SPOLEČNÁ BEZPEČNOSTNÍ A OBRANNÁ POLITIKA

SPOLEČNÁ BEZPEČNOSTNÍ A OBRANNÁ POLITIKA Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP) je součástí společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) EU a spadají do ní vojenské operace a civilní mise Unie. SBOP poskytuje politický rámec pro řadu stálých politických a vojenských struktur a pro operace v zahraničí. V roce 1999 byla tato politika začleněna do Smluv EU. Od roku 2003 se SBOP zakládá na Evropské bezpečnostní strategii a Lisabonská smlouva zajišťuje právní jasnost jejích institucionálních aspektů a posiluje politickou a rozpočtovou úlohu Evropského parlamentu. Jako jedna z nejviditelnějších a nejrychleji se rozvíjejících politik EU získala SBOP za méně než deset let významné strategické zaměření i operační kapacitu. V návaznosti na vývoj v oblasti bezpečnosti a výzvy v prostředí Evropy, jakož i na poptávku ze strany členských států a občanů po silnější úloze EU při zajišťování bezpečnosti (uvedeno v globální strategii EU z června 2016) se SBOP dále vyvíjí. S nezbytnou iniciativou ze strany členských států, Komise a Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) a podpůrnou úlohou Parlamentu je pravděpodobné, že se bude ještě dále vyvíjet, jak je stanoveno v Lisabonské smlouvě.

PRÁVNÍ ZÁKLAD Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP) je nedílnou součástí společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie (SZBP)[1]. SBOP spadá do rámce Smlouvy o Evropské unii (SEU). Článek 41 nastiňuje financování SZBP a SBOP a tato politika je podrobněji popsána v hlavě V kapitole 2 článcích 42–46 (Ustanovení o společné bezpečnostní a obranné politice), v protokolech 1, 10 a 11 a v prohlášeních 13 a 14. Zvláštní úloha Evropského parlamentu v oblastech SZBP a SBOP je popsána v článku 36 Smlouvy o EU.

ZVLÁŠTNÍ RYSY SBOP Rozhodnutí týkající se SBOP přijímá Evropská rada a Rada Evropské unie (článek 42 Smlouvy o EU). Jsou přijímána jednomyslně, s výjimkou záležitostí týkajících se Evropské obranné agentury (EDA, článek 45 Smlouvy o EU) a stálé strukturované spolupráce (PESCO, článek 46 Smlouvy o EU), kde se hlasuje kvalifikovanou většinou. Návrhy rozhodnutí obvykle podává vysoká představitelka pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, která rovněž působí jako místopředsedkyně Evropské komise. Lisabonská smlouva zavedla pojem evropské politiky schopností a vyzbrojování (čl. 42 odst. 3 Smlouvy o EU), který však ještě musí být přesněji vymezen. Mimo to propojila SBOP a další politiky Unie stanovením požadavku, aby agentura EDA a Komise v případě potřeby spolupracovaly (čl. 45 odst. 2 Smlouvy o EU). To se týká především politik Unie v oblasti výzkumu, průmyslu a vesmíru, skrze něž Parlament získal pravomoc ovlivňovat SBOP mnohem výrazněji, než tomu bylo v minulosti.

[1]Viz hlava V („Obecná ustanovení o vnější činnosti Unie a zvláštní ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice (SZBP)“) Smlouvy o Evropské unii; viz též informační dokument 6.1.1 o zahraniční politice EU.

