Alkotmánytan I. Dezső, Márta Fürész, Klára Kukorelli, István Papp, Imre Sári, János Somody, Bernadette Szegvári, Péter Takács, Imre

Alkotmánytan I.

Dezső, Márta Fürész, Klára Kukorelli, István Papp, Imre Sári, János Somody, Bernadette Szegvári, Péter Takács, Imre

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I. ìrta Dezső, Márta, Fürész, Klára, Kukorelli, István, Papp, Imre, Sári, János, Somody, Bernadette, Szegvári, Péter, és Takács, Imre Publication date 2007-03-31 Szerzői jog © 2007-03-31 Márta, Dezső; Klára, Fürész; István, Kukorelli; Imre, Papp; János, Sári; Bernadette, Somody; Péter, Szegvári; Imre, Takács Kivonat A tankönyv az alkotmányos intézményeket történetiségükben és nemzetközi összehasonlìtásban dolgozza fel.

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Tartalom ELŐSZÓ ........................................................................................................................................... xii 1. 1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA ............................................ 1 1. 1.1. AZ ALKOTMÁNY FOGALMA SZŰKEBB ÉS TÁGABB ÉRTELEMBEN .............. 1 2. 1.2. AZ ALKOTMÁNYFOGALOM TÖRTÉNELMI KIALAKULÁSA ............................ 2 2.1. 1.2.1. Az első polgári alkotmányok .......................................................................... 3 2.2. 1.2.2. Az angol történeti alkotmány .......................................................................... 3 2.3. 1.2.3. Az amerikai kartális alkotmány ...................................................................... 4 2.4. 1.2.4. A francia alkotmányok ................................................................................... 4 2.5. 1.2.5. A szociális jogállamok alkotmányai ............................................................... 5 2.6. 1.2.6. A demokratikus alkotmány tartalmi összetevői .............................................. 6 3. 1.3. AZ ALKOTMÁNYOSSÁG KÖVETELMÉNYEI ........................................................ 7 3.1. 1.3.1. A népszuverenitás elve és a népképviselet ..................................................... 7 3.2. 1.3.2. A hatalmi ágak szétválasztásának és egyensúlyának elve .............................. 7 3.3. 1.3.3. A törvények uralma, a jogállam megvalósìtása .............................................. 8 3.4. 1.3.4. Az egyenjogúság elve ..................................................................................... 8 3.5. 1.3.5. Az emberi jogok deklarálása ........................................................................... 8 4. 1.4. AZ EURÓPAI ALKOTMÁNYFEJLŐDÉS MAI IRÁNYAI ........................................ 8 5. 1.5. AZ ALKOTMÁNYJOG FOGALMA, HELYE AJOGRENDSZERBEN ..................... 9 6. Jegyzetek ............................................................................................................................. 10 2. 2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV ................................ 12 1. 2.1. ELMÉLETI ÉS TÖRTÉNETI DIMENZIÓK .............................................................. 12 2. 2.2. A KONTRASZT: A HATALOM EGYSÉGE ............................................................. 16 3. 2.3. A MAGYAR ALKOTMÁNYELMÉLETI IRÁNYOK ............................................... 16 4. 2.4. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMITÖBBSÉGI ELV MAI ÉRTELME 18 5. Jegyzetek ............................................................................................................................. 22 3. 3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI ..................................................................................................................................... 24 1. 3.1. A NEMESI ALKOTMÁNY ........................................................................................ 24 2. 3.2. A POLGÁRI ALKOTMÁNY ...................................................................................... 25 3. 3.3. A KÖZJOGI PROVIZÓRIUM .................................................................................... 27 4. 3.4. AZ 1946. ÉVI I. TÖRVÉNY – AZ IDEIGLENES ALKOTMÁNY ........................... 28 5. 3.5. AZ 1949. ÉVI XX. TÖRVÉNY ÉS MÓDOSÍTÁSAI ................................................. 29 6. 3.6. AZ ALKOTMÁNYOS „ÁTMENET" KEZDETE ...................................................... 30 7. 3.7. A NEMZETI KEREKASZTAL, AZ 1989. ÉVI XXXI. TÖRVÉNY .......................... 32 8. 3.8. AZ 1990. ÉVI XL. TÖRVÉNY ................................................................................... 34 9. 3.9. AZ ALKOTMÁNYMÓDOSÍTÁSOK, AZ „ÚJ" ALKOTMÁNY ÜGYE .................. 35 10. 3.10. A MAGYAR „ALKOTMÁNYOS FORRADALOM" JELLEMZŐI ...................... 39 11. Jegyzetek ........................................................................................................................... 41 4. 4. A JOGFORRÁSOK .................................................................................................................. 43 1. 4.1. A JOGFORRÁS FOGALMA ...................................................................................... 43 2. 4.2. A MAGYAR JOGFORRÁSOK RENDSZERE ........................................................... 44 3. 4.3. A JOGSZABÁLYOK .................................................................................................. 46 3.1. 4.3.1. Az alkotmány ................................................................................................ 46 3.2. 4.3.2. A törvény ...................................................................................................... 48 3.3. 4.3.3. A rendelet ..................................................................................................... 49 3.4. 4.3.4. Az önkormányzati rendelet ........................................................................... 51 4. 4.4. A MINŐSÍTETT TÖBBSÉGŰ TÖRVÉNYALKOTÁS PROBLEMATIKÁJA ......... 52 5. 4.5. A JOGFORRÁSI RENDSZER KOHERENCIÁJA ..................................................... 53 5.1. 4.5.1. Jogforrási hierarchia, a szabályozási szint elégtelenné válásának kérdése az Alkotmánybìróság gyakorlatában .................................................................................. 54 5.2. 4.5.2. A normakollìzió kérdése ............................................................................... 54 5.3. 4.5.3. A normavilágosság követelménye ................................................................ 55 6. 4.6. A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉSEK ........................................................................... 57 7. 4.7. A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS MEGKÖTÉSÉRE IRÁNYULÓ ELJÁRÁS A BELSŐ JOG SZERINT ................................................................................................................................ 58

iii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I.

8. 4.8. AZ UNIÓS JOG ÉS A MAGYAR JOGRENDSZER .................................................. 59 9. 4.9. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG HATÁROZATAI ....................................................... 60 10. 4.10. AZ ÁLLAMI IRÁNYÍTÁS EGYÉB JOGI ESZKÖZEI .......................................... 60 11. 4.11. A SZOKÁSJOGI JOGALKOTÁS, A BÍRÓ ALKOTTA JOG ................................ 62 12. 4.12. A JOGSZABÁLYOK ÉRVÉNYESSÉGE ............................................................... 63 13. 4.13. A KÖZJOGI ÉRVÉNYTELENSÉG ........................................................................ 64 14. 4.14. A JOGSZABÁLYOK HATÁLYA .......................................................................... 66 15. 4.15. A DEREGULÁCIÓ ................................................................................................. 68 16. 4.16. A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSE ÉS NYILVÁNTARTÁSA ......................... 70 17. 4.17. JOGFORRÁSOK – TÚL A JOGI NORMA HATÁRÁN ........................................ 72 17.1. 4.17.1. Felfogások a jogról és történelmi változásaik ........................................... 72 17.2. 4.17.2. Elméleti források ...................................................................................... 73 18. Jegyzetek ........................................................................................................................... 75 5. 5. A SZUVERENITÁS ................................................................................................................. 79 1. 5.1. A SZUVERENITÁS FOGALMA, A SZUVERENITÁSELMÉLETEK ..................... 79 1.1. 5.1.1. A szuverenitás fogalma ................................................................................. 79 1.2. 5.1.2. A szuverenitáselméletek változása ............................................................... 80 2. 5.2. EURÓPAI JOGREND – TAGÁLLAMI SZUVERENITÁS ....................................... 81 2.1. 5.2.1. Az integrációs folyamat főbb szakaszai ........................................................ 81 2.2. 5.2.2. A demokratikus legitimáció .......................................................................... 83 2.3. 5.2.3. Alkotmányos felhatalmazás – a csatlakozási klauzula .................................. 84 2.4. 5.2.4. Az európai jog jellemzői, hatása a tagállami jogrendszerre .......................... 86 2.5. 5.2.5. Hatalmi súlypontok változása az Országgyűlés és a Kormány viszonyában 87 2.6. 5.2.6. Közösségi hatáskörök – tagállami szuverenitás ............................................ 88 3. 5.3. AZ UNITÁRIUS ÉS A FÖDERÁLIS ÁLLAM .......................................................... 90 4. 5.4. A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGEK JOGAI ................................................. 91 4.1. 5.4.1 A nemzeti és etnikai kisebbség fogalma, az elismert kisebbségek ................ 92 4.2. 5.4.2. Az identitásvállalás szabadsága, a kisebbségi hovatartozás azonosìtása ...... 93 4.3. 5.4.3. A kisebbségi jogok ....................................................................................... 95 4.4. 5.4.4. A kisebbségi önkormányzat .......................................................................... 97 5. 5.5. AZ ÁLLAMTERÜLET ............................................................................................... 99 6. 5.6. AZ ÁLLAM FELSÉGJELVÉNYEI .......................................................................... 100 7. Jegyzetek ........................................................................................................................... 102 6. 6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS ................................................................. 110 1. 6.1 A KÖZVETLEN DEMOKRÁCIA INTÉZMÉNYEI ................................................. 110 2. 6.2. A REFERENDUM SZABÁLYOZÁSA ÉS TÍPUSAI .............................................. 111 2.1. 6.2.1. Az alkotmány által előìrt népszavazás ........................................................ 112 2.2. 6.2.2. A kormányzat által kezdeményezett népszavazás ...................................... 112 2.3. 6.2.3. A népi (választópolgári) kezdeményezésre indult népszavazás .................. 113 3. 6.3. AZ ORSZÁGOS NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS ......................... 114 3.1. 6.3.1. Az országos népszavazás és népi kezdeményezés szabályozása ................ 114 3.2. 6.3.2. Országos népszavazások és sikertelen kezdeményezések .......................... 116 4. 6.4. A HELYI NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS .................................... 123 5. Jegyzetek ........................................................................................................................... 125 7. 7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER .............................................................................................. 130 1. 7.1. A VÁLASZTÓJOG FOGALMA ............................................................................... 130 2. 7.2. A VÁLASZTÁSI ALAPELVEK ............................................................................... 132 2.1. 7.2.1. A választójog általánossága ........................................................................ 132 2.2. 7.2.2. A választójog egyenlősége .......................................................................... 132 2.3. 7.2.3. A szavazás közvetlensége ........................................................................... 133 2.4. 7.2.4. A szavazás titkossága ................................................................................. 134 3. 7.3. A VÁLASZTÁSI RENDSZER .................................................................................. 134 3.1. 7.3.1. A választási rendszer normativitása ............................................................ 134 3.2. 7.3.2. A választási rendszer meghatározó elemei ................................................. 135 3.3. 7.3.3. A választási rendszerek tìpusai ................................................................... 138 4. 7.4. A MAGYAR VÁLASZTÁSI RENDSZER FEJLŐDÉSE ÉS A HATÁLYOS VÁLASZTÓJOG .................................................................................................................. 141 4.1. 7.4.1. Intézménytörténeti áttekintés ...................................................................... 141 4.2. 7.4.2. A választójog forrásai ................................................................................. 142 5. 7.5. A VÁLASZTÓJOGOSULTSÁG ............................................................................... 143 iv Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I.

6. 7.6. A PARLAMENTI VÁLASZTÓKERÜLETI RENDSZEREK .................................. 145 6.1. 7.6.1. Az egymandátumos egyéni választókerületek ............................................ 145 6.2. 7.6.2. A többmandátumos területi választókerületek ............................................ 146 6.3. 7.6.3. Az országos listák és a választási küszöb ................................................... 147 7. 7.7. AZ ÖNKORMÁNYZATI VÁLASZTÓKERÜLETI RENDSZEREK ...................... 148 7.1. 7.7.1. A kislistás rendszer ..................................................................................... 148 7.2. 7.7.2. A vegyes választási rendszer ...................................................................... 149 7.3. 7.7.3. A fővárosi és a megyei közgyűlési választások .......................................... 150 7.4. 7.7.4. A polgármester, főpolgármester választása ................................................ 151 8. 7.8. AZ EURÓPAI PARLAMENTI VÁLASZTÁSOK .................................................... 151 9. 7.9. A VÁLASZTÁSI ELJÁRÁS GARANCIÁLIS SZABÁLYAI .................................. 152 10. Jegyzetek ......................................................................................................................... 154 8. 8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK ............................................................. 158 1. 8.1. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEI .......................................... 159 1.1. 8.1.1. Az állampolgárság fogalma ........................................................................ 159 1.2. 8.1.2. Az állampolgárság tudományelméleti megközelìtése ................................. 162 1.3. 8.1.3. A magyar állampolgárság szabályozásának története ................................. 162 1.4. 8.1.4. Az állampolgárság szabályozásának alapelvei ........................................... 164 2. 8.2. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG KELETKEZÉSE, MEGSZERZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE .................................................................................................................... 168 2.1. 8.2.1. Az alkalmazandó jog az állampolgársági jogban ........................................ 168 2.2. 8.2.2. A magyar állampolgárság keletkezése ........................................................ 169 2.3. 8.2.3. A magyar állampolgárság megszerzése ...................................................... 170 3. 8.3. A KETTŐS (VAGY TÖBBES) ÁLLAMPOLGÁRSÁG .......................................... 173 3.1. 8.3.1. A kettős (vagy többes) állampolgárság keletkezése ................................... 173 3.2. 8.3.2. A kettős (vagy többes) állampolgárság kiküszöbölése ............................... 174 4. 8.4.A STÁTUSJOGOK ..................................................................................................... 175 4.1. 8.4.1. A státusjogok az alapjogok rendszerében ................................................... 175 4.2. 8.4.2. A magyar állampolgár státusjogai .............................................................. 176 4.3. 8.4.3. Az EU-polgár státusa .................................................................................. 180 5. Jegyzetek ........................................................................................................................... 181 9. 9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) 183 1. 9.1.A KÜLFÖLDIEK FOGALMÁNAK JELENTÉSMÓDOSULÁSA ........................... 184 2. 9.2. A SZABAD MOZGÁS ÉS TARTÓZKODÁS JOGÁVAL RENDELKEZŐK ......... 186 2.1. 9.2.1. A három hónapot meg nem haladó ideig tartózkodók ................................ 186 2.2. 9.2.2. A három hónapot meghaladóan itt-tartózkodók .......................................... 186 2.3. 9.2.3. Az állandó tartózkodás jogával rendelkezők .............................................. 187 3. 9.3. A HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK BEUTAZÁSA ÉS TARTÓZKODÁSA .............................................................................................................. 188 3.1. 9.3.1. A három hónapot meg nem haladó ideig tartózkodók ................................ 188 3.2. 9.3.2. A három hónapot meghaladóan itt-tartózkodók, a tartózkodási engedély .. 189 4. 9.4. A LETELEPEDÉS SZABÁLYRENDSZERE, A LETELEPEDETTEK KÖRE ....... 190 4.1. 9.4.1. A letelepedés jogintézményének metamorfózisa ........................................ 190 4.2. 9.4.2. A letelepedés differenciálódása, feltételrendszere ...................................... 191 4.3. 9.4.3. Az ideiglenes letelepedési engedély ........................................................... 191 4.4. 9.4.4. A nemzeti letelepedési engedély ................................................................. 192 4.5. 9.4.5. Az EK letelepedési engedély ...................................................................... 192 5. 9.5. A HONTALANOK .................................................................................................... 192 6. 9.6. A MENDÉKJOG, A MENEKÜLTEK ÉS A MENEDÉKESEK ............................... 194 7. 9.7. A VISSZAKÜLDÉS TILALMA (A NON-REFOULEMENT ELVE) ...................... 196 8. 9.8. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓK JOGÁLLÁSA ...... 197 8.1. 9.8.1. Külföldre utazásuk, Magyarországra való visszatérésük ............................ 198 8.2. 9.8.2. Munkavállalásuk ......................................................................................... 198 8.3. 9.8.3. Kiutasìtásuk, kiadatásuk ............................................................................. 198 9. Jegyzetek ........................................................................................................................... 200 10. 10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREK- KORMÁNYFORMÁK ............ 203 1. 10.1. A KORMÁNYFORMA FOGALMA ...................................................................... 203 2. 10.2. AZ ALKOTMÁNYOS MONARCHIA ................................................................... 204 3. 10.3. A PARLAMENTARIZMUS .................................................................................... 204 v Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I.

4. 10.4. A PREZIDENCIÁLIS KORMÁNYZATI RENDSZER .......................................... 205 5. 10.5. A FÉLPREZIDENCIÁLIS PARLAMENTARIZMUS ............................................ 207 6. 10.6. A KOLLEGIÁLIS KORMÁNYFORMA ................................................................ 207 7. 10.7. A SZOCIALISTA KORMÁNYZATI RENDSZEREK ........................................... 208 8. Jegyzetek ........................................................................................................................... 209 11. 11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI ................................................... 211 1. 11.1. A KORMÁNYZÁS ÉS A KIRÁLYI HATALOM .................................................. 211 2. 11.2. AZ ALKOTMÁNYOS MONARCHIA ................................................................... 212 3. 11.3. A PARLAMENTARIZMUS KEZDETEI ............................................................... 212 4. 11.4. A KIEGYEZÉS KETTŐS KORMÁNYZATI RENDSZERE ................................. 213 5. 11.5. MAGYARORSZÁG ÉS HORVÁTORSZÁG ......................................................... 214 6. 11.6. NÉPKÖZTÁRSASÁG ÉS TANÁCSKÖZTÁRSASÁG ......................................... 214 7. 11.7. KORMÁNYZATI RENDSZER A KÉT VILÁGHÁBORÚ KÖZÖTT ................... 215 8. 11.8. A PROVIZÓRIKUS KORMÁNYZATI RENDSZER ALAKULÁSÁNAK KÉT TENDENCIÁJA ................................................................................................................... 216 9. 11.9. ÚJ SZUVERENITÁS, AZ IDEIGLENES NEMZETGYŰLÉS ÉS A NEMZETI FŐTANÁCS ......................................................................................................................... 218 10. 11.10. A PARLAMENTÁRIS KÖZTÁRSASÁG .......................................................... 219 11. 11.11. AZ 1949. ÉVI SZOCIALISTA ALKOTMÁNY KORMÁNYZATI RENDSZERE, A NÉPKÖZTÁRSASÁG .......................................................................................................... 220 12. 11.12. AZ 1989–1990-ES ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS, A „HARMADIK" KÖZTÁRSASÁG ................................................................................................................. 221 13. Jegyzetek ......................................................................................................................... 221 12. 12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS ...................................................................................................... 223 1. 12.1. MAGYAR KÖZJOGTÖRTÉNETI TÁMPONTOK ................................................ 224 2. 12.2. A PARLAMENTI JOG FOGALMA ....................................................................... 226 3. 12.3. A PARLAMENT HATÁSKÖRÉNEK KÖZJOGI KORLÁTAI ............................. 226 4. 12.4. A POLITIKAI KÉPVISELET ÉS A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM KORLÁTOZÁSA 228 4.1. 12.4.1. A kétkamarás parlamentek ........................................................................ 228 4.2. 12.4.2. A második kamarák történelmi szerepe .................................................... 229 4.3. 12.4.3. A második kamarák tìpusai ....................................................................... 230 4.4. 12.4.4. A kétkamarás parlament perspektìvája ..................................................... 232 5. 12.5. A PARLAMENT FŐ FUNKCIÓI, A TÖRVÉNYALKOTÁS ................................ 234 5.1. 12.5.1. A törvénykezdeményezés joga ................................................................. 235 5.2. 12.5.2. A bizottságok szerepe a törvényalkotásban .............................................. 236 5.3. 12.5.3. A képviselők módosìtó javaslatai ............................................................. 236 5.4. 12.5.4. A törvényjavaslatok vitája a parlamenti plénumon ................................... 237 6. 12.6. A PARLAMENTI ELLENŐRZÉS .......................................................................... 238 6.1. 12.6.1. A beszámoló, a jelentéstétel, a tájékoztató és a politikai vita ................... 239 6.2. 12.6.2. Az interpelláció és a kérdés ...................................................................... 240 6.3. 12.6.3. A bizottságok szerepe a parlamenti ellenőrzésben ................................... 241 7. 12.7. A PARLAMENT EGYÉB FELADAT- ÉS HATÁSKÖREI ................................... 242 8. 12.8. AZ ORSZÁGGYŰLÉS SZERVEZETE ÉS MEGALAKULÁSA .......................... 244 8.1. 12.8.1. Az Országgyűlés alakuló ülése ................................................................. 245 8.2. 12.8.2. Az Országgyűlés tisztségviselői ............................................................... 245 8.3. 12.8.3. A Házbizottság ......................................................................................... 246 8.4. 12.8.4. Az Országgyűlés bizottsági rendszere ...................................................... 247 8.5. 12.8.5. A frakciók ................................................................................................. 247 8.6. 12.8.6. A parlamenti apparátus ............................................................................. 249 9. 12.9. AZ ORSZÁGGYŰLÉS MŰKÖDÉSI RENDJE ...................................................... 249 9.1. 12.9.1. Az Országgyűlés megbìzatási ideje, ülésszakai és ülései ......................... 250 9.2. 12.9.2. Az Országgyűlés tanácskozási rendje ....................................................... 251 10. 12.10. A KÉPVISELŐK JOGÁLLÁSA ......................................................................... 252 10.1. 12.10.1. A mandátum jellege .............................................................................. 252 10.2. 12.10.2. A mandátum keletkezése és megszűnése .............................................. 253 10.3. 12.10.3. Az összeférhetetlenség .......................................................................... 254 10.4. 12.10.4. A képviselői munka biztosìtékai: a mentelmi jog és az anyagi juttatási rendszer 255 11. Jegyzetek ......................................................................................................................... 256 vi Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I.

13. 13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK 261 1. 13.1. A KÖZPÉNZÜGYEK ALKOTMÁNYI SZABÁLYOZÁSA ................................. 261 1.1. 13.1.1. Az államháztartás, a közvagyon ............................................................... 262 1.2. 13.1.2. A költségvetési jog ................................................................................... 262 1.3. 13.1.3. Költségvetési hatáskörmegosztás ............................................................. 264 1.4. 13.1.4. A rendhagyó költségvetési eljárás ............................................................ 265 1.5. 13.1.5. A zárszámadás .......................................................................................... 266 2. 13.2. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK ........................................................................... 266 2.1. 13.2.1. A számvevőszék szervezete és függetlensége .......................................... 266 2.2. 13.2.2. A számvevőszék hatásköre ....................................................................... 268 2.3. 13.2.3. A számvevőszéki vizsgálat ....................................................................... 269 3. 13.3. A MAGYAR NEMZETI BANK ............................................................................. 270 3.1. 13.3.1. A jegybank szervezete .............................................................................. 270 3.2. 13.3.2. A jegybanki függetlenség hatásköri és szervezeti értelemben .................. 271 4. Jegyzetek ........................................................................................................................... 274 14. 14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK ........................................................................................... 276 1. 14.1. AZ INTÉZMÉNY JELLEGE ................................................................................... 276 2. 14.2. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK HATÁSKÖRE ........................................................ 277 3. 14.3. AZ ÁLLAMFŐ JOGÁLLÁSA, A TISZTSÉG KELETKEZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE 281 4. 14.4. AZ ÁLLAMFŐ FELELŐSSÉGE ............................................................................ 283 5. Jegyzetek ........................................................................................................................... 283 15. 15. A KORMÁNY .................................................................................................................... 285 1. 15.1. A KORMÁNYZÁS FOGALMA. A KORMÁNY ÁLTALÁNOS HATÁSKÖRE . 285 2. 15.2. A KORMÁNY MEGBÍZATÁSA, ÖSSZETÉTELE. A MINISZTERELNÖKI KORMÁNY ............................................................................................................................................... 287 3. 15.3. AZ ORSZÁGGYŰLÉSNEK FELELŐS KORMÁNY ............................................ 289 4. 15.4. A KORMÁNY MŰKÖDÉSE .................................................................................. 291 5. 15.5. A MINISZTERELNÖK ÉS A MINISZTEREK. AZ ÁLLAMTITKÁROK ........... 292 6. 15.6. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS ................................................................ 293 7. 15.7. A MINISZTERI ÉS AZ ÁLLAMTITKÁRI FELELŐSSÉG ................................... 294 8. Jegyzetek ........................................................................................................................... 295 16. 16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG ........................................................................................... 297 1. 16.1. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS FOGALMA ................................................. 297 2. 16.2. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS KIALAKULÁSA ........................................... 298 3. 16.3. AZ EURÓPAI ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS ...................................................... 299 4. 16.4. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI HATÁSKÖRÖK ÉS ELJÁRÁSOK FŐBB TÍPUSAI 300 5. 16.5. A MAGYAR ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG LÉTREJÖTTE ....................................... 302 6. 16.6. A MAGYAR ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI MODELL JELLEMZŐI ....................... 303 6.1. 16.6.1. A szabályozási koncepció lényege ............................................................ 303 6.2. 16.6.2. Az Alkotmánybìróság függetlensége ........................................................ 304 6.3. 16.6.3. Az Alkotmánybìróság jellege ................................................................... 304 7. 16.7. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG FELADAT- ÉS HATÁSKÖREI ............................ 305 7.1. 16.7.1. Az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata (előzetes normakontroll) ..... 306 7.2. 16.7.2. Az alkotmányellenesség utólagos vizsgálata (utólagos normakontroll) ... 307 7.3. 16.7.3. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata .......................................... 309 7.4. 16.7.4. Az Európai Unió jogi aktusai és az Alkotmánybìróság ............................ 309 7.5. 16.7.5. Az alkotmányjogi panasz .......................................................................... 310 7.6. 16.7.6. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség .............................. 312 7.7. 16.7.7. A hatásköri összeütközés (hatásköri vita) ................................................. 312 7.8. 16.7.8. Az alkotmány rendelkezéseinek értelmezése (alkotmányértelmezés) ...... 313 7.9. 16.7.9. Egyéb hatáskörök ...................................................................................... 313 8. 16.8. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG SZERVEZETE, ELJÁRÁSA ................................. 316 8.1. 16.8.1. Az Alkotmánybìróság szervezete és működése ........................................ 316 8.2. 16.8.2. Az Alkotmánybìróság eljárása .................................................................. 317 9. Jegyzetek ........................................................................................................................... 317 17. 17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA ..................................... 321 1. 17.1. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS MEGJELENÉSE A MAGYAR KÖZJOGBAN 321 1.1. 17.1.1. Az intézmény története ............................................................................. 321 1.2. 17.1.2 Az országgyűlési biztos az alkotmányban ................................................. 322 1.3. 17.1.3. Az országgyűlési biztosok működésének törvényi szabályozása ............. 322 vii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I.

2. 17.2. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS JOGÁLLÁSA .................................................... 323 2.1. 17.2.1. Az országgyűlési biztos személyes felelőssége és függetlensége ............. 323 2.2. 17.2.2. Az országgyűlési biztos hivatali felelőssége és függetlensége ................. 324 3. 17.3. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS FELADATAI ÉS HATÁSKÖRE ...................... 325 3.1. 17.3.1. Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének tárgyi hatálya .............. 325 3.2. 17.3.3. A kűlönbiztosok feladat- és hatásköre ...................................................... 326 4. 17.4. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS ELJÁRÁSA ....................................................... 327 4.1. 17.4.1. A vizsgálati eljárás megindìtása ............................................................... 327 4.2. 17.4.2. Az országgyűlési biztos által végzett vizsgálat eszközei és módszerei ..... 327 4.3. 17.4.3. Az országgyűlési biztos intézkedései ........................................................ 328 5. 17.5. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS INTÉZMÉNYESÜLÉSE A MAGYAR KÖZJOGBAN 329 6. Jegyzetek ........................................................................................................................... 329 18. 18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER ................................................................... 331 1. 18.1. AZ ÖNKORMÁNYZAT ÁLTALÁNOS FOGALMA ............................................ 331 2. 18.2. A TELEPÜLÉSI ÉS A TERÜLETI ÖNKORMÁNYZAT ESZMÉJE ÉS FŐBB MODELLJEI ......................................................................................................................... 332 3. 18.3. A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATOK TÖRTÉNELMI TÍPUSAI ......................... 334 4. 18.4. A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER LÉTREJÖTTE ÉS SAJÁTOSSÁGAI 335 5. 18.5. AZ ÖNKORMÁNYZÁS FOGALMA, AZ ÖNKORMÁNYZATOK SZERVEZETI, HATÁSKÖRI ÉS GAZDASÁGI ÖNÁLLÓSÁGA .............................................................. 337 6. 18.6. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK ALKOTMÁNYOS ALAPJOGAI ................... 338 7. 18.7. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FELADAT- ÉS HATÁSKÖRE ...................... 341 8. 18.8. AZ ÖNKORMÁNYZATOK BELSŐ SZERVEZETI FELÉPÍTÉSE ...................... 342 9. 18.9. AZ ÁLLAMI TERÜLETI BEOSZTÁS, AZ ÖNKORMÁNYZATOK TÍPUSAI ... 343 9.1. 18.9.1. A község ................................................................................................... 343 9.2. 18.9.2. A város ...................................................................................................... 343 9.3. 18.9.3.A megye ..................................................................................................... 344 10. 18.10. AZ EURÓPAI UNIÓHOZ VALÓ CSATLAKOZÁS HATÁSA A HELYI ÖNKORMÁNYZATOKRA ................................................................................................. 345 11. Jegyzetek ......................................................................................................................... 350 19. 19. A BÍRÓSÁG ....................................................................................................................... 353 1. 19.1. A BÍRÓI IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS FOGALMA ............................................. 354 1.1. 19.1.1. Az igazságszolgáltatási tevékenység tartalma .......................................... 354 1.2. 19.1.2. Az igazságszolgáltatási tevékenység fajtái ............................................... 354 1.3. 19.1.3. Az igazságszolgáltatás szervezeti meghatározottsága .............................. 356 1.4. 19.1.4. Az igazságszolgáltatás tágabb értelemben ................................................ 357 2. 19.2. AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS ALKOTMÁNYOS ALAPELVEI ..................... 357 2.1. 19.2.1. Az alapelvek funkciója ............................................................................. 357 2.2. 19.2.2. A bìrói függetlenség elve .......................................................................... 358 2.3. 19.2.3. Az igazságszolgáltatás bìrói monopóliumának elve ................................. 367 2.4. 19.2.4. Az igazságszolgáltatás egységének elve ................................................... 372 2.5. 19.2.5. A társasbìráskodás, az ülnökök részvételének elve .................................. 377 2.6. 19.2.6. A bìrósági tárgyalás nyilvánosságának elve ............................................. 379 2.7. 19.2.7. Az anyanyelv használatának elve ............................................................. 380 2.8. 19.2.8. Az ártatlanság vélelmének elve ................................................................ 380 2.9. 19.2.9. A védelem joga és az ügyvédség .............................................................. 380 2.10. 19.2.10. A jogorvoslati jogosultság elve ............................................................. 383 2.11. 19.2.11. A tisztességes eljárás elve ..................................................................... 385 3. 19.3. A BÍRÓSÁGOK SZERVEZETE ÉS HATÁSKÖRE .............................................. 387 3.1. 19.3.1. A bìrósági szervezet sajátosságai .............................................................. 387 3.2. 19.3.2. A helyi bìróság .......................................................................................... 389 3.3. 19.3.3. A megyei bìróság ...................................................................................... 389 3.4. 19.3.4. Az ìtélőtábla .............................................................................................. 390 3.5. 19.3.5. A Legfelsőbb Bìróság ............................................................................... 390 4. 19.4. A BÍRÓSÁGOK IGAZGATÁSA ............................................................................ 392 4.1. 19.4.1. A bìróságok igazgatásának általános kérdései .......................................... 392 4.2. 19.4.2. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács ................................................. 392 4.3. 19.4.3. A bìrósági vezetők .................................................................................... 393 viii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I.

4.4. 19.4.4. A bìrói testületek ....................................................................................... 394 4.5. 19.4.5.A bìrósági dolgozók ................................................................................... 395 5. Jegyzetek ........................................................................................................................... 395 20. 20. AZ ÜGYÉSZSÉG ............................................................................................................... 399 1. 20.1. AZ ÜGYÉSZSÉG ALKOTMÁNYJOGI MEGKÖZELÍTÉSE ............................... 399 1.1. 20.1.1. Az ügyészi funkció és az ügyészi szervezet történeti modelljei ............... 399 1.2. 20.1.2. Az ügyészi funkció és szervezet Magyarországon ................................... 401 2. 20.2. AZ ÜGYÉSZSÉG FUNKCIÓI ................................................................................ 403 2.1. 20.2.1.A nyomozás törvényessége feletti felügyelet ............................................. 403 2.2. 20.2.2. A büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete .............................. 404 2.3. 20.2.3. Az ügyész részvétele a bìrósági eljárásokban ........................................... 405 2.4. 20.2.4. Az ügyészi törvényességi felügyelet ......................................................... 406 3. 20.3. AZ ÜGYÉSZSÉG SZERVEZETE .......................................................................... 408 3.1. 20.3.1. Az ügyészség alkotmányos függetlensége ................................................ 408 3.2. 20.3.2.Az ügyészi szervezet felépìtése ................................................................. 410 3.3. 20.3.3. A katonai ügyészség ................................................................................. 411 3.4. 20.3.4. Az ügyészségi szolgálati viszony .............................................................. 412 4. Jegyzetek ........................................................................................................................... 414 A. FÜGGELÉK .............................................................................................................................. 416 1. AZ ALKOTMÁNYTAN VÁLOGATOTT BIBLIOGRÁFIÁJA ..................................... 416 1.1. 1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA .................. 416 1.2. 2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI-TÖBBSÉGI ELV ......... 416 1.3. 3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI ..................................................................... 417 1.4. 4. A JOGFORRÁSOK .......................................................................................... 418 1.5. 5. A SZUVERENITÁS ......................................................................................... 420 1.6. 6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS ........................................... 422 1.7. 7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ........................................................................ 423 1.8. 8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK ....................................... 426 1.9. 9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) ......................................................................................................... 426 1.10. 10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREK – KORMÁNYFORMÁK 429 1.11. 11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI ............................. 429 1.12. 12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS ................................................................................ 429 1.13. 13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK. ......................................................................................................................... 429 1.14. 14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK ..................................................................... 432 1.15. 15. A KORMÁNY .............................................................................................. 433 1.16. 16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG ..................................................................... 435 1.17. 17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA ............... 437 1.18. 18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER ............................................ 438 1.19. 19. A BÍRÓSÁG ................................................................................................. 440 1.20. 20. AZ ÜGYÉSZSÉG ......................................................................................... 443 2. 1949. ÉVI XX. TÖRVÉNY A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA ............ 445 2.1. I. fejezet Általános rendelkezések ........................................................................ 445 2.2. II. fejezet Az Országgyűlés ................................................................................... 446 2.3. III. fejezet A köztársasági elnök ........................................................................... 452 2.4. IV. fejezet Az Alkotmánybìróság ......................................................................... 454 2.5. V. fejezet Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa ......................................................................................... 455 2.6. VI. fejezet Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank ....................... 455 2.7. VII. fejezet A Kormány ........................................................................................ 455 2.8. VIII. fejezet A Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek .............................. 458 2.9. IX. fejezet A helyi önkormányzatok ..................................................................... 459 2.10. X. fejezet A bìrói szervezet ................................................................................ 460 2.11. XI. fejezet Az ügyészség .................................................................................... 461 2.12. X fejezet Alapvető jogok és kötelességek .......................................................... 461 2.13. XIII. fejezet A választások alapelvei .................................................................. 465 2.14. XIV. fejezet A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei ..................... 465 ix Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Alkotmánytan I.

2.15. XV. fejezet Záró rendelkezések .......................................................................... 466

x Created by XMLmind XSL-FO Converter.

A táblázatok listája 3.1. Az alkotmányt módosìtó törvények a Magyar Köztársaságban ................................................. 39

xi Created by XMLmind XSL-FO Converter.

ELŐSZÓ Az Alkotmánytan cìmű tankönyv első kéziratát 1992. január 1-jén zártuk le. Atankönyv- nek a Századvég Kiadónál 1992-ben megjelent kiadása közvetlenül az alkotmányos rendszerváltozás után elsőként vállalkozott az alkotmányjog teljes és átfogó feldolgozására. A szerzők hosszas viták után tudatosan választották az Alkotmánytan elnevezést. A cìmmel jelezni kìvántuk, hogy a jogi felsőoktatás, a jogászképzés egyik alaptantárgya, az alkotmányjog nem csupán az éppen hatályos jogszabályok ismertetését (és ismeretét) követeli meg. A tankönyv készìtőinek határozott szándéka volt, hogy az egyes alkotmányos intézményeket történetiségükben és nemzetközi összehasonlìtásban is feldolgozzák. Határozott szándék volt az is, hogy közvetìtsük az alkotmányos demokrácia, a jogállam európai értékeit az olvasók számára és reménykedtünk abban, hogy ezzel segìtjük a jogász- értelmiség-képzést, a széles értelemben vett politikai kultúrát. A majdnem minden egyetemi tanévben az Osiris Kiadónál megjelent, többször átdolgozott tankönyv több tìzezer példányban fogyott el. Rendszeresen hivatkoztak (hivatkoznak) rá a közjogi publikációk, számos visszajelzés érkezett a belőle vizsgázó joghallgatóktól is. Mindezeket rendre figyelembe vettük az átdolgozások során. A tankönyv 2004-ben elnyerte az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának nìvódìját. A most 2007-ben megjelenő, jelentősen átdolgozott Alkotmány tan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények cìmet viselő régi-új tankönyvünk régi annyiban, hogy fennmaradtak eredeti – fent jelezett – tankönyvìrói szándékaink. Régi annyiban is, hogy megőrzi mindazt, ami az alkotmányos rendszer stabilizálódásából következően megőrzendő, ami nem változott az idők során. A stabilitás az alkotmányos demokrácia egyik lényeges jellemzője. Új a tankönyv annyiban, hogy számos új önálló fejezetet tartalmaz (például a szuverenitásról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, az önkormányzati rendszerről) és részletesebben dolgozza fel az egyes alkotmányos intézményeket. Lényeges újdonsága a tankönyvnek, hogy minden fejezetében figyelemmel van az európai uniós csatlakozásra. A tankönyv függelékében alkotmányjogi bibliográfiát tesz közzé, s közli az alkotmány hatályos szövegét is. Változott a szerzői kollektìva összetétele is, két új szerzőtársat köszönthetünk. Sajnos nem lehetnek már közöttünk egykori professzoraink, Takács Imre és Halász József, akikre ezúton is hálás szìvvel emlékezünk. Korábbi szerzőtársunk, Schmidt Péter az átdolgozott tankönyv lektorálását vállalta el. A tankönyv az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszéke mint tudományos műhely és oktatói közösség közös teljesìtménye volt, és az ma is. Köszönet érte szerzőtársaimnak, kollégáimnak. Budapest, 2007. január 1. A szerkesztő

xii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. fejezet - 1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA Takács Imre 1.1.AZ ALKOTMÁNY FOGALMA SZŰKEBB ÉS TÁGABB ÉRTELEMBEN 1.2.AZ ALKOTMÁNYFOGALOM TÖRTÉNELMI KIALAKULÁSA 1.3. AZ ALKOTMÁNYOSSÁG KÖVETELMÉNYEI 1.4. AZ EURÓPAI ALKOTMÁNYFEJLŐDÉS MAI IRÁNYAI 1.5. AZ ALKOTMÁNYJOG FOGALMA, HELYE A JOGRENDSZERBEN

1. 1.1. AZ ALKOTMÁNY FOGALMA SZŰKEBB ÉS TÁGABB ÉRTELEMBEN Az alkotmány közkeletű fogalma napjainkban különleges törvényt jelent, olyan alaptörvényt, amelyben az állam önmagát korlátozva biztosìtja polgárai számára az alapvető jogokat, megszabja a hatalom gyakorlásának törvényes kereteit és szervezetét. Az ilyen értelmű alkotmány a polgári fejlődés eredménye. A fogalmat azonban visszavetìtették a megelőző idők államilag szervezett társadalmaira is (az ókori görög poliszokra, Rómára stb.). Nem lehetett azonban a múltra vonatkoztatni azokat a követelményeket, amelyeket a modern társadalom az alkotmányosság elveiként fogalmazott meg, mert ezek az elvek a tulajdon szabadságára épülő polgári társadalmi berendezkedés talaján születtek. A polgári társadalom elutasìtotta az állam mindenhatóságát, az államhatalom minden irányú beavatkozását a társadalom életébe. A civil társadalom csak a társadalmi rend fenntartása érdekében szükséges állami funkciókat igényli, arra törekszik, hogy ezek a funkciók jogilag szabályozottak legyenek, mìg a társadalom létezési formáinak széles körében elutasìtja a közhatalom beavatkozását. A legfontosabb és egyben legvitatottabb ilyen szféra a gazdaság, amelyben az állam a magántulajdont és a szabad vállalkozást védő szabályokkal biztosìtja a gazdaság rendjét, egyben azonban az adókból finanszìrozott közkiadásokkal és saját vállalkozásaival, tulajdonával maga is részese a gazdaságnak. Az állam történelmileg kibontakozott aktìv szerepe a civil társadalom védekező reflexeit is kiváltotta: az államhatalom fokozott társadalmi ellenőrzésére és az önkormányzati formák erősìtésére törekszik (autonóm érdekképviseletek, helyi önkormányzatok, egyesületek, mozgalmak). Ennek folytán a társadalom és az államhatalom viszonyát tükröző alkotmány jelentősége megnövekedett. A progresszìv társadalmi erők, pártok és mozgalmak célkitűzései között ott találjuk a demokratikus alkotmány ìgéretét, amellyel tömegeket tudtak maguknak megnyerni, választói táborukba tömörìteni. A közgondolkodás a demokratikus alkotmányban évszázadok óta a hatalom gyakorlásának olyan biztosìtékát látta, amely lehetővé teszi a társadalom képviselőinek részvételével folyó törvényalkotást, a végrehajtás ellenőrzését és a független bìráskodást, s ìgy megvalósìthatja a közérdek, a törvényesség érvényesülését és a közrend biztosìtását. Az alkotmány politikai megközelìtésben tehát a társadalom és a közhatalom viszonyát fejezi ki, megállapìtja a hatalom korlátait s ennek a viszonynak a másik oldalán az állampolgárok szabadságjogait. Az alkotmánnyal szemben támasztott alapvető igény, hogy ne csak deklarálja a jogokat, hanem garanciákat is teremtsen azok érvényesülésére. Az alkotmánytörvényekhez fűződő megnövekedett bizalom a polgári társadalom több évszázados fejlődésének az eredménye. Az „ìrott‖ alkotmányok megjelenésével kidolgozták az alkotmányok stabilizálásának biztosìtékait. A módosìtás feltételekhez kötése és az alkotmány megtartásának az ellenőrzése elősegìtette az alkotmányosság kritériumainak kialakulását, egy olyan minta megjelenését, amely viszonyìtási alapként lehetővé tette az alkotmányok minősìtését. Ilyen minősìtési pont például az alkotmány módosìtásának a szabályozása, amelynek alapján a polgári alkotmányokat rugalmas és merev alkotmányok csoportjába sorolják.

1 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA Fokozottabban a minőségi kritériumokat tartja szem előtt a másik értékelés, amely az állampolgári jogok érvényesülését biztosìtó garanciarendszert vizsgálja, és az alkotmánybiztosìtékok sorában az alkotmánybìráskodás lehetőségét tekinti próbakőnek. A polgári felvilágosodás eszméi között fontos helyet foglaltak el az államhatalomra, a hatalom céljára, szervezetére és gyakorlására vonatkozó követelmények. Az abszolút monarchiával szemben megfogalmazták a népszuverenitás elvét, az államhatalmi ágak megosztását, a polgári jogegyenlőséget. Az Emberi és polgári jogok nyilatkozata szerint: „Az a társadalom, amely nem biztosìtja a jogok védelmét, sem a hatalmak elválasztásáról nem intézkedik, nem rendelkezik alkotmánnyal‖ (16. §). Az alkotmányfogalom tehát kettős értelmezést takar: egyfelől szűkebben az alkotmányt mint alaptörvényt, másfelől tágabban az alkotmányosságot mint a jogilag szabályozott és korlátozott állami főhatalom követelményét. Az alkotmánynak ez a kettős jelentése mind a mai napig megtartotta létjogosultságát. Ily módon vizsgálható ugyanis az a kérdés, hogy egy adott állam alkotmánya biztosìtja-e az alkotmányosságot, vagy az alkotmány fiktìv, mert a hatalom gyakorlására vonatkozó tételei csak formális deklarációk. Az eddigiekből következik az alkotmánynak az a célja, hogy jogi kereteket szabjon a hatalom gyakorlásának. Az alkotmány összekapcsolja a jogot és az államhatalmat, garanciákat nyújt az állam polgárainak szabadságuk tiszteletben tartására és védelmére. Részben tehát aláveti a hatalmat a jognak, ugyanakkor elismeri az állam jogalkotó hatáskörét. Az alkotmányosság követelményei, a jogállamiság széles körű biztosìtékai között legfontosabb garanciaként első helyre került a törvényhozó, a végrehajtó és a bìrói hatalom szétválasztása és kölcsönös kontrollja. Az alkotmány definìciója két mérvadó szerző eltérő nézőpontú megközelìtésében az alábbi. Bibó István szerint: „Az igazi, lényeges alkotmányszabályok, alaptörvények azok, melyek az alapvető elvek megvalósìtásának, konkretizálásának, a jogszabályok alkotásának módját és eljárásait, a közügyekben való tanácskozást, a közfunkciók betöltését, a kormányzás hatáskörét és korlátait, a közösségi rend társadalomgazdasági alapintézményeit megszabják, s ezáltal közvetìtik az alapvető rendező elvek igazoló hatását az egész szóban lévő közösségi rend, hatalmi szervezet, jogrend számára.‖1 Kovács István az alkotmányt ìgy definiálja: „Az alkotmány az államjog kódexe, azaz egy adott ország államjogának legfontosabb szabályait rendszerezett formában összefoglaló törvény (esetleg több egymással összefüggő törvény), melyet a benne foglalt szabályok jelentősége, gyakorlati realizálásának biztosìtékai (ún. alkotmányos garanciák) az ország közönséges törvényei fölé emelnek.‖ 2 A fogalom meghatározásában mindkét szerző egyaránt fontosnak tekinti az alkotmány tartalmának és formai elemeinek kiemelését, ezért az alaptörvényi szabályozást igénylő tárgyak körét részben taxációval, részben elvi körülhatárolással definiálja, az alkotmánynak a jogrendben elfoglalt helyét pedig a közönséges törvények fölé helyezésével fejezi ki. Az alaptörvény formai oldalához sorolják ezen túl a megalkotás vagy módosìtás eljárási feltételeit (minősìtett többség vagy népszavazás előìrása, esetleg alkotmányozó gyűlés összehìvása). Az alkotmány jogi megközelìtésben tehát norma, mégpedig a legmagasabb szintű jogi norma, mert magát a törvényalkotót is köti. Szemléletesen úgy fogalmazták meg, hogy az alkotmány a törvények törvénye, a jogrendszerben elfoglalt helyét tekintve alaptörvény. Az alkotmány tartalmát tekintve azért alaptörvény, mert kifejezi a társadalmi berendezkedés alapjait, meghatározza a társadalom és az állam viszonyát, megállapìtja és biztosìtja az alapjogokat, a jogegyenlőséget, szabályozza az államszervezet felépìtését és működését.

2. 1.2. AZ ALKOTMÁNYFOGALOM TÖRTÉNELMI KIALAKULÁSA Az alkotmány tartalmi és formai elemei nem választhatók el egymástól. Történetileg vizsgálva nagyon változatos képet kapunk az egyes polgári alkotmányok tartalmáról, az alkotmányosság biztosìtékairól. Az összehasonlìtó elemzés tanulsága szerint a polgári demokratikus alkotmányok az emberiség jogi kultúrájának fontos alkotóelemei, a társadalmi fejlődés egyetemes értékei, amelyek a fejlődés változó feltételei között is segìtik a demokratikus tradìciók továbbélését, a hatalom jogi keretek között történő gyakorlásának szabályozását.

2 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA

2.1. 1.2.1. Az első polgári alkotmányok Történeti megközelìtésben az első polgári alkotmánynak a németalföldi forradalom során 1579-ben létrejött Utrechti Unió 1584-ben deklarált köztársasági alkotmányát tekintik. A köztársaság időszaka, a XVI-XVIII. század Hollandia felvirágzásának az ideje. A megszállt országban 1795-ben kikiáltott Batáviai Köztársaság 1798. évi alkotmánya a francia forradalom eszméit tükrözi. A holland polgári alkotmányozás az európai felvilágosodás eszmevilágában gyökerezett, de kisugárzása alig volt. A nemzetközi jog atyja, a németalföldi Hugo Grotius az államot az emberek saját jogaik védelmére kötött szabad szerződése eredményének tekintette. A háború és béke jogáról cìmű művének (1625) azonban elsősorban nem ez a gondolata hatott, hanem a nemzetközi jog megalapozásaként kifejtett elmélete.3 Hasonlóképpen elszigetelt maradt Kálvin alkotmánya, amelyet Genf polgársága 1541- ben népszavazással fogadott el. A referendum útján történő alkotmányozás gondolatát Rousseau a genfi példából merìtette.

2.2. 1.2.2. Az angol történeti alkotmány A XVII. században Angliában szokásjogi úton alakult ki az alkotmány. A parlament az addigi fejlődés során fokozatosan erősìtette a törvényhozásban betöltött szerepét. Az angol polgári forradalom a személyes szabadság biztosìtékaival, a választójog kiterjesztésével konkrét eredményeket harcolt ki anélkül, hogy vìvmányait ìrott alkotmányba foglalta volna (történeti alkotmány). Az angol alkotmányfejlődés forrásának tekintik az 1215. évi Magna Chartát, amelyben János király megerősìtette a régi angol szabadságjogokat és az egyház függetlenségét. A Magna Charta korlátozta a fejedelmi szuverenitást. Fundamentális törvény, de hosszú időre volt még szükség a parlament törvényhozó jogkörének megerősödéséhez. 1429-ben törvénybe foglalták a választójog gyakorlatban kialakult szabályait. Választójoga annak volt, akinek földtulajdona legalább évi 40 shilling hozadékot biztosìtott. Az angol polgári forradalom folyamatában a parlamentbe jutó erők már számoltak a választók ellenőrzésével. A rendi képviselet ily módon fejlődött népképviseletté. Károllyal, a később, 1649-ben kivégzett királlyal a parlament a királyi bìróságok és az adóemelések miatt fordult szembe. Az ismételt feloszlatás ellenére a parlament tiltakozott a törvénytelen letartóztatások és adók ellen (1628: Petition of Rights). A király válaszul abszolút hatalmat vezetett be, üldözte a nonkonformistákat és vallási ellenfeleit, különösen a puritánokat (ezek sorában szervezkedtek a községi szabadság jelszavával az independensek). 1640-ben a skót felkelők elleni hadjárat adóterheinek elfogadására összehìvott parlament a puritán többség kezdeményezésére kormányellenőrzést alkalmazott, és 1640-ben összeállìtotta a sérelmek jegyzékét. Királyi tanácsadókat végeztettek ki, és ezzel kezdetét vette a korona és a parlament közötti harc, amelynek fő alakja a parlamenti sereg élén álló Oliver Cromwell volt. Anglia 1649-től 1660-ig köztársaság volt, a „Commonwealth‖ felsőház és államtanács nélkül közvetlenül a parlament kormányzása alatt állt. 1647-ben a forradalom balszárnyán álló levellerek (egyenlősìtők) a hadsereg tanácsa elé terjesztették A nép szerződése (Agreement of the People) cìmű alkotmánylevelet. A parlament törvényhozási hatásköre nem terjedt ki azokra az ügyekre, amelyeket a választók fenntartottak maguknak (a lelkiismeret, a vallás, az istentisztelet szabad gyakorlása, a jogegyenlőség stb.). A javaslatot a hadsereg tanácsa átdolgozva 1648-ban terjesztette a parlament elé. Bár sem A nép szerződése, sem Cromwell 1653. évi Instrument ofGovern- mentje nem lett alkotmány, a benne kifejezett elvek, különösen a közönséges törvények fölött álló alaptörvény fogalma elfogadottá vált, majd az Amerikába kivándorló puritánok szemléletében hatott tovább. 1679-ben hozta a parlament a Habeas Corpus törvényt, amely a személyes szabadság védelme érdekében biztosìtékot teremtett az önkényes letartóztatással szemben. A „dicsőséges forradalom‖ vìvmánya a Bill of Rights (1689), amely megszilárdìtotta a parlament jogait (adómegajánlás, parlamenti szólásszabadság). Ezzel létrejött az alkotmányos monarchia kormányformája, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztása.4 Az angol alkotmány olyan jelentős intézményei, mint a Lordok Házának legfelső bìrósági szerepe, az alsóház elnökének (speaker) jogállása, a választásokon győztes párt vezérének miniszterelnöki megbìzása (1714-től), a kabinet megalakìtása stb. szokásjogi úton alakult ki. A későbbiekben is alkottak azonban az alkotmányt továbbfejlesztő törvényeket, például 1701-ben a trónöröklés rendjéről (Act of Settlement), 1707-ben az unióról Skóciával, 1911-ben a Lordok Háza jogkörének szűkìtéséről (Parliament Act).

3 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA Az angol alkotmány kiemelkedő vìvmánya a polgári szabadságjogok biztosìtása. Blackstone szerint az angol szabadság a közönséges jogszokáson (common law) alapul, a választással a nép által hatalommal felruházott parlament kötelessége, hogy ezt a szabadságot tiszteletben tartsa. Az angol polgár szabadságát rögzìtő szokásjog – Coke bìró szavaival élve – korlátját képezi a parlamenti döntéseknek is, amennyiben azok az angol jog általános elveivel és az értelemmel ellentétesek volnának.5 Ez az elv látszólag ellentétben áll a „King in Parliament‖ korlátlan szuverenitásának tételével. Az ìrott törvény valóban elsőbbséget élvez a common law szabályaival szemben, amelyek nem lehetnek érinthetetlenek a törvényhozás számára. Ezt az ellentmondást hidalja át az angol állameszme, amely szerint a köz hatalma és az egyén jogai közös tőről fakadnak. Mindkettő alá van vetve olyan korlátoknak, amelyeket a tradìció örökìtett át az újabb korokra. Az angol szabadságjogokat az ősi szokásokból, az azokat tiszteletben tartó és továbbfejlesztő bìrói gyakorlatból vezetik le, és ezért nincs szükség szerintük külön alkotmányos garanciákra.6

2.3. 1.2.3. Az amerikai kartális alkotmány A nép szerződése eszméi vezérelték az észak-amerikai függetlenségi háború győzelme után az USA föderatìv alkotmányának megalkotóit. A volt gyarmatok független állammá alakultak (Függetlenségi nyilatkozat, 1776. július 4.), mégpedig a XVIII. század eszmevilágának megfelelő haladó politikai rendszerben. 1787-ben megalkották az Amerikai Egyesült Államok alkotmányát. Ez a legrégibb ma is hatályban lévő polgári alkotmány, amely az államszervezetet a hatalommegosztás elve szerint épìti fel. A föderáció jegyében a tagállamokra bìzta az állampolgárok jogainak törvényi szabályozását. Ez magyarázza, hogy még a polgárháború után száz évvel is a szövetségi törvényhozás beavatkozására volt szükség az állampolgári egyenjogúság elérése érdekében (civiljogi törvények). Az Amerikai Egyesült Államok az első olyan állam a történelemben, amelyet polgárai maguk alapìtottak atársadalmi szerződés, a hatalommegosztás és az emberi jogok eszméi alapján. Az alkotmány fenti alapelvei és a népek önrendelkezési jogának elismerése mellett az USA alkotmányának vìvmánya a föderalizmus, a prezidenciális demokrácia, az alkotmánytörvény és az egyszerű törvény megkülönböztetése, az alkotmányosság bìrói kontrollja, valamint az állam és az egyház szétválasztása. Az egyetemes alkotmánytörténet feladata annak a pontosabb feltárása, hogy az USA alkotmányának milyen befolyása volt Európában, különösen a francia forradalom alkotmányozására. Az ìrott alkotmány garanciális jellege az USA példájára vált a kontinentális Európa alkotmányozásában követelménnyé. Később bontakozott ki a bìrói alkotmányértelmezés befolyása az európai alkotmánybìráskodás elterjedésére. Az USA föderatìv alkotmányjogi felépìtése lett valamennyi későbbi föderáció mintája. Az amerikai féltekén a prezidenciális kormányforma mindenütt követésre talált. Az Egyesült Államok alkotmánya az egyik legjelentősebb nemzetközi hatású alaptörvény. Ezt a kisugárzó szerepet az alkotmányban – az alkotmánykiegészìtésekben – foglalt szabadságjogokhoz, a demokráciához, a föderalizmushoz és a rule of law (a törvények uralma) eszméjéhez való következetes ragaszkodással, valamint az alkotmánynak a törvényhozás és a bìrói alkotmányértelmezés útján történő folyamatos korszerűsìtésével tudta és tudja betölteni. A megalkotásakor kölcsönvett eszmei tőkét, a common law-t, az európai természetjog és az angol puritanizmus demokratikus eszméit kamatostul visszafizette azzal, hogy az európai liberalizmus megerősödése óta a modern alkotmányelméletek legfőbb inspirációs forrása.

