Speech ‘Op weg naar Solvency II’ Joanne Kellermann, Directeur De Nederlandsche Bank uitgesproken op 10 december 2009 te Ermelo In 2012 is het zover: Solvency II wordt van kracht. Volgens de makers van de film ‘2012’ staat ons in 2012 nog veel meer te wachten, namelijk het einde der tijden. Geloof mij als ik zeg dat het samenvallen van deze gebeurtenissen geheel op het toeval is gebaseerd. Of de wereld inderdaad vergaat is nog maar afwachten, terwijl Solvency II er zeker komt. De richtlijntekst is immers officieel aangenomen en dient per 31 oktober 2012 in de nationale wetgeving te zijn geïmplementeerd. De komst van het nieuwe toezichtraamwerk is geen doemscenario, maar een goede en positieve ontwikkeling.
Ik zei net dat Solvency II een positieve ontwikkeling is. Ik zal dit duidelijk maken aan de hand van de vraag: ‘waarom komt er een Solvency II’? Wellicht is het antwoord bij u al bekend, maar ik ben van mening dat het bij alle regelgeving goed is om ons bewust te zijn van het waarom.
In de eerste plaats is Solvency II een antwoord op de beperkingen van Solvency I. Het huidige toezichtregime, dat stamt uit de jaren zeventig van de vorige eeuw, heeft de tand des tijds slecht doorstaan. Dat wij als toezichthouder bezorgd zijn over de solvabiliteit van een instelling als deze minder dan 200% van het vereiste niveau bedraagt, spreekt al boekdelen. Wij allen werden een jaar geleden nog eens ruw herinnerd aan de noodzaak van vernieuwing: de crisis liet ook de verzekeringssector niet onberoerd, maar de gerapporteerde solvabiliteit bleek weinig gevoelig voor de crisis. Dit kan positief worden geïnterpreteerd: de sector is goed bestand tegen de crisis. Toch baarde deze ongevoelige berekende solvabiliteit ons zorgen. Om de sterke broeders van de zwakke broeders te onderscheiden, waren wij genoodzaakt u om extra informatie te verzoeken, wat voor u weer een hogere toezichtlast inhield. Tijdens de crisis bleek overigens wel het nut van stresstests. Door deze stresstests konden wij op korte termijn inzicht krijgen in uw risicoprofiel.
DNB heeft het verzekeringstoezicht laten evalueren door de externe Commissie Gortemaker. Ook de commissieleden concludeerden dat de solvabiliteit onvoldoende risicogewogen wordt bepaald en verwelkomen de invoering van Solvency II. Daarbij ging de Commissie zelfs zo ver dat zij voorstelde om bij wet te regelen dat deelname aan de Solvency II voorbereidingen verplicht wordt gesteld.
Lovende woorden dus voor Solvency II. Maar wat maakt Solvency II beter dan Solvency I? Worden bovengenoemde problemen ook opgelost?
1
Solvency II is vanaf de grond opnieuw opgebouwd. Dit met vier doelstellingen: marktwaardering, risicogevoeligheid, harmonisatie en transparantie. Risicogevoeligheid slaat op de twee nieuwe kapitaaleisen, de minimale kapitaaleis MCR en de strengere en meer risicogevoelige solvabiliteitseis SCR. Het doel van deze nieuwe kapitaaleisen is om alle meetbare risico’s mee te nemen in de vereiste solvabiliteit. Bovendien zijn ze opgebouwd rond expliciete zekerheidsniveaus en gebaseerd op marktwaardering. Deze kapitaaleisen zullen ook nauwer aansluiten bij uw eigen risicoprofiel: goed risicobeheer zal worden beloond met een lagere kapitaaleis. Als u een eigen economic capital model heeft ontwikkeld, zult u zien dat Solvency II hier nauwer op aansluit dan de ongevoelige solvabiliteitsmarge van het huidige raamwerk. Anders dan nu het geval is, stimuleert Solvency II het nog verder ontwikkelen van uw risicomanagement. Ik ben ervan overtuigd dat Solvency II een nauwkeuriger beeld zal geven van de solvabiliteit en van de bedreigingen voor die solvabiliteit. Omdat Solvency I veel ruimte biedt voor nationale discretie, zijn er binnen Europa verschillende standaarden ontstaan. Solvency II biedt daarvoor veel minder ruimte, zodat het Europese verzekeringstoezicht wordt geharmoniseerd. Harmonisatie zal de toezichtlasten voor u verlagen. Transparantie ten slotte houdt in dat de externe verslaggeving van de solvabiliteit wordt verbeterd.
