Somody Bernadette Szabó Máté Dániel SEGÉDLET AZ ALKOTMÁNYJOGI ALAPISMERETEK

NYUGAT-MAGYARORSZÁGI EGYETEM

GEOINFORMATIKAI FŐISKOLAI KAR SZÉKESFEHÉRVÁR

Somody Bernadette – Szabó Máté Dániel SEGÉDLET AZ ALKOTMÁNYJOGI ALAPISMERETEK TANULÁSÁHOZ (Kézirat)

Székesfehérvár, 2003.

Lektorálta: Majtényi László

© Somody Bernadette, Szabó Máté Dániel Kiadásért felel: a Nyugat-Magyarországi Egyetem Geoinformatikai Főiskolai Kar főigazgatója, Prof. Dr. Márkus Béla Készült: a Nyugat-Magyarországi Egyetem Geoinformatikai Főiskolai Kar jegyzetsokszorosító részlegében. Műszaki vezető: Marton Tibor

TARTALOM TARTALOM ELŐSZÓ 1. AZ ALKOTMÁNYJOG MINT JOGÁG 1.1. Az alkotmányjog tárgya, fogalma 1.2. Az alkotmányjog forrásai 1.3. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben 1.4. Az alkotmányjogra jellemző szabályozási módszer 2. A JOGFORRÁSI RENDSZER 2.1. A jogszabályok 2.2. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei 2.3. A jogszabályok érvényessége 2.4. A jogszabályok hatálya 2.3. Jogforrásnak nem tekinthető, ám normaként funkcionáló források 3. SZUVERENITÁS 3.1. A szuverenitás fogalma 3.2. Az államterület 3.3. Az állam felségjelvényei 4. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG 4.1. Az állampolgárság fogalma, alapelvei 4.2. A magyar állampolgárság keletkezése, megszerzése és megszűnése 4.3. A státusjogok 4.4. Az európai polgárság 5. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 5.1. A közvetlen demokrácia és intézményei 5.2. Országos népszavazás 5.3. Országos népi kezdeményezés 5.4. Helyi népszavazás 5.5. Helyi népi kezdeményezés 6. VÁLASZTÓJOG, VÁLASZTÁSI RENDSZER 6.1. A választási alapelvek, a választójogosultság feltételei 6.2. Az országgyűlési választási rendszer 6.3. Az önkormányzati választási rendszer 6.4. Választási eljárás, választási szervek 7. AZ ÁLLAMSZERVEZET ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEI 7.1. A hatalommegosztás elve 7.2. A parlamentáris köztársaság jellemzői 8. AZ ORSZÁGGYŰLÉS 8.1. Az Országgyűlés a hatalommegosztás rendszerében 8.2. Az Országgyűlés megbízatásának kezdete és vége 8.3. Az Országgyűlés szervezete 8.4. Az Országgyűlés működése 8.5. Az országgyűlési képviselők jogállása 8.6. A törvényalkotás 8.7. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója 8.8. Az Állami Számvevőszék 8.9. Az országgyűlési biztosok

3 5 6 6 7 8 8 10 10 13 14 15 18 19 19 19 19 21 21 22 25 25 26 26 26 28 28 29 30 30 31 34 36 37 37 37 39 39 39 39 44 45 48 50 51 53

3

9. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK 9.1. A köztársasági elnök jogállása 9.2. A köztársasági elnök funkciója és hatásköre 10. A KORMÁNY 10.1. A Kormány megalakulása 10.2. A Kormány megbízatásának megszűnése 10.3. A Kormány Országgyűlés előtti felelőssége 11. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG 11.1. Az Alkotmánybíróság szervezete 11.2. Az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörei 11.3. Az Alkotmánybíróság eljárása 12. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER 12.1. A Magyar Köztársaság területi beosztása 12.2. A helyi önkormányzatok típusai 12.3. A helyi önkormányzatok alapjogai 12.4. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök 12.5. A helyi önkormányzat szervezete 12.6. Egyes állami szervek feladatai az önkormányzatok működésével kapcsolatban 13. A BÍRÓSÁG 13.1. Az igazságszolgáltatás alapelvei 13.2. A bírósági szervezet felépítése a Magyar Köztársaságban 13.3. A bíróságok igazgatása 14. AZ ÜGYÉSZSÉG 14.1. Ügyészségi modellek 14.2. Az ügyészség feladatai 14.3. Az ügyészség szervezete 15. AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉS KÖTELESSÉGEK 15.1. Az alapjogok általános kérdései 15.2. Az állampolgárok egyenjogúsága 15.3. Az élethez és az emberi méltósághoz való jog 15.4. A személyes adatok védelméhez való jog 15.5. A lelkiismereti és vallásszabadság 15.6. A véleménynyilvánítás szabadsága 15.7. A sajtószabadság, az elektronikus médiumok szabadsága 15.8. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog 15.9. A gyülekezés szabadsága 15.10. Az egyesülési szabadság 15.11. A tulajdonhoz való jog 15.12. A munkához való jog 15.13. A szociális állam és a szociális biztonsághoz való jog 15.14. Alapvető kötelességek JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE

4

55 55 57 60 60 60 61 63 63 64 67 68 68 68 69 70 71 73 75 75 78 79 81 81 81 83 84 84 87 88 91 93 94 95 96 97 98 99 101 102 103 104

ELŐSZÓ Napjainkban a magyar alkotmányjog alapjainak oktatása a – nem jogi – felsőoktatásban is a képzés alapvető elemévé válik. Szerencsés változás ez, hiszen ha valaki a társadalom aktív tagja szeretne lenni, ha élni kíván a közjog által számára biztosított lehetőségekkel, ha el akar igazodni a közélet kérdéseiben, birtokában kell lennie a mindezt mozgató jogintézményekre vonatkozó alapismereteknek. Különösen így van ez akkor, ha a joggal közelebbi kapcsolatba kerülő szakma képviselőinek oktatásáról van szó, olyanokéról, akik számos jogághoz tartozó alapismereteket tanulnak, hiszen akármelyik jogág minél teljesebb megértéséhez elengedhetetlen azon jogágról bizonyos ismeretek megszerzése, amelyben a többi gyökerezik. E jegyzet az ingatlan-nyilvántartási szervezők alkotmányjogi alapismeretek-oktatásának segítésére íródott, célja, hogy e tantárgy előadásainak kiegészítéseként azokat az adatokat adja a hallgatók kezébe, amelyek az előadáson történő részletes magyarázatukhoz, a közöttük lévő összefüggések megvilágításához szükségesek. Az alkotmányjogi alapismeretek című tantárgy jegyzete tehát nem nélkülözheti az előadásokon elhangzott magyarázatokat. Az alkotmányjogi ismeretek iránt érdeklődő hallgatók figyelmébe ajánljuk elsősorban az Eötvös Loránd Tudományegyetem Alkotmányjogi Tanszékének oktatói által írt, Kukorelli István által szerkesztett Alkotmánytan című könyvet, Sári János: Alapjogok című tankönyvét, valamint Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila szerkesztésében megjelent Emberi jogok című kötetet. A jogrendszer állandó változásait egy ilyen jegyzet természetesen csak bizonyos korlátok között tudja követni, ezért szükséges felhívni a figyelmet arra, hogy a kézirat lezárására 2003. szeptember 30-án került sor, az ezt követő jogszabályi változásokra nem tudtunk figyelemmel lenni. Budapest, 2003. október a szerzők

5

Somody Bernadette – Szabó Máté Dániel: Segédlet az alkotmányjogi alapismeretek tanulásához

1. AZ ALKOTMÁNYJOG MINT JOGÁG Az alkotmányjog a jogrendszernek a közjog területére tartozó egyik jogága, mégpedig az, amely sajátos tárgyával, szabályozási módszerével és jogforrásaival valamennyi jogág alapját, kiindulópontját képezi, ugyanakkor szabályozási tárgyai tekintetében bizonyos jogviszonyokra vonatkozó szabályokat csak e jogágban találhatunk meg. 1.1. Az alkotmányjog tárgya, fogalma Az alkotmányjog az állam belső viszonyainak alapjaival, a közhatalom birtokosával, gyakorlásának módjával és korlátaival foglalkozik, egyrészt úgy, hogy a hatalom gyakorlására létrehozott szervek között a jog eszközeivel megosztja a hatalmat: szerveket hoz létre, amelyek között a feladatok és a hatáskörök elosztásra kerülnek; másrészt azzal, hogy a jog azt is meghatározza, hogy az állami hatalom mit tehet, és mit nem tehet meg a polgáraival. Az alkotmányjog tárgya tehát kettős, fogalmát e két tárgykörben ragadhatjuk meg: az alkotmányjog az a jogág, amely a közhatalom gyakorlására hivatott szervek létrejöttével, működésével és egymáshoz való viszonyával, valamint e szervek és a polgárok viszonyával foglalkozik. Az alkotmányjog két nagy területe tehát az (alkotmányjogi) szervezeti jog és az alkotmányos jogok tárgyköre. Amióta államok léteznek, alkotmányok is vannak, írott vagy íratlan formában határozták meg az állam belső viszonyainak alapjait. A mai értelemben vett, polgári alkotmányjog annyiban különbözik a korábbi idők alkotmányjogától, hogy szabályozási tárgyköreit tekintve kiegészült az állam és a polgár közötti viszonyokkal is. Az abszolút monarchiák idején az állam korlátlan hatalma valósult meg az alattvalók felett, akik azzal váltak polgárokká, hogy az állami hatalom egyszer csak már nem uralkodott felettük, a hatalom elé korlátok kerültek, sőt, a polgárok is rendelkeztek bizonyos jogokkal az állami hatalommal szemben. Ez a változás a polgári forradalmak idején következett be, mai értelemben vett, polgári alkotmányjogról ezeket követve beszélhetünk. Bár minden államnak van formai értelemben vett alkotmánya, nem minden államról mondható el, hogy alkotmányos állam. Az alkotmányosságnak ugyanis feltétele, hogy a főhatalom korlátozása és a polgárok jogainak garantálása jegyében az ország alkotmányát áthassák bizonyos elvek, az alkotmányosság kritériumai. A népszuverenitás elve azt jelenti, hogy az állami főhatalom forrása a nép, amely a képviseleti és a közvetlen demokrácia intézményeinek működése útján részt vesz a hatalom gyakorlásában. A hatalmi ágak szétválasztásának és egyensúlyának elve az önkényuralom kizárására irányul, és ez a hatalmi ágak közötti kölcsönös függőség, ellenőrzés mechanizmusának kiépítésével valósul meg. A törvények uralma, a jogállamiság elve azt a követelményt foglalja magában, hogy a hatalom gyakorlása előre meghatározott, mindenki által ismert szabályok szerint történjen, a jog tehát magát az államot is kötelezi, és a törvényesség felett alkotmányos szervek (például közigazgatási bíróság, alkotmánybíróság, ombudsman) őrködnek. Az egyenjogúság elve a törvény előtti egyenlőséget jelenti, azt, hogy mindenkire ugyanazok a szabályok érvényesek. Az egyenjogúság kritériuma kiegészül az esélyegyenlőség biztosításának követelményével. Az alkotmányosság kritériumai közt végül az emberi jogok garantálását említjük. 6

Error! Style not defined.

Az alkotmányjog tárgyait érzékletesen mutatja a magyar Alkotmánynak – a magyar alkotmányjog legfontosabb forrásának – tartalomjegyzéke: 1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA I. fejezet: Általános rendelkezések II. fejezet: Az Országgyűlés III. fejezet: A köztársasági elnök IV. fejezet: Az Alkotmánybíróság V. fejezet: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa VI. fejezet: Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank VII. fejezet: A kormány VIII. fejezet: A fegyveres erők és a rendőrség IX. fejezet: A helyi önkormányzatok X. fejezet: A bírói szervezet XI. fejezet: Az ügyészség XII. fejezet: Alapvető jogok és kötelességek XIII. fejezet: A választások alapelvei XIV. fejezet: A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei XV. fejezet: Záró rendelkezések

1.2. Az alkotmányjog forrásai Az alkotmányjog jogrendszerbeli elhelyezkedése sajátos, hiszen minden egyéb jogág alapját képezi. Ez a sajátosság elsősorban az alkotmányjog forrásaiból (amelyekből a tárgyköreire vonatkozó szabályokat megismerhetjük) következik. Az alkotmányjog legfontosabb forrása, az Alkotmány ugyanis egyben az egész jogrendszer legfontosabb jogforrása is. Az Alkotmány alaptörvény, minden további jogforrás visszavezethető rendelkezéseire, amelyekkel a jogrendszer egyetlen szabálya sem lehet ellentétes. Az Alkotmány szabályozási tárgykörei megegyeznek az alkotmányjog tárgyköreivel, azonban e jogforrás csak a legalapvetőbb rendelkezéseket tartalmazza: a felsőbb állami szervek jogállására és feladataira vonatkozó legalapvetőbb szabályokat, valamint az alkotmányos alapjogok felsorolását, korlátozásuk általános feltételeit találhatjuk meg benne. Az alkotmányjognak éppen ezért nem az Alkotmány az egyetlen forrása, ide tartoznak az alkotmány rendelkezéseit mindenki számára kötelező érvénnyel értelmező alkotmánybírósági határozatok, és azok a jogforrások (törvények, rendeletek) is, amelyek az alkotmányjog tárgyköreit az Alkotmánynál részletesebben, mintegy annak rendelkezéseit kibontva szabályozzák. A magyar Alkotmány bizonyos kérdésekben meglehetősen szűkszavúan szabályoz, rendelkezései önmagukban nem elégségesek az adott kérdés szabályozásához. Egyes szabályozási kérdések esetében az Alkotmány rendelkezései közé kívánkozó, jellegük miatt oda való, ám ott mégsem szereplő szabályok megalkotását az Alkotmány a törvényhozóra bízza, kötelezi az Országgyűlést az adott szabályok megalkotására, rendszerint az általánosnál szigorúbb szavazati arány előírásával: e törvények elfogadásához általában a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az alkotmányozásnak ezt a módját nevezzük kétszintű alkotmányozásnak, aminek az az eredménye, hogy az alkotmány szabályait elsősorban magában az Alkotmányban (az ezt a címet viselő törvényben), valamint a rendelkezéseinek közvetlen végrehajtására megalkotott – rendszerint kétharmados – törvényekben találhatjuk meg. 7


Néhány példa az Alkotmány törvényalkotásra való felhatalmazására és az azok alapján megalkotott törvényekre Alkotmány 20. § (6) Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 1990. évi LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról Alkotmány 32/B. § (7) Az országgyűlési biztosokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról Alkotmány 53. § (4) Az ügyészségre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. 1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről Alkotmány 59. § (2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról Alkotmány 76. § (3) A Magyar Köztársaság címeréről, zászlajáról és azok használatáról szóló törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 1995. évi LXXXIII. törvény a Magyar Köztársaság nemzeti jelképeinek és a Magyar Köztársaságra utaló elnevezésnek a használatáról

1.3. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben A jogrendszer két nagy területe, a közjog és a magánjog közül az alkotmányjog az előbbi terület része, így magán hordozza a közjogi jogágak általános jellemzőit. Az alkotmányjogot a többi jogágtól elsősorban a szabályozás tárgya és a szabályozás módszere különíti el. A szabályozás módszere, mint elkülönítő ismérv elsősorban a magánjogi jogágaktól való elhatárolást könnyíti meg, mivel a közjog területére tartozó jogágak szabályozási módszere nagyon hasonló. A közjogi jogágaktól való elhatárolásban a szabályozás tárgyában megmutatkozó különbözőségek lehetnek segítségünkre: azt kell megvizsgálnunk, mi az, amit az alkotmányjog szabályoz, és mi az, amit más jogágak. Számos, a jog által szabályozandó tárgykörben az alkotmányjog kizárólagosan szabályoz, vagyis más jogágak nem foglalkoznak e tárgykörökkel. Ilyen értelemben az alkotmányjog szakjogágnak tekintendő. Ugyanakkor az alkotmányjog legfontosabb forrása, az Alkotmány – már részben ismertetett, és a későbbiekben részletesebben kifejtett ismérvei következtében – valamennyi jogág fölé emeli, alapjogággá teszi. Ez pedig azt jelenti, hogy minden jogág benne gyökerezik, valamilyen módon visszavezethető az alkotmányjog szabályaira, elveire. 1.4. Az alkotmányjogra jellemző szabályozási módszer Az alkotmányjogra – mint a közjogi jogágakra általában – jellemző, hogy a jogok és kötelezettségek azok alanyainak akaratától függetlenül jönnek létre, a jogalany közjogi státusza határozza meg, milyen jogok illetik őt meg, illetve milyen kötelezettségek terhelik. Ezzel szemben a magánjogi jogágakra az akaratautonómia a jellemző, ebből eredően a jogok és a kötelezettségek a jogalanyok akaratától függően állnak be. Az alkotmányjog, mint közjogi jogág jellemzője továbbá az imperatív szabályozás, ami azt jelenti, hogy az alkotmányjogi normák általában köteleznek, vagy tiltanak. A magánjogi jogágakra inkább az attributív, vagyis a jogosító, felhatalmazó szabályozás jellemző. Egy másik szempont alapulvételével a közjogi (így alkotmányjogi) szabályozást 8


főszabály szerint kogens jellegűnek, azaz kényszerítőnek mondhatjuk, ez azt jelenti, hogy a közjog szabályait a jogalanyok megállapodása általában nem módosíthatja. A magánjogi szabályok ezzel szemben általában diszpozitívak, vagyis engedőek, hézagpótlóak, csak akkor nyernek alkalmazást, ha a felek másképpen nem állapodnak meg.

9


2. A JOGFORRÁSI RENDSZER A jogforrás fogalmát kettős értelemben használhatjuk. A jogforrás egyrészt az, amiből az adott életviszonyra vonatkozó szabályt megismerhetjük, másrészt pedig jelenti a jogalkotót, a szabály megalkotóját. A Magyar Köztársaságban a jogforrásokat – a kifejezést első értelmében használva – két csoportba sorolhatjuk. A jogforrások közé tartoznak egyrészt a jogszabályok (törvények és rendeletek), másrészt pedig az állami irányítás egyéb jogi eszközei. (Az utóbbi jogforrás-csoport elnevezése az új jogalkotási törvény elfogadásától függően megváltozhat: az állami és az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközei.) 2.1. A jogszabályok 2.1.1. A jogszabályok típusai és azok rangsora • Általánosan kötelező magatartási szabályt csak az Alkotmányban meghatározott jogalkotó szervek által – törvényben meghatározott módon – alkotott és kihirdetett jogszabály állapíthat meg. A Magyar Köztársaság jogforrási rendszere az alábbi jogszabályokat ismeri: − az Országgyűlés törvényt, − a Kormány rendeletet, − a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletet, − a miniszterelnök és a miniszter rendeletet, − a helyi önkormányzat rendeletet alkothat.

A jogszabályoknak sajátos rangsora van, a jogszabályok hierarchiába rendeződnek. A jogforrási hierarchia csúcsán a Magyar Köztársaság alaptörvénye, az Alkotmány áll, 10


amellyel egyetlen jogszabály sem lehet ellentétes. A jogszabályok rangsora szerint továbbá a kormányrendelet és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete törvénnyel, a miniszteri rendelet törvénnyel és kormányrendelettel, az önkormányzati rendelet pedig törvénnyel, kormányrendelettel és miniszteri rendelettel nem lehet ellentétes. Amennyiben egy jogszabály nem illeszkedik a jogforrási hierarchiába, vagyis alacsonyabb szintű jogszabályként ellentétes egy magasabb szintű jogszabállyal, akkor alkotmányjogi értelemben érvénytelen, az Alkotmánybíróság pedig alkotmányellenessége miatt normakontroll eljárása során megsemmisítheti. A magyar jogrendszerbe a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete 2004. május 1jétől, Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásától kerül bevezetésre. E rendelet nem illeszkedik a jogszabályi hierarchia korábban zárt rendszerébe. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes, így a kormányrendelettel áll azonos szinten, azonban a miniszteri és a helyi önkormányzati rendeletek tekintetében nem minősül magasabb szintű jogszabálynak abban az értelemben, hogy az előbbi jogszabályok nem lehetnek azzal ellentétesek. E megoldást az teszi lehetővé, hogy fogalmilag kizárt az ellentét, amennyiben a jogalkotók tartalmilag jogalkotási hatáskörük keretei között maradnak. Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásával kerül előreláthatóan bevezetésre az a szabály, miszerint a jogszabályok nem lehetnek ellentétesek, illetőleg összeegyeztethetőnek kell lenniük az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusaival. 2.1.2. Alkotmány • Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. Az Alkotmány tehát jogszabály, egyfajta törvény, amelynek rendelkezései mindenkire egyaránt kötelezőek. Az Alkotmány – akárcsak az alkotmányjog, amelynek ez a legfontosabb forrása – egyrészt az állami szervek rendszerét, másrészt az állam és a polgárok közötti viszonyt szabályozza (lásd az 1.1. és az 1.2. pontokat). Az Alkotmánynak mint alaptörvénynek kitüntetett helye van a jogszabályok, így a törvények között: a jogszabályi hierarchia csúcsán helyezkedik el, rendelkezéseivel valamennyi jogforrásnak összhangban kell állnia. A Magyar Köztársaságban a törvényhozó és az alkotmányozó hatalom szervezetileg nem válik el egymástól, az Alkotmányt az Országgyűlés alkotja, a parlament jogosult az alaptörvény módosítására is. Az Alkotmány rendelkezései szerint az Alkotmány megváltoztatásához az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány e rendelkezései kifejezetten az Országgyűlés hatáskörébe utalják az alaptörvény elfogadásáról és módosításáról való döntést, az Alkotmány csak az Alkotmány által feljogosított alkotmányozó hatalom által, és csak az Alkotmányban meghatározott eljárás szerint módosítható. Erre tekintettel, bár a népszavazásnak – a tiltott tárgyak kivételével – valamennyi, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés tárgya lehet, az Alkotmány népszavazással nem módosítható, mivel a szervezeti azonosság ellenére is különbséget kell tenni a törvényhozó és az alkotmányozó hatalom között. 2.1.3. Törvények • A törvényeket az Országgyűlés alkotja. A parlament az Alkotmányban meghatározott törvényhozási tárgykörökben, vagyis az úgynevezett kizárólagos törvényalkotási tárgykörökben köteles törvényt alkotni (lásd a 1.2. pontban közölt példákat). A törvényalkotási tárgyak köre nyitott, az Országgyűlés bármely más 11


tárgykörben is alkothat törvényt. A parlament jogalkotási jogköre tehát tárgyköreit tekintve nem korlátozott, a rendeleti jogalkotás nem korlátozza, a rendeletek alkotására jogosultak nem foglalhatnak le tárgyköröket az Országgyűlés elől. Az Alkotmány a kizárólagos törvényhozási tárgykörök körében számos olyat határoz meg, amely elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ezek az úgynevezett „kétharmados törvények”. A kétharmados törvények nem jelentenek önálló jogforrási szintet, az ilyen törvények elfogadásához megkövetelt magasabb szavazatarány elsősorban az ellenzék számára jelent garanciát. A kétharmados törvények esetén nemcsak elfogadásukhoz, hanem módosításukhoz, hatályon kívül helyezésükhöz is szükséges a kétharmados szavazatarány. A jogrendszerben találkozhatunk érvényes és hatályos, vagyis alkalmazandó törvényerejű rendeletekkel. Törvényerejű rendeletet 1989-ig a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET) bocsáthatott ki, 1989. október 23. óta azonban – mivel a NET is megszűnt – ilyen jogszabály kihirdetésére nem kerülhet sor. A változás a törvényerejű rendeletek hatályát nem érintette, jelenleg azok a törvénnyel azonos szintű jogszabálynak minősülnek, így például törvényerejű rendeletet csak törvénnyel lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. 2.1.4. Kormányrendeletek • A Kormány jogalkotóként rendeletet alkothat. A Kormány rendeletalkotásra jogosult egyrészt az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, külön felhatalmazás nélkül, akkor, ha az adott tárgykör szabályozására törvényben még nem került sor (eredetei jogalkotói hatáskör). Másrészt a Kormány rendeletet ad ki törvényben kapott felhatalmazás alapján és annak keretei között a törvény végrehajtása céljából (származékos jogalkotói hatáskör). Végrehajtási jogszabály alkotására felhatalmazást – mint később látni fogjuk – nemcsak a Kormány, hanem a Kormány tagjai (a miniszterelnök és a miniszterek), továbbá a helyi önkormányzatok is kaphatnak. A felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat (szubdelegáció tilalma). A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, jogok és kötelességek alapvető szabályainak megállapítására, valamint az alapjogszabály egészének végrehajtására nem lehet felhatalmazást adni. A felhatalmazás főszabályként nem lehetőséget, hanem kötelezettséget jelent a végrehajtási rendelet kiadására: a felhatalmazás jogosultja – feltéve, hogy a felhatalmazásból kifejezetten más nem következik – a jogszabályt köteles megalkotni.

12


Példa a felhatalmazásra és a felhatalmazás végrehajtására A sportról szóló 2000. évi CXLV. törvény 93. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg a) a doppingtilalomra és a doppingvizsgálatra vonatkozó részletes szabályokat. Az e felhatalmazás alapján megalkotott végrehajtási rendelet címe és preambuluma: A doppingellenes tevékenység szabályairól 99/2001. (VI. 20.) Korm. rendelet A Kormány a sportról szóló 2000. évi CXLV. törvény 93. § (1) bekezdésének a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján – figyelemmel a törvény 2. § (1)-(2) és (5) bekezdésében, a 26. § (2) bekezdésének f) pontjában, valamint az ifjúsági és sportminiszter feladat- és hatásköréről szóló 113/1999. (VII. 16.) Korm. rendelet 3. § c) pontjában foglaltakra – a következőket rendeli el

2.1.5. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletei • A jegybank elnöke a külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, tehát eredeti jogalkotói hatáskörrel rendelkezik. E jogszabály-típus 2004. május 1-je után lesz a jogrendszer része (lásd 2.1.1. pontot). 2.1.6. Miniszteri rendeletek • A Kormány tagjai, vagyis a miniszterelnök és a miniszterek törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján – feladatuk ellátása körében – rendeletet adhatnak ki. Miniszteri rendelet kiadására tehát csak származékos jogalkotói hatáskörben, magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján kerülhet sor. 2.1.7. Önkormányzati rendeletek • A helyi önkormányzatok mind eredeti, mind pedig származékos jogalkotói hatáskörrel is rendelkeznek. Így tehát rendeletet adhatnak ki egyrészt az Alkotmányban meghatározott feladatkörükben, külön felhatalmazás nélkül, törvényben nem szabályozott helyi társadalmi viszony rendezésére, másrészt törvényben kapott felhatalmazás alapján és keretei között a törvény végrehajtása céljából a helyi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására. 2.2. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei A jogszabályok (törvények és rendeletek) mellett a jogforrások körébe tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei (megnevezésük 2004. május 1-je után várhatóan: az állami és az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközei). A két jogforrás-csoport közötti fő eltérés a címzettek körében található. A jogszabályok mindenkire általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmaznak, míg az állami (és az önkormányzati) irányítás egyéb jogi eszközei csak meghatározott, a kibocsátóval jogi kapcsolatban lévő címzettekhez szólnak. 2.2.1. Határozat • Határozatot az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei (2004. május 1-je után várhatóan csak az Országgyűlés, a Kormány és az önkormányzatok) bocsáthatnak ki. E szervek határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó programokat. 2.2.2. Utasítás • A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki. 13


2.2.3. Jegybanki rendelkezés • Várhatóan 2004. május 1-jéig a Magyar Nemzeti Bank elnöke jegybanki rendelkezést adhat ki, amely a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjed. Mivel így a jegybanki rendelkezés általános jelleggel, mindenkire nézve kötelező szabályokat állapíthat meg, dogmatikailag jogszabálynak tekinthető. Ezért az Alkotmány 2004. május 1-jétől a jegybank elnökének rendeletalkotási jogkört biztosít (lásd a 2.1.5. pontban a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletét), ugyanakkor ezzel a jegybanki rendelkezés intézménye feleslegessé válik és várhatóan megszűnik. 2.2.4. Statisztikai közlemény • A kizárólag statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet tartalmazó kötelező rendelkezést a Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki. 2.2.5. Jogi iránymutatás • A jogalkotási törvény a jogi iránymutatásokat az alábbiak szerint szabályozza. Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben. Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére. A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell. A jogi iránymutatás intézménye 2004. május 1-je után várhatóan megszűnik. 2.3. A jogszabályok érvényessége 2.3.1. Jogalkotói hatáskör • A jogszabályok érvényességének feltételei az alábbiak. Érvényes jogszabályt csak jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv, illetve személy alkothat. Természetesen a norma érvényességéhez nem elegendő, hogy annak kibocsátója általában jogalkotói hatáskörrel bírjon, hanem az szükséges, hogy jogalkotói hatásköre konkrétan az adott életviszony szabályozására is fennálljon. Így például bár a Kormány rendelkezik jogalkotói hatáskörrel, ha nem feladatkörébe tartozó tárgykörben alkot rendeletet, az érvénytelen lesz. Hasonlóan érvénytelen például az a jogszabály, amelyet az egyébként jogalkotói hatáskörrel rendelkező miniszter magasabb szintű jogszabályban adott felhatalmazás hiányában bocsát ki. 2.3.2. Jogforrási hierarchiába illeszkedés • A jogszabály érvényességének feltétele, hogy a norma illeszkedjék a jogforrási hierarchiába, vagyis magasabb szintű jogszabállyal ne legyen ellentétes. 2.3.3. Kihirdetés • Érvényes csak megfelelően kihirdetett jogszabály lehet, ugyanis kihirdetés – vagyis megfelelő módon történő nyilvánosságra hozatal – nélkül nem várható el, hogy az érintettek ismerjék és kövessék a jogszabályban foglalt rendelkezéseket. A jogszabályokat a Magyar Közlönyben, a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában kell kihirdetni. Kivételt jelentenek az önkormányzati rendeletek, amelyek nem a Magyar Közlönyben kerülnek kihirdetésre. Azokat az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg – az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában megállapított – módon (például kifüggesztéssel) kell kihirdetni. A jogszabályok 14


kihirdetésének napja a jogszabályt tartalmazó Magyar Közlöny, illetve a helyi önkormányzat hivatalos lapja megjelenésének napja. 2.3.4. Eljárási szabályok megtartása • A jogszabályok érvényességi feltétele továbbá, hogy a megalkotásukra vonatkozó eljárási szabályokat megtartsák. Ezeket az eljárási szabályokat a jogszabály kibocsátójának szervezetére és működésére vonatkozó jogforrások tartalmazzák, a parlament tekintetében ilyen például az Országgyűlés ügyrendje, a Házszabály. A jogszabályok érvénytelensége azonban sem a norma címzettjeit, sem a jogalkalmazókat nem jogosítja fel arra, hogy az egyébként ilyen hibában szenvedő jogszabályt ne kövessék vagy eltekintsenek alkalmazásától. Amennyiben egy jogszabály alkotmánysértő módon érvénytelen, az alkotmányellenesség megállapítására és a jogszabály megsemmisítésére az Alkotmánybíróságnak van hatásköre. 2.4. A jogszabályok hatálya A jogszabály hatálya azt határozza meg, hogy egy egyébként érvényesen megalkotott és kihirdetett jogszabály mely területen és mely személyekre nézve, valamint mely időben alkalmazandó. Hatályos tehát csak érvényes jogszabály lehet, azonban egy érvényes norma nem feltétlenül hatályos. Az előbbi meghatározásnak megfelelően pedig a jogszabályok területi, személyi és időbeli hatályát különböztethetjük meg. 2.4.1. A jogszabályok területi és személyi hatálya • A jogszabály hatálya kiterjed az ország területén a természetes személyekre, a jogi személyekre és a jogi személyiség nélküli szervezetekre, valamint az ország területén kívül a magyar állampolgárokra. Tehát a Magyar Köztársaság jogalkotó szervei által kibocsátott jogszabályok megállapíthatnak olyan magatartási szabályokat, amelyek kötelezőek − a Magyar Köztársaság területén a magyar személyekre és szervezetekre, − a Magyar Köztársaság területén a nem magyar személyekre és szervezetekre, valamint − a Magyar Köztársaság területén kívül tartózkodó magyar állampolgárokra. Az önkormányzati rendelet hatálya a helyi önkormányzat illetékességi területére terjed ki. Egy jogszabály természetesen ettől eltérő, szűkebb körre is hatályos lehet, ebben az esetben erről a jogszabályban rendelkezni kell. 2.4.2. A jogszabályok időbeli hatálya • Egy jogszabály időbeli hatálya azt fejezi ki, hogy annak rendelkezéseit mikor kell alkalmazni. A jogszabály időbeli hatályának kezdő időpontját, vagyis hatályba lépésének napját a jogszabályban (annak záró rendelkezési között) meg kell határozni. A kihirdetés és a hatályba lépés időpontjának meghatározása tekintetében két alkotmányos követelménynek kell feltétlenül érvényesülnie: a kellő felkészülési idő követelményének és a visszaható hatályú szabályozás tilalmának.