2.4. 1.2.4. A francia alkotmányok Az európai kontinensen a francia forradalom alkotmányos okmányai gyakorolták a legnagyobb hatást. Az alkotmányozó gyűlés 1789. augusztus 26-án kiadta az Emberi és polgári jogok nyilatkozatát. A deklaráció a francia felvilágosodás ideológiáján alapuló program, amelyet alkotói az egész emberiség közkincsének tekintettek (ahogy azzá is vált). A francia forradalom vezetői az emberi jogok egyetemességének nemes szándékán túl – négy évvel később – ajakobinus alkotmányt is az emberiség közös köztársasága alkotmányának szánták. Az európai kontinens alkotmányozására való hatásuk mégsem az egyetemes érvényességre törekvés eredménye. A forradalom első alkotmánya 1791-ig váratott magára, és a deklarációhoz képest visszalépést jelentett. Hiába tekintette magát a nemzetgyűlés kizárólagos jogforrásnak, az alkotmány még királyi kihirdetéssel lépett hatályba. A megváltoztatásra vonatkozó tilalom ellenére a forradalom radikális iránya 1793ban felfüggesztette az alkotmányt. Az új, jakobinus alkotmány a referendum kiterjesztésével a közvetlen demokrácia nagy kìsérletének tekinthető annak ellenére, hogy a forradalom menetének módosulása megakadályozta hatálybalépését. A francia alkotmányozás példát mutatott az emberi és polgári jogoknak az alkotmány szerkezetében való kiemelésére, az ìrott alkotmány tételes kibontására, a hatalmi ágak

4 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA megosztásában a parlament elsőbbségének a biztosìtására. A jogegyenlőség, a tulajdon szabadsága és védelme, a szerződéses szabadságjogintézményei részletesen a Code Civilben (1804) jelentek meg. A francia hatást közvetìtő, 1831. évi belga alkotmányról egyértelműen megállapìtható, hogy összeegyeztette a francia forradalom vìvmányait, szabadság- és egyenlőségeszméit a parlamentáris monarchia kormányformájával, és ezáltal a kontinentális Európában az alkotmányos monarchiák mintájául szolgált. A XIX. századi alkotmányozás a liberalizmus állameszméi jegyében zajlott. Teret nyert a köztársasági államforma is. A személyes szabadságjogokat az emberi jogok katalógusa alapján szélesen értelmezik, beleértve a tulajdon szabadságát. Az államhatalom alkotmányosan korlátozott, ennek garanciája a hatalmi ágak szétválasztása és a jogállamiság megteremtése (demokratikus törvényalkotás, az állam közhatalmi funkciói jogilag szabályozottak és aktusai bìrói úton felülvizsgálhatók). A polgárok a választójog révén részesei az államhatalomnak, a választott parlament dönt a törvényekről és ellenőrzi a kormányt. A gazdaság szabad (szabadversenyes kapitalizmus), az állam feladata a gazdaság szabadsága fölötti őrködés, a „laissez faire, laissez passer, le monde va de lui même‖ fiziokrata gazdaságfilozófia jegyében. A liberalizmus kedvezett a politikai mozgalmak, a pártok szervezésének. Megjelent a választójog általánossá tételének követelése. A demokratikus mozgalmakon belül szerveződtek a radikális pártok, a század közepétől a szocialista irányzatok, amelyek támadták a magántulajdont és az uralkodó osztályok műveltségi monopóliumát. Jelentős konzervatìv politikai irányzatok is pártokat alapìtottak az arisztokrácia és a felső klérus támogatásával. A választópolgárok megnyerésére tömegpártok szerveződtek, ezek fellépése módosìtotta a parlament működését is. A polgári államok nemzetállamokká válása, illetve ennek igénye nyomán megjelent a nacionalizmus, amelyet a különböző politikai erők eltérően értékelnek (a két szélsőség: internacionalizmus, sovinizmus). A polgári társadalom belső ellentétei, az eszmei-politikai küzdelmek felerősödtek, a nemzetközileg keletkezett nagyhatalmi ellentétek a század végére kiéleződtek és háborúkhoz, forradalmakhoz vezettek.

2.5. 1.2.5. A szociális jogállamok alkotmányai A polgári alkotmányozás új szakasza, az ún. szociális alkotmányok megjelenése az első világháborút követő forradalmak után kezdődött, amelynek kiemelkedő példája a weimari alkotmány. A németországi munkásmozgalom hatására bekerültek az alkotmányba az ún. gazdasági, szociális és kulturális jogok. Ezek sorában ott volt a munkához való jog, amely ma is az egyik legtöbb vitát kiváltó alapjog.7 A két világháború közötti alkotmányozás már mennyiségében is jelentős, mert az Osztrák-Magyar Monarchia és a cári Oroszország területén új államok alakultak. Az új, független államok vegyes képet mutatnak, demokratikus köztársaságok (Ausztria, Csehszlovákia, Finnország) vagy monarchiák. Egyes esetekben tekintélyelvű kormányzati rendszert vezettek be (Lengyelország, Magyarország). Pregnánsabban jelenik meg a demokratikus intézmények alkotmányos megerősìtése a második világháború utáni szakaszban, amikor a fasizmus világméretű veresége nyomán a demokratikus erők hitet tesznek a demokratikus szabadságjogok és a szuverén államok nemzetközi összefogásának (ENSZ) ügye mellett. Különösen a francia és az olasz köztársasági alkotmány példázza a demokratikus parlamenti rendszer megerősödését. Az 1949-ben elfogadott bonni alaptörvény pedig az alapjogok védelmében a jogállamiság intézményrendszerének gondos kiépìtésével (alkotmánybìróság), a korlátozott államfői hatalom szabályozásával és a parlamenti pártok szétforgácsolódásának megakadályozásával (a szavazatok legalább 5%-a a mandátumhoz jutás feltétele) teremti meg a demokratikus megújulás biztosìtékait. Az NSZK alaptörvénye egyben a modern polgári társadalom által igényelt aktìv állam jellemzésére használt „szociális állam‖ sokoldalú funkcióit is megfogalmazza. Mìg az első világháborút követő polgári alkotmányokban a normativizmus 8 tört utat, és a jogállam biztosìtékait kereste, addig a második világháború után a fasizmus támadására reagálva az alkotmányozók a demokratikus eszmékre is nagyobb figyelmet fordìtottak. Az új alkotmányok túllépnek a XIX. század és a századelő liberalizmusán. A két világháború és különösen a totalitárius uralmi rendszerek (kommunizmus, fasizmus) azt bizonyìtották, hogy az egyén kiszolgáltatott és védtelen a hatalommal szemben, a polgár szabadságának társadalmi és állami feltételei vannak. A független individuum képe helyére a közösségre utalt és a közösségért felelős állampolgár alakja lépett. Az egyén szabadságába be nem avatkozó jogállamhoz képest az aktìv és jogszerű állami magatartást sürgetik, hiszen elsősorban az államnak kell megteremtenie és biztosìtania a szabadság feltételeit. Így jelenik meg az alkotmányokban a modern polgári állam szociális jogállamként.

5 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA Az alkotmány meghatározza az állam gazdasági szerepét, a kizárólagosan állami tulajdonba tartozó tulajdoni tárgyakat (például atomerőművek) és az állami monopóliumokat (bankjegykibocsátás, vámjog, dohánymonopólium stb.). A demokratikus alkotmányfelfogás szerint az államnak garantálnia kell a szociális piacgazdaság működésének feltételeit, mindenekelőtt a tulajdonnak, a szerződéses szabadságnak, a tisztességes verseny követelményének, a foglalkozás és hivatás megválasztásának és a munkavállalás szabadságának a biztosìtását. Az állam múlt századi „éjjeliőr‖ szerepén túllépve az alkotmány az állam feladataként szabja meg, hogy jogi szabályozással, kedvezményekkel, esetleg támogatással ösztönözze a gazdasági növekedést (kiemelt ágazatok preferálása, lemaradó régiók támogatása stb.). Az államnak a műveltségi szìnvonal emelése érdekében fenn kell tartania az oktatási intézményeket és segìtenie kell a kulturális tevékenységet. Gondoskodnia kell a rászorulók támogatásáról; szociális intézményekkel, a társadalmi szolidaritás ösztönzésével őrködnie kell a szociális biztonság érvényesülésén. Az állam jogállami jellege nem öncél. A törvények kötelező állampolgári tiszteletben tartása (önkéntes jogkövetés), illetőleg a közhatalom részéről a törvények következetes végrehajtása egyaránt a „közjót‖ szolgálja, és a törvényesség érvényesìtése során is tiszteletben kell tartania az emberi méltóságot és a diszkrimináció tilalmát. A történeti kép teljességéhez hozzátartozik, hogy miután az alkotmányossági eszmék közvetlenül érintik a hatalom gyakorlásának módszereit, ezek az eszmék mindig a hatalmi harcok középpontjába kerültek. A politikai erők céljaiknak megfelelően fogalmazzák meg a hatalom gyakorlására vonatkozó nézeteiket, s ez határozza meg, hogy tiszteletben tartják-e az alkotmányosság követelményeit, vagy elvetik azokat.9 A nézetek változásait jelzi, hogy az alkotmánytörténet Franciaországban már az V. Köztársaságot jegyzi, Németországban huszonhét év alatt (1918-1945) négy rendszer váltotta egymást, s Spanyolországban a köztársaságot megdöntő Francodiktatúra négy évtizedet ért meg. Nem minden alkotmányjogi szabály épìthető be az alaptörvénybe. Ugyanakkor az alkotmányozás időpontjában érvényesülő érdekek és értékìtéletek az adott pillanatban fontosnak tűnő kérdéseket az alkotmány szintjén szabályozandónak ìtélnek, lényegesebb kérdéseket pedig mellőznek. Gyakori, hogy a joghézagokat a törvényhozó a későbbiek során csak a legfontosabb esetekben tölti ki alkotmánymódosìtással, más esetekben megelégszik azzal, hogy közönséges törvénnyel pótolja az alkotmányos rendelkezést. Az alkotmányok tartalmát az alkotmányértelmezés és a joggyakorlat erősen befolyásolja, továbbfejleszti vagy egyenesen módosìtja. Különösen az alkotmánybìrósággal rendelkező államokban erősìti az alkotmánybìrósági gyakorlat az alkotmány normatìv jellegét, és hozzájárul a politikai viszonyok közjogiasìtásához. Az alkotmány folyamatosan megvalósìtandó, értelmezett és továbbfejlesztett jogi norma. Ennek a folyamatnak a résztvevői a törvényalkotó, az államfő, a kormány, az alkotmánybìróság, a bìróságok és a közigazgatási hatóságok. Természetszerű, hogy az értelmezés szereplői a politikai pártok és nem utolsósorban az alkotmányjog-tudomány is, ezen belül újabban a jog-összehasonlìtás. Az alkotmányt a jogi kultúra legsajátosabb termékének is tekintik. E megközelìtés szerint az alkotmány nemcsak jogi szöveg, amelyet a jogászok régi és új szakmai szabályokkal értelmeznek, hanem a nép önkifejezésének eszköze, kulturális örökségének tükre és reményeinek alapja is. Hangsúlyozzák az alkotmány szerepét a társadalom értékrendjének kifejezésében és befolyásolásában.10 Az alaptörvény kifejezi a demokratikus államrend lényegét és meghatározza annak intézményi formáit, a jogállamiság követelményeit, az alapjogokat és azok garanciáit, a közhatalom céljait, eszközeit, szervezetét és korlátait. Az alkotmány deklarálja az állam szociális funkcióit, szabályozza a társadalmi viszonyokba történő beavatkozás feltételeit, mértékét és módját, ezzel segìti a társadalmi béke és igazságosság érvényesülését. Számolni kell tehát azzal, hogy az érdekek egyeztetése, a szolidaritás elve, az esélyegyenlőség és a szociális biztonság követelménye a modern alkotmányt a hagyományos közjogi kategóriák világából egy új dimenzióba emeli. Korunkban az alkotmánynak mint új társadalmi szerződésnek kell az egyén, a társadalom és az állam viszonyát szabályoznia. Az alkotmány nemcsak jogi alapnorma, hanem egyben társadalmi norma is, amely segìti az egyén szocializációját, polgárrá válását.11

2.6. 1.2.6. A demokratikus alkotmány tartalmi összetevői A történeti áttekintés után kìsérletet tehetünk a demokratikus alkotmány definiálására. A klasszikus tömörségű megfogalmazás helyett az alkotmány konkrét tartalmát és funkcióit kifejező meghatározásra törekszünk. Az alkotmány széles körű társadalmi megegyezést kifejező alaptörvény, amely: – legalizálja a politikai rendszert és az állami főhatalmat (legitimációs funkció); 6 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA – jogilag megfogalmazza a társadalom gazdasági és politikai berendezkedésének alapintézményeit (deklaratìv funkció); – védi a társadalmi rendet, a tulajdon és a vállalkozás szabadságát, a politikai intézményeket (védelmi funkció); – megállapìtja az állampolgárok gazdasági, szociális és kulturális jogait, politikai és szabadságjogait, azok korlátait és jogi biztosìtékait (alapjogok biztosìtása); – biztosìtja az állampolgárok egyenjogúságát (diszkrimináció tilalma); – szabályozza a kormányzás szervezetét, a kormányzati szervek feladatait, hatáskörét és felelősségét (kormányforma); – megállapìtja a közigazgatás funkcióit, szervezetét és törvényességi felügyeletét (közigazgatás); – biztosìtja a helyi és területi önkormányzatok önállóságát, a helyi közösségek működését (helyi autonómia); – szabályozza a bìrósági szervezet felépìtését, garantálja a bìrói függetlenséget és megállapìtja a törvényesség érvényesülésének biztosìtékait (igazságszolgáltatás); – meghatározza az alkotmány megtartásának jogi biztosìtékait (az alkotmányosság védelme); – megerősìti a nemzetközi jogi szerződések és az államok közötti együttműködés alapelveinek tiszteletben tartását, kinyilvánìtja az államterület sérthetetlenségét és rendelkezik a felségjelvényekről (szuverenitás).

3. 1.3. AZ ALKOTMÁNYOSSÁG KÖVETELMÉNYEI Az alkotmányosság olyan elvi követelmények együttese, amelyek az ideális demokratikus alkotmány tartalmát és megvalósulását jellemzik. Az alábbiakban vázlatosan összefoglalt – és a tankönyv későbbi fejezeteiben részletesen tárgyalt – alkotmányossági eszmék megvalósulásának módja és mértéke országonként és időbelileg ugyan sok eltérést mutat, de ezek az eszmék lakmuszpapìrként alkalmasak a demokratikus fejlődés mérésére és az egyes alkotmányok összehasonlìtására. Az alkotmányos biztosìtékok az alkotmányossági eszmék érvényesülését szolgálják. Rendeltetésük az, hogy az alaptörvény normái ne maradjanak csupán ünnepélyesen deklarált tételek (fiktìv vagy „nem realizált‖ alkotmány).

3.1. 1.3.1. A népszuverenitás elve és a népképviselet A népszuverenitás a feudális államrend eszmei alapjaival szemben forradalmi jellegű követelmény volt. Eszerint az állami főhatalom forrása a nép, ami egyet jelent a közhatalomban való széles körű választópolgári részvétellel, a képviseleti és a közvetlen demokrácia intézményeinek működésével. A népszuverenitás elvéből következik a rendi képviselet felszámolása, a népképviseleti szervek demokratikus választások útján való létrehozása és az államszervezet élén való elhelyezése. A demokratikus rendszer biztosìtja a pluralizmus érvényesülését, a társadalomban megjelenő különböző érdekek kifejezésének és képviseletének a lehetőségét. Ennek alapján a népszuverenitás akkor valósul meg, ha széles körű a választójog, ha a képviseleti szervekben a különböző politikai irányzatok, a csoportérdekek, a helyi közösségek érdekei, nemzetiségi, foglalkozási érdekek kifejeződhetnek, ütközhetnek és hathatnak egymásra.

3.2. 1.3.2. A hatalmi ágak szétválasztásának és egyensúlyának elve Ez az alkotmányos alapelv történetileg az önkényuralom kizárására irányult. A hatalmi ágak elválasztása a kormányzás szervezetének és hatáskörének alkotmányos meghatározása. Lényeges eleme a hatalmi ágak közötti kölcsönös függőség, ellenőrzés, amelyek ellensúlyként és fékként működhetnek a mechanizmusban. A demokratikus alkotmányok ezt az elvet követik, bár a hatalmi ágak közül rendszerint valamelyik szerv meghatározó szerepe érvényesül.12 A törvényhozás jogköre és néhány privilégiuma a legfelsőbb képviseleti szervet a hatalmi ágak egyensúlya mellett is első helyre sorolja. A parlament részére biztosìtott kizárólagos hatáskör például a költségvetés meghatározása, a hadsereg létszámának megállapìtása, felhasználása az ország határain kìvül.

7 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA

3.3. 1.3.3. A törvények uralma, a jogállam megvalósítása A polgári alkotmányok alapvető követelménye a törvényesség biztosìtása, ennek érdekében alkotmányos intézmények létesìtése (alkotmánybìráskodás, ombudsman, közigazgatási bìróság). A polgári alkotmányosság eszmekörébe kell sorolni az alkotmány alaptörvényi jellegének követelményét (alakilag is különleges törvény, módosìtásának szabályai szigorúbbak, mint az egyszerű törvényé). 13

3.4. 1.3.4. Az egyenjogúság elve Az egyenjogúság a törvény előtti egyenlőséget jelenti. A polgári társadalom jogegyenlőségének kritikája szerint ez azonos a társadalmi egyenlőtlenségek konzerválásával, a gazdaságilag erősek helyzetének megvédésével. A legújabb demokratikus alkotmányok ezért az egyenjogúságon túl már felvetik a szolidaritás elvét, az állami szociálpolitika szükségességét és a gazdaság forrásainak igazságos, a társadalmi rendeltetésnek megfelelő felhasználását is. Az egyenlőség és a szabadság, különösen a tulajdon szabadsága ellentétben állnak egymással. Ezt az ellentmondást a pozitìv diszkriminációval, az esélyegyenlőség biztosìtásával próbálják az alkotmányok feloldani. Ugyancsak kiegyenlìtő elv a gazdasági erővel arányos közteherviselés követelménye.

3.5. 1.3.5. Az emberi jogok deklarálása A polgári alkotmányosság követelményei sorában rendkìvül fontos helyet foglal el az emberi jogok deklarálása, amely nem korlátozódhat az egyetemesen elismert alapvető erkölcsi-politikai eszmék ünnepélyes kinyilatkoztatására, hanem olyan általános alkotmányos jogelveket jelent, amelyeket a törvényalkotás a konkrét szabályozás során alkalmazni köteles, és ezek érvényesülése ellenőrizhető.

4. 1.4. AZ EURÓPAI ALKOTMÁNYFEJLŐDÉS MAI IRÁNYAI Az alkotmány tartalmi, alaki követelményei és funkciói, valamint az alkotmányossági eszmék összefoglalhatók ugyan általános érvénnyel, de minden alkotmány egy adott társadalom produktuma, a konkrét történelmi helyzet, a politikai-uralmi rendszer, benne a politikai kultúra, a jogi műveltség (jogi tradìciók, a jogintézmények fejlettsége, a jogtudomány eredményei), végül az érvényesülő nemzetközi hatások eredménye. Az alkotmányok magukon viselik a megalkotásukkor uralkodó politika jegyeit, kifejezik jogilag védett értékeit. Nemcsak tükrözik a konkrét társadalmi feltételeket, hanem védik és erősìtik a társadalom pozitìvnak ìtélt létfeltételeit, rangsorolják a közösségi szükségleteket, ehhez igazìtják a közhatalom feladatait. Az alkotmány politikától való függésének kiemelése leginkább a francia alkotmányfelfogásban jelenik meg. Duverger szerint az alkotmány egyre inkább a politika joga lesz, függetlenül attól, hogy ezt az alkotmány szövege tartalmazza-e vagy sem.14 Az európai polgári demokráciák – köztük 2004 óta Magyarország is – a gazdasági, illetőleg a szorosabb politikai együttműködést a huszonhét államot tömörìtő Európai Unió (EU) keretében szervezik. Még szélesebb körű a részvétel az emberi jogok védelmét szolgáló Európa Tanácsban, amely 1990-ben megnyitotta kapuit a demokratikus átalakulás útjára lépett volt szocialista országok előtt is. Ezzel megkezdődhetett az európai emberi jogi szerződés fokozatos kiterjesztése ezekre az országokra is.15 Végül idetartozik még az ún. helsinki folyamat, az EBESZ egész Európát átfogó, az enyhülést, a leszerelést, a konfliktusok békés megoldását és az emberi jogok érvényesülését szolgáló együttműködés kereteinek megteremtése. (Az EBESZ-nek tagja az USA és Kanada is.) Ebben a nemzetközi környezetben Európában szinte általános jelenség az alkotmányok demokratikus tartalmú modernizációja. A részleges alkotmányreformok körét túllépő alkotmányrevìziók vagy teljesen új alkotmányok születtek, amelyek egyes esetekben forradalmi jellegű átalakulást jelentettek (Spanyolország, Portugália), más esetekben az evolúció útján érlelt változtatásokat fejeznek ki (Belgium, Görögország, Olaszország, Svájc). Az európai alkotmányok összehasonlìtó elemzéséből az alábbi következtetéseket vonhatjuk le: A legújabb alkotmányok nem korlátozódnak a társadalmi fejlődést követő, az eredményeket megerősìtő deklarációkra és a politikai rendszer legitimációjának biztosìtására. Az alkotmányok meghatározzák az államiság rendeltetését, társadalmi célokat fogalmaznak meg, és arra törekednek, hogy az alkotmány hatékonyan segìtse a megszabott feladatok végrehajtását.

8 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA – Általános tendencia a jogállamiság erősìtése és az alaptörvény normatìv tartalmának gazdagìtása. Széles körben elterjedt az alkotmányossági ellenőrzést kifejtő alkotmánybìróságok intézménye és a parlament által választott ombudsman funkciójának bevezetése. A parlamenti biztos felügyeletet gyakorol az államigazgatási jogalkalmazás alkotmányossága fölött és évenként jelentést tesz a parlamentnek. – Felerősödtek az alkotmányozóra kifejtett nemzetközi hatások, s ez elősegìti nemzetközileg érvényes standard kialakulását. Az emberi jogok tiszteletben tartására vonatkozó nemzetközi szerződések tartalmilag gazdagìtották az alkotmányokat és kiszélesìtették a nemzetközi bìróságok joghatóságának magukat önként alávető államok körét. Több alkotmányban megjelenik a nemzetközi jogi szerződés közvetlenül érvényesülő jogforrási jellege. Az európai integráció országai, a NATO és az EU tagállamai alkotmányaikban rögzìtik szuverenitásuk egy meghatározott része nemzetközi szervezetekre történő átruházásának lehetőségét. Jogukat alávetik a közösségi jognak és a közösséggel kapcsolatos ügyeikben a közösségi bìróság döntéseinek. A közösségi jog által nem szabályozott kérdésekben a nemzeti törvényt kell alkalmazni (szubszidiaritás elve). – Az alkotmánymódosìtás hosszadalmas eljárása folytán gyakorivá vált a szövegen kìvüli „módosìtás‖. Sok esetben tapasztalható az alaptörvény hézagainak vagy „elavult‖ részeinek közönséges törvénnyel történő pótlása. Idesorolható az az alkotmánybìrósági törekvés is, amely kiterjesztő értelmezéssel a maga korlátait átlépve a törvényalkotás területére téved. Az alkotmánybìráskodás előmozdìtja az alkotmányjogi dogmatika elterjedését, vállalva a politikai burokba foglalt alkotmányos elvek jogi tartalmának kifejtését. Ezzel – az USA alkotmányjogához hasonlóan – az alkotmány leìrt szövege mellett növekszik az alkotmányértelmezés szerepe. – Általánosan érvényesül az a törekvés, hogy az alkotmány ügyében széles körű konszenzuson nyugvó megoldást keresnek. Az előkészìtésre fordìtott idő megtérül akkor, amikor az alkotmány végleges megerősìtéseként referendum során a választópolgárok az előìrt arányban elfogadják a döntésükre bìzott javaslatot.

5. 1.5. AZ ALKOTMÁNYJOG FOGALMA, HELYE AJOGRENDSZERBEN Azt gondolhatnánk, hogy az alkotmány alaptörvényi jellegéből egyenesen következik az alkotmányjog fogalmának meghatározása. Az alkotmány a legmagasabb szintű jogi norma ugyan, ebből azonban nem következik az, hogy a jogágak élén elhelyezkedő alkotmányjoghoz képest a különböző szakjogágak (büntetőjog, polgári jog stb.) alárendeltségben lennének. Az alkotmányjog a jogrendszer egyik ágazata, amely az alkotmány rendelkezései folytán keletkező jogviszonyokat öleli fel. A jogrendszer jogágak szerinti tagolódása objektìv ismérvek alapján különìti el a jogviszonyokat. Az egyik meghatározó tényező a szabályozott társadalmi viszony tárgya (a tulajdon, az adásvétel stb. mint a vagyonjogi jogviszonyok köre). A jogviszonyok tárgya önmagában csak a csoportosìtás alapját alkotná. A jogági önállóságnak további feltétele a jogi szabályozás sajátossága, megkülönböztető jellege. Az előbb emlìtett példát véve alapul, a polgári jogi jogviszonyok szabályozásának jellemzője a jogviszony alanyainak mellérendeltségi helyzete, a jogviszony létrejöttéhez szükséges szabad elhatározás és a jogviszony konkrét tartalmának, nevezetesen a kötelezettségek mértékének szabad meghatározása. Mìg az első ismérv alapján történő csoportosìtás hozzávetőlegesen fedi a jogág elnevezését, tehát jól elkülönìthetők a büntetőjogi, polgári jogi, munkajogi stb. jogviszonyok egymástól, a második ismérv, a szabályozás módszere már több átfedést is eltűr. Ennek alapján beszélünk rokon jogágakról. Ugyanakkor elhatárolási problémák jelentkeznek az alkotmányjog tárgyát illetően is, elsősorban a közigazgatási és a pénzügyi jogi jogviszonyok körét érintően. Ezeknek az átfedéseknek a feloldása azért is nehéz, mert a második ismérv, a szabályozás sajátossága nem kizárólagos, ellenkezőleg, e jogágak esetében a közös eredet folytán szinte teljesen azonos. Történetileg nézve e jogágak együttesen a közjog körébe tartoztak, de differenciálódásuk kezdetét jelezte, hogy megkülönböztették a szűkebb értelemben vett közjogot a közigazgatási jogtól. A differenciálódás mennyiségi és minőségi fejlődés eredménye. A közigazgatási jog és a pénzügyi jog szakjogági jellege, szolgáltatási funkciói és hatósági jogkörei teljesen önállósìtották a valamikori közjog e speciális joganyagát, mìg az alkotmányjog pregnánsan a szuverenitás, az állami főhatalom gyakorlását felölelő joganyag összessége. Az alkotmányjogi jogviszonyokat ajogviszony tartalmának, a jogosultságoknak és kötelezettségeknek a meghatározottsága jellemzi. Ez nem zárjaki, hogy e jogviszonyok alanyai közfeladataik ellátása során szerződéses jogviszonyokba lépjenek (megállapodások, együttműködési szerződések), de ez a feladataik teljesìtésének kötelezettsége és a hatáskörük gyakorlásáért viselt felelősség alól nem oldhatja fel őket.

9 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA Az alkotmányjogi jogviszonyok a jogalanyok akaratától függetlenül, a résztvevők alkotmányjogi helyzetéből eredően jönnek létre (például a miniszter alkotmányos kötelessége a képviselői interpellációra való válaszadás). Végül az alkotmányjogi jogviszonyok jelentős részéből hiányzik a jogalanyok egyenjogúsága, ellenkezőleg, a szervezeti kapcsolatokban általános az alárendeltség. Ugyancsak kogens jogszabályok szabják meg a jogosultságok mértékét vagy a kötelezettségeket akkor is, ha az alkotmányjogi jogviszony egyik alanya természetes személy (például a választójog esetében). Ez azonban nem jelenti a politikai jogok gyakorlásában az állampolgár szabadságának korlátozását a törvényben előìrt keretek között (gyülekezési jog, egyesülési jog stb.). Az alkotmányjog egy adott állam jogrendszerének része, ezért definìciója mindig egy konkrét államhoz kötődik. A magyar alkotmányjog a Magyar Köztársaság állami és társadalmi rendjére, kormányzati szerveire és államszervezetére, az alapvető jogokra vonatkozó jogszabályok összessége. Legfőbb forrásai az alkotmánytörvény és az alkotmány végrehajtását közvetlenül biztosìtó szervezeti törvények, valamint a demokratikus szabadságjogokat szabályozó törvények. Az alkotmányjognak mint jogágnak kettős szerepe van. Alapjogágnak is tekinthető abban az értelemben, hogy az egyes jogviszonyok alapjai – legalábbis az alkotmányba foglalt jogelvek terjedelmében – alkotmányjogi jogviszonyok, az alkotmány előìrásainak megfelelő további szabályozásuk alapján pedig polgári jogi, államigazgatási jogi stb. jogviszonyok. Az alkotmány jogforrási elsőbbségéből következik, hogy ezekben a tételes jogviszonyokban az alkotmányjogi jogelveknek feltétlenül érvényesülniük kell a szakjogághoz tartozó részjogosìtványokban vagy kötelmekben. Az alkotmányjog viszont szakjogágként is helyet foglal a jogrendszerben, amennyiben minden, az államhatalom szervezetét, gyakorlását szabályozó jogforrás az alkotmányjog része (választójog, állampolgárság, népszavazás, parlamenti jog stb.).

6. Jegyzetek 1. Bibó István: Válogatott tanulmányok. IV. köt. Budapest, 1990. 304. o. 2. Állam- és jogtudományi enciklopédia. I. köt. Budapest, 1980. 7. o. 3. H. Grotius: A háború és béke jogáról. Budapest, 1960. 4. Lásd J. Locke: Értekezés a polgári kormányzat igazi eredetéről, hatásköréről és céljáról. Budapest, 1986. 5. Lásd Péteri Zoltán: Major Turning Points in the History of Human Rights in Hungary. In Human Rights in Today’s Hungary. Budapest, 1990. 6. Dicey az angol alapjogokról szólva állapìtja meg, hogy azok „bìrói döntések eredményei, melyek az egyéni jogoknak vitássá vált eseteiben keletkeztek..(A. V. Dicey: Bevezetés az angol alkotmányjogba. Budapest, 1902. 185. o.), ezért ünnepélyes deklarációkban vagy alkotmányban való rögzìtésükre nincs szükség (Lásd Péteri Zoltán: i. m.). 7. Az NSZK alaptörvénye mellőzi azon a cìmen, hogy a munkához való jog csak állampolgári igény lehet, de nem alapjog. 8. A bécsi Hans Kelsen Tiszta jogtan (Budapest, 1988) cìmű alapvető műve nyomán. 9. Magyary Zoltán Magyar Közigazgatás cìmű összefoglaló művének előszavában idézi Duguit Les transformations du droit public cìmű könyvének vezérgondolatát: „.azok az alapfogalmak, amelyek a múltban jogintézményeink alapjai voltak, szétesnek és helyüket másoknak adják át, .a jogrendszer, amelyen modern társadalmunk élete eddig nyugodott, feloszlik és új rendszer épül fel teljesen új eszmék alapján‖. 10. Ádám Antal: Az alkotmányjogi értékekről. Magyar Jog, 1997. 3. 11. Lásd H. Schambeck: Az alkotmányos alapelvekről és megvalósìtásuk lehetőségeiről. In Az alkotmányozás jogi kérdései. A linzi Kepler Egyetem és a budapesti Eötvös Egyetem szimpóziuma. Szerk. Takács Imre. Budapest, 1995, Eötvös; Samu Mihály: Alkotmányozás – alkotmány – alkotmányosság. Budapest, 1997, Korona. 12. Sári János: A hatalommegosztás... Budapest, 1995, Osiris.

10 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA 13. Joguralom és jogállam. Antológia a Rule ofLaw és a Rechtsstaat irodalmának köréből. Szerk. Takács Péter. Budapest, 1995. 14. Lásd M. Duverger: A politikai intézmények fogalma. In Államjogi szakirodalom-gyűjtemény. I. Budapest, 1986. 15. Az Európai Unió huszonöt államának alkotmányát közli a Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban cìmű kötet. Szerk.: Trócsányi László – Badó Attila. Budapest, 2005, KJK-Kerszöv.

11 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. fejezet - 2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV Sári János 2.1. ELMÉLETI ÉS TÖRTÉNETI DIMENZIÓK 2.2. A KONTRASZT: A HATALOM EGYSÉGE 2.3. A MAGYAR ALKOTMÁNYELMÉLETI IRÁNYOK 2.4. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS TÁRSADALMI-TÖBBSÉGI ELV MAI ÉRTELME

1. 2.1. ELMÉLETI ÉS TÖRTÉNETI DIMENZIÓK A modern alkotmányos rendszerek tulajdonképpen két alapelv mentén szerveződnek, az egyik ezek közül a hatalommegosztás, a másik a társadalmi-többségi elv. Mindkettőnek messzire visszanyúló történelmi gyökerei vannak. A modern kori alkotmányosság viszonyai között mind a hatalommegosztás, mind a társadalmi-többségi elv az államhatalom korlátozására, illetve ellenőrzésére irányul, aminek célja a másik oldalon az állampolgári jogok biztosìtása. Mindkét alapelv kiindulópontja a normativitás, azaz a jogállamiság, amelynek értelmében az állam jogszabályi formában érvényesìti funkcióját, s a jogszabályok az állami szervekre és a polgárokra egyaránt kötelezőek. Az a célja tehát, hogy ne az ember, ne az erő(szak) ténye uralkodjék az ember felett, hanem a jog, a törvény. Lex Rex – ahogyan ezt a követelményt aforisztikus rövidséggel kifejezték, azaz: a törvény a király. A szókapcsolat a korábban érvényes formula – Rex Lex, azaz a király a törvény – megfordìtása. A hatalommegosztásos eszmerendszer1 a lényege szerint – a legelterjedtebb montesquieu-i megfogalmazást némileg parafrazálva – azt a követelményt fejezi ki, hogy a hatalom ne összpontosuljon egyetlen személy, egyetlen testület kezében; a hatalommal való visszaélés megakadályozása érdekében a hatalmat meg kell osztani. Ha ugyanis egyazon testület vagy személy gyakorolja mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalmat, attól lehet tartani, hogy a testület vagy személy zsarnoki törvényeket hoz és zsarnoki módon hajtja azokat végre. Nincsen szabadság akkor sem, ha a bìrói hatalom nincs elválasztva a törvényhozástól és a végrehajtástól: ha ugyanis a bìró törvényhozó is lenne, önkényesen járhatna el; ha pedig ő gyakorolná a végrehajtást (is), az elnyomás lehetőségével rendelkezne. A hatalommegosztásos eszmerendszer hátterében jogfilozófiai, morális és politikai meggondolások egyaránt jelen vannak. Ami a jogfilozófiai mozzanatot illeti, mindenekelőtt a normativitás elvére épülő bìróság-igazságszolgáltatás – intézményi – ellenőrző szerepét kell kiemelni. Ha ugyanis az állam funkcióit a jog „objektìv eszköze‖ közvetìti, erre „természetes módon‖ épül a jog érvényszerzésére hivatott bìróság. A törvényhozás-végrehajtás-bìróság triásza tehát nem fogható fel „linearitásként‖, hanem abenne rejlő igazságszolgáltatás általános állami rendeltetését valósìtja meg. A hatalommegosztás jogfilozófiai mozzanatai között továbbá a nullum crimen sine lege alapelvét kell kiemelni, amelynek értelmében az embereket kizárólag előre megállapìtott, kihirdetett, tehát ismert szabályok szerint lehet büntetőjogilag felelősségre vonni. Könnyű belátni, hogy ez az elv ab ovo magában foglalja a jogalkotás és a jogalkalmazás funkciójának az elválasztását. A modern alkotmányosság kezdetein nem tartották erkölcsösnek azt, ha az emberek a saját közösségi ügyeiket érintő döntésekben részt vesznek. Ez az elv máig is érvényes az államigazgatási és bìrói eljárásra. Abban az időben azonban ennek az alapelvnek egyetemesebb jelentőséget tulajdonìtottak, s kiterjesztették a törvényhozásra és a végrehajtásra is. A hatalommegosztásnak ezt a morális tartalmát jól érzékelteti az angol Harrington által leìrt példa, amely szerint két lánya úgy osztozott egy kalácson – ahogyan ezt két gyerek egyébként ma is teszi –, hogy az egyikük kettévágta a kalácsot, a másikuk pedig választott a két darab között.

12 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV A jognak való alávetés elvéből következik, hogy a kormányzás – s benne az uralkodás – a jogból-törvényből merìti morális igazolását. Ennek az összefüggésnek a világi törvényhozásra való kivetülése az, hogy úgy lehessen általános érvényű szabályt alkotni, hogy ebből a folyamatból az egyéni érdekek – legyen szó a monarchia vagy az egyes állampolgár érdekeiről – kirekeszthetők legyenek. A hatalommegosztásos eszmerendszer politikailag az abszolút monarchia ellen irányult; abban a XVII. századi angol társadalomban keletkezett, amelyben a rendi és polgári politikai erők egyensúlyba kerültek. A törvényhozás itt a parlament részeit alkotó politikai erők – a király, a lordok s a középrétegek – képviselőinek egyenlő súlyú közreműködése révén valósult meg. Az egyes politikai erők, illetve képviselőik politikai belátásuk alapján gyakorolták az őket megillető hatalmat. Politika (politikai erő) áll itt szemben politikával (politikai erővel) – szólt később a Montesquieu-féle interpretáció. Mai fogalmaink szerint azt mondhatjuk, hogy meghatározott eljárási rend szerint gyakorolható politikai diszkréció ellensúlyoz politikai diszkréciót. 2 A politikai diszkrecionális hatáskör itt a keretet jelenti a hatalmi tényezők megjelenése számára. A hatalmi tényezők közötti politikai konfliktusok tehát itt (is) ajog játékszabályai szerint oldódnak meg. Más oldalról tehát ez azt jelenti, hogy a hatalommegosztás intézményi keretei a (társadalmi) politikai ellenőrzés lehetőségét is magukban rejtik. A hatalommegosztás, miként a hatalom gyakorlására vonatkozó más nagy modern kori eszmeáramlatok – az alábbiakban tárgyalandó társadalmi többségi elv, a szuverenitáselméletek stb. –, azt mutatják, hogy a szuverén hatalmat nem isteni eredete, hanem társadalmi tényezők igazolják. A hatalommal szembeni garanciák kérdése is ebben az evilági keretben vetődik fel: a társadalom belső mozgásai által kell kizárni a visszaélés lehetőségét. Erről az oldalról a hatalommegosztás a hatalom ellenőrzésének nem radikális formáját és irányát jelenti már kezdettől fogva; ezen belül azonban olyan irányt, amely a hatalommal való visszaélés elleni biztosìtékokat az intézményekben keresi, illetve leli meg. Nem általában a társadalomban, de nem is a vezetők istenhitében, vallásos meggyőződésében és magatartásában, neveltetésében, belső tartásában, hanem a jognak való alávetésükben, abban tehát, hogy az emberi közösség számára fontos döntések meghatározott hatásköri szabályok szerint, szabályozott eljárási rendben születnek meg. Ez az üzenete – mondja Blondel – Locke-nak, Montesquieu-nek, Rousseau-nak.3 A hatalommegosztásos eszmerendszert történetileg szinte minden lényeges ponton számos kihìvás éri. Ezek egyike az, amikor az „érdek nélküli‖, a közjó szolgálatába álló államfelfogás az érdekcentrikus gondolkodásba fordul át, amikor tehát a hatalomgyakorlás morális megìtélését nem az érdekek kizárása, hanem éppen ellenkezőleg, az érdekek jelenléte, képviseletének hatékonysága határozza meg. Vagy emlìthetjük a legújabb fejleményeket, amikor a hozzáértés lép elő értékké.4 Ahogyan emlìtettük, a hatalommegosztásos eszmerendszer a XVIII. századi Anglia társadalmi valóságában gyökerezik. Itt a különböző társadalmi erők – a király, a lordok és a köznép-polgárság – egyensúlyba kerültek. Intézményileg ezt a King in Parliament képlete fejezte ki. Eszerint a parlament részét alkotó király, a lordok s a köznép képviselői az egymással szemben gyakorolható politikai diszkrecionális hatásköreik birtokában valósìtották meg a törvényhozó hatalmat. A XVIII. századi Anglia politikai irodalmát átszövi a hatalommegosztásos eszmerendszer tárgyalása. Első rendszeres kifejtését John Locke-nál találjuk.5 Két értekezés a polgári kormányzásról cìmű művében a hatalommegosztásos eszmerendszer konstans elemein túl három elméleti újdonsággal találkozhatunk. Az egyik ezek közül az, hogy Locke, bár a társadalomnak azzal a szerkezetével számol, amely korát, a XVII. század végétjellemezte, a társadalmi tényezőket intézményekké transzformálja. Nála tehát a társadalmi tényezők közötti viszony intézmények közötti viszonyként jelenik meg. A másik fontos elem, a hatalmi triász mellett az állam föderatìv funkciójának – a hadüzenet, békekötés, nemzetközi szerződések kötése stb. –, illetve a nem önálló hatalomként kezelt felségjogoknak a megkülönböztetése. Ez a végrehajtással nem teljesen azonosìtható kormányzati tevékenység elkülönìtésének irányába való elmozdulást jelent. Végül Locke az igazságszolgáltatást végrehajtásként kezelte, érveket adva az állami tevékenység olyan kategorizálásának, amelyet a jogtudományban jó száz év múlva feltűnő pozitivista irányzatok végeznek el. Montesquieu a nagy orákulum, akinek a nevéhez a hatalommegosztásos eszmerendszer – azóta érvényes – klasszikus kifejtése fűződik. A törvények szelleméről cìmű művét6 angliai tapasztalatai alapján ìrta meg. (Egyesek kétségbe vonják, hogy modellje megfelel-e az angol alkotmányosság akkori állapotának.) Elgondolásának középpontjában a hatalmak törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás szerinti megkülönböztetése, illetve az egyes hatalmak szervezeti és személyi elkülönìtésének követelménye áll. Ebben a viszonyrendszerben – egyebek mellett – a végrehajtó hatalomnak rendelkeznie kell olyan eszközökkel, amelyeknek birtokában a törvényhozást „megállìthatja‖, azaz korlátozhatja. Lényeges Montesquieu-nél az, hogy az egyes hatalmakat meghatározott társadalmi háttérrel (is) szemléli. Felfogása szerint, ha a különböző 13 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV hatalmakat ugyanaz a rend – társadalmi erő – tartja kézben, a hatalommegosztásos intézményi elrendezés nem funkcionál eredeti rendeltetése szerint. Az Egyesült Államok alkotmánya a hatalommegosztásos teória tudatos alkalmazását mutatja. Az amerikai „alapìtó atyák‖ szándéka egyrészt arra irányult, hogy a kormányzati tevékenység hatékony ellenőrzés alatt álljon, másrészt el akarták kerülni, hogy erre olyan intézmények kapjanak lehetőséget, amelyek a többségi elv alapján leképezik a társadalom összetételét. Ebben az esetben ugyanis a társadalomban lévő konfliktusok „egy az egyben‖ megjelennének az intézményekben; s ez végső soron a többséget alkotó vagyontalan szegénységet juttatná uralomra, ami a magántulajdonra épülő társadalmat létében veszélyeztetné. A virginiai Jogok Nyilatkozata még – a később tárgyalandó – rousseau-i irányt követi, amikor kimondja: az emberek jogaik érvényesìtésére hozzák létre kormányaikat, amelyek azonban hatalmukat kizárólag az emberek egyetértésére alapìthatják; amikor valamely kormány nem megfelelőnek vagy nem a célok érdekében működőnek bizonyul, a közösség többségének kétségbevonhatatlan, elidegenìthetetlen joga van arra, hogy új kormányt hozzon létre. Megjegyezzük, s ezt fontosnak tartjuk, hogy ilyen megfogalmazásra az alapjogok angol története során nem bukkanhatunk. Az angolok tehát az egyéni szabadság biztosìtékát – ahogyan erről a tankönyv második kötetében szó lesz – hatalommegosztásban, illetve az ősi jogok feltámasztásában látták. Az amerikai alkotmány annak ellenére, hogy a kormány nép által történő létrehozásából és leválthatóságából indul ki, a hatalom állandó ellenőrzésének lehetőségét már a hatalommegosztásban találja meg. A születőben lévő Egyesült Államokban azonban nem voltak meg a rendi társadalomra jellemző társadalmi erők, amelyek Európában az egyes hatalmakat mozgatták. Ennek következtében a különböző hatalmakat mesterségesen kellett létrehozni. Az amerikai alapìtó atyák a külön, homogén társadalmi bázis nélküli hatalmakat – törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás – úgy konstruálták meg, hogy azok egymás fékjei, ellenőrei – checks and balances – legyenek. Az amerikai alkotmány másikjellegzetességejogi jellege, azaz abìróság általikikény- szerìthetősége: ha a kongresszus által elfogadott törvény ellentétes az alkotmánnyal, a Legfelső Bìróság nem alkalmazza. Ezzel a rule of law eszméjét az államhatalom egészére kiterjesztette, s megvalósìtotta a rule of constitution követelményét. Az európai alkotmányozás új irányát alapozza meg a francia forradalom. Az itt születő intézmények a rousseau-i elgondolás érvényre juttatását mutatják. A törvényhozó és végrehajtó hatalmat Rousseau is megkülönbözteti.7 Szerinte azonban a törvényhozó hatalom a népet illeti, s a kormányzat vagy a legfőbb közigazgatás egyenlő a végrehajtó hatalom törvényes gyakorlásával. Ezen a ponton tehát a hatalom megosztását, a hatalmak megkülönböztetését Rousseau is elismeri. Ami azonban gyökeresen új nála, az egyes hatalmak egymáshoz való viszonyának értékelése. A hatalmak nála nem a kölcsönös ellenőrzés viszonyában vannak, nem „horizontálisan‖ vannak elrendezve, hanem egymásnak alárendelten, hierarchikusan-centrálisan. Más oldalról tehát Rousseau és nyomán sokan mások az államhatalom ellenőrzését, illetve az állampolgári jogok biztosìtékát nem az egyes hatalmak kölcsönös ellenőrzésében, egymást ellensúlyozó viszonyában „tervezték meg‖, hanem az egymásnak való alárendeltségben, végső soron a társadalomnak való alávetésükben. A két elgondolás közötti különbséget jól érzékelteti a radikális Robespierre: „A nép jó, de képviselői megvesztegethetők... s hogy csak a nép erénye és felsége nyújthat biztosìtékot a hatalmasok bűnei és zsarnoksága ellen. Mi a kormány romlottságának oka? A mértéktelen hatalom és a néptőli függetlensége. Kell, hogy az alkotmány tettleges függésbe tegye nem egyesektől, de magától a néptől az ország hivatalnokait. Már egyszer mint megcsalatott bolondok bűnhődtünk, hogy e szemfényvesztésben (ti. hatalommegosztásban – S. J.) hittünk – akkor, midőn a divat ezt kìvánta, hogy hódoljunk szomszédainknak –, midőn túláradt elfajulásunk velünk minden idegen intézkedést cso- dáltatott, melyben csak árnyéka megvolt a szabadságnak. Ezen egyensúly csak ábránd vagy ostor.‖ 8 A hatalmak társadalmi ellenőrzésének gondolata szükségképpen magában hordozta az annak érvényesìtését szolgáló többségi elvet. Az új elgondolások végső soron a többség korlátlan hatalmába torkollottak. Az alkotmányos elvek gyökeres változását a francia forradalom alkotmányozása követi. Mint ismeretes, a labdaházi esküben a három rend – a klérus, a nemesség és a harmadik rend – már a forradalom kezdetén elhatározza, hogy nem külön-külön folytatja tanácskozását, hanem együtt. Korábban a döntéseket úgy hozták meg, hogy a rendek képviselői egyeztették a rendeken belül kialakìtott álláspontokat. A labdaházi eskütől a három rend együttes ülésen szótöbbséggel döntött. A konzervatìv Burke szenvedélyes szavai szerint: „Tudomásomra jutott, hogy a harmadik rend képviselete hatszáz főből áll. Számuk egyenlő lett a két másik rend képviseletével együttvéve. Ha a rendeknek külön-külön kellett volna tevékenykedniük, nem lenne túl nagy jelentősége. De amikor kiderült, hogy a három rendet eggyé olvasztják, nyilvánvalóvá vált, e nagy létszámú 14 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV képviselet létrehozásának fondorlatos célja és szükségszerű következménye. Igen csekély mértékű átalakìtás a másik két rend bármelyikéből a harmadiknak a kezébe kell hogy vesse a hatalmat.‖9 A 1791. évi alkotmány részét képező francia deklaráció még kimondja: nincs szabadság ott, ahol a hatalom nincs megosztva; maga az alkotmány azonban már másként fogalmaz: „A főhatalom egységes és oszthatatlan, elidegenìthetetlen és korlátok közé nem szorìtható.‖ A forradalom további menetében a törvényhozás megállìtására képes monarcha s a mögötte meghúzódó politikai erők vereséget szenvedtek. A törvényhozó hatalomból nemzetgyűlés, alkotmányozó nemzetgyűlés, majd konvent lett, „korlátok közé nem szorìtható hatalommal‖. A végrehajtás mint elkülönült szervezet és funkció megmarad, azonban a törvényhozásnak való teljes alárendeltségben. A(z általános) választójogra épülő (kontinentális) parlamentarizmus viszonyai között a parlament gyakorolja azt a szuverén – korlátlan – hatalmat, amely Rousseau szerint a népet illeti, a parlamentet „gyengìtő‖, hatáskörét „megosztó‖ második kamarák megszűnnek, az államfői hatáskörök egyre kevésbé töltik be törvényhozást ellensúlyozó szerepüket, megjelennek a modern tömegpártok, amelyek az intézményekre-jogra épülő hatalmi struktúrát átrajzolják. A XIX. század elejének nagy gondolkodója, Benjamin Constant vállalkozott arra, hogy a hatalommegosztás tradicionális elveit a hatalomgyakorlás tényleges jellemzőivel „megbékìtse‖, összhangba hozza.10 Constant az egységes vagy megosztott hatalom dilemmájának feloldására törekedett – a monarcha javára. A kormányzati rendszert érintő fő mondanivalója: „A törvényhozó hatalom a képviselőgyűlésben van, királyi szentesìtés mellett, a végrehajtó hatalom a miniszterekben, a bìrói a törvényszékben. A király a három hatalom között áll, mint neutrális és közvetìtő hatalom, semmi jól érintett érdeke a súlyegyent megzavarni, sőt minden érdeke azt fenntartani.‖11 Itt a hatalmak egységén van a hangsúly, s nem az egyes hatalmakat gyengìtő megosztottságon. Lényeges szemponttá lép elő továbbá a koordináció, a hatalmak „egybeműködése‖, amit a monarcha döntőbìrói szerepe biztosìt. Eredetileg úgy tűnt, Constant szándéka kizárólag a monarchia megőrzésére irányult. Ma már tudjuk, hogy munkája egyetemesebb mondanivalót hordoz, s a modern államfői hatalom megkonstruálásához szolgáltat elméleti kiindulópontokat. Constant felfogása még egy szempontból lényeges a hatalommegosztásos gondolkodásban, s ez a municipális hatalom megkülönböztetése. Itt is a franciaországi sajátos állapotokra adott válaszról van szó: az eredetileg a privát – vagy például mint Angliában az egyházi – szférában szerveződő-épìtkező helyi önkormányzatok önálló hatalmiságáról az angolszász világban nem volt értelme beszélni. A constant-i municipális hatalomnak a központosìtott közigazgatáshoz képest lehetett jelentősége. „Eddig a helyhatóság a végrehajtó hatalom függő ágának tartatott: ellenkezőleg áll, nem kell ugyan soha ezt akadályoznia, de tőle függenie se kell‖ – állìtja.12 A jogi-intézményi keretek között tehát nincs külön (municipális) hatalmi ág, az csupán a saját érdekeltséget feltételező „helybeliség‖ alapján különül el. A júliusi monarchia évei a fokozódó társadalmi feszültség jegyében teltek. Szemben a majd kétszáz évvel azelőtti Angliával, ahol a hatalommegosztás elméletének volt forradalmi jelentősége, Franciaországban a XIX. század közepére a választójog kiterjesztése válik a hatalomgyakorlás központi kérdésévé. Megjelenik a szìnen a proletariátus, amelynek harci eszköze és módszere a tömegdemonstráció s a forradalmi felkelés, a fegyveres harc. Ezáltal a hatalom intézményi elrendezésének törékenysége nyilvánvalóvá válik. Ki- tapinthatókká válnak azok a határok, amelyeken túl már nem feltételezhető az a politikai tolerancia, amely a hatalom intézményi elrendezésének alapjául szolgálhat. A radikális proletár politikai program szerint a jogot, amely az uralkodó osztály akarata, meg kell szüntetni, a kizsákmányoló burzsoázia érdekeit érvényesìtő erőszakszervezetet, az államot nem megreformálni kell, hanem szétzúzni. Az alkotmányelmélet általános történelmi trendje alkotmányos rendszerenként, illetve alkotmányos rendszertìpusonként változik. Kialakulásuk kezdetein az alkotmányosságnak (legalább) három tìpusát különböztethetjük meg: az egyik az angol, illetve az amerikai, a másik a francia, s végül az előzőekhez képest sajátos jegyeket felmutató német. A tankönyv keretei között az alkotmányosság egyes tìpusaival részletesen nem foglalkozunk. Annyit még megjegyzünk, hogy az eddig még nem emlìtett német alkotmánytörténet a Rechtsstaat- (jogállam-) szemléletre, azaz az „államnak jogi felfogására‖ épül, amelynek része a közigazgatási jog s az ezt érvényesìtő közigazgatási bìróság meghatározó szerepe.