Naast deze drie doelen zijn er ook andere belangrijke wijzigingen. Een belangrijke mijlpaal is de grotere nadruk op het groepstoezicht. Tot op heden is het toezicht op verzekeringsgroepen een beperkte aanvulling op het toezicht op individuele entiteiten binnen de groep, het zogenoemde solotoezicht. Onder Solvency II zal het groepstoezicht een substantieel en zelfstandig onderdeel van het verzekeringstoezicht worden naast het solotoezicht. Van de moederonderneming wordt verwacht dat zij zicht heeft op de risico’s binnen de groep en deze ook beheerst. Bij internationale groepen zullen de verschillende toezichthouders efficiënter en nauwer samen gaan werken. Ook zal voor iedere groep een groepstoezichthouder worden aangewezen, die verantwoordelijk is voor het toezicht op de groep en daartoe ook een aantal bevoegdheden krijgt. Ook DNB zal voor een aantal grote verzekeringsgroepen de groepstoezichthouder zijn.
Een andere belangrijke verandering, naast het groepstoezicht, is de grote rol voor proportionaliteit. Het proportionaliteitsbeginsel is het idee dat de geleverde inspanning in verhouding moet staan tot het resultaat. Als een bepaald risico voor uw instelling erg beperkt is, zal de meting van dit risico minder precies hoeven te gebeuren dan als het een zeer complex risico betreft. Het proportionaliteitsprincipe zit verweven in het hele Solvency II raamwerk. Een verzekeringsportefeuille met relatief eenvoudige risico’s en met een rechttoe rechtaan beleggingsbeleid hoeft minder risico’s door te rekenen en zal ook minder werk hebben aan de verslaggeving. Daar staat tegenover dat een verzekeraar die ongebruikelijke, moeilijk meetbare risico’s draagt, mogelijk een intern model dient te ontwikkelen om die risico’s precies te kunnen
2
meten. Afijn, u begrijpt het principe wel: Solvency II wordt zo ingewikkeld als noodzakelijk, maar zo eenvoudig als mogelijk.
Ik heb tot nu toe gesproken over de veranderingen van Solvency II. Misschien vraagt u zich inmiddels af: wat betekenen deze wijzigingen voor mijn bedrijf? Solvency II is een essentiële vernieuwing van het toezicht en is fundamenteel anders dan Solvency I. De overstap naar Solvency II zal dan ook niet eenvoudig zijn, maar is naar mijn mening wel een noodzakelijke. Waar moet u zich nu op voorbereiden?
Tot op heden is er al veel aandacht uitgegaan naar de kwantitatieve veranderingen. Dit komt onder meer door de jaarlijkse impact studies: deze heten niet voor niets kwantitatieve impact studies. Ook het aantal consultatiepapers dat CEIOPS, het Europese Comité van verzekeringstoezichthouders, heeft gewijd aan de kwantitatieve uitwerking is vele malen groter dan het aantal papers met betrekking tot onderwerpen als governance of rapportage. Ik ben echter van mening dat Solvency II onrecht wordt aangedaan door ons voornamelijk te richten op de gevolgen voor de solvabiliteit en het eigen vermogen. Het regime brengt ook grote veranderingen voor de governance en voor uw rapportages. Ik wil bij deze twee onderwerpen even stil staan.