15


A kellő felkészülési idő követelménye alapján a jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy a kihirdetés és a hatályba lépés időpontja között elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez. Ennek keretében a jogszabály rendelkezéseinek megismeréséhez, továbbá ahhoz, hogy a jogalkalmazó szervek a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről gondoskodjanak, valamint hogy a jogszabály által érintett személyek és szervezetek az új szabályozás követelményeihez alkalmazkodjanak. Azt, hogy egy jogszabály esetében milyen hosszú időtartam elégíti ki a megfelelő felkészülési idő követelményét, a körülmények egyedi mérlegelésével lehet megállapítani. Az új jogalkotási törvény azonban főszabályként várhatóan majd előírja, hogy a jogszabály kihirdetése és hatályba lépése között legalább tizenöt naptári napnak el kell telnie. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának értelmében a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget (nem vonhat el jogot) és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. E tilalom tehát korlátozott tilalom, ugyanis a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében nincs akadálya a visszamenőleges, vagyis a kihirdetést megelőző hatályba léptetésnek. A jogszabály hatályba lépésétől kezdve addig az időpontig hatályos, amikor hatályát veszti. Egy jogszabály többféleképpen vesztheti hatályát, leggyakrabban oly módon, hogy a jogszabályt egy másik – azonos vagy magasabb szintű – jogszabály hatályon kívül helyezi. Emellett a jogszabály önmaga is rendelkezhet hatályvesztésének időpontjáról, továbbá normakontroll eljárása során az alkotmányellenes jogszabályt az Alkotmánybíróság is megsemmisítheti.

16


Példák a hatályba léptető, illetve hatályon kívül helyező rendelkezésre Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 28. § (1) Ez a törvény kihirdetése napján lép hatályba. (2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg a hatályát veszti: az egyesületekről szóló 1970. évi 35. törvényerejű rendelet, valamint az azt módosító 1981. évi 29. törvényerejű rendelet és az 1983. évi 27. törvényerejű rendelet; a mezőgazdasági és élelmezésügyi ágazathoz tartozó egyes hatáskörök módosításáról szóló 1979. évi 3. törvényerejű rendelet 2. §-a; az Állami Ifjúsági és Sporthivatalról szóló 1986. évi 9. törvényerejű rendelet 3. §-ának (4) bekezdése; a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 70. §-ának (2) bekezdésében a "...míg egyesületnél a felügyelő szerv hozzájárulására van szükség." szövegrész. A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény 59. § (1) Ez a törvény 1998. március 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit – a (3) bekezdésben foglalt kivételekkel – a folyamatban lévő ügyekben alkalmazni kell. A biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény 227. § (1) E törvény – a 233. § (2) bekezdése kivételével – az Európai Unióhoz történő csatlakozásról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján lép hatályba azzal, hogy rendelkezései a folyamatban lévő ügyekben akkor alkalmazandók, ha azok az ügyfélre, a biztosítóra, a biztosítási rendszer egyéb résztvevőire nézve kedvezőbb szabályt tartalmaznak. 41/2003. (VII. 2.) AB határozat Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 383. § (3) bekezdés b) pontja, továbbá a 384. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

Szintén a régi jogszabályi rendelkezés hatályának megszűnését eredményezi annak módosítása is, amelyre azonos vagy magasabb szintű jogforrásban kerülhet sor. A módosító jogszabály hatályba lépését követően nem a régi, hanem az új szabályt kell alkalmazni.

17


Példa a jogszabály módosítására Eredeti jogszabályszöveg: 1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről 176. § (1) Aki másnak a lakásába, egyéb helyiségébe vagy ezekhez tartozó bekerített helyre erőszakkal, fenyegetéssel, hivatalos eljárás színlelésével bemegy vagy ott bent marad, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő. Módosító jogszabály: 1997. évi LXXIII. törvény a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény módosításáról 15. § A Btk. 176. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(1) Aki másnak a lakásába, egyéb helyiségébe vagy ezekhez tartozó bekerített helyre erőszakkal, fenyegetéssel, hivatalos eljárás színlelésével bemegy, vagy ott bent marad, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő." A módosítás hatálybalépése után: 1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről 176. § (1) Aki másnak a lakásába, egyéb helyiségébe vagy ezekhez tartozó bekerített helyre erőszakkal, fenyegetéssel, hivatalos eljárás színlelésével bemegy, vagy ott bent marad, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.

2.3. Jogforrásnak nem tekinthető, ám normaként funkcionáló források A jog eddig tárgyalt, szűkebb értelemben vett forrásain, a jogforrásokon túl említést teszünk a jog tartalmát meghatározó funkciójuknál fogva mégis idesorolandó forrásokról is. Az Alkotmánybíróság jogot nem alkot, az alkotmányellenes jogi normák megsemmisítésével az alkotmánybírósági határozatokban azonban mégis meghatározza, mely rendelkezések érvényesek, és melyek nem, így azt is mondhatjuk, hogy az Alkotmánybíróság negatív jogalkotást végez. Másrészt az Alkotmánybíróság minden esetben részletesen indokolja a határozatait, az indokolásban foglalt érvelés pedig a jogalkotó jövőbeni magatartását befolyásolja, hiszen a jogalkotónak számolnia kell azzal, hogy az Alkotmánybíróság a hasonló ügyeket a korábban alkalmazott elvek szerint fogja megítélni. A kontinentális jogrendszerek nem ismerik el a bírói jogalkotás létét, hiszen a bíróságok funkciója a jogalkalmazás, nem a jogalkotás. A magyar jogrendszerben azonban a Legfelsőbb Bíróság mégis fel van hatalmazva olyan határozatok meghozatalára, amelyek az egész bírói karra kötelezőek, így közvetve mégis alkalmasak a jogalanyok jogainak és kötelezettségeinek alakítására. A bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása a Legfelsőbb Bíróság feladata, amely e feladatának ellátása körében jogegységi határozatokat hoz, és elvi bírósági határozatokat tesz közzé. A jogegységi határozatai a jogalanyokra nem, de a bíróságokra kötelezőek, ítélkezésük során kötelesek azokat alkalmazni.

18


3. SZUVERENITÁS 3.1. A szuverenitás fogalma A szuverenitás fogalmának meghatározásával számos tudományág és tudományterület foglalkozik, és még egy tudományágon belül sincs feltétlen egyetértés e fogalom tartalmát illetően. A szuverenitás főhatalmat jelent. A nemzetközi jog szempontjából a szuverenitás azt jelenti, hogy jogi függetlenséggel rendelkező területi egységek – az államok – kölcsönösen elismerik egymást, és nem avatkoznak be egymás belügyeibe, az államok belső hatalmi rendszerének felépítésébe és működésébe (külső szuverenitás). Az alkotmányjog a szuverenitást úgy fogja fel, mint hatalom gyakorlását, annak módját egy meghatározott terület és az azon élő lakosság felett, vagyis a politikai hatalom szerveződési formáját, és a közhatalmi szervek képességét a terület és a lakosság feletti hatalom gyakorlására (belső szuverenitás). Ez utóbbi értelemben vett szuverenitás tehát szoros összefüggésben áll az államterület (lásd a 3.2. pontot) és az állampolgárság (lásd a 4. pontot) kérdéseivel, hiszen az előbbi azzal kapcsolatos, hogy mely terület felett gyakorolhat hatalmat a szuverén, az utóbbi pedig azzal, hogy kik felett. A szuverenitás jelképei az állam felségjelvényei (lásd a 3.3. pontot). Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé. Hogy ezt a hatalmat a nép milyen módon gyakorolja, tulajdonképpen az Alkotmány egyik szabályozási tárgyköre. A nép hatalomgyakorlásának közvetlen és közvetett módja közötti összefüggés (lásd az 5.1.1. pontot) az alkotmányjog egyik alapkérdése. 3.2. Az államterület Az államterület az a földrajzi terület, amely felett az állami főhatalom érvényesül. A szuverenitás kérdésének központi kategóriája ez, ugyanis az állam területi főhatalma mindenkire kiterjed, aki az állam területén tartózkodik: az állampolgárokra és az állam területén tartózkodó külföldiekre is. Napjainkban az állam területe nemzetközi szerződésekben meghatározott országhatárok közötti szárazföld, az ezen belül található belvizek, az e fölött lévő légtér, és a Földnek a szárazföld alatti része. Az államterület szárazföldi részéhez tartozik az úgynevezett úszó és repülő államterület is: az állam lobogóját viselő hajók, és az állam felségjelvényét viselő, lajstromozott repülőgépek – bizonyos kivételekkel. A Magyar Köztársaság államterületét a második világháborút lezáró, 1947. február 10én létrejött párizsi békeszerződés határozta meg, amelyet az 1947. évi XVIII. törvénnyel hirdettek ki, és tettek a magyar jog részévé. 3.3. Az állam felségjelvényei Az állam szuverenitásának kifejezésére számos jelkép szolgál, amelyet az állam felségjelvényeinek nevezünk. Ezek közé tartozik az állam fővárosa, himnusza, zászlaja, címere. A Magyar Köztársaság felségjelvényeit az Alkotmány határozza meg, azzal, hogy a részletes

19


szabályokról szóló törvény elfogadásához igen nagy többség, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A Magyar Köztársaság fővárosa Budapest. A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz című költeménye Erkel Ferenc zenéjével. A Magyar Köztársaság zászlaja három, egyenlő szélességű piros, fehér és zöld színű vízszintes sávból áll. A Magyar Köztársaság címere hegyes talpú, hasított pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A pajzson a magyar Szentkorona nyugszik.

20


4. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG 4.1. Az állampolgárság fogalma, alapelvei 4.1.1. Az állampolgárság fogalma • Az állami szuverenitást úgy definiálhatjuk, mint az állam főhatalmát egy meghatározott terület és egy meghatározott lakosság felett (lásd a 3.1. pontot). Ez utóbbi tekintetében az állampolgársági jog a meghatározó: hogy kik felett érvényesül ez a hatalom, tehát, hogy kik az állampolgárok, azt az állampolgársági jog dönti el. 4.1.2. Az állampolgársághoz való jog • Senkinek sincs alanyi joga ahhoz, hogy egy általa választott állam polgárává váljon, az állampolgársághoz való jog ilyen értelemben nem létezik. Mindig az adott állam maga dönti el, hogy kit fogad polgárai közé, és kit nem, ebben a kérdésben a szuverén döntése nyilvánul meg. Az állampolgársági jog ugyanakkor érvényesül olyan értelemben, mint alanyi jog az állampolgárság fenntartásához: ez annyit jelent, hogy senkit sem lehet állampolgárságától önkényesen megfosztani, az állam tehát köteles a már fennálló állampolgárságot garantálni. 4.1.3. Az állampolgárság alapelvei • A kontinentális jogrendszerek állampolgársági joga a leszármazás elvén nyugszik (ius sanguinis). Ez azt jelenti, hogy az állampolgárság átörökíthető, a szülők állampolgárságát (anyáét, apáét vagy mindkettőét) a gyermek automatikusan megszerzi. Más jogrendszerek a területi elvet veszik alapul (ius soli), amely azt jelenti, hogy a megszületett gyermekek a szülők állampolgárságától függetlenül a születés helye szerinti állampolgárságot szerzik meg, tehát azon országét, amely területén születtek. A magyar állampolgársági jog, mint azt a későbbiekben látni fogjuk, a leszármazás elvét követi főszabály szerint, a területi elv kivételes esetekben, kisegítő elvként érvényesül. Az egyenjogúság elve az állampolgársági jogban azt jelenti, hogy bár állampolgárság többféle jogcímen keletkezhet, illetve szerezhető, nem lehet különbséget tenni a különféle jogcímekkel keletkezett, illetve megszerzett állampolgárságok között. Ugyanazok a jogok és kötelezettségek következnek bármely jogcímen keletkezett, megszerzett állampolgárságból. A család egységének elve szerint elő kell segíteni, hogy egyazon család tagjainak állampolgársága azonos legyen. A magyar állampolgársági törvény ezt egyes honosítási kedvezmények előírásával valósítja meg. A diszkrecionalitás elve annyit jelent, hogy minden állam maga határozza meg, hogy kik az ő állampolgárai: egyrészt azzal, hogy az állampolgárság keletkezésének, megszerzésének és megszűnésének jogcímeit és feltételeit jogszabályban meghatározza, másrészt pedig azzal, hogy mérlegelési jogkörben dönt az egyedi esetekben arról, hogy a jogszabályi feltételeknek megfelelő személy megszerzi-e az állampolgárságot, vagy sem. Magyarországon a köztársasági elnök szuverén (szabad belátása szerint gyakorolt) joga dönteni a honosítási kérelmekről. E döntés ellen nem lehet fellebbezni, még csak meg sem kell indokolni a döntést. A következő elv a hontalanság kiküszöbölésének elve. Hontalan az, aki egyetlen államnak sem állampolgára. Ez az állapot elkerülendő, ezért a magyar állampolgársági 21


törvény számos szabályt fogalmaz meg kiküszöbölésére: a hontalanok számára honosítási kedvezményt biztosít; a Magyarországon lakóhellyel rendelkező hontalan Magyarországon született gyermekét és az ismeretlen szülőktől származó, Magyarországon talált gyermeket az ellenkező bizonyításáig magyar állampolgárnak kell tekinteni; nem mondhat le magyar állampolgárságáról, aki nem állampolgára más államnak, vagy más állam állampolgárságának megszerzését nem valószínűsíti, stb. Az állampolgársági jogban érvényesül a visszaható hatály tilalmának elve, ami annyit jelent, hogy az állampolgársági jogszabályoknak nincs visszaható hatálya, az állampolgárságra azok a jogszabályok az irányadók, amelyek az állampolgárságra ható tények vagy események bekövetkezésekor hatályban voltak, vagyis ha például megváltoznak a honosítás törvényi feltételei, a már honosított személyek állampolgárságát ez nem érintheti. 4.2. A magyar állampolgárság keletkezése, megszerzése és megszűnése 4.2.1. A magyar állampolgárság • Jelenleg a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény határozza meg a magyar állampolgárság keletkezésének, megszerzésének és megszűnésének feltételeit, valamint az ezzel kapcsolatos eljárás szabályait. Magyar állampolgár az, aki e törvény hatálybalépésekor magyar állampolgár volt, és az is, aki e törvény erejénél fogva magyar állampolgárrá válik, vagy e törvény alapján magyar állampolgárságot szerez, egészen addig, amíg állampolgársága nem szűnik meg. Az állampolgárságnak a törvényben meghatározott keletkezési, szerzési és megszűnési jogcímein kívül más jogcím alapján magyar állampolgárság nem keletkezhet, nem szerezhető és nem szüntethető meg. Azt a magyar állampolgárt, aki egyidejűleg más államnak is állampolgára (kettős vagy többes állampolgár), a magyar jog alkalmazása szempontjából magyar állampolgárnak kell tekinteni. 4.2.2. Az állampolgárság keletkezésének és megszerzésének jogcímei • A magyar állampolgárság főszabály szerint születéssel, a születéskor keletkezik, kivételesen keletkezhet később is, ám akkor is a születésre visszamenő hatállyal. A leszármazás elvének főszabályszerű alkalmazásából következően születésénél fogva magyar állampolgár a magyar állampolgár gyermeke. Mint azt már tisztáztuk, kisegítő elvként érvényesül a területi elv is, mégpedig a hontalanság kiküszöbölése érdekében: ellenkező bizonyításig magyar állampolgárnak kell tekinteni a Magyarországon lakóhellyel rendelkező hontalan Magyarországon született gyermekét, továbbá az ismeretlen szülőktől származó, Magyarországon talált gyermeket. Állampolgárság keletkezhet családjogi tények alapján is, ha csak később derül ki valamelyik szülő kiléte vagy állampolgársága. A törvény szerint a külföldi szülő gyermekének magyar állampolgársága a születése napjára visszaható hatállyal keletkezik, ha – teljes hatályú apai elismerő nyilatkozat, utólagos házasságkötés, továbbá az apaság vagy az anyaság bírói megállapítása alapján – másik szülője magyar állampolgár. A magyar állampolgárság megszerzése elsősorban honosítás útján történhet. A honosítás feltételeit mindig az állam határozza meg, de a feltételeknek való megfelelés nem eredményezi automatikusan a honosítást, azt mindig kérelmezni kell, akarata ellenére senki sem honosítható, és kell a szuverén kedvező döntése is. Kérelmére az honosítható, aki

22


1. a kérelem előterjesztését megelőző nyolc éven át folyamatosan Magyarországon lakott; 2. a magyar jog szerint büntetlen előéletű és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt büntetőeljárás nincs folyamatban; 3. megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított; 4. honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és 5. igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar nyelven eredményes vizsgát tett, vagy ez alól a törvény alapján mentesül. Ezek a honosítás alapesetének feltételei. A honosítási kedvezmények e feltételek egyikét, mégpedig az 1. pontban meghatározott nyolc évet rövidítik meg bizonyos további feltételek megvalósulása esetén. Aki Magyarország területén született, vagy kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet, vagy hontalan, annak a fenti feltételeknek azzal kell eleget tennie, hogy nyolc év helyett csak öt éven át kell folyamatosan Magyarországon élnie. Aki viszont egy magyar állampolgárral legalább három éve érvényes házasságban él, vagy akinek magyar állampolgár kiskorú gyermeke van, vagy akit magyar állampolgár fogadott örökbe, vagy akit magyar hatóság menekültként elismert, annak csak három évig kell folyamatosan Magyarországon laknia. További honosítási kedvezményt határoz meg a törvény a magát magyar nemzetiségűnek vallók számára, akiknek legalább egy felmenője magyar állampolgár volt, nekik ugyanis csak egy éves folyamatos Magyarországon lakást kell igazolniuk. Adható felmentés más feltételek teljesítése alól is: a köztársasági elnök a belügyminiszter javaslatára a magyarországi lakóhely és megélhetés meglétének az igazolása, valamint az alkotmányos alapismereti vizsga letételének a követelménye alól felmentést adhat, ha a kérelmező honosításához a Magyar Köztársaságnak fontos érdeke fűződik. A magyar állampolgárság megszerzésének másik jogcíme a visszahonosítás. Ezt csak a volt magyar állampolgárok kérhetik. Kérelmére az a volt magyar állampolgár honosítható vissza, aki Magyarországon lakik, a magyar jog szerint büntetlen előéletű és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt büntetőeljárás nincs folyamatban, megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított, és honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti. Mind a honosítási, mind a visszahonosítási kérelem tárgyában a köztársasági elnök dönt, döntését nem köteles megindokolni, és az nem is támadható meg. A honosított, illetőleg a visszahonosított személy választása szerint állampolgársági esküt vagy fogadalmat tesz, a magyar állampolgárságot az eskü vagy fogadalom letételének napján szerzi meg. Szerezhető magyar állampolgárság nyilatkozattétellel is. Ebben az esetben a feltételek fennállása esetén az állampolgárság megszerzése nem képezi mérlegelés tárgyát: a nyilatkozó a köztársasági elnökhöz címzett egyoldalú nyilatkozattal szerzi meg az állampolgárságot. Nyilatkozattal szerezhet magyar állampolgárságot egyrészt az, akit 1947. és 1990. között született, jogállaminak nem nevezhető jogszabályok alapján fosztottak meg magyar állampolgárságától, illetve akit elbocsátottak, ha a nyilatkozó a magyar állampolgársága megszűnését követően nem folytatott a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági érdekeit sértő tevékenységet. Ugyanígy nyilatkozattal szerezhet állampolgárságot az is, aki Magyarország területén született, itt lakik, de születésével 23


nem szerezte meg szülei külföldi állampolgárságát a szülők állampolgárságára irányadó külföldi jog alapján. A belügyminiszter feladata annak megállapítása, hogy a nyilatkozattal történő állampolgárság-szerzés feltételei fennállnak-e. Amennyiben azt állapítja meg, hogy a nyilatkozat elfogadásának feltételei hiányoznak, úgy e határozata ellen jogorvoslatnak van helye. 4.2.3. A magyar állampolgárság megszűnésének jogcímei • Magyar állampolgárságától senkit sem lehet önkényesen megfosztani, de az állampolgársághoz való jogból következően állampolgárságától bárki megszabadulhat. Az állampolgárság kérelemre történő megszűnését lemondásnak nevezzük, míg a megszűnés hivatalbóli esete az állampolgárság visszavonása. Az a magyar állampolgár, aki külföldön lakik, a köztársasági elnökhöz címzett nyilatkozatában lemondhat a magyar állampolgárságáról, feltéve, hogy rendelkezik külföldi állampolgársággal is, vagy annak megszerzését valószínűsíteni tudja. Ezeket a feltételeket a törvény a hontalanság kiküszöbölése céljából szabja meg. A lemondás elfogadása is csak a feltételek fennállásának megvizsgálása, tehát ebben sem a szuverén döntése, hanem az egyéni akarat nyilvánul meg. Ha megállapítják, hogy a lemondás feltételei hiányoznak, e határozattal szemben jogorvoslattal lehet élni. A hontalanság kiküszöbölésének érdekében a lemondás elfogadásától számított egy éven belül kérheti a köztársasági elnöktől magyar állampolgárságának visszaállítását az, aki nem szerzett külföldi állampolgárságot, annak ellenérre, hogy lemondása előtt ezt valószínűsítette. A visszavonásra csak akkor van lehetőség, ha az állampolgárságot rosszhiszeműen szerezték meg. A magyar állampolgárság visszavonható attól a személytől, aki magyar állampolgárságát a jogszabályok megszegésével, például valótlan adatok közlésével, adatok vagy tények elhallgatásával a hatóságot félrevezetve szerezte meg. Nincs azonban helye a visszavonásnak a magyar állampolgárság megszerzésétől számított tíz év elteltével. A születésétől fogva magyar állampolgártól nem vonható vissza a magyar állampolgárság. A visszavonásról a köztársasági elnök dönt, az erről szóló határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.

24


4.3. A státusjogok A magyar állampolgársághoz kötődnek bizonyos jogok, amelyeket státusjogoknak nevezünk. A magyar állampolgárnak joga van – a magyar állampolgárságához, ő rendelkezik vele, arról lemondhat, őt ettől önkényesen megfosztani nem lehet. – dönteni arról, hogy valamely nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozónak vallja-e magát, vagy sem. – az állampolgárságsági regisztrációhoz. Fel kell őt venni az állampolgárokat nyilvántartó nyilvántartásokba, részére megfelelő személyazonosító igazolványt kell kiállítani. – a Magyar Köztársaság területén tartózkodáshoz. Magyar állampolgárt az ország területéről nem lehet kiutasítani. – az államterület elhagyásához és a hazatéréshez. Az előbbi feltételekhez (például útlevél) köthető, korlátozható, a hazatérés azonban nem korlátozható, a magyar állampolgár bármikor, akár útlevél nélkül is hazatérhet. – törvényes külföldi tartózkodás esetén a (diplomáciai vagy konzuli) védelemhez. – a közügyek gyakorlásához. Választhat és választható, tisztséget vállalhat, közhivatalt viselhet, részt vehet a közvetlen demokrácia intézményei (népszavazás, népi kezdeményezés) útján történő hatalomgyakorlásban. 4.4. Az európai polgárság Az Európai Unió bár nem rendelkezik jelenleg az állami szuverenitás jellemzőivel, létrehozta az uniós állampolgárság intézményét, amely valójában másodlagos polgárság, tagállami állampolgárság nélkül nem létezik: az Európai Unió polgára mindenki, aki a tagállamok valamelyikének állampolgára. E státushoz is kapcsolódnak az állampolgársághoz hasonlóan bizonyos jogok. Ezek egy részét képezik azok a jogok, amelyek közös jellemzője az, hogy a tagállamok egymás polgárainak a saját állampolgáraikéhoz hasonló jogokat biztosítanak (a tartózkodás szabadsága, választójog a helyhatósági választásokon, diplomáciai és konzuli védelem, stb.). Az európai státusjogok másik csoportját képezik azok a jogok, amelyek az európai intézményrendszerrel kapcsolatosak: az Európai Parlament megválasztásakor aktív és passzív választójog, az európai közhivatal viselésének joga, panasztétel joga az európai intézményekhez, stb.

25


5. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 5.1. A közvetlen demokrácia és intézményei 5.1.1. A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya • Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A népszuverenitás gyakorlásának tehát két alapvető formáját különböztethetjük meg: egyrészt azt, amelyben a polgárok a választott képviselőik útján, másrészt pedig azt, amelyben közvetlenül, személyesen vesznek részt a közügyek vitelében (képviseleti, illetve közvetlen demokrácia). A két hatalomgyakorlási forma viszonyát az Alkotmánybíróság az alábbiak szerint értelmezte: A népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet, a közvetlen hatalomgyakorlás (népszavazás) a parlamentáris rendszerben ennek kiegészítésére, befolyásolására irányul. A közvetlen hatalomgyakorlás tehát a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. 5.1.2. A közvetlen demokrácia intézményei • A népszuverenitás közvetlen gyakorlása az országos, illetve a helyi népszavazás és népi kezdeményezés útján valósulhat meg. A népszavazás nem más, mint a választópolgárok véleménynyilvánítása vagy döntése egy olyan kérdésben, amely a képviseleti szervek (parlament, illetve helyi önkormányzati képviselőtestület) hatáskörébe tartozik. A népi kezdeményezés pedig arra irányul, hogy a képviseleti szervek egy hatáskörükbe tartozó kérdést tárgyaljanak meg, illetve a kérdésben hozzanak döntést. Mind a népszavazás, mind pedig a népi kezdeményezés megvalósulhat országos és helyi szinten is. 5.2. Országos népszavazás Az országos népszavazáson minden választópolgár részt vehet, vagyis mindenki, aki az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkezik. 5.2.1. Országos népszavazási tárgykörök • A népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Alkotmány emellett meghatározza a tiltott tárgyak körét, vagyis azokat a tárgyköröket, amelyekben nem lehet országos népszavazást tartani: − a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, − hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, − az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről, − az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, megszüntetési) kérdésekről, − az Országgyűlés feloszlásáról, − a Kormány programjáról, − hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, − a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, − a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról, 26


− a közkegyelem gyakorlásáról. Szintén nem lehet népszavazás tárgya az Alkotmány módosítása sem (lásd a 2.1.1. pontot). 5.2.2. Az országos népszavazás típusai • A népszavazás eltérhet jogalapja, illetve kötőereje szerint. Jogalapja szerint kötelezően, illetve mérlegelés alapján elrendelt (fakultatív) népszavazást különböztetünk meg: − Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. − Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. Kötőereje szerint népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani: − Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az Alkotmány az országos népszavazás esetében sajátos eredményességi feltételt határoz meg: az ügydöntő népszavazás akkor eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. − A véleménynyilvánító népszavazás az állampolgárok közreműködését biztosítja az Országgyűlés döntéseinek meghozatalában, de nem kötelezi az Országgyűlést meghatározott tartalmú döntésre. Ha a népszavazást kötelező elrendelni, az csak ügydöntő lehet, vagyis a kötelezően elrendelt, eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. A mérlegelés alapján elrendelt népszavazás az Országgyűlés döntésétől függően lehet ügydöntő vagy véleménynyilvánító. Az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még ki nem hirdetett törvény megerősítésére elrendelt népszavazás azonban – jogalapjától függetlenül – csak ügydöntő lehet.

ügydöntő kötelező fakultatív

a kötelező mindig ügydöntő elfogadott, de ki nem hirdetett törvény megerősítésére

véleménynyilvánító nincs egyébként az Országgyűlés döntésétől függ

5.2.3. Eljárási szabályok • Népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezés esetén az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt az Országos Választási Bizottsághoz (OVB) kell benyújtani. Aláírást gyűjteni az OVB által hitelesített mintapéldánnyal megegyező íveken lehet, négy hónapig. Az aláírások ellenőrzéséről szintén az OVB gondoskodik. A köztársasági elnök, a Kormány, illetve a képviselők egyharmada a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezését az OVB-hoz nyújthatja be, az OVB dönt a kérdés hitelesítéséről. Az aláírások ellenőrzésének, illetve a kérdés hitelesítésének 27


eredményéről az OVB az Országgyűlés elnökét tájékoztatja. Az Országgyűlés ezt követően dönt a népszavazás elrendeléséről, fakultatív népszavazás esetén arról is, hogy az ügydöntő vagy véleménynyilvánító legyen. Az elrendelt népszavazás időpontját a köztársasági elnök tűzi ki. Az OVB és az Országgyűlés népszavazással kapcsolatos döntései ellen az Alkotmánybíróságnál lehet kifogással élni. 5.3. Országos népi kezdeményezés Az országos népi kezdeményezésen – hasonlóan az országos népszavazáshoz – minden választópolgár részt vehet. Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni. Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát népi kezdeményezés esetén is az OVB-hoz kell benyújtani. Aláírást gyűjteni a hitelesített mintapéldánnyal megegyező íveken lehet, két hónapig. Az aláírások ellenőrzéséről az OVB gondoskodik, majd annak eredményéről tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, aki a kezdeményezést az Országgyűlés ülésén bejelenti. Ezt követő három hónapon belül a népi kezdeményezésről az Országgyűlésnek dönteni kell. Az OVB döntései ellen az Alkotmánybíróságnál lehet kifogással élni. 5.4. Helyi népszavazás A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben az vehet részt, aki a helyi önkormányzati választáson választójogosult. 5.4.1. A helyi népszavazási tárgykörök • A törvény meghatározza, mely tárgykörökben kötelező, illetve lehetséges helyi népszavazást kiírni, továbbá meghatároz tiltott tárgyakat. A képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni a következő kérdésekben: a településnek a területével határos másik megyéhez történő átcsatolására irányuló kezdeményezése, a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése, új község alakításának kezdeményezése, társult képviselő-testület alakítása, a társult képviselő-testületből való kiválás, továbbá abban az ügyben, amelyet az önkormányzati rendelet meghatároz. A képviselő-testület helyi népszavazást rendelhet el a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben, illetve az önkormányzati rendelet megerősítésére. Nem rendelhető el helyi népszavazás a költségvetésről való döntésre, a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket megállapító rendelet tárgyában, a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési, személyi kérdésekben, a képviselő-testület feloszlásának a kimondásáról. 5.4.2. A helyi népszavazás kezdeményezése és eredménye • A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti a települési képviselők legalább egynegyede, a képviselő-testület bizottsága, a helyi társadalmi szervezet vezető testülete, valamint az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok

28


huszonöt százalékánál. A képviselő-testület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte. A helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt. A képviselő-testület az ötszáz lakoson aluli községben a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalhatja, azzal a feltétellel, hogy a falugyűlés döntése abban az esetben számít népszavazási döntésnek, ha a falugyűlésen a választópolgároknak több mint a fele jelen van. 5.5. Helyi népi kezdeményezés Helyi népi kezdeményezés útján a képviselő-testület elé terjeszthető minden olyan ügy, amelynek eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. A képviselő-testület önkormányzati rendeletében meghatározott – a választópolgárok öt százalékánál nem kevesebb és tíz százalékánál nem nagyobb – számú választópolgár a népi kezdeményezést a polgármesternek nyújthatja be. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott.