15 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV

2. 2.2. A KONTRASZT: A HATALOM EGYSÉGE A hatalommegosztásos politikai gondolkodás egyik nagy történelmi kihìvását az a felfogás jelentette, amely az érdeket állìtotta a hatalomgyakorlás középpontjába. Nem az érdekek kirekesztése-kizárása, hanem éppen ellenkezőleg, az azoknak való pontos megfelelés tette a hatalmat és annak gyakorlóját elfogadhatóvá – morálissá. A marxi szocialista hatalomelmélet ehhez az érdekcentrikus áramlathoz kapcsolódik, abban gyökerezik. A marxi hatalomelmélet lényegében minden ponton ellentétes azzal, ami a klasszikus konstitucionalizmus alapja és kiindulópontja. A jogot átmeneti történelmi kategóriának tekinti, olyannak, amely az osztálytársadalomban uralkodó osztály akaratának felel meg. Az államhatalom egészét úgy fogja fel, mint amelyet az uralkodó osztály a saját érdekében, uralma biztosìtására használ fel. Ehhez nincs szükség a hatalom megosztására, éppen ellenkezőleg: a hatalom egysége és oszthatatlansága az osztályérdekek érvényesülésének alapvető biztosìtéka. Egyesìteni kell tehát a hatalmakat – szól az érvelés –, mégpedig a törvényhozás keretei között. A már szinte jelszóvá vált felhìvás szerint: azok hozzák – azoknak kell hozniuk – a törvényt, akik végre fogják hajtani. A jelszószerűen megfogalmazott követelmény a gyakorlatban az ellenkezőjére fordult: a törvényt az a bürokratikus apparátus hozta, amelynek a feladata eredendően a végrehajtás lett volna. Ebben a felfogásban az államhatalom osztálymeghatározottsága a hatalom gyakorlásának szinte egyetlen megìtélési szempontja, orientáló pontja, aminek automatikus következménye volt a hatalomról alkotott morális értékìtélet. Eszerint a „kizsákmányoló osztályok államhatalma‖ eredendően amorális; a másik oldalról „a proletariátus, a munkásosztály hatalomgyakorlása‖ ab ovo a legmagasabb szintű erkölcsiséget képviseli. Sok egyéb következményen túl ez azt jelentette, hogy a szocialista hatalomelmélet fő figyelmét nem a hatalomgyakorlás demokratikus biztosìtékaira fordìtja, minthogy ezt eleve adottnak – vagy hiányzónak – tekinti az államhatalom osztálymeghatározottsága következtében. (Szemben az elsősorban liberális államelméletekkel, amelyekről viszont némi túlzással azt mondhatjuk, hogy szinte kizárólag azokra az eljárásokra, biztosìtékokra összpontosìtják figyelmüket, amelyek a demokratikus hatalomgyakorlás szolgálatában állnak.) A szocialista hatalomelmélet ezen a ponton a rousseau-i hatalomgyakorlással mutat rokonságot, amely szintén nem a biztosìtékoknak szán elsődleges szerepet, ezt ugyancsak adottnak veszi a társadalmi-közvetlen hatalomgyakorlás következményeként. Rousseau szerint ugyanis elképzelhetetlen az, hogy az egyén és az állam között konfliktus keletkezzék: a főhatalom a részeit alkotó egyénekből áll, azért nincs és nem is lehet ellentmondás közöttük, ìgy tehát alattvalói nem szorulnak biztosìtékokra vele szemben. Azt a diszkrepanciát, ami egyfelől a „közvetlen dolgozói hatalomgyakorlás‖ elméleti követelménye, másfelől a kisebbség tényleges – diktatórikus – hatalommegvalósìtása között áll fenn, a szocialista felfogások az avantgárd szemlélettel hidalják át. Az avantgárd szemléletnek megfelelően a proletariátus élcsapata, a párt hivatott kifejezni azt a morális értéket, magasabbrendűséget, amelynek a többségi elv érvényesülését is alá lehet rendelni. A hatalomegyesìtő teóriának a centralizált és hierarchizált állami intézményi rendszer felel meg, amelyben tehát a különböző állami szervek egymásnak alá vannak rendelve, s nem egymás ellensúlyaiként működnek.

3. 2.3. A MAGYAR ALKOTMÁNYELMÉLETI IRÁNYOK Az európai nagy alkotmányelméleti áramlatok megtalálták az utat Magyarországra is. Tényként szögezhetjük le, hogy hazánk Európának ahhoz a régiójához tartozott, amelyben a nyugat-európai eszmeáramlatok hatni, mi több szervesülni tudtak. Itt adva volt az intézményi rendezettségnek az a közege, amelyben mind a hatalommegosztás, mind a többségi elv eredeti rendeltetése szerint kifejthette hatását. 13 A rendi társadalom intézményesülése ugyanis olyan szinten és olyan formában ment végbe, ami a befogadást és a szervesülést lehetővé tette. Elsősorban az uralmi-alávetettségi viszonyokról, a kormányzás jogi rendezettségéről s általában a jog szerepéről van szó, továbbá a jogi és a politikai kultúra hagyományairól. A Szent Korona elmélete volt az első alapvetően hatalommegosztásos előzményváltozatát képviseli, amelyet kevert vagy vegyes kormányzati törvényhozás-jogalkotás, illetve végrehajtás elkülönìtésén van a hangsúly, a ez a meggondolás ad értelmet, hanem emögött a rendi előjogok, a függetlenségének védelme a meghatározó elemek.

elmélet. Ennek azonban azt az rendszernek hìvnak. Itt nem a hatalommegosztásnak nem (csak) rendi kiváltságok és az ország

Az elmélet végső megfogalmazója, formába öntője Werbőczy volt. Elképzelésének lényegét Eckhart ìgy interpretálja: „Miután a magyarok, a közösség, minden különbség nélkül királyt választottak – mondja Werbőczy –, a nemesìtés és birtokadományozás jogát a közösség a maga akaratából »az ország Szent Koronájának joghatóságára« és követ 16 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV kezésképpen a koronázással a királyra ruházta. Az egész nemesség, a királytól van, viszont a királyi hatalom az egész nemességtől. Minden nemes egyformán a Szent Korona tagja, és csak az ő akaratából megkoronázott királynak a hatalma alatt áll.‖14 A XVIII. század végi magyar társadalom ugyanakkor számos olyan kérdéssel szembesült, mint amelyekkel a nyugat-európai országok is találkoztak abban az időszakban, amikor ott a hatalomgyakorlás megosztásos formái, illetve a társadalmi-többségi elv került előtérbe. Magyarországon azonban a Nyugat-Európában ismertekhez képest még egy meghatározó jelentőségű problémával kellett számolni, s ez az ország függetlenségének ügye. Az alkotmányelmélet modern áramlatai Magyarországon abban a koordinátarendszerben ábrázolhatók, amelyet egyrészt a társadalom adott szerkezete, másrészt az ország függőségi állapota határozott meg. A modern eszmeáramlatok tekintetében a nemesség szélesebb köre nem nagyon tett különbséget a politikai gondolkodás két – montesquieu-i, illetve rousseau-i – áramlata között. Érdekeinek természetesen az előbbi jobban megfelelt. Mivel azonban a nép- nek-nemzetnek kizárólag önmagát tekintette, nem volt különösebb jelentősége annak, hogy az uralkodó hatalmának a korlátozására irányuló igényét melyik eszmeáramlatra alapìtja.15 Mindenesetre az új eszmék gyors „betörését‖ mutatja Magyarországra, hogy A törvények szelleméről eredeti megjelenése után három évvel egy pozsonyi könyvesbolt kirakatában már látható; Kolozsváron népszìnművet mutatnak be, amelyben az egyes hatalmak dalra fakadnak stb. Intézményi sìkon nem a hatalommegosztásos eszmerendszerben rejlő mondanivaló elfogadását jelenti az 1790. évi XII. törvénycikk, amely azonban a hatalommegosztásos fogalomrendszerrel határozza meg Magyarország kormányzati rendszerét: „,a törvények alkotásának hatalma .a fejedelmet az országgyűlésre törvényesen egybegyűlt karokat és rendeket közösen illeti .a végrehajtó hatalmat .a törvények értelmében gyakorolja a király‖ stb. A következő évtizedekben a hatalommegosztásos eszmerendszer „leszálló ágba‖ került: az eszmerendszerben rejlő hatalomkorlátozó elemet – a Habsburgok ellenében – nem nagyon merik vállalni.16 Constant hatása azonban ilyen körülmények között is kimutatható, annak okán, hogy benne egyrészt az államfői hatalom „rehabilitálását‖ látják, tehát ez az elgondolás szalonképesnek számìt, másrészt pedig „municipális hatalma‖ érveket szolgáltat a centralisták és a municipalisták közötti vitában, az utóbbiak oldalán. Az 1848-as áprilisi törvények a – miniszteri – felelősség fogalmát és intézményét „viszik‖ a kormányzati rendszerbe, s – megszüntetve a kormányszékeket – létrehozzák a minisztériumnak alárendelt végrehajtó hatalom-közigazgatás egységes rendszerét. A kiegyezés a hatalom gyakorlásának azt a szerkezetét – a törvényhozás uralkodó, illetve a két kamara közötti osztottságát, a kormány parlament előtti politikai felelősségét stb. –, amit az 1848. évi III. törvénycikk állapìtott meg, változatlanul hagyta, illetve újra érvényesnek nyilvánìtotta. A változást, a módosulást az Ausztriával közös ügyek megkülönböztetése, illetve ezek sajátos, tehát az általánostól eltérő törvényhozói-kormányzati kezelése jelentette. A hatalmak tárgyi megosztása – nevezetesen a külügy, a hadügy s az ezeket finanszìrozó pénzügy –, ami részben a klasszikus hatalommegosztásos eszmerendszer történelmi előzményének számìtott, részben pedig az állami funkciók leìró jellegű meghatározásának, a magyar történeti alkotmányjogban – az Ausztriához fűződő viszonyunk szempontjából – garanciális jelentőségre tett szert. A magyar közjogi irodalomban a hatalommegosztásos eszmerendszer a XIX. század utolsó harmadától egyre gyengülő formában és terjedelemben van jelen. Ez érthető, hiszen a mind erőteljesebbé váló közjogi dogmatizmus és pozitivizmus természetéhez tartozik, hogy a tételes jog határain túlra nem nagyon tekint. Az etalonnak számìtó Nagy Ernő Közjogában például szinte emlìtést se kapott. Erre az időre a közjog tudományának alapvető kategóriájává vált az államhatalom anyagi és alaki megnyilvánulási formáinak megkülönböztetése. Az előbbihez sorolták – ahogyan emlìtettük – az állam különböző tevékenységi formái (külügy, hadügy, pénzügy stb.) szerinti megkülönböztetést. A törvényhozás, végrehajtás (kormányzás), illetve az igazságszolgáltatás (külön vagy a végrehajtás keretében) az államhatalom „alaki megnyilvánulási formájának‖ számìtott. Általában az államhatalom egységének és oszthatatlanságának szükségességét hangsúlyozták. A magyar közjogi és politikai gondolkodásban a XIX. század során Stein felfogásának volt talán a legnagyobb hatása, amelyet Concha Győző részben közvetìtett, részben továbbfejlesztett. Kiindulópontja az állami szuverenitás korlátlansága, kizárólagossága és felelőtlensége. A szuverén hatalom a személyiségjegyeivel rendelkezik. „E személyi létezésnek megnyilvánulása az állami öntudat, az ennek megfelelő elhatározás, vagyis

17 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV belső akarat, s a belső akaratot megvalósìtó cselekvés.‖17 Ebből következően tehát az államhatalmak meghatározásában a szuverén akarat képződésének fő mozzanatai a döntő tényezők; a törvényhozás a szuverén akarat belső elhatározó mozzanata, a végrehajtás a belső elhatározás folyamatát egészìti ki olyan szuverén akarattal, mely a külső megvalósuláshoz még általában szükséges és olyan eszközökkel, amelyek nélkül a belső elhatározás egyáltalán meg sem valósulhatna, s végül az államfői vagy fejedelmi hatalom: „ez dönti el a belső elhatározásnak cselekvéssé válását, s a cselekvésnek alkalmazkodását a belső elhatározáshoz‖ 18. A szuverén hatalom Concha szerint a tárgy szerint megosztott – igazságügyi, rendőri, pénzügyi stb. – hatalomra irányul. Ebben a rendszerben a bìróság nem minősül külön hatalomnak, mivel „sem szuverén, sem általános akaratot nem teremt‖19. A végrehajtó hatalom ellenben felbontható különböző mozzanatokra, ìgy áll elő az igazgató (közigazgatási, azaz a törvény megvalósulását lehetővé tevő, annak előfeltételeit biztosìtó) hatalom, továbbá a bìrói és a katonai hatalom stb. Amint látható, Concha szemlélete elsősorban leìró jellegű. Ki is mondja: azt kereste, mi van az államban, s nem azt, hogy minek kellene lennie. Tulajdonképpen ahhoz a felfogáshoz csatlakozik, amelyet a magyar irodalomban Eötvös József képviselt eredeti módon s nagy intellektuális erővel, s ez az, hogy a hatalommegosztásos gondolkodásnak elsősorban az állammal kapcsolatos jelenségek megismerésében lehet jelentősége. Mindenesetre Concha iskolát teremtett; a kormányzattal, igazgatással kapcsolatos fogalmi rendszere, illetve annak hatása a közjogi és közigazgatási gondolkodásra máig él. Az európai társadalmakban a két világháború között olyan feszültségek és konfliktusok keletkeztek, amelyek a korszak intézményi kereteit szétfeszìtették: a parlamentarizmus kialakult formái lehetetlenné tették vagy jelentősen megnehezìtették a kormányzást; a fasizmus jelentkezésével tradicionális politikai értékek semmisültek meg vagy fenyegettek megsemmisüléssel; az állampolgári alapjogok, az emberi jogok teljes felszámolásával kellett szembenézni. A Szovjetunióban a koncepciós perek és az emberi jogok teljes tagadása voltak ennek a korszaknak a jellemzői. A politikai gondolkodás és intézményépìtés válságos világában Bibó István a hatalommegosztásos gondolkodás felé fordult. Szemléletmódja, felfogása egyrészt értékmentő: a hatalommegosztás eszmerendszerében rejlő maradandó, történelmi korszakokat átìvelő mondanivalót elevenìti fel; másrészt a korszak alapvetően megváltozott feltételeinek megfelelően a hatalommegosztásos eszmerendszer örök mondanivalóját aktualizálja. 20 Nyugodtan mondhatjuk, hogy felfogása korszakos jelentőségű. Még akkor is igaz ez, ha tudjuk, gondolkodása majdhogynem visszhangtalan maradt a világban. A hatalommegosztásban Bibó nem elsősorban meghatározott kormányzati technikát lát, hanem annak az általánosabb követelménynek a kifejezését, amely szerint a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. Ebből a szempontból részben a közigazgatás méreteinek a rohamos növekedése jelentett történelmileg újszerű kiindulási pontokat. Bibó meggyőző erővel bizonyìtja, hogy a közigazgatás eredményessége s „szolgálatszerűsége‖ az egész társadalom kontextusában ìtélhető meg; álláspontja a másik oldalról előrevetìti azokat a modern pluralista felfogásokat, amelyek szerint a közigazgatásnak az egész társadalom (rá)hatása alatt kell működését kifejtenie. Ugyancsak korszakos jelentőségű Bibónak az az álláspontja, amit az erős vagy gyenge végrehajtó hatalom körül kialakult vitában elfoglalt. Azt állìtja, hogy erős végrehajtó hatalomról kétféle értelemben beszélhetünk. Az egyik szerint az erős végrehajtó hatalom azt jelenti, hogy a kormány olyan erőkoncentráció birtokában van, amely a kényszerìtés lehetőségét rejti magában. Másik tartalma szerint az erős végrehajtó hatalom „éppen azt a modern értelemben vett eredményességet jelenti, melyet a modern gazdasági és társadalmi fejlődés követel‖ 21. Bibó szerint az egyik tìpusú – nevezzük ìgy –, a hagyományos állami funkció impérium jellegű, erőszakos eszközökkel érvényesìthető. Itt a hatalom koncentrációja nem megengedett tehát. Más a helyzet a gazdasági, szociális funkciók tekintetében, ahol az erős végrehajtó hatalom az eredményesség feltétele. A bibói hatalommegosztásos gondolkodásban a tradicionális intézményi határok eltűnnek: a törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás mellett új hatalmak jelennek meg, a gazdasági hatalom, a tudomány, a kultúra, a közigazgatási-bürokratikus hatalom stb. Mindezek nem csupán az egymáshoz való viszonyukban, hanem a társadalom egész rendszerében válnak a hatalommegosztásos gondolkodásban oly gyakran emlìtett egyensúlyi állapot részeseivé.

4. 2.4. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMITÖBBSÉGI ELV MAI ÉRTELME 18 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV Locke, Montesquieu és mellettük mások is a magánszférába be nem avatkozó, passzìv állam követelményeiből indul(hat)tak ki. Megváltozik a helyzet, amikor az állam beavatkozóvá, aktìvvá válik, amikor gazdasági, szociális funkciói megnövekszenek, sőt jelentős súlyt kapnak. A társadalmi, gazdasági, szociális kérdésekben elkötelezett állam két egyformán jelentős követelménnyel találjamagát szemben: ahagyományos törvényesség és alkotmányosság biztosìtásával, amelynek a másik oldalon az állampolgári szabadság megóvása felel meg,22 s az eredményességgel, mely az állam új funkcióihoz kapcsolódik. A hatalommegosztásos gondolkodás és intézményépìtés egyik mai nagy dilemmája: a törvényesség és alkotmányosság, azaz az állampolgári jogok biztosìtása a hatalommegosztás tradicionális elveinek az érvényesìtését követeli meg, aminek a középpontjában – ahogyan a fentiekből ez látható – a hatalomkoncentráció kiküszöbölésére irányuló szándék áll. A gazdasági, szociális ügyekben elkötelezett menedzser tìpusú, illetve jóléti állam viszont akkor hozhat sikeres döntéseket s lehet eredményes, ha döntéseit bizonyos erőkoncentráció (Bibó) birtokában hozza meg és hajtja végre. Abban a politikai közegben, amelyben az állami intézmények működnek, a különböző szervezetek és pártok meghatározó tényezővé válnak. Már az államhatalom gazdasági tevékenysége sem nélkülözheti „az egyes termelőknek s a termelők csoportjainak aktìv, spontán közreműködését. Különböző, részben önkormányzati, részben szakszerű szervek épültek ki, szakszervezetek, érdekképviseletek, kamarák, szakmai önkormányzatok, üzemi önkormányzatok, szövetkezetek, szövetkezeti központok‖ – ìrja Bibó.23 A modern tömegpártok pedig, ahogy Duverger megfogalmazza, széttépték azokat a kötelékeket, amelyeket Arisztotelész vagy Montesquieu sugalmazott. A sokáig „extrakonstitucio- nálisnak‖ vagy manapság alkotmány alatti politikai intézményeknek nevezett szervezetek lényegesen módosìtották azt a hatalomgyakorlási képletet, amelyet az alkotmány normatìv rendszere mutat. Megjelennek a politikai élet szìnpadán az érdek-, a befolyásoló, a nyomásgyakorló csoportok. A sajtó, a tömegkommunikációs eszközök jelentős politikai tényezővé váltak stb. Elavultak-e hát Locke, Montesquieu és mások gondolatai, ahogyan sokan – nem csak a marxista államtudomány képviselői – állìtják? Úgy véljük, semmiképpen sem. Úgy tűnik azonban, hogy kérdésfeltevéseik és kiindulópontjaik manapság aktuálisabbak, mint válaszaik, azaz az egyes megoldási módokra vonatkozó konkrét elgondolásaik. Ismét Bibó szavaival szólva „.nem az az absztrakt kérdés érdekel bennünket, hogy hogyan kategorizálhatók az államhatalom működésének megnyilvánulásai, hanem az, hogy miként nyer új meg új problémákon örök aktualitást az államhatalmak elválasztásának elve‖ 24. Ha erről az oldalról, ezzel a szándékkal közelìtünk a hatalommegosztásos gondolkodás mai mondanivalójának kibontásához, a locke-i, montesquieu-i „intelmek‖ legfontosabbika, hogy a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. Ez pedig elsősorban úgy válik elérhetővé, ha a hatalom nem összpontosul egy kézben. Az persze elképzelhető, hogy a hatalmak úgy vannak megosztva, hogy a különböző hatalmi tényezők nem a kölcsönös ellenőrzés viszonyában vannak egymással. Ezt a megoldást „tiszta hatalomgyakorlásnak‖ nevezik.25 Történetileg azonban a hatalmak szervezeti, személyi és funkcionális elkülönìtésének az adott értelmet, hogy ilyen módon a különböző hatalmi tényezők ellenőrzési eszközökkel rendelkezhettek egymás tevékenysége fölött. Az kormányzati rendszerenként változik, hogy ezek az ellenőrzési rendszerek milyen természetűek, „erősségűek‖ vagy hatékonyságúak: erről az oldalról a hatalom megosztása nem öncél, hanem ellenőr-zöttségének eszköze, előfeltétele és garanciája. Azt lehet mondani, hogy a mai körülmények között a hatalommegosztásos gondolkodás érvényessége egyrészről a korábbinál szűkebb lett, másrészről azonban egyetemesebb és általánosabb. Szűkebb annyiban, amennyiben a hagyományos értelemben vett törvényhozás-végrehajtás viszonyra nem feltétlenül terjed ki. Másrészt viszont mind az ellenőrzöttség követelménye, mind az ellenőrzés szempontjából számìtásba vett szervezetek köre az állami intézményi rendszer egészére kiterjed. A hatalommegosztásos gondolkodás érvényessége áttöri az intézményi határokat is: mai megnyilvánulási formái azt mutatják, hogy az állami intézményi rendszert ellenőrző-ellensúlyozó rendszerbe tartoznak a társadalmi, a politikai, a gazdasági szervezetek, a pártok, az érdekcsoportok, a tömegkommunikációs eszközök stb. A hatalommegosztás történetében ezek a fejlemények újak is, meg régiek is. Újak, amennyiben a XVII-XVIII. században az emlìtett tényezőkkel valóban nem lehetett, nem kellett számolni. Régiek viszont annyiban, amennyiben már Montesquieu sem csupán szűk intézményi keretek között igényelte a hatalommegosztást, hanem szélesebb társadalmi kontextusában. Az emlìtettek azt is jelentik, hogy a hatalom ellensúlyozásának, ellenőrzésének eszközei nem kizárólag intézményi-jogi jellegűek. A jelentőségük ezeknek persze történelmileg nem csökken, mellettük azonban egyre bővülnek a társadalompolitikai ellenőrzés és az ellensúlyozás formái. Újkori megfogalmazásától kezdve a hatalommegosztásos gondolkodás a normativitást állìtja a hatalomgyakorlás középpontjába. Eszerint az állami szervek felépìtése, működése, egymáshoz s főként az állampolgárokhoz való viszonya jogilag szabályozott módon alakul. A hatalmi alárendeltségi viszonyokat tehát a jog objektìv eszköze közvetìti. A legmagasabb szintű jogszabályok foglalata az alkotmány. Az alkotmányi normaanyag rendező szerepe a hatalomgyakorlás korlátozásának legelső feltétele s mint ilyen a hatalommegosztás érvényesülésének is sine qua nonja. A fiktìv, a szemantikai vagy papìron létező alkotmányok ezt a szerepet nem képesek betölteni. 19 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV A hatalmak szervezeti, személyi s funkcionális elkülönìtésének követelménye az eredeti formájában – különösen az európai kormányzati rendszerekben – elveszìti korábbi jelentőségét: a parlamentarizmus viszonyai között annak a kérdésnek a megìtélésében, hogy a miniszterek egyúttal képviselők-e vagy sem, nem a klasszikus hatalommegosztás logikája játszik szerepet, hanem az, hogy a kormányba nem képviselő szakértők is bekerülhessenek. Más a helyzet a közalkalmazottak képviselői státusával kapcsolatban: általában szigorú összeférhetetlenségi szabályok tiltják meg a közalkalmazotti, illetve a képviselői tisztség egybeesését. Az európai parlamentarizmus keretei között is kimutathatók olyan alkotmányos eszközök, amelyek a törvényhozás és végrehajtás közötti ellenőrzés-egyensúly szolgálatában állnak. A legjellemzőbb ebből a szempontból egyrészről a parlamenti bizalmatlansági szavazás, másrészről pedig a végrehajtó hatalom joga arra, hogy a törvényhozást feloszlassa. Ténylegesen azonban ezek az eszközök – „tiszta formájukban‖ – a pártrendszerek sajátossága következtében nem fejthetik ki hatásukat: a többségi párt nem buktatja meg „saját‖ kormányát, a parlamentet pedig legfeljebb taktikai meggondolásból oszlatja fel idő előtt stb. Az emlìtett – és egyéb – tényezők alapján az európai parlamentáris kormányzati rendszereket bizonyos értelemben úgy tekintik, hogy azok nem a hatalmak megosztására, hanem összefolyására épülnek. (A hatalom egyesìtése kifejezést azért kerüljük, mivel ezt általában a szocialista kormányzati rendszerek jellemzésére alkalmazzák.) Kétségtelen, hogy a hatalommegosztásos kormányzati technika eredeti formájában, tradicionális felfogása szerint él tovább az Egyesült Államokban: a hatalmak szervezetileg is és személyileg is elkülönülnek, s a kölcsönös ellenőrzés és az egyensúly viszonyában állnak egymással. Jellemzőnek tarthatjuk azonban azokat a bìrálatokat, amelyek éppen az állam gazdasági, szociális funkcióira hivatkozva utasìtják el a ma is érvényes kormányzati technikát. Eszerint a széles értelemben vett kormányzat ily módon képtelen elfogadni európai mintájú, hosszú távra szóló programokat, terveket, vagy ha mégis sor kerül erre, akkor az elfogadott döntésekért senki sem vállalja a felelősséget. Ugyanis sem a kongresszus, sem az elnök nem érzi igazán magáénak az ilyen kompromisszumok, sót gyakran megalkuvások árán elfogadott döntéseket, s külön-külön mind kevésbé vállalják értük a felelősséget.26 Általánosabban szólva: az emlìtett bìrálatok értelmében a menedzser tìpusú állam követelményeinek nem felel meg az a megoldás, amely szerint a gazdaságra vonatkozó elhatározások kompromisszumok révén születnek meg. A kompromisszum és az alku pedig – tehetjük hozzá – éppen az amerikai hatalommegosztásos kormányzati technika lényeges sajátossága. a) Az a formális szerepkör, amire a parlamenti berendezkedést konstruáló alkotmányok az államfőt szorìtják, történetileg változik. Már az is figyelemre méltó, hogy az államfőt személyes tekintélye, pártatlansága az alkotmányos élet olyan tényezőjévé avathatja, ami jelentősen túlmutathat az alkotmányban megállapìtott hatáskörein. Kétségtelen, hogy feszült, ingatag politikai viszonyok közepette számottevő hatáskörök hìján is stabilizáló szerepet tölthet be. Különösen a kormányalakìtás során éreztetheti politikai befolyását. Ezek a tendenciák még a német államfő esetében is felfedezhetők, bár itt az alkotmány – a weimari alaptörvény tapasztalatainak a visszahatásaképpen – talán a legszűkebbre vonja az államfői jogosìtványokat. Megfigyelhető azonban, hogy a parlamentáris kormányzati rendszer alkotmányai is egyre jelentősebb szerepet biztosìtanak az államfőnek a külpolitika alakìtásában és érvényesìtésében, továbbá a fegyveres erők irányìtásában, a parlament feloszlatásában stb. – különösképpen rendkìvüli állapot vagy szükségállapot idején. Az emlìtett tendenciák érvényesülése következtében ma már gyakran külön államfői hatalomról beszélnek. Ha pedig az államfőt közvetlenül választják, elképzelhető, hogy más összetételű társadalmi többség alakul ki egyrészt mögötte, másrészt a parlamenti kormány hátterében. Ilyen módon az államfő a társadalmi stabilitás és egyensúly alapvető tényezőjévé válhat. b) Az állami intézményi rendszer modern kori történetének legjelentősebb fejleményei közé tartozik az alkotmánybìróságok létrehozása és szinte általános elterjedése a világban. Hatásköreik, a törvényhozó, végrehajtó hatalomhoz stb. való viszonyuk persze rendkìvül különböző lehet. Mindenképpen szerepet játszanak azonban a hatalom ellenőrzésében, az állampolgári jogok biztosìtásában, s ezzel a széles értelemben vett kormányzat ellensúlyozásának feladatát látják el. c) Az állami funkciók bővülése és az állami tevékenység átalakulása a közigazgatási szervezet rohamos növekedését hozta magával. Az az intézményi keret, amelyet történetileg a közigazgatás működésére a végrehajtó hatalom kìnált, végképp felbomlott. Az új helyzetben a közigazgatásnak új és sajátos hatalomként való kezelése, illetve a végrehajtó hatalom kormányzati-politikai szférájától való megkülönböztetése szinte általánossá válik. A bürokratikus növekedés azt a kérdést veti fel, hogy azok az értékek, megoldási módok, eljárások stb., amelyek a hatalommegosztást történetileg motiválták, alapul szolgálhatnak-e a közigazgatás és a közigazgatással „megnövelt‖ végrehajtó hatalom államszervezeti helyének a meghatározásához. Az nyilvánvaló, hogy a törvényhozás nem lehet a végrehajtó hatalom valódi ellensúlya, már csak a lényegesen eltérő méretek 20 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV következtében sem. Az egyensúly igényét a szélesebb államszervezet kontextusában kell érvényesìteni vagy legalábbis felvetni annak a Montesquieu-ig visszavezethető alapelvnek az alapján, mely szerint hatalom ellenőrizhetetlenül ne legyen gyakorolható. d) A közigazgatás legfontosabb politikai orientáló pontja a kormány vagy az ún. politikai végrehajtás. Azt lehetne mondani, hogy a közigazgatás kormánynak vagy politikai végrehajtásnak való alávetése a hatalommegosztásnak ugyanolyan követelményévé válik, mint a törvényhozás és végrehajtás egymáshoz való viszonyának hagyományos rendezése. S ez nem véletlen. Arról van szó, hogy a kormány legitimációs helyi értéke szinte a törvényhozáséval válik egyenlővé. A prezidenciális kormányzati rendszerű országokban, amelyekben a végrehajtó hatalmat irányìtó elnököt közvetlenül választják, ez nyilvánvaló. A miniszterelnöknek azonban a parlamenti rendszerű országokban is kulcsszerepe van: ő egyúttal a többségi párt vagy a többséget alkotó pártok vezetője: gyakorlatilag rajta múlik a párt választási győzelme vagy bukása: a választók itt is szinte a potenciális miniszterelnökre szavaznak. e) A közigazgatási bìróságok a közigazgatási szervek jogszerű működésének ellenőrzésére hivatottak. Ez az intézménytìpus szintén általánossá kezd válni a világban. f) Nemcsak jogsérelem, hanem általában érdeksérelem esetén is eljárhat az ombudsman (állampolgári jogok szóvivője), aki a közigazgatással megnövelt végrehajtó hatalom ellenőrzésére hivatott. Olyan, a parlamentnek alárendelt és csak annak felelős tisztségviselőről van szó, aki általában állampolgári kezdeményezésre lép akcióba, azonban az esetleges sérelem elhárìtására direkt módon nem jogosult. A törvényhozás és a végrehajtás történelmileg megbomlott egyensúlyában tehát az ombudsman a törvényhozás oldalán áll. g) Az államszervezeten belül kìvánatos egyensúlyt más intézményi fejlemények is szolgálják. Ebbe a körbe esnek azok az elképzelések és tényleges megoldások, amelyek magán a közigazgatási szervezeten belül, annak belső megosztásával törekszenek az egyensúlyi helyzet kialakìtására. Ezáltal az intézményileg hosszú időszakon keresztül homogénnek tartott végrehajtó hatalmon belül olyan csomópontok jönnek létre, amelyek egymásnak kontrollális ellenpontjai. Az a felismerés persze, hogy a végrehajtó hatalom tulajdonképpen nem egységes, sokkal régebbi keletű, mint az a szándék, hogy ezt tudatosan a közigazgatás belső ellenőrzésének szolgálatába állìtsák. h) A szövetségi rendszer a szövetségi államok képviseletének keretet adó második kamarával, továbbá a helyi és a területi önkormányzatok mint a hatalom területi megosztása következtében létrejövő belső tagolódások a központi hatalom ellensúlyozó tényezőivé válnak. A szövetségi államok, illetve az önkormányzatok esetében azonban nem csupán az intézményi elrendezésre kell gondolni, hanem arra is, hogy a pártok szövetségi, illetve önkormányzati súlya önmagában is jelentős ellensúlyozó erővé válhat. i) A népszavazás és a népi kezdeményezés, azaz a közvetlen hatalomgyakorlás formái felélednek. A közvetlen oka ennek az, hogy az állami intézmények, illetve a politikai pártok úgymond teljesen kisajátìtják maguknak a közvélemény akaratának megfogalmazását. Mindenesetre a népszavazás és a népi kezdeményezés a modern technika, az elektronika rohamos fejlődése következtében a nagy modern társadalmakban is egyre szélesedő szerepet tölthet be a hatalom gyakorlásában, különösképpen pedig az állami intézmények és a politikai pártok ellenőrzésében. A politikai hatalom gyakorlásának egyik sìkját az állami intézményi rendszer képezi; ezen – ahogyan a fentiekből látható – különböző hatalmi csomópontok jönnek létre. A hatalom gyakorlásának tehát ma már nem csupán három kikristályosodási pontja van. Bármennyire is jelentős maradt tehát a törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás szerinti megkülönböztetés, a hatalom jóval több csomópont között tagolódik szét (diffusion of powers). Még inkább ìgy van ez, ha a politikai szférára is tekintettel vagyunk. Az államgépezet alkotmányos modellje meghatározott pártrendszer feltételei között érvényesül: a pártok száma, egymáshoz való viszonya, belső struktúrája jelentősen módosìtja azt a hatalomgyakorlási képletet, amit az intézményi elrendezés mutat. Ezen a helyen nincs mód arra, hogy az egyes kormányzati rendszerek s a pártrendszerek sìkjait egymásra helyezve tárgyaljuk az egymástól eltérő – lehetséges, logikai alapon kimunkált és ténylegesen működő – politikairendszer-modelleket.27 Csupán annak megjegyzésére szorìtkozunk, hogy a pártok a modern társadalom feltételei között a politikai hatalom gyakorlásának meghatározó jelentőségű tényezői, amelyek leronthatják vagy felerősìthetik azokat a kapcsolatokat, amelyeket az alkotmány a törvényhozás és a végrehajtás között létesìt. Az ellenzéki pártokra mindenesetre kritikus-ellensúlyozó szerep hárul, miközben készen állnak a kormányzati hatalom átvételére. Ez a rendszer a hatalomnak mintegy időbeni megosztását teszi lehetővé. Végtére is azt lehetne mondani – visszatérve az eredeti kiindulási pontunkra –, hogy mìg Locke és Montesquieu alapvetően a különböző hatalmi ágak közötti ellenőrzés megteremtésében látta a hatalommal való visszaélés 21 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV elkerülésének biztosìtékát, addig a mai modern felfogásokban és intézményépìtési törekvésekben ez az elv a társadalom egész rendszerében, a társadalom különböző szervezetei, illetve az állami intézményrendszer elemeinek egymásra hatásával valósul meg. Ez az egyik összefüggés, ami értelmet adhat a hatalommegosztás mai érvényesülésének. A másik pedig az, hogy ez az az eszmerendszer, amely újkori megfogalmazásától kezdve az értékszemléletet, az értékmozzanatot viszi egyrészről a politikai gondolkodásba és az intézményépìtésbe, másrészről pedig a politikai intézmények működésébe. A társadalmi igazság és igazságosság, az etikus emberipolitikusi magatartás, felelősség és felelősségvállalás, önzetlenség a közösség ügyei iránt, mind-mind olyan mozzanat, amelyet a népszuverenitási elméletekben rejlő többségi elv, illetve ennek kizárólagossága, a parlamentarizmusban rejlő determinista, illetve avantgárd megoldások háttérbe szorìtanak, helyettesìtenek vagy teljesen kiiktatnak. Természetesen a társadalmi-többségi elv is változik az idők során. A folyamat részleteivel a választójog és képviselet, illetve a népszavazás modern fejleményeivel kapcsolatban foglalkozunk részletesebben. Itt csak azt jegyezzük meg, hogy hosszú évtizedeken – ha nem évszázadon – keresztül úgy tűnt, a hatalommegosztás klasszikus elveit a népképviseletre épülő társadalmi-többségi elv teljes mértékben kiszorìtja. A kontinentális parlamentarizmus „diktatúráját‖ azonban két irányból éri kihìvás: az egyik a hatalom intézményi ellenőrzésének az alkotmánybìráskodás formájában való „feltámasztása‖, aminek annyi üzenete feltétlenül van, hogy az értékeknek, mindenekelőtt azoknak, amelyek az ember személyiségéhez kötődnek, elsőbbsége van a politikának keretet adó állami-hatalmi megnyilvánulásokkal szemben. A hatalommegosztásos gondolkodást a társadalmi többségi elvvel szemben erősìtő másik fejlemény: a nagyobb állami közösségeken belül a nemzeti, etnikai, kisebbségek létezési formáinak elismerése, amit a többségi elv érvényesülése háttérbe szorìtott, vagy teljes mértékben tagadott.

5. Jegyzetek 1. A hatalommegosztás elméleti-történeti összefüggései teljességének a feltárására ezen a helyen még a szó viszonylagos értelmében sem vállalkozhatunk: úgy véljük, ez nem is csak az alkotmányjog-tudomány feladata. Ezúttal csupán az lehet a célunk, hogy annak az elméleti-történeti koordináta-rendszernek a legfontosabb elemeire hìvjuk fel a figyelmet, amelybe a klasszikus intézményépìtés kérdései illeszthetők. Lásd a témáról bővebben a szerzőtől: A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy az alkotmányos rendszerek belső logikája. Budapest, 1995, Osiris. 2. Lásd P. Janet: A politikai tudomány története az erkölcstanhoz való viszonyában. Budapest, 1891, 302. o. 3. Lásd J. Blondel: Political Leadership. Toward a General Analysis. London, 1987, Sage Publications, 44-45. o. 4. Lásd H. Laski: Authority in Modern State. New Haven, 1919, 74. o., valamint Blondel: i. m. 44-45. o. 5. J. Locke: Értekezés a polgári kormányzat igazi eredetéről, hatásköréről és céljáról. Budapest, 1986, Gondolat. 6. Montesquieu: A törvények szelleméről. Budapest, 2000, Osiris-Attraktor. 7. J.-J. Rousseau: A társadalmi szerződésről avagy a politikai jog alapjai. In Rousseau: Értekezések ésfilozó- fiai levelek. Budapest, 1978. 8. Robespierre beszéde az alkotmányról (Fordìtotta: Gregus Ákos.) Szarvason, 1848, 8. o. 9. E. Burke: Töprengések a francia forradalomról. Budapest, 1990, Atlantisz, 126-127. o. 10. B. Constant: Az alkotmányos politika tana. (Fordìtotta: Perlaky Sándor.) Pest, 1862. 11. Uo. 12. o. 12. Uo. 126. o. 13. A francia forradalom politikaelméleti hatásáról lásd Eckhardt Sándor: A francia forradalom eszméi Magyarországon. Budapest, 1929. Az egyes kelet- és közép-európai országok a nyugat-európai politikai gondolkodás befogadása szempontjából egymástól eltérő közeget jelentettek. Lásd erről többek között Szücs Jenő: Vázlat Európa három régiójáról. Budapest, 1983. 14. Eckhart Ferenc: Magyar alkotmány- és jogtörténet. Budapest, 2000, Osiris, 102. o.

22 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV 15. Vö. Szabó Imre: A burzsoá állam- és jogbölcselet Magyarországon. Budapest, 1980, 72. o. 16. Lásd uo. 108-109. o. 17. Concha Győző: Politika. I. köt. Budapest, 1894, 272. o. 18. Uo. 275. o. 19. Uo. 279. o. 20. Bibónak különösen az egyik tanulmányát, illetve az akadémiai székfoglaló beszédét kell témánk szempontjából kiemelni: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. In Bibó István: Válogatott tanulmányok. I. köt. Budapest, 1986, Magvető, 271-294. o.; akadémiai székfoglalója Az államhatalmak elválasztása egykor és most cìmmel hangzott el 1947. január 13-án. In uo. II. köt. 367–397. o. 21. Uo. I. köt. 289. o. 22. Lásd R. G. Neumann: European and Comparative Government. New York – Toronto – London, 1960, 694. skk. 23. Bibó István: Válogatott tanulmányok. II. köt. 393-394. o. 24. Uo. II. köt. 397. o. 25. Lásd M. J. C. Vile: Constitutionalism and the Separation ofPowers. Oxford, 1967. 15. skk. 26. Lásd President vs Congress. Does the Separation of Powers Still Work? American Enterprise Institute. AEI Forum 4. o. 27. Ilyen megközelìtésben tárgyalja a politikai rendszer kérdéseit Duverger. Lásd M. Duverger: Political Parties. New York, 1967.

23 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. fejezet - 3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI Kukorelli István – Takács Imre 3.1. A NEMESI ALKOTMÁNY (Takács Imre) 3.2. A POLGÁRI ALKOTMÁNY (Takács Imre) 3.3. A KÖZJOGI PROVIZÓRIUM (Takács Imre) 3.4. AZ 1946. ÉVI I. TÖRVÉNY – AZ IDEIGLENES ALKOTMÁNY (Takács Imre) 3.5. AZ 1949. ÉVI XX. TÖRVÉNY ÉS MÓDOSÍTÁSAI (Takács Imre) 3.6. AZ ALKOTMÁNYOS „ÁTMENET" KEZDETE (Kukorelli István) 3.7. A NEMZETI KEREKASZTAL, AZ 1989. ÉVI XXXI. TÖRVÉNY (Kukorelli István) 3.8. AZ 1990. ÉVI XL. TÖRVÉNY (Kukorelli István) 3.9. AZ ALKOTMÁNYMÓDOSÍTÁSOK, AZ „ÚJ" ALKOTMÁNY ÜGYE (Kukorelli István) 3.10. A MAGYAR „ALKOTMÁNYOS FORRADALOM" JELLEMZŐI (Kukorelli István) Több nemzedék történettudatát befolyásolták azok a nézetek, amelyek történelmietlen képet festettek a magyar alkotmányról. Ilyen nézet volt az „ezeréves alkotmány‖ mìtosza, amely a középkori szerződéses állameszme felhasználásával a vérszerződésig visszavetìtette a magyar alkotmány fogalmát. Ennek fordìtottja volt az 1949. évi XX. törvény előterjesztésekor Rákosi Mátyás állìtása: „A magyar népnek eddig nem volt alkotmánya: amit általánosságban annak neveztek, az különböző jogszabályok és jogalkotások gyűjteménye.‖ Amennyire vitatható volt az ezeréves alkotmány mìtosza, ugyanolyan alaptalan volt a történelem teljes megtagadása az ìrott alaptörvényben. A fenti álláspontból következett, hogy az 1949. évi alkotmány bevezetője a diszkontinuitást fejezte ki, amikor egyedül a munkásmozgalom évtizedes harcait és 1919-et emlìtette a történelmi múltból. A Szent István államalapìtásának emlékéről és a Szent Koronáról szóló 2000. évi I. törvény szerint az államalapìtás a magyar történelem meghatározó sorsfordulója. A magyar alkotmányfejlődés itt következő vázlatos áttekintése bizonyìtja, hogy történeti alkotmányunk nagyon jelentős jogintézményeket foglalt magában. De lege ferenda az alkotmány preambuluma adhat helyt a történeti alkotmány méltatásának.

1. 3.1. A NEMESI ALKOTMÁNY A Szent István által alapìtott magyar királyság a középkori Európa tekintélyes hatalma volt. Néhány válságos évtized után megszilárdult belső rendje, és az ország érdekeit szolgáló, a közeli országok legjelentősebb dinasztiáival teremtett kapcsolatai révén beilleszkedett az akkori keresztény országok sorába. A magyar rendi alkotmányt régi közjogászaink szìvesen rokonìtották az angol alkotmányfejlődéssel (Magna Charta Libertatum, 1215 – Aranybulla, 1222). A korlátozott rendi monarchia kialakulásának folyamata tartalmában és formájában (történeti alkotmány) is sok hasonlóságot mutat.

24 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A II. András király által kiadott Aranybulla ugyanúgy fundamentális törvény volt, mint a Magna Charta. A kiváltságaik elismerését követelő nemesek sérelmeiket a Szent István által adományozott „ősi szabadságok‖ megsértésének tüntették fel, valójában azonban az Aranybulla a nemességnek a XIII. századra kialakult jogállását rögzìtette, a személyes szabadságot, az adómentességet, valamint az ellenállás jogát a király törvénytelen aktusaival szemben. A nemesség e jogait a Hármaskönyv is tartalmazta. A nemesi ellenállási jog (ius resistendi) a szokásjogi úton kialakult rendi alkotmány lényeges eleme volt, amely később a nemzeti függetlenségi küzdelmek vezetőinek egyik hivatkozási alapja lett. A rendi alkotmányt sértő abszolutizmussal, a koronázási hitlevél és eskü mellőzésével vagy egyenesen a koronázás elutasìtásával szemben az Aranybulla 31. cikkelye alapján az ellenállás azt az alkotmányos igényt fejezi ki, hogy Magyarország saját törvényei és szokásai szerint kormányoztassék. A magyar közjog az állami főhatalmat szimbolizáló Szent Koronának közjogi funkciókat tulajdonìtott. A Szent Korona-tan a koronát nem egyedül a királyi méltóság világi és egyházi dekórumának tekintette, hanem olyan közjogi fogalomnak, amely a szuverenitás teljességének a kifejezője. A korona önálló, a király személyétől független szerepe már a XIII. században megjelent. A XIV. században a korona fogalma már kifejezte a rendek hatalmát is, esetleg a király személyével szemben. Az országot (regnum) eleinte a főurak alkották, a XV. századtól azonban Werbőczy Hármaskönyve már a köznemességet is a korona részének tekintette. A király hatalma a korona közvetìtésével a nemességtől származott. A nemességet viszont a király adományozta. A nemesség a megkoronázott királlyal organikus egységet alkotott, ezt az egységet a Szent Korona fejezte ki (totum corpus Sacrae Regni Coronae), ez volt minden jognak a forrása. A korona által megtestesìtett közösség tagjai az uralkodó, a főnemesek és a köznemesek. A XV. századtól kezdve a király csak az országgyűléssel együtt gyakorolhatta a törvényhozás hatáskörét, a végrehajtó hatalmat pedig a törvények betartásával fejtette ki. Királyi hatalommal nem lehetett megváltoztatni a bìróságok törvény által megállapìtott szervezetét. Az angol polgári forradalom fokozatosan kivìvta a polgárok szabadságjogainak garanciáit, megteremtette az alkotmányos parlamenti kormányrendszert. A magyar alkotmányfejlődés ezzel szemben megrekedt a rendi alkotmány szintjén, csak a vallásszabadság kinyilvánìtásával, a protestáns felekezetek elismerésével lépett előbbre. Az országgyűlés az abszolút monarchia kìsérleteivel szemben – feloldva magát a török uralom alóli felszabadìtásért sokáig kötelező hálaérzet alól – újból törvényben nyilvánìtotta ki az ország függetlenségét és önállóságát. Az 1791. évi XII. törvénycikk fundamentális törvényként mondta ki, hogy „a törvények alkotásának, eltörlésének és magyarázatának joga a törvényesen megkoronázott fejedelmet és az országgyűlésen törvényesen egybegyűlt karokat és rendeket közösen illeti, s rajtuk kìvül senki nem gyakorolhatja‖. A társadalmi fejlődés lelassult üteme, az európai és a világgazdaság erővonalainak áthelyeződése folytán Magyarország az ún. periferikus régiók szintjére süllyedt. A társadalmi feltételek hiánya miatt a polgári eszmék igen nagy késedelemmel terjedtek el. A magyar jakobinus mozgalom kiváló közjogász résztvevője, Hajnóczy József kidolgozta ugyan a köztársasági alkotmány tervezetét, a mozgalom társadalmi bázisa azonban szűk volt, ezért a titkos szervezkedés keretében terjesztett reformterveinek hatása is csekély maradt. Különös ellentmondása a nemesi nemzeti ellenállásnak, hogy a rendi alkotmány talaján szembekerült a felvilágosult uralkodókkal is, akik abszolutisztikus módszerekkel korszerű intézkedéseket vezettek be (Mária Terézia, II. József). A rendi alkotmány évszázadokon át az ország függetlenségének kifejezője volt, védelmét, megtartását a királynak esküvel és hitlevéllel kellett vállalnia. A Habsburg-ház minden cselvetése megfeneklett, amellyel ezeket a „jogszokásokat‖ megkerülve Magyarországot az örökös tartományok közé akarta sorolni.

2. 3.2. A POLGÁRI ALKOTMÁNY A polgári társadalom kialakulását gazdasági-társadalmi sìkon a jobbágyrendszer, az ősiség törvénye, valamint a nemesi adómentesség, politikai sìkon pedig a jogegyenlőség hiánya akadályozta. A reformországgyűlések megkezdték ezeknek az akadályoknak az eltávolìtását, elsőként azonban a magyar nyelv hivatalos használatát vìvták ki (1836:III. tc.).

25 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A reformkori országgyűléseken a liberális ellenzék az alkotmány új értelmezésére törekedett: a szabadságokat közszabadságokként, a „polgári társaság‖ szabadságaként hirdették, felléptek a jobbágyok birtokszerző képességének elismeréséért, a közteherviselésért. A reformkor politikusai gyakran hivatkoztak az angol alkotmányra annak érdekében, hogy a polgári parlamentarizmus intézményeit, a parlamenti szólásszabadságot, a mentelmi jogot stb. az országgyűlés működésébe átültethessék (lásd Kölcsey és Deák érvelését a Wesselényiperben, majd Kossuth ügyében). A XIX. század reformnemzedéke végre megtalálta a „haza‖ és „haladás‖ eszméi összeegyeztetésének útját. A korlátozott rendi monarchia az 1848. évi polgári forradalom eredményeként törvényes úton alakult át alkotmányos monarchiává. A kormányformáról rendelkező 1848-as márciusi törvények az 1831. évi belga alkotmány példáját követik: a népképviseleti parlament és a király együtt gyakorolják a törvényhozó hatalmat. Bár az 1848. évi III. törvénycikket egész sor kompromisszum jellemzi, mégis igen nagy szerepe volt abban, hogy a kiegyezés után a kormány parlament előtti felelőssége megnövekedett, és ezzel korlátozottparlamentarizmus jött létre. Az 1848. évi III. törvénycikk egy évszázadon keresztül a magyar kormányforma alkotmányos alapját jelentette. A forradalom a politikai és a szabadságjogokat sorra kodifikálta: a választójogot (1848:V. tc.), a sajtószabadságot (1848:XVIII. tc.), a tanszabadságot (1848:XIX. tc.) és a vallásszabadságot (1848:XX. tc.). A sajtószabadságról szóló törvény Deák Ferenc igazságügy-miniszter kezdeményezésére a sajtóperekben esküdtszéki bìráskodást vezetett be. A polgári jogegyenlőséget a kötelezettségekre is kiterjesztve törvénybe iktatták a közteherviselést (1848:VIII. tc.). A bécsi udvari reakció támadása szabadságharcra kényszerìtette Magyarországot. A debreceni országgyűlés válságos helyzetben kimondta ugyan a trónfosztást és kormányzó elnököt választott, de a köztársaság kikiáltása nélkül. Ehhez képest kellett az abszolutizmus évei után visszatérni az 1848. évi törvények talajára, ami akiegyezésről szóló 1867. évi XII. törvénycikkel következett be. Az 1848. évi forradalom megszüntette ugyan a feudális kötöttségeket, de a polgári fej – lődés lendülete csak a kiegyezés után bontakozott ki. A törvényhozás alkotmányos törvények egész sorát alkotta meg, amelyekben mind a kormányzás szervezetét, mind az állampolgárok szabadságjogait és azok garanciáit a liberális eszmék jegyében szabályozta. A fejlett polgári társadalom kialakulását a nagybirtokrendszer továbbélése hátráltatta. A főrendiház (1885:VII. tc.) az arisztokráciát direkt módon bevonta a törvényhozásba. A földbirtokos osztály visszanyerte pozìcióit a virilizmus elvére – a legtöbb adót fizetők közvetlen részvételére – épülő önkormányzati testületekben (1886:XXI. tc. a vármegyei törvényhatóságokról; 1886:XXII. tc. a községről). Tartalmuk alapján alkotmányos törvények voltak még a kiegyezés utáni korszakban a következők: – a nemzetiségi törvény (1868:XLIV. tc.); – az állampolgárságról szóló törvény (1879:L. tc.); – a büntető törvénykönyv (1878:V. tc.). Az állampolgár számára is garanciális jelentőségű volt a közigazgatás és az igazságszolgáltatás szétválasztását kimondó 1869. évi IV. törvénycikk, amely a bìrói hatalom gyakorlásáról szól. A büntetőeljárás korlátozásáról rendelkezik az 1896. évi XXXIII. törvénycikk. A lakóhely szabad megválasztását az 1886. évi XXII. törvénycikk foglalta magában, a sajnálatosan sokak számára aktuálissá vált kivándorlási jogot pedig az 1909. évi törvénycikk. A kereskedelmi törvény (1875:XXXVII. tc.) és a két ipartörvény (1872:VIII. tc. és 1884:XVII. tc.) magában foglalta a foglalkozás megválasztásának jogát is. A kilencvenes években az ún. egyházpolitikai törvényekkel jórészt megtörtént az állam és az egyház szétválasztása. A progresszìv politika erőpróbája volt a polgári házasság és az állami anyakönyvezés bevezetése. A folyamat lezárásaként az 1895. évi XLIII. törvénycikk deklarálta a vallás szabad megválasztását és a vallásgyakorlás szabadságát. A felekezeteket azonban bevett és elismert vallásfelekezetek csoportjába sorolta, amelyek jogállása nem volt azonos. 26 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A század végére erősödött az igény ajogállam feltételeinek megteremtésére. Az 1896. évi XXVI. törvénycikk felállìtotta a Közigazgatási Bìróságot, amely 1949-ig működött. Mindazonáltal az alapjogok deklarálása csonka maradt. A gyülekezési jogot és az egyesülési jogot törvény nem garantálta, mindkettőről a belügyminiszter rendelkezett. A választójogot vagyoni, műveltségi cenzusok szűkìtették, amelyek különösen erősen sújtották a nemzetiségi lakosságot. A nemzetiségek elégedetlenségét növelte az iskolák „magyarosìtása‖, vagyis a hol finom, hol erőszakos asszimilálásra való törekvés. Új sajtótörvényt alkottak alaptörvényi jelleggel 1914-ben (1914:XIV. tc.), a háború azonban a sajtószabadságot is megszüntette. Az agrárszocialista, majd a munkásmozgalmi szervezkedések követelésére 1913-ban kiterjesztették ugyan a választójogot, de a háború kitörésére hivatkozással választást nem tartottak. Az 1918. évi XVII. törvénycikk szintén papìron maradt, s hasonló sorsra jutott a polgári demokratikus forradalomnak a választásról rendelkező néptörvénye is. Az Osztrák-Magyar Monarchia és Németország 1912-től kezdve elszánta magát a háborúra. A magyar országgyűlés az 1912. évi LXIII. törvénycikkben rendelkezett a kivételes hatalomról (szabadságjogok korlátozása, cenzúra, statáriális eljárás, katonai közigazgatás). Két év múlva az osztrák császár és magyar király hadüzenetével kitört az első világháború. A Monarchia sorsát a háború elvesztése és a forradalom pecsételte meg, de belső válsága már korábban elmélyült, és a nemzetiségi kérdés megoldatlansága folytán akkori formájában mindenképpen tarthatatlanná vált. IV. Károly 1918 októberében már hiába mutatkozott késznek a föderatìv megoldás elfogadására, végérvényesen elkésett. A történeti alkotmány a királynak az uralkodói jogok gyakorlásáról történt lemondásával és az 1910-ben választott képviselőház önfeloszlató határozatával összeomlott.