Fakta a čísla o Evropské unii - 2016

1

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU Parlament má právo posuzovat SBOP a z vlastního podnětu se v těchto záležitostech obracet na vysokou představitelku, místopředsedkyni Komise a na Radu (článek 36 Smlouvy o EU). Dále má pravomoci v rozpočtové oblasti této politiky (článek 41 Smlouvy o EU). Dvakrát ročně pořádá Parlament diskuse o pokroku při provádění SZBP a SBOP a přijímá dvě zprávy: zprávu o SZBP, kterou navrhuje Výbor pro zahraniční věci a jež v případě potřeby zahrnuje prvky týkající se SBOP a zprávu o SBOP, kterou navrhuje podvýbor pro bezpečnost a obranu. Od roku 2012 pořádá Evropský parlament spolu s parlamenty členských států dvakrát ročně meziparlamentní konference, na nichž se jedná o otázkách společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Meziparlamentní spolupráce v těchto oblastech je stanovena protokolem č. 1 k Lisabonské smlouvě, který popisuje úlohu vnitrostátních parlamentů v EU. Změny v Lisabonské smlouvě umožnily zlepšit politickou soudržnost SBOP. Ústřední institucionální úlohu má Vysoká představitelka, místopředsedkyně Komise, jelikož předsedá Radě pro zahraniční věci ve složení ministrů obrany (rozhodovací orgán EU v záležitostech SBOP) a vede agenturu EDA. Politický rámec pro konzultace a dialog s Parlamentem se stále vyvíjí tak, aby se Parlament mohl do rozvoje SBOP plnohodnotně zapojovat. Podle Lisabonské smlouvy je Parlament partnerem při utváření vnějších vztahů Unie a při řešení výzev popsaných ve zprávě o provádění Evropské bezpečnostní strategie za rok 2008: Tato zpráva uvádí: „Zásadní význam pro naše globální závazky má udržení veřejné podpory. V moderních demokraciích, v nichž hrají při utváření politik klíčovou roli sdělovací prostředky a veřejné mínění, je zapojení veřejnosti pro udržení našich závazků v zahraničí nepostradatelné. Do nestabilních oblastí po celém světě vysíláme policejní a soudní odborníky a vojáky. Je však na vládách, parlamentech a orgánech EU, aby veřejnosti sdělily, jakým způsobem tato činnost přispívá k bezpečnosti doma.“

ZÁLEŽITOSTI S VÝZNAMEM PRO EVROPSKÝ PARLAMENT Parlament vyhodnocuje vývoj institucí, schopností a operací v rámci SBOP a zajišťuje, aby otázky bezpečnosti a obrany reagovaly na obavy, které vyjadřují občané EU. Pravidelně se konají debaty, slyšení a semináře věnované tématům, k nimž patří: —

více než 20 civilních a vojenských misí SBOP v oblasti jižního Kavkazu, v Africe, na Blízkém východě a v Asii;

—

mezinárodní krize s dopady na oblast bezpečnosti a obrany a reformy v oblasti bezpečnosti po skončení krize;

—

multilaterální spolupráce a struktury v oblasti bezpečnosti a obrany mimo rámec EU, zejména co se týče NATO;

—

mezinárodní vývoj v souvislosti s kontrolou a nešířením zbraní hromadného ničení;

—

boj proti mezinárodnímu terorismu, pirátství, organizovanému zločinu a nedovolenému obchodování;

—

posílení úlohy Parlamentu v rámci SBOP prostřednictvím politik EU, které mají dopad na oblast bezpečnosti a obrany (např. politiky v oblasti vnitřní bezpečnosti, bezpečnosti hranic, výzkumu, průmyslu a vesmíru);

—

osvědčené postupy, jimiž lze zvýšit efektivitu investic do bezpečnosti a obrany a posílit průmyslovou a technologickou základnu, „inteligentní obranu“ a „sdružování a sdílení“;

Fakta a čísla o Evropské unii - 2016

2

—

institucionální rozvoj, pokud jde o: vojenské struktury EU; spolupráci v oblasti bezpečnosti a obrany v rámci Unie; agenturu EDA a další agentury a struktury EU v oblasti bezpečnosti a obrany[2];

—

právní předpisy a politická usnesení týkající se bezpečnosti a obrany, zejména pokud souvisejí s výše uvedenými tématy.

Evropský parlament se spolu s Radou, Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ) a Komisí účastní pravidelných společných konzultačních jednání. Tato setkání umožňují výměnu informací o misích a operacích SBOP, o plnění rozpočtu SZBP a o oblastech, které budí zájem a znepokojení. Jsou součástí konzultací mezi Parlamentem a dalšími orgány EU zapojenými do SZBP a SBOP, které probíhají od roku 2010, kdy vysoká představitelka, místopředsedkyně Komise vydala prohlášení o politické odpovědnosti (6.1.1). Vzhledem k tomu, že klíčovou úlohu při zajišťování evropské bezpečnosti má Severoatlantická aliance (NATO), účastní se Evropský parlament Parlamentního shromáždění NATO s cílem rozvíjet vztahy EU-NATO, přičemž respektuje nezávislost obou zmíněných celků. To je důležité především pro operace, na nichž se podílí EU i NATO, jako jsou např. operace v Afghánistánu a Kosovu a boj proti pirátství v oblasti Afrického rohu.