29


6. VÁLASZTÓJOG, VÁLASZTÁSI RENDSZER Az Alkotmány az alapvető jogok körében biztosítja a választójogot. A választójog politikai alapjog, a közügyek vitelében, a hatalom gyakorlásában való részvételt garantáló alapjogok egyike. A választójoggal rendelkező személyek vesznek részt az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők, a polgármesterek és a fővárosi főpolgármester, továbbá – az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően – az Európai Parlament képviselőinek megválasztásában, valamint e személyek, a választópolgárok jogosultak arra is, hogy országos, illetve helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyenek. A választójogra, a választási rendszerre vonatkozó jogszabályok, az Alkotmány és a tárgykört szabályozó törvények meghatározzák, hogy kik jogosultak választani (aktív választójog) és kik választhatók (passzív választójog) a fenti testületekben képviselővé (polgármesterré), továbbá, hogy milyen rendszerben lehet szavazatokat leadni és azokból milyen módon képződnek mandátumok, valamint szabályozzák a választási eljárást. 6.1. A választási alapelvek, a választójogosultság feltételei Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestereket és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. A választójog általánossága és egyenlősége, valamint a szavazás közvetlensége és titkossága olyan követelmények, amelyeknek egy demokratikus választási rendszerben érvényesülniük kell. 6.1.1. A választójog általánossága • E választási alapelv alapján főszabály szerint minden nagykorú állampolgár – a természetes kizáró okokat kivéve – választójoggal rendelkezik. A választójogosultság részletes feltételeit alább tárgyaljuk (lásd a 6.1.5. pontot). 6.1.2. A választójog egyenlősége • A választójog egyenlősége azt jelenti, hogy a választópolgárok egyenlő feltételek mellett adhatják le szavazatukat, a választásban azonos jogokkal és kötelességekkel vesznek részt. A választópolgárok azonos számú és azonos értékű szavazattal rendelkeznek. 6.1.3. A szavazás közvetlensége • A szavazás akkor közvetlen, ha a választópolgárok személyesen – nem képviselő útján – adják le szavazatukat, továbbá, ha közvetlenül a jelöltre voksolnak, nem pedig a képviselőket választó küldöttekre, elektorokra. 6.1.4. A szavazás titkossága • A titkosság alapelve által támasztott követelmény szerint a szavazópolgárok úgy adhatják le szavazataikat, hogy annak tartalmát, vagyis a választópolgár döntését más nem ismerheti meg. 6.1.5. A választójogosultság feltételei • A választójogosultság feltételei a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozását követően az alábbiak szerint alakulnak. Az országgyűlési képviselő-választás tekintetében az aktív és a passzív választójog feltételei egybe esnek: a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel 30


rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen. Fontos megjegyezni, hogy az Alkotmány új szabálya – a korábbi szabályozással ellentétben – azoknak a Magyar Köztársaság terültén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgároknak is biztosítja az aktív választójogot, akik a választások napján külföldön tartózkodnak. Az önkormányzati választások vonatkozásában a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és – amennyiben a választás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen. Az aktív és a passzív választójog feltételei tehát közösek annyiban, hogy az a magyar és más uniós tagállami, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú állampolgárokat illeti meg. Az aktív választójog további feltétele, hogy a választópolgár a választás napján az ország területén tartózkodjon. A passzív választójog feltételei pedig kiegészülnek azzal, hogy polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré csak magyar állampolgár választható. Az Alkotmány emellett aktív választójogot biztosít az önkormányzati választásokon a Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személynek, amennyiben a választás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik. A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen. Az Alkotmány meghatározza a választójogosultság negatív feltételeit is, vagyis azokat az úgynevezett természetes kizáró okokat, amelyek fennállta esetén valakit nem illet meg az aktív és a passzív választójog. Ezek a feltételek alapvetően két körülményhez, a belátási képesség hiányához, illetve bűncselekmény elkövetéséhez kapcsolódnak. Így nincs választójoga annak, aki − jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg − a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, − szabadságvesztés büntetését vagy − büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. 6.2. Az országgyűlési választási rendszer 6.2.1. A választási rendszerek alaptípusai • A választási rendszereknek két alaptípusát különböztethetjük meg: az arányos, illetve a többségi választási rendszert. Az arányos választási rendszerben – amely pártlistákra épül – a mandátumok a szavazatok arányában kerülnek kiosztásra. Az egyéni választókerületeken alapuló többségi 31


választási rendszerben ezzel szemben a szavazatok több mint felét (abszolút többségi rendszer) vagy a szavazatok többségét, a legtöbb szavazatot (relatív többségi rendszer) elért jelölt nyeri el a képviselői helyet. Az arányos rendszer pozitív jellemzője, hogy az pontosabban tükrözi a választói akaratot, arányosan képezi le a társadalom politikai tagoltságát, a kisebb támogatottságú pártok is eséllyel indulnak a mandátumokért. Ugyanakkor ebből kifolyólag ez a választási rendszer széttöredezettebb parlamentet eredményez, ami viszont ahhoz vezet, hogy nehezebb létrehozni a kormánykoalíciót, amely így kevésbé stabil lehet. A többségi rendszer a nagy pártoknak kedvez, kevesebb párt jut be a parlamentbe, ezek azonban társadalmi támogatottságukhoz képest sokszor felülreprezentáltan. Ilyen körülmények között stabilabb kormánykoalíció, illetve egypárti kormány jöhet létre. A többségi választási rendszerben továbbá erősebb a személyes kapcsolat a képviselő és a szavazók között. A vegyes választási rendszerek – amilyen a magyar országgyűlési választási rendszer is – az arányos és a többségi választási rendszer előnyeit igyekeznek egyesíteni. Egy képzeletbeli ország ötszáz fős lakossága – egyenletes területi eloszlásban – 40-60 százalékos arányban támogatja az „A”, illetve a „B” pártot. Ha az ország öt képviselős parlamentjének mandátumait a) öt egyéni választókerületben, többségi választási rendszerben osztják ki

b) egy-egy pártlistáról, arányos választási rendszerben osztják ki

6.2.2. A vegyes országgyűlési választási rendszer elemei • Parlamenti képviselői mandátum a magyar választási rendszerben három módon szerezhető: − Egyéni választókerületben, amely többségi eleme a választási rendszernek. Az ország 176 egyéni választókerületre oszlik, amelyekben pártok jelöltjei és független képviselőjelöltek indulhatnak. Választókerületenként egy, azaz összesen 176 mandátum kerül kiosztásra. 32


− Területi listán, amely a választási rendszer arányos eleme. Az országban 20 területi választókerület van: a 19 megye és a főváros, amelyekben a pártok állíthatnak listákat. A listákra leadott szavaztok alapján területi választókerületenként 4-28 mandátumot osztanak ki, összesen 152 (vagy kevesebb) képviselőjelölt juthat be így a parlamentbe. − Országos listán, amely arányosító, kompenzációs szereppel bír. Országos listát szintén a pártok állíthatnak. Az országos listáról 58 (vagy több) képviselő kerülhet az Országgyűlésbe. 6.2.3. Jelölés • A szavazást jelölés előzi meg, annak érdekében, hogy megakadályozza, hogy a választásokon a támogatottságot teljesen nélkülöző egyéni jelöltek, illetve pártok indulhassanak. Az országgyűlési képviselő-választásokon egy egymásra épülő, három lépcsős jelölési rendszernek kell eleget tenni. Az egyéni választókerületben a választópolgárok és a pártok jelölhetnek, a jelöléshez legalább 750 választópolgár ajánlása szükséges. A területi választókerületben az a párt állíthat területi listát, amely az adott területi választókerületben lévő egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben állított jelöltet. Országos listát pedig az a párt állíthat, amely legalább hét területi választókerületben állított listát. 6.2.4. Az egyéni választókerületek • A választási rendszer kétszavazatos: a választópolgárok egyrészt az egyéni választókerületi képviselőjelöltekre, másrészt a pártok területi listáira voksolhatnak. Az egyéni választókerületekben a szavazásra két fordulóban kerülhet sor. Az első választási forduló akkor érvényes, ha a szavazáson a választópolgárok több mint fele szavazott. Az érvényes első választási forduló pedig akkor eredményes is, ha az egyik jelölt megkapta a szavazatok több mint felét. A szavazatok abszolút többségét megszerző jelölt ebben az esetben megszerzi a képviselői mandátumot. Ha az első forduló érvénytelen vagy eredménytelen volt, második fordulót kell tartani. Ha második forduló tartására azért kerül sor, mert az első forduló érvénytelen volt, akkor a második fordulóban is elindulhat valamennyi jelölt. Ha viszont az első forduló érvényes, de eredménytelen volt, akkor a második fordulóban azok a jelöltek indulhatnak, akik az első fordulóban az érvényes szavazatok legalább tizenöt százalékát megkapták; ha pedig nincs legalább három ilyen jelölt, akkor az első fordulóban a legtöbb szavazatot elért három jelölt. A második forduló tekintetében a jogszabály már enyhébb érvényességi és eredményességi feltételeket állapít meg. A második forduló akkor érvényes, ha a szavazáson részt vett a választópolgárok több mint egynegyede. A második érvényes választási forduló pedig akkor eredményes, ha azon a jelöltek eltérő számú szavazatot kaptak. Képviselő az a jelölt lesz, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, tehát a második fordulóban a mandátum megszerzéséhez elegendő a szavazatok relatív többsége. 6.2.5. A területi listák • A területi választókerületekben a voksolásra szintén két fordulóban kerülhet sor. Az első forduló akkor érvényes, ha a szavazáson a választásra jogosultak több mint fele szavazott. Ha az első forduló érvénytelen, második fordulót kell tartani, amelyben mindazon pártlisták indíthatók, amelyek az első fordulóban indultak. A második választási forduló akkor érvényes, ha azon a választópolgárok több mint egynegyede szavazott. A pártok listáinak jelöltjei az érvényes választási fordulóban leadott szavazatok arányában – a jogszabályban meghatározott sajátos számítási mód alapján – jutnak mandátumhoz. A mandátumok elosztása során előállhat olyan helyzet, hogy üres mandátumok maradnak, azaz mandátumokat a számítási mód alapján nem lehet kiosztani. Az ilyen mandátumok nem maradnak betöltetlenek, hanem 33


„felcsúsznak” az országos listára, vagyis ezekkel az országos listán megszerezhető mandátumok száma növekszik. 6.2.6. Az országos lista • Az országos listára a választópolgárok nem szavaznak, ezeken a listákon a jelöltek az országosan összesített töredékszavazatok arányában jutnak mandátumhoz. Töredékszavazatnak az egyéni és a területi választókerületben, a választás első érvényes fordulójában leadott olyan szavazatok minősülnek, amelyek nem eredményeztek mandátumot. Töredékszavazatok tehát azok a voksok, amelyeket az egyéni választókerületben olyan pártjelöltre adtak le, aki a választás egyik fordulójában sem szerzett képviselői helyet, illetve a területi választókerületben azok a szavazatok, amelyek nem voltak elegendőek mandátum megszerzéséhez vagy a mandátum megszerzéséhez felhasznált szavazatszámot meghaladták. Az egyéni választókerületi jelölt és a területi lista töredékszavazatai felkerülnek arra az országos listára, amelyet a jelöltet, illetve a listát állító párt állított. 6.2.7. Választási küszöb • Az úgynevezett öt százalékos választási küszöb a területi és az országos listán való mandátumszerzés elé állít korlátot. Sem a területi, sem az országos pártlista nem kap mandátumot ugyanis akkor, ha az azt állító párt területi listái a választópolgárok által valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített szavazatok több mint öt százalékát nem érték el. E szabály a parlamentáris berendezkedés működőképességét, az Országgyűlés döntéshozatali képességét és a kormányzás stabilitását szolgálja azáltal, hogy a legkisebb, a legcsekélyebb társadalmi támogatást elért pártokat nem engedi pártként mandátumhoz jutni.

6.3. Az önkormányzati választási rendszer A helyi önkormányzati választási rendszer a településtípusokhoz, a települések helyi sajátosságaihoz, pártosodásához igazodik. Ennek megfelelően megkülönböztetjük a kislistás választási rendszert a 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú településeken, a vegyes választási rendszert a 10 000-nél több lakosú településeken és a fővárosi kerületekben, valamint a fővárosi és a megyei közgyűlési listás választási rendszert. 34


Emellett a törvény külön szabályozza a polgármesterek és a főpolgármester választását, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok védelmét a választások során, ennek keretében a helyi kisebbségi önkormányzati választást. 6.3.1. Kislistás választási rendszer • A 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú településen a képviselőket kislistán választják. A település egy választókerületet alkot, amelyben a képviselők száma a település lakosságszámától függően 3-13 lehet. A nevével ellentétben ebben a rendszerben a választópolgárok nem listára, hanem személyekre szavaznak. A szavazólapon legfeljebb annyi jelöltre lehet szavazni, ahány tagja a képviselőtestületnek lehet. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik a megválasztható képviselők száma szerint a legtöbb szavazatot kapták, szavazategyenlőség esetén sorsolás dönt. 6.3.2. Vegyes választási rendszer • A 10 000-nél több lakosú településen és fővárosi kerületben a képviselőket vegyes választási rendszerben: egyrészt egyéni választókerületekben, másrészt kompenzációs listán választják. Mind az egyéni választókerületek száma, mind pedig a kompenzációs listás mandátumok száma a lakosságszámtól függ. A rendszer egyszavazatos: a választópolgárok az egyéni választókerületi jelöltekre szavaznak, ahol pedig az a jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. Egy-egy kompenzációs lista a település egyéni választókerületeiből összesített töredékszavazatok arányában kap mandátumot. Töredékszavazatnak minősül az egyéni választókerületben a jelölő szervezet (párt, társadalmi szervezet és kisebbségi szervezet) jelöltjére leadott olyan szavazat, amellyel nem szereztek mandátumot. 6.3.3. A fővárosi és a megyei közgyűlési listás választási rendszer • A választópolgárok Budapest főváros közgyűlésének 66 tagját közvetlenül, listán választják meg. A főváros egy választókerületet alkot. A fővárosi listák a szavazatok arányában kapnak mandátumot. Nem kap mandátumot az a lista, amelyre a leadott érvényes szavazatok száma nem haladta meg a fővárosi listákra leadott összes érvényes szavazatok számának négy százalékát (választási küszöb). A megyei közgyűlés tagjait a választópolgárok szintén közvetlenül, listán választják. Minden megyében két választókerület van, külön a 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú, és külön a 10 000-nél több lakosú települések számára. A jelölő szervezetek egy megyében így két listát állíthatnak: egyet-egyet a két választókerületben. A listák – a két választókerületben külön-külön számítva – a leadott szavazatok arányában jutnak mandátumhoz. Nem jut mandátumhoz az a lista, amelyre leadott szavazatok száma nem haladta meg a választókerületben leadott összes érvényes szavazatok több mint négy százalékát. Ezt a határt külön-külön kell elérni az egyes választókerületek tekintetében. 6.3.4. A polgármester és a főpolgármester választása • A polgármestert és a főpolgármestert a települések választópolgárai közvetlenül választják. A tisztséget az a jelölt nyeri el, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. 6.3.5. A helyi kisebbségi önkormányzati választás • A jogszabály az általános szabályokhoz képest kedvezőbb rendelkezéseket állapít meg a kisebbségi képviselők jelölésére és mandátumszerzésére a kislistás, illetve a vegyes választási rendszerben, továbbá szabályozza a helyi kisebbségi önkormányzati választást. Ez utóbbit akkor kell kitűzni, ha azt legalább öt fő, magát azonos kisebbséghez tartozónak valló és a 35


településen állandó lakóhellyel rendelkező választópolgár kéri. A helyi kisebbségi önkormányzati testületbe bármely választópolgár jelölhető, aki a kisebbség képviseletét vállalja. A választásban pedig részt vehetnek az adott településen mindazok, akik a települési önkormányzati képviselő-választásra jogosultak. A választás egyfordulós és kislistás: a szavazólapon a választópolgár legfeljebb annyi jelöltre szavazhat, ahány tagja a kisebbségi önkormányzatnak lehet. A választás azon helyi kisebbségi önkormányzat vonatkozásában érvényes, melyre a választópolgárok közül 10 000 vagy annál kevesebb lakosú településen legalább 50, 10 000-nél több lakosú településen és fővárosi kerületben legalább 100 választópolgár érvényesen szavazott. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik – a megválasztható képviselők száma szerint – a legtöbb szavazatot kapták. 6.4. Választási eljárás, választási szervek A választási eljárásra külön törvény vonatkozik, amely egyrészről általános szabályokat, másrészt az országgyűlési, illetve az önkormányzati választásokra, valamint az országos, illetve a helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó speciális rendelkezéseket tartalmaz. A törvény többek között rendelkezik a választási szervekről. A választási bizottságok független szervek, amelyeknek feladata a választási eredmény megállapítása, a választások tisztaságának és törvényességének biztosítása. A választási bizottságok a következők: szavazatszámláló bizottság, helyi választási bizottság, országgyűlési egyéni választókerületi választási bizottság, területi választási bizottság, valamint az Országos Választási Bizottság (OVB). A bizottságok tagjainak egy részét a helyi önkormányzat – az OVB esetében az Országgyűlés – választja, további egy-egy tagját pedig a jelöltet vagy listát állító jelölő szervezetek bízzák meg. A választási bizottságok mellett választási irodák működnek, amelyek a választások előkészítésével, szervezésével, lebonyolításával foglalkoznak. A választási törvények megsértése miatt, illetve a választási bizottságok döntései ellen kifogással lehet élni, amelyről végül a bíróság dönt.

36


7. AZ ÁLLAMSZERVEZET ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEI Az államszervezeti jog az állami szervek rendszerével, vagyis a közhatalom gyakorlására hivatott szervek létrejöttével, működésével és egymáshoz való viszonyával foglalkozik. 7.1. A hatalommegosztás elve Az államszervezet felépítésével kapcsolatos egyik legfontosabb követelmény a hatalommegosztás, amelynek klasszikus megfogalmazása Montesquieu nevéhez fűződik. Klasszikus értelemben három hatalmi ágat, törvényhozást, végrehajtást, illetve igazságszolgáltatást különböztethetünk meg. A hatalommegosztás követelménye szerint a hatalommal való visszaélés elkerülése érdekében a hatalmat nem lehet egy személy vagy szerv kezében összpontosítnak, hanem szervezetileg és személyileg meg kell osztani. Az állami szervek rendszerét tehát úgy kell kialakítani, hogy ugyanannak a szervnek ne legyenek feladatai, jogkörei eltérő hatalmi ágakban. Továbbá – például összeférhetetlenségi szabályok előírásával – elkerülendő, hogy ugyanaz a személy egyidejűleg több hatalmi ághoz tartozó szervnél is megbízatással rendelkezzen. Mai értelemben a fenti hatalmi triászon túlmenően az államszervezet további elemeit, például az államfőt vagy az alkotmánybíróságot is a többi hatalmat ellenőrzőellensúlyozó önálló hatalmi ágnak tekinthetjük. Ugyanakkor − ahogyan azt az Alkotmánybíróság is többször megfogalmazta − a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya a hatalommegosztás elméletének klasszikus formájához képest részleges és viszonylagos. E két hatalom elválasztása ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag egymással rendszerint összefonódnak. A mai parlamentáris rendszerekben ugyanis a parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament többnyire a kormány törvényjavaslatait szavazza meg, a kormány és hivatalai a törvények kezdeményezése és végrehajtása során hatalmi túlsúlyra tehetnek szert. A bírói hatalom függetlenségének viszont ma is kitüntetett szerepe van. E hatalom sajátossága, hogy a másik két, „politikai” jellegű hatalmi ággal szemben állandó és semleges. A bíróság nem lehet olyan kölcsönös meghatározottságban és a függésben a többi hatalmi ágtól, amilyenben azok egymás között vannak. 7.2. A parlamentáris köztársaság jellemzői Azt, hogy a hatalommegosztásos rendszerben az állami szervek (parlament, kormány és államfő) milyen viszonyban működnek, a kormányforma, kormányzati rendszer fogalmával fejezhetjük ki. A modern képviseleti demokráciákat vizsgálva a kormányforma két alaptípusát: a parlamentáris, illetve a prezidenciális kormányzati rendszert különböztethetjük meg. Az alábbiakban a magyar államszervezeti rendszer szempontjából jelentős kormányforma, a parlamentáris köztársaság főbb ismérveit tekintjük át. A törvényhozás, vagyis a parlament hatásköre a parlamentáris köztársaságban szinte korlátlan.

37


A végrehajtó hatalmat a kormány gyakorolja. A parlamentáris köztársaság egyik legfontosabb jellemzője, hogy a kormány megbízatása a parlament bizalmától függ, a kormány politikailag felelős a törvényhozás előtt. Az államfő tisztségét a nép vagy a törvényhozó testület általi választás útján nyeri el. Az államfői hatáskörök formális, protokolláris jellegűek, azokat az államfő miniszteri (miniszterelnöki) ellenjegyzéssel gyakorolja, amellyel az ellenjegyző átvállalja a döntés politikai felelősségét, az elnök így politikailag nem felelős a parlament előtt. Jogi felelősség azonban terheli: az alkotmány és a törvények megtartásáért felelősséggel tartozik. A köztársasági elnök társadalmi tekintélye az, amely alapján a hatalmi ágak rendszerében kiegyensúlyozó szerepet vállalhat.

38


8. AZ ORSZÁGGYŰLÉS 8.1. Az Országgyűlés a hatalommegosztás rendszerében Az Országgyűlés a hatalommegosztás rendszerében a törvényhozó hatalom megtestesítője, a népszuverenitás közvetett, azaz választott képviselők útján történő gyakorlásának színtere. Az Országgyűlés az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit: megalkotja az Alkotmányt, törvényeket alkot, meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét, megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását, dönt a Kormány programjáról, nemzetközi szerződéseket köt, dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötés kérdéséről, kihirdeti a rendkívüli állapotot, szükségállapotot, dönt a fegyveres erők országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi, vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, megválasztja a Köztársaság elnökét, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Legfelsőbb Bíróság elnökét és a legfőbb ügyészt, feloszlatja azt a helyi képviselőtestületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes, dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról, és közkegyelmet gyakorol. 8.2. Az Országgyűlés megbízatásának kezdete és vége Az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik. Az alakuló ülésen történik a képviselők mandátumának igazolása, a képviselők eskütétele, valamint az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztása. Az Országgyűlés megbízatása főszabály szerint az új Országgyűlés megalakulásáig tart, de az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is. A köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg pedig feloszlathatja az Országgyűlést, ha az Országgyűlés tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, vagy ha a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg. A feloszlatás előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek véleményét. Akár feloszlik, akár feloszlatják, három hónapon belül „pótolni” kell az Országgyűlést, új Országgyűlést kell választani. 8.3. Az Országgyűlés szervezete A magyar Országgyűlés egykamarás parlament, 386 képviselő tagja van, akiket az országgyűlési képviselőválasztásokon – egyéni választókerületben, területi, illetve országos pártlistákon – választanak meg (lásd a 6.2. pontot).

39


Az Országgyűlés szervezete

8.3.1. Az Országgyűlés tisztségviselői • Az Országgyűlés elnöke (házelnök) magas közjogi tisztséget tölt be, pozíciója közel áll az államfőjéhez. A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új államfő hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja bizonyos korlátozásokkal. Ilyen korlát, hogy elfogadott, de ki nem hirdetett törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett nem küldhet vissza, illetőleg az Alkotmánybíróság részére nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és az egyéni kegyelmezés jogával is csak a jogerősen elítéltek javára élhet. Az Országgyűlés elnökét az Országgyűlés választja a képviselők közül. Az Országgyűlés elnökének feladata az Országgyűlés képviselete más állami szervekkel, egyéb szervezetekkel szemben és a nemzetközi kapcsolatokban. Az Országgyűlés ülésével, mindennapi munkájával kapcsolatos feladatai közül kiemelendő az ülésszakok és az egyes ülések összehívása, az ülések megnyitása, vezetése és berekesztése, a felszólalások engedélyezése, ügyelés a Házszabály, vagyis az Országgyűlés ügyrendje rendelkezéseinek betartására. Ő a Házbizottság elnöke, hozzá kell minden indítványt, javaslatot benyújtani, és az ő feladata azoknak a megfelelő bizottságokhoz való eljuttatása. Szavazáskor felteszi a kérdést, ő állapítja meg a szavazás eredményét, és ő mondja ki a döntést. Csak szavazategyenlőség esetén szavaz, ilyenkor viszont az ő szavazata a döntő. Az Országgyűlés alelnökei az elnök helyettesei. Az elnök feladatai ellátásában segítségre szorul, ezért a mindennapokban is szükséges helyettesítése. A mindennapi munkamegosztás az elnök és az alelnökök között úgy valósul meg, hogy az alelnökök az elnök által meghatározott rendben helyettesítik az elnököt. Ha pedig az elnök 40


tartósan akadályoztatva van, a legnagyobb taglétszámú képviselőcsoporthoz tartozó alelnök – az ő akadályoztatása esetén pedig a következő – helyettesíti. A helyettesítő alelnök jogai és kötelezettségei az elnökével azonosak. Az Országgyűlés jegyzői az elnök (alelnökök) segítői: közreműködnek az ülések vezetésében, összeszámolják a szavazatokat, iratokat olvasnak fel, eskütételnél előolvassák az eskü szövegét, vezetik a felszólalásra jelentkezett képviselők névsorát, jelzik a beszédidő lejártát, és hitelesítik a szó szerinti jegyzőkönyvet. 8.3.2. A Házbizottság • Az Országgyűlés elnöksége a Házbizottság, amelynek feladata, hogy előmozdítsa a képviselőcsoportok közötti megegyezést az Országgyűlés tanácskozásai minél gördülékenyebb és eredményesebb lefolytatása érdekében. Elnöke az Országgyűlés elnöke, tagjai az Országgyűlés alelnökei és minden képviselőcsoport vezetője, ám szavazati joggal csak a képviselőcsoportok vezetői rendelkeznek. A Kormány képviselője állandó meghívottként van jelen. A Házbizottság célja a konszenzusteremtés, ezért a döntéseit egyhangúlag hozza meg. Egyhangú döntés hiányában az Országgyűlés, vagy az Országgyűlés elnöke dönt. A Házbizottság állást foglal az Országgyűlés munkarendjéről, javaslatot tesz az ülések napirendjére, és egyezteti az Országgyűlés működésével kapcsolatos vitás kérdéseket. 8.3.3. Az Országgyűlés bizottsági rendszere • A 386 országgyűlési képviselő szakmai alapon történő „csoportosításának” eredménye a bizottsági rendszer. A parlamenti munka igen jelentős érdemi része folyik a bizottságokban: itt formálódnak ki azok a szakmai és politikai álláspontok, amelyekről a plénum dönt; a bizottságokban jut hozzá a képviselő a munkájához szükséges információk legnagyobb részéhez; és részben a bizottságok által látja el az Országgyűlés ellenőrző feladatát. Három fajta bizottság működik az Országgyűlésben. bizottságok

ideiglenes bizottságok állandó bizottságok eseti bizottságok

vizsgálóbizottság

A bizottsági rendszer

Az állandó bizottságok megbízatása egybeesik az Országgyűlés megbízatásának idejével, az Országgyűlés megalakulását követően hozza létre őket. Hogy pontosan hányat és milyeneket, az mindig politikai megállapodások eredménye, számuk és feladatkörük egyébként általában az egyes minisztériumok feladatköréhez igazodik. Öt állandó bizottság létrehozása azonban elengedhetetlen: kötelező létrehozni az alkotmányossággal, a költségvetéssel, a külügyekkel, a honvédelemmel, továbbá a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottságokat. Az állandó bizottságok az Országgyűlés kezdeményező, javaslattevő, véleményező, és kivételesen ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szervei. A törvényalkotásban és a parlamenti ellenőrzésben betöltött szerepükre a későbbiekben visszatérünk. 41


Az ideiglenes bizottságoknak két típusa van. Az Országgyűlés meghatározott ügyeknek meghatározott ideig történő intézésére eseti bizottságot alakíthat. Az eseti bizottságok feladatát, elnevezését, tagjainak számát, megbízatásának terjedelmét és idejét az Országgyűlés határozza meg. Az Országgyűlés valamely kérdés megvizsgálására vizsgálóbizottságot küldhet ki. Létre kell hozni a vizsgálóbizottságot, ha azt a képviselők legalább egyötöde indítványozza, így ez a bizottság-típus a parlamenti ellenzék egyik legfontosabb ellenőrzési eszköze. Az Alkotmány szerint az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni. A vizsgálóbizottság a tevékenységéről minden esetben jelentést készít, amit az Országgyűlés elé kell terjeszteni.

42


Az Országgyűlés 2003. szeptember 15-én működő bizottságai – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Állandó bizottságok Alkotmány- és igazságügyi bizottság Egészségügyi bizottság Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottság Európai integrációs ügyek bizottsága Foglalkoztatási és munkaügyi bizottság Gazdasági bizottság Honvédelmi bizottság Idegenforgalmi bizottság Ifjúsági és sportbizottság Informatikai és távközlési bizottság Költségvetési és pénzügyi bizottság Környezetvédelmi bizottság Kulturális és sajtó bizottság Külügyi bizottság Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság Mezőgazdasági bizottság Nemzetbiztonsági bizottság Oktatási és tudományos bizottság Önkormányzati bizottság Rendészeti bizottság Számvevőszéki bizottság Szociális és családügyi bizottság Társadalmi szervezetek bizottsága Területfejlesztési bizottság Ügyrendi bizottság

Eseti bizottságok – Az Állami Számvevőszék alelnökeit jelölő bizottság – "Parlagfűmentes Magyarországért" eseti bizottság Vizsgálóbizottságok – A kormányzati szerveknél, illetve a kormány felügyelete alá tartozó szerveknél, különös tekintettel az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál elrendelt adatmásolással, esetleges jogosulatlan adatkezeléssel, adatátadással összefüggő tevékenységek körülményeit vizsgáló bizottság – A külföldi fegyveres erők Magyarország területén és légterében való áthaladásának megvizsgálására létrehozott vizsgálóbizottság – A paksi atomerőműben történt súlyos üzemzavar körülményeit és annak elhárítására tett intézkedéseket, valamint a kieső villamos energia pótlási lehetőségeit vizsgáló bizottság – Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal működése és felügyelete során felmerült aggályok kivizsgálására irányuló parlamenti vizsgálóbizottság – Az állam által nagy összegű költségvetési támogatásban részesített pénzintézetek konszolidációját vizsgáló bizottság

8.3.4. A képviselőcsoportok • Az Országgyűlés működése tulajdonképpen nem is az egyes képviselőkre, hanem a képviselőcsoportokra (frakciókra), a politikai pártok parlamenten belüli szervezett tevékenységére épül. A képviselőcsoportok a politikai véleményformálás és a vélemény egységes képviseletének eszközei, munkájuk által tudják a pártok alkotmányos feladatukat, a népakarat közvetítését hatékonyan ellátni. A frakciók nélkülözhetetlenek a parlamenti vita strukturálásában, lehetővé teszik, hogy több száz, szétszórt egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont jelenjék meg és ütközzék. Az így elérhető hatékonyságot szolgálják azok a jogosítványok, amelyek nem egyes képviselőket, hanem kifejezetten a képviselőcsoportokat (vezetőjüket) illetik csak meg. Az Országgyűlés megalakulásakor azok a pártok, amelyeknek pártlistája a 43


valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megkapta, vagyis a választási küszöböt elérte és így pártként bejutott a parlamentbe, képviselőcsoportot alakíthatnak (lásd a 6.2.7. pontot). A pártok képviselőcsoportjain kívül létrehozott más (például szakmai, területi) csoportok nem minősülnek képviselőcsoportnak. Az azonos párthoz tartozó képviselők lehetnek a frakció tagjai. Azt a képviselőt kell a párthoz tartozónak tekinteni, aki a párt tagja, vagy a párt támogatásával indult a választáson, vagy olyan független képviselő, akinek csatlakozását a képviselőcsoport elfogadta. A képviselőcsoport a tagjai közül vezetőt választ, aki tagja a Házbizottságnak, az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a véleményét. A képviselő csak egy képviselőcsoportnak lehet tagja. Kiléphet és ki is zárható a frakcióból, a gyakori átigazolások elkerülése érdekében ugyanakkor a kilépett vagy kizárt képviselő független lesz, és csak hat hónap elteltével csatlakozhat újból képviselőcsoporthoz. 8.4. Az Országgyűlés működése Az Országgyűlés évenként két rendes ülésszakot tart: minden év február elsejétől június tizenötödikéig, illetve szeptember elsejétől december tizenötödikéig. Az ülésszak ülésekből, az ülés ülésnapokból áll, ezek közül a legkülönlegesebb az alakuló ülés, amelyen az Országgyűlés megalakul. Az alakuló ülést a választást követő egy hónapon belüli időpontra a köztársasági elnök hívja össze, egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. Lehetőség van rendkívüli ülésszak, illetve ülés összehívására is, ezeket a köztársasági elnök, a Kormány, vagy a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére kell összehívni. A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal – legfeljebb harminc napra – elnapolhatja. Ilyenkor az Országgyűlés működése szünetel, ám az elnapolás tartama alatt az Országgyűlés elnöke a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére köteles az Országgyűlést összehívni. Az Országgyűlés ülései nyilvánosak, ott bárki megjelenhet, a sajtó pedig tájékoztathat az ott történtekről. A köztársasági elnök, a Kormány, továbbá bármely képviselő kérelmére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának a szavazatával zárt ülés tartását is elhatározhatja. Az Országgyűlés akkor határozatképes, vagyis akkor tud döntéseket hozni, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van. A döntések meghozatalához szükséges szavazati arány a döntések típusától függően eltérően alakul. Főszabály szerint az Országgyűlés a döntéseit a jelenlévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza (relatív többség). A minősített többséggel elfogadott döntések kivételesek. Az országgyűlési képviselők többségének, tehát az összes képviselő több, mint felének a szavazata szükséges például a miniszterelnök megválasztásához (abszolút többség). Az Alkotmányban meghatározott egyes törvények elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges (aktív kétharmados többség), míg az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához, például egyes személyek megválasztásához valamennyi országgyűlési képviselő kétharmadának a szavazata szükséges (passzív kétharmados többség).