3. 3.3. A KÖZJOGI PROVIZÓRIUM A polgári demokratikus forradalom népgyűlésen deklarálta az új államformát, a népköztársaságot. A Károlyirendszer még a saját legitimációja megteremtésének első lépéseinél tartott, amikor az antanthatalmak ultimátuma folytán keletkezett válságot kihasználva az egyesült kommunista és szociáldemokrata párt kikiáltotta a Tanácsköztársaságot. A Tanácsköztársaság az első szovjet alkotmányt követve megszervezte a tanácsválasztásokat, összehìvta a tanácsok országos gyűlését, amely törvénybe iktatta az alkotmányt. A Horthy-rendszer a jogfolytonosságra hivatkozva épìtette fel a maga legitimációját. A jogfolytonosságot azonban csak a magánjogi viszonyokban – mindenekelőtt a köztulajdonba vett termelőeszközök visszaadásával – lehetett helyreállìtani. A forradalmak előtti közjogi berendezkedéshez (király, kétkamarás országgyűlés) azonban nem lehetett visszatérni, erre hivatkozva fogadtatták el az ún. közjogi provizórium intézményeit (Friedrich, majd Bethlen választójogi rendelete, egykamarás nemzetgyűlés, kormányzói funkció). Az 1920. évi I. törvény nem rendelkezett az államformáról, ìgy az ország államformája ismét a királyság lett – király nélkül. Külpolitikájában a Horthy-rendszer csatlakozott a tengelyhatalmakhoz. A trianoni határok revìzióját célzó politikáját is jelentős részben erre az orientációra épìtette. A háborúra való felkészülés jegyében tovább korlátozta az állampolgárok szabadságjogait (1939:II. tc. a honvédelemről). A jobboldali erők nyomásának engedve a rendszer egyre inkább a fasizmus befolyása alá került. Ennek hatására az egymást követő zsidótörvények felszámolták az egyenjogúság elvét is. A rendszer a figyelmeztetések ellenére (Teleki Pál) belevitte az országot a háborúba a fasiszta Németország oldalán. A súlyos veszteségek hatására 1944 októberében Horthy megkìsérelte a kilépést, de ezt nem készìtette elő megfelelő katonai erővel, és a németek foglyul ejtették. A fegyverszünet helyett az ország a németek utóvédharcának a szìnhelye lett. A kormányzót leváltó nyilasuralom, az 1944. évi X. törvénycikk a nemzetvezetői funkcióról nyìlt szakìtás az alkotmánnyal. A Horthy-rendszer idején tovább élt a demokratikus alkotmány iránti igény. A rendszer jobbratolódása kiváltotta az antifasiszta erők összefogását, a demokratikus népi mozgalmak létrejöttét (Márciusi Front, Magyar Nemzeti Függetlenségi Front). 27 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI

4. 3.4. AZ 1946. ÉVI I. TÖRVÉNY – AZ IDEIGLENES ALKOTMÁNY 1944–1945 fordulóján a nemzeti bizottságok léptek a széthullott államapparátus helyére, ők szervezték meg az Ideiglenes Nemzetgyűlés képviselőit megválasztó népgyűléseket. A demokratikus erők határozott szándéka volt a nemzeti egységre épülő demokratikus alkotmány megalkotása (lásd a Magyar Nemzeti Függetlenségi Front 1944. decemberi szegedi nyilatkozatát). Az 1944 decemberében Debrecenben összeült Ideiglenes Nemzetgyűlés valamennyi döntése magán viselte az átmeneti szabályozás jellegzetességeit. Később rendezték az államfői hatalom gyakorlását, utalva a testületi megoldás ideiglenes jellegére. Az ideiglenes kormány 1945 márciusában kiadott rendelete „mindaddig, amìg a nép az ország alkotmányos berendezése és az állam formája kérdésében nem határoz‖, törölte a királyi jelzőt a hatóságok, intézmények és a bìróságok használatából (539/1945. M. E. r.). Az elfogadott demokratikus választójogi törvény (1945:VIII. tc.) alapján 1945 novemberében tartották az általános választást, amely kisgazdapárti többséget hozott. A magyar államiság újjáteremtésében a nemzetközi viszonyok is meghatározó szerepet játszottak. A demokratikus alapokon újjáalakuló Magyarország külpolitikájában arra törekedett, hogy ne azonosìtsák a Németország utolsó csatlósaként aposztrofált előző magyar állammal. E külpolitika hitelessé válását segìtette volna elő a régi renddel való végleges szakìtást kifejező új alkotmány. Az alkotmányozás ügyében az új politikai helyzetben a korábbi megegyezés helyére olyan kompromisszum lépett, amely a legkisebb belpolitikai feszültséget okozta, és ugyanakkor kielégìtette a külpolitika aktuális igényeit (emberi jogok, államforma, államfő). Ez a redukció a fiatal népi demokráciát igen fontos alkotmányos biztosìtékoktól fosztotta meg. Az 1946. évi I. törvénycikk a köztársaság kikiáltásáról ezzel a korlátozott tartalommal is alkotmányos alaptörvény, Magyarország első, a gyakorlatban is működő chartális alkotmánya. A törvény szabályozta a kormányzati rendszer egészét, a hatalommegosztás jegyében szólt a törvényhozó, a végrehajtó és a bìrói hatalomról. Preambulumában a magyar alkotmánytörténetben először rögzìtette az emberi jogok tiszteletben tartásának és büntetőjogi védelmének elvét. Az 1946. évi I. törvény tartalma alapján ideiglenes alkotmány. Négyéves hatálya idején két megválasztott elnök lépett funkcióba (Tildy, Szaka- sits; 1950-ben mindkettőjüket titokban tartott koncepciós perekben ìtélték el). Az új demokratikus berendezkedés alapkérdése – a hatalom jellegében bekövetkezett változás mellett – a földreform végrehajtása volt. Az ideiglenes kormány 1945. március 15-i rendeletét az Ideiglenes Nemzetgyűlés törvényerőre emelte (1945:VI. tc.). Az 1945. évi VII. törvénycikk a népbìráskodásra vonatkozó rendeleteket erősìtette meg. 1949 között az állampolgári egyenjogúság biztosìtására több törvényt hoztak. Ezek érintették a nők egyenjogúságát is, mert megnyitották a nők előtt az egyetemek kapuit és a közhivatalokat. Az 1947. évi XXXIII. törvénycikk deklarálta a felekezetek egyenjogúságát, ezzel megszüntette a különbségtételt a bevett és elismert vallásfelekezetek között. Az 1947. évi előre hozott választás már a kommunista párt ún. szalámitaktikájának része volt. Különböző manipulációkkal sikerült a kisgazdapárt szétzilálása is. A kék cédulákkal elkövetett választási csalás a koalìciót átmeneti válságba sodorta, de újabb kompromisszumot kötöttek a pártok. A tulajdonviszonyokat érintő államosìtási törvények kezdetben a kulcságazatokat érintették (szénbányászat 1946:XIII. tc., villamosenergia-ipar 1946:XX. tc. stb.), 1947-ben pedig abankokat is. Az 1948. évi XXV. törvénycikkel a 100 munkásnál többet foglalkoztató üzemeket államosìtották; ez a baloldal által kierőszakolt lépés már a tőkés tulajdonviszonyok felszámolására irányult. 1948-ban új állampolgársági törvényt fogadott el az országgyűlés (1948:LX. tc.), amely megszüntette a korábbi jogfosztó vagy korlátozó, az egyenlő elbìrálás elvét sértő rendelkezéseket, ugyanakkor súlyos szankciót (megfosztás) ìrt elő az illegálisan külföldre távozókkal szemben. A „népi‖ demokratikus rendszer történelmi feladatokat oldott meg. A politika a parlament útján ütköztette az érdekeket. A valódi döntéseket azonban a hatalmi központokban hozták, nemritkán a szovjet fegyveres jelenlét nyomását is felhasználva. A koalìción belül létrejött baloldali blokk elutasìtotta a kisgazdapárt azon követeléseit, 28 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI amelyekben a helyhatósági választásokat és az állami szervekben, főleg a rendőrségnél a paritás alkalmazását sürgette. Az alkotmány késleltetéséhez hasonló taktikát alkalmazott az MKP a közigazgatás reformjáról folyó vitában. Az Erdei-Bibó-féle reformelképzeléssel szemben nem ajánlott fel alternatìvát, hanem elodázta a téma érdemi tárgyalását. 1974-ben megkezdődött a hatalom kizárólagos birtoklásáért, a proletárdiktatúráért folyó harc. A munkáspártokat egyesìtő kongresszuson 1948-ban bejelentették az alkotmány kidolgozásának tervét. Az első népfrontválasztással 1949 májusában választott országgyűlés 1949. augusztus 18-án egyhangúlag fogadta el a népköztársasági alkotmányt.

5. 3.5. AZ 1949. ÉVI XX. TÖRVÉNY ÉS MÓDOSÍTÁSAI Az 1949. évi alkotmány a megváltozott hatalmi viszonyokat tükrözte. Az alkotmány deklaratìv és legitimációs funkciója került előtérbe, hiányoztak a jogi biztosìtékok a polgárok jogai érvényesüléséhez. Az alkotmány az 1936-os szovjet alaptörvény példáját követte, átvette annak szerkezeti felépìtését (eltekintve a föderatìv államszerkezetből adódó külön szabályoktól). Az államhatalom tartalma a proletárdiktatúra, célja a szocializmus felépìtése. A társadalom gazdasági alapja tekintetében az alkotmány tényként kezelte, hogy az iparban uralkodóvá vált az állami tulajdon. A mezőgazdaságban a paraszti kisárutermelés szövetkezeti összefogását jelölte meg az alkotmány a fejlődés irányaként. A parlamentet az alkotmány formálisan az államhatalom legfelső szervének nyilvánìtotta. Működéséhez csak az évenként legalább két ìzben történő összehìvást ìrta elő, egyébként helyettesìtő szerve, az Elnöki Tanács működött folyamatosan, amely érdemi viták nélkül szentesìtette a kormány előterjesztéseit. Megszűnt a költségvetés parlamenti ellenőrzése (Legfőbb Állami Számvevőszék) és a közigazgatási bìráskodás. Az önkormányzatok helyére lépő tanácsrendszer (1950:I. tv.) a szovjetek mintájára centralizált szervezet volt. Megszűnt a községi tulajdon, a tanácsi költségvetés beépült az állami költségvetés rendszerébe. Az alkotmány deklarálta a bìrói függetlenséget, de ennek garanciáiról nem rendelkezett. Az ügyészséget szovjet mintára a törvényesség legfőbb őreként deklarálta, az önálló ügyészi szervezet azonban csak 1953-ban jött létre. Az alkotmányosság garanciái, a hatalmi ágak szétválasztása, a hatáskörök ellenőrizhetősége eltűnt az alkotmányból. Szabad választások helyett zárt listás választással biztosìtották a kommunista párt akaratának megfelelően a képviseleti szervek összetételét. Nagy Imre első miniszterelnöksége idején dolgozták ki a második tanácstörvényt (1954:X. tv.), amely alkotmánymódosìtást is igényelt (1954:VIII. tv.). 1956-ban már az Országgyűlés aktivizálását is elhatározták (1956. évi 1. és 2. sz. OGY határozat), de sem a reformtörekvések, sem az 1956. évi forradalom eredményei az alkotmányba nem kerültek be. Ezzel szemben az 1957. évi II. törvény módosìtotta a cìmert és a lobogót, továbbá szentesìtette a Kádár-kormány hivatalos elnevezését (forradalmi munkás-paraszt kormány). Ezt követően az alkotmány szövege hosszabb ideig változatlan maradt, ami mögött egy új alkotmány kidolgozásának a terve húzódott meg. Módosult viszont az alkotmány két új törvény – a választójogi törvény (1970:III. tv.) és a sorrendben harmadik tanácstörvény (1971:I. tv.) – kifejezett rendelkezése folytán. Az átfogó alkotmányreform (1972:I. tv.) az 1968-ban elhatározott gazdaságirányìtási változásoknak megfelelően előìrta a tervezésről, az államháztartásról és az állami vállalatról szóló törvények megalkotását. Az alkotmány deklarálta az állami és a szövetkezeti tulajdon egyenrangúságát is. Magyarország ENSZ-tagságára (1955) figyelemmel az alkotmány megváltoztatta a hadüzenet jogáról szóló rendelkezést (hadiállapot bekövetkezésének megállapìtása), és deklarálta az emberi jogok tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettségvállalást. Magyarország már 1969-ben bejelentette csatlakozását az ENSZ-közgyűlés által elfogadott két alapvető egyezségokmányhoz (Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya és Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya). Becikkelyezésük az 1976. évi 8. és 9. tvr.-rel történt meg.

29 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI Az alkotmány a NET hatáskörét tovább bővìtette (amnesztia elrendelése, a honvédelmi tanács felállìtása, az alkotmányosság ellenőrzése). Az átfogó reform nem szabályozta korszerű módon az alapjogokat, és nem oldotta meg a gazdaság alkotmányos érvényű alapelveinek rögzìtését sem. 1975-ben az alkotmány öt évre emelte fel a képviseleti szervek megbìzatási idejét (1975:I. tv.). Az 1983. évi II. alkotmánymódosìtó törvény előìrásának megfelelően a jogalkotás alkotmányosságának ellenőrzésére az Országgyűlés Alkotmányjogi Tanácsot választott (1984:I. tv.). Az 1985. évi VI. törvény módosìtotta az országos listán megválasztott képviselők megüresedett helyének betöltését. (Az ekkor hozott szabály szerint az Országgyűlés titkos szavazással választ.) Az 1987. évi X. törvény kizárta a NET tvr.-alkotási jogkörét az Országgyűlésnek fenntartott törvényalkotási tárgyakban, s ezzel kikényszerìtette a folyamatos törvényhozó munkát. 1988-tól fokozatosan kialakult a politikai pluralizmus, új politikai erők léptek szìnre, megkezdődött az alkotmányos rendszerváltozás.

6. 3.6. AZ ALKOTMÁNYOS „ÁTMENET" KEZDETE A XX. század utolsó évtizede a békés, parlamentáris, alkotmányos rendszerváltozás korszaka Magyarországon. A folyamatos alkotmányozásban a pártállamból az alkotmányos államba való „átmenet‖ dátuma közjogilag egyértelműen megállapìtható — ez 1989. október 23-a. A 11/1992. (III. 5.) AB határozat szerint: „Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosìtással gyakorlatilag új alkotmány lépett hatályba, ami az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be.‖ 1989. október 23-a előtt és után azonban számos alkotmánymódosìtás történt. Az alkotmányjogi forradalmak általában az emberi jogi deklarációkkal kezdődnek, ìgy volt ez az 1989-es év alapjogi törvényei esetében is. Az 1989. évi XXXI. törvény – az októberi alkotmány – az alapjogok deklarálása mellett döntően az állam- és kormányformát, a kormányzati szervezetrendszert változtatta meg, továbbá új alkotmányvédő szerveket (ombudsman, Alkotmánybìróság) hozott létre. Az önkormányzatoknál az alkotmányjogi rendszerváltás az első szabad választás után, 1990 őszén történt meg. Az igazságszolgáltatásban – bár módosìtások voltak – még később, 1997-ben következik be a rendszerszerű változás. A legalitás, ajogbiztonság megőrzése az alkotmányos átmenetben azt jelentette, hogy több „pártállami‖ törvény tovább élt a jogállami korszakban is (lásd például az 1972. évi IV. és V. törvényt a bìróságokról és az ügyészségekről). Az újonnan alkotott alapjogi és államszervezeti törvények főként az európai és a régebbi nemzeti tradìciókból merìtettek, ugyanakkor forrásként felhasználták a közvetlenül megelőző évtizedek kitörési, elmozdulási kìsérleteit is (lásd például az önkormányzati joganyagot). A pártállam lebontásában és a jogállam felépìtésében jelentős szerepet játszott az 1985–1990-es „utolsó rendi‖, továbbá az 1990-1994-es első szabadon választott Országgyűlés. A jogállam-épìtési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett egyik első lépése volt az 1987. évi X. és XI. törvény. A jogalkotásról szóló törvény – amely az eredeti politikai szándékok szerint csupán jogpolitikai irányelvnek készült – jogi garanciákkal védte az Országgyűlés hatáskörét. 1949 óta ez volt az első törvény, amely átalakìtotta a kormányzás belső rendszerét. A törvény a kizárólagos törvényhozási tárgykörök széles katalógusával lényegében megvonta a szovjet mintájú prezìdium (az Elnöki Tanács) törvényerejű rendeletekben megnyilvánuló korlátlan jogalkotó hatalmát, és korlátozta a közigazgatás jogalkotását is. A miniszter a jogalkotásról szóló törvény értelmében eredeti módon már nem szabályozhat életviszonyokat. A jogalkotási törvény csak a törvényi és rendeleti tìpusú jogforrásokat tekintette a kormányzás jogi eszközeinek, tehát szakìtott a pártállamra jellemző utasìtás tìpusú joggal. A törvény nyilvánossá tette a jogalkotási 30 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI döntéshozatalt, s abban intézményesìtette az állampolgári részvételt is. A jogalkotásba legálisan beépìtett közvetlen demokrácia nem egy későbbi rendszerváltó törvény esetében (például az egyesülési jogról szóló törvény, a választójogi törvény) jelentős jogforrási tényezővé vált. A jogalkotásról szóló törvény – bár preambulumában még a szocialista demokrácia kiteljesedéséről szólt – lényegében túlment a rendszer korlátain: új választ adott arra a kérdésre, hogy honnan származik a jog. A válasz lényege: a népszuverenitásból, a törvényhozó hatalom akaratnyilvánìtásából. Mindez szakìtást jelentett a párt- és állami bürokrácia által vezényelt, utasìtás tìpusú jogfelfogással. A jogalkotási törvény megszületése után, a garanciák erejénél fogva jelentősen megnőtt a törvények száma. 1987-ben 12, 1988-ban 26, 1989-ben 58, 1990-ben 104 törvényt alkotott az Országgyűlés; fokozatosan elkezdődött a jogrendszer törvényi szintre emelése. A jogállam megteremtését programjában deklaráló Németh-kormány hivatalba lépésének napján (1988. november 24-én) vitatta meg a T. Ház A politikai intézményrendszer korszerűsìtését célzó munkálatokról, valamint az ahhoz kapcsolódó törvényjavaslatok és intézkedések ütemtervéről szóló tájékoztatót – egyszerűbb nevén a demokrácia-csomagtervet. A Pozsgay Imre államminiszter által előterjesztett csomagterv kerülni kìvánta a rendszertörést.1 A kormányzat szándékait látva és külső társadalmi nyomásra is az országgyűlési képviselőknek a társadalmi változások iránt elkötelezett csoportja egyre aktìvabbá vált a törvényhozásban. 1988 a civil társadalom, a többpártrendszer legalitásáért folytatott harc évének is nevezhető. E küzdelem eredményeként 1989 első felére megteremtődtek a tömegpolitikai részvétel legális keretei. A békés történelmi átmenet során az alapjogi törvényhozás rendkìvül jelentős szerepet játszott, ez adott legalitást a rendszerátalakìtás tömegméretű megmozdulásainak, ez tette lehetővé, hogy nem az utcán dőltek el a történelem nagy alkotmányos kérdései. Társadalmi követelésre és a kormányzat szándékából is törvény született az egyesülési jogról (1989. évi II. törvény), a gyülekezési jogról (1989. évi III. törvény), a sztrájkról (1989. évi VII. törvény), a népszavazásról és a népi kezdeményezésről (1989. évi XVII. törvény). E törvények már összhangban voltak az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi egyezményekkel, összességükben megfelelő egyensúlyt találtak az emberi szabadság és az államhatalom viszonylatában. Ez lehet a magyarázata annak, hogy – többségükben – a rendszerváltás után is hatályban maradtak. Az alapjogi törvények sorából külön emlìtést érdemel a társadalmi és szakmai körökben hosszasan vitatott egyesülési törvény, amely a „mindent szabad, ami nem tilos‖ elvére helyezkedett. E törvény a rendszerváltás folyamatának egyik határköve. A társadalmi és parlamenti vita lényegében az egy- vagy többpártrendszerről szólt, nem hagyva kétséget a határozott válasz iránt. Az egyesülési jogról szóló törvény parlamenti vitájában a progresszìv képviselők sürgették a pártalapìtás szabadságának kimondását, az egypártrendszer megszüntetését. Az MSZMP szónokai a „szocialista pluralizmus‖ mellett érveltek. Az egyesülési törvény még nem szabályozta a pártkérdést, ezt külön törvényre bìzta.2 A többpártrendszert ily módon a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény teljesìtette ki. A közjogi rendszerváltás évének első alkotmánymódosìtó törvénye (1989. évi I. törvény) újabb apró lépést tett a parlamenti kormányzás felé. Kimondta, hogy a Kormány megbìzatása a következő Országgyűlés első üléséig tart. A pártállamban nyilvánvalóan nem lehetett ilyen, a parlamenti váltógazdálkodásra utaló, értelemszerű regula az alkotmányjogban. Indokolásában a törvény még szocialista jogállamiságról beszélt, tartalmilag azonban már lépett a hatalommegosztás irányába: létrehozta az Alkotmánybìróságot, igaz, az alkotmányvédő szervezet még nem rendelkezett a törvények megsemmisìtésének jogával. A Németh-kormány MSZMP-től való elszakadása, semleges pozìcióba kerülése, parlamenti kormánnyá válása jegyében született meg az 1989. évi VIII. törvény. E törvény a bizalmi-bizalmatlansági intézményről szól, megteremtve a Kormány parlament előtti közjogi-politikai felelősségét.

31 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI Magyarország 1989-ben alkotmányozási korszakváltás küszöbén állt. Ezt érzékelve a Németh-kormány is elkészìtette alkotmányozási ütemtervét. Az Országgyűlés 1989. március 8-9. ülésén vitatta meg az új alkotmány szabályozási elveinek koncepcióját. Az igazságügy-miniszteri expozé alaphangja az alkotmányos jogállam alapértékeinek (parlamenti kormányzás, hatalommegosztás, törvények uralma, egyenjogúság, emberi jogok) feltétlen tisztelete volt. A koncepció parlamenti vitájában ugyanakkor érződött a „rendi‖ országgyűlés „kétlelkűsége‖, a hatalom megtartásának igénye is. A parlament a koncepciót jóváhagyta. 3 A Kormány eredeti elképzelése szerint a koncepció alapján megalkotott szövegtervezetet széles szakmai és társadalmi viták után fogadja el az Országgyűlés, majd népszavazás erősìti meg az alkotmányt. Az ellenzéki politikai erők kezdetben egyetértettek az új alkotmány megalkotásának szükségességével. 1989. március 15. után azonban új politikai helyzet állt elő, egyértelművé vált a régi és az új rend közötti frontvonal. A külön-külön még gyenge ellenzéki erők – az MSZMP-nek a tárgyalásokon folytatott taktikáját is felismerve – 1989. március 22-én a Független Jogász Fórum felhìvására létrehozták az Ellenzéki Kerekasztalt (EKA). 4 Az EKA véleménye az volt, hogy az alkotmányozás a választások után létrejövő Országgyűlés feladata lesz, a vitatott legitimitású 1985-ös Országgyűlés csak a békés hatalomátadás szabályait és az átmeneti alkotmányt alkossa meg. Az MSZMP és a kormány a reformerők nyomására hosszas viták után elfogadta ezt az ajánlatot. Kezdetét vette a „tárgyalásos forradalom‖. A békés hatalomátadás menetét és szabályait a háromoldalú politikai egyeztető tárgyalások alakìtották ki.

7. 3.7. A NEMZETI KEREKASZTAL, AZ 1989. ÉVI XXXI. TÖRVÉNY Az érdemi politikai tárgyalások megkezdéséről 1989. június 10-én ìrták alá az első megállapodást. „A nemzet sorsa az alkotmányosság követelményeinek tiszteletben tartásával, az erőszak határozott elutasìtásával fordulhat jóra. Közös érdek, hogy a társadalmi konfliktusokat az európai politikai kultúra általánosan elfogadott normái szerint, közmegegyezéssel oldjuk meg‖ – olvashatjuk a megállapodásban.5 A háromoldalú politikai tárgyalások a szándéknyilatkozatok ismertetésével június 13-án és 21-én az Országház Vadásztermében a nyilvánosság előtt kezdődtek meg. A megegyezés lényege, hogy a törvényalkotás nem előzheti meg a politikai megállapodásokat. Ez a tétel a parlament és a Kormány történelmileg indokolt, közjogilag vitatott korlátja lett; a Nemzeti Kerekasztal (NEKA) ugyanis nem volt alkotmányozó nemzetgyűlés. A Németh-kormány – a kerekasztal-megállapodást tiszteletben tartva – az Országgyűlés június 27-i ülésén visszavonta a benyújtott rendszerváltó törvényjavaslatokat (az alkotmány módosìtásáról, a pártokról, az Alkotmánybìróságról). 6 A NEKA új hatalmi tényezőként lépett elő, a vitatott legitimitású Országgyűlés mellé nőtt fel. Az aláìrt megállapodásban megfogalmazódott, hogy a NEKA nem gyakorolhat közvetlenül közjogi funkciókat, nem lehet kváziparlament. Ennek ellenére a NEKA – amely plénumból, két középszintű bizottságból és hat albizottságból állt – az Országgyűlés napirendjéről levett és más sarkalatos törvények megfogalmazását is elvégezte, közjogi fórummá, alkotmányozó nemzetgyűléssé vált a történelmi lendületben 1989 nyarán. Kezdeményezéseivel, ötleteivel a NEKA igazi „mozgatója‖ az Ellenzéki Kerekasztal volt, az MSZMP defenzìvája és a harmadik oldal statiszta szerepe mellett. Az EKA politikai pozìcióit erősìtette 1989. június 16-a, Nagy Imrének és mártìrtársainak újratemetése. Érezhetően az EKA mellett állt a változást akaró választópolgár is: 1989 nyarán a régi rend társadalmi nyomásra lemondott országgyűlési képviselőinek választókerületeiben az időközi választásokon győztek az akkor még egységes ellenzék jelöltjei. E képviselőkből alakult meg a fél évszázados modellkényszer után az első ellenzéki demokrata frakció. A NEKA tevékenységének történelmi eredménye, hogy az alkotmányosság, a legalitás, a békés átmenet, a jogállamiság kérdéseiben – feszültségteli vitákban – konszenzus teremtődött, s azt egyetlen tárgyaló fél (bár az SZDSZ és a Fidesz nem ìrta alá) sem vétózta meg.

32 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A háromoldalú egyeztető tárgyalások 1989. június 13-a és szeptember 18-a közötti szakaszának lezárásáról szóló megállapodás szerint a megbeszélések eredményeként a békés átmenet sarkalatos kérdéseiben kialakult a politikai egyetértés, amely hat törvényjavaslatban öltött testet: törvényjavaslat az alkotmány módosìtásáról, az Alkotmánybìróságról, a pártok működéséről és gazdálkodásáról, az országgyűlési képviselők választásáról, a büntető törvénykönyv és a büntetőeljárási törvény módosìtásáról. 7 A szerződő felek a törvényjavaslatokat – mivel a kerekasztalnál nem a Kormány, hanem az MSZMP volt a tárgyaló fél – megküldték a miniszterelnöknek, s felkérték, hogy terjessze azokat az Országgyűlés elé. A Németh-kormány, amelynek államminiszterei pártvezetőként a megállapodás aláìrói voltak, az Országgyűlés őszi ülésszakán beterjesztette a rendszerváltó törvénycsomagot. Az Országgyűlés – bár tagjai közül többen tiltakoztak a fejbólintó szerep ellen, s a törvények vitáiban több módosìtó indìtvány is született – lényegében koncepcionális változások nélkül törvényerőre emelte a kerekasztal megállapodásait.8 A rendszerváltó törvényeket szentesìtő Országgyűlés jelentős átalakuláson ment keresztül, s nem azonosìtható az 1985-ben megalakult Országgyűléssel. Politikai képviseletté vált, amelyben a törésvonalak a parlamentben az új rend javára változtak meg. Az MSZMP XIV. kongresszusa (1989. október 6-8.) után megszűnt a régi MSZMP frakciója. A pártokon kìvüli képviselőket fogta át sajátos parlamenti alakulatként a független képviselők csoportja. Létezett és aktìvan politizált továbbá az ellenzéki pártok egységesnek mondható frakciója is. A Nemzeti Kerekasztal politikai megállapodásainak sajátos eredménye lett: a régiparlament „hazánk új alkotmányának elfogadásáig‖ állapìtotta meg az alkotmány szövegét. A magyar alkotmány preambulumában önmagát minősìtette (minősìti) ideiglenesnek. A köztársasági alkotmány (1989. évi XXXI. törvény) jogilag az 1949. évi alkotmány (1949. évi XX. törvény) módosìtása, ám a régi szerkezetben teljesen új alkotmányos értékeken nyugvó normatartalom található. Az alkotmányozó 1989 októberében a parlamentáris köztársaság, a független, demokratikus jogállam, a hatalommegosztás, a népszuverenitás, a többpártrendszer, az emberi jogok, a törvények uralmának elveit rögzìtette az alkotmányban. A magyar alkotmányfejlődés visszatért a hagyományos európai alkotmányos eszmékhez. Az alkotmányozók fogékonyak voltak a modern jogállam intézményei iránt is, ìgy került az alkotmányba többek között az Alkotmánybìróság és az állampolgári jogok országgyűlési biztosa. Az alkotmány nemzeti jellegét mutatja, hogy abban megjelennek a magyar progresszìv közjogi hagyományok is, erősen érződik a kormányformán az 1946. évi I. köztársasági törvény hatása. Az októberi alkotmányt – 1956 forradalma előtt tisztelegve -1989. október 23-án hirdették ki a Magyar Közlönyben. Ugyanezen a napon, az új nemzeti ünnepen kiáltotta ki a parlament elnöke, Szűrös Mátyás – aki e naptól a köztársaság ideiglenes elnöke – a Kossuth téren a köztársaságot. A Nemzeti Kerekasztal megállapodásainak végrehajtásaként az októberi törvényhozás nem csak alkotmányrevìzióból állt. Közvetlenül az alkotmánymódosìtást követte az Alkotmánybìróság szervezetéről és feladatairól szóló 1989. évi XXXII. törvény. E törvény nagy hatalmat ad az Alkotmánybìróságnak az alkotmány védelmére. Az Alkotmánybìróság – öt taggal – 1990. január 1-jén kezdte meg működését. Az 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról rendelkezett. A nagy rendszerváltó törvények sorában emlìthető választójogi törvény vegyes – többségi és arányos – választási rendszert vezetett be: 176 képviselőt egyéni választókerületekben közvetlenül választanak meg, 152 mandátum területi (megyei) pártlistákon, 58 mandátum pedig az aránytalanságokat kiegyenlìtő országos listán szerezhető. 1989 őszén több más alapjogi és államszervezeti törvénynek is közvetlen célja volt ajog- államiság kiterjesztése. Az új alkotmány hatodik fejezetét hajtotta például végre a nemzeti hagyományokra támaszkodó 1989. évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről. 1989. október 23-a kétséget kizáróan az alkotmányos fordulat, a jogállam születésének dátuma. Ugyanakkor számos kritikai megjegyzés is tehető az októberi rendszerváltó alkotmányra, amit sok-sok következetlenség, politikai alku jellemzett. Ebből következtek a későbbi közjogi viták is.

33 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A kerekasztal-tárgyalások lezárásáról született megállapodás kimondta, hogy a politikai stabilitás érdekében kìvánatos a köztársasági elnök ez évi megválasztása. E megállapodás a régi rend progresszìv erőinek és az új ellenzéki pártok nagy részének kiegyezését jelentette. A kompromisszumos megállapodás bekerült az alkotmányba is: az alkotmány főszabályként rögzìtette a köztársasági elnök közvetett, parlament általi választását. A különleges, átmeneti helyzetre való tekintettel ugyanakkor kimondta, ha az államfői tisztség betöltésére az új Országgyűlés megválasztása előtt kerül sor, akkor a köztársasági elnököt a választópolgárok az általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazáson négy évre választják meg. A köztársasági elnök közvetlen választásának részletes szabályairól az 1989. évi XXXV. törvény rendelkezett. Idéztük, hogy a lezáró megállapodásról két aláìrás (SZDSZ, Fidesz) hiányzott, éppen az államfő választására vonatkozó kompromisszum miatt. Az alá nem ìrók két további párttal (FKgP, MSZDP) kiegészülve országos népszavazást kezdeményeztek „az ellenőrizetlen elnöki hatalom‖, a hatalomátmentés ellen, és azt összekapcsolták további három kérdéssel (a munkásőrség feloszlatása, az MSZMP vagyoni elszámoltatása, az MSZMP munkahelyi hatalma). A magyar közjogtörténet első országos népszavazása 1989. november 26-án érvényes és eredményes volt. A „négyigenes‖ népszavazáson a választópolgárok 58%-a vett részt. Az első kérdésre adott válaszok közül az igen szavazatok száma minimális különbséggel (6101 szavazat) több volt, mint a nem szavazatoké. A népszavazás eredményének ismeretében az Országgyűlés visszavonta a köztársasági elnök 1990. január 7-i választásának kitűzéséről szóló határozatot, és megállapìtotta, hogy elnökválasztásra az országgyűlési szavazásokig nem kerülhet sor. A népszavazás egyik politikai reakciója a régi Országgyűlés által nagy többséggel megszavazott 1990. évi XVI. alkotmányt módosìtó törvény volt, amely szerint az államfőt a választópolgárok közvetlenül választják. 9

8. 3.8. AZ 1990. ÉVI XL. TÖRVÉNY Az 1990. március 25-i és április 8-i választások eredményeként létrejött a négy évtized óta először vitathatatlan legitimitású, szabadon választott parlament, amely a többpártrendszert kifejező politikai képviselet lett. Az új Országgyűlés 1990. május 2-án tartotta meg alakuló ülését.10 Az alakuló ülésen megválasztott házelnök, egyben ideiglenes köztársasági elnök, Göncz Árpád a választási eredmények ismeretében a legnagyobb párt elnökét, Antall Józsefet kérte fel kormányalakìtásra. Antall József az MDF, az FKgP és a KDNP parlamenti frakcióira támaszkodva, 59,58%-os kormánytöbbséggel rendelkezve alakìtotta meg kormányát. Az új Országgyűlés alakuló ülésével egy időben jelentették be, hogy a választásokon legtöbb mandátumot szerzett két nagy párt, az MDF és az SZDSZ az ország kormányoz hatósága érdekében megállapodást kötött. Az MDF-SZDSZ-megállapodás kijelölte a további alkotmánymódosìtások fő irányait. A megállapodás lényegében három fő kérdést érintett: – a Kormány alkotmányos pozìcióját, – a köztársasági elnök státusát, – a kétharmados törvények körét.11 A végrehajtó hatalom alkotmányos pozìcióját – amelyről tudatosan nem szólt az 1989. októberi alkotmány – az 1990-es parlamenti választások utáni konkrét történelmi-hatalmi helyzet alakìtotta ki. A politikai megállapodást megvalósìtó első alkotmánymódosìtó törvény (1990. évi XXIX. törvény) szerint a miniszterelnököt az Országgyűlés választja, a Kormány többi tagját a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. AKor- mány a miniszterek eskütételével alakul meg. Megszűnt az államminiszteri tisztség, bevezetésre került a tárca nélküli miniszteri funkció. Az 1990. évi XXX. törvény a minisztériumok felsorolásáról, a XXXIII. törvény pedig az államtitkárok jogállásáról rendelkezett. E törvények alapján alakulhatott meg Antall József kormánya, amely 1990. május 23-án tette le az esküt az Országgyűlésben.

34 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A megállapodást végrehajtó második alkotmánymódosìtó törvény (1990. évi XL. törvény) legalább olyan jelentőségű alkotmányrevìzió, mint az 1989. októberi. Az alkotmányrevìzió megváltoztatta a kormányzati rendszert, bevezette a kancellárdemokráciát. Ennek lényege az ún. konstruktìv bizalmatlansági indìtvány, amely a weimarizmus ellenszereként alakult ki az 1949-es bonni alkotmányban. A konstruktìv bizalmatlansági indìtvány a parlament irányából kizárja a kormányválságokat, nem állhat elő kormányozhatatlansági helyzet. Ha a képviselők egyötödének kezdeményezésére a képviselők több mint a fele megvonja a Kormánytól a bizalmat, az új miniszterelnököt (akinek megnevezése a bizalmatlansági indìtvány érvényességi feltétele) megválasztottnak kell tekinteni. Az 1990. júniusi alkotmányrevìzió a történelmi kényszertől is vezérelve (a nagykoalìció elmaradt) rendkìvüli módon stabillá tette a végrehajtó hatalmat, összhangban a XX. századi modern alkotmányfejlődéssel, ám szakìtva az 1848-as és 1946-os magyar parlamenti tradìciókkal. Az alkotmányrevìzió az 1946. évi I. törvénynek megfelelően helyreállìtotta a köztársasági elnök eredeti státusát. Az alkotmány alapján a köztársasági elnököt az Országgyűlés ötévi időtartamra választja. Az államfői intézményt a megállapodás értelmében a legnagyobb ellenzéki párt képviselője tölthette be. Miután a közvetlen köztársasági- elnök-választás érdekében kiìrt második országos népszavazás érvénytelen volt (1990. július 29.), augusztus 3-án az Országgyűlés köztársasági elnökké választotta Göncz Árpádot. Az MDF-SZDSZ-megállapodás javasolta a felelős kormányzást nehezìtő alkotmányerejű törvények eltörlését, ugyanakkor felsorolta a jelen lévő képviselők kétharmados többségével megalkotandó törvények gazdag katalógusát is. Az alkotmányerejű törvények 1989 októberében átmeneti biztosìtékként kerültek az alkotmányos rendszerbe a választások eredményének kiszámìthatatlansága miatt. Az MDF-SZDSZ-megállapodás utáni kétharmados törvényekkel – amelyeket az alkotmány nevesìtett – a mindenkori ellenzék kapott részvételi lehetőséget a törvényhozásban. Az 1990. júniusi alkotmányozás eredménye egyik oldalon egy közjogilag rendkívül stabil kormány, a másik oldalon pedig egy, a végrehajtó hatalomhoz képest erős ellenzék, amely közjogi eszközökkel korlátozhatja a törvényhozásban a Kormány felelősségét, cselekvőképességét. Az Országgyűlés 1990 júniusában egyéb kérdésekben is módosìtotta az alkotmányt: nagyobb hangsúlyt kaptak az emberi jogok. Deklarálta, hogy az emberi jogokról rendelkező törvények az alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatják. Megszületett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézménye. Hosszasan vitatkozott a T. Ház az állam egyik legfőbb szimbólumáról, a cìmerről, amelyről külön alkotmánymódosìtó törvény született. Az 1990. évi XLIV. törvény értelmében a Magyar Köztársaság cìmere a koronás kiscìmer.12 1990 nyarán az Országgyűlés szabályozta a képviselők jogállását, mentelmi jogát, összeférhetetlenségét, tiszteletdìját. Ezzel párhuzamosan módosìtani kellett az alkotmányt is (1990. évi LIV. törvény). Az 1990-es önkormányzati törvénycsomag az európai és a magyar önkormányzati hagyományokra támaszkodva szakìtott a szovjet mintájú tanácsrendszerrel. Az alkotmány tanácsrendszerről szóló fejezetét újrafogalmazó 1990. évi LXIII. törvény az önkormányzás alanyává a választópolgárok közösségét tette: a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg népszavazással gyakorolják. Az alkotmány felsorolta a valamennyi képviselő-testületet megillető önkormányzati alapjogokat (tulajdonhoz való jog, önkormányzati rendeletalkotás joga, szabad társulás joga, önálló szervezet létrehozatalának joga, önálló hatáskör stb.). Az 1990. szeptember 30-án és október 14-én megtartott kétfordulós önkormányzati választások eredményeként létrejött az önkormányzati rendszer.

9. 3.9. AZ ALKOTMÁNYMÓDOSÍTÁSOK, AZ „ÚJ" ALKOTMÁNY ÜGYE Az önkormányzati törvénycsomagot követően lecsendesedett az alkotmányozási folyamat, alig született érdemi alkotmánymódosìtás (1991. évi LVIII. törvény, 1993. évi CVII. törvény). Az Antall-kormány – bár programjában nem tekintette lezártnak az alkotmányozási folyamatot – a parlamenti többség realitásaiból kiindulva nem törekedett az új alkotmány megalkotására.13

35 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A parlamenti ciklusban megalkotott 432 törvényből kevés a kódexszerűen új, kifejezetten közjogi témájú jogalkotás (például 1991. évi VIII. törvény a Magyar Köztársaság állami ünnepéről, az 1993. évi LV. törvény a magyar állampolgárságról, 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról, 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, 1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről). Bár kódexszerűen valóban kevés új közjogi jogalkotás található a törvényi leltárban, mégis számos törvény korrigálta, épìtette tovább az alkotmányos demokráciát. A törvények döntő többsége a gazdasági és a társadalmi rendszerváltozásról rendelkezett. A vizsgált alkotmányozási korszak (1990-1994) – változatlan ìrott alkotmány mellett – leginkább az éles közjogi vitákkal jellemezhető. Erről tanúskodnak a közjogtörténeti dokumentumok, mindenekelőtt az Országgyűlési Napló. A közjogi-politikai viták gyakran az Alkotmánybìróságnál kötöttek ki. A politikusok és a közjogi méltóságok által is kezdeményezett eljárásokat alkotmánybìrósági határozat zárta le. Az Alkotmánybìróság az alkotmányozásra képtelen Országgyűlés helyett – történelmi kényszerekből 1990-1994 között alkotmányozó erővé lépett elő [lásd például a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatot]. Az 1994-es parlamenti választások lényegében ugyanazon választási rendszer keretei között zajlottak le – május 8-án és 29-én –, mint 1990-ben. A köztársasági elnök 1994. június 28-án, a parlament alakuló ülésén a legnagyobb parlamenti párt, az MSZP elnökét, Horn Gyulát kérte fel a kormányalakìtásra. Az MSZP- SZDSZ június 26-án jóváhagyott kormánykoalìciós szerződésére és több mint kétharmados parlamenti többségre támaszkodva a Horn-kormány 1994. július 15-én kezdte meg működését, bemutatva a parlamentnek a négyéves kormányprogramot. Az 1994-es országgyűlési választásokon induló pártok programjaikban szinte kivétel nélkül az új alkotmány megalkotása mellett érveltek. A választásokon győztes kormánypártok koalìciós szerződésükben és a kormányprogramban elkötelezték magukat az alkotmányozás lezárása mellett. A kormányprogram felvázolta az alkotmányozás fő irányait, s leszögezte, hogy az új alkotmányozás a jelenlegi alaptörvény főbb elveire épül. 14 Bár a kormánykoalìció az alkotmányozáshoz is elegendő többséggel rendelkezett a parlamentben, az „alkotmánykonszolidáció‖ az eredeti elképzelésekhez képest lefékeződött. A parlamenti többség gyors alkotmányozási szándékaival szemben az ellenzék kezdettől fogva hangoztatta fenntartásait. Az ellenzék sajátos helyzetben van akkor, amikor a kormányzó politikai erők egyben alkotmányozó hatalommal is rendelkeznek. Az 1994-es választások után közvetlenül megalkotott alkotmánymódosìtó törvénynél (1994. évi LXI. törvény) már érzékelhető volt a konszenzushiány, az önkormányzati törvények módosìtásakor az ellenzék elhagyta az üléstermet. A kormánypártok az alkotmány és az önkormányzati választási törvény módosìtásával azt kìvánták elérni, hogy a közvetlenség elve szélesebb körben érvényesüljön (például a polgármesterek, a megyék esetében), arányosabb önkormányzati választási rendszer jöjjön létre (például a városokban), továbbá a választás egyszerűbb, olcsóbb legyen (egyfordulós, relatìv többségi rendszer). Az 1994. évi LXII. választójogi novella – amely eltörölte a korábbi érvényességi és eredményességi küszöböket – új jogi keretet teremtett az 1994. december 11-i önkormányzati választások számára. 1994 őszén további két kisebb alkotmánymódosìtó törvény született (1994. évi LXXIII. törvény, 1994. évi LXXIV. törvény), megszűnt a kollektìv nemzetiségi ombudsman, az Alkotmánybìróság tagjainak száma pedig tizenötről tizenegyre csökkent. Az alkotmánymódosìtó törvényekkel egyetemben módosultak az Alkotmánybìróságról és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvények is. A parlamenten belüli alkotmányozási konszenzust – hosszas egyeztetések, majd az 1995. május 4-i ötpárti megállapodás után – az 1995. évi XLIV. törvény teremtette meg: „Az új alkotmány előkészìtésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges.‖ E törvény az 1994-1998-as Országgyűlés megbìzatásának megszűnésekor, 1998. június 18-án hatályát vesztette. Az Országgyűlés 1995 júniusában Alkotmány-előkészìtő Bizottságot állìtott fel, amely az alkotmányozás intézményes központja volt.

36 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI A 24 tagú bizottságban – amelynek elnöke a házelnök – valamennyi parlamenti frakció azonos jogon vett részt négy országgyűlési képviselővel. A frakciók egy-egy szavazattal rendelkeztek. A kormányzó többség fenntartással mondott le alkotmányozói hatalmáról, nyitva hagyva egy másik alkotmányozási forgatókönyvet is: a bizottság határozatának meghozatalához legalább öt frakció igenlő szavazata, valamint az szükséges, hogy az „igenlő‖ frakciók tagjainak száma érje el a képviselők kétharmadát, vagyis a legnagyobb frakció nélkül alkotmányozni nem lehetett. Az Alkotmány-előkészìtő Bizottság 1995 nyarán kezdte meg munkáját, és a ciklus végéig működött.15 E munka eredményeként 1996. április 1-jén közzétették az új alkotmány szabályozási koncepcióját, amelyet az Országgyűlés hosszas vita után a 119/1996. (XII. 21.) határozatával fogadott el. Az alkotmány normaszövegéről az Országgyűlés már nem döntött, a ciklus végére felbomlott az alkotmányozási konszenzus és moratórium. Ennek következménye, hogy 1997-ben ismét alkotmánymódosìtó törvények születtek. Jelentős módosìtásnak minősìthető az 1997. évi LIX. törvény, amely a népszavazást és népi kezdeményezést alkotmányos intézménnyé tette, pontosìtotta a végrehajtó hatalom megbìzatásának megszűnését, továbbá átvezette az alkotmány szövegén az igazságszolgáltatást érintő legfontosabb változásokat. Alkotmányos intézménnyé vált az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, amely a négyszintű bìrósági rendszer igazgatását végzi. Az 1997. évi XCVIII. törvény rögzìti az országgyűlési és az önkormányzati választások időpontját, amelyeket az előző általános választásokat követő negyedik év április vagy május, illetve – az önkormányzatoknál – október hónapjában kell megtartani. Az 1994–1998-as ciklusban a parlament 499 törvényt alkotott. E törvények közül számos törvény újrafogalmazta a társadalmi alrendszerek viszonylatában az államiság fogalmát, és több érintette a közhatalmi jogosìtványokkal rendelkező államszervezetet is. 1994-ben a T. Ház módosìtotta az önkormányzati szervezetrendszert (1994. évi LVII., LXII. és LXIII. törvény). Új törvény született a nemzetbiztonsági szolgálatokról (1995. évi CXXV. törvény), a fegyveres erők hivatásos állományú tagjai és a hadköteles katonák szolgálati viszonyáról (1996. évi XLIII. és XLIV. törvény), a határőrizetről és a Magyar Köztársaság Határőrségéről (1997. évi XXXII. törvény), a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről (1997. évi LXXIX. törvény), a bìróságok szervezetéről és igazgatásáról (1997. évi LXVI. törvény), a bìrák jogállásáról és javadalmazásáról (1997. évi LXVII. törvény), az ügyészségi szolgálati viszonyról (1997. évi LXXX. törvény) és az ügyvédekről (1998. évi XI. törvény). Közjogi szempontból jelentősége van még az ebben a ciklusban született a rádiózásról és televìziózásról szóló 1996. évi I. törvénynek, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek, a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvénynek, a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvénynek és a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvénynek is. Az 1998–2002-es parlamenti ciklusban két kisebb alkotmánymódosìtás történt (2000. évi XCI. törvény és a 2001. évi XLII. törvény). E törvények – Magyarország NATO-tag- ságából is következően – módosìtották az alkotmány fegyveres erőket érintő szakaszait: átrendeződtek a fegyveres erők irányìtásával és alkalmazásával kapcsolatos kormányzati hatáskörök, megváltozott a Magyar Honvédség felsőszintű vezetésének rendje (Honvéd Vezérkar főnöke), megjelent az alkotmányban a szövetséges fegyveres erők fogalma. A nemzetközi szerződésből eredő kollektìv védelmi feladatok ellátása a fegyveres erők alapvető kötelezettségévé vált. Az 1998-ban hivatalba lépett Orbán-kormány programjában nincs célként megfogalmazva az új alkotmány megalkotása, ugyanakkor a program indokoltnak tartotta a jelenlegi alkotmány módosìtását több fontos tárgykörben. (például új jogalkotási törvény, a nemzetközi szerződések megkötésének rendjéről szóló törvény, az ügyészi szervezet alkotmányos helyzetének megváltoztatása).16 A parlamenti ciklus alatt – a Szent István államalapìtásának emlékéről és a Szent Koronáról szóló 2000. évi I. törvénnyel összefüggésben – voltak olyan elképzelések is, amelyek lényegi változtatás nélkül jogforrási szempontból konszolidálták volna az alkotmányt. Ezen szövegtervezet szerint új számot, új preambulumot és új szerkezetet kapott volna a magyar alkotmány. Konszenzus hiányában azonban ez a javaslat nem került a parlament napirendjére.

37 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI Az alkotmányos rendszerváltás utáni harmadik Országgyűlés közel félezer törvényéből közjogi szempontból az alábbiakat emelhetjük ki. Az ország szuverenitása szempontjából jelentős az 1999. évi I. törvény a Magyar Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozásáról. Az államszervezetet illetően: átalakult a minisztériumok rendszere (1998. évi XXXVI. törvény), új törvény született a Magyar Nemzeti Bankról (2001. évi LVIII. törvény), az Országos Ítélőtábláról (1999. évi CX. törvény), a területszervezési eljárásról (1999. évi XLI. törvény), a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről (2000. évi XCVI. törvény). Az állampolgárok alapvető jogait érintő jogalkotás köréből megemlìthető a 2000. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról, a 2000. évi LXII. törvény a szomszédos államokban élő magyarokról. Az Országgyűlés több, az emberi jogokkal foglalkozó nemzetközi egyezményt is becikkelyezett, például az Európai Szociális Kar- tát (1999. évi C. törvény). A 2002–2006-os parlamenti ciklusban az Országgyűlés négy törvénnyel módosìtotta az alkotmány szövegét. Az első módosìtásra a ciklus elején, a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozását megelőzően került sor. Legfontosabb rendelkezésként a 2002. évi LXI. törvény az ún. „csatlakozási klauzulában‖ biztosìtotta az uniós joganyag alkalmazhatóságát a Magyar Köztársaságban, s rendezte az Európai Unió jogállásából adódóan az egyes alkotmányban rögzìtett hatásköröknek (szuverenitás egyik alapelemének számìtó főhatalomnak) az uniós tagállamokkal való közös gyakorlását. A „csatlakozási klauzula‖ kodifikálásán túl a módosìtás átvezette az uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségeket a választásokra vonatkozó szabályokban, valamint megteremtette az alapját az európai uniós ügyekben az Országgyűlés és a Kormány közötti együttműködés későbbi szabályozásának. Alkotmányjogi kuriózumként az alkotmány szövegében – a ma már nem hatályos 79. §-ban – helyezte el az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásról szóló ügydöntő népszavazás kérdését, valamint időpontját. A fenti módosìtásokon túl az alkotmánymódosìtó törvény megváltoztatta az MNB jogállását, feladatkörét és a jogforrási rendszert új elemmel – a kormányrendelettel azonos szinten elhelyezkedő MNB elnöke rendeletével – gazdagìtotta. A ciklus második alkotmánymódosìtó törvényének (2003. évi CIX. törvény) a célja az volt, hogy felhatalmazza a Kormányt, hogy egyes – a Magyar Köztáraság NATO-tagságával összefüggő – esetekben engedélyezze a magyar, illetve külföldi fegyveres erőknek az alkotmány 19. § (3) bekezdés j) pontja szerinti alkalmazását, illetőleg más csapatmozgásait. A 2004. évi CIV. alkotmánymódosìtó törvény elvégezte az alkotmánynak az önkéntes haderőre történő áttéréssel és a haderőreformmal összefüggésben szükségessé váló módosìtását, ìgy érdemben átalakìtotta a honvédelmi kötelezettség tartalmát. A törvény új minősìtett időszakként vezette be a megelőző védelmi helyzetet, amely külső fegyveres támadás közvetlennek nem minősìthető veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében lehetőséget ad – az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozása nélkül – a szükséges intézkedések megtételére. Az alkotmánymódosìtás megváltoztatta továbbá a határőrség jogállását, amikor fegyveres erőből rendvédelmi szervvé minősìtette át. A 2006. évi XIII. alkotmánymódosìtó törvény szerint a Magyar Honvédség, illetve a külföldi fegyveres erők – az Európai Unió vagy az Észak-Atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló – alkalmazását, valamint más csapat mozgásait a Kormány engedélyezi. A 2002–2006-os parlamenti ciklusban alkotott 573 törvényből közjogi szempontból a következőket emelhetjük ki; az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggésben alkotta meg az Országgyűlés az Európai Parlament tagjainak választásáról és magyarországi képviselőinek jogállásáról szóló törvényeket (2003. évi CXIII. törvény, 2004. évi LVII. törvény), továbbá az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvényt. Az Országgyűlés több alkalommal módosìtotta a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvényt, e módosìtások jelentősen megváltoztatták az állampolgárság megszerzésének eljárási szabályait. Az alapjogokat érintően kiemelhetők az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdìtásáról szóló 2003. évi CXXV. törvény, valamint az elektronikus információszabaságról szóló 2005. évi XC. törvény. Jelentősen változtak a

38 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény szabályai és alapvetően változott meg a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzati képviselőinek választási rendje (2005. évi CXIV. törvény). Az államszervezetet illetően megemlìthető a köztársasági elnök és a köztársasági elnöki hivatal elhelyezéséről szóló 2002. évi XLI. törvény, a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény, továbbá a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény. A 2006-os parlamenti választásokat követően 2006. június 9-én hivatalba lépő Gyur- csány-kormány programja sem tartalmazza az új alkotmány megalkotását. A program megállapìtása szerint: „a köztáraság nem attól lesz erős, ha új alkotmánya van, hanem attól, ha a politika szereplői a hatályos alkotmányt tisztelik‖. 17 A kormányprogram ugyanakkor számos alkotmánymódosìtást tervez, ìgy például az önkormányzati reformhoz és a közpénzügyek megreformálásához szükséges alkotmánymódosìtásokat. A kormányprogram a kormányzati rendszeren kezdte a változtatásokat, ennek első törvényei az alkotmányt módosìtó 2006. évi LIV. törvény, a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvény, továbbá a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény. Az 1989. októberi alkotmányhoz viszonyìtva a 21. alkotmánymódosìtás az alkotmány szintjén erősìti meg azt a tételt, hogy a kormányzással közvetlenül összefüggő kérdésekhez (például a minisztériumok felsorolásáról szóló törvény elfogadásához) ajelenlévő országgyűlési képviselők többségének szavazata szükséges. A módosìtás az új kormányzati struktúrához igazìtja az alkotmány betűit, ìgy például törli az alkotmányból a belügyminisztert és a politikai államtitkárt. Az alkotmánymódosìtás az alkotmány szintjére emeli fel a jogalkotási törvény azon tételét, miszerint a Kormány tagjainak nincs eredeti jogalkotási hatásköre.

10. 3.10. A MAGYAR „ALKOTMÁNYOS FORRADALOM" JELLEMZŐI Magyarországon nem revolúciós, hanem békés, tárgyalásos úton történt az alkotmányos rendszerváltozás. Tényként állapìtható meg, hogy a közelmúlt magyar alkotmánytörténetében a jelentősebb alkotmányrevìziókat politikai megállapodások előzték meg; az 1989. évi XXXI. törvényt a NEKA-tárgyalásokat lezáró 1989. szeptember 18-i megállapodás, az 1990. évi XL. törvényt pedig az MDF és az SZDSZ 1990. május 2-ai megegyezése. Az alkotmányozásban a kiegyezésnek rendkìvül nagy jelentősége van, ahogy ez az alkotmány jellegéből is következik. Az alkotmánymódosìtó törvények elfogadása – egy-két kivétellel – általában nagy parlamenti konszenzussal történt. Az alkotmány legitimációját érintő kérdés, hogy az alkotmánymódosìtó törvényeket a mindenkori törvényhozó hatalom, a magyar Országgyűlés fogadta el kétharmados többséggel. Az alkotmányozás során nem különült el intézményesen a törvényhozó hatalomtól – „csak‖ a kormánytöbbségtől – az alkotmányozó hatalom. Nem jött létre közjogi értelemben önálló alkotmányozó nemzetgyűlés (bár voltak ilyen elképzelések és funkciójában kvázi alkotmányozó nemzetgyűlésként működött a NEKA). Az alkotmány rendszerszerű változtatását nem szentesìtette népszavazás sem, annak ellenére, hogy volt ilyen előìrás az új alkotmányra nézve az 1989. évi XVII. törvényben. Jelentősen befolyásolta az alkotmányos rendszerváltozást ugyanakkor az 1989. november 24ei „négyige- nes‖ népszavazás. A magyar alkotmány szövegét alkotmánymódosító törvények sora állapította meg a folyamatos alkotmányozásban.