Eerst governance. Solvency II noemt expliciet een aantal functies waarover uw organisatie moet beschikken. Hieronder vallen onder meer een risicobeheersingsfunctie en een actuariële functie. Daarnaast dient u regelmatig een eigen risicoanalyse uit te voeren, het zogenoemde Own Risk and Solvency Assessment. Deze eigen risicoanalyse focust op de soliditeit op de lange termijn. Verder wordt in de Richtlijn steeds de verantwoordelijkheid van het management en de commissarissen benadrukt, en behoudt u bij eventuele uitbesteding de verantwoordelijkheid. Er worden dus expliciete eisen gesteld aan kennis en kunde van u en van uw medewerkers en aan de interne bedrijfsvoering. Solvency II betekent ook veel voor ons toezicht: er komen ook nieuwe toezichtbevoegdheden. Het meest in het oog springend is de bevoegdheid tot het opleggen van een extra kapitaaleis, de capital add-on. Deze kan worden opgelegd als de toezichthouder van mening is dat de berekende kapitaaleis bepaalde risico’s onderschat, maar ook als wij van mening zijn dat uw governance tekort schiet.
Ten tweede rapportage. De nieuwe rapportagevereisten betekenen een grote verandering vergeleken met de huidige Wft-eisen. Er komen onder Solvency II straks twee rapportagestromen: een rapportage voor het publiek en rapportages voor DNB. De publieke rapportage zal de transparantie bevorderen, en probeert daarmee de marktdiscipline te vergroten.
Ik realiseer me dat de veranderingen op het gebied van rapportage en governance nogal wat betekenen voor uw organisatie. Er komt zoals gezegd een aantal functies waarover u dient te 3
beschikken. ‘Functie’ betekent niet automatisch hetzelfde als ‘afdeling’, maar u zult wel aandacht moeten besteden aan het opbouwen van de vereiste kennis, niet in de laatste plaats bij het management. De nieuwe rapportagevereisten zullen in het begin een investering betekenen in het inrichten van de systemen en processen. Ook zult u de juiste gegevens moeten gaan verzamelen, voor zover deze afwijken van wat er nu gevraagd wordt. De eisen aan kennis, aan systemen en aan processen zullen bovendien bij het gebruik maken van een intern model hoger zijn. U zult, voor zover u dit nog niet heeft gedaan, in de komende tijd dus veel energie moeten steken in het gereed maken van uw organisatie.
Belangrijk om te weten bij de implementatie van Solvency II is dat er geen overgangstermijn is geregeld in de Richtlijn. U dient daarom per 31 oktober 2012 te voldoen aan alle verplichtingen: u moet de nieuwe berekeningen goed en nauwkeurig kunnen uitvoeren, u moet aan de SCR kapitaaleis voldoen, uw processen en systemen moeten op orde zijn en uw rapportages moeten nauwkeurig zijn. Voor de volledigheid meld ik nog wel dat de Richtlijntekst in een enkele uitzondering voorziet voor de MCR kapitaaleis. Als u op 31 oktober 2012 nog niet voldoet aan de MCR maar wel aan de huidige eisen, dan heeft u nog precies een jaar om alsnog aan de MCR te voldoen. Omdat de ‘M’ in MCR niet voor niets voor ‘minimum’ staat, zult u het met ons eens zijn dat dit een ongewenste situatie is. DNB gaat er daarom vanuit dat u al op 31 oktober 2012 aan zowel de MCR als aan de SCR voldoet.
Nu klinkt het voorgaande allemaal behoorlijk zwaar, daar ben ik mij van bewust. Maar ik ben van mening dat het allemaal redelijke voorwaarden zijn. Een goed inzicht in uw eigen risicoprofiel, ook op de lange termijn, mensen met verstand van zaken op de werkvloer en in het bestuur, hogere buffers bij grotere risico’s en andersom, voldoende verliesabsorberend vermogen aanhouden… Wij vragen hier eigenlijk alleen om zaken die u zelf waarschijnlijk vanuit goed ondernemerschap ook doet. Het verschil alleen is wij met het oog op efficiënt toezicht genoodzaakt zijn om geharmoniseerde eisen te hanteren. Deze kunnen op punten afwijken van wat u zelf zou hebben gekozen.
