kan afgeremd worden, maar dat anderzijds gunstige omgevingsfactoren optimaal moeten benut worden.
40
6.4. De financiering van het Zilverfonds
Financiering Zilverfonds
Het Zilverfonds werd opgericht met als doelstelling de stijging van de pensioenuitgaven in de periode 2010-2030 te financieren. Naast de opbrengsten uit beleggingen van zijn middelen kan het Zilverfonds gefinancierd worden uit drie bronnen: begrotingsoverschotten; overschotten van de sociale zekerheid; niet-fiscale ontvangsten. In 2001 werd een startkapitaal van 614,9 miljoen euro toegewezen aan het Zilverfonds. Bij de begrotingsopmaak 2002 werd voorzien dat er een gelijkaardig bedrag zou gestort worden. Ook voor het jaar 2003 werd beslist om vanuit de niet-fiscale ontvangsten een bedrag van 625 miljoen euro toe te wijzen. Rekening houdend met de voorziene stortingen zou het kapitaal (exclusief de gelopen interesten) eind 2003 oplopen tot ongeveer 0,7% van het BBP. De komende jaren zullen de inspanningen tot financiering van het Zilverfonds worden verdergezet.
41
6.5. Het budgettair beleid als onderdeel van een globale strategie
Strikt budgettair beleid over lange periode
Aangepast arbeidsmarktbeleid
In het kader van het stabiliteitsprogramma werd vooral aandacht
besteed aan de bijdrage die het budgettair beleid kan leveren aan het opvangen van de gevolgen van de vergrijzing. Niettegenstaande het nadeel van de hoge overheidsschuld kan omgebogen worden in een voordeel - de afbouw van de overheidsschuld genereert als het ware automatisch budgettaire ruimte - mag men ook niet blind zijn voor de omvang van de uitdaging. Het slagen in dit opzet impliceert het aanhouden over een lange periode van een strikt budgettair beleid dat toelaat om een voldoende hoog primair overschot te realiseren.
Het zou dan ook verkeerd zijn de volledige strategie enkel op dit
domein toe te spitsen. Een aantal andere beleidsdomeinen kunnen eveneens een belangrijke bijdrage leveren, en moeten dan ook ten volle benut worden. Naast het budgettair beleid kan een aangepast arbeidsmarktbeleid, gericht op de verhoging van de werkgelegenheidsgraad, een belangrijke rol spelen. België onderschrijft ten volle de doelstellingen vastgelegd door de Europese Raad van Lissabon, meer bepaald inzake de tewerkstellingsgraad van 70% die moet worden gehaald tegen 2010. Ook al heeft ons land de laatste jaren vooruitgang geboekt terzake, toch blijft het niveau onder het Europees gemiddelde. Dit resultaat wordt grotendeels verklaard door de lage tewerkstelling van werknemers ouder dan 50 jaar en, zij het in mindere mate, door de beperkte activiteit van de jongeren. Voor deze laatste groep van werknemers verklaart hun aanwezigheid in het voltijds onderwijs hun afwezigheid op de arbeidsmarkt.
Het halen van de doelstellingen van Lissabon impliceert dat de inspanningen om de werkgelegenheidsgraad van de reserve aan arbeidskrachten en meer bepaald deze van de vrouwen te verhogen moeten worden verdergezet. De maatregelen die de huidige regering heeft genomen om tegemoet te komen aan de doelstellingen van Lissabon hebben voornamelijk betrekking op de versterking van de financiële stimuli en de verbetering van de kwaliteit van het werk.
Uitbouw tweede pensioenpijler
Ook de uitbouw van de tweede pijler vormt een belangrijk aandachtspunt. Niettegenstaande de wettelijke pensioenen het fundament blijven van de sociale bescherming van de ouderen, is er voor de tweede pijler een belangrijke rol weggelegd. De wettelijke pensioenen bieden immers meestal een uitkering die merkelijk lager ligt dan het laatste loon vóór de pensionering. De tweede pijler kan een belangrijke bijdrage leveren om deze inkomensterugval te beperken. De regering heeft bij het parlement een ontwerp ingediend dat zowel het reglementair kader als de fiscale behandeling van de tweede pijler grondig aanpast. Met de voorgestelde aanpassing wil de regering het systeem democratiseren; het einddoel moet zijn dat alle werknemers ervan gebruik kunnen maken.
42
Bijlagen
43
44