3.1. táblázat - Az alkotmányt módosító törvények a Magyar Köztársaságban Alkotmánymódosìtó törvények

A törvény paragrafusainak alkotmányváltoztatás jellege

száma

1989. évi XXXI. törvény

40

teljes revìzió

1985–1990

1990. évi XVI. törvény

8

részleges revìzió

1985–1990

39 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

és

az Országgyűlési ciklus

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI 1990. évi XXIX. törvény

5

módosìtás

1990–1994

1990. évi XL. törvény

51

teljes revìzió

1990–1994

1990. évi XLIV. törvény

2

módosìtás

1990–1994

1990. évi LIV. törvény

2

módosìtás

1990–1994

1990. évi LXIII. törvény

9

részleges revìzió

1990–1994

1991. évi LVIII. törvény

2

módosìtás

1990–1994

1993. évi CVII. törvény

4

módosìtás

1990–1994

1994. évi LXI. törvény

4

módosìtás

1994–1998

1994. évi LXXIII. törvény 2

módosìtás

1994–1998

1994. évi LXXIV. törvény 2

módosìtás

1994–1998

1995. évi XLIV. törvény

2

módosìtás

1994–1998

1997. évi LIX. törvény

14

részleges revìzió

1994–1998

1997. évi XCVIII. törvény 6

módosìtás

1994–1998

2000. évi XCI. törvény

7

módosìtás

1998–2002

2001. évi XLII. törvény

3

módosìtás

1998–2002

2002. évi LXI. törvény

11

részleges revìzió

2002–2006

2003. évi CIX. törvény

2

módosìtás

2002–2006

2004. évi CIV. törvény

7

módosìtás

2002–2006

2006. évi XIII. törvény

1

módosìtás

2002–2006

2006. évi LIV. törvény

3

módosìtás

2002–2006

A jog akkor is módosìtásnak nevezi az alkotmány változtatását, ha tartalmilag az sokkal többet eredményez. Az alkotmány-jogtudományban az alkotmány – saját előìrásai szerinti és nem forradalmi – változtatásának gazdag tipológiája ismert az egyszerű alkotmánymódosìtástól vagy alkotmányreformtól a részleges vagy teljes alkotmányrevìzióig, nem beszélve az új alkotmány megalkotásáról. A magyar folyamatos alkotmányozásban szinte mindegyik alkotmányváltoztatási tìpusra találunk példát, egyedül az új alkotmány megalkotásajelent kivételt: ma is az 1949. évi XX. törvény van hatályban. Hangsúlyozni kell azonban azt, hogy az új alkotmány hiánya csak az alkotmány formai fogalma szempontjából igaz, tartalmi értelemben Magyarországon új alkotmányos rendszer jött létre, amely megfelel az alkotmányosság klasszikus európai alapelveinek. Az alkotmányozás konkrét történelmi helyzetei jelentős mértékben meghatározzák az alkotmányt magát, a legtöbb alkotmányon ott van a történelmi kor lenyomata. A XX. század végi alkotmányos rendszerváltozás – a 40 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI rendszerváltásokkal tarkìtott magyar történelemben – ritka nemzetközi szabadsághelyzetben történhetett meg. Az alkotmányozó hatalom szabadon választhatott a különböző intézménytìpusok és demokráciatechnikák között. A magyar alkotmányos rendszer nyitott, arra az európai alkotmányos eszmék és modellek pluralizmusa jellemző, ugyanakkor sajátosan nemzeti is — ötvözi a nemzeti tradìciót a modernizációval. A kiegyezéses alkotmányos modell következtében jellemző alkotmányos rendszerünkre az is, hogy számos kuriózumszerű vagy legalábbis ritkán alkalmazott alkotmányos megoldás jött létre; ilyen például a kétharmados törvények széles köre, a vegyes választási rendszer, a köztársasági elnök háromfordulós parlament általi választása, a konstruktìv bizalmatlansági indìtvány, a miniszterelnök parlament általi választása, az Alkotmánybìróság hatásköri katalógusa, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, az önkormányzati rendszer alkotmányos modellje. A magyar alkotmányos rendszer – annak ellenére, hogy az alkotmány ideiglenesnek és átmenetinek tekinti önmagát – az alkotmányos átmenetben megőrizte működőképességét, fokozatosan stabilizálódott és intézményeiben gazdagodott. A stabilizálódásban nagy szerepe volt az alkotmányt értelmező és védő intézményeknek, mindenekelőtt az Alkotmánybìróságnak. Az elmúlt években megtörtént az alkotmány végrehajtása is, az alkotmányban nevesìtett törvényeket szinte kivétel nélkül megalkotta az Országgyűlés.

11. Jegyzetek 1. Lásd az 1985. évi június 28-ára összehìvott Országgyűlés Naplója (a továbbiakban: ON), 31. ülés jegyzőkönyve (továbbiakban: jkv.) 2512–2548. o. 2. ON 37. ülés jkv. 3116–3164. o. 3. Kulcsár Kálmán igazságügy-miniszter expozéját lásd ON 39. ülés jkv. 3301–3314. o. A Magyarország alkotmányának szabályozási elvei cìmű dokumentumot közli az Egy alkotmány-előkészìtés dokumentumai cìmű kötet (Szerkesztette: Kilényi Géza) Budapest, 1991, Államtudományi Kutatóközpont kiadványa, 195–289. o. 4. A Független Jogász Fórum felhìvását, továbbá az EKA 1989. március 30-ai nyilatkozatát lásd A rendszerváltásforgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben (Szerk.: Bozóki András és Ripp Zoltán.) I. kötet, Budapest, 1999, Magvető Kiadó, 54–56.; illetve 86–87. o. 5. Lásd uo. 604-608. o. A politikai egyeztető tárgyalásokon három tárgyalófél vett részt a politikai megállapodások kialakìtásában: a) az Ellenzéki Kerekasztal (a Bajcsy-Zsilinszky Endre Baráti Társaság; a Fiatal Demokraták Szövetsége; a Független Kisgazda-, Földmunkás- és Polgári Párt; a Kereszténydemokrata Néppárt; a Magyar Demokrata Fórum; a Magyar Néppárt; a Magyarországi Szociáldemokrata Párt; a Szabad Demokraták Szövetsége, valamint a Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája mint megfigyelő); b) a Magyar Szocialista Munkáspárt; c) az alábbi társadalmi szervezetek és mozgalmak: a Baloldali Alternatìva Egyesülés; a Hazafias Népfront; a Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség; a Magyar Ellenállók, Antifasiszták Szövetsége; a Magyar Nők Országos Tanácsa; a Münnich Ferenc Társaság és a Szakszervezetek Országos Tanácsa. A tárgyaláson részt vevő mindhárom felet azonos jogok illették meg a konszenzusformálás során. 6. Németh Miklós miniszterelnök visszavonó levelét lásd ON 52. ülés jkv. 4296−4297. o. 7. A tárgyalásokat lezáró megállapodás szövegét lásd A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgya- lások 1989-ben. IV. kötet, Budapest, 1999, Magvető, 516-520. o. 8. ON 59-64. ülés jkv., 4879−5365. o. 9. Király Zoltán alkotmánymódosìtó törvényjavaslatának vitáját lásd ON 79. ülés jkv. 6571-6583. o. 10. Az 1990. évi május 2-ára összehìvott Országgyűlés Naplója 2. ülés jkv. 25−26. o. 11. A megállapodás szövegét közli a Magyarország politikai évkönyve 1990. (Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László.) Budapest, 1991, 428−429. o. 12. Az alkotmánymódosìtásról szóló parlamenti vitát lásd ON 11. ülés jkv. 586−670. o. 13. A Nemzeti Megújhodás Programja. Budapest, 1990, XIII. fejezet, 5. pont, 194. o. 41 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI 14. A Magyar Köztársaság Kormányának programja 1994–1998. (Megjelent 1994. július 18-án a Magyar Hìrlap mellékleteként), XI. rész. Közjog, jog és jogbiztonság cìmű fejezet. 15. Az Országgyűlés alkotmány-előkészìtő munkájának dokumentumai 1994–1998. I-II. kötet (Szerk.: Somogyvári István.). Budapest, 1998, Parlamenti Módszertani Iroda. 16. Az új évezred küszöbén. Kormányprogram a polgári Magyarországért. H/21., 82., Országgyűlési Iromány 59. o. A kormányprogramokat közli a Magyar kormányprogramok 1867-2002. cìmű kétkötetes kiadvány, Budapest, 2004, Magyar Hivatalos Közlönykiadó. 17. Új Magyarország, szabadság és szolidaritás. A Magyar Köztársaság Kormányának programja, 20062010. Országgyűlési Irományok, H/64. szám, 56. o.

42 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. fejezet - 4. A JOGFORRÁSOK Papp Imre – Sári János 4.1 A JOGFORRÁS FOGALMA (Sári János) 4.2. A MAGYAR JOGFORRÁSOK RENDSZERE (Sári János) 4.3. A JOGSZABÁLYOK (Sári János) 4.3.1. Az alkotmány 4.3.2. A törvény 4.3.3. A rendelet 4.3.4. Az önkormányzati rendelet 4.4. A MINŐSÍTETT TÖBBSÉGŰ TÖRVÉNYALKOTÁS PROBLEMATIKÁJA (Papp Imre) 4.5. A JOGFORRÁSI RENDSZER KOHERENCIÁJA (Papp Imre) 4.5.1. Jogforrási hierarchia, a szabályozási szint elégtelenné válásának kérdése az Alkotmánybìróság gyakorlatában 4.5.2. A normakollìzió kérdése 4.5.3. A normavilágosság követelménye 4.6. A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉSEK (Sári János) 4.7. A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS MEGKÖTÉSÉRE IRÁNYULÓ ELJÁRÁS A BELSŐ JOG SZERINT (Sári János) 4.8. AZ UNIÓS JOG ÉS A MAGYAR JOGRENDSZER (Sári János) 4.9. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG HATÁROZATAI (Sári János) 4.10. AZ ÁLLAMI IRÁNYÍTÁS EGYÉB JOGI ESZKÖZEI (Sári János) 4.11. A SZOKÁSJOGI JOGALKOTÁS, A BÍRÓ ALKOTTA JOG (Sári János) 4.12. A JOGSZABÁLYOK ÉRVÉNYESSÉGE (Sári János) 4.13. A KÖZJOGI ÉRVÉNYTELENSÉG (Papp Imre) 4.14. A JOGSZABÁLYOK HATÁLYA (Sári János) 4.15. A DEREGULÁCIÓ (Papp Imre) 4.16. A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSE ÉS NYILVÁNTARTÁSA (Sári János) 4.17. JOGFORRÁSOK – TÚL A JOGI NORMA HATÁRÁN (Sári János) 4.17.1 Felfogások a jogról és történelmi változásaik 4.17.2. Elméleti források

1. 4.1. A JOGFORRÁS FOGALMA A jog forrására – vagy ahogyan ezt a klasszikus közjog fogalomrendszerében találjuk: kútfőjére –, eredetére nézve történelmi korszakonként, jogfilozófiákként eltérő felfogások vannak. Egyes elgondolások szerint a 43 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

jogban az isteni vagy természeti elrendelés manifesztálódik, más vélekedés szerint a jog nem más, mint emberi akarat eredménye, amely a társadalom és a gazdaság adott szerkezetének felel meg. Függetlenül meghatározásának különböző irányaitól és felfogásaitól az alkotmányjog számára a jogforrás fogalma a következő tartalommal használható: jelenti mindenekelőtt a tárgyi jog számára keretet adó jogszabályt; másrészt a jogszabály létrehozóját, megalkotóját, azokat az állami szerveket tehát, amelyek a jogszabály kibocsátására jogosultak. A fogalomnak ez a konkrétabb megközelìtése szükségessé teszi, hogy a jogforrások kérdéseit egy adott államra vonatkoztatva vizsgáljuk: ha tekintettel vagyunk is más államok megfelelő intézményeire, az alábbiakban elsősorban azt tárgyaljuk, hogy a Magyar Köztársaságban – a tételes jog szabályai szerint – mely állami szerveknek van jogalkotó hatásköre, s az milyen formában érvényesül. A jogforrásnak ezt akonkrét államhoz kapcsolódó fogalmát tekinthetjük alkotmányjogi jogforrásfogalomnak. 1 A jog „forrása‖ azonban nem korlátozódik ajogszabályokra és a jogalkotókra. Más oldalról tehát a jogforrás fogalma nem azonosìtható kizárólag a jogszabállyal, illetve a jogalkotóval. A jog legfontosabb ismérvei közé tartozik az állami eszközökkel történő kikényszerìthetősége. A tárgyi jognak keretet adó jogszabály valamilyen módon kikényszerìthető. Vannak azonban a jognak olyan „forrásai‖, amelyek közvetlen kikényszerìthetőség tulajdonságával nem rendelkeznek, indirekt módon azonban, rendszerint a bennük megtalálható intellektuális meggyőző erő révén erőteljesen befolyásolják a kikényszerìthető jogszabályok keletkezését, értelmezését, alkalmazását stb. A keletkező és alkalmazandó jogi normák mellett mindig megtaláljuk például a reájuk vonatkozó nézeteket, a velük kapcsolatos eszmerendszereket, filozófiákat, értelmezési mechanizmusokat, fogalmakat. Ezek jogforrási jellegét, azt tehát, hogy lényeges szerepet játszanak az államilag kikényszerìthető szabályok keletkezésében, alkalmazásában stb., nem lehet tagadni. Fontos megjegyezni, hogy a kikényszerìthető jogforrások, azaz a jogi normák a jogrendszerben hierarchiába rendeződnek; a nem kikényszerìthető jogforrásokról ez nem mondható el: azok a jogszabályok összességére egyszerre és egymás mellett hatnak.

2. 4.2. A MAGYAR JOGFORRÁSOK RENDSZERE Az alkotmány szabályozza, hogy mely állami szervek milyen terjedelemben rendelkeznek jogalkotó hatáskörrel. A jogalkotásról szóló törvény a megelőző időszakhoz képest ugyan fordulatot hozott a jogalkotás alkotmányos rendjében, ám mégiscsak a rendszerváltáshoz kapcsolódó alkotmánymódosìtást megelőzően jött létre. Ennek következtében elvi alapjai teljes mértékben, tételes jogi rendelkezései pedig nagymértékben elavultak. Az állami intézményi rendszer más irányba tart, mint amit a törvény kimondva vagy kimondatlanul alapul vett. Talán ennél is nagyobb gond az, hogy ma teljes egyértelműséggel nem lehet megállapìtani, a jogalkotási törvénynek mely rendelkezései vannak (még) hatályban. Az állami intézményi rendszernek – és az önkormányzatoknak – azóta bekövetkezett változása és a kapcsolatos hatásköri s működési szabályok módosulása következtében a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény hatályos rendelkezéseinek a megállapìtása majdnem lehetetlen. Az elmondottaknak megfelelően a jogforrásokra vonatkozó további fejtegetéseink során elsősorban az alkotmány rendelkezéseiből indulunk ki, s a jogalkotási törvény megfelelő szabályaira történő utalás mellett azokra az elvi kiindulópontokra leszünk tekintettel, amelyek egy új jogalkotási törvény elfogadásának alapjául szolgálhatnak. A jogalkotó szervek és az általuk kibocsátott jogszabályok ez idő szerint a következők: – az Országgyűlés alkotmányt és törvényt, – a Kormány rendeletet, – a miniszterelnök és a miniszterek rendeletet, – a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletet, – az önkormányzatok rendeletet bocsáthatnak ki. Egyes jogszabályok, mindenekelőtt kódexek – például a Büntető Törvénykönyv, illetve a Polgári Törvénykönyv – előìrhatják, hogy alkalmazásuk során mely normák tekinthetők jogszabályoknak. Az adott kódex jogszabályi utalásain tehát csak az ott megjelölt normák érthetők. Például a Ptk. 685. §-a szerint alkalmazása szempontjából csak a törvény és a kormányrendelet számìt jogszabálynak. Egy másik – 189. § (2) bekezdés – rendelkezése szerint „jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti‖. 44 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Az alkotmányt módosìtó 1989. évi XXXI. törvény elfogadását megelőzően a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa törvényerejű rendelet kibocsátására volt jogosult. A törvényerejű rendelettel történő szabályozás – a jelenlegi jogforrási hierarchia szerint – törvényi szintű szabályozásnak fogható fel (186/B/1991/2. AB határozat). Korábbi jogrendszerünk ismerte az országos hatáskörű szerv vezetésével megbìzott államtitkár tisztségét is. Az általa kibocsátott jogszabály a rendelkezés volt. Előző jogforrási rendszerünk két alapelven nyugodott. Az egyik a jogszabályi hierarchia elve. Eszerint alacsonyabb és magasabb szintű jogszabályt lehetett megkülönböztetni. A megkülönböztetés alapja az volt, hogy a kibocsátó hol helyezkedett el az állami szervek hierarchiájában: a magasabb rangú állami szerv magasabb értékű jogszabályt bocsáthatott ki. Az ugyanazon jogalkotó által kibocsátott különböző jogforrások egymáshoz való viszonyában is lehetett azonban hierarchikus kapcsolat (például a minisztertanácsi rendelet magasabb szinten állt, mint a ki nem hirdetett minisztertanácsi határozat). A jogrendszernek a jogforrási hierarchia elvére épülő szerkezete kényelmes lehetőséget teremtett az alsóbb szintű – törvény alatti – jogalkotók számára, hiszen ha nem volt törvényi szabályozás – márpedig jellemző módon nem volt –, akkor az alsóbb szintűjogszabálynak nem volt mibe ütköznie. A másik, a jogforrási rendszerhez kapcsolódó alapvető elvi és gyakorlati posztulátum: egyrészről a mindenkit érintő, tehát az általánosan kötelező magatartási szabályoknak, másrészről pedig a csak meghatározott cìmzettekhez szóló normáknak a megkülönböztetése, illetve külön-külön csoportba sorolása. Az állampolgár jogait érintő szabályt csak mindenkit kötelező norma formájába lehetett foglalni. Az emlìtett elv alkalmazásának az volt a következménye, hogy az állami irányìtás egyéb jogi eszközei fogalmába tartozott az országgyűlési határozat, a miniszteri utasìtás és a tanács vb határozata. Ennél is lényegesebb szempont, hogy az állampolgári jogok „érintésének‖ kritériuma nem jelentette a jogalkotás érdemi korlátozását, az állampolgár személyi és vagyoni jogai megóvásának garanciáit, mert csupán a jogszabálynak az állampolgár által való megismerhetőségére, tehát a kihirdetés követelményére tartalmazott korlátozást. Kihirdetett jogszabályban ily módon szinte bármit el lehetett rendelni az állampolgár terhére. (A ritka kivételek egyike volt, hogy bűncselekményt csak törvényben vagy törvényerejű rendeletben lehetett megállapìtani.) Az 1987. évi XI. törvény a kizárólagos törvényhozási tárgyak meghatározásával az alapjogok érdemibb garanciáinak kiépìtése irányába mozdult el. A törvény szándékát és szabályozási koncepcióját azonban elsősorban az Elnöki Tanács helyettesìtő jogkörének – egyébként dicséretes – korlátozó szándéka határozta meg. A testület megszűnésével azonban e rendelkezések elveszìtették eredeti értelmüket, ma már az alkotmány határozza meg, hogy mi minősül kizárólagos törvényalkotási tárgykörnek, vagyis az alkotmány felülìrta e rendelkezéseket. A mai helyzetben az állami intézményi rendszer a hatalommegosztás elvére épül, ami egyebek mellett azzal a következménnyel jár, hogy az egyes állami szervek közötti kapcsolatot nem lehet a puszta hierarchizáltsággal jellemezni. Ennél bonyolultabb, differenciáltabb, jogilag szabályozott viszony van közöttük, ami azonban a legkevésbé sem jellemezhető alá-fölé rendeltséggel. A jogrendszer szerkezetét tehát ma alapvetően az határozza meg, hogy a kibocsátók hol helyezkednek el a hatalommegosztás intézményi rendszerében. Az Országgyűlés hatáskörei az alkotmányban meghatározott kivételekkel, az Alkotmánybìróság által meghatározottak szerint népszavazásra bocsáthatók. Az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező [28/C. § (3) bek.]. Az alkotmánynak ez a rendelkezése a népszavazást, illetőleg annak eredményét a törvény fölé emeli. A kötelező jogforrások között vannak olyanok, amelyek formájukra nézve normák, azonban nem mindenkire kötelezőek, hanem csupán a kibocsátóval valamilyen jogi kapcsolatban lévő személyekre, szervezetekre. Ezek az állami irányìtás egyéb jogi eszközei. A jog sajátos forrásainak számìtanak a bìrói ìtéletek, s általában a bìrósági aktusok, a szokásjog. A jogszabályok, a bìrói ìtéletek, az állami irányìtás egyéb jogi eszközei stb. a tárgyi jog forrásai, legalábbis ebben az értelemben tárgyaljuk őket. A közvetlenül kikényszerìthető alanyi jogokforrásai a tárgyi jog szabályai alapján létrejövő szerződések, bìrói ìtéletek, államigazgatási határozatok stb. Az alkotmány, a törvény, a rendelet stb. a jog „rendes‖ forrásai. Rendkìvüli körülmények között, régebbi szóhasználat szerint szükségállapot idején, a jogalkotás a rendkìvüli jogrend szabályai szerint alakul. A rendkìvüli jogrendnek – a helyzet súlyossága alapján – különböző formái vannak. 45 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Kìvülről, az ország határain túlról érkező fenyegetés esetén az Országgyűlés hatáskörébe tartozik a rendkìvüli állapot kihirdetése; belső, az alkotmányos rend ellen irányuló fenyegetés esetén pedig a szükségállapot kihirdetése. Ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatott, a köztársasági elnök jogosult a rendkìvüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére (Alk. 19/A. §). A Honvédelmi Tanács gyakorolja az Országgyűlés által átruházott jogokat, aköztársa- sági elnök és a Kormány jogait; ennek során rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az alkotmány rendelkezéseit azonban nem függesztheti fel [Alk. 19/B. § (4) bek.]. Szükségállapot idején a külön törvényben megállapìtott rendkìvüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági elnök vezeti be. Megelőző védelmi helyzet: külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében a Kormány a megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követően a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezethet be; az ìgy bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb 60 napig tart, azokról a Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja; az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére. Veszélyhelyzet: az élet és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás stb. esetén a Kormány megfelelő intézkedéseket tesz [Alk. 35. § (1) bek. i) pont]. Veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat [Alk. 35. § (3) bek.]. A rendkìvüli állapot idején a Honvédelmi Tanács által kiadott rendeletek, szükségállapot idején a köztársasági elnök által rendelettel bevezetett rendkìvüli intézkedések, megelőző védelmi helyzet idején, illetve veszélyhelyzetben a Kormány által bevezetett rendkìvüli intézkedések végrehajtásának területi követelményeit és feladatait illetékességi területén a megyei közgyűlés elnöke, a fővárosban a főpolgármester rendeletben állapìtja meg [a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 150. § (2) bek.].

3. 4.3. A JOGSZABÁLYOK 3.1. 4.3.1. Az alkotmány Az alkotmány a legmagasabb szintű jogszabály: minden más jogi norma meg kell hogy feleljen az alkotmánynak; ajogszabályok végső soron az alkotmányból merìtik érvényességüket. Az alkotmány szerint [19. § (2) bek.] az Országgyűlés megalkotja a Magyar Köztársaság alkotmányát; az alkotmány megváltoztatásához, valamint az alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges [24. § (3) bek.]. Az 1989. évi XXXI. törvény – legjelentősebb módosìtása az 1990. évi LX. törvényben található – lényegében új alkotmánynak számìt.2 A magyar alkotmányos rendszerben tehát jelenleg a törvényhozó és az alkotmányozó hatalom nem különül el egymástól. Ez pedig azt jelenti, hogy az Országgyűlés kétharmados többséggel gyakorolható hatásköre elvileg korlátlan. (Az Országgyűlés hatáskörének gyakorlati, tételes jogi korlátaival az Országgyűlésről szóló fejezetben foglalkozunk.) Maga a törvények alkotmányossága felett őrködő Alkotmánybìróság is az Országgyűlés alkotmányozó hatalmából merìti létezésének jogszabályi alapját. Az alkotmányozó hatalom – ha nem esik egybe a törvényhozással – elvileg lehet kétkamarás törvényhozás, különleges, csak erre a feladatra összehìvott-választott testület, illetve a választópolgárok összessége, amely közvetlenül szavaz az alkotmány elfogadásáról vagy módosìtásáról. A magyar alkotmány ismeri a népszavazás és népi kezdeményezés intézményét, 28/B. §-a általános szabályként rögzìti, hogy az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. 28/C. §-a-speciális szabályként – bizonyos országgyűlési hatásköröket kivesz a népszavazással gyakorolható körök közül. A taxatìv felsorolás csupán az alkotmánynak a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseit zárja ki a népszavazás által tilalmazott kérdések közül. Ebből a contrario az következnék, hogy az alkotmányban szabályozott bármely más kérdés – amelyre nem vonatkozik a kizáró ok 46 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

– népszavazás tárgya lehet. Az Alkotmánybìróság az alkotmány összes, kapcsolatos rendelkezéseinek egybevetésével más eredményre jutott. Értelmezéséhez az apropót az a népszavazásra irányuló kezdeményezés szolgáltatta, amelynek célja a köztársasági elnök választására vonatkozó alkotmányi szabály megváltoztatása volt. A kezdeményezés szerint népszavazásnak kellett volna döntenie arról, hogy a hatályos alkotmányi szabályozással szemben a köztársasági elnököt ajö- vőben ne az Országgyűlés, hanem közvetlenül a választásra jogosult polgárok egésze válassza meg. Az Alkotmánybìróság a kezdeményezés alkotmányosságát elbìráló 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában a következőket állapìtotta meg: az alkotmány csak a benne feljogosìtott alkotmányozó hatalom által, az erre vonatkozó eljárási szabályok szerint módosìtható. Eszerint az alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Az alkotmány módosìtására irányuló kérdésben tehát nem rendelhető el olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét. Az Alkotmánybìróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § g) pontja az Alkotmánybìróság hatáskörébe utalja az alkotmány rendelkezéseinek értelmezését. Ebben a jogkörében és az általános norma-felülvizsgálat során az Alkotmánybìróság jelentős alkotmányfejlesztő szerepet tölt be. Szerepét különösen felértékeli az, hogy az Alkotmánybìróság feladata nem egyszerűen a jogszabályok alkotmányosságának biztosìtása, hanem a békés rendszerváltozás alkotmányosságának megteremtése.3 Az Alkotmánybìróság eredetileg megkülönböztetett alkotmányos jellegű szabályokat, olyan szabályokat tehát, amelyek („rendes‖) törvényekben jelentek meg, de alkotmányos jelentőségűek. Kiemelte például: a jogalkotási törvény megsértése csak akkor valósìt meg alkotmánysértést, ha az egyben alkotmányi alapelvbe, illetve rendelkezésbe ütközik. Az Alkotmánybìróság a jogalkotási törvény 12. § (2) bekezdésében foglalt azon garanciális rendelkezést, amely szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapìthat meg kötelezettséget, és nem nyilvánìthat valamely magatartást jogellenessé, alkotmányos jellegű szabálynak tekintette [34/1991. (VI. 15.) AB határozat]. Ellenben a jogalkotási törvénynek az a rendelkezése, mely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapìtani, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészülésre megfelelő idő maradjon, nem alkotmányos jellegű előìrás. Ezzel összefüggő alkotmánysértést csak ajogbiztonság súlyos sérelme esetén lehet megállapìtani [34/1991. (VI. 15.) AB határozat]. Az Alkotmánybìróság egyes jogtételeket, értékeket ma már gyakran nem(csak) az alkotmányból vezet le közvetlenül, hanem azokat meghatározott elvek köré épìti.4 Az Alkotmánybìróság gyakorlata során alkalmazott legfontosabb elv a jogállamiság elve, amely az állam önmeghatározásában szerepel: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam [Alk. 2. § (1) bek.]. A jogállamiság fogalmát – mondja az Alkotmánybìróság [9/1992. (I. 30.) AB határozat] – az alaptörvény további rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen alapértékek tartalmát, ezért a jogállam fogalmának értelmezése az Alkotmánybìróság egyik fontos feladata. A jogállamiság alapértékeit az Alkotmánybìróság egy-egy konkrét ügy kapcsán fokozatosan fejti ki. Noha az Alkotmánybìróság a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az alkotmány valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegìtő, másodlagos szerepet szánna. Az alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét. Más oldalról: a jogállamiság elve az alkotmány konkrét rendelkezéseihez képest nem kisegìtő, másodlagos szabály, s nem pusztán deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma, aminek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. A jogalkotási törvénynek az a már idézett rendelkezése, mely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre – ha a jogalkotási törvény nem tartalmazná –, levezethető lenne az alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, tehát a jogállamiság fogalmából [28/1992. (IV. 30.) AB határozat]. A jogállamiságnak – az Alkotmánybìróság szerint [14/1993. (III. 9.) AB határozat] – egyik nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye elsősorban azt jelenti, hogy – az állampolgárok jogait és kötelességeit törvényben meghatározott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák; – a jogalanyoknak legyen lehetőségük arra, hogy elhatározásaikat a jog előìrásaihoz tudják igazìtani. Ajogbiztonság megköveteli ajogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazìthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. A jogbiztonság megköveteli a megszerzett jogok 47 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

védelmét, a beteljesedett vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását [1/1992. (III. 5.) AB határozat]. Az Alkotmánybìróság már a fentebb idézett 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmánybìróságról szóló törvény 1. § g) pontja értelmezésénél is messzemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve. S ez annak ellenére ìgy van – fűzhetjük hozzá –, hogy a hatalommegosztás kifejezés egyáltalán nem szerepel az alkotmányban. Az Alkotmánybìróság a hatalommegosztás elvének (mint a jogállamiság alkotóelemének) értelmezése során abból a helyzetből indul ki, ahogy ez a szétválasztás a mai parlamentáris rendszerekben érvényesül, s hogy azt az alkotmány tükrözi. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom „elválasztása‖ ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak [38/1993. (VI. 11.) AB határozat].5 Az alkotmány értelmezésére nem kizárólag az Alkotmánybìróság jogosult. Az Országgyűlést is megilleti a jog, hogy hiteles értelmezést fűzzön az alkotmány valamely rendelkezéséhez, s ezen túlmenően, tevékenységük ellátása során a jogalkotó és jogalkalmazó szervek is értelmezik az alkotmányt. Ehhez az Alkotmánybìróság a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában azt fűzi hozzá, hogy az Alkotmánybìróságról szóló törvény 1. § g) pontján alapuló alkotmányértelmezés annyiban különbözik az egyéb értelmezésektől, hogy az mindenkire kötelező (erga omnes) hatályú, s ìgy adott esetben még magát az Országgyűlést is köti a törvényalkotás során. Más oldalról az Alkotmánybìróság általi alkotmányértelmezés ultima ratiónak számìt: megfellebbezhetetlen és a jogalkotás, illetve a jogalkalmazás számára kétségbevonhatatlan. Az Alkotmánybìróság általi alkotmányértelmezés erga omnes hatálya, illetve ultima ratio jellege különös jelentőséget ad azon kérdés eldöntésének, hogy az alkotmány zárt rendszernek tekinthető-e, olyan rendszernek tehát, amely a joghézagot fogalmilag kizárja. A kérdésre adott nemleges válasz azt a feltételezést rejti magában, hogy a nem szabályozott alkotmányos kérdés szabályozása végett a testület az alkotmányozó hatalom szerepét betöltő Országgyűléshez fordul. Az igenlő válaszból viszont az következik, hogy a testület minden alkotmányos jelentőségű kérdés eldöntésére kompetensnek tekinti magát. Az Alkotmánybìróság gyakorlatában erre is, arra is találunk példát: a köztársasági elnök státusához kapcsolódó miniszteri ellenjegyzés olyan értelmezését végezte el, amely – a határozathoz fűzött különvélemény szerint – az alkotmányozó hatalomra tartozott volna [48/1991. (IX. 26.) AB határozat]; az abortuszról szóló határozatban ellenben a magzat jogalanyiságáról való döntést az Országgyűlés elé utalta.

3.2. 4.3.2. A törvény A törvénynek általában és jellemző módon normatìv tartalma van. A magyar törvényalkotási gyakorlatban ritkán előfordul az, hogy teljességgel normatìv tartalom nélküli törvényt fogadnak el. Ilyen módon állìtanak emléket valamely esemény vagy személy jelentőségének. Például a 2001. évi LXIII. törvény „a magyar hősök emlékének megörökìtéséről és a Magyar Hősök emlékünnepéről‖ szól. A magyar alkotmányjog szerint a törvényalkotásban két követelmény találkozik. Az egyik: a törvényhozó hatalom meghatározó szerepének biztosìtása az állami tevékenység valamennyi területén. A másik, nem kevésbé jelentős követelmény arra irányul, hogy az állampolgár státusát lényeges módon érintő kérdések ilyen magas szintű jogszabályban legyenek rendezve. Annak, hogy a magyar alkotmányjog különleges érzékenységet mutat a törvényi szintű szabályozás iránt, történelmi okai vannak. Az alkotmányos rendszerváltozást megelőzően az Országgyűlés alig ülésezett, az évenként elfogadott törvényeinek száma tìz körül mozgott. A leglényegesebb életviszonyokat törvényerejű rendeletek szabályozták. A más történelmi múlttal rendelkező országokban és nemzetközi dokumentumokban kevesebb fenntartás tapasztalható a rendeleti szabályozással szemben. A strasbourgi szervek gyakorlata szerint nem feltétlenül a szabályozás szintje, hanem a szabályozás minősége számìt. „Törvény‖ nem csak a parlamenti aktus lehet, sőt még nem is csak ìrott szabály; az egyetlen szempont, hogy megfeleljen a jogállamiság követelményeinek, a hozzáférhetőség és előreláthatóság kritériumainak. Ugyanakkor az ìrott jog által szabályozott területen „törvény‖ alatt az illetékes bìróságok által értelmezett hatályos jogszabályokat kell érteni.6 Az alkotmány általános módosìtásáról szóló 1989. évi XXXI. törvény szerint az Országgyűlés egyes, az alkotmányban meghatározott hatásköreit törvény útján gyakorolja.

48 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Ezen túlmenően az alkotmány a törvényhozási tárgyak körét az alapvető jogokra vonatkozó általános klauzula alapján határozza meg. A 8. § (2) bekezdése rögzìti: „A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.‖ A törvények egy részét az Országgyűlés egyszerű többségi szavazattal, más részüket pedig minősìtett többséggel fogadja el. A minősìtett többségű törvényalkotás problematikáját a tankönyv 4.4. pontja részletesen tárgyalja. Problémát vet fel az alapjogok törvényi, illetve rendeleti szabályozásának kérdése is. A 7/1994. (II. 18.) AB határozatában a testület rögzìtette: az alapjog (ìgy az adófizetésre vonatkozó alapkötelesség is) nem minden vonatkozása törvényhozási tárgy. Nem mindenfajta az alapjogokkal való összefüggés követel meg törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapìtása csakis törvényben történhet. Törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggések esetében elegendő a rendeleti szint is. Ha nem ìgy lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat indokolását az 56/1993. (X. 28.) AB határozat bővìti: annak eldöntése, hogy az adott szabályozás a tárgykörhöz tartozó alapjoghoz közvetlen módon kapcsolódik-e, mindig csak a konkrét esetben állapìtható meg. Ugyanez a határozat megállapìtja, hogy a jogalanyok államháztartásba való befizetési kötelezettsége az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat érinti, ennélfogva szabályozása csak törvényi szinten lehetséges. Annak meghatározása viszont, hogy ajogalanyok jövedelmeiket például a naptári év végén vagy a következő év elején vallják-e be, olyan – a kötelezettség tartalmát nem érintő, jogtechnikai jellegű – kérdés, amelyet törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályban is rendezni lehet.

3.3. 4.3.3. A rendelet a) A jogalkotási törvény többféle rendeletet, a rendeletalkotás két vagy három szintjét különbözteti meg: a Kormány rendelete a jogforrási hierarchiában megelőzi a Kormány tagjai által kibocsátott rendeleteket. A rendeletalkotás harmadik szintje az államtitkár rendelkezése volt. A jogalkotási törvénynek az emlìtett rendelkezései máig hatályban vannak, miközben az alkotmány a Kormány belső szerkezetét a korábbitól gyökeresen eltérő módon határozza meg. Eszerint a miniszterelnöki kormány fogalmának megfelelően a minisztereknek a miniszterelnök iránt kell politikailag szolidárisnak lenniük. A miniszterek intézkedései mögött tehát a miniszterelnök egyetértését kell vélelmezni, máskülönben a miniszterelnök kezdeményezné a felmentésüket. A miniszterelnök mai alkotmányos helyzetének tehát az felelne meg, ha az általa kibocsátott jogszabályok élveznének elsőbbséget a Kormány más tagjainak jogszabályaival szemben. Ezen az értelmezési lehetőségen haladva maga a kormányrendelet léte is – fogalmilag – megkérdőjelezhető. b) A klasszikus alkotmányjog tulajdonképpen két jogforrási formát különböztet meg. Az egyik a törvény, a másik pedig a rendelet. A rendeleti jogalkotás keretei a törvényhozás és végrehajtás egymáshoz való viszonya történelmi tìpusainak megfelelően alakulnak. Eszerint három vagy négy fontosabb megoldási módra lehet utalni.7 A francia eredetű forradalmi felfogás szerint a kormánynak elvileg nincs önálló szabályozó hatásköre. A kormány minden aktusa tehát törvényi felhatalmazásra vezethető vissza. A német-osztrák jogalkotás történelmi gyakorlatában az állampolgár szabadságát és tulajdonát érintő kérdések szabályozása tartozik kötelezően a törvényhozásra. Az angol megoldás lényege az, hogy a már egyszer törvény által szabályozott viszonyokat csak törvényben lehet szabályozni. Lényegében ezen a nyomon haladt a magyar történelmi jogalkotás is: itt az ország függetlenségének fontos garanciája volt az, hogy ne csak az állampolgár szabadságát és tulajdonát érintő kérdések, hanem például az államszervezeti viszonyok is az ország függetlenségét megjelenìtő Országgyűlésre tartozzanak. A magyar történeti alkotmányjogban tehát az Országgyűlés igényt tarthatott – korábbi gyakorlatának megfelelően – az állampolgár szabadságát és tulajdonát meghaladó, tehát például az államszervezettel kapcsolatos viszonyok rendezésére is. Az ìrott alkotmányok mára már általánossá vált világában a legnagyobb változást a francia alaptörvény mutatja, s ezzel egyszersmind a rendeleti jogalkotásnak történetileg új irányát határozza meg. A francia alkotmány 37. § (1) bekezdése ugyanis kiemeli: a nem törvényi útra tartozó kérdéseket rendeleti úton lehet szabályozni. A francia rendezés lényege az, hogy a végrehajtás alkotmány által megállapìtott tárgykörei a törvényhozás számára is korlátokat jelentenek. A kérdés másik oldala az, hogy a kormánynak joga van rendelet kibocsátására a törvényhozás külön felhatalmazása nélkül is.

49 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

c) A mai magyar szabályozás a fontosabb európai megoldásokat alapul véve meglehetősen ellentmondásos módon alakul, sok ponton ugyanis őrzi a hagyományos szocialista rendezés alapelveit és kiindulópontjait. Az alkotmány elismeri a Kormány speciális szabályozó hatáskörét: „a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz‖ [35. § (2) bek.], továbbá: „a Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki‖ [37. § (3) bek.]; a Kormánynak és tagjainak rendeletei természetesen nem ellenkezhetnek magasabb rendű jogszabályokkal. A mai magyar megoldás a Kormány általi rendeletalkotáshoz nem mindig követeli meg az esetenkénti törvényi felhatalmazást. Ez azonban a kérdésnek csupán az egyik oldala. A másik az, hogy a Kormány alkotmányban meghatározott hatásköre az Országgyűlésre nézve nem korlátozó jellegű. Ellentétben tehát a francia alkotmánnyal, amely a végrehajtó hatalom hatáskörét a törvényhozás oldaláról is átjárhatatlanná teszi, a magyar alkotmánynak a Kormány – szabályozó – hatáskörét megállapìtó rendelkezései az Országgyűlésre nézve nem korlátozó jelentőségűek: az Országgyűlés hatásköre a Kormány irányába nyitott. A mai magyar szabályozás logikájából az előzőeken túl még az is következik, hogy – a jogforrási hierarchia elvének megfelelően – az egyszer már törvényben szabályozott viszonyoknak a jövőben is törvényhozási útra kell tartozniuk, kivéve ha az Országgyűlés a törvény deregulációjával maga engedi át a szabályozás lehetőségét a Kormánynak. A dinamikus törvényalkotói munka révén tehát az Országgyűlés egyre nagyobb területet „hódìt el‖ a Kormány lehetséges feladatköréből.8 A jogalkotási törvény a rendeleti jogalkotásnak másik jogcìmét is ismeri, amikor előìrja: „A Kormány az alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.‖ Gyakorlatilag mind a Kormánynak az alkotmány által – feladatkörében – biztosìtott jogalkotói hatásköre, mind az egyes törvényekben adott felhatalmazás lehet jogalap a rendeletalkotáshoz. Amìg azonban a Kormány önálló feladatkörében kibocsátott rendeleteinek a száma az elmúlt időszakban drasztikusan csökkent, az egyes törvényekben kapott felhatalmazás alapján kibocsátottaké ugyanilyen mértékben növekedett, s talán megkockáztathatjuk az állìtást: uralkodóvá vált. A rendeletalkotásra vonatkozó eseti – törvény általi – s általános, az alkotmány révén történő felhatalmazástól meg kell különböztetni azt az esetet, amikor a törvényhozás a maga törvényalkotó hatáskörét ruházza át a végrehajtásra. Ez lényegében a törvényi szintű rendeletalkotás esete, amivel szemben a mai alkotmányos szabályozás és gyakorlat meglehetős bizalmatlanságot mutat. Az elmúlt évtizedekbeli törvényerejűrendelet-alko tás negatìv tapasztalatainak okán a bizalmatlanság és az ellenérzés érthető. „Normális‖ körülmények között az alkotmány nem is engedi meg törvényhozó hatáskörének a Kormányra való átruházását, csupán rendkìvüli események esetén, ahogy erről az előzőekben szó volt. A Kormány tagjának rendeletalkotását a jogalkotási törvény kifejezett törvényi felhatalmazáshoz vagy eredeti jogkörben kiadott kormányrendeletben kapott felhatalmazáshoz köti. E rendelkezés 2006 nyarán alkotmányi szintre került, ezáltal egyértelmű megkülönböztetésre került a Kormány, illetőleg a kormánytagok rendeletalkotási jogköre. d) Új jogszabállyal bővült a jogszabályok köre, az uniós csatlakozás óta a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendelet kibocsátására jogosult. Az MNB elnöke által kibocsátható rendeletről a tankönyv 13.3.2. pontja szól részletesen. e) A korábban érvényes jogszabályi rendelkezések szerint az országos hatáskörű szerv vezetésével megbìzott államtitkárok sajátos szerepet töltöttek be az állami élet irányìtásában. Olyan országos hatáskörű szervek élén állottak, amelyek nem minisztériumi formában működtek. A kormány által meghatározott feladatkörükben és törvényben kapott felhatalmazás alapján rendelkezéseket bocsáthattak ki. Az államtitkári rendelkezés a jogszabályok egyik sajátos formája volt. Mára már mind az országos hatáskörű szerv, mind a vezetésével megbìzott államtitkári tisztség megszűnt. Rendelkezéseik azonban ellenkező szabályozás hìján máig is hatályosak. Ugyancsak megszűnt a Népköztársaság Elnöki Tanácsa. Az általa kibocsátott törvényerejű rendeletek, hacsak törvény időközben hatályon kìvül nem helyezte őket, máig hatályosak. A törvényerejű rendeletek a törvénnyel egyenrangúak a jogforrási hierarchiában. f) A felhatalmazás jogszabály – kormány-, miniszteri vagy önkormányzati rendelet – kibocsátásának alapja lehet. A felhatalmazásnak vannak általános korlátai. Ezek egy részét a jogalkotási törvény tartalmazza: „A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát

50 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.‖

3.4. 4.3.4. Az önkormányzati rendelet „A helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül.‖ [Alk. 44/A. § (1) bek.] „A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintűjogszabállyal.‖ [Alk. 44/A. § (2) bek.] „A helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybìróság, illetve abìróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bìrálhatja felül.‖ [A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 1. § (3) bek.] „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvényi felhatalmazás alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.‖ [Ötv. 16. § (1) bek.] „A megyei önkormányzat közgyűlése saját feladatkörében rendeletet alkothat, a döntési hatáskörébe tartozó ügyekben megyei népszavazást rendelhet el.‖ [Ötv. 71. § (2) bek.] Amint látható, az alkotmány és az erre épülő önkormányzati törvény önkormányzati rendelet megalkotását egyrészről törvényi felhatalmazás alapján teszi lehetővé. Ezt „természetesnek‖ kell tartanunk. Önkormányzatok rendeletet alkothatnak magasabb szintű jogszabállyal nem szabályozott életviszonyok rendezésére is, azaz: a rendelet kibocsátásához nincs szükség minden esetben törvényi felhatalmazásra; elegendő az is, ha valamely életviszonyt magasabb szintű jogszabály nem szabályozott, szabadon hagyott. Itt azonban elengedhetetlen, hogy az önkormányzat a feladatkörében, tevékenységi körében járjon el.9 Ennek megfelelően az Alkotmánybìróság általában azt vizsgálja, hogy van-e olyan törvény, amely szabályozási tárgykörébe vonja azokat a társadalmi viszonyokat, amelyeket az önkormányzati rendelet érint. [Ezt teszi például az 55/1992. (XI. 4.) AB határozat.] Az Alkotmánybìróság alkotmányellenesnek találta és megsemmisìtette azt az önkormányzati rendeletet, amely a lakcìmbejelentéshez szigorúbb lakásparamétereket állapìtott meg, mint a vonatkozó törvényerejű rendelet [12/1992. (III. 25.) AB határozat]. Az Alkotmánybìróság a 63/1991. (XI. 30.) AB határozatával megsemmisìtette Szentendre város egyik rendeletét, amelyben az az egész város területére kiterjedő hatállyal megtiltotta az erotikus, szexuális, pornószolgáltatásokat, ilyen eszközök árusìtását, úgyszintén területén hirdetési tevékenység folytatását. Az Alkotmánybìróság határozata szerint van törvényi rendelkezés, amely szabályozási körébe vonta azt a vállalkozási, kereskedelmi tevékenységet, amelyet az önkormányzati rendelet érint. Az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény mint vállalkozói tevékenységet nem tiltja meg az erotikus, szexuális, pornószolgáltatásokat, -eszközök előállìtását és gyártását, hirdetését. A belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény és az ennek végrehajtására kiadott, az üzletek működéséről szóló 6/1990. (IV. 5.) KeM rendelet pedig kifejezetten engedélyezi ilyen tevékenység folytatását, megszabva azok korlátait is. Mindazonáltal rámutatott az Alkotmánybìróság arra, hogy a belkereskedelmi törvény, illetve a végrehajtási rendelete által megszabott korlátozások helyi alkalmazása során nem alkotmányellenes az, ha a városok név szerint megjelölt utcák által meghatározott körzetében vagy kiemelt objektumok (kegyhelyek, iskolák, kultúrcentrumok stb.) környezetében az önkormányzat nem ad engedélyt szexuális szolgáltatásokkal kapcsolatos vállalkozói tevékenységre. Az önkormányzat természetesen hatáskörében, tevékenységében a törvénynek alárendelten működik. Az Országgyűléshez való viszonyát részben ez határozza meg. A végrehajtó hatalommal való kapcsolata azonban sajátos módon alakul. Mindenesetre a jogalkotási törvény szerint – amelyet az Alkotmánybìróság is megerősìtett [63/1991. (XI. 30.) AB határozat] – az önkormányzati rendelethez képest valamennyi országos érvényű jogszabály magasabb szintűnek minősül. Az önkormányzat feladatkörében alkotott rendelete más szabállyal való „ütközésének‖ s ezért alkotmányellenességének fontos esetére mutatott rá az Alkotmánybìróság a 25/1994. (V. 10.) határozatában. Itt – többek között – az a kérdés merült fel, hogy az egyébként az önkormányzat feladatát képező közszolgáltatások körében kibocsátott rendelet előìrhat-e szerződéskötési – a konkrét esetben: szemétszállìtásra vonatkozó – kötelezettséget. A szóban forgó esetben arról van szó, hogy a Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint „jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti‖; jogszabály viszont a Ptk. 685. § pontja szerint e törvény alkalmazásában a törvény, továbbá a kormányrendelet, ergo a szerződési szabadság önkormányzati rendelet általi korlátozása nem alkotmányos [25/1994. (V. 10.) AB határozat].

51 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Az önkormányzat rendeletét ajogalkotási törvény 14. § (3) bekezdése, illetve az önkormányzati törvény 16. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzat „hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – módon ki kell hirdetni‖. Ameddig egy elfogadott normát nem hirdetnek ki, az nem minősül jogszabálynak – emeli ki az Alkotmánybìróság. A kihirdetés elmaradása jogsértést valósìt meg, amely azonban a kihirdetésre kötelezett tisztségviselők felelősségét alapozza meg, de nem teszi az elfogadott jogszabályt valódi normává [32/1993. (V. 28.) AB határozat]. Az önkormányzati rendeletnek az önkormányzati törvény által lehetővé tett „helyben szokásos módon‖ szerinti kihirdetése magában foglalja annak lehetőségét is, hogy az önkormányzati rendelet hiteles szövege egyidejűleg két helyen és módon kerüljön kihirdetésre [47/1993. (VII. 2.) AB határozat]. Valamennyi jogszabálynak mellőzhetetlen érvényességi kelléke az, hogy előre meghatározott és megismerhető rendelkezések szerint kerüljön kihirdetésre. E követelményből az következik, hogy minden képviselőtestületnek a szervezeti és működési szabályzatában meg kell határoznia az általa alkotott önkormányzati rendeletek helyben szokásos kihirdetési rendjét, és ezeket az előìrásokat maradéktalanul követnie kell (2024/H/1991. AB határozat).

4. 4.4. A MINŐSÍTETT TÖBBSÉGŰ TÖRVÉNYALKOTÁS PROBLEMATIKÁJA Az Alkotmánybìróság megállapìtása szerint a minősìtett többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előìrása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés [1/1999. (II. 24.) AB határozat]. Az alkotmány zárt taxációként meghatározza azokat a tárgyköröket, amelyek törvényi szabályozásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának, illetve – az alaptörvény 2/A. § (2) bekezdése szerinti szuverenitásátruházó nemzetközi szerződést kihirdető törvény, illetve a Magyar Köztársaság cìmerének és zászlajának használatáról szóló törvény esetében – az összes képviselő kétharmadának szavazata szükséges. Ezekben a tárgykörökben – az alább kifejtettek szerint – minősìtett többség szükséges a törvényalkotáshoz. Az alkotmány által kétharmadossá nem minősìtett szabályozási tárgykörökben ugyanakkor csak egyszerű többséggel, a jelenlévő képviselők több mint felének szavazatával alkotható törvény. A minősìtett többséget igénylő törvények köre több tárgykörrel kibővült. Ez nagyrészt az uniós csatlakozással összefüggő közjogi módosìtások következménye: az Európai Unióhoz való csatlakozással kapcsolatos alkotmánymódosìtás több kétharmados többséget igénylő tárgykört iktatott az alkotmányba. A megválasztott képviselők kétharmadának – tehát az alkotmánymódosìtáshoz is szükséges többség – szavazata szükséges az alkotmány 2/A. § (2) bekezdése alapján az európai uniós klauzulából fakadó nemzetközi szerződés megerősìtéséhez és kihirdetéséhez. A jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendezi az alkotmány 35/A. § (1) bekezdése alapján az európai integrációs ügyekkel kapcsolatos törvényhozói ellenőrzésnek, az Országgyűlés és Kormány között folytatott uniós tárgyú egyeztetésnek és a Kormány tájékoztatási kötelezettségének a részletes szabályait. Szintén a jelenlévő képviselők kétharmadának támogatása szükséges az alkotmány 71. § (3) bekezdése szerint az Európai Parlament képviselőinek megválasztásáról szóló törvény elfogadásához, valamint a 71. § (4) bekezdése alapján a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvényhez. Az Alkotmánybìróság a 4/1993. (II. 24.) AB határozatában – az alapjogokkal kapcsolatosan, de általános érvényűen, tehát az államszervezeti kérdésekre is irányadó módon – az alábbiak szerint foglalta össze a minősìtett többséget igénylő törvényi szabályozást előìró alkotmányi rendelkezések tartalmát: „ott, ahol az alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát ìrja elő, a minősìtett többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesìtésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősìtett többség előìrása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesìtéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozzon meg.‖ Az Alkotmánybìróság szerint amennyiben az Országgyűlés már elfogadta az alkotmány alapján a tárgykörben megalkotandó kétharmados törvényt, „ezzel azt is eldöntötte a törvényhozó, hogy az adott alapjogra vonatkozó rendelkezések közül melyeket kellett minősìtett törvénnyel elfogadni. Itt további értelmezésnek kizárólag abban a kérdésben van helye, hogy az illető alapjogra vonatkozó, későbbi, egyszerű többségű törvény nem módosìtja-e az alapjogról szóló kétharmados törvényt, azaz nem kerüli-e meg az ahhoz szükséges eljárási feltételt.‖

52 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Az Alkotmánybìróság a 1/1999. (II. 24.) AB határozatában ezzel összefüggésben kiemelte azt is, hogy „[a]z alkotmány rendelkezése alapján minősìtett többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosìtani vagy hatályon kìvül helyezni‖. Mindebből az következik, hogy az Országgyűlés viszonylag nagy szabadsággal rendelkezik abban a tekintetben, hogy az alkotmányban meghatározott kétharmados tárgykörben elsőként meghozott törvény megalkotása során mely kérdéseket minősìt olyan alapvető fontosságúnak, hogy azokat kétharmados törvényben szabályozza. E rendelkezések módosìtásához, hatályon kìvül helyezéséhez vagy az azzal tételesen ellentétes tartalmú új törvényi rendelkezés elfogadásához a későbbiekben is minősìtett többség szükséges. Az alkotmány által kétharmadossá nem minősìtett szabályozási tárgykörök tekintetében, illetve az adott tárgykörben elsőként megalkotott kétharmados törvénnyel nem ellentétes, ahhoz képest kiegészìtő szabályokat tartalmazó törvény megalkotásához, módosìtásához vagy hatályon kìvül helyezéséhez azonban elegendő az egyszerű többség. A 31/2001. (VII. 11.) AB határozat értékelte az Alkotmánybìróság korábbi döntéseit: a kétharmadosság körében a védelem a (minősìtett többséggel meghatározott) szabályozási koncepció védelmét jelenti az egyszerű többséggel elfogadott törvény általi módosìtástól. A minősìtett többségű törvényből feles törvénybe való átvétel körében a koncepcionális rendelkezések (nevezetesen a titkos információgyűjtés) átvételét alkotmányellenesnek ìtélte, egyéb körben az átvétel alkotmányellenességét nem állapìtotta meg. A minősìtett többség ezen széles körű egyetértést igénylő funkciójából adódóan a kétharmados szavazatarány szükségességének a vizsgálata során elkerülhetetlen annak elemzése, hogy a széles körű konszenzus igénye az adott tárgykörben mire vonatkozott. Ez adott esetben megköveteli az alkotmányozó hatalom szándékának, a kialakult szabályozás történetiségének az elemzését is. Az Alkotmánybìróság e tartalmi vizsgálat szempontját úgy határozta meg, hogy vizsgálja: az egyszerű szótöbbséggel meghozott törvény a minősìtett többségű törvény koncepciójának lényeges elemét (tartalmát) érinti-e, továbbá – történeti megközelìtés alapján – vizsgálja, hogy az egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvénynek milyen a viszonya az alkotmányi felhatalmazás alapján a jogrendszerben minősìtett többségű tárgykörként hatályosult normákhoz. Jogforrástani szempontból megállapìtható, hogy nincs hierarchikus viszony a minősìtett többségű törvény és az egyszerű szavazattöbbséggel elfogadható törvény között. Az alkotmánybìrósági gyakorlatból egyértelműen megállapìtható, hogy az Alkotmánybìróság szerint ilyen hierarchia nem áll fenn. A minősìtett többséget igénylő törvényeket az alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősìtett többséggel különbözteti meg az egyéb törvényektől; a minősìtett törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett; az alkotmány szerint minden – bármilyen szavazataránnyal meghozandó – törvény egyenrangú [4/1993. (II. 12.) AB határozat]. Mégis, különösen az 1/1999. (II. 24.) AB határozat meghozatala óta, létezik egyfajta differenciáltság, egy sajátos rétegzettség, hiszen az egyszerű szótöbbséggel meghozott törvényi rendelkezés nem módosìthatja, nem helyezheti hatályon kìvül az alkotmány alapján minősìtett többségű törvényt. A törvényalkotási eljárásban a hatályban levő kétharmados törvények módosìtásakor, egyes rendelkezéseinek hatályon kìvül helyezésekor akkor sem mellőzhető az alkotmány által előìrt minősìtett többség követelménye, ha a módosìtás részletszabályokról rendelkezik. Az alkotmány 34. § (2) bekezdése szerint – a kormánytöbbségnek a kormányzati szerkezet és szervezetrendszer meghatározása tekintetében érvényesülő, a parlamentarizmusból fakadó szabadságának gyakorlati megvalósìthatósága érdekében – a minősìtett többséget igénylő törvények esetében is lehetőség van arra, hogy minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére, tehát megnevezésére vagy kijelölésére vonatkozó rendelkezést egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel módosìtson az Országgyűlés. Ezen alkotmányi rendelkezéshez képest azonban az alkotmány 40/A. § (4) bekezdése speciális szabályt határoz meg, ìgy a rendőrség, a határőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok esetében – noha ezek is közigazgatási szervnek minősülnek – a belső szervezetre vonatkozó törvényi rendelkezések módosìtásához változatlanul minősìtett többség szükséges.