44


jelenlévő képviselők

összes képviselő

50% + 1

egyszerű többség

abszolút többség

2/3

aktív 2/3

passzív 2/3

Az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének részéletes szabályait és tárgyalási rendjét, amely jelenleg a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat címet viseli. 8.5. Az országgyűlési képviselők jogállása A képviselői jogállás nem más, mint azon jogok és kötelezettségek összessége, amelyek a képviselői jogviszonyból származnak. A képviselői jogállás keretében tárgyaljuk a képviselői mandátum jellegét, keletkezését, megszűnését, a képviselői összeférhetetlenség eseteit, a képviselők mentelmi jogát, valamint az anyagi juttatási rendszert. 8.5.1. A képviselői mandátum jellege • A képviselői mandátum egyenlő és szabad. Az egyenlő mandátum elve azt jelenti, hogy ugyan a képviselők választása eltérő módon történhet (országos egyéni választókerületben, területi listán vagy országos listán; lásd a 6.2. pontot), jogaik és kötelezettségeik azonosak. A szabad mandátum elve pedig annyit tesz, hogy a képviselő képviselői tevékenységére nézve nem utasítható, választóitól és bármely speciális érdekközösségtől függetlenül dolgozik, munkáját a köz érdekében, lelkiismerete szerint végzi. Ennek garanciájaként a képviselő a parlamenti ciklus tartama alatt politikailag nem felelős, nem visszahívható (nem váltható le), nem beszámoltatható, sem a párt, sem a frakció, sem a választópolgárok nem utasíthatják. A frakciók által alkalmazott presszió csak politikai norma, jogi relevanciával nem bír. A képviselő elhagyhatja a frakcióját, igaz, a kilépéstől számított fél évig független marad. 8.5.2. A képviselői mandátum keletkezése és megszűnése • A képviselői mandátum keletkezésének folyamata négy lépésben történik. A képviselővé válás konstitutív feltétele a képviselővé történő megválasztás ténye. Természetesen senki sem lehet országgyűlési képviselő, akit nem választanak azzá. A megválasztott képviselő a megválasztás tényét a választási bizottság által kiállított megbízólevéllel igazolja, amelyet a köztársasági elnöknek kell átadnia. Az Országgyűlés alakuló ülésnapján a korelnök és a korjegyzők (a legidősebb és a legfiatalabb képviselők), mint mandátumvizsgáló bizottság, megvizsgálják a megbízóleveleket. Aki később válik képviselővé, annak a megbízólevelét külön erre a célra létrejött állandó bizottság vizsgálja meg. A mandátumok igazolásáról a mandátumvizsgáló bizottság előterjesztése alapján az Országgyűlés vita nélkül határoz. A képviselői megbízatás keletkezésének folyamatát az eskütétel zárja le. A képviselő az eskü letételéig és az esküokmány aláírásáig – az alakuló ülés megtartásával szükségszerűen együtt járó feladatok elvégzésének kivételével – nem vehet részt az Országgyűlés munkájában, tiszteletdíjra és költségtérítésre is csak akkor jogosult – visszamenőleg is –, valamint a képviselőket 45


megillető kedvezményeket is csak akkor veheti igénybe, miután esküt tett. Az egyetlen képviselői jogosultság, ami az eskütétel előtt is megilleti a képviselőt, az a mentelmi jog (lásd a 8.5.4. pontot), ez ugyanis a megválasztásának napjától illeti meg. Amennyiben a képviselő nem nyújtja be a megbízólevelét, vagy nem tesz esküt, úgy kell tekinteni, mintha lemondott volna. Az országgyűlési képviselő megbízatása ötféle esetben szűnhet meg: megszűnik, amikor 1. az Országgyűlés befejezi a működését (feloszlik, feloszlatják, vagy megalakul az új Országgyűlés), 2. a képviselő meghal, 3. kimondják összeférhetetlenségét (lásd a 8.5.3. pontot), 4. lemond, vagy 5. elveszíti választójogát. A képviselő bármikor lemondhat megbízatásáról, ehhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata sem szükséges. 8.5.3. A képviselői összeférhetetlenség • Az összeférhetetlenségi szabályok szerint meghatározott állások, pozíciók halmozása nem megengedett. Az összeférhetetlenségi szabályok megsértése a megbízatás elvesztését vonja maga után. Mindez a hatalommegosztás és a képviselő függetlenségének, szabad mandátuma védelmének fontos biztosítéka. A képviselői összeférhetetlenségnek négy típusa van. A közhivatali összeférhetetlenségi szabályok más hatalmi ágakkal szemben védik a törvényhozás függetlenségét. Ezek szerint az országgyűlési képviselő nem tölthet be – néhány kivételtől eltekintve – semmiféle állami tisztséget. Nem lehet köztársasági elnök, alkotmánybíró, ombudsman, az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese vagy számvevője, bíró, ügyész, államigazgatási szerv dolgozója, továbbá a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek hivatásos állományú tagja, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, a Magyar Távirati Iroda vezetője és az Országos Rádió és Televízió Testület tagja. Van azonban néhány más hatalmi ághoz tartozó tisztség, amelyet az országgyűlési képviselő betölthet: lehet miniszterelnök vagy miniszter, politikai államtitkár és polgármester. A képviselő függetlenségének másik biztosítéka a politikai és a gazdasági pozíciók összefonódásának a megakadályozása, ezt a célt szolgálja a gazdasági összeférhetetlenség. Az állami és önkormányzati tulajdonban lévő vállalatok vezetői nem lehetnek országgyűlési képviselők. Mind a közhivatali, mind a gazdasági összeférhetetlenség szabályai választási lehetőséget biztosítanak a képviselő számára, meghatározott időn belül dönthetnek, melyik pozíciójukban szeretnének megmaradni. A meghatározott idő elteltével, ha a képviselő nem szünteti meg az összeférhetetlenséget, az Országgyűlés ezt megállapítja, és a képviselői megbízatás megszűnik. A protekciótól, korrupciótól, a nemkívánatos lobbyzástól védi a képviselőt a közbenjárási összeférhetetlenség. Mivel a képviselő fontos állami döntések meghozatalában vesz részt, nem lenne szerencsés, ha a képviselők könnyen kerülhetnének olyan helyzetbe, amelyben ezzel visszaélhetnek. Az országgyűlési képviselő nem járhat el az állam, állami szerv vagy intézmény, teljes vagy többségi állami tulajdonban álló cég jogi képviselőjeként. Képviselői minőségére szakmai vagy üzleti ügyekben nem hivatkozhat. Képviselői megbízatásának felhasználásával jogosulatlanul bizalmas információkat nem szerezhet, illetve nem használhat fel. A 46


korrupció megakadályozását szolgálja az a szabály, amely szerint a képviselő e megbízatásával összefüggésben egy-egy alkalommal nem fogadhat el olyan ajándékot vagy más ingyenes juttatást, amely a képviselői alapdíj kéthavi összegét meghaladja. Az ennél kisebb értékű ajándékokról a képviselő kimutatást köteles vezetni. A megválaszthatóságot kizáró okok (lásd a 6.1.5. pontot) és a méltatlansági összeférhetetlenségi szabályok közös célja, hogy a képviselői megbízatásra méltatlan személy ne legyen képviselő. A választójog negatív feltételei a képviselő megválasztását követően összeférhetetlenségi okokként jelentkezhetnek. Összeférhetetlenség miatt meg kell szüntetni annak a képviselőnek a mandátumát, akit a közügyek gyakorlásától jogerősen eltiltottak, akit szándékos bűntett miatt jogerősen szabadságvesztésre ítéltek, akinek az állammal szemben köztartozása áll fenn, és azt meghatározott időn belül nem rendezi, valamint akinek kényszergyógykezelését a bíróság jogerősen elrendelte. Az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz. Az összeférhetetlenség kimondásával a képviselői megbízatás megszűnik. A fentiekből következően nincs kizárva az, hogy a képviselő más kereső foglalkozást is folytasson, csupán olyan tevékenységet nem folytathat, ami összeférhetetlenségi okként van meghatározva. Minden munkavégzésre irányuló jogviszonyt, vállalkozásban való részesedést, gazdasági társaságokban vezető tisztségviselői megbízatást, alapítványokban, társadalmi szervezetekben való tevékenységet (tagságot is!) köteles azonban a képviselő bejelenteni az Országgyűlés elnökének. A képviselő évente vagyonnyilatkozat tételére köteles. A képviselő saját nyilatkozatához csatolni köteles a vele közös háztartásban élő házas- vagy élettársának, valamint gyermekének vagyonnyilatkozatát is. A képviselő vagyonnyilatkozata nyilvános. A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség célja a képviselő függetlenségét veszélyeztető korrupció előfordulása lehetőségének a csökkentése. A képviselői munka biztosítékait jelentik a képviselőket megillető speciális jogok, mint a mentelmi jog és a képviselők anyagi juttatásai. 8.5.4. A képviselő mentelmi joga • A mentelmi jog a képviselői felelősséggel kapcsolatos speciális jogintézmény, amely két irányban védi a képviselőt: felelőtlenséget és sérthetetlenséget biztosít. A felelőtlenség a képviselői minőségben végzett munkára vonatkozik, és szoros összefüggésben van a szólás szabadságával. A képviselő és a volt képviselő bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelősségre leadott szavazata, továbbá a megbízatásának gyakorlása során általa közölt tény vagy vélemény miatt. Ez a szabály feltétlen és örök mentességet ad a jogi felelősségre vonástól, amely a képviselői megbízatás lejárta után is fennáll. Ez a mentesség nem vonatkozik az államtitoksértésre, a rágalmazásra és a becsületsértésre, valamint a képviselők polgári jogi felelősségére. A sérthetetlenség ezzel szemben feltételes eljárási mentesség, amely csak a képviselői megbízatás tartama alatt áll fenn. A képviselőt csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, és ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával lehet büntető- vagy szabálysértési eljárást indítani, büntetőeljárásjogi kényszerintézkedést (például motozást, házkutatást, előzetes letartóztatást) alkalmazni.

47


A mentelmi jog nem a képviselő személyes előjoga, arról – a szabálysértési eljárás kivételével – nem mondhat le. Célja, hogy a képviselő munkáját ne lehessen ellehetetleníteni indokolatlan büntető- és szabálysértési eljárásokkal. A mentelmi jog a képviselőt a megválasztása napjától illeti meg (ezzel szemben minden más képviselői jogosítvány csak az eskü letételének napjától illeti meg a képviselőt). A képviselő köteles mentelmi jogának megsértését az Országgyűlés elnökének bejelenteni. Lehetőség van azonban a mentelmi jog – meghatározott eljárási rendben történő – felfüggesztésére. Az erre irányuló indítványt a legfőbb ügyész terjeszti elő. Az Országgyűlés mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottsága megvizsgálja az indítványt, és javaslatot tesz az Országgyűlésnek a mentelmi jog felfüggesztésére, vagy a felfüggesztés mellőzésére. Az Országgyűlés az ügyben vita nélkül, a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz. 8.5.5. Az anyagi juttatási rendszer • A képviselő függetlenségének egyik záloga az anyagi függetlenség, a professzionális képviselői munka egzisztenciális feltételeinek a megléte. A képviselő tiszteletdíja (a mindenkori köztisztviselői illetményalap hatszorosával egyenlő) alapdíjból és a betöltött tisztségek után járó pótdíjból tevődik össze. A képviselő továbbá költségtérítési átalányra és szállásköltségek megtérítésére is jogosult. Megilletik végül bizonyos kedvezmények is, például a közforgalmú tömegközlekedési eszközöket ingyenesen vehetik igénybe, térítésmentesen kapják meg az Országgyűlés kiadványait, dokumentumait, a hivatal információs és dokumentációs szolgáltatásait. A képviselői megbízatás időtartama munkaviszonyban töltött időnek, nyugdíjra jogosító szolgálati időnek számít. A képviselő, ha nem választják újra, végkielégítésre és korkedvezményes nyugdíjra is jogosult. 8.6. A törvényalkotás Az Országgyűlés legfontosabb funkciója az ellenőrzési feladatok ellátása mellett a törvények megalkotása. Törvényalkotási funkcióján keresztül az Országgyűlés, mint a képviseleti demokrácia „eszköze” a Magyar Köztársaság állami szervezetére, szerveinek működésére, gazdaságára valamint az állampolgárok alapvető jogaira képes közvetlen hatást gyakorolni. A törvények megalkotása természetesen nem az Országgyűlésben kezdődik, a törvénytervezet elkészítésére, illetve véleményezésére a parlamenten kívül kerül sor. A törvényjavaslatok benyújtásával kezdődik a törvényalkotás parlamenti szakasza. Az Alkotmány meghatározza a törvénykezdeményezésre jogosultak körét: törvényjavaslatot a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság, illetve országgyűlési képviselő nyújthat be. A törvényjavaslatot az Országgyűlés elnökénél kell benyújtani, aki azt a parlament következő ülésén bejelenti és egyúttal megnevezi a kijelölt bizottságot, amely − mint látni fogjuk − ajánlásában mind a törvényjavaslatot, mind a módosító javaslatokat véleményezi. A képviselők törvénykezdeményezési joga annyiban korlátozott, hogy az általuk benyújtott törvényjavaslat csak a kijelölt bizottság támogatásával, illetve ennek hiányában a frakcióvezető kérésére az Országgyűlés döntése alapján kerülhet az Országgyűlés tárgysorozatára. A tárgysorozatba vett törvényjavaslatot a Házbizottság ajánlása alapján, a parlament elnökének javaslatára

48


tűzi napirendjére az Országgyűlés. A törvényjavaslat tárgyalásának több szakaszát különböztethetjük meg: 1. általános vita, 2. részletes vita, 3. záróvita, 4. zárószavazás. Az általános vita a törvényjavaslat szükségességének, szabályozási elveinek, továbbá részletes vitára bocsáthatóságának megvitatásából áll. A vita során a törvényjavaslat előterjesztője, a Kormány képviselője (ha nem a Kormány volt az előterjesztő), a kijelölt bizottság ajánlásának előadója (ha van, a bizottság kisebbségi véleményének ismertetője), a további érintett bizottság előadója, az országgyűlési képviselők, majd végül ismét az előterjesztő szólalhatnak fel. Az általános vita lezárása után az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat részletes vitára bocsátásáról. Azonban ha az általános vita lezárásáig módosító javaslatot nem terjesztettek elő, részletes vitára nem kerül sor, ilyenkor az általános vita lezárása után a törvényjavaslat elfogadásáról kell dönteni. A törvényjavaslat szövegéhez módosító javaslatot – az előterjesztő kivételével – országgyűlési bizottság és országgyűlési képviselő nyújthat be. Módosító javaslatot az általános vita lezárásáig lehet benyújtani, a módosító javaslathoz kapcsolódó további módosító javaslat a részletes vita lezárásáig nyújtható be. A módosító javaslatot az Országgyűlés elnöke kiadja a kijelölt bizottságnak, amely a javaslatokat értékeli, és állást foglal, hogy azokat támogatja-e vagy sem. A bizottság ajánlásában terjeszti az Országgyűlés elé a módosító javaslatokat. A részletes vita a törvényjavaslat módosításokkal érintett rendelkezéseinek és a bizottság ajánlásának megvitatásából áll. A vitát minden önálló rendelkezésre nézve lefolytatják, amelynek során kizárólag a módosító javaslathoz vagy a módosító javaslattal érintett részhez lehet hozzászólni. A részletes vita lezárása után a módosító javaslatokról történő szavazás következik. Szavazni csak arról a módosító javaslatról kell, amelyet a kijelölt bizottság támogatott vagy maga a kijelölt bizottság nyújtott be, illetve amelyről a szavazást a frakcióvezető kérte. Az egységes és koherens törvényjavaslatot az elfogadott módosító javaslatok szétzilálhatják, esetleg belső ellentmondásokat eredményezhetnek. Ezért mielőtt sor kerülne a törvényjavaslat egészéről való szavazásra (a zárószavazásra), módosító javaslatokat lehet tenni a koherenciazavarok kiküszöbölésére, tehát ha valamely korábban megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal, más törvénnyel vagy a törvényjavaslat többi rendelkezésével. E koherenciazavarokat elhárító módosító javaslatok megtárgyalása a záróvita. A részletes vita és a módosítással érintett rendelkezések feletti szavazás, illetve – ha sor került rá – a záróvita után következik a zárószavazás, amelynek során az Országgyűlés a törvényjavaslat egészéről dönt. Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke tizenöt napon belül aláírja, majd haladéktalanul megküldi a köztársasági elnöknek. Az Országgyűlés felkérheti az Országgyűlés elnökét, hogy a köztársasági elnöktől a törvény sürgős kihirdetését kérje. A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt 49


napon – az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja, amelyet ezután a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kihirdetnek. Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt az említett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök már köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni. A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. Ha az Alkotmánybíróság − soron kívüli eljárásban − az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni. 8.7. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója A parlamenti ellenőrzés eszközei között az alábbiakat különböztethetjük meg: − az Országgyűlés plénumán megvalósuló ellenőrzés eszközei a beszámoló, a jelentés, a politikai vita, az interpelláció, a kérdés, valamint az azonnali kérdések és válaszok órája; − az országgyűlési bizottságok; − az Országgyűlés erre szakosodott szervei: az Állami Számvevőszék, illetve az országgyűlési biztosok. 8.7.1. Beszámoló, jelentés • A beszámolóval az arra kötelezett szerv vagy személy – rendszeresen vagy esetileg – tevékenységéről, illetve valamely eseményről tájékoztatja a parlament plénumát. Beszámolási kötelezettség terheli az Országgyűlésnek felelős Kormányt és a Kormány tagjait. Emellett beszámolásra kötelezettek a parlament ellenőrző szervei, így az Állami Számvevőszék elnöke és az országgyűlési biztosok, valamint a Magyar Nemzeti Bank elnöke, a Gazdasági Versenyhivatal elnöke, a legfőbb ügyész, a Magyar Tudományos Akadémia elnöke és az Országos Választási Bizottság. Az Országgyűlés plénuma a beszámolót (jelentést) megvitatja, majd elfogadásáról határozattal dönt. A beszámoló elutasításának önmagában nincs hatása az azt benyújtó szerv vagy személy megbízatására. 8.7.2. Politikai vita • A politikai vita kezdeményezésével a Kormánynak egy átfogó, politikai témakörben kialakított álláspontját lehet ellenőrizni. A Kormány vagy a képviselők legalább egyötödének indítványára, átfogó politikai témakörben az Országgyűlés politikai vitát tart, amely a Kormány nyilatkozatával kezdődik és viszontválaszával zárul. 8.7.3. Interpelláció és kérdés • Bármely országgyűlési képviselő a Kormányhoz, a Kormány tagjához és a legfőbb ügyészhez a feladatkörükbe tartozó minden ügyben, magyarázat kérése céljából interpellációt intézhet. Az interpelláló képviselőnek az ülésen személyesen jelen kell lennie. Az interpellált az interpellációt az Országgyűlés ülésén személyesen vagy kivételesen helyettese útján, főszabály szerint szóban köteles megválaszolni. A válasz után az interpelláló képviselőnek viszontválaszra van joga, amelyben az interpellációra adott választ értékelheti, és az értékelést indokolhatja. Amennyiben a képviselő az interpellált válaszát elfogadja, további lépésre nem kerül 50


sor. Ha azonban a képviselő a választ nem fogadja el, a válasz elfogadásáról az Országgyűlés dönt. Ha a parlament elfogadja a választ, az interpelláció folyamata véget ér, ám ha a választ az Országgyűlés plénuma is elutasítja, az interpellációt a hatáskörrel rendelkező bizottságnak kell kiadni. A bizottságot kivizsgálási határidő nem köti. A bizottsági jelentés alapján az Országgyűlés az interpellációt ismét napirendre tűzi. Ekkor az eredeti vagy a bizottság ülésén kiegészített választ elfogadhatja vagy megerősítheti korábbi elutasító döntését és a bizottságot intézkedési javaslat kidolgozására kérheti fel. A kérdezhetők köre szélesebb, mint az interpellálhatóké. Az országgyűlési képviselők felvilágosítás kérése céljából kérdést nyújthatnak be a Kormányhoz, a kormánytagokhoz, a legfőbb ügyészhez, továbbá az ombudsmanokhoz (az állampolgári és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosaihoz), az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez. Kérdés esetében a címzett válasza után a képviselőnek viszontválaszra nincs joga, a parlament a válasz elfogadásáról nem határoz. Az interpelláció és a kérdés tárgyalására hetente legalább kilencven percet kell biztosítani. Valamennyi frakció számára lehetővé kell tenni, hogy legalább egy, általa benyújtott interpelláció és kérdés tárgyalására sor kerüljön. 8.7.4. Az azonnali kérdések és válaszok órája • Hetente legalább hatvan percet kell biztosítani kérdés közvetlen feltevésére és megválaszolására. A kérdés tárgyát és a kérdező képviselő személyét a frakcióvezető jelenti be legkésőbb az ülésnap megnyitását megelőzően egy órával. A válaszadásra kötelezettek kötelesek az ülésteremben tartózkodni. Első körben az ellenzéki frakciók, majd valamennyi képviselőcsoport a létszámuk sorrendjében teheti fel kérdéseit. A kérdés feltételét válasz követi, amely után a képviselőnek és a megkérdezettnek is viszontválaszra van joga. 8.7.5. A bizottságok ellenőrző szerepe • A parlamenti ellenőrzésben a bizottságok is fontos szerepet kapnak. Az állandó bizottságok a működési területüket érintő bármely kérdést − az Országgyűlés felkérésére vagy saját elhatározásuk alapján − megtárgyalhatnak, és abban állást foglalhatnak, állásfoglalásukat pedig nyilvánosságra hozhatják. A hatáskörrel rendelkező bizottságok emellett meghallgatják és véleményezik bizonyos fontos közjogi tisztségek várományosait. A parlament bármely kérdés megvizsgálására vizsgálóbizottságot küldhet ki. A vizsgálóbizottság tevékenységéről jelentést készít. A bizottságok ellenőrző funkciójának fontos garanciáját jelenti, hogy az Alkotmány szerint az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni. 8.8. Az Állami Számvevőszék 8.8.1. Az Állami Számvevőszék jogállása • Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, amely csak az Országgyűlésnek és a törvényeknek van alárendelve. Az Állami Számvevőszék elnökét és elnökhelyetteseit − a képviselők köréből létrehozott nyolc tagú jelölő bizottság javaslatára − az Országgyűlés az összes képviselő kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja, megbízatásuk lejártával újraválaszthatók. 51


Az Állami Számvevőszék elnökének és elnökhelyettesének függetlenségét több jogintézmény szolgálja: ilyen a mentelmi joguk, az összeférhetetlenségi és együttalkalmazási szabályok, továbbá a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségük. Az Állami Számvevőszék elnökét és elnökhelyetteseit mentelmi joguk alapján az Országgyűlés hozzájárulása nélkül letartóztatni, vagy ellenük büntetőeljárást indítani – a tettenérés esetét kivéve – nem lehet. Az összeférhetetlenségre vonatkozó rendelkezések értelmében e tisztségek összeegyeztethetetlenek minden olyan szervnél betöltött tisztséggel, amely szerv állami költségvetési támogatásban részesül, továbbá az elnök és az elnökhelyettesek az Állami Számvevőszéknél történő alkalmazásuk idején nem lehetnek tagjai az Országgyűlésnek, és nem tölthetnek be érdekképviseleti szervnél vezetői tisztséget. A tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével más megbízást vagy kereső foglalkozást nem folytathatnak, díjazást nem fogadhatnak el. Az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettesei, vezetői és számvevői nem lehetnek sem egymással, sem a Kormány tagjaival közeli hozzátartozók. Az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettesei a megválasztásukkor, majd évente vagyonnyilatkozatot tesznek. Az elnök, illetve az elnökhelyettesek megbízatása a tizenkét éves megbízatási időtartam leteltével, a 70. életév betöltésével, halállal, lemondással, az összeférhetetlenség megállapításával, valamint – alkalmatlanságuk vagy méltatlanságuk esetén – felmentéssel és kizárással szűnhet meg. Az utóbbi három jogkör gyakorlása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Az, hogy a számvevőszék a parlament szerve, megmutatkozik abban is, hogy az Országgyűlés egyrészt törvényben határozza meg az Állami Számvevőszék által végzendő ellenőrzéseket, másrészt esetenként is utasíthatja ellenőrzés végzésére. Az Állami Számvevőszék elnökéhez az országgyűlési képviselők kérdést intézhetnek, továbbá az ellenőrzésekről évente jelentésben tájékoztatnia kell az Országgyűlést. 8.8.2. Az Állami Számvevőszék hatásköre • Az Állami Számvevőszék ellenőrzési hatásköre a költségvetési források felhasználásának, az állami vagyonnal való gazdálkodásnak az ellenőrzésére terjed ki. Az Állami Számvevőszék az ellenőrzéseit célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerint végzi. Ez alól kivételt képez például a pártok gazdálkodása, vagy a Magyar Nemzeti Bank bankjegyés érmekibocsátása, amelyeket csak törvényességi szempontok szerint ellenőrizhet. A számvevőszéket széles körű vizsgálati jogosítványok illetik meg. Az Állami Számvevőszék megbízásából ellenőrzést végző személy a vizsgált szerv bármely helyiségébe beléphet, annak bármely dolgozójától felvilágosítást kérhet, továbbá iratbetekintési jog illeti meg, akkor is, ha az iratok államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmaznak. A számvevőszék a vizsgálat tartama alatt kármegelőzés céljából anyagi és pénzeszközöket zárolhat, illetve a pénzeszközök felhasználását felfüggesztheti. Az Állami Számvevőszéknek nincs érdemi döntési hatásköre: az ellenőrzések megállapításairól esetileg vagy éves jelentésében tájékoztatja az Országgyűlést, emellett büntető- és fegyelmi eljárást kezdeményezhet.

52


8.9. Az országgyűlési biztosok Az ombudsman-intézmények feladata egyrészt a „jó közigazgatás” biztosítása, a – tág értelemben vett – közigazgatási döntések, intézkedések jogszerűségének és tisztességességének vizsgálata, másrészt jogvédelem biztosítása a polgárok számára a közigazgatás túlhatalmával szemben. A független jogállású ombudsmanok e feladatuk ellátásához széleskörű vizsgálati jogosítványokkal rendelkeznek, ám intézkedéseik nem kötelező erejűek. Magyarországon négy ombudsman működik: az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és annak általános helyettese (általános hatáskörű ombudsmanok), valamint az adatvédelmi biztos és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa (egyes alkotmányos jogok védelmét ellátó külön biztosok). A szakombudsmanok önállóan tevékenykednek, vagyis nincsenek hierarchikus kapcsolatban az általános hatáskörű országgyűlési biztossal. Az alábbiakban az állampolgári jogok országgyűlési biztosára vonatkozó szabályokat tekintjük át. 8.9.1. Az országgyűlési biztos jogállása • Az országgyűlési biztos jogállásának legfontosabb jellemzője a függetlenség: intézkedéseit az Alkotmány és a törvények alapján hozza, az ombudsman kizárólag az Országgyűlésnek felelős. Az országgyűlési biztost a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatával választja hat évre. Az ombudsman függetlenségét biztosítják az összeférhetetlenségi szabályok, vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége, mentelmi joga. Az összeférhetetlenségi szabályok szerint az országgyűlési biztosi megbízatás összeegyeztethetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A biztos más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért – a tudományos, az oktatói, a művészeti, a szerzői jogi védelem alá eső, továbbá lektori és a szerkesztői tevékenységet kivéve – díjazást nem fogadhat el. Nem lehet gazdasági társaság vezető tisztségviselője, felügyelő bizottságának tagja, továbbá gazdasági társaság személyes közreműködésre kötelezett tagja. A biztos a hatásköréből adódó feladatokon túlmenően politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyilatkozatot nem tehet. Az országgyűlési biztosnak a megválasztását követően, majd háromévente vagyonnyilatkozatot kell tennie. A mentelmi jog alapján az országgyűlési biztos és a volt országgyűlési biztos a bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelősségre e megbízatásának gyakorlása során általa közölt tény vagy vélemény miatt. Ez a mentesség nem vonatkozik a rágalmazásra és a becsületsértésre, valamint az országgyűlési biztos polgári jogi felelősségére. Az országgyűlési biztost továbbá csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, és ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával lehet büntetőeljárást, valamint szabálysértési eljárást indítani vagy folytatni, továbbá büntető eljárásjogi kényszerintézkedést alkalmazni. Az országgyűlési biztos megbízatása a megbízatási időtartam leteltével, halálával, lemondásával, az összeférhetetlenség kimondásával, valamint – alkalmatlanság vagy méltatlanság esetén – felmentéssel, illetve a tisztségtől való megfosztással szűnhet meg. Az utóbbi három esetben a megbízatás megszűnésének kérdésében a parlament határoz, a megbízatás megszűnésének kimondásához a képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

53


Az ombudsmanhoz bármely országgyűlési képviselő kérdést intézhet. Az országgyűlési biztos továbbá köteles évente beszámolni a parlamentnek tevékenységének tapasztalatairól. 8.9.2. Az országgyűlési biztos hatásköre • Az országgyűlési biztos alkotmányos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az ombudsman – az érintett kérelmére vagy hivatalból (saját kezdeményezésére) – akkor járhat el, ha valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, határozata, intézkedése vagy mulasztása alkotmányos jogok sérelmét vagy annak közvetlen veszélyét okozza. A törvény meghatározza, hogy az országgyűlési biztos eljárása során mely szervek minősülnek hatóságnak. Hatóságnak tekintendő a közigazgatási feladatot ellátó szerv, a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, a fegyveres erők, a rendvédelmi szerv, a nemzetbiztonsági szolgálat, a nyomozó hatóság, ideértve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet is, a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat, a kötelező tagság alapján működő köztestület, a közjegyző, a megyei bírósági végrehajtó és az önálló bírósági végrehajtó. Nem minősül hatóságnak azonban az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék és az ügyészség, kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet. Fontos, hogy − a hatalommegosztás elvével összhangban − a bíróságok sem tartoznak az ombudsman által vizsgálható hatóságok körébe. A törvény az ombudsman eljárását feltételekhez köti. Nem járhat el az országgyűlési biztos akkor, ha a beadványt tevő nem merítette ki a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket, vagy ha az ügyben született jogerős határozat közlésétől számított egy éven túl fordul hozzá. A biztos vizsgálati lehetősége továbbá csak az 1989. október 23-át követően indult eljárásokra terjed ki. Az országgyűlési biztost rendkívül erős vizsgálati jogosítványok illetik meg: a hatóság helyiségeibe beléphet, bármely hatóságtól adatokat és felvilágosítást kérhet, a keletkezett iratokba betekinthet, és azok megküldését kérheti, a vizsgált ügy intézőjét vagy a hatóság bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vagy felügyeleti szervének vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel. Bármely szervtől írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet. Az országgyűlési biztost e jogainak gyakorlásában az államtitok és a szolgálati titok sem akadályozza. Az ombudsman intézkedési lehetőségeinek fontos jellemzője, hogy azokhoz kötelező erő nem fűződik. Ha a biztos alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennállását állapítja meg, annak orvoslására kezdeményezést, illetve ajánlást fogalmazhat meg a visszásságot előidéző szervnek vagy felügyeleti szervének. A törvény ezekhez az intézkedésekhez a megszólított szerv meghatározott határidőn belüli válaszadási kötelezettségét kapcsolja. Az országgyűlési biztost ezen kívül eljáráskezdeményezési jogosultságok illetik meg: alkotmánybírósági eljárásokat (például normakontrollt, alkotmányjogi panasz elbírálását és alkotmányértelmezést) indítványozhat, kezdeményezheti ügyészi óvás benyújtását, valamint fegyelmi, szabálysértési és büntetőeljárást. Ha az ombudsman azt állapítja meg, hogy az alkotmányos visszásság jogszabály hibájára, hiányosságára vezethető vissza, jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását kezdeményezheti. Végső soron pedig a biztos az ügyet – éves beszámolójában vagy azon kívül is – a parlament elé terjesztheti, és kérheti, hogy azt az Országgyűlés vizsgálja ki.