Een behoorlijke uitdaging bij de voorbereiding is dat Solvency II nog niet helemaal af is. De Richtlijn is nu wel definitief, maar de meer gedetailleerde uitwerking van die principes kan als gevolg van inhoudelijke discussies op specifieke onderdelen nog veranderen. Ik verwacht echter niet dat er nog grote, verreikende veranderingen in het raamwerk zullen plaatsvinden. Drie belangrijke inhoudelijke discussies die in de komende tijd in Europa zullen moeten worden gevoerd gaan over de inbedding van het Nederlandse vereveningsstelsel in de standaardberekeningen voor de kapitaaleis, de eensporige verslaggeving en de wijze waarop de lessen uit de crisis moeten worden meegenomen.
4
Op de laatste wil ik nog wat dieper in gaan. Ik begrijp dat sommigen onder u zich wellicht zorgen maken over de recente adviezen van CEIOPS over de Solvency II eisen, omdat deze eisen conservatiever lijken uit te vallen dan wat op basis van QIS4 werd verwacht. Echter, de crisis heeft aangetoond dat we op sommige punten in het verleden wellicht optimistischer waren dan gerechtvaardigd was. Onze visie op zaken als de mate waarin diversificatie en innovatieve kapitaalinstrumenten zouden moeten worden erkend is veranderd. Hier zijn we nu strenger – ik zeg liever: realistischer – dan we twee jaar geleden waren. Dit geldt ook voor onze collegatoezichthouders. Wij hebben echter niet als doel om de kapitaaleis zonder enige bewijslast zo ver mogelijk op te hogen. We doen niets anders dan in de technische analyse van de risico’s waaraan u blootstaat ook cijfers uit de recente crisis mee te nemen. Als hieruit blijkt dat het risico toch anders is dan vooraf aangenomen, passen wij onze voorstellen hier op aan. QIS5 zal moeten uitwijzen of de kalibratie juist is. Samen met onze CEIOPS collega’s zijn wij zo open mogelijk over de achtergrond van eventuele wijzigingen. Ook staan wij open voor uw suggesties en uw commentaar, net als de Europese Commissie in Brussel.
Voorgaande ging steeds over de nieuwe Solvency II Richtlijn. De Richtlijn kent ruwweg dezelfde reikwijdte van het toezicht als Solvency I. De vraag is dus wat er gaat gebeuren met de verzekeraars die buiten de reikwijdte vallen, zoals de natura-uitvaartverzekeraars en de vrijgestelde onderlinge waarborgmaatschappijen. Voor deze groep stelt Europa geen wettelijke verplichting voor het toezicht. Dit wordt overgelaten aan de nationale lidstaten. Voor DNB is dit het moment om op basis van de eerder genoemde inzichten het toezicht op deze verzekeraars te hervormen. DNB is niet voornemens het huidige toezichtregime voort te zetten voor deze verzekeraars terwijl de rest van start gaat met Solvency II. De onvolkomenheden van het huidige regime gelden immers ook voor het toezicht op deze verzekeraars.
Voor een deel van de verzekeraars die buiten de reikwijdte van de Richtlijn vallen zal Solvency II ook gaan gelden, maar met in achtneming van het proportionaliteitsprincipe. Wij noemen dit toezichtregime ‘Solvency II Proportioneel’. Door Solvency II proportioneel toe te passen op deze groep, zal het mogelijk zijn een enkel regime te gebruiken voor zowel groot als klein. Dit komt het gelijke speelveld ten goede en voorkomt dat er straks twee toezichtregimes komen voor één verzekeringsmarkt. Wat betreft het deel van de verzekeraars die niet onder Solvency II of Solvency II Proportioneel gaan vallen, stelt DNB voor dat deze niet langer onder ons toezicht vallen. De precieze uitwerking van dit voorstel, als ook van Solvency II Proportioneel, is iets waar we ons nog over buigen en waar we verder over moeten praten met u en met het Ministerie van Financiën. Deze discussie wordt dus vervolgd.