5. 4.5. A JOGFORRÁSI RENDSZER KOHERENCIÁJA Minden jogszabálynak illeszkednie kell a jogrendszer egészéhez. A koherencia hiánya enyhébb esetben – „csupán‖ – jogalkalmazási bizonytalansághoz, súlyosabb esetben alkotmányellenességhez vezethet. Az egyik legfontosabb koherenciakövetelmény a jogszabályi hierarchia érvényesìtése, azaz hogy az alacsonyabb szintű jogszabály ne legyen ellentétes a magasabb szintűvel, végső soron az alkotmánnyal. Magyarországon a történeti alkotmány világában az alkotmány érvényesülése biztosìtékának a királyi hitlevél és eskü, a miniszterek jogi és politikai felelőssége, a vármegyék ellenállási joga stb. számìtott. Azt, hogy a

53 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

jogszabályok megfeleljenek a történeti alkotmányban kulcsfontosságú szerepet játszó törvényeknek, a bìróságok garantálták. A polgári – ìrott – alkotmányosság kezdeteitől alapvetően új kérdésként vetődik fel, hogy az alaptörvény rendelkezései milyen mértékben és módon válnak az egész jogrendszer kötelező kiindulópontjává. Más oldalról tehát, hogy az alkotmány mennyiben, milyen formában válik a társadalmi átalakulásnak nemcsak gerjesztőjévé, hanem valóságos eszközévé. A kérdés hátterében az a fogalmi dilemma húzódik meg, hogy az alkotmány mennyiben tekinthető jogi s mennyiben „csak‖ politikai dokumentumnak. A jogi alkotmányfogalom jelenti azt, hogy az alkotmányos normák a jogrendszer részévé válnak. Ez viszont csak akkor következik be, ha a jogrendszerben van alkotmánybìráskodás. Az alkotmánybìráskodás tehát azzal jár, hogy az alkotmány, amely addig – garanciális értelemben – a jogrendszeren kìvül maradt, a jogrendszer részévé válik, s a jogrendszerben addig jogi hatás nélküli normái jogi hatást váltanak ki: a velük ellentétes normák érvénytelenek. Az alkotmánybìráskodás ezért a politikai (azaz nem jogi) alkotmányfogalom helyébe (vagy elébe) a jogi alkotmányfogalmat állìtja.10

5.1. 4.5.1. Jogforrási hierarchia, a szabályozási szint elégtelenné válásának kérdése az Alkotmánybíróság gyakorlatában Az Alkotmánybìróság az 1987. évi XI. törvény hatálybalépéséig, 1988. január 1-éig a megalkotásuk időpontjában jogforrástani szempontból nem alkotmányellenes, ám a későbbiek során alkotmányossági szempontból elégtelenné vált jogforrási szinten megalkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés cìmén történőmegsemmisìtésétől tartózkodik ugyan, ha azonban a formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel párosul, a jogszabályt az utólagos normakontroll-eljárás keretében megsemmisìti. Az Alkotmánybìróságnak ez a gyakorlata vonatkozik mind a felhatalmazás alapján kiadott, mind pedig a felhatalmazó jogszabályokra.11 Abban az esetben, amikor a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály a Jat. hatálybalépése előtt keletkezett, ám a Jat. hatálybalépése után módosìtották, noha a Jat. szabályai értelmében törvényi szintre tartozik a szabályozás, a módosìtás az alkotmányossági szempontból elégtelen jogforrási szint miatt alkotmányellenes. 12 Az 1154/B/1995. AB határozatában13 az Alkotmánybìróság összegezte a Jat. és az alkotmány változásainak jogforrástani következményeire vonatkozó gyakorlatát. Ennek kapcsán rámutatott arra, hogy miután „a hatályos jogszabályoknak mindenkor a hatályos alkotmánynak kell megfelelniük, [...] a törvényhozót minden jogviszonnyal kapcsolatban kötik a visszaható hatályú törvényhozás korlátai; az Alkotmánybìróságot pedig még ennél is jobban korlátozza az, hogy az alkotmány hatálybalépése előtti időre még a norma tartalmi alkotmányellenességét sem állapìthatja meg‖. A jogalkotás rendjének szempontjait vizsgálva tehát alkotmányi követelményként az állapìtható meg, hogy a Jat. hatálybalépése után a korábbijogforrások is csak a Jat.-nak megfelelő szintű jogalkotási aktussal módosìthatók, válthatók fel és helyezhetők hatályon kìvül. Miután azonban a Jat. hatálybalépése – vagy akár az alkotmány változása – önmagában nem teszi alkotmányellenessé a korábban kibocsátott normát, az új jogforrási szintnek megfelelően kibocsátott jogszabály jogtechnikai szempontból szükségképpen beleolvad az általa módosìtott normába. Ez viszont nem járhat azzal a következménnyel, hogy a beolvadás következtében az immár a hatályos alkotmánynak és a törvényes jogalkotási rendnek megfelelően kibocsátott jogi aktus alkotmányellenessé válik [54/2001. (XI. 29.) AB határozat]. Számos esetben állapìtotta meg az Alkotmánybìróság, hogy a törvényerejű rendeleti szabályozás törvényi szintűnek minősül.14 A 20/1994. (IV. 16.) AB határozatban az Alkotmánybìróság a törvényerejű rendeletek továbbélésének alkotmányossági vizsgálata kapcsán kifejtette, hogy a jogalkotási törvény jelentősen megszorìtotta az Elnöki Tanács törvényerejű rendelet kibocsátására vonatkozójogkörét, 1988. január 1. után nem alkothatott a kizárólagos törvényhozási tárgyakban. Ez azonban nem érintette a Jat. hatálybalépése előtt alkotott törvényerejű rendeletek hatályát. Mivel törvényerejű rendelet elnevezésű jogforrás ma már nem bocsátható ki, a hatályos törvényerejű rendeleteket csak törvénnyel lehet módosìtani vagy hatályon kìvül helyezni. A hatályos törvényerejű rendeletek az alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazásában törvénynek minősülnek.

5.2. 4.5.2. A normakollízió kérdése A jogrendszerrel kapcsolatos koherenciakövetelmény nemcsak a jogszabályok az alkotmánynak, hanem általában a magasabb szintű jogszabályoknak való megfelelését is jelenti. Ennek hiánya nem minden esetben idéz elő alkotmányellenes helyzetet. Az Alkotmánybìróság több határozatában is foglalkozott az azonos szintű jogszabályok közötti normakollìzió kérdésével: a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában megállapìtotta, hogy a 54 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

„törvényi rendelkezések – értelmezéstől függő – ellentétes tartalma pedig önmagában, anyagi alkotmányellenesség hiányában nem vezethet az alkotmányellenesség megállapìtásához‖. Már e határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy „meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendelkezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollìziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magában véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapìtásának.‖ „A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollìzió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapìtható meg akkor sem, ha ez a kollìzió nemkìvánatos és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie. Az alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos deklarálása azonban tartalmi kérdésekben tovább utal az egyes nevesìtett alkotmányos elvekre és jogokra. Alkotmányellenesség megállapìtására ezért törvényi rendelkezések kollìziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentétes összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet.‖ Az Alkotmánybìróság szerint tehát önmagában a jogszabály kollìziója nem eredményez alkotmányellenességet, csak akkor, ha a törvénysértő jogalkotás egyben alkotmányos szabályt vagy elvet is sért [62/1992. (XI. 22.) AB határozat]. Az Alkotmánybìróságnak ajogalkotási felhatalmazás tárgykörében abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ötv. 16. § (1) bekezdése, illetőleg a Jat. 10. § a) pontjában foglalt rendelkezések közötti ellentmondás sérti-e az alkotmány valamely rendelkezését. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Mìg az Ötv. csak az Országgyűlést (mint törvényhozót) jogosìtja fel önkormányzati szabályozási tárgykör meghatározására, addig ajogalkotási törvény erre a Kormánynak is felhatalmazást ad. Az önkormányzat helyi önkormányzati ügyekben meglévő önálló szabályozási joga önkormányzati alapjognak tekintendő, amely – éppen e jellegénél fogva és erre tekintettel – fokozottabb védelem alatt is áll. A 77/1995. (XII. 21.) AB határozat világosan fogalmaz: „Az alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatìv, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába.‖ Az Alkotmánybìróság – a fentiekre is tekintettel – megállapìtotta, hogy a Jat. 10. § a) pontjában és az Ötv. 16. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezések tartalma ütközik egymással, továbbá a Jat. 10. § a) pontjában foglalt rendelkezés ellentétes az alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltakkal. A kollìzió tehát megállapìtható s erre tekintettel az Alkotmánybìróság a Jat. 10. § a) pontjában tett felsorolásában szereplő „vagy kormányrendelet‖ szövegrészt alkotmányellenesnek minősìtette és megsemmisìtette. Ennek eredményeként tehát csak az Országgyűlés adhat önkormányzati rendeletek alkotására felhatalmazást, a Kormány nem [1/2001. (I. 17.) AB határozat].

5.3. 4.5.3. A normavilágosság követelménye A jogrendszer egészére nézve is különleges jelentőségű, hogy áttekinthető, érthető és világos legyen. Az Alkotmánybìróság töretlen gyakorlata szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Ajogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosìtását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámìthatóak és előrelátható- ak legyenek a norma cìmzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámìthatóságát is [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. A normavilágosság követelménye tehát ajogálla- miságból eredő jogbiztonság alapján részesül alkotmányjogi védelemben. A jogalkotásról szóló törvény 18. § (2) bekezdése szerint a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. Az Alkotmánybìróság a

55 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

normavilágosság körében a erőteljesebben érvényesìtette.15

jogbiztonság szempontjait a jogalkotási törvénybeli

meghatározásánál

Az Alkotmánybìróság több határozatában foglalkozott a jogszabály normatartalmával kapcsolatban fennálló alkotmányos követelményekkel. Ennek során elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos legyen, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, 1/1999. (II. 24.) AB határozat]. Különösen igaz ez a követelmény az alkotmányos büntetőjog területére: a büntetőjogi szankció kilátásba helyezésével tilalmazott magatartást leìró diszpozìciónak határozottnak, körülhatá- roltnak, világosan megfogalmazottnak kell lennie. Alkotmányossági követelmény a védett jogtárgyra és az elkövetési magatartásra vonatkozó törvényhozói akarat világos kifejezésre juttatása. Egyértelmű üzenetet kell tartalmaznia, hogy az egyén mikor követ el büntetőjogilag szankcionált jogsértést, ugyanakkor korlátoznia kell az önkényes jogértelmezés lehetőségét a jogalkalmazók részéről. Vizsgálandó tehát, hogy a tényállás a büntetendő magatartások körét nem túl szélesen jelöli-e ki, és elég határozott-e [47/2000. (XII. 14.) AB határozat]. A jogszabályok rögzìtett nyelvi formában jelennek meg. Az alkotmányosan is elfogadottjogértelmezésnek megvannak a határai: ez azonban nem kerülhet szembe ajogbiztonság követelményével. A jogalkalmazói jogértelmezés ezért csak olyan működőképes jogszabályra épülhet, amely világosan kijelöli az adott jogintézmény célját, alkalmazásának kereteit, szempontjait és rendjét, az alkalmazásával érintettek körét, azok jogait és kötelezettségeit és az intézménnyel összefüggésben igénybe vehető jogorvoslati rendet [47/2003. (X. 27.) AB határozat]. A jelentéktelen és csak a törvény hatálybalépése után, az alkalmazás menetében felismert szövegbeli következetlenségek ajogalkalmazás során szükséges értelmezéssel esetleg kiküszöbölhetők. Erre vannak példák, bár az ilyen hiányosságok felszámolásának is az egyetlen hathatós és az eshetőlegességet kizáró módja a törvénymódosìtás lenne. Akkor azonban, amikor a „következetlenség‖ már a mindennapi értelmezéssel nem szüntethető meg, mert olyan szövegbeli hiányosságokban jelentkezik, amelynek elhárìtásához a törvényben nem szabályozott intézmény, elv beiktatása vagy éppen a meglévő rendelkezés elhagyása szükséges, nincs más lehetőség ennek megszüntetésére, mint a törvény módosìtása a belső koherencia megteremtése érdekében [1/1999. (II. 24.) AB határozat]. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. A jogalkalmazás az általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása, amelynek során minden jogszabály értelmezésre szorul. Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti ajogalkalmazót, és megakadályozza, megnehezìti, hogy ajogsza- bály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkìthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektìv jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbìtja a jogbiztonságot (1160/B/1992. AB határozat). Az Alkotmánybìróság rámutatott arra, hogy a jogszabályok világossága, áttekinthetősége érdekében célszerű, ha a törvényhozó kerüli azoknak a helyzeteknek a teljes körű felsorolását, melyekre a jogszabály adott rendelkezését alkalmazni kell; az életviszonyok folyamatos alakulása, változásai következtében e helyzetek kimerìtő felsorolása reménytelen vállalkozás volna. Ha pedig újból és újból kiderülne, hogy a törvény hatályát ki kell terjeszteni olyan helyzetekre is, melyekre a törvényhozó eredetileg nem gondolt vagy nem gondolhatott, ez a sorozatos törvénymódosìtások kényszere folytán az alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság egyik elemére, a jogbiztonságra nézve jelentene veszélyt [55/2001. (XI. 29.) AB határozat]. A változó életviszonyokhoz való rugalmas alkalmazkodás azonban nem eredményezheti a jogszabályok követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő változtatásának gyakorlatát. Ez utóbbi különösen akkor valósul meg, ha a jogszabályok módosìtását – hatálybalépésüket megelőzően – ismét módosìtják. A jogszabályok áttekinthetetlen, követhetetlen változtatása mind a jogalkalmazókat, mind a jogalanyokat jogbizonytalanságban tartja, s ez összeegyeztethetetlen ajogbiztonság alkotmányos elvének lényegi tartalmával [8/2003. (III. 14.) AB határozat]. A jogi normák tartalmának értelmezhetetlensége az alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét eredményezi. Az Alkotmánybìróság általános érvénnyel mutatott rá arra, hogy alkotmányellenessé nyilvánìtható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámìtható és cìmzettjei számára előre nem látható [42/1997. (VII. 1.) AB határozat]. Az arról való döntés, hogy az adott jogszabályi rendelkezés megfelel-e az egyértelműség és kiszámìthatóság követelményének, természetesen eseti

56 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

mérlegelés tárgya [22/1997. (II. 25.) AB határozat]. Ajogbiztonság sérelmét jelentheti az is, ha a normaszöveg ugyan érthető, de végrehajthatatlan [10/2001. (II. 12.) AB határozat]. A törvényszerkesztésre és törvénymódosìtásra vonatkozó – a jogállamiságból következő – speciális alkotmányossági szempontokat a 42/1995. (VI. 30.) AB határozat állapìtotta meg. Az abban kialakìtott teszt alapján a törvényszerkesztés alkotmányos alapon – egyebek mellett – akkor kifogásolható, ha a törvény jelentős számú törvényt módosìt, amelyeket semmiféle kimutatható logikai kötelék nem kapcsol egybe, s a módosìtások jogtechnikai módja nehézzé teszi a változások lényegének megismerését, továbbá ha nem kényszer szülte kivétel esete áll fenn. Az Alkotmánybìróság több ìzben felhìvta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett „salátatörvények‖ gyakorlata súlyos alkotmányossági aggályokat vet fel. A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosìtása (hatályon kìvül helyezése, kiegészìtése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. A jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják ajogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. Az Alkotmánybìróság a különböző törvények módosìtását logikai összefüggés nélkül összekapcsoló törvények alkotmányosságát eseti vizsgálatának eredményétől függően bìrálja el. Az önmagában nem kifogásolható, ha egy törvény számos, tartalmilag szoros kapcsolatban álló törvény módosìtásáról (kiegészìtéséről, hatályon kìvül helyezéséről) rendelkezik. A jogbiztonságot elsősorban az olyan „salátatörvények‖ veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a változások nehezen követhetővé válnak [például 108/B/2000. AB határozat, 38/2000. (X. 31.) AB határozat]. Az Alkotmánybìróság jogalkotással összefüggő feladatait a 16. fejezetben elemezzük.

6. 4.6. A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉSEK a) Az egyes államok jogszabályainak forrásai általában túlmutatnak az adott állam határain. Az elmúlt évszázadokban a római jog, a kánonjog, illetve a természetjog közvetìtette a jogi szabályozás általános elveit, amelyekből az egyes államok merìtettek. A XIX. században kialakuló nemzetállamok különös érzékenységet, nemegyszer elutasìtást tanúsìtottak a befogadással kapcsolatban, s általában saját jogrendszereiket épìtették ki. A gazdasági élet, különösen a kereskedelem követelményei azonban áttörték az elszigetelődés burkát. Manapság ugyanilyen hatással jár az emberi jogokkal kapcsolatos általános értékek egyetemes, államhatárokra tekintet nélkül történő érvényesìtésének szándéka. Két különböző dolog azonban a jogi szabályozás általános elveinek elismerése, illetve azon módszerek, eljárások meghatározása, amelynek eredményeképpen a nemzetközi szìntéren megjelenő szabályok a belső jog részévé válnak. Ezzel kapcsolatban az egyes államok – szuverenitásuk korlátozásától vagy elvesztésétől tartva – máig tartózkodást mutatnak. Az államok között szerződésben foglalt megállapodások jöhetnek létre a nemzetközi jog szabályai szerint. E szerződésekből jogok és kötelességek származnak a felekre, az államokra. Az államok a nemzetközi szerződésekben jórészt közvetlenül, egymás irányába vállalnak kötelezettségeket és teljesìtik azokat. Vannak azonban olyan nemzetközi szerződések, amelyek érintik az állampolgárok jogait, kötelességeit, illetve amelyeknek a teljesìtése az állami szervek hatékony közreműködését igényli. A nemzetközi szerződéseket a magyar jogrendszer dualista jellegére tekintettel törvénnyel vagy kormányrendelettel ki kell hirdetni. A nemzetközi szerződések kihirdetésükkel a belső jog forrásává válnak: akihirdetéssel hárìtanak jogokat, kötelességeket a magánszemélyekre, az állami szervekre. b) A magyar alkotmány a nemzetközi jogi jogforrások belső joggá válásának másik módját is ismeri. A 7. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosìtja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját; a 8. § (1) bekezdése értelmében pedig: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegenìthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.‖ A magyar jogforrási rendszer szerint a törvényben kihirdetett nemzetközi szerződés az alkotmány alatt, de a törvények felett, a kormányrendeletben kihirdetett nemzetközi szerződés pedig a törvények alatt, de a kormányrendeletek felett helyezkedik el a jogforrási hierarchiában. Az Alkotmánybìróság 53/1993. (X. 13.) AB határozatában foglalt értelmezés szerint, amin a 4/1997. (I. 22.) AB határozat sem változtatott lényegesen,16 az alkotmány 7. § (1) bekezdése azt rögzìti, hogy a nemzetközi jog általánosan ismert szabályai külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása nélkül – maga az alkotmány hajtotta végre. Eszerint a

57 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

nemzetközi jog általánosan ismert szabályai nem az alkotmány részei, hanem „vállalt kötelezettségek‖. Az, hogy a vállalást és a transzformációt az alkotmány tartalmazza, nem érinti az alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. Ez az általános belső joggá tétel egyáltalán nem zárja ki, hogy „egyes általánosan ismert szabályokat‖ külön egyezmények is meghatározzanak, és azok tekintetében külön transzformáció történjék. Az ENSZ alapokmánya és a genfi egyezmények tartalmaznak például ilyen szabályokat. A 7. § (2) bekezdés második fordulata – a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosìtása – minden vállalt nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosìtani kell, beleértve az alkotmányt is. Az alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az alkotmány a nemzetközi jogból származó szerződéssel vagy közvetlenül az alkotmánynyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg: az összhang biztosìtásában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira [53/1993. (X. 13.) AB határozat]. A határozat meghozatalára okot adó ügyben az Alkotmánybìróság megállapìtotta: a háborús és emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi jogi szabályozása ugyan nincs tekintettel a belső jogban érvényesülő nullum crimen elvre, amikor ezeket a bűncselekményeket büntetni rendeli, ennek ellenére a kapcsolatos nemzetközi szabályok alkalmazása az államok belső jogában, ìgy a magyar jogban sem lehet kétséges. 17

7. 4.7. A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS MEGKÖTÉSÉRE IRÁNYULÓ ELJÁRÁS A BELSŐ JOG SZERINT Azt, hogy a nemzetközi szerződés milyen jogforrási formában kerül kihirdetésre, a belső jog, átfogóan a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény határozza meg. A törvény a nemzetközi szerződéssel kapcsolatos eljárást három szakaszra osztja: – a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerését megelőző eljárás, ezen belül a szerződés előkészìtése, létrehozása és szövegének megállapìtása, – a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése, ezen belül felhatalmazás a szerződés kötelező hatályának elismerésére s az ezt követő eljárás, végül pedig – a nemzetközi szerződés kihirdetése és ideiglenes alkalmazása. A miniszterelnök a miniszter és a külpolitikáért felelős miniszter együttes előterjesztése alapján ad felhatalmazást nemzetközi szerződés létrehozására; ha pedig a szerződés kötelező hatályának elismerésére az Országgyűlés adhat felhatalmazást, az Országgyűlés illetékes bizottságának meg kell küldeni a felhatalmazásról szóló határozatot. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére akkor kerülhet sor, ha kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződés esetében az Országgyűlés, egyéb esetekben a Kormány felhatalmazást ad. Kiemelkedő fontosságú az a szerződés, amely olyan tárgyat érint, amely törvényhozói hatáskör, alapvető jogokat érint, a hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaz stb. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére a külpolitikáért felelős miniszter tesz előterjesztést a köztársasági elnöknek, ha a kötelező hatály elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást. Ha a szerződést törvény hirdeti ki, a köztársasági elnök a szerződés kötelező hatályának az elismeréséről okiratot állìt ki, amelynek a kicseréléséről vagy letétbe helyezéséről a külpolitikáért felelős miniszter gondoskodik. Ha a köztársasági elnök a nemzetközi szerződést alkotmányellenesnek találja, az Alkotmánybìróságnál alkotmányosságának előzetes vizsgálatát kezdeményezheti. Ha az Alkotmánybìróság a nemzetközi szerződést alkotmányosnak találja, a köztársasági elnök kiállìtja a szerződés kötelező hatályának az elismeréséről szóló okiratot, amelyet azután a külpolitikáért felelős miniszter a szerződésben meghatározott módon kicserél vagy letétbe helyez. Ha az Alkotmánybìróság – ezt a rendelkezést már az Alkotmánybìróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 36. § (2) bekezdésében találjuk – a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapìtja meg, a nemzetközi szerződés mindaddig nem erősìthető meg, amìg a nemzetközi szerződést kötő szerv vagy személy az alkotmányellenességet meg nem szünteti.

58 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Ha a nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást, azt törvényben, egyéb esetekben kormányrendeletben ki kell hirdetni. Ha a szerződés szövege eredetileg kizárólag idegen nyelven ìródott, akkor azt idegen nyelven s annak hiteles magyar fordìtásában kell kihirdetni. A nemzetközi szerződések megkötésére irányuló belső jogi szabályozással kapcsolatban meg kell jegyezni: az 1969. évi bécsi egyezmény 27. cikke szerint az állam nem hivatkozhat nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségeinek elmulasztása esetén a belső jogi szabályozásra, azaz ez a cikk bármilyen szintű belső jogszabállyal szemben a nemzetközi szerződés javára prioritást biztosìt. 18

8. 4.8. AZ UNIÓS JOG ÉS A MAGYAR JOGRENDSZER Az Európai Unióhoz történt csatlakozás nyomán a magyar jogforrási rendszer kérdései csupán az uniós jog kontextusában ìtélhetők meg. Így alapvető jelentőségűek a szerződés rendelkezései és az Európai Bìróság ìtéletei. a) Az államok között új tìpusú kapcsolatot jelent az Európai Unió, amelyet az 1993. november 1-jén életbe lépett Maastrichti Szerződés hozott létre. Elődje-előzménye az az Európai Közösségek, amely az Európai Szénés Acélközösségről 1951-ben megkötött Párizsi Szerződés s az Európai Gazdasági Közösségről és az Európai Atomenergia Közösségről 1957-ben megkötött Római Szerződés alapján szerveződött meg. A szerződés a nemzetközi jog alapelveivel ellentétben az Európai Közösséget (ma már Uniót) olyan jogosìtványokkal ruházza fel, amelyek közvetlenül érintik a szerződéssel érintett államok polgárait. A tagállamok polgárai saját nemzeti jogrendszerüknek és a közösség jogrendszerének egyaránt alávetettek. 19 Amìg tehát a nemzetközi közjog szabályait az államok közötti viszonyokat szabályozó normák adják, a közösségi jog a közösségek, a tagállamok és a magánszemélyek viszonyrendszerére vonatkozó szabályokból áll össze.20 A Római Szerződés 189. cikke szerint az Európai Közösségek Tanácsa és Bizottsága – feladatainak megfelelő teljesìtése érdekében – a szerződés rendelkezéseinek megfelelően rendeleteket, irányelveket, döntéseket, ajánlásokat és állásfoglalásokat hoz. A rendelet (regulation) általános hatályú és minden tagállamban közvetlenül érvényes a tagállamokra és az egyénekre is (EGK-szerződés 189. cikke). A rendeletet közzé kell tenni az unió Hivatalos Lapjában. Az irányelv (directive) az elérendő célokat illetően kötelezi a cìmzett tagállamokat, a formák és eljárások megválasztása azonban ilyenkor a nemzeti hatóságok hatáskörében marad. A minden tagállamra vonatkozó irányelvet közzé kell tenni a Hivatalos Lapban. A határozat (decision) teljes egészében kötelező azokra, akik a cìmzettjei. A határozatok akkor válnak hatályossá, ha azokat a cìmzettjeikkel közlik. Az ajánlás (recommendation) és a vélemény (opinion) nem kötelező erejű jogi eszközök, nem minősülnek jogi normáknak, bár meggyőző erejük van. 21 Az Európai Unió (EU) jogforrásai között elsődleges és másodlagos jogforrások között szokásos különbséget tenni. Az elsődleges jogot a közösség alapìtó szerződései, időközbeni módosìtásai és az azokra épülő más szerződések alkotják. Ezek tulajdonképpen az EU alkotmányát alkotják. 22 Az EU másodlagos jogforrásai közé a rendeletek, az irányelvek és a határozatok tartoznak. Az Európai Bìróság jogalkotása is része az unió jogforrási rendszerének. Ez az anyag magában foglalja az Európai Bìróság ìtéletei mellett az Európai Bìróság által a közösségi joggal kapcsolatban kiadott véleményeket, de még a bìróság által alkalmazott jogelveket is. A bìróság ìtéletei nem vezetnek közvetlenül jogharmonizációhoz, de az unió politikai szerveit cselekvésre ösztönzik. 23 Lényeges, és az unió, illetve egyes államai belső jogának egymáshoz való viszonyát jellemzi, hogy bár az előbbi megelőzi az utóbbit, azaz a közösségi jog „a hierarchia magasabb szintjén helyezkedik el‖, 24 a két jogrendszer közötti viszony nem az alkotmány, illetve az arra épülő jog viszonyának felel meg, hiszen „a közösségi törvény nem forrása az európai államokban meghozott törvények érvényességének‖. Az Európai Unió országai kötelesek eleget tenni úgynevezett jogharmonizációs kötelezettségüknek, azaz az unió tevékenysége szempontjából fontos szabályokat összhangba kell hogy hozzák a közösség jogharmonizációs irányelveivel. A jogharmonizáció végső soron az Európai Bìróság által kikényszerìthető.25 b) A magyar, illetve uniós jog egymáshoz való viszonya két irányból határozható meg. Az egyik irányt az uniós jog elsőbbsége, a másikat pedig az uniós jog tagállamokban történő közvetlen alkalmazhatóságának követelményei határozzák meg.26 ba) Általánosságban azt állapìthatjuk meg: a közösségi jog elsőbbséget élvez; az elsőbbsége azt jelenti, hogy vele ellentétes nemzeti jogszabály nem érvényesìthető, formális megsemmisìtésétől függetlenül.

59 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Az Európai Bìróság a 6/64. sz., Costa kontra E.N.E.L. ügyben hozott alapvető jelentőségű határozatának rendelkező része kimondja: a szerződés hatálybalépése után semmilyen későbbi, egyoldalúan hozott jogi aktus nem érvényesìthető a közösségi szabályozással szemben. 27 A szerződésből származó jogot, amely független jogforrás, jellegénél fogva nem bìrálhatják felül a nemzeti jog szabályai, akármilyen formában is léteznek, anélkül hogy azt megfosztanák közösségi jogi jellegüktől, és anélkül, hogy magának a közösségnek az intézményes jogalapját ne kérdőjeleznék meg. Ezért egy közösségi intézkedés valamely tagállamon belüli érvényesülését nem érintik azok az állìtások, hogy az adott intézkedés ellentétes az állam alkotmányában megfogalmazott alapjogokkal vagy valamely alkotmányos struktúra elvével (11/70. sz. ügy stb.). Az Európai Bìróság más határozataiban a közösségi jog elsőbbségére vonatkozó felfogását részben elmélyìti, részben továbbfejleszti (106/77. sz., Amministrazione delle Fi- nanze dello Stato kontra Simmental Spa ügy): – a nemzeti bìróság a közösségi jog alkalmazásához nem kell megvárja, hogy a jogalkotó a közösségi joggal szembe futó tagállami jogszabályt hatályon kìvül helyezze; – hasonlóképpen arra sincs szükség, hogy a tagállam törvényhozási aktussal vagy más alkotmányos eszközzel hatályon kìvül helyezze a közösségi joggal ellentétes állami jogszabályt stb. Az Európai Bìróságnak a közösségi jog elsőbbségére vonatkozó felfogását az unió egyes tagállamaiban elméletileg vitatják, érvényesülését azonban nem kérdőjelezik meg. A közösségi jog elsőbbségét a magyar törvényekkel és rendeletekkel szemben az alkotmány uniós klauzulája teszi lehetővé. Az Alkotmánybìróság gyakorlata szerint a közösségi jog ugyanakkor nem élvez elsőbbséget az alkotmánnyal szemben. bb) A közösségi jog közvetlen alkalmazhatósága szempontjából a 26/62. sz., Van Gend & Loos kontra holland adóhatóság ügynek van alapvető jelentősége. Ennek rendelkező része kimondja: az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés 12. cikke közvetlen hatályú, és olyan egyéni jogokat hoz létre, amelyeket a nemzeti bìróságoknak védeniük kell. A másik oldala a kérdésnek, hogy a közösségi jog a nemzetközi jognak egy új rendszerét alkotja, melynek érdekében az államok korlátozták saját szuverén jogaikat, bár nem minden területen, és amelynek az alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is.

9. 4.9. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG HATÁROZATAI Az Alkotmánybìróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Egyéb hatáskörei mellett vizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát. Határozatot hoz, amellyel megsemmisìti az alkotmányellenes jogszabályokat és az állami irányìtás egyéb jogi eszközeit. Az Alkotmánybìróság nem jogalkotó szerv, jogszabály-megsemmisìtésre lehetőséget biztosìtó hatásköre folytán azonban az a kérdés, hogy mi az érvényes jogszabály, mindez csupán az alkotmánybìrósági határozatok ismeretében válaszolható meg. Az Alkotmánybìróságnak ajogforrások rendszerében betöltött lényeges szerepét részben ez adja. Másrészt az, hogy az egyes – a jogszabály megsemmisìtésére irányuló indìtvány elbìrálása során hozott – határozatait kimerìtően indokolja. A határozat indokolásának jogi értelemben vett kötelező ereje vitatott. A vitában való állásfoglalás nélkül is leszögezhetjük: az az indokolásban foglalt érvelés, amely a határozatot követi, intellektuális meggyőző ereje folytán a jogalkotó jövőbeni magatartását befolyásolja, illetve meghatározza. Másfelől a jogalkotónak- belátása hiányában is – számolnia kell azzal, hogy hasonló ügyeket az Alkotmánybìróság a korábban alkalmazott elvek szerint ìtél meg.

10. 4.10. AZ ÁLLAMI IRÁNYÍTÁS EGYÉB JOGI ESZKÖZEI A jogalkotási törvény a normatìv aktusok sajátos csoportjaként különbözteti meg az állami irányìtás egyéb jogi eszközeit. Olyan fogalom ez, amely nem teljesen felel meg az új alkotmányos rendszer követelményeinek. A szocializmus időszakában született, s az „állami irányìtásnak‖ azokat a feltételeit veszi alapul, amelyek között az állami szerveket hierarchikus kapcsolat fűzte egymáshoz: az Országgyűlésnek voltak alárendelve a tanácsi képviseleti szervek, a kormánynak a tanácsok végrehajtó bizottságai, a minisztériumoknak a tanácsi osztályok/szakigazgatási szervek stb. Az állami gazdálkodó szervek, vállalatok, intézmények nem különültek el az őket irányìtó szakigazgatástól. Ebben a helyzetben az állami irányìtás „egyéb‖ jogi eszközei az

60 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

államszervezet és ahozzákapcsolódó állami és szövetkezeti gazdálkodás irányìtására szolgáltak; igaz, hogy az állampolgárokra közvetlenül jogokat és kötelezettségeket nem származtattak. A klasszikus közjog is ismer olyan normaformákat, amelyek nem vagy csak speciális értelemben számìtanak jogszabályoknak. Így a mindenkire kötelező (külső) rendeletek mellett megkülönböztetik a csak a közigazgatási szervekre kötelező belső rendeleteket; a törvényhozó hatalom – abból a történelmi privilégiumából eredően, hogy önmaga számára is alkothat jogot – a törvényen kìvül is rendelkezhet normaformában például ügyrendjéről, működési szabályairól. Az állami irányìtás egyéb jogi eszközei a jogalkotási törvény rendelkezései alapján a következők. a) Határozat: a törvény az Országgyűlést (az egykori Elnöki Tanácsot), a Kormányt (a Minisztertanácsot), a kormánybizottságokat és az önkormányzatokat (az egykori tanácsokat és végrehajtó bizottságaikat) jogosìtja fel határozathozatalra. Az emlìtett szervek „határozatban szabályozzák az általuk irányìtott szervek feladatait, saját működésüket, és állapìtják meg a feladatkörükbe tartozó terveket‖. b) Utasìtás: „A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányìtási jogkörében a közvetlen irányìtása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasìtást adhat ki.‖ c) Statisztikai közlemény: „A kizárólag statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet tartalmazó kötelező rendelkezést a Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki.‖ d) Jogi iránymutatás: Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg. Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti, amelyeket a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére. A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek feladata teljesìtéséhez ismernie kell. A gyakorlatban ma is előfordul, hogy a minisztériumok, illetve azok belső szervezeti egységei, amelyeknek erre hatáskörük nincsen, nem a jogalkotási törvényben meghatározott – normatìv – formában rendelkeznek. A nem jogalkotó hatáskörrel rendelkező kibocsátó normáit az Alkotmánybìróság alkotmányellenesnek nyilvánìtotta, bár erre nincs hatásköre, hiszen a szóban forgó normaformát a jogalkotási törvény nem ismeri, ennek megfelelően az Alkotmánybìróságról szóló törvényben az Alkotmánybìróság által megsemmisìthető normatìv aktusok felsorolásában sem szerepel. Így történt a 155/B/1990. AB határozatban, ahol a Belügyminisztérium 12/1983. (BK 4.) anyagi és technikai csoportfőnöki rendelkezését alkotmányellenesnek nyilvánìtotta (az utasìtás megsemmisìtése nélkül). Ugyanakkor a hajdanvolt Magyar Rádiót és Televìziót Felügyelő Bizottság közleményéről – amelyben a fizetett politikai hirdetés tilalmáról van szó – az Alkotmánybìróság azt mondta, hogy az, tehát a közlemény nem tartozik az állami irányìtás egyéb jogi eszközei közé, ezért az alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indìtványt visszautasìtja (116/B/1990/2. AB határozat). A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXIII. törvény 14. §-a alapján az egyház az ingatlantulajdonos helyi önkormányzattól, illetőleg az ingatlan kezelőjétől az igénybejelentés mellett közvetlenül is igényelheti a volt egyházi tulajdonú ingatlannak az általa meghatározott egyházi jogi személy részére történő átadását. Az átadásra, az egyházi jogi személy tulajdonjogainak ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére a felek megállapodása alapján kerül sor. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium egy informális listában összeállìtotta e megállapodások lényeges tartalmi követelményeit, és e szempontokat az érintett tulajdonosoknak (kezelőknek) és az egyházaknak – figyelembevétel végett – megküldte. Az Alkotmánybìróság a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában megállapìtotta: az indìtvánnyal támadott és hasonló minisztériumi vagy egyéb központi szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem ajogalkotási törvény garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámìthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki őket, alkalmasak arra, hogy a cìmzetteket megtévesszék, a cìmzettek kötelező előìrásként kövessék ezeket. A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését

61 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

lerontó irányìtási eszközzé, s ez a jogállamiság követelményeivel összeegyeztethetetlen – mutat rá az Alkotmánybìróság. Figyelemre méltó, hogy az Alkotmánybìróság általi minősìtés szempontja nem az, hogy a szóban forgó körlevél az állampolgárok jogait stb. érintő szabályt tartalmaz-e. Másrészt nem a jogalkotási törvény a direkt viszonyìtási alap a körlevél, útmutató stb. alkotmányosságának megìtéléséhez, hanem az Alkotmánybìróság itt is az alkotmánynak a jogállamiságot deklaráló rendelkezéséből indul ki.

11. 4.11. A SZOKÁSJOGI JOGALKOTÁS, A BÍRÓ ALKOTTA JOG A szokás az ugyanolyan vagy hasonló esetre szóló magatartást jelent. Az államhatalom különbözőképpen kezelheti a társadalom egészének vagy egy részének érdekeit, értékeit hordozó szokásokat: elutasìthatja, megtűrheti, jogalkotó szervei által adaptálhatja vagy éppen jogalkalmazó szervei útján érvényesülésüket kikényszerìtheti. Ez utóbbi esetben beszélhetünk szokásjogról. A rendi társadalom jogrendszerében a szokásjog fogalmajórészt a partikuláris jogalkotáshoz kapcsolódott. Az állam széttagoltsága, a központi hatalom gyengesége kedvezett a sajátos értékeket hordozó és érdekeket kifejező szokások kialakulásának a különböző térségi közösségek és etnikai csoportok körében. Fontos helyet foglalt el ugyanakkor a hatalom gyakorlására vonatkozó szabályok között is. Szinte szakrális jelleget és jelentőséget kölcsönzött, különösen a közjogi jellegű szabálynak, ha alkalmazását a régmúlt időkre lehetett visszavezetni. A polgári államok – különösen fejlődésük első szakaszában – a szokásjogot elutasìtották, s ez természetes is. A nemzeti-állami határok között folyó árutermelés és áruforgalom az egész országra kiterjedő egységes jogot feltételezett. A rendi társadalom intézményeinek átalakìtása sem mehetett végbe másként, mint az ìrott, a törvényi jog alkalmazásával. Azokban az országokban, amelyekben a polgári átalakulás fokozatos volt, hosszabb időt vett igénybe, bizonyos szokásjogi szabályok is tovább megmaradtak. A különböző jogrendszerek egymástól eltérő módon engedték meg vagy tiltották a szokásjog érvényesülését. A magyar jogrendszer „kútfői‖, azaz forrásai között hosszú évszázadokon keresztül meghatározó szerepet játszott a szokás. A XVI. századra már az igazságszolgáltatás zavaraihoz vezetett az, hogy az ország különböző térségeiben egymástól eltérő, gyakran egymásnak ellentmondó szokásjogot alkalmaztak. Werbőczy Hármaskönyvének jelentőségét részben az adta, hogy szerzője az országos szokásjogot összegyűjtötte, feldolgozta, s ezzel egyszersmind a történeti jogrendszer maradandó elemeit az utókor számára megmentette, átörökìtette; ìgy lehetővé vált a történetileg kialakult közjogi és magánjogi gondolkodás – a római, illetve kánonjog melletti – továbbélése. A Hármaskönyv formai értelemben nem vált törvénnyé, kötelező erejét ennek ellenére több mint négy évszázadon keresztül nem vonták kétségbe. A szokásjog kötelező erejét maga a Hármaskönyv elvi jelleggel is kimondta, amit aztán az 1791. évi X. törvénycikk, majd az 1869. évi IV. törvénycikk is megerősìtett. A szokásjog kötelező erejének megìtélése jogáganként és az egyes ìrott jogi jogforrásokhoz képest is eltérő lehet. A magyar közjog fontos szabályai hosszú évszázadokon keresztül szokásjogi jellegűek voltak. Az ìrott jog persze fokozatosan uralkodóvá vált, a parlamenti jog egyes területei, továbbá a kormányzati rendszer és tevékenység bizonyos elemei azonban szokásjogi jellegűek maradtak. A modern állam a törvényt – és rendeletet – rontó szokás tagadását nem nagyon nélkülözheti. Ma is tanúi lehetünk azonban annak, hogy bizonyos jogszabályok valamiféle közmegegyezés – s nem formális törvényhozói aktus – révén veszìtik el érvényességüket. Ami az egyes állami szervek gyakorlatának – szokásának – jogot teremtő erejét illeti, csupán a közigazgatási szervekkel kapcsolatban helyezkedhetünk a teljes tagadás álláspontjára. A közigazgatási szerv – konkrét vagy normatìv aktus formájában megnyilatkozó – cselekvésének törvényi felhatalmazáson kell alapulnia. A szokásjogi jogképződésnek az elismerése a közigazgatás keretei között éppen az emlìtett elvnek mondana ellent.28 A bìrói jogalkalmazás területén a kérdés megìtélése már más. A bìróságok az igazságszolgáltatás szervei. Funkciójuk tehát ajogalkalmazás s nem a jogalkotás. Jogalkalmazó tevékenységük során azonban olyan helyzetbe kerülhetnek, amikor az adott tényállás s az alkalmazásra kerülő jogszabály nem teljesen fedi egymást. Ezt az esetet sem elvileg, sem gyakorlatilag kizárni nem lehet, egyrészről a jogi szabályozás statikus jellege, másrészről az életviszonyok összetettsége, dinamikus változása következtében. Az életviszonyok és az alkalmazásra kerülő jogszabályok közötti esetleges ellentmondások feloldásában játszik szerepet a Legfelsőbb Bìróság a maga jogfejlesztő tevékenységével.

62 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

A Legfelsőbb Bìróságnak különleges helye, szerepe van az igazságszolgáltatás rendszerében. Azonkìvül, hogy konkrét ügyekben ìtélkezik, az egész bìrói tevékenységre befolyást gyakorol. A bìrósági jogalkalmazás egységének biztosìtása a Legfelsőbb Bìróság feladata. Ennek ellátása során jogegységi határozatokat és elvi bìrósági határozatokat tesz közzé. Az Európai Bìróság gyökeresen más szerepet játszik az uniós jog érvényesìtésében, mint amit a magyar bìróságok a magyar jogszabályok érvényre juttatásában: jogfejlesztő szerepe az unió egész működése szempontjából meghatározó jelentőségű. Annak következtében, hogy az uniós jog a magyar jogrendszer részévé vált, vele szemben elsőbbséget élvez, s alkalmazása a magyar bìróságok számára kötelező, mi több, a magyar bìróság jogalkalmazó tevékenysége során esetenként köteles az uniós bìrósághoz fordulni véleményért, az Európai Bìróság ìtéletei a magyar bìróság által alkalmazandó jog új, az eddigitől eltérő természetű forrásait nyitják meg.

12. 4.12. A JOGSZABÁLYOK ÉRVÉNYESSÉGE Az érvényes jogszabály létrejöttének alapvető feltétele a jogalkotó hatáskör. Ez azt jelenti, hogy az adott szervnek a szabályozás tárgyát képező életviszony rendezésére van jogszabályban rögzìtett, jogalkotásra felhatalmazó hatásköre. Nem elég tehát az, hogy az adott szerv általában rendelkezzék jogalkotó hatáskörrel, hanem arra is szükség van, hogy ez meghatározott életviszonyok szabályozására szóljon. Alapvető érvényességi kellék, hogy a jogszabály beilleszkedjék a jogforrások hierarchiájába, magasabb rendűjogforrással ne legyen ellentétes. A jogalkotási törvénynek ez a rendelkezése hosszú időszakon keresztül, egészen az Alkotmánybìróság felállìtásáig nem volt szankcionálva; érvényesìtésének nem voltak eljárási garanciái. Az általános érvényű jogszabályok kihirdetése nélkül a jogszabályoknak megfelelő magatartás nem várható el. Hasonló a helyzet a jogi iránymutatások közlése tekintetében is. A nem közölt jogforrás rendelkezése szerinti magatartás ugyanis nem várható el a cìmzettektől. A jogszabály érvényességi kelléke a jogszabály létrehozására vonatkozó eljárási szabályok megtartása. Ezeket rendszerint a kibocsátó állami szerv szervezetét, hatáskörét, működését tartalmazó jogszabályok, például az Országgyűlés ügyrendje tartalmazzák, de más jogszabályok is rendelkezhetnek erről. Ajogalkotási eljárás szabályait az alkotmány, ajogalkotási törvény, illetve más jogszabályok állapìtják meg. Az eljárási szabályok egy része alkotmányos jelentőségű, megsértésük ennek következtében az Alkotmánybìróság általi megsemmisìtést von maga után; az eljárási szabályok más részének azonban nincsen ilyen jelentősége. „Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás‖ – állapìtotta meg az Alkotmánybìróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában. A 14/1992. (III. 3.) AB határozat, amelyet a 7/1993. (II. 15.) AB határozat megerősìtett, rögzìti: „ha a jogszabály-előkészìtő szervek a jogalkotásról szóló törvény szabályalkotási követelményeit nem tartják be, ez a kötelességszegés önmagában nem elégséges ok az adott jogszabályok alkotmányellenességének megállapìtására. A jogszabályok előkészìtésére vonatkozó törvényi előìrások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. Ajogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kìvül hagyása csak akkor eredményezheti jogszabály alkotmányellenességének megállapìtását, ha az adott jogszabály egyben az alkotmány valamely rendelkezésébe ütközik. Az alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmében ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, ez a rendelkezés azonban nem emelte az alkotmány szintjére a jogalkotási törvény normáit.‖ A jogalkotási eljárás kérdései között az elmúlt években különös jelentőséggel merült fel a társadalmi, illetve a társadalmi szervek általi részvétel a jogalkotás folyamatában. Az Alkotmánybìróság gyakorlatában is meglehetősen nagy súlyt képvisel e problémakör. Ajogalkotási törvény 27. §-a a szakszervezetek és érdekképviseleti szervek részére széles körben véleménynyilvánìtási jogot biztosìt: „A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánìtanak... az érdekelt társadalmi szervezetek és érdek-képviseleti szervek.‖ Másrészt az alkotmány 36. §-a szerint: „Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel.‖ A 30/1991. (VI. 5.) AB határozat azt állapìtja meg, hogy önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészìtés során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Az 63 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

alkotmány 36. §-ának idézett megfogalmazása a Kormány számára tevékenysége ellátásához módszerbeli ajánlást jelent. Ez az Alkotmánybìróság álláspontja szerint nem azonos a jogalkotásról szóló törvényben foglaltakkal. Az Alkotmánybìróság 2000-ben újra visszatért a kérdés tárgyalására, s ezúttal korábbi álláspontját árnyalva a 30/2000. (X. 11.) AB határozatában kiemelte: a közhatalmi jogosìtványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. A testület ennyiben megismételte korábbi álláspontját. Az újdonság ahhoz képest a következő: „a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalmiak, ìgy a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek‖. E határozat előìrja, hogy az Alkotmánybìróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva, adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét. [Hasonló módon, a korábbi határozatait megismételve foglal állást a testület a 7/2004. (III. 24.) AB határozatában.] Amint erről az előzőekben szó volt, ajogalkotási törvény eredetileg ismerte a társadalmi vita intézményét. Ezt az 1990. évi XXXI. törvény 1. §-a szüntette meg. A törvény alkotmányellenességének megállapìtására irányuló kezdeményezés elutasìtásakor [28/1990. (XI. 22.) AB határozat] indokolásában az Alkotmánybìróság hangsúlyozta: a hatályon kìvül helyezett törvénynek az a rendelkezése, amely „a lakosság széles körét érintő törvényjavaslat társadalmi vitáját tette kötelezővé, alkalmatlan a kellően precìz jogértelmezésre, a társadalmi vita nem a közvetlen demokrácia intézményeként, hanem annak pótlékaként értelmezhető. A parlament tényleges funkciójának helyreállìtása, a népszavazás, a népi kezdeményezés és az alkotmánybìráskodás éppen a demokratikus intézményrendszernek a megvalósìtását szolgálja.‖ Mindamellett az Alkotmánybìróság leszögezte: a társadalmi vita intézményének hatályon kìvül helyezése nem érinti ajogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 19. és 20. §-át, amelyek szerint az állampolgárok közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészìtésében, továbbá a jogszabály előkészìtését végző szervek kötelesek a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szerveket és az érdek-képviseleti szerveket az olyan jogszabályok előkészìtésébe bevonni, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. Az Alkotmánybìróság [7/1993. (II. 15.) AB határozat] elvi éllel mutatott rá arra, hogy 1987 után mind az időközben hatályon kìvül helyezett társadalmi vita intézménye, mind pedig a szakszervezetek jogalkotási folyamatban való intézményes beillesztése a korábbi, alapvetően államigazgatási tìpusú jogalkotás dominanciáját volt hivatva ellensúlyozni társadalompolitikai tényezők bekapcsolásával. A hatalmi ágak megosztására épülő államszervezetben azonban szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé aközhatalmi jogosìtványokkal nem rendelkező szakszervezetek állásfoglalásától.

13. 4.13. A KÖZJOGI ÉRVÉNYTELENSÉG A jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság elvéből fakadó eljárási garanciák kiemelkedő jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámìthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály – hangsúlyozza számos esetben az Alkotmánybìróság, egyúttal kifejlesztve a közjogi érvénytelenség tételét [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. E doktrìna elsőként a törvényhozási eljárás szabályainak megszegése témakörben bukkant fel, s vált általánossá a tétel: a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Az Alkotmánybìróság ebből következően megsemmisìti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisìtésével.29 Az Alkotmánybìróság töretlen gyakorlata szerint a jogalkotási (törvényhozási) eljárás különféle rendelkezéseinek megsértése nem azonos súlyú az alkotmányossági vizsgálatkor, vagyis a jogalkotási eljárás egyes szabályainak mellőzése nem feltétlenül eredményezi a norma alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését. A Házszabály, a jogalkotási törvény, más törvények (az Alkotmánybìróságról szóló törvény, az elektronikus információszabadságról szóló törvény, a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény stb.) előìrásai alkotmányossági szempontból eltérő súlyúak; maga az Alkotmánybìróság mérlegeli az eljárási szabálytalanság sajátosságát, illetőleg súlyát, s ennek következtében határoz a norma esetleges megsemmisìtéséről.

64 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

A közjogi érvénytelenség középpontjában többször megjelent a jogalkotási törvény előìrásainak megszegése. Sem az előzetes hatásvizsgálat elkészìtésének elmulasztása, sem a szakszervezetek, érdek-képviseleti szervek véleményezési jogának figyelmen kìvül hagyása nem tekinthető a jogszabály közjogi érvénytelenségét előidéző olyan súlyos eljárási hibának, amely az alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség megállapìtását és a rendelkezés megsemmisìtését indokolná.30 Az Alkotmánybìróság töretlen gyakorlata szerint a közhatalmi jogosìtványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. Mivel a jogszabály érvénytelenségét nem eredményezi, nem minősül a jogszabály megsemmisìtéséhez vezető, súlyos eljárási jogszabálysértésnek az, ha a jogszabály előkészìtése során a jogalkotó a közhatalmi jogosìtványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt. A jogszabályok előkészìtésére vonatkozó törvényi előìrások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. Összefoglalva: az Alkotmánybìróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabályelőkészìtés során az érintettek véleménynyilvánìtását a Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé.31 Ritka kivételt jelentett az az eset, amely abban különbözött a korábban felvetett tényállástól, hogy a véleményezési kötelezettséget nem az azt általánosan megfogalmazó jogalkotási törvénybeli rendelkezés, hanem az adott jogintézmény védelmében konkrét módon előìrt kötelező véleménykérés ellenére mulasztották el. A konkrét jogszabályi előìrás mellőzése felvetheti a közjogi érvénytelenség kérdését. Az Alkotmánybìróság egy környezetvédelmi tárgyú döntésében az egyébként részben közhatalmi jellegű Országos Környezetvédelmi Tanács véleménye beszerzésének hiánya miatt állapìtott meg alkotmányellenességet [30/2000. (X. 11.) AB határozat]. E döntés valójában nem hatotta át az alkotmánybìrósági gyakorlatot, hiszen hasonló esetekben az Alkotmánybìróság nem találta ajogalkotási törvényen kìvül megfogalmazott konkrét véleményezési kötelezettség elmulasztását alkotmányellenesnek.32 Az Alkotmánybìróság leszögezi, hogy a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészìtése, s ugyanìgy kìvül esnek rajta az előkészìtés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések. Mindezekből következően az adott törvény tervezetének előkészìtése körében az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, ìgy az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előìrt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt. Az Alkotmánybìróság gyakorlata töretlen abban, hogy nem állapìtja meg a jogszabály alkotmányellenességét önmagában azért, mert a jogszabály-előkészìtés során az előterjesztő valamely egyeztetési vagy véleményeztetési kötelezettségének nem tett eleget. Az alkotmány 32/A. § (1) bekezdése értelmében, továbbá az Abtv. vonatkozó rendelkezései alapján az Alkotmánybìróság a jogszabályok alkotmányosságát jogosult vizsgálni. Ebből következően az Alkotmánybìróság hatáskörébe nem tartozik az előterjesztő (Kormány) jogkövető magatartásának, avagy mérlegelési jogkörében hozott egyedi döntésének önmagában való megìtélése. A törvényben foglaltak be nem tartása kétségkìvül törvénysértés, de – a vizsgált összefüggésben – nem valósìt meg alkotmányellenességet. A jelenleg hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás alapján az Országgyűlés törvényalkotói jogkörének részét képezi az, hogy mérlegelje az egyes törvényjavaslatok előkészìtésének szabályosságát, ezen belül különösen azt, hogy a Jat.-ban, illetve más törvényben előìrt egyeztetési kötelezettségének az előterjesztő eleget tett-e. Ennek megfelelően az Országgyűlés esetről esetre dönt arról, hogy az előkészìtés hiányossága miatt a beterjesztett törvényjavaslatot az előterjesztőnek visszaadja, vagy – a hiányosság ellenére – a törvényjavaslatról érdemi tárgyalásba kezd, majd elfogadásáról, illetve elvetéséről határozatot hoz. A törvénytervezet előkészìtésének hiányossága csak akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár [7/2004. (III. 24.) AB határozat]. A közjogi érvénytelenség tartalmának meghatározása egy, a parlamenti jogot sértő helyzet feloldása kapcsán jelent meg,33 általánosságban megfogalmazva a formai okból alkotmánysértő (érvénytelen) törvény kategóriáját. A formai hibás törvényhozási eljárás a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisìtésére vezethet a törvény konkrét tartalmának vizsgálatától függetlenül [29/1997. (IV. 29.) AB határozat]. A megsemmisìtés jogi alapja tehát a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik alakváltozata.