54


9. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. 9.1. A köztársasági elnök jogállása 9.1.1. A tisztség keletkezése • A köztársasági elnököt az Országgyűlés választja. Államfővé az választható meg, aki rendelkezik magyar állampolgársággal és választójoggal, továbbá a választás napjáig a harmincötödik életévét betöltötte. Az Országgyűlés a köztársasági elnököt öt évre választja, az államfőt a tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. Az Alkotmány a köztársasági elnök megválasztásának folyamatát az alábbiak szerint szabályozza. A választást jelölés előzi meg, amelynek érvényességéhez legalább ötven országgyűlési képviselő írásbeli ajánlása szükséges. A parlament a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. A választás során a szükséghez képest többszöri szavazásnak van helye: 1. forduló: Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatát elnyeri. 2. forduló: Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, új ajánlás alapján újból szavazást kell tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazata szükséges. 3. forduló: Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkívánt többséget, harmadszori szavazást kell tartani. Ez alkalommal csak arra a két jelöltre lehet szavazni, akik a második szavazás alkalmával a legtöbb szavazatot kapták. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki − tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára − a szavazatok többségét elnyerte. A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni. A megválasztott köztársasági elnök hivatalba lépését megelőzően a parlament előtt esküt tesz. 9.1.2. A megbízatás megszűnése • A köztársasági elnöki megbízatás az alábbi esetekben szűnik meg: 1. a megbízatás idejének lejártával, 2. az elnök halálával, 3. a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapottal, 4. az összeférhetetlenség kimondásával, 5. lemondással, 6. az elnöki tisztségtől való megfosztással. A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért − a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve − díjazást nem fogadhat el. Ha a köztársasági elnökkel szemben a tisztsége gyakorlása során összeférhetetlenségi ok merül fel, bármely képviselő indítványára az

55


Országgyűlés − a képviselők kétharmadának a szavazatával, titkos szavazással − határoz az összeférhetetlenség kimondásáról. A köztársasági elnök az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata szükséges. Az Országgyűlés tizenöt napon belül kérheti a köztársasági elnököt, hogy elhatározását újból fontolja meg. Ha a köztársasági elnök elhatározását fenntartja, az Országgyűlés a lemondás tudomásulvételét nem tagadhatja meg. A köztársasági elnök a tisztségétől megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt szándékosan megsérti. A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja. Az ideiglenes köztársasági elnököt azonban az államfői jogkörök csak bizonyos korlátozásokkal illetik meg, így törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezési jogával csak a jogerősen elítéltek javára élhet. 9.1.3. A köztársasági elnök felelőssége • A köztársasági elnök személye sérthetetlen. Az államfőt politikai felelősség nem terheli, jogi felelőssége pedig korlátozott. Az államfőt tisztsége gyakorlása során az Alkotmány vagy valamely más törvény megsértéséért terheli jogi felelősség, felelőssége megállapítása esetén a köztársasági elnök tisztségétől megfosztható. Az Alkotmány sajátos felelősségre vonási eljárást határoz meg, amelyben az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság kap szerepet. A felelősségre vonást az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja, ezt követően a felelősségre vonási eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges, ez utóbbi szavazás titkos. Az Országgyűlés határozatának meghozatalától kezdődően a felelősségre vonási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja. A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. Az Alkotmány további rendelkezéseket tartalmaz az államfő büntetőjogi felelősségével kapcsolatban. Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság eljárásában a büntetőeljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. A vádat az Országgyűlés által a saját tagjai közül választott vádbiztos képviseli. A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbízatásának megszűnése után lehet indítani. Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök bűnösségét szándékos bűncselekmény elkövetésében megállapítja, az elnököt a tisztségétől megfoszthatja, s egyidejűleg a Büntető Törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja.

56


9.2. A köztársasági elnök funkciója és hatásköre 9.2.1. A köztársasági elnök funkciója • A hatalommegosztás rendszerében a köztársasági elnök a többi hatalmi ágtól elkülönült, semleges hatalmi tényező, önálló államfői jogosítványok birtokosa. Az Alkotmány az elnök általános, az Alkotmányban nevesített hatásköreinek gyakorlását átható feladataként a nemzet egységének kifejezését és az államszervezet demokratikus működése felett való őrködést jelöli meg. A köztársasági elnök továbbá a fegyveres erők főparancsnoka, és mint ilyen, a fegyveres erőkön kívül áll, annak irányítója és nem vezetője. E funkciójából eredő konkrét hatáskörei az Alkotmányban és a honvédelmi törvényben vannak meghatározva. 9.2.2. A köztársasági elnök hatásköre • A köztársasági elnök hatáskörének meghatározásakor az alkotmányozó a korlátozott elnöki hatalom koncepcióját követte, ennek megfelelően a magyar köztársasági elnök hatáskörei más parlamentáris köztársaságok elnökeihez viszonyítva is szűkebb jogkört tesznek ki. A köztársasági elnök hatásköreit az Alkotmány és más törvények határozzák meg, ezek pedig csoportosíthatók gyakorolhatóságuk önállósága szempontjából. A köztársasági elnöknek eszerint négyféle hatáskör-csoportja van: − együttes döntés, − döntés-kezdeményezés, − önálló politikai döntés, − önálló döntés. 9.2.3. Együttes döntés • Mivel a köztársasági elnök döntéseiért politikailag nem felelős, csupán jogilag, és akkor is csak a tisztsége gyakorlása során elkövetett szándékos alkotmány- vagy törvénysértésért, hatáskörei többségének esetében a döntéseiért való felelősséget más szervek átvállalják. Ennek legáltalánosabb formája a miniszteri (miniszterelnöki) ellenjegyzés, a köztársasági elnöknek e körbe tarozó intézkedéseinek érvényességéhez a miniszterelnöknek vagy a hatáskörrel rendelkező miniszternek az ellenjegyzése szükséges. Ilyen intézkedés a nemzetközi szerződések megkötése, nagykövetek és a követek megbízása és fogadása, az államtitkárok kinevezése és felmentése, a Magyar Nemzeti Bank elnökének, alelnökeinek és az egyetemi tanárok kinevezése és felmentése, az egyetemek rektorainak megbízása és felmentése, a tábornokok kinevezése és előléptetése, a Magyar Tudományos Akadémia elnöke tisztségében való megerősítése, címek, érdemrendek, kitüntetések adományozása, viselésük engedélyezése, az egyéni kegyelmezés, állampolgársági ügyekben való döntés, stb. 9.2.4. Döntés-kezdeményezés • E hatásköri csoportba tartozik az elnöki vétó, vagyis a törvény visszaküldése az Országgyűlésnek megfontolás végett, és az alkotmányossági vétó, azaz az elfogadott, de ki nem hirdetett törvény előzetes normakontroll céljából való megküldése az Alkotmánybíróságnak (lásd a 8.6. pontot). A köztársasági elnök kezdeményezhet népszavazást, amelynek elrendelésére az Országgyűlésnek van hatásköre. E körbe tartozik az Országgyűlés által megválasztandó személyekre (például országgyűlési biztosok, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész személyére) vonatkozó javaslattétel is. A döntés-kezdeményező hatáskörök közös jellemzője, hogy

57


az elnöki kezdeményezés nélkül a döntés nem hozható meg, de az annak eredményeként születő végleges döntés a köztársasági elnökre nézve is kötelező. 9.2.5. Önálló politikai döntés • Az Alkotmány kivételesen olyan döntésre is feljogosítja a köztársasági elnököt, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem ő, sem más nem visel politikai felelősséget. Az Alkotmány nem köti ezeknek a döntéseknek az érvényességét sem ellenjegyzéshez, sem más szervek előzetes döntéséhez, és utólagos felülvizsgálatukat sem teszi lehetővé. A köztársasági elnök ilyen döntést akkor hozhat, ha az államszervezet demokratikus működésében súlyos zavarok támadnak, amelyek elhárítása az ő beavatkozását igényli. Az elnök kivételes intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton, hogy normális működése újból beindulhasson. A köztársasági elnök a beavatkozással az Alkotmányban meghatározott feladatának tesz eleget: „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. Ilyen döntést hoz a köztársasági elnök, amikor feloszlatja az Országgyűlést, ha az – ugyanazon Országgyűlés megbízatásának idején – tizenkét hónapon belül legalább négy esetben vonta meg a bizalmat a Kormánytól, illetve ha a Kormány megbízatásának megszűnése esetén az államfő által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg. Ide tartozik az is, ha a köztársasági elnök rendkívüli ülésszakra vagy ülésre hívja össze az Országgyűlést, továbbá ha hadiállapot, háborús veszély vagy szükséghelyzet idején összehívja a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést. A köztársasági elnök önálló politikai döntései közé tartozik, ha kinevezési vagy jóváhagyási jogkörét gyakorolva tartalmi okokból tagadja meg a kinevezést, illetve a jóváhagyást. Erre a későbbiekben még visszatérünk. Sajátos átmenetet képez a köztársasági elnök döntés-kezdeményezési jogköre és az önálló politikai döntései között az Országgyűlés ülésének – ülésszakonkénti egyszeri alkalommal – legfeljebb harminc napra történő elnapolása. Ez egy feltételes döntési hatáskör, mert a képviselők meghatározott hányada a döntést felülbírálhatja, egyötödük kérésére az Országgyűlést össze kell hívni. 9.2.6. Önálló döntés • Az Alkotmány meghatároz olyan hatásköröket is a köztársasági elnök számára, amelyek kizárólag végső határidőhöz vannak kötve, a köztársasági elnök pedig maga dönt arról, hogy a végső határidőn belül az adott jogát mikor kívánja gyakorolni. Ilyenkor tehát a köztársasági elnök mérlegelési joga nem az ügy érdemére vonatkozik. Ide tartozik a törvény Alkotmányban meghatározott időn belül történő kihirdetése, valamint a választások kitűzése. 9.2.7. A kinevezés és a jóváhagyás megtagadása • Az önálló politikai döntések között említett tartalmi okokból történő kinevezés, illetve jóváhagyás-megtagadás bővebb kifejtést igényel. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a kinevezés csak akkor tagadható meg, ha a személyre tett javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Ez a súlyos zavar pedig akkor állapítható meg, ha alapos okkal lehet arra következtetni, hogy a kinevezés miatt a kinevezéssel érintett intézmény alapfeladatainak ellátására képtelenné válnék. Ennek a súlyos zavarnak a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül fenyegető veszélynek kell lennie. Amennyiben a kinevezés nem tartalmi, hanem formai feltételei hiányoznak (például nem a megfelelő személy tett javaslatot, vagy a javasolt személy nem felel meg a jogszabályban előírt feltételeknek), a köztársasági elnök nem mérlegelhet, köteles a kinevezést megtagadni. A kinevezés határideje tekintetében sem 58


az Alkotmány, sem más törvény nem határoz meg határidőt, a döntés meghozatala azonban mégsem határidő nélküli kötelezettsége a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök ugyanis a kinevezési jogkörébe tartozó döntést ésszerű határidőn belül köteles meghozni, amely annak megállapításához szükséges, hogy a kinevezés alkotmányos feltételei fennállnak-e – fogalmaz az Alkotmánybíróság.

59


10. A KORMÁNY A hatalmi ágak rendszerében a végrehajtó hatalom élén a Kormány áll. A parlamentáris kormányzati rendszer egyik legmeghatározóbb jellemzője, hogy a végrehajtó hatalmat gyakorló Kormány felelős az Országgyűlés előtt, a Kormány megbízatása az Országgyűlés bizalmától függ. A parlamentnek és a Kormánynak ez a viszonya figyelhető meg például a Kormány létrejöttének, illetve megszűnése körében a bizalmatlansági indítványnak a szabályozásában, valamint a Kormánynak az Országgyűlés előtti felelősségét megvalósító egyéb jogintézményekben, mint a beszámoló, az interpelláció és a kérdés. A Kormányban − amelyet a miniszterelnök és a miniszterek alkotnak − a miniszterelnöknek van meghatározó szerepe: ő tesz javaslatot a miniszterek személyére, bizalmatlansági indítvány benyújtására a miniszterelnökkel szemben van lehetőség, a Kormány megbízatása megszűnésének eseteiből több a miniszterelnökhöz kapcsolódik. 10.1. A Kormány megalakulása A Kormány megalakulása több lépcsőben történik: először a miniszterelnök megválasztására és a kormányprogram elfogadására, majd a miniszterek kinevezésére kerül sor. A miniszterelnök személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot. A köztársasági elnök a szokásjog alapján a tisztségre a parlamenti választásokon győztes párt jelöltjét kéri fel, bár erre kifejezett jogszabályi előírás nem kötelezi. A miniszterelnököt az Országgyűlés választja, az összes parlamenti képviselő több mint felének szavazatával. A szavazatarányt az indokolja, hogy a Kormánynak bírnia kell a parlament, vagyis a képviselők többségének bizalmát. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. Ezt követi a miniszterek kinevezése: a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai – a miniszterelnök és a miniszterek – a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. 10.2. A Kormány megbízatásának megszűnése A Kormány megbízatása az alábbi esetekben szűnhet meg: − az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, − a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával, − a miniszterelnök halálával, − a miniszterelnök választójogának elvesztésével, − a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával, illetőleg − ha bizalmatlansági indítvány nyomán az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ. A Kormány megbízatása a gyakorlatban általában négy évre, a négy éves parlamenti ciklusra szól. Azonban ha bármilyen okból – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatt – a parlament működése a négy éves ciklusnál hamarabb befejeződik, az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával a Kormány megbízatása is megszűnik. A miniszterelnöknek a Kormányban betöltött kiemelkedő szerepét mutatja, hogy a Kormány megbízatása az ő személyéhez kötődik. Ha a miniszterelnök lemond, 60


meghal, elveszíti választójogát vagy megállapítják összeférhetetlenségét, az egyúttal a Kormány megbízatásának megszűnését jelenti. A későbbiekben részletezésre kerülő bizalmatlansági indítványt szintén a miniszterelnökkel szemben lehet előterjeszteni, eredményessége esetén azonban a Kormány megbízatásának megszűnését eredményezi. Az egyes miniszterek cserélődése, vagyis megbízatásuk keletkezése és megszűnése a Kormány megbízatását nem érinti. Új miniszter kinevezésére (amelyre a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök jogosult) a Kormány megbízatása alatt is sor kerülhet. Szintén sor kerülhet arra, hogy a Kormány megbízatása során az egyes miniszterek megbízatása megszűnik. A miniszter megbízatása az alábbi esetekben szűnik meg: − a Kormány megbízatásának megszűnésével, − lemondásával, − felmentésével, amelyre a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök jogosult, − halálával, − választójogának elvesztésével, − összeférhetetlenségének megállapításával. Ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad (ügyvezető Kormány), és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan esetben alkothat. Ha a miniszterelnök megbízatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja – szintén az előbb írt korlátozásokkal – a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt. 10.3. A Kormány Országgyűlés előtti felelőssége A parlamentáris kormányzati rendszerben a Kormánynak élveznie kell az Országgyűlés bizalmát. Ennek megfelelően a Kormány felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek. A Kormány rendszeresen köteles beszámolni munkájáról a parlamentnek, a Kormány tagjait szintén beszámolási kötelezettség terheli az Országgyűlés felé. A parlament előtti felelősséget megvalósító további jogintézmény az interpelláció és a kérdés: az országgyűlési képviselők a Kormányhoz és a Kormány bármely tagjához interpellációt és kérdést intézhetnek. (E jogintézményekre vonatkozó részletes szabályok az Országgyűlésről szóló fejezetben kerültek tárgyalásra, lásd a 8.7. pontot.) Amint már említettük, az Országgyűlés a bizalmatlansági indítvány eszközével megvonhatja a bizalmat a Kormánytól, az eredményes bizalmatlansági indítvány a Kormány megbízatásának megszűnéséhez vezet. A bizalmatlansági indítványt az országgyűlési képviselők legalább egyötöde nyújthatja be írásban a miniszterelnökkel szemben. Az Alkotmány az úgynevezett konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét vezette be, mivel az indítványban egyúttal a miniszterelnöki tisztségre jelölt személyt is meg kell nevezni. Ez utóbbi szabály a Kormány stabilitását biztosítja, 61


hiszen az indítványt támogató erőknek nem csupán a Kormány leváltásában kell egyetértésre jutniuk, hanem az új miniszterelnök személyében is meg kell egyezniük. A bizalmatlansági indítványt az egyes miniszterekkel szemben nem, csak a miniszterelnökkel szemben lehet előterjeszteni. A miniszterelnökkel szemben benyújtott indítványt pedig a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. A bizalmatlansági indítvány tehát nem alkalmas csak a Kormány egyes tagjainak leváltására, az mindig kollektív módon a teljes Kormány megbízatásának megszűnését célozza. Az indítvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számított három nap után, de legkésőbb nyolc napon belül kell megtartani. Az indítvány eredményességéhez az szükséges, hogy az összes parlamenti képviselő több mint fele megvonja a bizalmat a miniszterelnöktől és így a Kormánytól. Ez a szavazatarány megegyezik a miniszterelnök megválasztásához előírt aránnyal. Ha az indítvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni, ezzel egyidejűleg pedig az addig hivatalban lévő Kormány megbízatása megszűnik. A bizalmatlansági indítvány mellett az Alkotmány a bizalmi szavazás két formáját is szabályozza. A Kormány – a miniszterelnök útján – bizalmi szavazást javasolhat akár önállóan, akár azt javasolva, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Ha ezekben az esetekben az Országgyűlés nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a Kormány köteles lemondani. A bizalmi szavazás tehát szintén a Kormány megbízatásának megszűnéséhez vezethet.

62


11. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG Az alkotmánybíráskodás a jogállam egyik legfontosabb alkotmányos garanciája. Biztosítja, hogy független szerv őrködjön az alkotmányosság megtartása felett. Az alkotmánybíróság egyrészt alkotmányértelmezés, másrészt az alkotmány rendelkezéseinek konkrét esetekben történő alkalmazása (normakontroll, alkotmányjogi panasz) útján biztosítja az alkotmányosságot, döntései mindenkire kötelező, megtámadhatatlan határozatok. 11.1. Az Alkotmánybíróság szervezete Az alkotmánybíráskodásnak két szervezeti modellje alakult ki: e feladatot önálló alkotmánybíróság vagy a bírósági hierarchia csúcsán álló bíró fórum gyakorolhatja. Magyarországon az Alkotmánybíróság tizenegy alkotmánybíróból álló, az igazságszolgáltatás szervezetétől teljesen elkülönülő testület. Az alkotmánybírákat az Országgyűlés – a frakciók által jelölt képviselőkből álló jelölőbizottság javaslatára – a képviselők legalább kétharmadának szavazatával választja kilenc évre, a bírák egyszer újraválaszthatók. Az Alkotmánybíróság tagjává minden olyan jogi végzettségű, büntetlen előéletű magyar állampolgár megválasztható, aki 45. életévét betöltötte. Az Országgyűlés a bírákat kiemelkedő tudású elméleti jogászok, vagy legalább húsz évi szakmai gyakorlattal rendelkező jogászok közül választja. Az Alkotmánybíróságnak nem lehet tagja az, aki a választást megelőző négy évben a kormány tagja vagy valamely párt alkalmazottja volt, illetve aki vezető államigazgatási tisztséget töltött be. A testület saját tagjai közül maga választja meg három évre elnökét és helyettes elnökét. Az alkotmánybírák függetlenek, ezt többek között összeférhetetlenségi szabályok garantálják. Az alkotmánybírói megbízatással összeegyeztethetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai vagy gazdasági tisztség, illetve megbízatás. Az alkotmánybíró a tudományos és oktatói, a művészeti, a szerzői jogi védelemben részesülő, valamint a lektori és a szerkesztői tevékenységen kívül más kereső foglalkozást nem folytathat, az Alkotmánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyilatkozatot nem tehet. A bírákat az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jogi illeti meg (lásd a 8.5.4. pontot). Az Alkotmánybíróság tagját az Alkotmánybíróság teljes ülésének hozzájárulása nélkül letartóztatni, ellene büntetőeljárást indítani vagy rendőrhatósági kényszerintézkedést alkalmazni − a tettenérés esetét kivéve − nem lehet. Az Alkotmánybíróság tagja nem vonható felelősségre a hivatása teljesítése során kifejtett véleménye és szavazása miatt. A bírákat továbbá vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség terheli. Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnik a 70. életév betöltésével, a megbízatási időtartam leteltével, halállal, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel, kizárással. Az utóbbi három esetben az Alkotmánybíróság teljes ülése hoz határozatot. Felmentéssel szűnhet meg a megbízatás, ha az Alkotmánybíróság tagja neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni megbízatásából eredő feladatainak. Kizárással szűnhet meg a megbízatás, ha az Alkotmánybíróság tagja neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja vagy a vagyonnyilatkozatában szándékosan lényeges adatot, tényt valótlanul közöl, továbbá, ha jogerős ítéletben megállapított bűntettet követ el vagy más módon a tisztségére 63


méltatlanná vált, és ezért az Alkotmánybíróság teljes ülése az Alkotmánybíróság tagjai közül kizárja. Ki kell zárni az Alkotmánybíróság tagjai közül azt, aki egy évig nem vesz részt az Alkotmánybíróság munkájában, valamint azt, aki a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét egy éven belül nem teljesíti. 11.2. Az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörei Az Alkotmánybíróság hatásköreit az Alkotmány és az alkotmánybírósági törvény határozza meg. A testület a törvény alapján az alábbi hatásköröket gyakorolja: − előzetes normakontroll (már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az Országgyűlés ügyrendje és nemzetközi szerződés alkotmányellenességének előzetes vizsgálata); − utólagos normakontroll (jogszabály, valamint állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata); − jogszabály, valamint állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata; − az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálása; − mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése; − állami szervek, továbbá önkormányzatok és más állami szervek, illetve az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése; − az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése. A törvény az Alkotmánybíróság hatásköreit nem taxatív módon sorolja fel, más törvények is megállapíthatnak hatásköröket a testület számára. Így például az Alkotmánybíróság előtt támadhatóak meg a felsőoktatási intézmények önkormányzatát sértő jogszabályok és egyedi döntések, a választási eljárás során hozott bizonyos határozatok, jogaik védelmében a helyi önkormányzatok hozzá fordulhatnak, de – az Alkotmány alapján – a testület hatáskörébe tartozik a köztársasági elnök közjogi felelősségének megállapítása is (lásd a 8.1.3. pontot). 11.2.1. Az előzetes normakontroll • A törvény az előzetes normakontroll három esetkörét szabályozza: a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései, valamint az Országgyűlés ügyrendje alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát. A törvények előzetes normakontrollja az Alkotmánybíróságot jelentős mértékben bevonja a jogalkotás folyamatába. Ez az oka annak, hogy az eljárás feltételei szigorúak, azt csak a köztársasági elnök kezdeményezheti, és az eljárás csak az Országgyűlés által jóváhagyott normaszövegre vonatkozhat. A törvényalkotás során az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek, aki – főszabály szerint – annak kézhezvételétől számított tizenöt napon belül azt aláírja és gondoskodik kihirdetéséről. Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, két eszközzel élhet. Egyrészt a törvényt aláírás előtt megfontolás végett visszaküldheti az Országgyűlésnek, másrészt – ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja – véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak. Ha az Alkotmánybíróság a törvény aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi. A törvényt mindaddig nem hirdetheti ki, amíg 64


az Országgyűlés az alkotmányellenességet meg nem szünteti. Ha az Alkotmánybíróság nem állapít meg alkotmányellenességet, az elnök köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány nemzetközi szerződés megerősítése előtt kérheti valamely nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, az mindaddig nem erősíthető meg, amíg az azt megkötő szerv vagy személy az alkotmányellenességet meg nem szünteti. Az Országgyűlés az ügyrendjét – annak elfogadása előtt – az Alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata céljából megküldheti az Alkotmánybíróságnak. Ha az Alkotmánybíróság az ügyrend alkotmányellenességét állapítja meg, azt az Országgyűlésnek meg kell szüntetnie. 11.2.2. Az utólagos normakontroll • A törvény mind az absztrakt, mind a konkrét utólagos normakontrollt lehetővé teszi. Az absztrakt normakontrollt bárki indítványozhatja. Konkrét ügy kapcsán a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli. A bíró ezen intézkedését a bírósági eljárásban résztvevők is kérhetik. A törvény lehetővé teszi az ügyészi óvással megtámadott norma alkotmánybírósági felülvizsgálatát is: ha az óvással a normát kibocsátó szerv nem ért egyet, a testülettől kérheti annak elbírálását. Ha az Alkotmánybíróság valamely jogszabálynak, illetőleg állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatát közzé teszi a Magyar Közlönyben, illetőleg abban a hivatalos lapban, amelyben az állami irányítás egyéb jogi eszközét közzé tették. E határozat közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály vagy annak rendelkezése, és minősül visszavontnak az állami irányítás egyéb jogi eszköze vagy annak rendelkezése. A már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály az alkotmányellenességének megállapítása esetén nem lép hatályba. Azt a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. Főszabály, hogy a jogszabálynak vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. A törvény a hatályon kívül helyezés, illetve az alkalmazhatóság időpontjára vonatkozó, fentiekben ismertetett szabályok alól két kivételt ismer: − Az Alkotmánybíróság elrendeli az alkotmányellenes jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze alapján jogerős határozattal lezárt büntetőeljárás felülvizsgálatát, ha az elítélt még nem mentesült a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól, és az eljárásban alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés, illetőleg intézkedés csökkentése vagy mellőzése, illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne. − Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételétől eltérő időpontban – így a közzététele előtti időre nézve – is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály 65


hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. 11.2.3. A normák nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata • Az Alkotmánybíróság e hatáskörében a jogszabályokat, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközeit a nemzetközi szerződésekbe ütközés szempontjából vizsgálja. Az eljárást az Országgyűlés, annak állandó bizottsága, bármely országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész és az ombudsman indítványozhatja, az Alkotmánybíróság e hatáskörében hivatalból is eljárhat. Ha a testület megállapítja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály egy másik jogszabállyal vagy állami irányítás egyéb jogi eszközével ellentétes, akkor az alábbiak szerint intézkedhet: − ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszköze a nemzetközi szerződésbe ütközik, akkor az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződéssel ellentétes normát teljesen vagy részben megsemmisíti; − ha pedig a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabály magasabb szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, akkor a testület az ellentét feloldása érdekében – határidő megjelölésével – felhívja a nemzetközi szerződést kötő szervet vagy személyt, illetve a jogalkotó szervet. A felhívott szerv vagy személy feladatának köteles eleget tenni. Ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére, aki köteles annak eleget tenni. 11.2.4. Az alkotmányjogi panasz • Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az alkotmányjogi panaszt tehát az Alkotmányban biztosított jogaiban sérelmet szenvedett, érintett személy terjesztheti elő. Az érintett mellett az eljárást a legfőbb ügyész, illetve az országgyűlési biztos is indítványozhatja. Az intézmény – a korlátozott megtámadási jog folytán – súlytalannak mondható: alkotmányjogi panasz előterjesztésére ugyanis csak alkotmányellenes jogszabály alkalmazásával okozott jogsérelem esetén van lehetőség, az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki egy alkotmányos jogszabály alkotmányellenes alkalmazásának vizsgálatára. Így ez nem más, mint az utólagos normakontroll egy speciális esete. Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti. A jogszabály hatályon kívül helyezésének, illetve alkalmazhatóságának időpontjára az utólagos normakontrollnál ismertetett szabályok vonatkoznak. Az alkotmányjogi panasz az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jogorvoslat: ha a testület az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a panaszos számára jogorvoslatot kell biztosítania. Az alkotmányjogi panaszt e jogorvoslati funkciója különbözteti meg az utólagos normakontrolltól. Az Alkotmánybíróság ilyen 66


esetekben – ha azt az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja – az indítványozó ügyére vonatkozóan, visszamenőleges hatállyal kimondja az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának tilalmát, akkor is, ha egyébként a jogszabályt az alkotmánybírósági határozat közzétételének napjával vagy a jövőre nézve semmisíti meg. 11.2.5. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése • A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló eljárást bárki indítványozhatja, illetve az eljárást az Alkotmánybíróság hivatalból is megindíthatja. Ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, az Alkotmánybíróság a jogalkotót – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni. 11.2.6. A hatásköri összeütközés megszüntetése • Ha – a bíróságok kivételével – az állami szervek között, továbbá az önkormányzatok között, illetőleg az önkormányzatok és – a bíróságok kivételével – az állami szervek között hatásköri összeütközés merül fel, ezek a szervek az Alkotmánybíróságnál indítványozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését. Az Alkotmánybíróság – az indítványozó meghallgatása nélkül – arról dönt, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezettet. 11.2.7. Az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése • Az Alkotmánybíróság az Alkotmány rendelkezéseit az alábbiak indítványára értelmezi: az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, valamint az országgyűlési biztos. 11.3. Az Alkotmánybíróság eljárása Az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján vagy hivatalból jár el. Az Alkotmánybírósághoz írásbeli indítvánnyal, az ok és a határozott kérelem megjelölésével lehet fordulni. A testület teljes ülésben vagy háromtagú tanácsban jár el. A teljes ülés dönt többek között az előzetes normakontrollnak, a törvény utólagos normakontrolljának, a törvény nemzetközi szerződésbe ütközésének és az Alkotmány értelmezésének kérdésében. Az Alkotmánybíróság alapvetően iratok alapján folytatja le a bizonyítási eljárást. A testület zárt ülésen, főszabályként szótöbbséggel határoz, a határozatát indokolnia kell, és ahhoz az alkotmánybírák különvéleményt, illetve párhuzamos indokolást csatolhatnak. Az Alkotmánybíróság határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, az mindenkire nézve kötelező.