SPOLEČNÁ BEZPEČNOSTNÍ A OBRANNÁ POLITIKA V LETECH 2015/2016 – POLITIKA V RYCHLÉM VÝVOJI Ačkoliv během prvních let od roku 2009, kdy vstoupila v platnost Lisabonská smlouva, neprošla SBOP žádnými zásadními změnami, má velký potenciál rozvoje v politické i institucionální oblasti. K jejím hlavním úspěchům do roku 2014 patří konsolidace souvisejících struktur EU pod záštitou ESVČ a vymezení statusu, sídla a provozních předpisů agentury EDA ze strany Rady, jak stanoví čl. 45 odst. 2 Smlouvy o EU. Bylo zmeškáno několik příležitostí k dalšímu rozvoji SBOP: zahájení operací se buď nezdařilo, jako tomu bylo v případě Libanonu a Libye, nebo opozdilo, jako například v Mali. V důsledku toho nedošlo k nasazení bojových skupin EU[3] a pro operace EU dosud nebylo vytvořeno stálé ústředí. Parlament se ujal kontroly pokroku SBOP a analýzy jejích neúspěchů. Vyzývá naléhavě Radu a členské státy, aby zvýšily efektivitu této politiky. Evropská rada uznala, že je třeba dát hlavám států a předsedům vlád strategický podnět, a v prosinci 2013 přijala v zájmu dalšího pokroku SBOP několik počátečních cílů. Zaměřila se na tři oblasti: zvýšení účinnosti a dopadu SBOP; posílení rozvoje obranných schopností a posílení evropského obranného průmyslu. Pověřila rovněž vysokou představitelku Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Evropskou komisi, aby provedly hodnocení dopadu změn v globálním prostředí EU s cílem podat zprávu o výzvách a příležitostech, které pro Unii vznikají, zejména pokud jde o bezpečnostní vývoj.

[2]Mimo jiné Satelitní středisko EU (EUSC), Ústav EU pro studium bezpečnosti (EUISS), Evropská bezpečnostní a obranná škola (EBOŠ) a Organizace pro vzájemnou spolupráci v oblasti vyzbrojování (OCCAR). [3]Koncepce bojových skupin EU je nástrojem SBOP, jenž umožňuje včasnou a pohotovou vojenskou reakci na krize. Bojová skupina je ozbrojená složka – čítající přibližně 1 500 členů (obvykle z různých států), což je minimální počet pro zajištění vojenské efektivity – schopná vést samostatné operace nebo řídit počáteční fáze rozsáhlejších operací. Bojové skupiny EU fungují od ledna 2005.

Fakta a čísla o Evropské unii - 2016

3

Zhoršení bezpečnostní situace v roce 2014 a v první polovině roku 2015 vrhlo odlišné světlo na různé dokumenty, jež byly v oblasti SBOP vypracovány v roce 2015, a znovu vzbudilo pocit naléhavosti těchto dokumentů, k nimž patří: —

společná zpráva Komise a místopředsedkyně Komise, vysoké představitelky o dopadu změn v globálním prostředí a výzvách a příležitostech, jež před Unií vyvstaly: „EU v měnícím se globálním prostředí – více propojený, zpochybňovaný a složitý svět“, dokument připravený pro schůzi Rady pro zahraniční věci 18. května 2015;

—

společný návrh Komise a místopředsedkyně Komise, vysoké představitelky na politiku v oblasti pomoci při budování kapacit partnerských zemí a regionálních organizací: společné sdělení vysoké představitelky a Komise „Budování kapacity na podporu bezpečnosti a rozvoje – zvyšování schopností partnerů předcházet krizím a zvládat je“ z 28. dubna 2015;

—

akční plány pro: — provádění komplexního přístupu EU: společný interní pracovní dokument „Rozvoj komplexního přístupu EU k vnějším konfliktům a krizím – akční plán na rok 2015“ z 10. dubna 2015; — integraci podpory SBOP do oblasti správy hranic, jež je součástí strategie pro oblast Sahelu: dne 20. dubna 2015 přijala Rada akční plán pro oblast Sahelu 2015– 2020 s projekty integrované správy hranic, které poskytují prostor pro civilní mise SBOP v souladu s komplexním přístupem EU.