Naar aanleiding van de achtergronden van Solvency II Proportioneel en de rol van Financiën hierin, wil ik toch nog even stil staan bij de implementatie van zowel Solvency II als Solvency II 5
Proportioneel in de Nederlandse wet- en regelgeving. Gelet op de eerder geschetste onvolkomenheden in het huidige regelgevend kader, is het belang van zorgvuldige en tijdige implementatie groot. Hier ligt een grote rol voor het Ministerie van Financiën en deels ook voor ons. Over de stand van zaken wat betreft de implementatie zal Klaas Knot u vanmiddag wellicht meer kunnen vertellen.
Hoe kunt u zich voorbereiden op Solvency II? Ik heb niet de pretentie om u precies voor te schrijven wat u moet gaan doen. Ik kan u wel vertellen welke verwachtingen DNB heeft van uw voorbereidingen en wat DNB voor u kan betekenen bij die voorbereidingen. Dit alles kunt u terugvinden in ons consultatiedocument Implementatie Solvency II.
In het consultatiedocument vragen wij u om een self-assessment van de impact van Solvency II. Concreet vragen wij u om ons inzicht te geven in de voortgang die u maakt bij het gereed maken van uw organisatie voor Solvency II. Dit betreft onder meer een analyse van het huidige Solvency II kennisniveau in uw organisatie en een analyse van de mate waarin u reeds voldoet aan de eisen die Solvency II stelt aan de governance, rapportages, de risicobeheersingsfunctie en de actuariële functie. Wellicht heeft u een bepaalde functie wel, maar dient u deze gezien de omvang en complexiteit van het werk anders in te richten. Ook verwachten wij dat u een plan opstelt om eventuele tekortkomingen bijtijds te adresseren.
Mogelijk overweegt u om een intern model te gaan hanteren voor het vaststellen van de kapitaaleis, of voor een gedeelte van de kapitaaleis. In dat geval willen wij graag dat u deelneemt aan de zogenoemde pre-applicatie. Meer nog dan alle andere voorbereidingen is de ontwikkeling van een intern model een samenspel tussen u en DNB. Hoe eerder u de dialoog over het voorgenomen model met DNB aangaat, hoe eerder wij elkaars verwachtingen kennen en hoe kleiner de kans dat er verrassingen zijn, voor u of voor ons, op het moment dat Solvency II in werking treedt.
U staat niet alleen voor de uitdaging van het voorbereiden op Solvency II. Ook DNB zal zich gedegen moeten voorbereiden: Solvency II zal immers een grote impact hebben op de vormgeving en op de inhoud van ons toezicht.
Ik heb eerder gesproken over onzekerheden omtrent de specifieke uitwerking van Solvency II. Ik wil u echter op het hart drukken dat dit geen reden is om niet te beginnen met uw voorbereidingen. Houd wel de internationale ontwikkelingen in het vizier, zodat u tijdig op eventuele koerswijzigingen kan reageren. Hier ligt wellicht een schone taak voor de koepels! DNB zal in haar toezicht uw voorbereidingen nauwgezet volgen. Solvency II is een complexe
6
verandering. Ik kan me indenken dat u op enig moment met vragen blijft zitten. U kunt dan altijd bij ons terecht.
Waar wij voor de kwalitatieve eisen een self-assessment van u vragen, zijn voor de kwantitatieve eisen uit de Richtlijn de quantitative impact studies of QISsen veruit de belangrijkste droogzwemoefening. Deze QISsen worden bijna jaarlijks uitgevoerd. U ziet op het scherm per QIS het aantal Nederlandse deelnemers weergegeven. Hier zit een duidelijk stijgende lijn in. Deelname is ook belangrijk vanwege het leereffect: ‘QIS-veteranen’ doen het eigenlijk altijd beter dan nieuwkomers.