67


12. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER 12.1. A Magyar Köztársaság területi beosztása A helyi önkormányzatok területi alapon szerveződnek. Illetékességük meghatározott területre terjed ki, illetékességi területük kijelöli az önkormányzás kereteit. Az önkormányzat által ellátandó feladatok köre a települési forma függvényében alakul. Az Alkotmány az alábbiak szerint rendelkezik a Magyar Köztársaság területi beosztásáról. A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. 12.1.1. A község • A község a legkisebb jog által elismert települési forma, amely önkormányzattal rendelkezhet. Az önkormányzati törvény az új község alakításának több együttes feltételét határozza meg. Ezek azt szolgálják, hogy a megalakuló község képes legyen önkormányzásra, feladatainak ellátására. A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a kötelező önkormányzati feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. A községalakítás kezdeményezésének joga a lakosságot illeti meg, a kérdésben helyi népszavazást kell tartani. A községalakításról a köztársasági elnök dönt. A nagyközségi címet azon községek használhatják, amelyek az önkormányzati törvény hatályba lépésekor nagyközségek voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él. A nagyközségi címmel járó fontos jogosítvány, hogy csak nagyközség kezdeményezheti várossá nyilvánítását. 12.1.2. A város • A várossá nyilvánítását nagyközség kezdeményezheti, ha a városi cím használatát fejlettsége, térségi szerepe indokolja. A képviselőtestület kezdeményezéséről a köztársasági elnök dönt. A város kiemelt típusai a megyei jogú városok és a főváros. A megyei jogú városi státus két módon keletkezhet A megyeszékhely város a törvény erejénél fogva megyei jogú. Az Országgyűlés – a képviselőtestület kérelmére – az ötvenezernél nagyobb lakosságszámú várost megyei jogú várossá nyilváníthatja. A megyei jogú városban kerületek alakíthatók. A fővárosról az Alkotmány a felségjelvények körében rendelkezik. Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság fővárosa Budapest. A főváros kerületekre tagozódik. A kerületi tagozódás megváltoztatásáról, kerület fővárosból való kiválásáról, illetve a fővároshoz való csatlakozásról az Országgyűlés dönt. 12.1.3. A megye • Az Alkotmány szerint a megyék területéről, nevéről és székhelyéről az Országgyűlés dönt. 12.2. A helyi önkormányzatok típusai Az Alkotmány szerint a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. Helyi önkormányzat tehát a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata. A helyi önkormányzatok két fő típusba sorolhatók: a község, a város, a 68


főváros és kerületei települési, a megye területi önkormányzat. Ezek feladatukban és szervezetükben is eltérnek egymástól. A területi és a települési önkormányzatok között nincs függőségi viszony. A fővárosnak kétszintű önkormányzata van: a főváros és kerületei önkormányzataiból áll. Mind a főváros, mind a fővárosi kerület települési önkormányzat, de feladat- és hatáskörük eltérő. A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. A megyei jogú városnak speciális önkormányzata van. A megyei jogú város települési önkormányzat, és területén saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladatés hatásköröket is. 12.3. A helyi önkormányzatok alapjogai Az Alkotmány a következő önkormányzati alapjogokat határozza meg. A helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek. Jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. a) A helyi képviselőtestület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. A helyi önkormányzat döntését csak az Alkotmánybíróság, illetve a bíróság, kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül. A helyi önkormányzat és más állami szervek kapcsolatát külön részben tárgyaljuk (lásd a 12.6. pontot) . b) A képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. c) Az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. d) A képviselőtestület törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. Az Alkotmány a fenti alapjogokkal biztosítja az önkormányzatok gazdasági önállóságát. Az Alkotmány garantálja az önkormányzati tulajdont. A önkormányzatot megilletik mindazok a jogok, amelyek a polgári jog szabályai szerint a tulajdonost megilletik. A helyi önkormányzat vagyonának elkülönült része a törzsvagyon. Törzsvagyonnak az az önkormányzati tulajdon nyilvánítható, amely közvetlenül kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen (például helyi közutak és műtárgyaik, a terek, parkok), vagy korlátozottan forgalomképes (például közművek, intézmények és középületek). A helyi önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti; az önkormányzat olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. 69


e) A képviselőtestület törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét. f) A képviselőtestület önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat. g) A képviselőtestület helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez. h) A képviselőtestület szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. A települési önkormányzatok képviselőtestületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. Az önkormányzati törvény három (plusz egy, mivel a körjegyzőséget a törvény nem tekinti társulásnak) társulási típust ajánl, de az önkormányzatok más formában is társulhatnak. A társulás nem sértheti a résztvevő önkormányzatok alapjogait. A képviselőtestületek megállapodással egyes államigazgatási hatósági ügyfajták szakszerű intézésére hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre. Intézményi társulást hozhatnak létre, amely több települést ellátó intézmények közös alapítására, fenntartására és fejlesztésére irányul. A képviselőtestületek társult képviselőtestületet alakíthatnak, amely a települések közötti legszorosabb kapcsolat: a közös ügyekben a társult képviselőtestület dönt, a képviselőtestületek részben vagy egészben egyesítik a költségvetésüket, közös hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik. Speciális igazgatási társulásnak tekinthető a körjegyzőség is. Az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. i) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. 12.4. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök A helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei azonban eltérőek lehetnek. Törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak – más helyi önkormányzatokhoz képest – több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket. A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. A megyei önkormányzat, területi önkormányzat, köteles ellátni azokat a törvényben előírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhető. Törvény a 70


megyei önkormányzat kötelező feladatává teheti az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egész területére vagy nagy részére kiterjed. Törvény kötelező megyei feladatként írhatja elő az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás megszervezését, ahol a szolgáltatást igénybe vevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat területén lakik. A megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik például a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, a megyei könyvtári szolgáltatásokról, az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról. A helyi önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe (fakultatív feladatvállalás). Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását. Az önkormányzati feladatok címzettje a képviselőtestület, illetve a közgyűlés. A képviselőtestület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, társulására ruházhatja. A képviselőtestület hatásköréből nem ruházható át például a rendeletalkotás; szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, továbbá a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás; a helyi népszavazás kiírása, az önkormányzati jelképek, kitüntetések és elismerő címek meghatározása; a költségvetés megállapítása, a helyi adó megállapítása; önkormányzati társulás létrehozása; közterület elnevezése, emlékmű állítás; eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál; a bíróságok népi ülnökeinek a megválasztása; a települési képviselő, a polgármester összeférhetetlenségi ügyében való döntés. 12.5. A helyi önkormányzat szervezete 12.5.1. A képviselőtestület • A helyi önkormányzás joga a település, illetve a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. Így az önkormányzati feladat- és hatáskörök címzettje a képviselőtestület; Budapesten, a megyékben és a megyei jogú városokban a közgyűlés. A képviselőtestület évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselőtestület bizottságának az indítványára. A képviselőtestület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselőtestület ülését. A képviselőtestület ülése főszabály szerint nyilvános, döntéseit főszabály szerint nyílt szavazással hozza. Zárt ülésre és titkos szavazásra kerülhet sor a törvényben meghatározott esetekben. A képviselőtestület határozatképes, ha az ülésen a képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához főszabály szerint a jelenlevő képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges. A törvényben, illetve a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez minősített többség, vagyis a képviselők több mint a felének a szavazata szükséges. A képviselőtestület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti.

71


A képviselőtestület évente legalább egyszer, előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen az állampolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdést és javaslatot tehetnek. A képviselőtestület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. A képviselőtestület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amelyet a jegyző köteles megküldeni a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének. A választópolgárok – a zárt ülés kivételével – betekinthetnek a képviselőtestület előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe. A képviselőtestület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselőtestület a megbízatásának lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többségű döntéssel kimondhatja a feloszlását. Ebben az esetben hetvenöt napon belüli időpontra időközi választást kell kiírni. Az Országgyűlés a Kormánynak – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselőtestületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes. 12.5.2. A képviselőtestület bizottságai • A képviselőtestület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait. A kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottság választása kötelező. A képviselőtestület a kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezésére kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre. A bizottságok előkészítik a képviselőtestület döntéseit, szervezik és ellenőrzik a döntések végrehajtását. A képviselőtestület döntési jogot adhat bizottságainak és a bizottság döntését felülvizsgálhatja, önkormányzati rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg bizottságának. A bizottság elnökét és tagjainak több mint a felét a települési képviselők közül kell választani. A polgármester, az alpolgármester, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke, tagja. A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt. 12.5.3. A településrészi önkormányzat • A képviselőtestület településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből, más választópolgárokból. A településrészi önkormányzati testület vezetője települési képviselő. A képviselőtestület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára. 12.5.4. A tanácsnok • A képviselőtestület a települési képviselők közül tanácsnokokat választhat. A tanácsnok felügyeli a képviselőtestület által meghatározott önkormányzati feladatkörök ellátását. 12.5.5. A polgármester • A polgármestert közvetlenül választják. A polgármester tagja a képviselőtestületnek, határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából 72


települési képviselőnek tekintendő. A háromezernél kevesebb lakosú községben a polgármesteri tisztség társadalmi megbízatásban is betölthető. A törvény részletes hivatali és gazdasági összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg, a polgármesteri megbízás és az országgyűlési képviselői mandátum nem összeférhetetlen. A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt, továbbá vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége szándékos elmulasztása vagy a valóságnak nem megfelelő teljesítése esetén a képviselőtestület – minősített többséggel hozott határozata alapján – keresetet nyújthat be a polgármester ellen a bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. A képviselőtestület – a saját tagjai közül a polgármester javaslatára a képviselőtestület megbízatásának időtartamára – a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat. A fővárosban főpolgármestert választanak, közvetlen módon. A fővárosi közgyűlés tagjai sorából főpolgármester-helyetteseket választhat. A megyei önkormányzatot a közgyűlés elnöke képviseli, akit a megyei közgyűlés saját tagjai sorából választ a megbízatásának időtartamára. A megyei közgyűlés tisztségviselői továbbá az alelnök(ök), aki(ke)t szintén a közgyűlés választ. 12.5.6. A jegyző • A képviselőtestület – pályázat alapján – a jogszabályban megállapított képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. A képviselőtestület a jegyző javaslatára – a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint – községben kinevezhet, más önkormányzatnál kinevez aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására. A kinevezés határozatlan időre szól. A jegyző vezeti a képviselőtestület hivatalát, köteles jelezni a képviselőtestületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. A fővárosban, illetve a megyében főjegyzőt és aljegyzőt neveznek ki. 12.5.7. A képviselőtestület hivatala • A képviselőtestület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal elnevezéssel – az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. 12.5.8. A megyei jogú város kerületi hivatala • A megyei jogú városban a közgyűlés kerületeket alakíthat, és kerületi hivatalokat hozhat létre. A megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője az elöljáró, aki a megyei jogú város polgármesterének a felhatalmazása alapján gyakorolja a polgármestert megillető egyes hatósági jogköröket. A megyei jogú város közgyűlése kinevezi a kerületi hivatalok vezetőit, továbbá a kerület területén megválasztott képviselőkből kerületi képviselőtestületet hozhat létre. 12.6. Egyes állami szervek feladatai az önkormányzatok működésével kapcsolatban Az Országgyűlés megalkotja a helyi önkormányzatokról szóló törvényt. Az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselőtestületet a Kormánynak − az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett − javaslatára az Országgyűlés oszlatja fel. Az Országgyűlés dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról. 73


A köztársasági elnök kitűzi a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választását. Dönt a városi cím adományozásáról, a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, város, község elnevezéséről. A Kormány a belügyminiszter közreműködésével, a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, döntései (rendelete, határozata) megfelel-e a jogszabályoknak. A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében − határidő tűzésével − felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését; a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát; a képviselőtestület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselőtestület tisztségviselője felelősségének megállapítását. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározott hatásköreiben vizsgálja az önkormányzatok jogalkotását, megszünteti az önkormányzat és – a bíróságok kivételével – más állami szervek, illetve az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközéseket. A képviselőtestület feloszlatása előtt ki kell kérni az Alkotmánybíróság véleményét a működés alkotmányellenességének kérdésében.

74


13. A BÍRÓSÁG 13.1. Az igazságszolgáltatás alapelvei 13.1.1. A bírói függetlenség elve • A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók. Bíróvá az nevezhető ki, aki magyar állampolgár, büntetlen előéletű, választójoggal, továbbá egyetemi jogi végzettséggel rendelkezik, a jogi szakvizsgát letette, vállalja, hogy vagyonnyilatkozatot tesz, legalább egy évig bírósági vagy ügyészségi titkárként, illetve korábban jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott. A bírói állás betöltésére általában pályázatot kell kiírni. A bírói kinevezés előtt pályaalkalmassági vizsgálaton kell részt venni, amely az egészségi, fizikai és pszichikai állapotra terjed ki. A bírót a köztársasági elnök nevezi ki. A bíró kinevezése első alkalommal három évre, azt követően – szakmai alkalmassági feltételek teljesítése esetén – határozatlan időre szól. A bíró függetlenségét összeférhetetlenségi szabályok és együttalkalmazási tilalmak garantálják. A hivatásos bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak. A bíró nem lehet országgyűlési vagy önkormányzati képviselő, polgármester, illetőleg a Kormány tagja és állami vezető. A bíró a tisztsége ellátásán kívül csak tudományos, művészi, irodalmi, oktató- és műszaki alkotó munkát végezhet kereső tevékenységként, de ezzel nem veszélyeztetheti függetlenségét és pártatlanságát, illetve nem keltheti annak látszatát, valamint nem akadályozhatja hivatali kötelezettségei teljesítését. A bíró nem lehet gazdasági társaság és szövetkezet vezető tisztségviselője, felügyelő bizottságának tagja, továbbá gazdasági társaság személyes közreműködésre kötelezett vagy korlátlanul felelős tagja. A bíró nem lehet választottbíróság tagja. A bíróság elnökének, elnökhelyettesének, valamint kollégiumvezetőjének és csoportvezetőjének a hozzátartozója az általa vezetett bíróságon, kollégiumban vagy csoportban bíróként nem működhet. A hivatásos bírónak mentelmi joga van, az ülnököt korlátozott terjedelmű védelem illeti meg. A hivatásos bíróval és az igazságszolgáltatásban való részvételével összefüggő cselekmény miatt az ülnökkel szemben büntető- és szabálysértési eljárást indítani vagy ilyen eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni − a tettenérés esetét kivéve − csak a kinevező, illetőleg a választásra jogosult hozzájárulásával lehet. A hivatásos bíró és az ülnök mentelmi jogáról a szabálysértési eljárás tekintetében lemondhat. A bírát továbbá vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség terheli. A függetlenség további garanciája, hogy a bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg. A bírói megbízatás lemondással és felmentéssel szűnhet meg. A megszűnéssel kapcsolatban garanciális szabály, hogy a bírákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírákat a köztársasági elnök menti fel. A bírósági szervezet függetlensége tekintetében az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány bíróságokkal kapcsolatos jogosítványait vizsgáljuk. Az Országgyűlés a 75


bírósági szervezetre és működésre vonatkozó törvényt alkot. Az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára a képviselők kétharmadának szavazatával megválasztja a Legfelsőbb Bíróság elnökét. A Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A köztársasági elnök nevezi ki és menti fel a hivatásos bírákat. A végrehajtó hatalomtól való elkülönültség érdekében az 1997-es igazságszolgáltatási reform során az igazságügy-miniszternek a bíróságok igazgatásával kapcsolatos jogosítványai megszűntek és a bíróságok igazgatására a törvény létrehozta a kétharmad részben a bírák által választott bírákból, egyharmad részben delegáltakból álló Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot (OIT), amely az bírósági igazgatás legfelsőbb irányító szerve. Az OIT-ról külön részben szólunk részletesen (lásd a 13.3.1. pontot). 13.1.2. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának elve • Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják. Az Alkotmány ezzel a rendelkezéssel az igazságszolgáltatás gyakorlását kizárólag a bíróságokra bízza. Az alapelv alóli kivételt jelentenek a kvázi bíró szervek, amelyek létét indokolhatja a speciális szakértelem szükségessége, az általuk nyújtott egyszerűbb, gyorsabb, költségkímélőbb eljárás, a bíróságok tehermentesítése. Ilyen kvázi igazságszolgáltatás a közigazgatási szervek hatáskörébe utalt polgári és családjogi ügyek elbírálása (például birtokvédelmi ügyek), illetve a választottbírósági eljárás. A kvázi bírói szervek tevékenysége együtt jár a garanciák csökkenésével, ezért a bírói monopólium alapelvéből folyó követelmény, hogy minden jogvitát, jogsérelmet legalább felülvizsgálati szinten bíróság elé lehet vinni. 13.1.3. Az igazságszolgáltatás egységének elve • Ez az alapelv a jogegyenlőség követelményét elégíti ki az igazságszolgáltatás körében. Egyrészt azt jelenti, hogy minden állampolgár tekintetében ugyanazokazok a bíróságok járnak el, ugyanazon jogszabályok alapján, ugyanazon eljárás során, és a bíróságokra is azonos módon vonatkoznak a jogszabályok. Az alapelv másrészt a bírósági szervezet tekintetében azt jelenti, hogy a bíróságok szervezése azonos elvek alapján történik, a szervezet a közigazgatási általános területi beosztás szerint tagozódik, a bíróságok elvileg általános hatáskörrel rendelkeznek. Az Alkotmány szerint ugyanakkor törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bíróságok létesítését is elrendelheti. A különbíróság elkülönül az egységes bírói szervezettől, és csak a törvény által külön nevesített ügycsoportokra terjed ki a hatásköre. Ma csak egy különbíróság létezik, a munkaügyi bíróság, azonban ez is bekapcsolódik az egységes bírói szervezetbe: a határozata elleni fellebbezéseket a megyei bíróság bírálja el, igazgatási felügyeletét a megyei bíróság elnöke látja el, a munkaügyi bíró felett a megyei bíróság elnöke is gyakorol munkáltatói jogkört, fegyelmi ügyében a megyei bíróság fegyelmi bírósága jár. A bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása a Legfelsőbb Bíróság feladata. A Legfelsőbb Bíróság e feladatának ellátása körében jogegységi határozatokat hoz, és elvi bírósági határozatokat tesz közzé. A jogegységi határozatok a bíróságokra kötelezőek. 13.1.4. A társasbíráskodás elve • A bíróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ítélkezik. Ez azt jelenti, hogy a bíró általában nem egyedül dönt, hanem 76


bírótársaival együtt, akik lehetnek hivatásos bírák vagy ülnökök is, attól függően, hogy a bírói szervezet melyik szintjén folyik éppen az eljárás. A társasbíráskodás a belső kontrollt és a véleménycsere lehetőségét biztosítja, kizárja továbbá a szubjektivitást. 13.1.5. A néprészvétel elve • A törvény által meghatározott ügyekben és módon a hivatásos bírák mellett „laikus bírák”, ülnökök is részt vesznek az ítélkezésben. Az ülnökök a bírói tanácsban ugyanolyan jogokkal rendelkeznek, mint a hivatásos bírák. Egyesbíróként és a tanács elnökeként azonban csak hivatásos bíró járhat el. Az ülnökrendszer biztosítja a társadalmi ellenőrzést, ellensúlyozza a bírói rutin következményeit, az ülnökök a társadalomban kialakult értékeket képviselnek, élettapasztalatot közvetítenek. 13.1.6. A bírósági tárgyalás nyilvánosságának elve • Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az eljárási törvények bizonyos esetekben lehetővé teszik a zárt tárgyalás elrendelését, például államtitok megőrzése miatt, erkölcsi okokból, vagy a személyiségi jogok védelme érdekében. Az ítélet kihirdetése azonban zárt tárgyalás esetén is nyilvánosan történik. Az alapelv a bírói munka ellenőrzését és az eljárás pártatlanságát biztosítja. 13.1.7. Az anyanyelv használatának elve • Az eljárási jogi törvények – az általános jogegyenlőség elvéből adódóan – biztosítják az anyanyelv használatának jogát. 13.1.8. Az ártatlanság vélelmének elve • Az ártatlanság vélelme a büntetőeljárás alapelve. Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. 13.1.9. A védelem joga • Az Alkotmány szerint a büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt. A védelemhez való jog tehát értelemszerűen a büntetőeljáráshoz tapad, tartalma azonban kiszélesedett, a polgári eljárásban a képviselethez való jog érvényesül. 13.1.10. A jogorvoslati jogosultság elve • Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. 13.1.11. A tisztességes eljárás elve • Mindenkinek joga van ahhoz, hogy bírói útra tartozó ügyét független és pártatlan bíróság tisztességes eljárás során és ésszerű határidőn belül bírálja el.

77


13.2. A bírósági szervezet felépítése a Magyar Köztársaságban A bíróságok a Magyar Köztársaság helyi-területi beosztását alapul véve egységes elvek szerint több szinten szerveződnek. Az egyes bírósági szintek közötti kapcsolat azonban a legkevésbé írható le úgy, mintha a hierarchikus viszonyban állna a magasabb szinten elhelyezkedő bíróság az alacsonyabb szintűvel. A bírói függetlenség elve megvalósul a bírósági szervezet tekintetében is: ítélkezési tevékenységét tekintve a magasabb szinten működő bíróság nem „felettese” az alacsonyabb szintűnek. A magasabb-alacsonyabb szintek közötti különbségtétel a jogorvoslati rendszer tekintetében értelmezhető, az alacsonyabb szinten hozott határozatok ellen benyújtott fellebbezéseket a magasabb szintű bíróság bírálja el.

A bírósági szervezet

13.2.1. Helyi és munkaügyi bíróság • A helyi bíróság általános hatáskörű elsőfokú bíróság, első fokon eljár mindazokban az ügyekben, amelyet törvény nem utal a megyei bíróság hatáskörébe. A munkaügyi bíróság külön bíróság, amely a fővárosban és a megyékben működik. A munkaügyi bíróság első fokon jár el a munkaviszonyból és a munkaviszony jellegű jogviszonyból származó perekben, valamint a törvény által hatáskörébe utalt egyéb ügyekben. A helyi és a munkaügyi bíróságot az elnök vezeti. A helyi és a munkaügyi bíróság nem jogi személy, azonban a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott körben polgári jogi jogokat szerezhet és kötelezettségeket vállalhat. A helyi bíróságon meghatározott jellegű ügyek intézésére csoportok létesíthetők. 13.2.2. Megyei bíróság • A megyei bíróság − törvényben meghatározott ügyekben − első fokon jár el, és másodfokon elbírálja a helyi bíróságok határozatai ellen bejelentett fellebbezéseket. A megyei bíróságot az elnök vezeti. A megyei bíróság jogi személy. A megyei bíróságon tanácsok, csoportok és büntető, polgári és gazdasági, valamint közigazgatási kollégiumok működnek. Törvény által meghatározott ügyekben első fokon − kijelölt megyei bíróságokon és illetékességi területtel − katonai tanácsok járnak el.

78


13.2.3. Ítélőtábla • A külön törvényben meghatározott székhelyeken és illetékességgel, az ott megjelölt időponttól ítélőtábla működik. (Jelenleg három, a Fővárosi, Szegedi és Pécsi Ítélőtábla működik, ezeken kívül Debreceni és Győri Ítélőtábla létesül 2004. július 1. napjától, amelyek működésüket 2005. január 1. napjától fogják megkezdeni.) Az ítélőtábla kizárólag fellebbviteli bíróság, elbírálja − törvényben meghatározott ügyekben − a helyi vagy a megyei bíróság határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot, illetve eljár a hatáskörébe utalt egyéb ügyekben. Az ítélőtáblát az elnök vezeti. Az ítélőtábla jogi személy. Az ítélőtáblán tanácsok, valamint büntető és polgári kollégiumok működnek. A Fővárosi Ítélőtáblán közigazgatási kollégium is működik. A kijelölt megyei bíróságokon működő katonai tanácsok által első fokon elbírált ügyekben másodfokon a Fővárosi Ítélőtábla katonai tanácsa jár el. 13.2.4. Legfelsőbb Bíróság • A Magyar Köztársaság legfőbb bírói szerve a Legfelsőbb Bíróság. A Legfelsőbb Bíróságot az elnök vezeti. A Legfelsőbb Bíróság jogi személy, székhelye Budapest. A Legfelsőbb Bíróság elbírálja − törvényben meghatározott ügyekben − a megyei bíróság vagy az ítélőtábla határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot; elbírálja a felülvizsgálati kérelmet; a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz; eljár a hatáskörébe tartozó egyéb ügyekben. A Legfelsőbb Bíróságon ítélkező és jogegységi tanácsok, valamint büntető, polgári és közigazgatási kollégiumok működnek. 13.3. A bíróságok igazgatása 13.3.1. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács • Az OIT a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, és felügyeletet gyakorol az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökének igazgatási tevékenysége felett. Az OIT létszáma 15 fő. Tagjai a bírák küldöttértekezlete által választott 9 bíró, az igazságügy-miniszter, a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő. Elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke. Az OIT főbb feladatai között az alábbiakat említhetjük: irányítja és ellenőrzi − a Legfelsőbb Bíróság elnökének kivételével − a kinevezési hatáskörébe tartozó bírósági elnökök igazgatási tevékenységét; összeállítja a bírósági fejezet költségvetésére és a költségvetés végrehajtására vonatkozó javaslatát, amelyet a Kormány a központi költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek; a bíróságok feladatkörét érintő jogszabály alkotását kezdeményezheti, és véleményezi a bíróságokat érintő jogszabályok tervezetét; meghatározza a bíróságok szervezeti és működési szabályzatának alapelveit, jóváhagyja a Legfelsőbb Bíróság, az 79


ítélőtáblák és a megyei bíróságok szervezeti és működési szabályzatát; az igazgatási feladatainak ellátása érdekében jogszabályi keretek között a bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, ajánlásokat és határozatokat hoz, és ezek megtartását ellenőrzi. Az OIT előzetes véleményt nyilvánít a Legfelsőbb Bíróság elnökének tisztségére jelölt személyéről és az elnökhelyettes személyéről; kinevezi és vezetői tisztségéből felmenti az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökét és elnökhelyettesét, a kollégiumvezetőt. Az OIT a bírósági elnökök igazgatási tevékenységének irányítása és ellenőrzése során figyelemmel kíséri a bíróságok igazgatására vonatkozó szabályok érvényesülését, az eljárási határidők és az ügyviteli szabályok megtartását, mindezek érdekében vizsgálatokat végez, kivételesen elrendelheti a társadalom széles körét érintő vagy a közérdek szempontjából kiemelkedő jelentőségű ügyek soron kívüli intézését. Az OIT elnöke évente tájékoztatja az Országgyűlést a bíróságok általános helyzetéről és az OIT igazgatási tevékenységéről. 13.3.2. A bírósági vezetők • Bírósági vezető a bíróság elnöke és elnökhelyettese, a kollégiumvezető és a kollégiumvezető-helyettes, a tanácselnök, a csoportvezető és a csoportvezető-helyettes. A bírósági vezető feladata a bíróság, illetőleg a bírósági szervezeti egység vezetése. A helyi igazgatási feladatokat az ítélőtábla és a megyei bíróság elnöke látja el. 13.3.3. A bírói testületek • A bíróságok igazgatásában közreműködő bírói testületek a következők: a Legfelsőbb Bíróság teljes ülése, az ítélőtáblák és a megyei bíróságok összbírói értekezlete, amelynek résztvevői a Legfelsőbb Bíróságra, az ítélőtáblára, illetőleg a megye területén működő bíróságokra beosztott bírák; a kollégiumok, amelyek a meghatározott ügyszakba beosztott hivatásos bírák testületei; valamint a Legfelsőbb Bíróság, az ítélőtáblák és a megyei bíróságok bírói tanácsai.

80


14. AZ ÜGYÉSZSÉG 14.1. Ügyészségi modellek A nyugat-európai államokra jellemző, kormány alárendeltségében működő ügyészségi modelljében az ügyészség funkcióit tekintve szorosan az állami büntetőhatalomhoz kapcsolódik. A tág értelemben vett büntető igazságszolgáltatás része, fő feladata a bűnüldözés. A független bíróság előtt az ügyész az állami büntetőhatalmat képviseli, mint közvádló, eközben a kormány büntetőpolitikáját juttatja érvényre. Ebből fakadóan nem lehet független, szervezetileg a végrehajtó hatalomhoz kötött. Az ügyészi szervezet a végrehajtó hatalom részeként a kormánynak alárendelten működik, utasítható. A XX. század közepéig Magyarországon is ilyen ügyészség volt, ma is így működik az európai ügyészségek többsége. A független típusú ügyészség elsődleges funkciója az előbbiekkel szemben a törvényesség felügyelete, ennek keretében biztosítania kell a törvényesség érvényesülését az egész társadalomban, az egész államszervezetben és a magánszemélyek tevékenységében is. Az ügyészség további funkciója az állampolgárok jogainak védelme, a vádképviselet pedig csak ennek alárendelten jelenik meg. A széles funkciókörrel szűk eszközrendszer jár együtt, elsősorban ellenőrző és felügyeleti eszközei vannak az ilyen ügyészségnek, döntési jogköre csak a vádfunkcióval kapcsolatosan van. Az ügyészi szervezetről maga az alkotmány is említést tesz, szervezetileg a legfelső képviselethez (törvényhozáshoz) köti, önálló és független szervnek tekinti. Ilyen típusú ügyészség elsősorban a szovjet mintát követő szocialista országokban voltak, de ilyen ügyészség működik ma Magyarországon is. 14.2. Az ügyészség feladatai Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság Legfőbb Ügyészsége és az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak a védelméről, az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. Törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett. Az ügyészség az Alkotmány alapján közreműködik annak biztosításában, hogy a társadalom valamennyi szervezete, minden állami szerv és állampolgár megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség védelmében. Az Alkotmányban felsorolt feladatokat az ügyészségre vonatkozó, valamint az eljárási törvények konkretizálják. Az ügyészségnek az állampolgárok jogait védő funkciója mára már nem bír olyan nagy jelentőséggel, mint korábban, mivel az elmúlt évtizedben olyan szervek jöttek létre, amelyek elsődleges és egyedüli feladata az alapjogvédelem. Mindazonáltal az ügyészségnek egyéb feladatai ellátása során is szem előtt kell tartania az állampolgárok jogainak védelmét. Az alapjogvédelmi feladatait az ügyészség bizonyos eljárás-kezdeményező hatáskörei gyakorlása útján tudja ellátni. A bűnüldözési feladatai körében az ügyészség nyomozást folytat, más nyomozóhatóság által folytatott nyomozás esetében pedig törvényességi felügyeletet gyakorol. Az 81


alapjogok érvényesülését e feladatai ellátása körében is biztosítania kell, az ügyész az, aki felülvizsgálja a nyomozóhatóság intézkedéseit (például őrizetbe vételt, előzetes letartóztatást), elbírálja a nyomozás során hozott határozatok ellen benyújtott panaszokat. Az ügyész a nyomozás ura, a nyomozóhatóság (általában a rendőrség) az ügyész utasításait köteles teljesíteni, az ügyész rendelkezik a nyomozás sorsáról és eredményéről, nyomozást és pótnyomozást rendelhet el, megszüntetheti a nyomozást, vagy pedig vádat emelhet. Az ügyész maga is nyomozhat: Meghatározott bűncselekmények esetén csak ő nyomozhat, de bármilyen bűncselekmény miatt indított nyomozást magához vonhat. A büntetőeljárás bírósági szakaszában az ügyész képviseli a vádat, ennek során feladata az állam büntetőigényének az érvényesítése. Az ügyész rendelkezik a váddal: a bíróság csak olyannal szemben folytathat büntetőeljárást, aki ellen az ügyész vádat emelt, a bírság kötve van a vádhoz, tehát nem ítélkezhet a vádban foglaltaktól eltérően, vagy a vádban indítványozottakat fogadja el, vagy elutasítja azt. Ha az ügyész ejti a vádat, a bíróságnak meg kell szüntetnie az eljárást. A büntetés-végrehajtás szakaszában az ügyész felügyeletet gyakorol a kiszabott büntetés végrehajtásának törvényessége felett. A polgári eljárásokkal összefüggésben az ügyész bizonyos fellépési jogosítványokkal rendelkezik, bírósági eljárást kezdeményezhet, meghatározott folyamatban lévő eljárásokban felléphet. A kizárólag meghatározott személy által érvényesíthető jog iránt eljárást nem kezdeményezhet. Az ügyész a törvényesség legfőbb őre: ez a funkciója az általános törvényességi felügyelettel összefüggő feladataiban konkretizálódik. Általános törvényességi felügyelete során az ügyész a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott normák és egyedi döntések, valamint a bíróságon kívüli, jogvitát intéző szervek egyedi döntéseinek törvényességi szempontú vizsgálatát végzi. A felügyeleti eszközei elsősorban kezdeményező eszközök. Óvással a már megalkotott törvénysértő jogforrással, vagy a már meghozott törvénysértő egyedi határozattal szemben élhet, ebben kezdeményezi a jogforrás hatályon kívül helyezését, illetve a határozat visszavonását, megváltoztatását. Ha az ügyész és az óvás címzettje nem értenek egyet, a szerv felettes szerve dönt a kérdésben. Amennyiben ez is elutasítja az óvást, az ügyész bírósághoz fordulhat. Jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze ellen benyújtott óvás esetén az Alkotmánybírósághoz kell fordulni. Az ügyész a törvénysértő gyakorlat vagy mulasztás megszüntetése végett a szerv vezetőjénél felszólalással élhet, a jövőbeni törvénysértés veszélye esetén pedig a törvénysértés megelőzése érdekében figyelmeztetést nyújthat be. A felszólalás vagy figyelmeztetés címzettje ezt köteles elbírálni, a megfelelő intézkedést megtenni, és az ügyészt értesíteni.