65 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Az Alkotmánybìróság olyan szigorú álláspontot foglalt el a közjogi érvénytelenség kategóriájának kimunkálásakor és olyan súlyos szankciót jelenìtett meg, hogy a konkrét ügyben nem érvényesìtette a szankciót, a jövőre nézve viszont meghatározta az érvénytelenségre vezető körülményeket, valamint a jövőben alkalmazandó jogkövetkezményt (visszamenőleges megsemmisìtés) [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, 50/1997. (X. 11.) AB határozat]. Az Alkotmánybìróság egyértelműen elhatárolta, hogy csak a garanciális rendelkezések megsértése eredményez (érvénytelenségre visszavezethető) alkotmányellenességet. Az eljárási biztosìtékok következetes érvényesìtése, a formalizált eljárási szabályok maradéktalan betartása a törvényhozási eljárásra vonatkozóan is – a jogállamiságból fakadó – alkotmányos követelmény [66/1997. (XII. 29.) AB határozat]. Azt pedig, hogy az eljárás mely szabálya tekinthető garanciális jelentőségűnek, az Alkotmánybìróság esetről esetre dönti el. Az Alkotmánybìróság a törvényhozási eljárás garanciális rendelkezésének tekinti, hogy ha valamely törvény népszavazáson alapul, akkor a népszavazás az alkotmány rendelkezéseinek feleljen meg. Ha nem ìgy történik, akkor az kihat magára a törvényre is, függetlenül attól, hogy a törvény normatìv rendelkezései alkotmányosak-e. Az Alkotmánybìróság rögzìtette, hogy a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés (az is, ha a törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul) a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisìtését vonhatja maga után [52/1997. (X. 14.) AB határozat]. Nyilvánvaló érvényességi kellék a minősìtett többség megléte az alkotmányban konkrétan nevesìtett törvények tekintetében.34 Az alkotmány megsértését eredményezi, ha az Országgyűlés a köztársasági elnök által visszaküldött törvény érdemi újratárgyalásának feltételeit nem biztosìtja. Az érdemi újratárgyalást biztosìtó eljárási szabályoknak garanciális jelentőségük van ajogbiztonság és a hatalmi ágak elválasztása elvének érvényesülése szempontjából. Az alkotmány 26. § (3) bekezdésének megsértése a törvény közjogi érvénytelenségéhez vezet [63/2003. (XII. 15.) AB határozat]. A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosìtó szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosìtja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása. Az e gondolat mentén született 63/2003. (XII. 15.) AB határozat rendelkező része szerint: „Az Alkotmánybìróság megállapìtja, hogy az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenes, ezért azt e határozat kihirdetése napjával megsemmisìti. A megsemmisìtés nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.‖

14. 4.14. A JOGSZABÁLYOK HATÁLYA A jogszabály hatálya általában kiterjed egy ország területén a magánszemélyekre és a jogi személyekre, valamint – bizonyos korlátozásokkal – a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra. A jogszabály hatályán lényegében azt értjük, hogy annak alapján adott időben, területen és személyekre nézve jogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak, szűnhetnek meg. Ennek megfelelően a hatályosságnak alapvető vizsgálati szempontjai: az időbeli, a területi és a személyi hatály.35 a) Az időbeli hatály arra a kérdésre ad választ, hogy a jogszabály mely időszakban lehet életviszonyok tényleges alakìtója. Az időbeli hatály legfontosabb szabályai a jogalkotási törvény szerint a következők. aa) Az 1987. évi XI. törvény 12. § (1) bekezdése szerint a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének időpontját. Ajogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapìtani. 66 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

ab) A 12. § (2) bekezdés szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapìthat meg kötelezettséget, és nem nyilvánìthat valamely magatartást jogellenessé. E korlátozáson túlmenően nincs törvényes akadálya annak – rögzìti az Alkotmánybìróság –, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időpontra állapìtson meg magatartási szabályokat. Az 1987. évi XI. törvény „a visszamenőleges hatálybaléptetést‖ teljes körűen nem tiltja. Az Alkotmánybìróság gyakorlata szerint a testület a már hatályon kìvül helyezett vagy egyébként hatályban nem lévő jogszabály alkotmányosságát is megvizsgálhatja, „.. .amennyiben az érintett vagy sérelmezett eljárásban a hatályban már nem lévő jogszabály rendelkezéseit alkalmazni kellene‖ [25/1993. (IX. 23.) AB határozat]. Általános elv, hogy a jogszabályoknak visszaható hatálya nincs. Különösen jelentős ez a büntetőrendelkezések vonatkozásában (nullum crimen sine lege elve). Kivétel volt ez alól a háborús és népellenes bűntettek köre, amelyeknek az elkövetőit a második világháború utáni büntetőrendelkezések alapján vonták felelősségre. Az Alkotmánybìróság az elévülési törvényt alkotmányellenesnek találta, s arra hivatkozott, hogy az sérti az alkotmányos büntetőjognak azt a követelményét, hogy a bűncselekmény büntethetőségének elévülésére „.az elkövetéskor hatályos törvényt kell alkalmazni, kivéve, ha az elévülés időszakában az elkövetőre nézve kedvezőbb szabályok léptek hatályba‖ [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. Nem fogadható el az sem, hogy például polgári jogi, államigazgatási, munkajogi szankció alkalmazására visszamenőleges hatállyal kerüljön sor. ac) Az Alkotmánybìróság értelmezte a jogalkotási törvénynek azt a rendelkezését, mely szerint jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a végrehajtásra való felkészülésre. Eszerint [28/1992. (IV. 30.) AB határozat] az emlìtett törvényi rendelkezés az alábbi részkötelezettséget hárìtja a jogalkotó szervekre: jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon 1. a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait megvásárolja) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosìtáskérést is); 2. a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabály-értelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállìtását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást); 3. a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez (például a környezetvédelmi kibocsátási érték szigorìtása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológia megváltoztatásával, avagy nagyobb hatásfokú tisztìtóberendezés létesìtésével), és miként gondoskodjanak az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről. Ismételten rámutatott az Alkotmánybìróság arra, hogy adott esetben nem csupán a kihirdetés napján történő, de a visszamenőleges érvényű hatálybaléptetés sem alkotmányellenes. Ez a helyzet a jogot megállapìtó, a jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhìtő vagy más, a jogszabály valamennyi cìmzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében. Ettől eltérő elbìrálás alá esnek a vegyes jellegű – részben a korábbi szabályozásnál az érintettekre nézve előnyösebb, részben hátrányosabb – rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok, az életviszonyok meghatározott körét első ìzben rendező jogszabályok, amelyek új kötelezettséget állapìtanak meg, meglévő kötelezettség mértékét növelik, jogot vonnak meg vagy korlátoznak, illetőleg egyéb okból az érintettek számára hátrányosak. Az emlìtett jogszabályok esetében általában nem tekinthető az alkotmánnyal összhangban állónak a kihirdetés napján történő hatálybaléptetés. Mindenesetre annak elbìrálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki szempontok figyelembevételét szükségessé tevő mérlegelési kérdés, vagyis nem alkotmányjogi probléma. ad) Az országos érvényű jogszabályok kihirdetése a Magyar Közlönyben történik. A Magyar Közlönyben közzétett jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté – szögezi le az Alkotmánybìróság a 24/1992. (IV. 30.) AB határozatában –, ha bármely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlönynek a szóban forgó számát megvásárolni és a reá irányadó jogszabály rendelkezéseit megismerni. Miután azonban elviselhetetlen terhet jelentene a jogalkalmazó szervekre és teljes jogbizonytalanságot teremtene, ha az egyes ügyekben külön-külön kellene vizsgálni: az adott megyébe vagy az érintett előfizetőkhöz mikor jutott el a Magyar Közlöny, vélelem szól amellett, hogy a tényleges kihirdetés időpontja megegyezik a Magyar Közlöny megjelenési dátumával. A

67 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Kormány kötelessége gondoskodni arról, hogy a Magyar Közlöny a feltüntetett napig vagy legkésőbb azon a napon mind az előfizetőkhöz, mind a hìrlapboltokba eljusson. Ehhez képest a jogalkalmazó szervek – ìgy egyebek között az Alkotmánybìróság – általában az emlìtett vélelemből indulnak ki, és nem folytatnak bizonyìtási eljárást az egyes jogszabályok tényleges kihirdetési időpontjának megállapìtása végett. ae) A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időtartam olyan bizalmi időszaknak minősül, amely alatt a jogszabály cìmzettje még a korábbi rendelkezések szerint járhat el [34/1991. (IV. 15.) AB határozat]. A jogszabályt és végrehajtási jogszabályát egyidejűleg kell hatályba léptetni. A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kìvül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott idő lejár. A záró rendelkezések között egyébként minden esetben szabályozni kell a jogszabály hatálybalépését. b) A területi hatály azt a földrajzi területet jelzi, ahol a jogszabály az életviszonyok tényleges alakìtója lehet. A központi szervek általában az ország egész területére kiterjedően rendelkeznek, de hozhatnak olyan jogszabályt is, amely az ország meghatározott területére nézve hatályos. (Például az ország egyes területeire állategészségügyi vagy növényvédelmi intézkedések megtétele.) A helyi szervek csak működési területükre kiterjedően rendelkezhetnek. A megyei önkormányzat a megyére, a települési önkormányzat a település területére alkot hatályos jogszabályt. c) A jogszabály személyi hatálya jelenti azoknak a személyeknek a meghatározását, akikre a jogszabály jogokat és kötelességeket hárìt. A jogszabályok általában hatályosak az ország területén tartózkodó külföldi állampolgárokra is. Ha nem, ennek a jogszabályból ki kell tűnnie. Ugyanez vonatkozik a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra. Ütközések ilyenkor adódhatnak a magyar és a tartózkodási hely szerint illetékes ország joga között. Ezekkel a kérdésekkel a nemzetközi köz- és magánjog foglalkozik. d) A mai alkotmányosság alapvető problémája a „régi‖, tehát a politikai rendszerváltozást megelőző jog és az új, azaz a rendszerváltozás után elfogadott jogszabályok egymáshoz való viszonya: érvényesek-e, illetve hatályosak-e a rendszerváltozást megelőzően hozott jogszabályok. Az Alkotmánybìróság e kérdésben a legalitás és a legitimitás elvének az elkülönìtése alapján döntött. Eszerint [11/1992. (III. 5.) AB határozat] a rendszerváltozás a legalitás elve alapján ment végbe. A legalitás azt a követelményt támasztja a jogállammal szemben, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek. A politikai szempontból forradalmi változást bevezető alkotmány és sarkalatos törvények a régi jogrend jogalkotási szabályainak betartásával, formailag kifogástalanul, és kötelező erejüket ebből származtatva jöttek létre. A régi jog továbbra is hatályban maradt. Érvényességét tekintve nincs különbség az „alkotmány előtti‖ és „utáni‖ jog között. Az elmúlt fél évszázad különböző rendszereinek legitimitása ebből a szempontból közömbös, illetve a jogszabály alkotmányossága tekintetében nem értelmezendő kategória. Keletkezési idejétől függetlenül minden hatályos jogszabálynak az új alkot- mánynakkell megfelelnie. Az alkotmányossági vizsgálatban nincs a jognak két rétege, és nincs kétféle mérce sem. A jogszabály keletkezési idejének annyiban lehet jelentősége, hogy az új alkotmánnyal ellentétes régi jogszabályok a megújìtott alkotmány hatálybalépésével váltak alkotmányellenessé.

15. 4.15. A DEREGULÁCIÓ 1. A dereguláció valamiféle „negatìv‖ szabályozási tevékenységet, a szabályozás redukcióját, meglévő szabályok hatályon kìvül helyezését, egyszerűsìtését jelenti. A dereguláció mindennemű szabályozás mennyiségének csökkentéseként, egyszerűsìtéseként értelmezhető, a jog szempontjából azonban a deregulációra a jogszabálytömeg mennyiségének folyamatos kordában tartása érdekében van szükség. A dereguláció két alapvető válfaja: a technikai és az érdemi dereguláció. A technikai dereguláció a szabálytömeg csökkentésén túl nem jár érdemi jogalkalmazási következménnyel, az egyébként sem alkalmazható szabályok kiküszöbölését szolgálja, az érdemi dereguláció viszont tényleges jogalkalmazási hatást fejt ki, elsődlegesen a szabályozás egyszerűsìtését értjük alatta.36 A változó életviszonyok a szabályozás hatókörének folyamatos felülvizsgálatát, a szabályok tartalmának újragondolását igénylik, az új szabályok megalkotásakor viszont figyelembe kell venni az elavult, rossz hatásfokkal, illetve már egyáltalán nem alkalmazható szabályok eltávolìtásának szükségességét. A dereguláció ugyan nem öncél, de a jogrend egyszerűsége, átláthatósága önmagában is olyan érték, amely a jogbiztonság fogalmi összetevői közé sorolható, ezért a deregulációs tevékenység jelentősége kiemelkedő. A jogszabály előkészìtésétől kezdődően a jogszabály megalkotásán át a jogszabály érvényesülése, a hatályosulás folyamatában mindvégig érvényesìteni kell a deregulációs (nem kizárólag az érdemi) szempontokat. Bizonyos körülmények, elsősorban a gyakorlati jogalkalmazási tapasztalatok azonban aláhúzhatják az adott normák érdemi deregu- lálásánakkiemelt szükségességét, a szabályozás egyszerűsìtésének igényét. Ajogi szabályozás 68 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

szükséges mértékűre történő szorìtása érdekében a jogszabály-előkészìtés során úgy kell eljárni, hogy a megalkotásra kerülő jogszabályok időtállóságát, a fölösleges túlszabályozás elkerülését biztosìthassuk, ebben segìthet a hatásvizsgálat eszközrendsze- re.37 A jogszabály-szerkesztési elvek konzekvens alkalmazása, továbbá az elérendő céloknak leginkább megfelelő szabályozástechnikai eszközök alapvetően javìthatják a jogszabály hosszú távú hatékonyságának esélyeit. A jogszabályok szintjén a dereguláció elsődleges közvetlen megjelenési formája a hatályon kìvül helyezés. Mindemellett természetesen elképzelhető olyan (érdemi) deregulációs folyamat, amelynek következtében alapvetően megváltozik az adott szabályozási területre vonatkozó joganyag, tehát a dereguláció bizonyos szabályok hatályon kìvül helyezésén túl új, a korábbiaknál egyszerűbb szabályok megalkotását is magában foglalja. A jogbiztonság érdekében szükséges a hatályon kìvül helyezni szándékozott rendelkezések tételes megjelölése, illetve a módosìtani kìvánt valamennyi, a változással érintett jogszabályhely feltüntetése módosuló rendelkezésekként – a sommás hatályon kìvül helyezés és a sommás értelmezésmódosìtás („kell érteni‖ fordulat alkalmazása)38 elkerülendő. 2. A technikai dereguláció tehát a valamilyen oknál fogva már nem alkalmazható szabályok hatályon kìvül helyezését jelenti: a) Bekövetkezhet amiatt, mert a szabályozás tartalma és a valóság közötti logikai kapcsolat megszűnik, a társadalmi viszonyok változásai miatt bekövetkező alkalmazhatatlanság technikai deregulációba torkollik (például amennyiben megszűnik egy jogintézmény). b) A jogszabály időbeli hatókörének korlátozott volta miatt bekövetkező alkalmazha- tatlanság elsősorban az egy bizonyos időszakra vonatkozó (például éves költségvetési) jogszabályok esetében előforduló jelenség. Az alkalmazás határnapjának elmúltával ajog- alkalmazási relevancia nyilvánvalóan elenyészik. c) Amennyiben a kihirdetett nemzetközi szerződés hatálya megszűnik, a szerződést kihirdető jogszabály önmagában alkalmazhatatlanná válik, mivel már nem létező nemzetközi megállapodás jogrendbe illesztéséről rendelkezik. d) Az életviszonyok újraszabályozása esetében következetesen hatályon kìvül kell helyezni a korábbi joganyagot, mert az esetlegesen a jogrendszerben „hagyott‖ normák az újraszabályozás eredményeként kiüresednek. e) Ha egy jogszabály módosìtása után a jogszabály újabb módosìtására, illetve hatályon kìvül helyezésére kerül sor, az eredeti módosìtás jogalkalmazási relevanciája megszűnik, ezért az aggálymentesen formálisan is hatályon kìvül helyezhető. f) Hasonló a helyzet, ha a módosìtással érintett jogszabály teljes egészében hatályon kìvül helyezésre kerül. A módosìtó rendelkezéseket tehát az alapjogszabály újabb módosìtásakor, illetve hatályon kìvül helyezésekor hatályon kìvül kell helyezni, ebből adódóan teljes jogszabály hatályon kìvül helyezése esetén az adott jogszabályt módosìtó valamennyi jogszabályt deregulálni kell. g) Előfordul, hogy a jogszabály valamennyi érdemi rendelkezése utóbb hatályát veszti, maga a jogszabály azonban formálisan továbbra is hatályos, és a hatálybalépését meghatározó szakasz az egyetlen, hatályon kìvül nem helyezett rendelkezése. Az ilyen jogszabályok technikai alapon deregulálhatók. h) Amennyiben ajogszabály megalkotásának alapjául szolgáló felhatalmazó rendelkezés hatályon kìvül helyezésre kerül, megszűnik a jogszabály megalkotásának jogalapja, tehát hatályon kìvül helyezendő. Előfordulhat az, hogy tartalmilag továbbra is – akár változtatás nélkül – szükség van a végrehajtási jogszabályra, mivel az általa rendezett életviszonyok a magasabb jogforrási szinten elhelyezkedő alapjogszabályban nem kerültek érdemi újraszabályozásra. Nem vitás azonban, hogy a jogbiztonság érdekében mégis szükséges a felhatalmazás és az annak alapján létrehozott szabályozás mindenkori összhangja, mivel annak hiányában nincs jogalapja a végrehajtási norma megalkotásának. Felvethető, hogy mivel a felhatalmazás a jogszabály megalkotását és nem annak hatályban tartását célozza, megléte elégséges a jogalkotáskor. Mivel azonban a jogszabályoknak a folyamatosan változó szabályozási környezetben mindenkor meg kell felelniük a jogalkotói szándékoknak, a felhatalmazás megszűnésével a jogalkotás (és ezzel a módosìtások) lehetetlenné tétele súlyosan veszélyeztetné a jogbiztonságot, ezért csak a folyamatosan hatályban lévő felhatalmazás alapján várható el a jogrend összhangja. i) Mivel a hatályon kìvül helyező jogszabály hatályon kìvül helyezése nem járhat az alapjogszabály „feléledésével‖, a hatályon kìvül helyezés felfogható egyszeri jogi aktusként, amelynek hatása a hatályon kìvül 69 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

helyezett rendelkezés végérvényes eltüntetése a hatályos szabályok köréből. Nem szükséges tehát a hatályon kìvül helyező rendelkezések hatályban tartása, azok hatálybalépésük pillanatában betöltik rendeltetésüket, ìgy a hatálybalépést követően bármikor – akár „haladéktalanul‖ is – hatályon kìvül helyezhetők. A módosìtás szintén egyszeri aktus, amelynek következtében a módosìtott rendelkezés a módosìtásban foglaltak szerint változik meg, a módosìtás beépül az alapjogszabályba, és az alapjogszabály a módosìtás hatálybalépésétől kezdődően a módosìtással egységes szerkezetben lesz hatályos. j) Ha egy jogszabályban másik jogszabályra, illetve annak valamely konkrét rendelkezésére történik hivatkozás, akkor a hivatkozott normának a – hivatkozás szempontjából lényeges – változása módosìtja, illetve értelmezhetetlenné teszi a hivatkozás tartalmát. Ebből következően a módosìtások alkalmával mindig körültekintően kell eljárnunk annak érdekében, hogy azon kapcsolódó normák, amelyeknek a módosuló jogszabály a hivatkozási alapjuk, megfelelően hatályon kìvül helyezésre (módosìtásra) kerülhessenek. Egy példa az Alkotmánybìróság gazdag gyakorlatából: A jogalkotónak a végrehajtási rendelkezéseket az alapul fekvő jogszabály hatályon kìvül helyezésével egyidejűleg hatályon kìvül kellett volna helyeznie, mivel ezek a rendelkezések olyan magasabb szintű jogszabály végrehajtására hivatottak, amely már nem létezik. Önálló alkalmazásuk azonban mégsem kizárt, ìgy hatályban létük olyan fokú jogbizonytalanságot jelent, amely alkotmányosan megengedhetetlen. A végrehajtási rendelkezések deregulációjának elmulasztása az alapul fekvő magasabb szintű jogszabály hatályon kìvül helyezésével együtt a jogbiztonságot súlyosan sértheti [25/1993. (IV. 23.) AB határozat]. 3. Az érdemi deregulációt a fenti rendezőelvek alapján mechanikusan végezhető technikai dereguláció ellentétpárjaként szokás jellemezni. A dereguláció érdemi formája olyan hatályon kìvül helyezési aktusokban ölt testet, amelyek érdemi jogalkalmazási jelentőségűek. Ezekben az esetekben tehát a norma hatályon kìvül helyezése a szabályozott társadalmi viszonyokra vonatkozó, ténylegesen alkalmazható rendelkezések tartalmának változásával jár. Az érdemi jogtisztìtás célja az, hogy a jogi szabályozás csak a szükséges területeken és a lehető legegyszerűbb, leghatékonyabb formában legyen jelen. Az érdemi dereguláció mindenkor a szabályozás tartalmi elemeinek alapos átvizsgálását, az adott életviszony rendezésére legalkalmasabb eszközrendszer kiválasztását igényli, tehát az adott szabályozási helyzet dönti el, hogy milyen szempontokat milyen mértékben kell figyelembe venni a hatékony szabályozás kialakìtásakor. Mindazonáltal meghatározhatók olyan alapelvek, technikák, amelyek a szabályalkotásban általános jelleggel segìtséget nyújthatnak. Bár a dereguláció egésze a jogtisztìtás, a szabályozás mennyiségének csökkentése és az egyszerűsìtés jegyében zajlik, a szabályozás tartalmi felülvizsgálata kapcsán helyesebb az ideális mértékűre korlátozott szabályozást célként meghatározni; a szabályozási terület megvizsgálása eredményének tükrében azonban nem zárható ki adott esetben a finomabb szabályozás, részletesebb speciális rendelkezések megalkotása, joghézagok kitöltése, eddig rendezetlen területek szabályozása sem. Az érdemi dereguláció jogegyszerűsìtésre irányuló jellegénél fogva a hatályon kìvül helyezés mellett tartalmi redukciót jelentő módosìtásban, a meglévő helyett új jogszabály megalkotásában is megnyilvánulhat a tényleges jogalkotási eredmény. A rendszerváltozás időszakának kezdetén lezajlott „deregulációs csúcs‖ mellett 39 a legjelentősebb mértékű dereguláció az uniós csatlakozást megelőző jogharmonizációs időszakhoz köthető. Az uniós csatlakozással párhuzamosan a következő deregulációs tevékenységeket kellett elvégezni: a) hatályon kìvül kellett helyezni azokat a magyar jogszabályi rendelkezéseket, amelyek a csatlakozás napjától Magyarországon közvetlenül alkalmazott közösségi szabályokkal azonos tartalmúak voltak, b) hatályon kìvül helyezni vagy módosìtani kellett azokat a magyar jogszabályi rendelkezéseket, amelyek ellentétesek voltak a közösségi joggal, akadályozták vagy másként hátráltatták a közösségi rendeletek érvényesülését. Az érintett normák hatályon kìvül helyezés (módosìtás) nélkül is al- kalmazhatatlanokká, sőt a közösségi jogalkotási rendelkezések szerint tiltottakká váltak volna.

16. 4.16. A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSE ÉS NYILVÁNTARTÁSA a) A kihirdetés a jogszabályok érvényességének elengedhetetlen feltétele. A helyi önkormányzatok rendeletei kivételével a jogszabályokat a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A Magyar Közlöny a Magyar Köztársaság hivatalos lapja; a jogszabályokat, a nemzetközi szerződéseket, az Országgyűlés, a Kormány határozatait és jogi iránymutatásait, a 70 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Legfelsőbb Bìróság jogegységi határozatait és elvi bìrósági határozatait, valamint a személyi kérdésekben hozott döntéseket tartalmazza, ideértve a köztársasági elnök és a Kormány által adományozott kitüntetéseket is. Jogszabály, illetve a miniszterelnök a Magyar Közlönyben más közlemény közzétételét is elrendelheti. A Magyar Közlönyt a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti. b) A Határozatok Tára hivatalos lap; a Kormánynak azokat a határozatait közli, amelyeknek a Határozatok Tárában való közzétételét a Kormány elrendelte. A Határozatok Tárában lehet közzétenni olyan közleményeket, amelyek közzétételét a Miniszterelnöki Hivatal államtitkára engedélyezte. A Határozatok Tárát a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti. c) A minisztérium az utasìtások és a jogi iránymutatások közzététele céljából hivatalos lapot adhat ki (tárcalap). A Pénzügyminisztérium hivatalos lapja például a Pénzügyi Közlöny. A tárcalapban az a jogszabály és az állami irányìtás egyéb olyan jogi eszköze is közzétehető, amely a minisztérium, illetőleg az általa irányìtott vagy felügyelt szerv munkája szempontjából fontos. A Miniszterelnöki Hivatal államtitkárának engedélyével olyan határozatot, jogi iránymutatást is lehet közölni, amelyet eredetileg a Határozatok Tárában tettek közzé. d) A jogszabályok nyilvántartása. A Magyar Közlöny a jogszabályok, valamint az állami irányìtás egyéb jogi eszközei, a Határozatok Tára és az egyes tárcalapok az állami irányìtás egyéb jogi eszközeinek eredeti és hiteles megismerési forrásai. Eredetiek annyiban, hogy a jogforrások a hivatalos lapokban jelennek meg először. Hitelesek pedig azért, mert ha kétség merül fel a jogszabályok szövegét illetően, a hivatalos lapban közölt szöveg mindenkor irányadó. Előfordulhat, hogy a hivatalosnak és hitelesnek tekintett Magyar Közlönyben hibásan jelenik meg a jogszabály. A helyesbìtés technikai lehetősége nem adhat okot kodifikációs jellegű javìtásra. Ez derül ki az Alkotmánybìróság 12/1990. (V. 23.) AB határozatából, amelyben a testület rámutatott arra, hogy általános gyakorlattá vált a kodifikációs hibának kézirathibára hivatkozással történő helyesbìtése. E téren az is gyakorta tapasztalható, hogy a helyesbìtésre a kihirdetést követően indokolatlanul hosszú idő után kerül sor. Mindez sérti a jogbiztonságot és a jogalkotás szabályait, s ugyanakkor rontja a kodifiká- ciós tevékenység presztìzsét. Az Alkotmánybìróság a kérdésben szignalizált a Magyar Közlöny – akkori – szerkesztőjéhez, amelyben felhìvta a figyelmét arra, hogy a jogszabályok helyesbìtésére kizárólag nyomdahiba esetén kerülhet sor a kihirdetést követő meghatározott rövid határidőn belül. A gyakorlat azonban – sajnos – ma is súlyos hiányosságokat mutat. A rendszerváltás óta rendkìvüli mértékben megnövekedett jogalkotási igény következtében nap mint nap számos új jogszabály jelenik meg. A jogalkalmazói munkában nagy tömegű forrásanyaggal kell számolni. A jogszabályok megismerését, ìgy ajogalkalmazó munka megkönnyìtését szolgálják a különböző jogszabálygyűjtemények. A jogalkotási törvény két jogszabálygyűjtemény kiadását rendeli el. A Törvények és rendeletek hivatalos gyűjteménye a jogforrási hierarchiának megfelelő tagolásban, kronologikus sorrendben közli az egy adott évben kihirdetett valamennyi jogszabályt. Korábban papìr alapú kötetekben, ma elektronikus formában terjesztik a gyűjteményt. A Hatályos Jogszabályok Gyűjteményét a törvény szerint ötévenként kell kiadni. Ezen összeállìtás megjelentetését az teszi indokolttá, hogy a jogszabályok módosìtásai és hatályon kìvül helyezései következtében a jogalkalmazó számára nehézséget jelent a hatályos jogszabályok körének vagy a jogszabályok hatályos szövegének a megállapìtása. Ma már az ötévenkénti kiadás idejétmúlt rendelkezés eredménye, ráadásul ez az összeállìtás – a jogrendszer naponta változó jellegéből következően – a gyakorlatban teljesen használhatatlan. e) A jogrendszer napi hatályos állapotának állami gyűjteményét az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény teremtette meg. ea) A törvény a közérdekű adatok elektronikus közzétételéről rendelkezik, ezek között a jogalkotás, a jogszabályok és a bìrósági határozatok nyilvánosságáról. A törvény nem érinti a jogalkotás nyilvánosságának, illetve a jogszabályok kihirdetésének azokat az elsődleges szabályait, amelyeket az Országgyűlés Házszabálya, ajogalkotási törvény stb. állapìt meg. Azokhoz képest nyit meg új hozzáférési lehetőségeket, mintegy másodlagos nyilvánosságot teremtve a számukra, amennyiben rögzìti: – a Magyar Közlöny nyomtatott változatának oldalhű digitális másolatát – a nyomtatott változat megjelenésének napján – közzé kell tenni; – a többi hivatalos lapot a kiadásért felelős szerv a honlapján történő közzététellel adja ki;

71 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

– az adott naptári napon hatályos jogszabályokat és az állami irányìtás egyéb jogi eszközeit az esetleges módosìtásokkal egységes szerkezetben a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményében kell közzétenni, erről a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az igazságügyért felelős miniszter gondoskodik; – a kihirdetett helyi önkormányzati rendeleteket a helyi önkormányzatokért felelős miniszter az erre a célra fenntartott honlapon közzéteszi. eb) A törvény – az igazságszolgáltatás nyilvánosságának meglévő szabályaihoz kapcsolódva – rendelkezik a bìrósági határozatokhoz való hozzáférés lehetőségeiről. Eszerint: a Bìrósági Határozatok Gyűjteményében digitális formában, bárki számára, személyazonosìtás nélkül, korlátozásoktól mentesen hozzáférhetőek a Legfelsőbb Bìróság és az ìtélőtáblák határozatai. A gyűjteményt az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala teszi közzé. f) A jogalkotó tevékenység felgyorsulása világjelenség. Az óriási tömegű jogszabályban való eligazodás megkönnyìtésének módszereit világszerte keresik. A hagyományos jogszabály-nyilvántartási módszerek már nem felelnek meg a modern jogalkalmazó munka követelményeinek. A jogrend rekonstruálhatósága szempontjából elengedhetetlen, hogy a hatályon kìvül helyezett normákat is tartalmazzák a jogszabálygyűjtemények, a papìralapú és elektronikus jogtárak. Utóbbiak „időgép‖ funkciója kiválóan alkalmas a bármikor hatályos joganyag megkeresésére. Mindez aláhúzza ajogszabálytárak jelentőségét, hiszen a jogrendnek csak a pillanatképét adja a hatályos joganyag: a ténylegesen alkalmazni rendelt joganyag csak a jogállam időhorizontjának teljességét átfogó jogszabálytömeg birtokában ismerhető meg. Ma ezt az igényt a jogszabályok számìtógépes nyilvántartását elkészìtő és terjesztő gazdasági szereplők elégìtik ki.

17. 4.17. JOGFORRÁSOK – TÚL A JOGI NORMA HATÁRÁN 17.1. 4.17.1. Felfogások a jogról és történelmi változásaik Már a szokásjog is s abìró alkotta jog is túl van a normaformában megfogalmazódó jogforrások határán. Ezért gyakran nem is a jogforrások között tárgyalják őket. Mindenesetre mind a szokásjognak, mind a bìró alkotta jognak van közvetlen jogalkalmazói relevanciája. Ugyanez mondható el az előzőekben részletesebben nem tárgyalt törvényindokolásról. A törvény(javaslat) szövege az indokolással együtt kerül az Országgyűlés elé. Az indokolás tartalmazza a törvény szabályozásbeli előzményeit, az elfogadását szükségessé tevő körülményeket, az elfogadásra kerülő törvény hatását stb. Hosszú időn keresztül a törvényt indokolásával együtt hirdették ki a Magyar Közlönyben. Az Alkotmánybìróság ezt az eljárást alkotmányellenesnek találta. Ennek megfelelően ma már a törvényt törvényhozói indokolása nélkül hirdetik ki. Mindenesetre az indokolás, illetve annak megismerése ma is segìtheti a jogalkalmazót a törvényi norma megértésében, értelmezésében, a törvényhozói szándék feltárásában. A jog forrásai között vannak olyanok, amelyek annyi – közvetett – jogi relevanciával sem rendelkeznek, mint a bìrói gyakorlat vagy a törvény indokolása. Sőt, azt lehet megállapìtani, hogy egyáltalán nincs jogi kötőerejük. A jognak ezek közé a forrásai közé mindenekelőtt a reá vonatkozó nézeteket sorolhatjuk. Mint ismeretes, a jog évszázados vagy évezredes története szinte elválaszthatatlanul összekapcsolódott azokkal a véleményekkel – filozófiával –, amelyek, illetve amely létrejöttét előidézték vagy abban szerepet játszottak, illetve alkalmazását kìsérték stb.40 Leegyszerűsìtve és jogi kultúrákként változó igazságtartalommal azt lehet mondani, hogy a norma a jog feltalálásának, a reá vonatkozó elméletek, nézetek, magyarázatok pedig a megismerésének a forrása. A nézetek, filozófiák, fogalmak stb. jogforrásként való felhasználásának jellemzője a fakultatìv jelleg: a jogalkalmazó vagy az értelmezésre hivatott szerv megìtélésén múlik, hogy mely elemeket milyen mértékben használ fel. A jognak és elméletének a szimbiózisa máig tart. Érvényes ez valamennyi jogágra. Mégis azt kell mondani, hogy az alkotmányelméletnek mint az alkotmányjogra vonatkozó nézetek gyűjtőhelyének különleges jelentősége van, amennyiben ez utóbbiak a valamennyi jogágba tartozó, tehát az érvényes jog teljességének létrejöttéhez, megszűnéséhez stb. kapcsolódnak. Az érvényes jog történelmileg változik. A változás „normális‖ – evolúciós – menetét radikális átalakulások – forradalmak – törik meg. Ilyenek a magyar alkotmányosság és alkotmányjog történetében többször is előfordultak. Az 1848-as forradalom lényegbevágó- an átalakìtotta az addig érvényes alkotmányos rendszert a korának modern európai áramlataiba illesztve azt. A későbbi, szocialista forradalmak ugyancsak radikális

72 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

változásai az előző rendszerek kategorikus tagadásaként jöttek létre. Az alkotmányos rend történetének – többszöri – megszakìtása azt a kérdést veti fel, hogy az előzőekre épülő elméletek, nézet- és fogalomrendszer, jogi dogmatika mennyiben éli túl azt az intézményi rendszert, amelyben létrejött. A kérdésnek manapság két konkrét összefüggés ad különös tartalmat. Az egyik ezek közül a szocialista átalakìtáshoz kapcsolódik. Ez, mint utaltunk rá, az előző alkotmányos rendszer tagadásában jelölte meg létezésének legitimációs alapját. Valóban, a marxista-leninista államelméleti felfogás minden lényeges ponton tagadta a megfelelő polgárit. A tagadás nemcsak elméleti program volt, hanem politikai is, amelynek a nem érvényesìtése súlyos retorziókat válthatott ki. Meg kell mondani azonban, hogy számos, ebben az időszakban született államjogi – ez volt az alkotmányjog akkori elnevezése – munka úgy, olyan módon tagadta a megelőző polgári rendszert, hogy közben – néha szándékolatlanul – értékes információkkal szolgált a klasszikus alkotmányosság alapelveiről, értékeiről. Ez és ezen túlmenően az, hogy a két – szocialista és polgári – alkotmányos rendszer mai szembeállìtása, kontrasztja segìt megérteni a jelenlegi lényegét, indokolttá teszi, hogy az alábbiakban néhány olyan elméleti mintát is emlìtsünk az elméleti források között, amelyek a szocialista rendszerhez kötődnek. A mostani alkotmányos rendszer is az előző tagadásaként jött létre, ha úgy tetszik, a magyar alkotmányosság történetét alapul véve, a tagadás tagadásaként. Itt is felmerül a kérdés, hogy a mostani rendszer megőrzött-e valamit az előző – szocialista – intézményeiből, illetve azok ideológiájából, fogalmi rendszeréből stb. A másik kérdés a mai alkotmányosságnak a szocialistát megelőző rendszer(ek)hez való viszonya. Az tehát, hogy a magyar alkotmányosság történelmi vonulata – nem számìtva a szocialista szakaszt – mutat-e valamiféle folytonosságot. A mai alkotmányos rendszer, a szocialistához képest bármennyire is új kiindulópontokat választott, sem intézményeiben, sem felfogásában nem mentes az előző hatásától, maradványaitól. Utalhatunk a jogforrási rendszerre, illetve annak keretei között az állami irányìtás egyéb jogi eszközeinek nevezett intézményre, amely az államiságnak azt a helyzetét veszi alapul, amely a szocializmusra jellemző, amikor tehát az állam nemcsak hatalomként volt jelen, hanem a gazdaság legfontosabb – tulajdonosi – tényezőjeként. Vagy hivatkozhatunk az alkotmány 19. § (1) bekezdésére, amely az Országgyűlést nem a hatalommegosztásból eredő törvényhozóként határozza meg, hanem – az állami szervek korábbi tipizálásának megfelelően – „legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szervként‖. Ami a második kérdést, tehát a mai alkotmányos rendszernek a szocialistát megelőzőhöz való viszonyát illeti: kétségtelen, a mai alkotmányos rendszer keveset őrzött meg a történeti magyar alkotmányból, annak intézményeiből: Magyarország államformája nem királyság, hanem köztársaság, nem történeti alkotmánya van, hanem ìrott, a korábbihoz képest merőben új intézmények születtek, mint például az Alkotmánybìróság, az ombudsman stb. A szóban forgó dilemma valójában minden alkotmányos rendszerváltozás után felmerült: 1791-ben, 1848-ban, 1867-ben stb. Minden alkotmányos rendszerváltozás után vannak olyanok, akik a folytonosságból indulnak ki, s a korábbi alkotmányosságot az élő közjog részének tekintik. Mások ellenben a megelőző közjog vizsgálatát, elemzését kizárólag (jog)történészekre hagynák. Kétségtelen, hogy a folytonosság, illetve megújulás kérdése az alkotmányjog esetében másként merül fel, mint a civilisztika vagy a büntetőjog területén. Ez utóbbiak történelmi korszakokat átìvelő érvényessége sokkal inkább kimutatható, mint az alkotmányjogé. Ennek ellenére sem mondhatjuk, hogy a korábbi alkotmányos rendszerek fogalmaikkal, értékeikkel, dogmatikájukkal stb. Atlantiszként merülnek alá. Ami a magyar – legutóbbi – alkotmányos rendszerváltozást illeti, azt kell mondani, a közjogi gondolkodás bizonyos elemei szinte észrevétlenül átmentődtek. Ezek közé az elemek közé tartozik a normativitás tisztelete, ha úgy tetszik a jogállamiság elve vagy éppen a jogforrásokkal kapcsolatban a törvény fogalma, a törvény és a rendelet egymáshoz való viszonyának felfogása stb.

17.2. 4.17.2. Elméleti források Az előzőekben emlìtettek alapján néhány fontosabb munkát sorolunk fel, mint olyanokat, amelyek számìtásba jöhetnek a magyar alkotmányjog forrásaiként. Olyan munkákról van szó tehát, amelyek beszámìtási pontként vehetők figyelembe a magyar alkotmányosság mai tételes jogi kérdéseinek megìtélésénél. Hangsúlyozzuk egyrészt, hogy itt nem általános elméleti áramlatokról, illetve azok képviselőiről, nem általános elmélettörténetről van szó, hanem olyan szerzőkről és munkáikról, akik, illetve amelyek számìtásba jöhetnek a magyar alkotmányosság dogmatikai és fogalmi rendszerének alakìtásakor, illetve alkalmazásakor. Másfelől a felsorolandó szerzők és munkáik nemcsak a jogforrások témakörének, hanem az alkotmányjog egészének forrásai. Hely hiányában nincs módunk az egyes alkotmányos intézmények – Országgyűlés, Kormány, önkormányzatok stb. – egyébként igen gazdag forrásanyagának még csak utalásszerű emlìtésére sem. 73 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

A tankönyv keretei között csupán felsorolásra s nem az egyes munkák részletes tárgyalására – kommentálására – vállalkozhatunk. Egy kivételt azért tennünk kell, nevezetesen Eötvös Józseffel. Ot és A XIX. század uralkodó eszméinek befolyása az államra cìmű munkáját az alkotmányjog mértékadó szerzői általában nem emlìtik. Talán abból a meggondolásból kiindulva, hogy ebben az esetben nem a magyar alkotmányosságról van szó, hanem az alkotmányosság egyetemes, „uralkodó‖ eszméiről, értékeiről. Talán nem nagy túlzással azt is mondhatnánk, hogy Eötvös művében mindaz jelen van, amit az egyetemes alkotmányelmélet a XIX. század utolsó harmadára „produkált‖. Ilyen módon Eötvös – munkájának egyéb érdemein kìvül – az alkotmányjog későbbi történetében oly nagy szerepet játszó összehasonlìtó alkotmányjog- és elmélet nagyformátumú képviselőjé- vémegalapozójává vált. (További rendszeres és alapvető munkák és szerzőik a következők: Récsi Emil: Magyarország közjoga amint 1848-ig s 1848-ban fennállott. Pest, 1861.; Polner Ödön: Magyarország és Ausztria közjogi viszonya. Történeti kifejlődésében és alakjában. Budapest, 1891.; Beksics Gusztáv: A dualizmus története, közjogi értelme és nemzeti törekvéseink. Budapest, 1892.; Hováth János: A magyar királyság közjoga. Budapest, 1894.; Nagy Ernő: Magyarország közjoga (államjog). Többszörös kiadásban, például 1897-ben, 1911-ben stb.; Balogh Arthúr: Az államélet főjelenségei tekintettel a Magyar Szent Korona elméletére. Budapest, 1904.; Kmety Károly: A magyar közjog tankönyve. (többszörös kiadásban); Tomcsányi Móric: Magyar közjog. Alkotmányjog. Budapest, 1926.; Csekey István: Magyarország alkotmánya. Budapest, 1943.; Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. (Akadémiai székfoglaló [1947]). In Bibó István: Válogatott tanulmányok. Budapest, 1986, II:367-369. o.; Beér János – Kovács István – Szamel Lajos: Magyar államjog. Budapest, 1960.; Bihari Ottó: Összehasonlìtó államjog. Budapest, 1967.; Kovács István: Magyar államjog I—II. Szeged, 1977. Az alkotmányjog mint jogág és tudományág alapjogági jellegéből következően számos más jogághoz és tudományághoz kapcsolódik. A magyar alkotmánytörténet vagy állam- és jogtörténet az alkotmányjog tárgyát képező – alapvetően hatályos – normaanyag és elméletének történelmi előzményeit vizsgálja. A vizsgálódás időhatára a tételes alkotmányjog, illetve az alkotmánytörténet között a történeti alkotmány keretei között is vitatható volt. Még inkább ìgy van ez ma, az ìrott alkotmányra épülő alkotmányjog viszonyai között. Egzakt módon időbeli cezúra nem is nagyon húzható meg. Mindenesetre a magunk részéről az egyes intézmények történetét annak megfelelően vonjuk látókörünkbe, hogy a modern alkotmányosság elvei – hatalommegosztás, miniszteri felelősség stb. – alkalmazhatók-e azokra vagy sem. Az „élő‖, illetve a történeti alkotmányjog közötti határ megvonásának különös jelentősége általában, „normális‖ körülmények között az, hogy a történelmileg kialakuló dogmatikai és fogalmi rendszer átmenthető, ezzel egyszer s mindenkorra szólóan hasznosìtható legyen. A dogmatikai, illetve fogalomrendszer hasznosìthatósága vagy érvényessége az alapul szolgáló intézmények folytonosságához kapcsolódik. Az igazság az, hogy ebből a szempontból a közjog-alkotmányjog mindig is speciális helyzetben volt más jogágakhoz, ìgy a civilisztikához, de még a büntetőjoghoz képest is. Ez utóbbiak története – ahogyan az előzőekben emlìtettük – korántsem tartalmaz olyan drámai megszakìtásokat, gyökeres átalakulásokat, mint a közjog-alkotmányjog. A magyar alkotmányjog különösen „gazdag‖ fordulatokban, önként vállalt megújulásokban és kényszerű újìtásokban. Annak ellenére, hogy az egyes alkotmányos intézmények gyökeres átalakuláson mentek keresztül az elmúlt évszázadban, a jogi gondolkodás és a jogi kultúra bizonyos fogalmi és dogmatikai elemeket megőrzött. Az alkotmánytörténet ezek feltárásával lehet az élő alkotmányjog segìtségére. Az alkotmányos értékek nagymértékben „globalizálódtak‖ az elmúlt évszázadokban: egyetemes alkotmányos értékek jöttek létre. Ezeknek a közvetìtésében játszhat fontos szerepet az összehasonlìtó alkotmányjog, illetve alkotmányjog-tudomány. Az összehasonlìtó alkotmányjog-tudománynak alapvető szerepe lehet a modern alkotmányos intézmények nemzeti adaptálásában. Tudományelméleti kérdés, hogy van-e általános összehasonlìtó jogtudomány, vagy minden jogág, ìgy az alkotmányjog (is) alkalmaz összehasonlìtó módszereket. A vitában való állásfoglalás nélkül leszögezhetjük, a magyar alkotmányjog-tudomány keretei között jog-összehasonlìtó szempontokra is tekintettel vagyunk. Ez hozzásegìthet ahhoz, hogy az egyes alkotmányos intézményeket a kapcsolatos – általános – szabályozási értékek alapján ìtéljünk meg. Az összehasonlìtó alkotmányjog különösen fontos szerepre tett szert a legutóbbi alkotmányos rendszerváltozás során: eredményei segìtettek a modern alkotmányosság új intézményeinek adaptálásában. Az intézmények, alkotmányos elvek adaptálása az alkotmányos rendszer modernizációjának egyik eszköze. Ebből a szempontból az alkotmányos rendszerváltozásnak egyidejűleg kellett két feladatot elvégeznie. Egyrészt vissza kellett térnie az alkotmányosság klasszikus útjára; másrészt szinkronba kellett kerülnie a mai modern alkotmányos áramlatokkal. Ennek egyik eszköze – ahogyan emlìtettük – modern alkotmányos intézmények adaptálása, recepciója.

74 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Az összehasonlìtó alkotmányjog műveléséhez persze nem elégséges más államok alkotmányi szabályainak ismerete. Ismerni kell az egyes intézmények szervesülését az adott állam intézményi rendszerében, előzményeit, működésének tapasztalatait stb. A csupán az alkotmány szabályai alapján történő intézményátvétel – egyáltalán a csak az alkotmány szabályaira támaszkodó „összehasonlìtó alkotmányjog‖ művelése – arra a hadvezérre emlékeztet, aki a földgömb alapján irányìtja a hadműveleteket. Az elmúlt évtizedben különösen sikeresnek bizonyult az alkotmánybìráskodásra vonatkozó összehasonlìtó szabályok jogforrásként való felhasználása – kevésbé mondható ez el az ombudsman intézményéről vagy az igazságügyi reform egyes elemeiről stb. A politológia (politikai szociológia) fontos szerepet játszhat az alkotmányos intézményekre vonatkozó szabályok forrásai között azzal, hogy vizsgálati módszerével a jogi normán túli tartományokat segìt feltárni. A politológia művelésének persze különböző irányai vannak. Az alkotmányjog szempontjából az alkotmányos intézményeket kiindulópontul választó irányoknak van különleges szerepe. Történetileg Concha Győző nevét kell kiemelni, s alapművét, amelyen a közjoggal(!) foglalkozók generációi nőttek fel, a sok kiadást megért Politika (alkotmánytan) cìmű kétkötetes munkát (1891). A Concha által megjelenìtett irányt képviselték annak a harmincas évek végén, negyvenes évek elején Európából az Egyesült Államokba emigrálni kényszerült nemzedéknek a tagjai, akik az európai és amerikai alkotmányos intézményeket vizsgálták a normán túlmutató szempontok szerint, összehasonlìtó alapon. Munkásságuk eredménye máig érvényesnek számìt. A polgári jog mind elvi alapjait, mind szabályozási kiindulópontjait tekintve különbözik a közjogtól. A rendszerváltozás utáni speciális helyzetben az Alkotmánybìróság a polgári jog hagyományos fogalomrendszeréből is merìtett. Az olyan fogalmak, mint például a jogbiztonság, a szerzett jogok védelme stb., kétségtelen polgári jogi eredetre utalnak. Látni kell azonban, hogy a polgári jogi fogalmak alkotmányjogi átvételének vannak határai. Ezeket a határokat a két jogcsoport egymásnak gyakran valóban ellentétes kiindulópontjai alkotják: például az, hogy a polgári jog alapvetően a felek önrendelkezési jogára épül, a közjogi jogviszonyok tartalmát ellenben a tárgyi jog eleve meghatározza, legalábbis jellemző módon. Az államigazgatási jog normaanyagának, elméletének forrásként való felhasználása különösen nehéz kérdéseket vet fel. Egyfelől, formai jegyek alapján a két jogágat ugyanabba ajogcsaládba sorolhatjuk: akár államszervezeti oldalról, akár az állampolgári jogok alapulvételével határozzuk meg őket, a két jogágnak számos érintkezési pontja van. Ugyanakkor azt kell mondani, az alkotmányos intézmények működésének különösen súlyos ellentmondásaihoz vezet, ha reájuk az államigazgatási dogmatika és fogalmi rendszer elemeit – felelősség, hierarchia, felügyelet, irányìtás stb. – alkalmazzuk.

18. Jegyzetek 1. A jogalkotásról és jogforrási rendszerről lásd: Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányosságáról. Jogtudományi Közlöny, 1992. 11.; Csonka Péter: Az Európai Emberi Jogi Bìróság 1990. évi joggyakorlata. Acta Humana, 1991. 3.; Európai közjog és politika. (Szerk. Kende Tamás.) Budapest, 1995, Osiris-Századvég. [Különösképpen a 12. fejezet: A közösségi jog forrásai és működése (Kardos Gábor-DoreenMcBarnet); 14. fejezet: A közösségi jog közvetlen hatálya, elsőbbsége, az előfoglalás és a jogharmonizáció (Kardos Gábor – Kecskés László-Kende Tamás)]; Kampis György: A jogalkotás mennyisége történeti alakulásának tendenciái. Jogtudományi Közlöny, 1981. 4.; Kecskés László: A 169-es levéltől a Francovich-jelen- ségig (Az EK-tagállamok jogharmonizációs kötelezettségének kikényszerìtése). Magyar Jog, 1994. 4.; Kiss László: Jogállam és jogalkotás. Pécs, 1990. Kézirat.; Kovács István: A törvény és a törvényerejű rendeletproblematikájához. Állam- és Jogtudomány, 1973. 3.; Kovács Péter: Az Emberi Jogok Európai Bìróságának ìtéletei és a magyar belső jog-kérdések, válaszok, hipotézisek. Acta Humana, 1991. 3.; Kulcsár Kálmán: A jogi túlszabályozás összefüggései Magyarországon. In Jogi és politikai gondolkodás modernizálódó társadalmunkban. Budapest, 1989, 53-89. o.; Kulcsár Kálmán: A politika és a jogalkotás Kelet- Közép-Európában. In A modernizáció és a magyar társadalom. Budapest, 1986, Magvető, 213-254. o.; Madarász Tibor: A gazdasági tevékenység államigazgatási befolyásolásának elméleti modelljei. Jogtudományi Közlöny, 1981. 4.; Peschka Vilmos: A jogalkotás minősége. Jogtudományi Közlöny, 1982. 6.; Rácz Attila: A hatályos jog és jogszabályalkotás mennyiségi jellemzői Magyarországon. Jogtudományi Közlöny, 1981. 4.; Rácz Attila: A központi közigazgatási jogszabályalkotás. Jogtudományi Közlöny, 1986. 2.; Verebélyi Imre: Minisztériumi irányelvek, elvi állásfoglalások, egyéb iránymutatások (körlevelek, közlemények) alapkérdései a Magyar Népköztársaságban. In A jogalkotás államjogi-államigazgatási jogi alapkérdései. Budapest, 1976.; Sajó András: A „láthatatlan alkotmány‖ apróbetűi: a magyar Alkotmánybìróság első ezerkétszáz napja. Állam- és Jogtudomány, 1993. 12.; SamuMihály: A jogpolitika és a jogalkotás. Jogtudományi Közlöny, 1981. 9.; Sári János: A normatìv utasìtás jogforrási megìtéléséhez. Jogtudományi Közlöny, 1983. 3.; Sári János: A jogalkotási és jogforrási rendszer. Magyar Közigazgatás, 1991. 8.; Sári János: A rendeleti jogalkotás. Társadalmi Szemle, 1993. 6.; Szamel Katalin: Jogalkotási folyamatunk zavarairól.