Hoewel deelname nooit verplicht is geweest, was de animo onder Nederlandse verzekeraars groot en wordt ook steeds groter. Dit jaar is het eerste jaar sinds 2005 dat er geen Europese QIS is uitgevoerd. In de voorbereiding op Solvency II vindt DNB een jaarlijkse QIS echter onontbeerlijk: door elk jaar een grote droogzwemoefening uit te voeren zullen uw bijdragen door het leereffect waarschijnlijk steeds completer en steeds beter worden. DNB heeft in 2008 besloten om RiSK op te zetten: het Risicogebaseerd SolvabiliteitsKader. Maar liefst 169 Nederlandse verzekeraars hebben een bijdrage geleverd. Daaruit blijkt dat u bent gecommitteerd aan Solvency II. Binnen Europa zijn wij het enige land waar een volledige QIS is uitgevoerd met zo’n grote groep aan deelnemers, en daar mogen we best trots op zijn. Net als bij QIS4 zullen er terugkoppelingsgesprekken worden gehouden met de deelnemers, waar uw toezichthouder en een Solvency II specialist samen met u door uw bijdrage heen zullen lopen. Deze terugkoppelingen zijn ook bij uitstek een voorbeeld van hoe DNB samen met u optrekt richting Solvency II. Dat leereffect is niet het enige voordeel. Omdat de uitwerking van Solvency II gedeeltelijk nog onderhanden werk is, dragen uw ervaringen met RiSK ook bij aan een betere inbreng van DNB aan de verdere uitwerking van Solvency II.
Na al dit positieve nieuws over de QISsen, wil ik toch nog een zorg met u delen. Helemaal rechts op het scherm ziet u namelijk het aantal verzekeraars dat straks binnen de reikwijdte van Solvency II zal vallen, en het aantal verzekeraars dat onder het beoogde Solvency II Proportioneel regime zal vallen. U ziet dat er nog steeds een behoorlijk gat is tussen het grote aantal deelnemers aan RiSK en het totaal aan verzekeraars dat met Solvency II te maken gaat krijgen. Wij vragen ons af hoe verzekeraars die nog nooit hebben deelgenomen ervoor gaan zorgen dat zij straks onder Solvency II goed kunnen rapporteren. Daarnaast is uit RiSK duidelijk geworden dat, willen we als toezichthouder de bijdragen echt goed kunnen beoordelen, we meer dan alleen de uitkomsten van de berekeningen nodig hebben: hoe komt u van balansgrootheden tot risico-inschattingen? In QIS5 willen we u daarom om meer achtergrondinformatie over uw berekeningen vragen.
7
Volgend jaar zal er een QIS5 plaatsvinden, dat is inmiddels zeker. De jaren daarop is het nog niet zeker of er een Europese QIS of parallel run komt. Ik kan u wel beloven dat er zeker een Nederlandse parallel run zal komen in 2011 en in 2012, zodat u tussen nu en het van kracht worden van Solvency II nog drie keer aan een droogzwemoefening kan deelnemen. Ik wil dan ook alle verzekeraars, maar met name ook die verzekeraars die nog niet eerder hebben deelgenomen, oproepen om de komende jaren deel te nemen aan de impact studies.
Ik sluit af. Ik sluit af met een andere filmposter dan waarmee ik begon. Ik hoop dat u het met mij eens zal zijn dat 2012 geen rampjaar wordt, in ieder geval niet als het aan Solvency II ligt. Misschien is het beter om Solvency II te vergelijken met de film ‘Rocky’: Rocky Balboa kan dankzij een gedegen training en goede samenwerking met zijn coach zich succesvol voorbereiden op de wedstrijd. Trainen en samenwerken zijn ook de kern van de voorbereiding op Solvency II. De voorbereiding is zeker niet makkelijk en soms ronduit zwaar, maar uiteindelijk heeft u er wel de voordelen van. Ik verwacht daarom dat u deze uitdaging voortvarend aangaat!
8