82


14.3. Az ügyészség szervezete

Az ügyészség az államszervezetben önálló szervezet, amely az Országgyűlésnek alárendelten, az államszervezet minden más szervéhez képest pedig mellérendeltségben megnyilvánuló függetlenség alapján működik. A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg egyszerű többséggel, a legfőbb ügyész helyetteseit pedig a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, beszámolni köteles, a képviselők interpellációt és kérdést intézhetnek hozzá. A Magyar Köztársaság ügyészi szervei a Magyar Köztársaság Legfőbb Ügyészsége, a fellebbviteli főügyészségek, a megyei főügyészségek, illetőleg a Fővárosi Főügyészség, a helyi ügyészségek (városi, illetve a fővárosban kerületi ügyészségek), a Katonai Főügyészség, a Katonai Fellebbviteli Ügyészség és a területi katonai ügyészségek. Az ügyészség egyetlen személy, a legfőbb ügyész irányítása alatt álló, erősen centralizált hierarchikus szervezet. Az ügyészek a legfőbb ügyésznek alárendelten működnek, utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat nekik. Az ügyészeket a legfőbb ügyész nevezi ki, az ügyészek – függetlenségük biztosítékaként – nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet. Az ügyészség szervezetét és működését a legfőbb ügyész utasítással szabályozza.

83


15. AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉS KÖTELESSÉGEK 15.1. Az alapjogok általános kérdései Az alapvető jogok, alkotmányos alapjogok vagy alapjogok illetve az alapvető kötelességek az alkotmányjog egyik tárgyaként azok a jogosultságok és kötelezettségek, amelyeket az alkotmányozó a legfontosabbnak tekint, amelyek kifejezik az egyén, az egyének csoportjai és az állam közötti viszonyt. Az alapvető jogok biztosítása az állam elsőrendű kötelessége. 15.1.1. Az alapjogok forrásai • Az alapvető jogokra vonatkozó jogforrások körében az Alkotmányt, az alapjogokra vonatkozó törvényi szintű szabályozást, az Alkotmánybíróság határozatait, valamint azokat az emberi jogokkal foglalkozó nemzetközi egyezményeket kell megemlíteni, amelyeknek Magyarország is részese. Az alapvető jogokról és kötelességekről a magyar Alkotmány XII. fejezete rendelkezik. Emellett néhány alapjogot (például a tulajdonhoz való jogot) az alaptörvény I. fejezete tartalmaz. A modern polgári alkotmányok általában első, bevezető fejezeteikben rendelkeznek az alapjogokról. A magyar Alkotmányban az alapjogok elhelyezésének oka az, hogy az alaptörvény formailag az 1949. évi XX. törvény módosítása, amely szerkezetileg a szocialista alkotmányozás logikáját követi. Az alapjogok érvényesüléséhez szükséges törvénybe foglalásuk. Maga az Alkotmány is utal arra, hogy a részletes szabályokat törvényben kell megállapítani. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. (Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének értelmezését lásd a 15.1.3. pontban, az alapjogok korlátozására vonatkozó résznél.) Az Alkotmánybíróság mindenkire kötelező hatályú határozatai szintén az alapjogok fontos forrásai. A testület az alapvető jogok tartalmát és korlátozásuk lehetőségeit mind normakontroll, mind alkotmányértelmező határozataiban értelmezi. Az Alkotmány rendelkezései alapján az Alkotmánybíróság alakította ki például az alapjog-korlátozásra irányadó szükségességi-arányossági tesztet (lásd a 15.1.3. pontban, az alapjogok korlátozására vonatkozó résznél). Az egyetemes, illetve a regionális emberi jogi nemzetközi dokumentumok közül kiemelést érdemelnek például a következők: az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948., ENSZ), a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966., ENSZ), a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966., ENSZ), Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én kelt egyezmény és az ahhoz kapcsolódó kiegészítő jegyzőkönyvek (szokás nevezni Emberi Jogok Európai Egyezményének is; Európa Tanács), valamint az Európai Szociális Charta (1961., Európa Tanács). 15.1.2. Az alapjogok rendszere • Az Alkotmány az alapvető jogokat nem rendszerezi, jogi jellegükről kifejezetten nem rendelkezik. A tudomány az alapjogoknak Magyarországon is számos csoportosítását ismeri és alkalmazza. A jogok kialakulását alapul vevő csoportosítás szerint az alapjogok három generációját különböztetjük meg. Az első generációs jogok a XVIII. században, a XIX. század elején alakultak ki. Ezek az úgynevezett klasszikus alapjogok, polgári és politikai szabadságjogok, amelyek célja az 84


állam hatalmának korlátozása, az állami beavatkozás tilalma az egyén és az emberi közösségek szabadságának érdekében. Az első generációs jogok jellemzően alanyi jogok. Az alapvető jogok második generációja a XIX. század végén, a XX. század elején keletkezett. Ide tartoznak a gazdasági, szociális és kulturális jogok, amelyek érvényesülése az állam aktív szerepvállalását kívánja meg, érvényesülésük pedig általában az állam teherbíró képességétől függ. Az alapjogok harmadik generációjának kialakulása a XX. század második felére tehető. Ezek a globalizációs jogok, illetve a technikai fejlődés eredményeképpen létrejött jogok (például az egészséges környezethez való jog, az információs önrendelkezési jog). Az alapjogok értékrendi csoportosítása alapján azt mondhatjuk, hogy az alapjogoknak az Alkotmánybíróság gyakorlatában kirajzolódó hierarchiájának élén az élethez és az emberi méltósághoz való jog áll, amely abszolút, korlátozhatatlan alapjog. E jogot követően kiemelkednek a kommunikációs szabadságjogok, amelyekkel szemben más alkotmányos jogokat megszorítóan kell értelmezni. Az alapjogok alanyait tekintve megkülönböztethetünk egyéni, illetve kollektív jogokat, attól függően, hogy a jog természeténél fogva egyénileg (például személyes szabadság) vagy emberek csoportja által (például gyülekezési jog) gyakorolható. Itt kell szólni a jogi személyek alapjogi jogalanyiságáról. Az Alkotmánybíróság a jogi személyek alapjogi jogalanyiságát elismerte, az alapjogok tehát általában a jogi személyekre is vonatkoznak. Amennyiben az alapjog jellegénél fogva nem csak természetes személyt illethet meg, az alapjogok alkotmányos védelmét a jogi személyek is érvényesíthetik. Jogi jellegük, érvényesíthetőségük szempontjából az Alkotmánybíróság átfogóan elemezte és csoportosította az alapjogokat. Az Alkotmány és az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a jogoknak lényegében négy csoportja alakítható ki. − Klasszikus alapjogok, alkotmányos alanyi jogok: A klasszikus alapjogok védelmi jellegűek, a polgárt védik az állam hatalmával szemben, a közhatalmat gyakorló állami szervek elé állítanak korlátokat. E jogok a polgárt az államon túl másokkal szemben is védik, hiszen az állam e jogokat harmadik személyekkel szemben is köteles polgárainak biztosítani. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint ezek az alapjogok minősülnek alkotmányos alanyi jognak, vagyis jogilag kikényszeríthető jogoknak. − Alkotmányos feladatok, államcélok: Az úgynevezett alkotmányi feladatok vagy államcélok megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, azok elsősorban az Alkotmányban meghatározott egyes alapjogok érvényesítése és állami védelme útján valósulnak meg. Ilyen államcélt határoz meg például az Alkotmány, amikor kimondja, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság. A piacgazdaság mint államcél tartalmát számos alapjog alkotja, például a tulajdonhoz való jog, a vállalkozás joga, valamint a versenyszabadság. Az államcéloknak közvetlenül nincsenek jogosultjai, hanem azok az azt megvalósító alanyi alapjogoknak vannak. Egyes jogszabályi rendelkezések közvetlenül az államcélokat nem sérthetik, ezekre közvetlenül alkotmányossági kifogás nem alapítható. További államcélok az Alkotmányban például: a Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét, különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit, a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. − Szociális jogok: A szociális jogok elsősorban az állam pozitív cselekvését feltételezik, azokból az állam kötelessége folyik a megfelelő – szociálpolitikai, 85


munkahelyteremtő, kulturális és oktatási intézményeket létrehozó, stb. – intézkedésekre. Ezen állami kötelességek és az alanyi jogok között szoros és kiterjedt kapcsolat van. A szociális jogok megvalósítása a megfelelő intézmények létrehozása mellett az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, amelyeket a törvényhozásnak kell meghatároznia. Kivételesen maguknak az Alkotmányba felvett egyes szociális jogoknak is van közvetlenül alanyi jogi oldala. Példaként említjük a munkához való jogot, amely mint szociális jog, annak intézményi oldala – az Alkotmánybíróság szerint – az állam kötelességét jelenti megfelelő foglalkoztatáspolitika folytatására és munkahelyek teremtésére. E jognak azonban közvetlen alanyi jogi oldala is van: a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog. − A környezethez való jog: A környezethez való jog sajátos jellege folytán nem sorolható egyik fent leírt csoportba sem. E jog úgynevezett harmadik generációs alkotmányos jog, amely Alkotmánybíróság értelmezése szerint önállósult és önmagában vett intézményvédelem. 15.1.3. Az alapjogok korlátozása • Az alapjogok – az élethez és az emberi méltósághoz való jogot kivéve – nem korlátozhatatlanok, az emberek együttélése megköveteli, hogy meghatározott célok érdekében az alapjogokat a jogalkotó korlátozza. Egyes alapjogokat maga az Alkotmány korlátoz, lehetővé teszi például a kisajátítást, mint a tulajdonhoz való jog korlátozását, az egyesülési jog korlátjaként pedig úgy rendelkezik, hogy politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre. Alkotmányban megfogalmazott korlátozásnak tekinthetjük továbbá például azt a megfogalmazást is, amely szerint „a Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát”, hiszen e rendelkezés alapján csak békés rendezvények tarthatók. Jellemzően azonban az alapjogok korlátait nem az Alkotmányban, hanem más jogszabályokban találjuk. Alkotmányjogi szempontból kiemelkedő jelentősége van annak, hogy milyen keretek között történhet a korlátozás, tehát melyek a korlátozás korlátai. Ennek meghatározására az Alkotmánybíróság több mércét állított fel. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint „a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” E rendelkezésből egyrészt az következik, hogy alapjog korlátozására csak az Országgyűlés által alkotott törvényben kerülhet sor, alacsonyabb szintű jogforrás erre nem alkalmas. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alapjogok rendeletek által teljesen „érinthetetlenek” lennének. Az Alkotmánybíróság rámutatott: „Nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. Ebből az következik, hogy mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy – az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően – törvénybe kell-e foglalni vagy sem.” Az idézett alkotmányi rendelkezésből másrészt az alkotmányos alapjogok lényeges tartalmának sérthetetlensége következik. Az alapjogok korlátozhatóságának határa ott húzódik, ahol az adott alapjog lényeges tartalma kezdődik, vagyis a lényeges tartalom nem korlátozható. Az Alkotmánybíróság azt, hogy valamely törvényi rendelkezés e tilalomba ütközik-e, a legtöbb esetben a korlátozás szükségessége és arányossága 86


vizsgálatával állapítja meg (szükségességi-arányossági teszt). A teszt szükségességi oldala azt jelenti, hogy az alapjog korlátozása akkor alkotmányos, ha elengedhetetlen, tehát ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme, vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme semmilyen más módon nem érhető el. Az arányossági oldal pedig azt a követelményt támasztja, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani. Ha az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, az alapjog korlátozásának alkotmányellenessége megállapítható. 15.2. Az állampolgárok egyenjogúsága Az Alkotmány egyrészt kimondja a diszkrimináció általános tilalmát, emellett a megkülönböztetés-tilalom egyes speciális eseteit külön szabályozza. A diszkrimináció tilalma az alapjogi rendszer egészét átható alkotmányos elv, az alapjogok korlátozásának egyik mércéje. A diszkrimináció tilalmának alkotmányos elve az alapjogvédő szervek, az Alkotmánybíróság és az országgyűlési biztosok gyakorlatában a leggyakrabban felhívott alkotmányi rendelkezések közé tartozik. 15.2.1. Az általános diszkrimináció-tilalom • Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az embereknek a fentiek szerinti bármely hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. Az Alkotmány idézett rendelkezése az alapvető jogok tekintetében mindenfajta megkülönböztetést tilt. A diszkrimináció tilalmának tartalmát és korlátait az Alkotmánybíróság gyakorlata alakította ki. Az Alkotmánybíróság döntéseit mindig az eseti mérlegelés jellemezte, gyakorlatában a következő elvek kristályosodtak ki. A vizsgálat első lépése, hogy egy adott szabályozási koncepción belül, a tényállás releváns elemei szempontjából homogén csoportokat kell képezni, hiszen a megkülönböztetés kérdése csak az összehasonlítható helyzetben lévő személyek esetén merülhet fel. Megkülönböztetésről akkor beszélünk, ha egy homogén csoportba tartozó személyeket eltérő módon kezelnek, vagy ha különböző csoportba tartozó személyeket – a lényeges különbségeket figyelmen kívül hagyva – azonosan bírálnak el. Az Alkotmánybíróság megkülönböztetés tilalmát nem a szabályozás eredményére, hanem az eljárásra vonatkoztatta: a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság kimondta az úgynevezett pozitív diszkrimináció alkotmányosságát is. A diszkrimináció tilalma ugyanis nem abszolút tilalom, nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. Pozitív diszkriminációról akkor beszélünk, ha a jogalkotó egy csoport valamely alcsoportja számára a csoport egészére megállapított szabályoknál 87


kedvezőbb feltételeket teremt. Ha valamely Alkotmányba nem ütköző társadalmi cél vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy a szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, az ilyen fajta pozitív diszkrimináció nem minősíthető alkotmányellenesnek. A pozitív diszkrimináció korlátját az emberi méltóságra vonatkozó megkülönböztetés tilalma, illetve az Alkotmányban pozitívan megfogalmazott alapjogok jelentik. Az Alkotmánybíróság kimondta továbbá, hogy ha az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat, akkor a törvényhozó szabadsága igen nagy. Amennyiben a jogszabály nem eleve jogosultakat különböztet meg, a megkülönböztetés korlátját a pozitív diszkrimináció elvi határa jelenti: nem sértheti az egyenlő méltóságú személyként való kezelés elvét, tehát nem lehet önkényes, indokolatlan, ésszerűtlen, valamint nem sértheti az alapjogokat. A megkülönböztetés természetesen minden esetben valamely jogra nézve áll fenn, a diszkriminációt az Alkotmány az alapjogokkal összefüggésben tiltja. Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmának elvét azonban az egész jogrendszerre kiterjesztette, az alapjogoknak nem minősülő jogokat az emberi méltósághoz való jog közvetítésével kapcsolta be az alkotmányos védelembe. A testület érvelése a következőkben foglalható össze. A nem alapjogokat érintő megkülönböztetés is alkotmányellenes, ha az emberi méltósághoz való jogot sérti. Akkor sérti az emberi méltósághoz való jogot, ha a megkülönböztetés önkényes, indokolatlan, nincs ésszerű oka, mert ilyen esetben nem kezelték az érintetteket egyenlő méltóságú személyként. A diszkrimináció tilalmának elve tehát alapjognak nem minősülő jogok esetén is tiltja a megkülönböztetést, ha az önkényes, nincs ésszerű indoka. Az Alkotmánybíróság kimondta továbbá, hogy az Alkotmány diszkriminációt tiltó rendelkezése a személyekre általában, így a jogi személyekre is vonatkozik. A jogi személyek számára is biztosított tehát, hogy alkotmányos jogaikat bármely megkülönböztetés nélkül érvényesíthessék. 15.2.2 Speciális megkülönböztetési tilalmak • Az Alkotmányban található általános diszkrimináció-tilalom mellett az alaptörvény a megkülönböztetés alkotmányos tilalmának egyes speciális területeit külön is meghatározza. Így például rögzíti a tulajdonformák egyenlőségét, kimondja, hogy Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Alkotmány a törvény(szék) előtti egyenlőséget bíróság előtti egyenlőségként fogalmazza meg, e rendelkezés szerint a Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő. Biztosítja továbbá a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. Kimondja az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét, eszerint az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. 15.3. Az élethez és az emberi méltósághoz való jog Bár kifejezett pozitív jogi alapja nincs, az Alkotmánybíróság gyakorlatában kirajzolódott az alapjogok hierarchiája. E rangsor csúcsán az élethez és az emberi méltósághoz való jog áll, amely a testület határozatai szerint abszolút, fogalmilag korlátozhatatlan jognak minősül. Az élethez való jog legfontosabb aspektusai a 88


halálbüntetés kérdése, a magzati élet védelme és az eutanázia megítélése, amely kérdéskörökkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság is állást foglalt. 15.3.1. A halálbüntetés eltörlése • Magyarországon a halálbüntetést 1990-ben az Alkotmánybíróság törölte el. Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. E tilalom megfogalmazása azonban – amint arra az Alkotmánybíróság rámutatott – nem zárja ki az élettől és az emberi méltóságtól történő nem önkényes megfosztás lehetőségét. A halálbüntetés megengedhetőségének alkotmányosságát az Alkotmánybíróság az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján ítélte meg, amely úgy rendelkezik, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság határozata szerint a halálbüntetés az élethez és az emberi méltósághoz való jog lényeges tartalma korlátozásának tilalmába ütközik. E büntetés az alapjog lényeges tartalmát nemcsak korlátozza, hanem az életnek és az emberi méltóságnak teljes és helyrehozhatatlan megsemmisítését engedi meg. Az Alkotmánybíróság már e korai ítéletében meghatározta az élethez és az emberi méltósághoz való jog legfontosabb jellemzőit. Az élethez és az emberi méltósághoz való jog elválaszthatatlan egységet alkotó oszthatatlan alapjog, amely jog ilyenként azonos lényeges tartalmával, ezért a lényeges tartalom sérthetetlenségének alkotmányi szabálya alapján korlátozhatatlan. E jog az alapjogok csúcsán áll, és számos egyéb alapjognak forrása és feltétele. 15.3.2. A magzati élet védelme • Az abortusz alkotmányosságával az Alkotmánybíróság két határozatában is foglalkozott. A terhességmegszakításról szóló első határozat megsemmisítette az addig hatályban lévő, az abortuszra vonatkozó jogszabályokat, mivel azok a terhesség megszakítást rendeleti szinten szabályozták. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az abortuszról – az Alkotmány fentebb már idézett 8. § (2) bekezdése alapján – törvényben kell rendelkezni, mivel bármely szabályozása magában foglalja a döntést a magzat jogalanyiságáról, és ebből folyóan a magzat élethez való alanyi jogáról. A határozat leszögezte, hogy a magzat jogalanyiságának kérdése az Alkotmány értelmezésével nem dönthető el, emellett azonban rámutatott azokra az alkotmányos keretekre, amelyek az abortusz alkotmányos szabályozásának lehetőségeit behatárolják. Ha a törvényhozó úgy határoz, hogy a magzat jogilag ember, olyan jogalany, akit megillet az élethez és az emberi méltósághoz való alanyi jog, akkor terhességmegszakítás kizárólag azokban az esetekben végezhető, amelyekre nézve a jog eltűri az emberi életek közötti választást. Ha azonban a törvényhozó úgy dönt, hogy a magzat jogilag nem ember, nem jogalany, és nem illeti meg az élethez és az emberi méltósághoz való jog, oldalán akkor is ott áll az állam objektív életvédelmi kötelezettsége. Ez a kötelezettség nem merül ki az egyes emberek egyedi életvédelmében, az állam általában az emberi életet és létfeltételeit is védi, a védelem kiterjed a keletkezőben lévő életre és a jövendő generációk életfeltételeinek biztosítására is. Ez a kötelezettség azonban nem abszolút jellegű, más jogok, így az anya önrendelkezési és egészséghez való joga korlátozhatják. Ebben az esetben a törvényhozónak kell kötelezően mérlegelnie a magzati élet védelmére vonatkozó állami kötelezettséget az anya önrendelkezési jogával szemben. Annak eldöntése, hogy a

89


törvény hol húzza meg a határt, milyen indokokat kíván meg, a törvényhozó felelőssége és hatásköre. Az Alkotmánybíróság a fentiek mellett kimondta a két szélsőséges megoldási lehetőség alkotmányellenességét. Nem felelne meg az Alkotmánynak a teljes abortusztilalom, mivel az teljesen figyelmen kívül hagyná az anya önrendelkezési jogát. Az állam objektív életvédelmi kötelezettségéből adódóan pedig nem engedhető meg az indok nélküli abortusz sem, amely kizárólag az anya önrendelkezési jogára lenne tekintettel. A második abortuszdöntés a magzati élet védelméről szóló törvény és végrehajtási rendelete alkotmányosságát vizsgálta. Az Alkotmánybíróság határozatában előző döntésére támaszkodott, annak számos elemét megismételte, de új gondolatokkal ki is egészítette azt. Az indítványozók többek között a jogszabályok azon rendelkezéseit támadták, amelyek szerint a terhesség megszakítható az állapotos nő súlyos válsághelyzete esetén. Az abortuszt gyakorlatilag feltétel nélkül tette lehetővé a súlyos válsághelyzet fogalmának meghatározása, továbbá az, hogy annak fennállását az állapotos nő nyilatkozatával igazolta, azt ellenőrizni, mérlegelni nem lehetett. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseket megsemmisítette, a határozat szerint a bemutatott szabályozás a jogbiztonság elvét sértette, és a magzatnak semmiféle védelmet nem nyújtott. Ez utóbbi miatt a szabályozás nem tett eleget a magzati élet védelmére vonatkozó állami kötelezettségnek, és így sértette az Alkotmányt. Emellett a határozat kimondta, hogy önmagában nem alkotmányellenes, ha a törvény az állapotos nő súlyos válsághelyzete esetén lehetővé teszi a terhesség megszakítását. Annak fennállása ellenőrzéséről azonban csak akkor lehet lemondani, ha egyúttal a magzati élet védelmére irányuló, megfelelő ellensúlyokat is megállapítanak. Ilyen lehet az állapotos nővel való együttműködés, krízishelyzetében való megsegítése, azzal a törekvéssel, hogy az anya a magzatát megtartsa. Amíg tehát az első határozat a törvényben tartalmilag meghatározott és ellenőrzött indikáció álláspontján volt, a második döntés már a súlyos válsághelyzet indokát és az annak ellenőrzéséről való lemondást sem tekinti alkotmányellenesnek, ha ahhoz a magzati élet védelmére irányuló, megfelelő ellensúlyok társulnak. A magzati élet védelméről szóló jelenleg hatályos törvény azon a koncepción alapul, hogy a magzat jogilag nem ember. A törvény kimondja, hogy a magzatot és a gyermeket váró nőt támogatás és védelem illeti meg. A jogszabály mindehhez eszközöket rendel, mint például oktatást és tájékoztatást, térítésmentes terhesgondozást. Ezt követően szabályozza a terhesség megszakításának feltételeit és a kérelem elbírálásának eljárását. A törvény szerint a terhesség csak veszélyeztetettség, illetve a nő súlyos válsághelyzete esetén szakítható meg. 15.3.3.Az eutanázia • Az eutanázia tekintetében elmondhatjuk, hogy annak aktív formáját a magyar jog emberölés bűncselekményeként büntetni rendeli. A passzív eutanáziát az ellátásról való lemondásként az egészségügyről szóló törvény szabályozza. A cselekvőképes beteget általában megilleti az ellátás visszautasításának joga. A betegség természetes lefolyását lehetővé téve az életfenntartó vagy életmentő beavatkozás visszautasítására csak abban az esetben van lehetőség, ha a beteg olyan súlyos betegségben szenved, amely az orvostudomány mindenkori állása szerint rövid időn belül – megfelelő egészségügyi ellátás mellett is – halálhoz vezet és gyógyíthatatlan. A beteg nem utasíthatja vissza az életfenntartó vagy életmentő beavatkozást, ha várandós és előre láthatóan képes a gyermek kihordására. 90


Az Alkotmánybíróság 2003-ban megvizsgálta e szabályok alkotmányosságát, és úgy ítélte meg, hogy az eutanáziával kapcsolatos hatályos szabályozás nem sérti az Alkotmány rendelkezéseit. 15.3.4. Az általános személyiségi jog • Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot egyrészt az élethez való joggal egységben tekinti, másrészt pedig úgy, mint az általános személyiségi jog egyik megfogalmazását. A testület kimondta, hogy az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. A testület több határozatában is hangsúlyozta, hogy az emberi méltósághoz való jog csak az élethez való joggal egységben korlátozhatatlan alapjog, az anyajog mivoltából levezetett részjogosítványok azonban – a többi alapjoghoz hasonlóan, a lényeges tartalom sérthetetlenségének követelményét tiszteletben tartva – korlátozhatók. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában az általános személyiségi jog több aspektusát nevesítette: az önrendelkezési jogot, az általános cselekvési szabadságot, a magánszférához való jogot, az önazonossághoz való jogot, illetve a személyiség szabad kibontakoztatásának jogát. Ezekből pedig konkrét személyiségi jogokat vezetett le, mint például az önrendelkezési jogból a házasságkötés szabadságát, az önazonossághoz való jogból a vérségi származás kiderítéséhez való jogot. Végül utalunk arra, hogy az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jog közvetítésével terjesztette ki a diszkrimináció tilalmát az alapjogoknak nem minősülő jogokra. Erről bővebben a diszkrimináció tilalmával foglalkozó részben (15.2.1.) szóltunk. 15.4. A személyes adatok védelméhez való jog 15.4.1. Adatvédelem mint az információs szabadságjogok egyike • Az egyénnek a külvilág előtti átláthatatlanságát biztosító személyes adatok védelméhez való jog és az állam áláthatóságát biztosító információszabadság kialakulását, érvényesülését és érvényesülésének felügyeletét tekintve is szorosan összekapcsolódik Magyarországon. Általános garanciáikat és korlátaikat az Országgyűlés ugyanakkor és egyazon törvényben, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényben határozta meg, és megvalósulása felett ugyanazon szakombudsman, az adatvédelmi biztos őrködik. A magyar alkotmányjogi fejlődésben megmutatkozó összetartozásukra az Alkotmánybíróság is rámutatott, amikor megállapította, hogy a személyes adatok védelméhez való alapjogot és a közérdekű adatok megismeréséhez való alapjogot egymásra tekintettel kell értelmezni. A testület szerint ez természetes, hiszen az információs önrendelkezés és az információszabadság a személy autonómiájának két, egymást kiegészítő feltétele. Éppen erre a szoros összefüggésre tekintettel nem mondható ki, hogy az információszabadság és személyes adat védelméhez való jog ütközésekor az adatvédelemhez való jogot mindig és feltétlenül megszorítóan kell értelmezni.