Ve snaze udržet tempo vývoje v těchto bodech stanovila Evropská rada lhůtu pro posouzení pokroku na červen 2015. Před zasedáním Evropské rady 25.–26. června představila místopředsedkyně Komise, vysoká představitelka Federica Mogheriniová, rovněž ve své funkci vedoucí agentury EDA, zprávu o stavu provádění cílů vyplývajících ze závěrů Rady z prosince 2013 a počáteční návrhy na další postup. Z těch pak vycházely závěry Rady pro zahraniční věci ze dne 18. května 2015, které potvrdila a převzala k realizaci Evropská rada 25.–26. června 2015. Zatímco má vysoká představitelka nyní za úkol navrhnout „globální strategii EU pro zahraniční a bezpečnostní politiku“, která má být předložena Evropské radě v červnu 2016, Rada potvrdila tři hlavní cíle SBOP stanovené v roce 2013. Ve svých závěrech rovněž trvala na: financování rozměru obrany (výdaje členských států na obranu; rozjezd práce na výzkumu souvisejícím se SBOP financovaný z rozpočtu EU), nutnosti, aby obranná spolupráce vyřešila otázku kapacit, a to za pomoci nástrojů EU, užitečnosti misí a operací SBOP v boji proti hybridním hrozbám a důležitosti partnerství s dalšími organizacemi nebo zeměmi, a to i pro budování kapacit nebo k předcházení krizím či jejich řešení. Ze širšího pohledu, a pokud máme určit aktuální klíčové otázky, lze za účelem dalšího rozvoje SBOP, rozvíjení souvisejícího institucionálního rámce a posílení spolupráce mezi členskými státy a strukturami učinit následující kroky: —

zaujmout strategický přístup umožňující plně využívat potenciál této politiky, jak stanoví Lisabonská smlouva a jak vyplývá z předpokladu, kde by akce na úrovni Unie mohla být přínosem; v rámci tohoto přístupu by měla bílá kniha o bezpečnosti a obraně popsat, jaké rovnováhy by mělo být dosaženo mezi Unií a členskými státy;

—

zahrnout oblast obrany do politik EU v oblasti výzkumu, inovace, vesmíru a průmyslu, neboť by to přispělo k harmonizaci civilních a vojenských požadavků a k budování kapacit SBOP;

Fakta a čísla o Evropské unii - 2016

4

—

navázat na institucionální rámec Unie, v první řadě modernizací agentury EDA tak, aby mohla zcela plnit své mise a úkoly vyplývající z ustanovení Smluv EU, což se týká především vymezení politiky schopností a vyzbrojování v rámci SBOP (čl. 42 odst. 3 Smlouvy o EU) a určení postavení dalších evropských agentur a agentur Unie, které působí v oblasti bezpečnosti a obrany[4];

—

stanovit stálou strukturovanou spolupráci, včetně podpory EU členským státům, které poskytují své vojenské schopnosti (jak stanoví článek 46 Smlouvy o EU);

—

vymezit vztahy mezi jednotlivými součástmi SBOP: politika schopností a vyzbrojování (čl. 42 odst. 3 Smlouvy o EU), stálá strukturovaná spolupráce (článek 46 Smlouvy o EU), doložka o vzájemné pomoci (čl. 42 odst. 7 Smlouvy o EU, která je chápána jako doložka o vzájemné obraně), doložka o vzájemné solidaritě (článek 222 SFEU), závazek Unie k postupnému utváření rámce společné obranné politiky EU (čl. 42 odst. 2 Smlouvy o EU) a vztahy mezi EU a NATO.