91


15.4.2. Az információs önrendelkezési jog tartalma • Az Alkotmányban biztosított jog tartalmát az Alkotmánybíróság a hagyományos védelmi jogoktól eltérően határozta meg, amikor annak aktív oldalát is figyelembe véve azt információs önrendelkezési jogként értelmezte. Eszerint tehát e jog nem csupán azt jelenti, hogy az adatokat védeni kell a jogosulatlan megismerés, felhasználás, nyilvánosságra hozatal, megváltozás, megsemmisülés, stb. ellen, hanem elsősorban azt, hogy mindenki maga dönthet arról, mi lesz a vele kapcsolatba hozható adatok, vagy az adatokból levonható, az érintettre vonatkoztatható következések (a személyes adatok) sorsa, megengedi-e azt, hogy azokat mások felvegyék, tárolják, továbbítsák (összességében: kezeljék). E jog lényegi eleme tehát a hozzájárulás, a jog alanya (az érintett vagy adatalany, aki az adatvédelmi törvény szerint csak természetes személy lehet) azzal gyakorolhatja a jogát, hogy dönt arról, megadja-e hozzájárulását az adatkezeléshez, vagy sem. A hozzájárulás általában bármilyen formában megadható, fontos azonban, hogy az félreérthetetlen legyen, az adatalany tudja, mihez járul hozzá, végül szabadon, nem kényszer hatása alatt dönthessen. Ez a hozzájárulás tehát az adatalany kívánságának önkéntes és határozott kinyilvánítása, amely megfelelő tájékoztatáson alapul, és amellyel félreérthetetlen beleegyezését adja a rá vonatkozó személyes adatok kezeléséhez (önkéntes, határozott és tájékozott hozzájárulás). Bizonyos adatok tekintetében az adatvédelmi törvény egy formai követelményt is előír: írásos hozzájárulás szükséges az ún. különleges adatok kezeléséhez. Ezek a törvény alapján a faji eredetre, a nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozásra, a politikai véleményre vagy pártállásra, a vallásos vagy más meggyőződésre, az egészségi állapotra, a kóros szenvedélyre, a szexuális életre, valamint a büntetett előéletre vonatkozó személyes adatok. 15.4.3. Az alapjog korlátai • E jog korlátozásának leggyakoribb esete az, amikor az adatkezeléshez nem szükséges az adatalany hozzájárulása. Az Alkotmánybíróság útmutatása alapján készült adatvédelmi törvény szerint erre akkor van lehetőség, ha az adatkezelést törvény, illetve (szűkebb körben, törvényi felhatalmazás alapján, az abban meghatározott körben) önkormányzati rendelet elrendeli. Különleges adatok esetén az adatkezelést csak törvény rendelheti el, bizonyos különleges adatok tekintetében erre is csak a törvényben meghatározott esetekben (ha az nemzetközi egyezményen alapul, vagy Alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében) van lehetőség. 15.4.4. Az adatkezelés elvei • Akár hozzájárulás, akár jogszabály teremt jogalapot az adatkezelésre, annak meg kell felelnie bizonyos szabályoknak, amelyeket az adatkezelés elveinek nevezünk. Ezek az elvek megfelelnek a nemzetközi jogi dokumentumokban lefektetetteknek. Adatkezelés csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehetséges, az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak. Csak olyan személyes adatot szabad kezelni, amely a cél megvalósulásához elengedhetetlen, elérésére alkalmas, és csakis a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig (célhozkötöttség). Az adatalanyt tájékoztatni kell az adatkezelés céljáról és arról, hogy az adatokat kik fogják kezelni (tájékoztatás). Az adatkezelésnek tisztességesnek, törvényesnek, az adatoknak pontosnak, tárolásuk módjának pedig alkalmasnak kell lenni arra, hogy az adatalanyt csak a tárolás céljához szükséges ideig lehessen azonosítani (adatminőség). Az adatkezelő gondoskodni köteles az adatok biztonságáról, védenie kell azokat a jogosulatlan hozzáférés, megváltoztatás, nyilvánosságra hozás vagy törlés, illetőleg sérülés vagy a megsemmisülés ellen (adatbiztonság). 92


15.4.5. Az önrendelkezési jog további elemei • Az adatvédelmi törvény további garanciákat tartalmaz arra nézve, hogy az adatalany az adat útját az adatkezelés során követni, jogait érvényesíteni tudja. Ennek megfelelően az érintett bármikor kérheti az adatok helyesbítését, illetve hozzájárulása alapján történő adatkezelés esetén a törlésüket is, tiltakozhat az adatkezelés ellen, az adatkezelőtől pedig tájékoztatást kérhet a kezelt adatairól, az adatkezelés jogalapjáról, céljáról, arról, hogy kinek továbbították az adatait. Ez utóbbi érdekében az adatkezelő úgynevezett adattovábbítási nyilvántartást köteles vezetni. Jogai érvényesítése érdekében az adatalany bírósághoz fordulhat, felmerült kárának megtérítését is követelheti. Fontos garancia, hogy a perben a bizonyítási kötelezettség megfordul: azt, hogy az adatkezelés jogszerű, az adatkezelő köteles bizonyítani. A jogérvényesítés másik módja az, hogy az érintett az adatvédelmi biztoshoz fordul. Az adatvédelmi törvény szabályait minden, a manuális és az automatizált adatkezelésre is alkalmazni kell, azonban az a személyes adatok védelme érdekében csupán a legfontosabb, általános szabályokat tartalmazza, a pontosabban körülhatárolt adatkörökre, meghatározott adatkezelőkre szektorális törvények vonatkoznak, amelyek az általános keretek között konkretizálják az adatkezelés szabályait. 15.5. A lelkiismereti és vallásszabadság 15.5.1. A világnézetileg semleges állam • Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik. A Magyar Köztársaság tehát a vallási és a lelkiismereti meggyőződésre tartozó kérdésekben semleges, nem azonosul egyetlen világnézettel és vallással sem, azok szervezeteivel, az egyházakkal nem fonódik össze, belügyeikbe nem avatkozik be, hitbéli kérdésekben nem foglal állást. A jogalkotás kizárólag minden vallásra és egyházra egyaránt alkalmazható, semleges keretszabályokat hozhat létre, az állam köteles az egyházakat egyenlőkként kezelni. E világnézeti semlegesség azonban nem jelent világnézeti közömbösséget, nem jelenti a vallási szempontok figyelmen kívül hagyását. A vallásszabadsághoz való jogból következik, hogy a semleges államnak is feladata, hogy biztosítsa az egyéni meggyőződés szabad kialakításának lehetőségét. 15.5.2. A lelkiismereti és vallásszabadság tartalma • Az Alkotmány kimondja, hogy mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. Ez a jog egyéni és kollektív jogosultságok összességét jelenti, így egyrészről magában foglalja a vallás, vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását. E jogcsoportba tartozik másrészről az a szabadság, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon, akár egyénileg, akár másokkal együttesen, nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthatja, vagy kinyilvánítását mellőzheti (negatív vallásszabadság), gyakorolhatja, vagy taníthatja. 15.5.3. Az egyházakra vonatkozó szabályok • Az azonos hitelveket követők, vallásuk gyakorlása céljából, önkormányzattal rendelkező vallási közösséget, vallásfelekezetet, egyházat hozhatnak létre. Egyházat legalább száz természetes személy alapíthat, ezen túlmenően a törvény az egyházi autonómiát tiszteletben tartva csak kevés követelményt támaszt. Az egyház bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre. A bíróság a 93


nyilvántartásba vételt csak akkor tagadhatja meg, ha az alapítás törvényi feltételei nem teljesülnek. A hitelvek meghatározása azonban az egyház alapításának nem feltétele, azokat a bíróság sem vizsgálhatja. Az állam az egyházak irányítására, felügyeletére szervet nem hozhat létre. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az egyházakra ne vonatkoznának a jogszabályok. Az egyház törvénysértése esetén ugyanis az ügyész pert indíthat az egyház ellen. Az egyházak jogi személyek, vagyonnal rendelkezhetnek, gazdasági-vállalkozási tevékenységet folytathatnak. Intézményeket alapíthatnak és tarthatnak fenn, különösen oktatási, kulturális és szociális területen. Az egyházak egyenjogúak. 15.6. A véleménynyilvánítás szabadsága 15.6.1. A véleményszabadság: a kommunikációs szabadságjogok anyajoga • Az Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között: e jog számos más szabadságjognak, az ún. kommunikációs jogoknak az anyajoga. A testület a véleménynyilvánítás szabadságából levezetett jognak tekinti a szólás- és sajtószabadságot, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az információszabadságot is (amelyet másik fejezetben tárgyalunk). Tágabb értelemben ide tartozik még a művészi irodalmi alkotás szabadsága és a művészeti alkotás terjesztésének szabadsága, a tudományos alkotás szabadsága és a tudományos ismeretek tanításának szabadsága. E jog az anyajoga a lelkiismereti és vallásszabadságnak, valamint a gyülekezési jognak is. A kommunikációs jogok együttese teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Az eszmék, nézetek szabad kifejtése, az akár népszerűtlen vagy sajátos elképzelések szabad megnyilvánulása a fejlődni képes, eleven társadalom létezésének alapfeltétele. E jog kitüntetett szerepéből nem következik az, hogy korlátozhatatlan lenne, azonban igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz az Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítás szabadságát korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. 15.6.2. A véleményszabadság alanyi és intézményvédelmi oldala • A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi, annak csak külső korlátai vannak: mindaddig, amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, függetlenül annak tartalmától. Ez a véleménynyilvánítás szabadsága, mint alanyi jog. Az alapvető jogok tiszteletben tartásának és védelmének állami kötelezettsége (az ún. objektív intézményvédelmi kötelezettség) a véleménynyilvánítás szabadságával összefüggésben sem merül ki abban, hogy az államnak tartózkodnia kell megsértésétől, hanem gondoskodnia is kell az érvényesüléséhez szükséges feltételekről. Az Alkotmányból tehát az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett következik a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség is. 15.6.3. A véleményszabadság korlátai • A véleménynyilvánítás szabadságának korlátai elsősorban a büntetőjog körében keresendők, ezért az Alkotmánybíróság elsődlegesen büntetőtörvényi tényállásokkal összefüggésben értelmezte e jogot. A valamely 94


közösséggel szemben lealacsonyító kifejezés használatát büntetni rendelő törvényi korlátot az Alkotmánybíróság azért találta alkotmányellenesnek, mert az a vélemény értéktartalma alapján minősítette magát a véleményt, nem pedig külső korlátot állított elé, tehát nem valamely másik alkotmányos alapjog érvényesítése érdekében rendelte büntetni a „gyalázkodást”. Azon büntetőtörvényi tényállást megsemmisítő határozatában, amelynek alapján a közszereplő politikusokat bírálók voltak elítélhetők (hatóság vagy hivatalos személy megsértése), az Alkotmánybíróság megállapította, hogy elvileg nem ellentétes az Alkotmánnyal a hatóság vagy hivatalos személyek becsületének vagy jó hírnevének büntetőjogi védelme, az alkotmányosan nem büntethető véleménynyilvánítás köre azonban a közhatalmat gyakorló személyekkel, valamint a közszereplő politikusokkal kapcsolatos véleménynyilvánítást tekintve tágabb, mint más személyeknél, tehát a bírálattal messzebb is el lehet menni. Ennek következtében a hivatalos személyek becsületének védelme is a mindenkire vonatkozó becsületsértési és rágalmazási tényállások alapján történhet. Az Alkotmánybíróság itt fejtette ki azon elvi tételét, miszerint tilos az értékítéletet kifejező véleménynyilvánítást büntetni, bármennyire sértse is az a bírált hivatalos személy becsületét. A becsület csorbítására alkalmas tényállítások büntetése pedig csak akkor alkotmányos, ha a tényt állító személy tudta, hogy közlése lényegét tekintve valótlan, vagy azért nem tudott annak valótlanságáról, mert a hivatása vagy foglalkozása alapján reá irányadó szabályok szerint elvárható figyelmet elmulasztotta. 15.7. A sajtószabadság, az elektronikus médiumok szabadsága 15.7.1. A nyomtatott sajtó szabadsága • Az Alkotmány által biztosított sajtószabadság tekintetében sajátosan érvényesül a véleménynyilvánítási szabadság. A sajtó szabadságát eszerint az államnak arra tekintettel kell garantálnia, hogy a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és a véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. A sajtó szabadságát elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása garantálja. Ennek megfelelően tilos például a cenzúra, és szabad a lapok alapítása. Magyarországon egy 1986-ban elfogadott törvény tartalmazza a sajtórendészet szabályait. Eszerint mindenkinek jogában áll sajtóterméket előállítani és nyilvánosan közölni. A sajtótermékeket engedélyeztetni nem kell. A sajtótermékek közül az időszaki lapok alapításakor csupán be kell jelenteni azokat nyilvántartásba vétel céljából, a nyilvántartásba vételt pedig csak bűncselekmény elkövetése, arra való felhívás, a közerkölcs, valamint mások személyhez fűződő jogai megsértése esetén lehet megtagadni. Az előzetes cenzúra sem megengedett: a nyilvános közlést megtiltani csak a fenti esetekben, illetve akkor lehet, ha a sajtóterméket a büntetőügyben eljáró vagy szabálysértési hatóság lefoglalta, vagy ha hiányzik belőle az impresszum. A jelenleg hatályos szabályok szerint sajtóhelyreigazítás alapja csak tényközlés, mégpedig valótlan tényközlés lehet, véleménynyilvánítás, értékelés, bírálat, valamint társadalmi, politikai, tudományos és művészeti vita nem lehet sajtóhelyreigazítás alapja. 15.7.2. A rádió és televízió szabadsága • A véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság szolgálata a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságon túl további feltételeket 95


követel meg a rádió és a televízió szabadsága tekintetében. Ennek oka az, hogy ezen szabadság megvalósításának technikai lehetőségei szűkösek, vagyis a felhasználható frekvenciák végesek. Éppen ezért az elektronikus médiumok esetében – a nyomtatott sajtóval ellentétben – nem lehetséges a korlátlan alapítás. Ilyen körülmények között a rádió és televízió szabadságát az Alkotmánybíróság szerint részletesen szabályozott szervezeti megoldásokkal kell biztosítani. E szervezeti megoldások akkor felelnek meg az alkotmányossági követelményeknek, ha elvileg képesek biztosítani a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre jutását, valamint a közérdeklődésre számot tartó eseményekről és tényekről való elfogulatlan tájékoztatást. A közszolgálati médiumok esetében további sajátos megoldások szükségesek, rájuk nézve a törvényhozásnak anyagi, eljárási és szervezeti előírásokkal kell garantálnia az egyes intézményeken belül a teljes körű, kiegyensúlyozott és valósághű tájékoztatást. Az ilyen médiumoknak az államtól és a társadalmi csoportoktól függetlennek kell lenniük: ki kell zárni annak lehetőségét, hogy állami szervek, vagy bármely társadalmi csoport a műsor tartalmát úgy befolyásolja, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön. Az „állami szervektől” való szabadság követelménye nemcsak a kormánnyal, hanem a törvényhozással szemben is fennáll. A kiegyensúlyozottságot biztosító társadalmi képviseletekkel kapcsolatban a parlament és a Kormány mellett a politikai pártok és az ugyanazon érdekek képviseletére létrejött csoportok meghatározó befolyása is kizárt. 15.8. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog 15.8.1. Az információszabadság mint a véleményszabadság feltétele • A közérdekű adatok megismeréséhez való jog, vagyis az információszabadság a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltétele, amely az Alkotmánybíróság szerint kitüntetett alkotmányos védelemben részesül (ezzel összefüggésben lásd a véleménynyilvánítás szabadságánál leírtakat). Célja a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége, feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól „elidegenedett gépezetté”, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra. 15.8.2. Az információszabadság tartalma • E jogot az Alkotmány nem csupán aktabetekintési jogként, hanem a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogként határozza meg. Eszerint az ilyen adatokat kelezők (az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervek vagy személyek) kötelesek elősegíteni a közvélemény gyors és pontos tájékoztatását, tevékenységükre vonatkozó legfontosabb adatokat időről időre közzé kell tegyék. Az igazán lényeges és

96


kikényszeríthető tartalma e jognak az, hogy bárki közérdekű adatok megismerésére irányuló kérelmének az adatok kezelője köteles legfeljebb 15 napon belül eleget tenni. 15.8.3. Közérdekű adat és személyes adat • Közérdekű minden olyan adat, amely állami vagy helyi önkormányzati feladatot, illetve jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében van, de nem személyes adat. Eszerint tehát a személyes adat ki van zárva a közérdekű adatok köréből, ami azonban nem jelenti azt, hogy az információszabadság érvényesülése érdekében bizonyos személyes adatok nem osztják a közérdekű adatok sorsát annyiban, hogy azok is nyilvánosak. A személyes és a közérdekű adatok ilyen elválasztása tehát nem jelenti azt, hogy a nyilvánosság határai is ugyanott húzódnának. Mindkét alapjog korlátozható, ezért léteznek olyan személyes adatok, amelyek meghatározott körének nyilvánosságra hozatalát törvény lehetővé teheti, vagy előírhatja, (maga az adatvédelmi törvény is tartalmaz ilyet: a közérdekű adatokat kezelő szervek hatáskörében eljáró személynek a szerv feladatkörével összefüggő személyes adata a közérdekű adat megismerését nem korlátozza), és fordítva is: vannak közérdekű adatok, amelyek nyilvánossága korlátozott (például a belső használatra készült, valamint a döntéselőkészítéssel összefüggő adatok nem nyilvánosak). Nem kell tájékoztatást adni továbbá az adatról, ha azt állam- vagy szolgálati titokká minősítették, illetve ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot törvény meghatározott érdekekre (honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekekre, vagy külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, bírósági eljárásra) tekintettel korlátozza. 15.8.4. Jogérvényesítési eszközök • Jogérvényesítési lehetőségként itt is rendelkezésre áll a bírói út: ha a közérdekű adatra vonatkozó kérését nem teljesítik, a kérelmező a bírósághoz fordulhat. A megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani, tehát ebben az esetben sem érvényesül a bizonyítási kötelezettség általános szabálya, amely szerint a jogellenességet annak kell bizonyítania, aki arra hivatkozik. Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi. A másik lehetőség az adatvédelmi biztos segítségének igénybe vétele, aki a személyes adatok védelmével kapcsolatos ügyei mellett e jog érvényesülése felett is őrködik. 15.9. A gyülekezés szabadsága 15.9.1. A gyülekezési szabadság tartalma • A gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják. A rendezvény résztvevői jogosultak a közösen kialakított álláspontjukat az érdekeltek tudomására hozni. A gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. A gyülekezési jogról szóló törvény meghatároz bizonyos szabályokat, amelyekkel korlátok közé szorítja a gyülekezési szabadság gyakorlását. A törvény hatálya azonban nem terjed ki a választási gyűlésekre, a vallási szertartásokra, a kulturális és sportrendezvényekre, valamint a családi eseményekkel kapcsolatos rendezvényekre.

97


15.9.2. A rendezvény szervezése • A rendezvény szervezője csak magyar, illetőleg magyarországi tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár lehet. A rendezvény megtartásához engedélyre nincs szükség. A közterületen tartandó rendezvény szervezését a rendőrségen legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőzően kell bejelenteni. Ez a rendezvény szervezőjének a feladata. A bejelentésnek tartalmaznia kell a várható kezdő és befejező időpontot, a helyszínt, illetőleg útvonalat, a rendezvény célját, illetőleg napirendjét, a várható létszámot, a rendezők számát, valamint a szervezők nevét és címét. Ha a bejelentett rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna, a rendőrség a bejelentéstől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja. E határozat ellen fellebbezésnek helye nincs; a határozat közlésétől számított három napon belül a szervező kérheti a határozat bírósági felülvizsgálatát. 15.9.3. A rendezvény megtartása • A rendezvény rendjének biztosításáról a szervező gondoskodik. A rendezvény rendjének biztosításában a szervező kérésére a rendőrség közreműködik, és intézkedik a rendezvényt megzavaró személyek eltávolításáról. Ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, és a rend másként nem állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt feloszlatni. A rendezvényen résztvevők nem jelenhetnek meg fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve. Ha a gyülekezési jog gyakorlása bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg, mások jogainak és szabadságának sérelmével jár, vagy a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt bejelentés nélkül, vagy tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja. A rendezvény feloszlatását figyelmeztetésnek kell megelőznie. Ha a rendezvényt feloszlatják, a rendezvény résztvevője a feloszlatástól számított tizenöt napon belül pert indíthat a feloszlatás jogellenességének megállapítására. 15.10. Az egyesülési szabadság 15.10.1. Az egyesülési szabadság tartalma • Az egyesülési jog politikai szabadságjog, amely alapján mindenkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket, illetőleg közösségeket (úgynevezett társadalmi szervezeteket) hozzon létre vagy azok tevékenységében részt vegyen. Társadalmi szervezet minden olyan tevékenység végzése céljából alapítható, amely összhangban áll az Alkotmánnyal és amelyet törvény nem tilt, de elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység végzése céljából nem alapítható, és e jog alapján fegyveres szervezet nem hozható létre. Az egyesülési jog gyakorlása nem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére, nem valósíthat meg bűncselekményt és bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. 15.10.2. A társadalmi szervezet • Az egyesülési jogról szóló törvény alapvető kategóriája a társadalmi szervezet. Ez olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal 98


rendelkező szervezet, amely az alapszabályban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét. Speciális fajtája a tömegmozgalom, amelynek tevékenységében nem nyilvántartott tagok is részt vehetnek. Különleges társadalmi szervezet a párt és a szakszervezet is, amelyeknek csak magánszemélyek lehetnek a tagjai. Társadalmi szervezet alapításához az szükséges, hogy legalább tíz alapító tag a szervezet megalakítását kimondja, alapszabályát megállapítsa, ügyintéző és képviseleti szerveit megválassza. Megalakulását követően kérni kell bírósági nyilvántartásba vételét, a nyilvántartásba vétel nem tagadható meg, ha az alapítók a törvényben előírt feltételeknek eleget tettek. A társadalmi szervezet a nyilvántartásba vétellel jön létre. A párt kivételével a társadalmi szervezet működése felett az ügyészség a reá irányadó szabályok szerint törvényességi felügyeletet gyakorol. Ha a működés törvényessége másképpen nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. A párt törvénysértése esetén az ügyész keresetet indít a párt ellen. 15.11. A tulajdonhoz való jog 15.11.1. A tulajdonhoz való jog alapjogi minősége • Az Alkotmány tulajdonnal összefüggő rendelkezései az I. fejezetben, az általános rendelkezések körében, több szakaszban találhatók, az Alkotmány itt rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány a tulajdonhoz való jogot ugyan nem a XII., úgynevezett alapjogi fejezetben szabályozza, hanem azt a szabadságjogoktól különválasztottan mondja ki, de nyilvánvalóan alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben. 15.11.2. Alkotmányjogi és polgári jogi tulajdonvédelem • Kezdetben az Alkotmánybíróság még tulajdonjogról, és nem tulajdonhoz való jogról beszélt. A tulajdonvédelemhez képest nem különböztette meg az úgynevezett alkotmányi tulajdonvédelmet. Ez elsősorban abban mutatkozott meg, hogy annak eldöntésekor, hogy valamely jogszabály az Alkotmány tulajdonhoz való jogot biztosító rendelkezésével ellentétes-e, a polgári jogi tulajdonjog tartalmából, annak részjogosítványaiból indult ki, azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés szükséges esetben és arányosan korlátozza-e a birtoklás, a rendelkezés vagy a használat jogát. Vagyis e klasszikus triászt tekintette az Alkotmányban megfogalmazott tulajdonhoz való jog tartalmának. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában fordulópontot jelentett egy 1993. évben született határozat. Ebben egységesítette és rögzítette a tulajdonhoz való jog értelmezését, elvi éllel mutatott rá arra, hogy a polgári jogi értelemben vett tulajdonjog részjogosítványai nem azonosíthatóak a tulajdonhoz való jog alkotmányi tartalmával. A tulajdonhoz való jog tartalmának meghatározásakor azt kell szem előtt tartanunk, hogy azt az Alkotmány azért biztosítja, mert ezzel az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapját alkotmányi – alapjogi – védelemben kívánja részesíteni. E cél eléréséhez pedig nem elegendő pusztán a hagyományos, polgári jogi értelemben vett tulajdonjog fogalmával dolgozni. Az Alkotmánybíróság kimondta: Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A

99


tulajdonjog részjogosítványai nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. Az Alkotmánybíróság a fentiekkel világossá tette: létezik egy, a polgári jogitól eltérő alkotmányjogi tulajdonfogalom és tulajdonvédelem, és a testület az utóbbit érvényesíti. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre a polgári joginál szélesebb: a tulajdonjoggal összefüggő minden vagyoni jogra, valamint a polgári jog szerint tulajdonnak nem minősülő közjogi várományok védelmére is kiterjed. Ahogyan ezt az Alkotmánybíróság megfogalmazta, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori olyan szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra, amelyeken keresztül az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapját, megvalósulásának biztosítékát nyújtja. Az Alkotmánybíróság többek között az alábbi – polgári jogi értelemben nem tulajdonnak minősülő – jogokat tartotta alkotmányjogi értelemben vett tulajdonnak. Azon társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el. Egy másik határozatában az Alkotmánybíróság a bérleti jogviszonyra vonatkoztatta a tulajdonvédelem alkotmányi szabályát, azok tényleges szerepének hasonlósága miatt: A bérlő számára a bérlakás lényegében ugyanazt a funkciót tölti be, mint a lakástulajdon; ennek megfelelően a bérlőnek a bérlet biztos és tartós fennállásához fűződő érdeke adott esetben alkotmányos tulajdonvédelemben részesülő vagyoni jognak minősül. Ugyanígy az Alkotmány védelme alatt állónak tartotta az Alkotmánybíróság a méltányosságból biztosított kárpótlásra vonatkozó, már megnyílt igényt is. Több határozatában is rámutatott arra, hogy a társasági jogi tagsági jogok is az alkotmányi tulajdonvédelem alatt állnak. 15.11.3. A tulajdonhoz való jog korlátozása • A tulajdonhoz való jog sem abszolút, tehát korlátozható. A korlátozás mércéje az Alkotmánybíróság általános gyakorlata szerint az úgynevezett szükségességi-arányossági teszt. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozhatóságát is e teszt alapján kell megítélni. A teszt azonban a tulajdonhoz való jogra vonatkoztatva sajátosan érvényesül, mivel e jog korlátozására nézve az Alkotmány speciális rendelkezést tartalmaz: kimondja, hogy a „tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.” Bár e szabály a kisajátításról szól, annak alkalmazási körét az Alkotmánybíróság szerint tágan kell értelmezni, az nemcsak a tulajdonelvonásra, hanem a tulajdon bármilyen korlátozására irányadó. Az Alkotmánybíróság az alapjogkorlátozás indokaként a közérdeket általában nem fogadja el, a tulajdonhoz való jog korlátozása esetén azonban igen, e jog korlátozása esetében a közérdeknél szigorúbb szükségesség nem alkotmányos követelmény. A kisajátítás feltételei közül a közérdek mellett a kivételesség is a szükségességi oldal elemét képezi. A kivételesség előírása azt szolgálja, hogy a tulajdon közhatalmi eszközökkel történő elvonására közérdekből is csak akkor kerülhessen sor, ha az a közérdekű cél megvalósítása érdekében elengedhetetlenül szükséges, ha a közérdekű cél más módon, mint a tulajdonjog sérelmével nem valósítható meg. Az Alkotmánybíróság az arányossági kritériumát is a kisajátítás feltételei alapján értelmezi: a tulajdonkorlátozás más eseteiben, a tulajdon más súlyos megterhelése esetén is megállapítható, hogy az arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn. 100


15.11.4. Állaggarancia és értékgarancia • Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a tulajdon korlátozásának kérdéskörében ma már nem az a kérdés, hogy milyen esetekben vonható el a – polgári jogi értelemben vett – tulajdon, hanem sokkal inkább az, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a tulajdon elvonását minden ellenszolgáltatás nélkül tűrnie. A tulajdonhoz való jog ugyanis első megközelítésben és általában a tulajdont állagában védi, azonban az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a – más alapjogoknál fel nem lelhető – sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. A tulajdonosi autonómia azonban a tulajdon szociális kötöttségei miatt alkotmányosan korlátozható, vagy inkább azok miatt korlátozandó. Az Alkotmány lehetővé teszi a kisajátítást, és ezzel jelzi, hogy a tulajdon garanciájának határa a tulajdon értékének garanciája. Ezzel az állag garantálása helyébe az Alkotmány az értékgaranciát helyezi, pontosabban úgy foglal állást, hogy a tulajdonba való állami beavatkozás adott esetben a tulajdonhoz való jognak, mint állaggaranciának értékgaranciával való helyettesítéséhez vezethet. Az Alkotmánybíróság szerint tehát a kisajátítás és a tulajdonhoz való jog intézményei között nincs éles határvonal: a kettőt egymásra vonatkoztatja. A mindenkori közjogi és magánjogi korlátokkal együtt értett tulajdon az Alkotmánybíróság felfogása szerint ezért mindig konkrét, így a tulajdonvédelem mindig csak esetről esetre határozható meg: függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. Éppen emiatt teljesen bizonytalan, hogy mely esetben tartja védendőnek az Alkotmánybíróság magát a dolgot, vagy a vagyoni értékű jogot, a tulajdon állagát, és mikor csak az értéket, mikor tartja alkotmányosnak az állag elvonását ellenszolgáltatás (kártalanítás) fejében. 15.11.5. A tulajdonformák egyenlősége • Az Alkotmány szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy ez a rendelkezés nem tekinthető a tulajdoni formák felsorolásának, mint amelyek valamelyikébe való besorolhatóság az alkotmányos védelem feltétele. Az Alkotmány itt nem tulajdonformák között különböztet, hanem ellenkezőleg: a tulajdon bármely formájára nézve éppen diszkrimináció-tilalmat fogalmaz meg. E szabály tehát az általános diszkrimináció-tilalmat a tulajdonhoz való jogra konkretizálja. 15.12. A munkához való jog 15.12.1. A munkához való jog alanyi és szociális oldala • Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. Az Alkotmánybíróság elhatárolta a munkához való jog alanyi és szociális oldalát, kimondta, hogy a munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, és különösen annak intézményi oldalát, az állam azon kötelességét, hogy megfelelő foglalkoztatáspolitikát folytasson és munkahelyeket teremtsen. Az Alkotmánybíróság kibontotta továbbá a munkához való alanyi jog tartalmát. A testület szerint az alanyi értelemben vett munkához való jog a szerződési szabadság egyik aspektusát fejezi ki, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot jelenti. E jogot úgy kell értelmezni, hogy abba bármely munka, hivatás, foglalkozás 101


megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. Így az Alkotmányban megfogalmazott vállalkozás joga is a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. 15.12.2. Az alanyi értelemben vett munkához való jog korlátozhatósága • Az Alkotmánybíróság állást foglalt a munkához való jog mint alanyi jog korlátozhatósága tekintetében is. E jog nem abszolutizálható, nem korlátozhatatlan: nem garantál alanyi jogot meghatározott foglalkozás folytatásához, tevékenység végzéséhez. Az alanyi értelemben vett jog, a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozásokkal, korlátozásokkal szemben. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, és az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve objektív korlátainak megfelelően. A munkához való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, szükségességét-arányosságát az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a legszigorúbban kell vizsgálni. 15.12.3. A munkabérre vonatkozó alkotmányi rendelkezések • Az Alkotmány kimondja, hogy az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. Ez az elv az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az általános diszkrimináció-tilalomnak a munka világára vonatkozó konkretizálása. A Minden dolgozónak joga van továbbá olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. 15.13. A szociális állam és a szociális biztonsághoz való jog 15.13.1. A szociális állam • A Magyar Köztársaság nem definiálja magát szociális államként, csupán az Alkotmány preambuluma szól „a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítéséről”, mint az alkotmányos szabályozás céljáról. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a preambulum nem jelenti a szociális jogállam elvének kimondását, abból direkt módon nem vezethetők le alkotmányos jogok, így nem szolgálhat normakontroll alapjául sem. 15.13.2. A szociális biztonsághoz való jog • Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Az Alkotmánybíróság szerint a szociális biztonsághoz való jogból nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna életszínvonaluk megőrzésére. E jog tartalma, hogy az államnak biztosítania kell a megélhetéshez szükséges ellátást, vagyis az Alkotmánybíróság e rendelkezés tartalmának a megélhetéshez szükséges ellátáshoz 102


való jogot tekinti. A testület szerint az állam ezen alkotmányi kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit. Ezen belül már a jogalkotó szabadsága eldönteni, hogy milyen eszközökkel és technikákkal éri el a szociálpolitika Alkotmányban megkövetelt minimumát. Az Alkotmánybíróság szerint a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítása, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósításához. A fentiekben ismertetett minimális követelmény felett azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális juttatások, támogatások és egyéb kedvezmények mértéke és módja alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a költségvetés állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek, és számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmányból ezek nagyságára és módjára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. A jogalkotó tehát nagy szabadságot élvez a szociális jogok megvalósításának eszközei és mértéke tekintetében, az állam a fennálló szociális rendszereket akár hátrányosan is megváltoztathatja. E szabadságának határa, hogy az ellátás minimális szintjét teljesíteni köteles. Természetesen a változtatásnak alkotmányos keretek között kell megtörténnie, nem vezethet alkotmányos alapjogok sérelméhez, szerzett és alkotmányosan már védett jogok önkényes megvonásához. 15.14. Alapvető kötelességek Az Alkotmány az alábbi alapvető kötelezettségeket fogalmazza meg: – Mindenki köteles az Alkotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak való engedelmességre. – A haza védelme a Magyar Köztársaság minden állampolgárának kötelessége (honvédelmi kötelesség). – Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni (közteherviselés). – A Magyar Köztársaságban a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni. Az alapvető jogok és kötelezettségek egymáshoz való viszonyában alapvető jelentőségű elv, hogy egy jog gyakorlása nem tehető függővé egy kötelezettség teljesítésétől. Emellett fontos rámutatni arra, hogy az Alkotmányban meghatározott jogok és kötelezettségek értelemszerűen egymásra tekintettel és egymást korlátozva érvényesülnek. Így például a tulajdonhoz való jog és a közteherviselési kötelezettség egymást kölcsönösen korlátozza; hasonló a helyzet a munka szabad megválasztásához való jog és az Alkotmányban előírt honvédelmi kötelezettség részeként említhető szolgálati kötelezettség között. Ennek mindegyik alkotmányos formája értelemszerűen korlátozza a foglalkozás szabad megválasztását. Alkotmányossági kérdés abban a tekintetben merülhet fel, hogy az alkotmányi rendelkezéseket végrehajtó törvények valóban olyan mértékben korlátozzák-e az egyik alapjogot, amilyet egy másik alapjog vagy kötelezettség érvényesülése megkíván.

103


JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE Valamennyi fejezethez: 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról A jogforrási rendszerhez: 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról Az állampolgársághoz: 1993. évi LV. törvény a magyar állampolgárságról A népszavazáshoz és a népi kezdeményezéshez 1998. évi III. törvény az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1997. évi C. törvény a választási eljárásról A választásokhoz: 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról 1990. évi LXIV. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról 1997. évi C. törvény a választási eljárásról Az Országgyűléshez: 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról 1990. évi LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról 1989. évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról Az Alkotmánybírósághoz: 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról Az önkormányzatokhoz: 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról A bíróságokhoz: 1997. évi LXVI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról 1997. évi LXVII. törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról

104


Az ügyészéghez: 1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről Az alapvető jogok és kötelességek témájához: 1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről 1992. évi LXXIX. törvény a magzati élet védelméről 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 1990. évi IV. törvény a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról 1986. évi II. törvény a sajtóról 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról 1989. évi III. törvény a gyülekezési jogról 1989. évi II. törvény az egyesülési jogról 1993. évi CX. törvény a honvédelemről

105

Somody Bernadette Szabó Máté Dániel SEGÉDLET AZ ALKOTMÁNYJOGI ALAPISMERETEK

Recommend Documents