Ač se zdá, že poslední vývoj posunuje záležitosti správným směrem, k řešení tohoto seznamu zlepšení společné bezpečnostní a obranné politiky budou zapotřebí politická vůle a soudržné a soustavné iniciativy. Parlament již prokázal, že v této oblasti hodlá jednat a prosazovat politické iniciativy. Jako první praktický výstup navrhl Parlament z rozpočtu na rok 2015 financovat pilotní projet SBOP v oblasti výzkumu. Tento pilotní projekt, jenž Parlament a Rada v prosinci roku 2014 schválily, znamená, že peněžní prostředky EU budou poprvé převedeny agentuře EDA, aby prováděla výzkum vojenských požadavků. Parlament bude nadále jednat na své úrovni a v rámci svých pravomocí a bude podněcovat k pomoci k dosahování cílů EU jakožto subjektu zajišťujícího bezpečnost účinným a viditelným způsobem, jak to žádají občané EU.

GLOBÁLNÍ STRATEGIE EU, SBOP A EVROPSKÝ PARLAMENT Globální strategie pro zahraniční a bezpečnostní politiku EU, kterou dne 28. června 2016 představila místopředsedkyně Komise, vysoká představitelka Mogheriniová Evropské radě, znamenala další důležitý krok k silnější SBOP. Zahraniční a bezpečnostní politika EU, kterou přijaly hlavy států a předsedové vlád, klade velký důraz na bezpečnost Evropské unie, což je spolu s SBOP jednou z pěti všeobecných priorit Unie. Představa založená na zásadovém pragmatismu, že „měkká i tvrdá síla jsou úzce provázány“ odráží zvýšený význam, jenž zahraniční a bezpečnostní politika EU přičítá SBOP. Zahraniční a bezpečnostní politika EU také předpokládá přípravu odvětvové strategie, často označované jako bílá kniha, která by měla přesněji určovat civilně-vojenskou úroveň ambicí a úkoly, požadavky a priority v oblasti schopností vyplývající ze strategie. Další projednávání dokumentu bylo přenecháno místopředsedkyni Komise, vysoké představitelce, Komisi a Radě. Tato jednání začala dne 18. července 2016 diskusí na zasedání Rady pro zahraniční věci, kde se ministři vyjádřili, že jsou připraveni pokračovat v práci na prováděcí fázi. Místopředsedkyně Komise, vysoká představitelka na podzim plánuje představit harmonogram s postupy a termíny, v němž budou podrobně uvedeny úkoly, které musí být splněny, aby mohla být realizována vize stanovená strategií v oblastech bezpečnosti a obrany. S cílem zajistit řádné monitorování bude provádění globální strategie každoročně revidováno v konzultaci s Radou, Komisí a Evropským parlamentem. Jelikož bylo v dokumentu místopředsedkyně Komise, vysoké [4]Jedná se především o evropské mezivládní agentury mimo struktury EU, jako je Organizace pro vzájemnou spolupráci v oblasti vyzbrojování, Evropská vesmírná agentura, francouzsko-německý Výzkumný ústav v Saint-Louis a Evropská organizace pro bezpečnost letového provozu (Eurocontrol), které již jsou nebo by mohly být významně zapojeny do programů EU v oblasti bezpečnosti a obrany (neboli „dvojí využití“), mimo jiné v oblastech týkajících se vesmíru, výzkumu, vývoje, normalizace a certifikace.

Fakta a čísla o Evropské unii - 2016

5

představitelky zdůrazněno mnoho priorit, které Evropský parlament podporuje (např. větší strategická autonomie EU, vysoká úroveň spolupráce mezi členskými státy, lepší využívání stávajících nástrojů SBOP a spolupráce mezi EU a NATO), bude mít Parlament nepochybně mnoho příležitostí zapojit se do následné fáze. Pro větší efektivitu při své úloze katalyzátoru a hnací síly v oblasti bezpečnosti a obrany bude Parlament potřebovat stálou podporu svých vnitrostátních protějšků a ostatních evropských orgánů. Jérôme Legrand / Rick Kruijs 08/2016

Fakta a čísla o Evropské unii - 2016

6