75 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

Jogtudományi Közlöny, 1994. 12.; Szamel Lajos: Az államigazgatás cselekvési formái. Budapest, 1984.; Szamel Lajos: A jogforrási rendszer alkotmányos szabályozása. Budapest, 1985. 2. Az 1949-ben elfogadott alkotmány módosìtásának pontos „leltárát‖ lásd Kukorelli István bevezetőjében, amelyet az alkotmány szövegének egyik kiadásához ìrt: A Magyar Köztársaság Alkotmánya. Budapest, 1998, Korona Kiadó. 3. Sajó András általi interpretáció a 11/1992. (III. 5.) AB határozathoz. Lásd Sajó András: A „láthatatlan alkotmány‖ apróbetűi... 42. o. 4. Lényegében „láthatatlan alkotmányról‖ van szó, ahogyan Sólyom László megfogalmazza: „Az Alkotmánybìróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ìtéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran napi politikai érdekből módosìtott alkotmány fölött mint »láthatatlan alkotmány« az alkotmány biztos mércéjéül szolgál, és várhatóan a meghozandó új alkotmánnyal vagy jövőbeli alkotmánnyal sem kerül ellentétbe.‖ Sólyom László: A halálbüntetés ellen. Valóság, 1991. 12. 909. o. 5. A hatalommegosztás elméleti-történeti kérdéseivel a tankönyv 2. fejezetében foglalkozunk. Az Alkotmánybìróság hatalommegosztással kapcsolatos felfogásáról lásd Schmidt Péter: Az Alkotmánybìróság és a központi államszervezet. In Alkotmánybìráskodás. (Szerk. Kilényi Géza.) Budapest, 1993, Unió Kiadó, 175200. o. 6. Vö. Siegler Eszter: A bìrói engedélyhez kötött titkos adatkezelés szabályozása az új büntetőeljárási törvényben. Magyar Jog, 1991. 1. 34. o.; Balogh Zsolt: Alkotmány fogalmi kultúrája és az alkotmánybìráskodás. Fundamentum, 1999. 2. 33. o. 7. Kovács István: A törvény és a törvényerejű rendelet problematikájához. 8. A jogalkotás tényei: a szabadon választott Országgyűlés – 1993. december 31-éig – 374 törvényt fogadott el, szemben az ezt megelőző négy esztendővel, amikor ez az érték mindössze 30 volt. A – korábbi – Minisztertanács 300 rendeletet alkotott, a kormányrendeletek száma pedig 693 volt. Lásd Sári János: A kormány és a rendeletalkotás. In Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, 1994, Korridor, 140-157. o. Ako- rábbi, a politikai rendszerváltozást megelőző időszakban a jogszabálynak nem minősülő utasìtások vagy utasìtás tìpusú normák játszottak döntő szerepet a jogforrási rendszerben. Lásd erről Kampis György: A jogalkotás mennyisége, történeti alakulásának tendenciái. Jogtudományi Közlöny, 1981. 4.; Kulcsár Kálmán: A politika és a jogalkotás Kelet-Közép-Európában.; Kulcsár Kálmán: A jogi túlszabályozás összefüggései Magyarországon. In Jogi és politikai gondolkodás modernizálódó társadalmunkban. 53-89. o.; Rácz Attila: A hatályos jog és jogszabályalkotás mennyiségi jellemzői Magyarországon.; Rácz Attila: A központi közigazgatási jogszabályalkotás. 9. „Az elsődleges szabályozási jogkör nem foglalja magában, hogy a képviselő-testület minden, jogilag még nem szabályozott társadalmi viszonyt a helyi közügy rangjára emelhet, és a helyi szabályozás körébe vonhat. Nem avatkozhat be a helyi társadalom, a polgárok »civil szféráiba«, az önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét e vonatkozásban az alkotmány rendelkezései korlátozzák.‖ Szalai Éva: Az Alkotmánybìróság és az önkormányzati jogok. In Alkotmánybìráskodás. 221. o. 10. Lásd Bragyova András koncepcióját, amelyre most röviden és leegyszerűsìtve utalunk, lásd Bragyova András: Az alkotmánybìráskodás elmélete. Akadémiai doktori értekezés kézirata. Budapest, 1999. 11. 245/B/1990. AB határozat, 1103/B/1990. AB határozat, 58/1991. (XI. 8.) AB határozat, 1784/B/1991. AB határozat, 2181/B/1991. AB határozat, 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, 394/B/1993. AB határozat, 1117/B/1993. AB határozat, 54/1994. (XI. 4.) AB határozat, 508/D/1995. AB határozat, 617/B/1995. AB határozat, 706/B/1998. AB határozat, 782/B/1999. AB határozat, 58/2001. (XII. 7.) AB határozat, 174/B/2003. AB határozat. 12. 14/1994. (III. 10.) AB határozat, 22/2000. (VI. 23.) AB határozat. 13. A jelen esetben, az Alkotmánybìróság gyakorlatára figyelemmel, nincs tételes jogi alap annak megállapìtására, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető hatályos törvényerejű rendeletek pusztán abból az okból alkotmányellenesek lennének, hogy a nemzetközi szerződést, tárgyánál fogva, a hatályos alkotmány szerint kizárólag az Országgyűlés köthetné meg.

76 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

14. 1554/B/1991. AB végzés, 2181/B/1991. AB határozat, 7/1994. (II. 18.) AB határozat, 250/B/1998. AB határozat. 15. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, 11/1992. (III. 5.) AB határozat, 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, 49/1997. (X. 6.) AB határozat, 15/1998. (V. 8.) AB határozat, 24/1999. (VI. 30.) AB határozat, 47/2000. (XII. 14.) AB határozat, 7/2001. (III. 14.) AB határozat, 13/2001. (V. 14.) AB határozat, 16/2001. (V. 25.) AB határozat, 21/2001. (VI. 21.) AB határozat, 25/2002. (VI. 21.) AB határozat, 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, 53/2002. (XI. 28.) AB határozat, 47/2003. (X. 27.) AB határozat, 23/2005. (VI. 17.) AB határozat. 16. A szóban forgó alkotmánybìrósági határozatok vitát váltottak ki. Lásd erről: Bodnár László: A nemzetközi jog magyar jogrendszerbeli helyének alkotmányos szabályozásáról. In Alkotmány és jogtudomány. Acta Universitatis Szegediensis de Attila József Nominatae. Acta Juridica. Szeged, 1996, 1-18. o.; Bragyova András: Igazságtétel és nemzetközi jog. Glossza az Alkotmánybìróság határozatához. Állam- és Jogtudomány, 1993. 34. 223–224. o.; Nagy Károly: A háborús bűntettek univerzalitása és az elévülés. Állam- és Jogtudomány, 1993. 3-4. 3-4. o.; Vörös Imre: Az Európai Megállapodás alkalmazása a magyar jogrendszerben. Jogtudományi Közlöny, 1997. 5. 229–237. o. 17. Vö. Balogh Zsolt: Nemzetközi jog és a belső jog összhangja. In Az alkotmány magyarázata. Budapest, 2003, KJK-Kerszöv, 169. o. 18. Bodnár László: A nemzetközi szerződések és az állam. Budapest, 1987, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 125-127. o. 19. Angelo M. Petroni: Gondolatok egy európai alkotmányról. Jogállam, 1994. 1. 36. o. 20. Kardos Gábor: Az Európai Közösségek jogforrásai. Kézirat. 2. o. 21. Kardos: i. m. 6. skk.; Kecskés: i. m. 123. o. 22. Vö. Kecskés László: EK-jog és harmonizáció. Budapest, 1999, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 23. Kecskés: i. m. 119. o. 24. Valki László: A Közös Piac szervezeti és döntéshozatali rendje. Budapest, 1987, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 308. o. 25. Petroni: i. m. 36-37. o. 26. Kecskés László: A 169-es levéltől a Francovich-jelenségig... 193–204. o. 27. A hivatkozott ìtéletek megtalálhatók Dezső Márta – Vincze Attila (szerk.): A magyar alkotmányjog európai uniós forrásai cìmű kötetben (Budapest, 2005, Osiris). 28. Különbséget kell tennünk egyrészről a törvény elsődlegességének elve, másrészről a törvényi fenntartás elve között. Az előző azt jelenti, hogy a törvényt nem lehet megsérteni; az utóbbi elv értelmében pedig a közigazgatás tevékenységének törvényen kell alapulnia. Lásd Szamel Lajos: A jogforrási rendszer alkotmányos szabályozása. Budapest, 1985.; Szamel Lajos: Az államigazgatás cselekvési formái. Budapest, 1984. 29. 3/1997. (I. 22.) AB határozat, 29/1997. (II. 29.) AB határozat, 52/1997. (I. 14.) AB határozat. 30. 13/1991. (I. 18.) AB határozat 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, 14/1992. (III. 30.) AB határozat, 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, 38/2000. (I. 31.) AB határozat. 31. 496/B/1990. AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, 39/1999. (XII. 21.) AB határozat. 32. A 108/B/2000. AB határozathoz dr. Kukorelli István különvéleménye, 778/B/1999. AB határozat, 7/2004. (III. 24.) AB határozat. 33. Az ügy előzménye, hogy ötven országgyűlési képviselő (már benyújtott) előzetes normakontroll iránti kérelme ellenére az Országgyűlés a törvény zárószavazását megtartotta, a törvényt elfogadta, s az a Magyar Közlönyben kihirdetésre is került.

77 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. A JOGFORRÁSOK

34. 4/1993. (II. 12.) AB határozat, 3/1997. (I. 22.) AB határozat, 1/1999. (II. 24.) AB határozat. 35. A jogszabályok időbeli hatályának elméleti és tételes jogi kérdéseiről lásd Rácz Attila: A jogszabályok kötelező ereje – érvényessé válása, időbeli hatálya és alkalmazhatósága. In Szentpéteri István Emlékkönyv. Szeged, 1998, 491-501. o. 36. Drinóczi Tìmea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest – Pécs, 2004, Dialóg Campus Kiadó, X. fejezet. 37 Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata. Budapest – Pécs, 2005, Dialóg Campus Kiadó. 38 „Ahol más jogszabály »személyi számot« emlìt, azon »személyazonosìtó jelet«; »népesség-nyilvántartást«, azon »személyi adat- és lakcìmnyilvántartást«; »állandó bejelentett lakást«, azon »lakóhelyet«; »ideiglenes lakáscìmet«, azon »tartózkodási helyet«; továbbá ahol »személyi igazolványt«, azon »sze- mélyazonosìtó igazolványt« kell érteni‖ [a polgárok személyi adatainak és lakcìmének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 38. § (3) bek.]. 39 A 1103/1989. (VII. 25.) MT határozat a gazdasági, az 1149/1989. (XI. 26.) MT határozat a közigazgatási deregulációról intézkedett. 40 Justinianus Institutiói „törvényerejű tankönyvnek készült‖ – mondja Zlinszky János. Justitianus rendelkezése Institutióiban: Mindazt, amit „.különösen a mi Gaiusunknak az institutiókhoz és a »Mindennapi jogesetek«-hez ìrt kommentárjai és még sok kommentár alapján szerkesztett, elébünk terjesztette, mi azt elolvastuk, megvizsgáltuk s constitutióink teljes hatályával ruháztuk fel‖. Justinianus császár institutiói négy könyvben. Budapest, 1997, Nemzeti Tankönyvkiadó, 5. és 12. o. Amihez persze azt tennénk hozzá, hogy Justinianusnak ma lényegesen nehezebb dolga lenne az igen gyakran politikai motìvumokkal átszőtt kommentárok kötelezővé tételekor.

78 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. fejezet - 5. A SZUVERENITÁS Dezső Márta – Somody Bernadette 5.1.A SZUVERENITÁS FOGALMA, A SZUVERENITÁSELMÉLETEK (Dezső Márta) 5.1.1. A szuverenitás fogalma 5.1.2.A szuverenitáselméletek változása 5.2. EURÓPAI JOGREND – TAGÁLLAMI SZUVERENITÁS (Dezső Márta) 5.2.1. Az integrációs folyamat főbb szakaszai Az ESZAK alapìtása – „Párizsi Szerződés" • A Római Szerződések – az EGK- és az Euratom-szerződés • Az egységes európai szervezetrendszer további kiépìtése • Maastricht és Amszterdam • Nizza• Nizza és Athén között – Magyarország szemszögéből 5.2.2. A demokratikus legitimáció 5.2.3. Alkotmányos felhatalmazás – a csatlakozási klauzula 5.2.4. Az európai jog jellemzői, hatása a tagállami jogrendszerre 5.2.5. Hatalmi súlypontok változása az Országgyűlés és a Kormány viszonyában 5.2.6. Közösségi hatáskörök – tagállami szuverenitás 5.3. AZ UNITÁRIUS ÉS A FÖDERÁLIS ÁLLAM (Dezső Márta) 5.4. A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGEK JOGAI (Somody Bernadett) 5.4.1. A nemzeti és etnikai kisebbség fogalma, az elismert kisebbségek 5.4.2. Az identitásvállalás szabadsága, a kisebbségi hovatartozás azonosìtása 5.4.3. A kisebbségi jogok 5.4.4. A kisebbségi önkormányzat 5.5. AZ ÁLLAMTERÜLET (Dezső Márta) 5.6. AZ ÁLLAM FELSÉGJELVÉNYEI (Dezső Márta)

1. 5.1. A SZUVERENITÁS FOGALMA, A SZUVERENITÁSELMÉLETEK 1.1. 5.1.1. A szuverenitás fogalma Mi a szuverenitás lényege? Politikai vagy jogi kategóriáról van-e szó? Ki a szuverenitás alanya az államban? Mit jelent az állami szuverenitás? Ezekre a kérdésekre az elmúlt több mint négyszáz évben – a szuverenitás fogalmának megjelenésétől kezdve – számos tudományág (politika, jogfilozófia, jogtudományok, szociológia stb.) művelői keresték a választ. A különböző országokban és történelmi korszakokban, az eltérő fogalmi megközelìtésekből született válaszok azt bizonyìtják, hogy a szuverenitásnak nincs egységes „világfogalma‖, miközben paradox módon a nemzetközi kapcsolatok egész rendszere az államok „szuverén egyenlőségén‖ alapul. Tehát a nemzetközi jog nem dolgozott ki a társadalmi-politikai változásokkal adekvát új fogalmat, ìgy a szuverenitás pozitìv meghatározása hiányában az államok önállóan dönthetik el, hogy egy államot szuverénnek tekintenek-e vagy sem. A nemzetközi jogi definìció hiánya azonban nem akadályozza meg az államok együttműködését, mert a hivatalos nemzetközi dokumentumok rögzìtik az együttműködés elveit.

79 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

A szuverenitás, az államhatalom gyakorlásának kérdése („kit illet a főhatalom‖) mindig a társadalommal foglalkozó tudományok egyik központi problémája volt. A hatalom forrása, az egyén és a hatalom viszonya, a kormányzás formái már az ókori gondolkodókat is foglalkoztatták. 1 A szuverenitást nem szobatudósok fedezték fel dolgozószobáikban – állapìtotta meg Jellinek –, hanem hatalmas erők hìvták létre, melyeknek küzdelme évszázadok tartalmát képezte. A szuverenitás mint az állam hatalmát megalapozó elv az abszolút királyi hatalom megteremtésének történelmi korszakában jelentkezett Európában. A feudális partikula- rizmus elleni harcban szükség volt az államhatalom egységét, monopóliumát alátámasztó elméletre. Ezt a funkciót töltötte be a szuverenitás fogalma, amely a teljes államhatalmat egy kézben összpontosìtó fejedelem – az egységes nemzeti állam jelképévé vált –, abszolút monarcha hatalmának igazolására szolgált. A fejedelmi szuverenitás elmélete – amelynek kidolgozása Jean Bodin nevéhez fűződik (1576) – a szuverenitás fogalmának évszázadokon át vitatott, de máig ható elveit lényegében az állami főhatalom egységes és oszthatatlan, valamint korlátlan és korlátozhatatlan jellegében határozta meg. A feudális abszolutizmusért folytatott küzdelemben progresszìvnek bizonyuló szuverenitáselv túlhaladottá vált az újkor kezdetén, az abszolút monarchia megdöntésére irányuló polgári forradalmak idején. 2 Az abszolutisztikus hatalomkoncentrálás és az azt elméletileg igazoló szuverenitásfelfogás a feltörekvő polgárság céljaival ellentétes volt.3 A szuverenitás fogalma az új politikai törekvésekkel összhangban jelentős átalakuláson ment keresztül. Az uralkodói szuverenitással szemben megjelentek a népképviselet, az alkotmányosság, az államhatalmi ágak megosztásának elvén alapuló szuverenitáselméletek, amelyeknek középpontjában a nép, a parlament vagy a jog szuverenitása áll. Ezek az elméletek ma is egymás mellett élnek, mindegyik mögött eltérő hatalomgyakorlási koncepció húzódik meg. A különböző elméletek és a hatalomgyakorlás formáiban megnyilvánuló tényleges különbségek a szuverenitás fogalmának relativizálásához, az egységes szuverenitásfogalom felbomlásához vezettek. Különösen nagy változások mentek végbe a második világháború után, a szuverenitás még meglévő, hagyományos elemeinek fokozatos eltűnésével.4 Az európai demokratikus államokban az a tendencia rajzolódik ki, hogy miközben az alkotmányok a népszuverenitást mint a hatalom forrását deklarálják, a hatalomgyakorlást, az állami döntések meghozatalát jelentős intézményi differenciáltság és az önkény lehetőségét kizáró garanciák jellemzik. Ilyen garancia a hatalom megosztása, a merev alkotmányok bevezetése, a köztársasági elnök jogai, a referendum mint szűk körű, korrekciós mechanizmus, a bìróságok kontrollja a jogalkotás felett, illetve az alkotmánybìróságok létrehozása. Végül is eszerint nem egy személy vagy állami szervezet a szuverenitás alanya, hanem az állam minden fontos megnyilvánulását tartalmazó jogrend.5 A szuverenitásra vonatkozó modern elméletek vagy a szuverenitást egyenesen használhatatlan fogalomnak minősìtő szélsőséges álláspontok mellett van a szuverenitásnak egy többé-ke- vésbé általánosan elfogadott fogalma.6 Eszerint a szuverenitásról kétféle értelemben lehet beszélni. A belső szuverenitás az állami döntéshozó mechanizmusban a legfőbb hatalmat, a hatalom végső letéteményesét, illetve az általa hozott szabályokat (alkotmányt, törvényt) jelenti az állam területén élő lakosságra nézve. A külső szuverenitás (állami szuverenitás) azt jelenti, hogy az állam saját államisággal, függetlenséggel rendelkezik, döntéseit külső kontroll nélkül hozza.7 Az erre vonatkozó szabályok a nemzetközi jogba tartoznak.

1.2. 5.1.2. A szuverenitáselméletek változása A szuverenitás gazdag eszmetörténetéből csak néhány, a szuverenitásfogalom jelentős változását eredményező felfogást villantunk fel. A szuverenitásfogalom szempontjából – mint már emlìtettük – meghatározó jelentőségű volt Jean Bodin munkássága. Fő művében (Hat könyv a köztársaságról, 1576) az állami szuverenitást mint a király jogát határozza meg, amelyet csak az isteni és természeti törvény, valamint a tulajdonhoz való jog korlátoz. Thomas Hobbes, francia elődjéhez hasonlóan, a „korlátlan‖ abszolút monarchia hìve volt Angliában. Leviathan (1651) cìmű munkájában a királyi szuverenitás mellett érvelt. „Szerződéses‖ államfelfogásából következően az alattvalók – akik biztonságuk érdekében lemondtak jogaikról (természetes jogaik fenntartása mellett) a szuverén javára-kötelesek megtartani a szuverén törvényeit. Az angol forradalom által teremtett új helyzet új szuverenitáselméletet hozott. A parlament és a király közötti tényleges hatalommegosztás John Locke (Két értekezés a polgári kormányzásról, 1690) 80 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

szuverenitásfelfogásában úgy fejeződik ki, mint a monarcha és a parlament koordinált hatalomgyakorlása (the King in Parliament). A hatalommegosztás elméletének klasszikusaként számon tartott Montesquieu A törvények szelleméről (1748) cìmű munkájában az abszolutizmussal, a hatalom centralizálásával szembeni védekezés lehetséges formájaként a szuverenitás megosztását javasolja az állami szervek között. Elméletének hatása máig kimutatható az alkotmányozásban. Hatásában az előbbivel vetekszik Rousseau (A társadalmi szerződésről, 1762) közvet- lendemokráciakoncepciója, amelyben a szuverenitás egyetlen hordozójaként a népet ismerte el, és tagadta a hatalom megoszthatóságát. A népszuverenitásra épülő törvényhozásnak – a modern alkotmányokban ma is visszacsengő – megfogalmazását az emberi és polgári jogokról szóló 1789-es francia deklaráció adta, amely kiemelte, hogy a szuverenitás egésze a nemzetet illeti meg. A nemzeti szuverenitás fogalmát több értelemben használják: egyrészt a népszuverenitással szinonim fogalmat, másrészt a nemzeten a politikai jogokkal rendelkező polgárok együttesét (az elektorátust) értve, a szuverenitás képviselőkön keresztüli gyakorlását jelenti. Sőt, egy harmadik jelentésben a nemzeti szuverenitás a nemzetek önrendelkezési jogában ölt testet.

2. 5.2. EURÓPAI JOGREND – TAGÁLLAMI SZUVERENITÁS 2004. május 1-jén a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává vált, és szerződéses akaratával egyezően megnyitotta jogrendszerét – a több évtized alatt közreműködése nélkül formálódott – közösségi jog előtt. Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz korszakos jelentőségű az alkotmányos berendezkedés egészére nézve. Nemcsak a magyar alkotmányosság és alkotmányjog több évszázados hagyományainak megszakadásáról,8 a közjogi gondolkodás új áramlatainak befogadásáról van szó, hanem arról is, hogy a XXI. századi globális és regionális integrációs folyamatok hatására a magyar jog új kontextusba kerül. A magyar jogrendszert – a csatlakozás után – átható európai jog egyrészt része, eleme a globális jog kialakulási folyamatának, másrészt reakció, válasz arra, valamiféle védekezés és oltalom is a globális jog kihìvásaival szemben.9 Az európai jogrend létének és működésének alapja a szuverén tagállamok szerződéses akarata, valamint a közösségi jogot működtető, azt végrehajtó tagállami intézményrendszer: a jogalkotó, közigazgatási és bìrói szervek. A kölcsönös függés, a közösségi és a tagállami jog egymásra hatása, egymásra utaltsága mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás területén megmutatkozik. A közösségi jog, az alapszerződések és a rájuk épülő másodlagos jog, az életviszonyok jelentős részét, növekvő hányadát szabályozza. A közösségi jogot a tagállamok és a közösségi intézmények alkotják, és ez a jogalkotás két minőségben érinti a tagállamokat. Egyrészt a nemzetközi jog alanyaiként a tagállamok megteremtik a Közösségek/Unió létének szerződéses alapját, másrészt a szerződéses felhatalmazás keretében a közösségi intézményeken keresztül, elsősorban a Tanács tagjaként közösségi jogalkotói minőségben járnak el.10 Az ìgy létrejött, valamint az Európai Bìróság joggyakorlatában értelmezett és az általános jogelvek által alakìtott közösségi jog elsőbbséget élvez a tagállamokban, közvetlenül alkalmazandó és közvetlen hatályú.11 Közösségi nézőpontból ez azt jelenti, hogy a Közösség joga felette áll minden nemzeti jogszabálynak annak érdekében, hogy a közösségi jog minden tagállamban egységesen és hatékonyan kerüljön alkalmazásra. A jogalkalmazás azonban nemzeti keretekben, lényegében a tagállami intézményrendszer útján valósul meg, amelynek rendező elve az alkotmányhoz kötöttség, a tagállami alkotmányossági követelményeknek való megfelelés. Tagállami nézőpontból az alkotmány primátusa érvényesül. A jogérvényesìtés két eltérő logikája, a közösségi jog és a belső jog esetleges ütközése esetén, a tagállamok is találhatnak olyan alkotmányos megoldásokat, amelyek alakìtóan hatnak a közösségi jogra.12 Mielőtt megvizsgálnánk, hogy mi következik mindebből a magyar alkotmányosságra, illetve a szuverenitásra nézve, tekintsük át az európai integráció mintegy fél évszázados – Párizstól Athénig tartó – folyamatának főbb elemeit, eljutva a magyar csatlakozásig.

2.1. 5.2.1. Az integrációs folyamat főbb szakaszai 81 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

AZ ESZAK ALAPÍTÁSA – „PÁRIZSI SZERZŐDÉS" • Az Európai Unió alapkövét a Robert Schuman, francia külügyminiszter és munkatársa, Jean Monnet által kidolgozott terv adta, mely a második világháború következtében előállott feszült politikai légkört, különösen a hosszú idő óta rossz német-francia viszonyt szándékozott javìtani. E terv mögött két tény belátása volt: egyrészt egy teljesen független Németország még mindig lehetséges fenyegetést jelentett a békére, másrészt a legyőzöttek egyoldalú ellenőrzése és a megalázó békefeltételek bebizonyìtották alkalmatlanságukat. Úgy kìvánták domesztikálni Németország ipari potenciálját, hogy párhuzamosan biztosìtható legyen az NSZK integrálása az európai államok közösségébe. A terv lényege abban állt, hogy Németország és Franciaország szén- és acéltermelését egy szupranacionális – nemzetek feletti – szervezetben kell egyesìteni olyan módon, hogy a közösséghez csatlakozás lehetőségét más államok számára is biztosìtják. Ez a terv 1951-re elvezetett az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK vagy más néven Montán- unió) megalapìtásáról szóló szerződés megkötéséhez, amit a Benelux államok, Franciaország, Németország és Olaszország ìrt alá 1952. július 23-án. A RÓMAI SZERZŐDÉSEK – AZ EGK- ÉS AZ EURATOM-SZERZŐDÉS • A Montánunió megalakìtása katalizáló hatású volt a nyugat-európai államok szorosabb együttműködésére (1952 – Szerződés az Európai Védelmi Közösségről). A politikai integrációval kapcsolatos törekvéseket azután visszavetette a védelmi közösség elutasìtása francia részről 1954 augusztusában. A politikai integráció kudarca a gazdasági együttműködés erősìtését vonta maga után, és a messinai konferencián a Montánunió hat alapìtó állama az integrációt ott kìvánta folytatni, ahol az ESZAK-szerződéssel megkezdték, vagyis a gazdaság területén, és ez az Európai Gazdasági Közösség, valamint az Európai Atomenergia Közösség megalapìtásáról szóló Rómában 1957-ben aláìrt és 1958-ban hatályba lépett szerződésekben öltött testet. Az Európai Gazdasági Közösség nevét az 1992-ben Maastrichtben aláìrt szerződés Európai Közösségre (EK, Közösség) változtatta. AZ EGYSÉGES EURÓPAI SZERVEZETRENDSZER TOVÁBBI KIÉPÍTÉSE • Az Európai Közösségek (Euratom, Montánunió, EGK, illetve EK) intézményrendszere mindinkább összekapcsolódott: 1957-től a Bìróság illetve a Parlament, 1965-től a Tanács, illetve a Bizottság vált közös szervvé. 1977-ben kiépült a Számvevőszék mint új közösségi szerv. A Közösségek a pénzügyek területén is mindinkább önállóvá vált, az 1970-es évektől a saját eszközökből történő finanszìrozás erősìtésével, illetve 1978-tól az Európai Monetáris Rendszer létrehozásával. A politikai szférában a Parlament tagjainak közvetlen választása (1979) és az Európai Politikai Együttműködés jelentik az önállósodás lépcsőit. A mai formában létező Európai Unió (EU, Unió) kialakìtása terén alig túlbecsülhető hatású az Egységes Európai Okmány elfogadása (1986), mely az alapìtó szerződéseken kìvüli alapra helyezte az Európai Politikai Együttműködést, a jogalkotás területén új tìpusú eljárásokat vezetett be, illetve az Európai Közösség számára új hatásköröket állapìtott meg, és mindezekkel megnyitotta az utat a mind erősebb európai együttműködés irányába. MAASTRICHT ÉS AMSZTERDAM • Az európai integráció folyamata újabb lökést kapott 1992-ben Maastrichtban az Európai Unióról szóló szerződés aláìrásával, mely „új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg‖. 13 Az EU-szerződés hozta létre a mai Unió architektúrájának alapvonalait, mikor egy tető alá hozta az Európai Közösségek szupranacionális szervezetét, valamint a kormányközi együttműködésen alapuló közös kül- és biztonságpolitikát, illetve a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést. Így a Közösségek alkotják az Unió ún. első, mìg a kormányközi együttműködési formák a második, illetve harmadik pillérét. Az Unió az Európai Közösségeken alapul, amelyeket az EU-szerződéssel létrehozott politikák és együttműködési formák egészìtettek ki.14 Amellett, hogy Maastrichtban az EU-szerződés aláìrásra került, a szerződő felek módosìtották az Európai Közösségeket érintő szerződéseket is. Többek között az Európai Gazdasági Közösséget átkeresztelték Európai Közösségre, bekerült a szerződésbe a szubszidiaritás elve, kialakìtották az uniós polgárság intézményét, de legnagyobb jelentőségű a Gazdasági és Monetáris Unió, mely lehetővé tette a monetáris felségjogok uniós hatáskörbe utalását és a közös pénz, az euró megteremtését. A Maastrichti Szerződés a szuverenitásból fakadó jogosìtványok mind nagyobb integrációját jelentette, és hatálybalépését nehezìtették az ezzel szemben álló tagállami aggodalmak, melyeket jelez, hogy Dániában csak

82 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

másodjára fogadta el a referendum a szerződés megerősìtését, mìg Németországban alkotmánybìrósági eljárás tárgya lett a Maastrichti Szerződés.15 Az 1997. október 2-án aláìrt Amszterdami Szerződés a reformfolyamatok gyümölcse: meg kellett oldani ugyanis az Európai Parlament szerepének növelését, a döntési folyamatok egyszerűsìtését, a kormányközi együttműködési formák hatékonyságának fokozását. Az Amszterdami Szerződés módosìtotta a Maastrichti Szerződést, valamint az alapìtó szerződéseket, és az egységes szerkezetben történő közreadással együtt újraszámozta azokat, amitől áttekinthetőbbé vált a rendszer. A közös kül- és biztonságpolitika terén létrehozták a főképviselő tisztségét, a vìzum- és menekültügy a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területéről átkerült az első pillérbe, vagyis kormányközi helyett szupranacionális politika lett belőle. Az Amszterdami Szerződés vezette be továbbá az Unió alapelveinek – jogállamiság, demokrácia, emberi jogok – súlyos és tartós megsértése esetére a tagsági jogok felfüggesztésének lehetőségét. 16 NIZZA • 2000 decemberében a tagállamok, érzékelve a bővìtéssel járó intézményi reformok halaszthatatlanságát, az Unió új tagállamai belépésének belső feltételeit biztosìtandó, illetve az eredetileg hat államra kialakìtott rendszer hatékonyságát növelendő, módosìtották a szerződéseket. E módosìtás az előrevetìtett perspektìvákhoz képest csak szerény minimumnak tekinthető, mely erősìti a nagy tagállamok – Németország, Franciaország, Olaszország és Nagy-Britannia – szavazati súlyát a kisebbekhez viszonyìtva, jóllehet ezen belül a demográfiai különbségeket kevéssé értékeli. Újdonságként jelent meg a szavazatok demográfiai súlyozása, melyet külön indìtványra lehet vizsgálni. A Nizzai Szerződés maximálta a Bizottság és a Parlament létszámát is egy 27 tagúra tervezett Unió esetére. E szerződés keretében bővült a többségi döntések köre, de a legalapvetőbb gazdasági területeken még továbbra is egyhangúlag meghozott döntésre van szükség – vagyis fennmarad a tagállamok vétójoga. Még Nizzához kötődik az Európai Unió Alapjogi Chartája is, amelyet változatlan formában a Konvent is fenntartott, és az Európai alkotmány tervezetének második részét képezi – mint elfogadásra váró javaslat. NIZZA ÉS ATHÉN KÖZÖTT – MAGYARORSZÁG SZEMSZÖGÉBŐL • A csatlakozási tárgyalások 2002. december 13-án sikeresen lezárultak Magyarországgal, majd a csatlakozási szerződést 2003. április 16-án Athénban Magyarország kilenc másik tagjelölt országgal együtt aláìrta. Az április 12-én megtartott népszavazáson17 a többség egyetértett azzal, hogy Magyarország csatlakozzon az Európai Unióhoz. A csatlakozási szerződés ratifikációját követően Magyarország 2004. május 1-jén az EU tagjává vált. Az Európai Tanács 2002. decemberi koppenhágai ülése megállapìtotta: „A csatlakozás felé a vállalt kötelezettségek figyelemmel kìsérése további iránymutatást ad a csatlakozó országoknak a felelősségvállalásra irányuló erőfeszìtéseikhez, a jelenlegi tagállamoknak pedig megadja a szükséges biztonságot.‖ A 2003. júniusi thesszaloniki ülés ezt az alábbiakkal egészìtette ki: „.bátorìtjuk a tìz csatlakozó államot, hogy folytassák erőfeszìtéseiket, annak érdekében, hogy teljesen felkészültek legyenek a tagállami kötelezettségek vállalására a csatlakozás idejére. Ez magában foglalja a közösségi jogszabályok szükséges fordìtásait is. A csatlakozás sikere érdekében, ezen előkészületek figyelemmel kìsérése fokozódott, a Bizottság által előterjesztett rendszeres jelentések alapján.‖

2.2. 5.2.2. A demokratikus legitimáció Magyarország Európai Unióhoz történő csatlakozásához az alkotmányos felhatalmazást az alkotmány ún. csatlakozási klauzulája, a 2/A. § adja. Az Alkotmánybìróság értelmezésében a szuverenitás szempontjából a csatlakozás, illetve aközösségi jog alkalmazásának két legfontosabb alkotmányjogi kérdése a magyar joghatóság korlátozása, valamint a demokratikus legitimáció.18 Lényegében mindkét kérdés az alkotmányból eredő hatáskörök gyakorlásának feltételeit, mikéntjét érinti. Ezt a logikát követve, a csatlakozási klauzulát a demokratikus legitimációval összefüggésben tárgyaljuk. A demokrácia olyan közös elv, amely mind a tagállamok, mind az Unió működésének alapja, egyben az uniós tagság egyik előfeltétele. Az Unió maga is elkötelezett a demokrácia iránt, és ezt tagállamaitól is elvárja. Csak olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja az uniós alapelveket: a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok, valamint a jogállamiság elvét, amely alapelvek közösek a tagállamokban.19 Ezzel tulajdonképpen az alapvető alkotmányossági követelmények európai léptékű, uniós szintű elismerése valósul meg. Ezen elvek súlyos és folyamatos megsértését az EU szankcionálhatja, például felfüggesztheti a Tanácsban a szavazati jogokat.20 83 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

A demokrácia fontos kritériuma a szabad választásokhoz való jog biztosìtása és ezzel összefüggésben a demokratikus legitimáció. A demokratikus legitimáció alkotmányos követelménye az Alkotmánybìróság értelmezésében azt jelenti, hogy a közhatalomnak, a közhatalmat gyakorló szerveknek és személyeknek a választások, kinevezések láncolatán keresztül folyamatosan visszavezethetőnek kell lenniük a szuverén népre. Paradox módon a demokrácia, illetve a demokratikus legitimáció Magyarország és az Európai Unió viszonyában kölcsönös előfeltétellé vált. Ugyanis az Alkotmánybìróság az 1998-as határozatában a demokratikus legitimációt nevezte meg az európai jog alkalmazhatóságának egyik feltételeként. Mivel a magyar alkotmányos rendben a hatalomgyakorlás előfeltétele a demokratikus legitimáció, ez az alkotmányos követelmény nem csorbulhat akkor sem, ha Magyarország a főhatalomból eredő jogosìtványait, alkotmányos hatásköreinek gyakorlását az uniós tagság érdekében korlátozza. Nézzük meg a demokratikus legitimáció követelményét az Unióra vetìtve! Ez azért érzékeny kérdés, mert a közösségi jog a magyar joghatóság alá eső területeken, illetve személyekre nézve közvetlenül jogokat és kötelezettségeket állapìthat meg, tehát az Unió/ Közösségek szervei olyan részben átengedett közhatalmi jogosìtványokkal rendelkeznek, olyan – korábban állami – hatásköröket gyakorolnak, amelyek megfelelő legitimációt igényelnek. Egyrészt tehát arra a kérdésre keressük a választ, hogy fennáll-e a felhatalmazások folyamatos láncolata az Unió szerveinél, vagyis személyileg visszavezethető- ek-e a tagállami szuverénekre. Másrészt, ezzel összefüggésben az a kérdés merül fel, hogy érvényesül-e a legitimáció tartalmi oldala mind a közvetlenül, mind a közvetetten legitimált szerveknél.21 Ennek intézményi formái a közvetlen legitimáció esetén a kötelező törvényhozási tárgyak, a kormány parlament előtti felelőssége stb., közvetetten legitimált szerveknél például a szigorú feladathoz, jogszabályhoz kötöttség. Az Európai Parlament a Közösséghez tartozó európai államok népeinek, állampolgárainak, az uniós polgároknak a képviseleti szerve, és azok közvetlen választás útján legitimálják. A demokratikus választási elvek közül az egyenlőség elve hiányzik, a képviselők számát ugyanis tagállamokra lebontva fix kvóták szerint határozzák meg. A maximálisan 732 tagú testületben Magyarország 24 képviselői hellyel rendelkezik. A személyi legitimáció a közvetlen választással megvalósul, az egységes választójog hiánya, az európai politikát artikulálni képes pártok, illetve a kormányzati és ellenzéki pozìciók hiánya, továbbá a jogalkotó hatáskörök korlátozottsága azonban kételyeket vet fel a megfelelő demokratikus legitimációt illetően. 22 Az Európai Közösségek Tanácsa az intézményi szerkezet meghatározó eleme, a közösségi jogalkotás domináns szerve, amely a tagállamok egy-egy miniszteri szintű, „saját‖ kormányuk nevében kötelezettségvállalásra felhatalmazott képviselőjéből áll. A Tanács tagjai egyben a tagállami kormányok tagjai, akik a tagállami alkotmányoknak megfelelően legitimáltak. A legitimációt azonban alapjaiban érinti, ha a Tanácson belül a döntéshozatal nem egyöntetű döntéshozatalt, hanem többséget igényel. A döntés akkor is kötelező a tagállamokra, ha a kormány kifejezett álláspontjával nem esik egybe, ami felelősségi, alkotmányossági kérdéseket vethet fel.23 A Bizottság a Közösség eminensen szupranacionális szerve, amely a tagállamoktól elkülönült jelentős döntési és kezdeményezési jogokkal rendelkezik. A Bizottság státusát árnyalja a jelenleg hatályos átmeneti szabály, miszerint minden tagállam egy-egy tagot delegál a Bizottságba. Különválik az elnök és a tagok kinevezésére vonatkozó eljárás. Az elnököt a Parlament jóváhagyásával a tagállamok kormányai nevezik ki közös egyetértéssel, a bizottsági tagok kinevezésénél az elnökjelölttel egyetértésben a Tanács minősìtett többséggel jár el. Az Európai Bìróság a Közösségek szupranacionális ìtélkező szerve, amely ìtélkezési gyakorlatával érvényre juttatja és garantálja a közösségi jogrend szupremáciáját. A bìrák és a főtanácsnokok a tagállami kormányok közös egyetértésével, 6 éves időtartamra kerülnek kinevezésre, közvetlenül a tagállamoktól nyerik legitimációjukat. Az előzőek alapján megállapìthatjuk – de ugyanez vonatkozik a Számvevőszék tagjainak vagy az Európai Központi Bank tisztségviselőinek és igazgatósági tagjainak kinevezésére –, hogy a közösségi intézmények az Európai Parlament kivételével a tagállamok legitimációs bázisán működnek, mivel a tagállamok kormányai vagy közvetlenül, vagy a Tanács tagjaiként részt vesznek azok létrehozásában, megválasztásában vagy kinevezésében. A kettős személyi legitimáció, ami az Európai Parlament választásával közvetlenül, a Tanácson keresztül pedig közvetetten, a tagállamok állampolgárai által valósul meg, szükséges, de nem elégséges feltétele a demokratikus legitimációnak. A legitimációs források tartalmi oldalának is érvényesülnie kell mind uniós, mind tagállami szinten.24

2.3. 5.2.3. Alkotmányos felhatalmazás – a csatlakozási klauzula 84 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

A magyar alkotmány csatlakozási klauzulája rendelkezik arról, hogy Magyarország milyen feltételekkel csatlakozhat az Unióhoz, és milyen mértékben gyakorolhatja az alkotmányból eredő hatásköreit. Másként fogalmazva, az alkotmány milyen mértékben engedi meg a főhatalomból eredő jogosìtványok korlátozását, illetve a hatáskörök átruházását, átengedését. Az alkotmány ez utóbbi kifejezések egyikét sem alkalmazza, közös hatáskörgyakorlásról rendelkezik, ami többféle értelmezési lehetőséget rejt magában. Azt az értelmezést tekintjük helytállónak, amely szerint a főhatalom gyakorlásának az alkotmány szintjén történő önkorlátozása valósul meg a csatlakozás következtében.25 Az önkorlátozás abban nyilvánul meg, hogy Magyarország nem érvényesìti, hanem visszavonja kizárólagos joghatósági igényét annak érdekében, hogy teret adjon egy másik jogrend érvényesülésének. Ezzel a szuverenitásból folyó jogok nem tűnnek el, nem szűnnek meg, hanem visszavonulnak, és a háttérben maradnak a közösségi jogrend érvényesülése érdekében.26 A csatlakozási klauzulát beiktató 2002-es alkotmánymódosìtást megelőzően az Alkotmánybìróság idézett határozatában már foglalkozott a közösségi jog és a magyar jog viszonyával. Az Alkotmánybìróság 1998-ban azt az alkotmányjogi kérdést vizsgálta, hogy a magyar joghatóság alá eső területeken alkalmazandó jog tekintetében mennyiben korlátozható a jogalkotó joghatóság kizárólagossága. Azaz a magyar alkotmány ad-e lehetőséget arra, hogy a Magyar Köztársaság a főhatalomból eredő joghatóságának kizárólagosságáról lemondjon, és a külföldi jognak minősülő (akkor Magyarország még nem volt tagja az Uniónak) közösségi jogot közvetlenül alkalmazni engedje. Az AB határozat szerint az alkotmány erre nem ad lehetőséget, ugyanis olyan közjogi jogviszonyok esetén, amelyek a szuverenitást érintik, alkotmányos felhatalmazásra van szükség a külföldi jognak való alávetettséghez. Ebből az következik, hogy a csatlakozási szerződés alkotmányosságához a joghatóság korlátozására alkotmányos szintű felhatalmazást kell adni. Az alkotmány új 2/A. §-át tehát az alkotmánymódosìtásról szóló 2002. évi LXI. törvény iktatta az alkotmányba: „2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapìtó szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesìtéséhez szükséges mértékig – egyes, alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősìtéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.‖ Az alkotmányos felhatalmazás célja az Unióban tagállamként való részvétel, amely nemzetközi szerződéssel, az alkotmányban előìrt eljárással valósulhat meg. Az eljárási szabály az alkotmány módosìtásához szükséges többséget ìrja elő, az összes képviselő kétharmadának szavazatát kìvánja meg a nemzetközi szerződés megerősìtéséhez és kihirdetéséhez. A Magyar Köztársaság eredeti nemzetközi jogalanyként nemzetközi szerződéssel csatlakozhat az Unióhoz, ennek összes konzekvenciájával. A nemzetközi szerződéses alap legfontosabb eleme, hogy az integrációs szervezet léte, valamint hatáskörei, azok terjedelme és tartalma az alapìtó államok akaratától függ. Mint erről korábban szó volt, az európai integráció legitimációs bázisa a tagállam, ìgy Magyarország is. Hatáskörök alatt a közhatalomnak a magyar joghatóság alatt állókkal szembeni gyakorlását kell érteni, amelyek megvalósulhatnak törvényhozói, végrehajtói, illetve bìrói funkciók formájában. A közös hatáskörgyakorlás a fentebb kifejtettek értelmében önkorlátozás, csak olyan hatáskörre vonatkozhat, amelyet az alkotmány alapján magyar állami szerv egyébként gyakorolhatna. A magyar alkotmány nem engedhet több jogot érvényesülni, mint amivel maga is rendelkezik, s mivel az alkotmány az állami hatáskörgyakorlás kizárólagosságáról lemond az európai jog érvényesülése érdekében, az uniós jogra vonatkozó felhatalmazás sem haladhatja meg az alkotmány szintjét.27 A csatlakozási klauzula egyes, alkotmányból eredő hatáskörök közös gyakorlására, illetve az EK/EU intézmények útján történő hatalomgyakorlásra28 generális korlátozást állapìt meg.29 A közösen gyakorolt hatáskörök terjedelme egyrészt korlátozott azáltal, hogy csak az egyes, ám nem valamennyi hatáskörre terjed ki, másrészt ezek a hatáskörök a szükséges mértékig gyakorolhatóak. Az EK/EU-ban a hatalomgyakorlás lényegében az intézmények útján valósul meg, függetlenül attól, hogy a magyar csatlakozási klauzula másodsorban tünteti fel azt. Tehát az alapìtó szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesìtéséhez szükséges mértékig valósulhat meg a hatáskörtranszfer. Az alapìtó szerződésekre hivatkozó „szükséges mérték‖ meghatározása azonban számos értelmezési lehetőséget és problémát rejt magában. 30 A szükséges mérték, vagyis az integrációs felhatalmazás korlátjának értelmezésekor különbséget tehetünk az alapjogi és az államszervezeti problémák között. Ez egyrészt jelenti a közhatalom alapjogi kötöttségét, amely akkor is fennáll, ha a Magyar Köztársaság közhatalmi jogosìtványai egy része gyakorlásának kizárólagosságáról 85 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

lemond az európai jog érvényesülése érdekében. Másrészt jelenti a Kormány szerepének erősödését, a Kormány és az Országgyűlés viszonyának átalakulását, ezek alkotmányos konzekvenciáit. 31

2.4. 5.2.4. Az európai jog jellemzői, hatása a tagállami jogrendszerre A közösségi jogforrási rendszer differenciált az EU, illetve az európai jog alapvető strukturális jellemzőinek megfelelően. 1993, a maastrichti uniós szerződés hatálybalépése óta különbséget kell tenni a szűk értelemben vett uniós és a közösségi jog között. Az uniós jog az EU-szerződést és az annak alapján létrejött normaanyagot, mìg a közösségi jog az EK- és Euratom-szerződéseket és azok alapján megalkotott jogot jelenti.32 Az Unió ernyő- szerűen fogja át az integráció különböző formáit, a három pillérbe tartozó politikákat és együttműködést.33 Az első pillérbe a szűk értelemben vett közösségi jog tartozik, amely szupranacionális jellegű. A második és a harmadik pillér a szűk értelemben vett EU joga, amely lényegében nemzetközi jogi elvek mentén, kormányközi együttműködésen alapul. Mìg az elsődleges közösségi jog a nemzetközi jog új rendjét hozta létre, amelynek javára az államok bár szűk területen, de korlátozzák szuverén jogaikat, és amelynek nemcsak a tagállamok, de azok állampolgárai is alanyai,34 addig a szűk értelemben vett EU-jog körében megállapìtott jogok és kötelezettségek csak a tagállamokkal szemben fejtenek ki jogi hatást, az állampolgárokkal szemben nem. A jelzett kettősség, a szupranacionális, illetve a kormányközi jelleg szerint alakul a jogforrások rendszere, igénybevehetősége is. Az EK jogforrásai, a rendelet, irányelv, határozat nem vehetők igénybe a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés körében, és nem vonatkozik rájuk – néhány kivételtől eltekintve – az Európai Bìróság általi jogvédelem sem.35 A közösségi jog elsődleges forrásai az alapìtó szerződések, amelyek létrehozták a „jogi közösséget‖ és amelyek a közösségi jog alkotmányos alapjai.36 A szerződések adják a másodlagos (levezetett) jog alapjait és kereteit a korlátozott eseti felhatalmazottság elve alapján. A közösségi szervek jogalkotói felhatalmazása innen ered, minden közösségi aktusnak az alapìtó szerződésekben foglaltakon kell nyugodnia. A közösségi intézmények által alkotott jog (az EK esetében alapvetően a rendelet, az irányelv és határozat), a hierarchia alsóbb szintjén helyezkedik el, nem állhat ellentétben az elsődleges joggal.37 Ugyanez vonatkozik a másodlagos jog alapján alkotott további végrehajtási jogszabályokra, az ún. harmadlagos jogra, ami ugyanúgy levezetett közösségi jog, mint a másodlagos jog. Ajogforrási hierarchiában a szerződések és a másodlagos jog között tehát a másodlagosjognál magasabb szinten helyezkednek el a nemzetközi jogi megállapodások. 38 AKö- zösség által megkötött egyezmények kötelezőek a tagállamokra is, rendelkezéseik a nemzeti jogszabály alkalmazását megelőzik. A nemzeti és az európai jog kapcsolatát két aspektusból indokolt vizsgálni: egyrészt európai jogi nézőpontból, másrészt a közösségi jog tagállami elismerésének szempontjából. Európai jogi nézőpontból a legfontosabb elvek az Európai Bìróság gyakorlatában alakultak ki, amelyek az Amszterdami Szerződéssel az elsődleges jog részévé váltak. Összefoglalóan: az európai jog olyan új jogrendet hozott létre, amelynek mind a tagállamok, mind azok állampolgárai az alanyai, amelyet a tagállamok jogával szemben elsőbbség illet meg, és rendelkezéseinek tekintélyes hányada közvetlen hatállyal alkalmazandó. Az Európai Közösség szempontjából tehát a közösségi jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben.39 Legfontosabb indokai és a tagállamokra vonatkozó konzekvenciái a következők: – az európai jogrend a szerződés hatálybelépésétől a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, – a tagállamokra és állampolgáraikra alkalmazandó joganyag, – a tagállamok bìróságaira nézve kötelező, – a tagállamok nemzeti jogalkotás útján nem térhetnek el a közösségi jogtól, nem vonhatják ki magukat kötelezettségeik alól, – a szerződéses hűség és a megkülönböztetés tilalmának elvét betartják. 40 A közösségi jogi intézkedések érvényességét csak a közösségi jog alapján lehet megìtélni. Ez az elsőbbség a tagállam alkotmányára és alkotmányos elveire is vonatkozik. 41

86 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

Az Európai Bìróság a közösségi joggal ellentétes nemzeti jog alkalmazásait tiltja, 42 ez az alkalmazási elsőbbség elve. Ha mindez nem állna fenn, az a Közösség jogi alapjait kérdőjelezné meg. A közösségi jog további két immanens jellemzője: a közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság. A közvetlen hatály azt jelenti, hogy a közösségi jog bármiféle átültető nemzeti jogalkotás nélkül, közvetlenül joghatást vált ki a tagállamok belső jogában. Az azonban, hogy egy közösségi aktus mikor alapoz meg közvetlenül alanyi jogokat, attól függ, hogy az adott norma közvetlenül alkalmazandó-e. A közvetlen alkalmazhatóság tehát azt jelenti, hogy a közösségi jog közvetlenül a Közösség jogalanyait érinti, a tagállamok állampolgárai számára ez teremt alapot arra, hogy jogaikat érvényesìthessék, illetve a bìróságok előtt hivatkozhatnak a közösségi jogra.43 A közösségi jog elsőbbségének kérdése tagállami szempontból nem minden esetben olyan egyértelmű, mint az Európai Bìróság által képviselt álláspont. Különösen a közösségijognak az alkotmánnyal szemben is fennálló elsőbbségi igénye készteti a tagállamokat alkotmányos helyzetük tisztázására, olyan alkotmányos megoldások keresésére és kidolgozására, amelyek a közösségi jog érvényesülését saját alkotmányukkal, illetve alkotmányos értékeikkel összhangban biztosìtják. A közösségi jog elsőbbségi igényeit a holland és az osztrák jog maximálisan kielégìti, az alkotmánnyal szemben is elismeri a közösségi jog szupremáciáját. 44 Több tagállam azonban – köztük az Unió néhány meghatározó állama is – a nemzeti alkotmányból, illetve annak bizonyos érinthetetlen, megváltoztathatatlan rendelkezéseiből kiindulva, szuverenitás- vagy alapvédelmi szempontból, fenntartja magának a közösségi jog alkotmányossági vizsgálatának jogát. 45 Magyarország uniós tagsága óta az Alkotmánybìróság eddig két ügyben foglalkozott a közösségi joggal. Mindkét esetben európai jogot, rendeletet, illetve irányelvet átültető magyar jogszabály alkotmányosságát vizsgálta anélkül, hogy az uniós norma érvényességét vagy az átültetés megfelelőségét érintette volna. 46 Az Alkotmánybìróság ezt a hatáskört fenntartja magának, tehát a magyar jogszabály alkotmányosságát közösségi eredetétől függetlenül vizsgálja. Ma még nyitott kérdés, hogy az Alkotmánybìróság közösségi jogi aktusok esetén kìván-e élni az alkotmányos vizsgálat lehetőségével, a végső döntés – más tagállami alkotmánybìróságok által is gyakorolt – hatáskörével.47

2.5. 5.2.5. Hatalmi súlypontok változása az Országgyűlés és a Kormány viszonyában Az uniós tagság, különösen a szupranacionális közösségi jog elsőbbsége és közvetlen alkalmazhatósága a nemzeti parlamentek térvesztésével jár, amit a tagállamok belső viszonyaik alkotmányos rendezésével enyhìteni vagy fokozni tudnak. Közösségi oldalról az Unió megpróbálja kezelni ezt a problémát, ahogy arról a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló, az Amszterdami Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv tanúskodik.48 Az viszont a tagállamok saját alkotmányos szervezetére és gyakorlatára tartozik, hogy a parlamentek milyen eljárás szerint ellenőrzik kormányuk uniós tevékenységét. 49 Az uniós csatlakozás a magyar Országgyűlés valamennyi fontos funkcióját érzékenyen érintette: a képviseleti, a törvényhozó, valamint a végrehajtó hatalmat ellenőrző funkciót. 50 A magyar jogforrási rendszert az európai jog átrendezte. A tagállami joggal szemben elsőbbséget élvező, közvetlenül alkalmazandó közösségi jog megelőzi a törvényeket, a törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdések jó része közösségi hatáskörbe kerül. A döntések súlypontja Brüsszelbe helyeződött át. A Kormány, amely tagállami végrehajtó szerv, egyszersmind a közösségi jogban a fő jogalkotó szerv, a Tanács tagja, ily módon törvényhozási tárgykörben jogalkotásra jogosult. Majd az ìgy alkotott közösségi jog elsőbbséget élvez, közvetlen hatályú és közvetlenül alkalmazandó a magyar törvényhozás aktusaival szemben. A magyar jogalkotó aközösségi jog átültetése során rendelkezik valamennyi mozgástérrel, bár jórészt végrehajtói szerepbe kényszerül. Ugyanakkor figyelnie kell arra is, hogy az elsődleges joggal szinkronban álló megoldásokat alkalmazza azokon a területeken is, amelyek elsődlegesen nem tartoznak közösségi hatáskörbe. Az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködése, a törvényhozás és a végrehajtás viszonyának változása többszintű szabályozást igényel, de természetesen elsősorban alkotmányos szintűt. Az alkotmány alapján külön törvény, a 2004. évi LIII. törvény szabályozza az együttműködés konkrét feltételeit, ezt egészìti ki az Országgyűlés Házszabályának új, az uniós ügyekhez kapcsolódó eljárásról rendelkező 5. fejezete, továbbá a 1023/2005. (III. 10.) Korm. határozat VII. fejezete. Az alkotmány meglehetősen szűkszavúan nyilvánul meg a hatalmi súlypontok áthelyeződését jelentő, lényeges alkotmányossági kérdésekben. Az alkotmány 35. §-a szerint a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben. Majd a 35/A. § (1) bekezdés kétharmados

87 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

törvényre bìzza a további érdemi kérdések – a tájékoztatás, az ellenőrzés, valamint az egyeztetés – szabályozását. A 35/A. § (2) bekezdés pedig a Kormány kötelezettségévé teszi, hogy az Unió döntéshozatali eljárásában napirenden szereplő javaslatokat az Országgyűlésnek megküldje. Az alkotmány nem rendelkezik fontos anyagi jogi kérdésekről, elsősorban az Országgyűlés uniós szerepvállalásáról, ezzel kapcsolatos jogairól, a Kormány felhatalmazásáról, annak kereteiről, nem ìr elő garanciális eljárási szabályokat, tehát kiemelten alkotmányos szintű kérdéseket nem szabályoz. A 2004. évi LIII. törvény kifejezett alkotmányi támpontok hiányában a felhatalmazáson túlterjeszkedve, alkotmányos tárgyköröket is érintve szabályozza az együttműködés formáit. Eszerint a Kormány főbb kötelességei: az információk, dokumentumok átadása, az egyeztetés, illetve az Országgyűlés folyamatos és utólagos tájékoztatása. Az Országgyűlés jogosult a Kormánytól tájékoztatást, valamint bővìtett álláspontjavaslatot kérni. Az uniós tervezettel kapcsolatban az Országgyűlés állásfoglalást fogadhat el, amelyben megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket a közösségi döntéshozatali eljárásban szükségesnek tart érvényre juttatni. Ez azonban a Kormányt nem köti, eltérhet az Országgyűlés állásfoglalásaitól. A törvény annyi megszorìtást tartalmaz, hogy az alkotmány által minősìtett többséget igénylő döntéseknél csak indokolt esetben térhet el a Kormány a parlamenti állásfoglalástól. A törvény nem határozza meg, hogy mit jelent az indokolt eset. Az Országgyűlés utólag dönthet az állásfoglalástól való eltérés indokolásának elfogadásáról, döntéséhez azonban nem fűződnek jogi következmények.51 A Kormány a vázolt anyagi és eljárási szabályok alapján vesz részt a közösségi döntésekben. A jelzett alkotmányossági problémák nem befolyásolják a közösségi döntés érvényességét. Az EU megelégszik azzal, hogy a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben, a többi már belső alkotmányossági kérdés. Éppen ezért, hogy a magyar alkotmány és alkotmányosság követelményeit is kielégìtse a szabályozás, az Országgyűlés érdemi szerepet kapjon az integrációs ügyekben, illetve a Kormány hatékony ellenőrzésében, az alkotmányi és a törvényi rendelkezések is revìzióra szorulnak.

2.6. 5.2.6. Közösségi hatáskörök – tagállami szuverenitás A hatáskörök az európai integráció lényegét adják. A hatáskörök határozzák meg – a korlátozott eseti felhatalmazottság elve alapján –, hogy mekkora mozgástere van az Uniónak, illetve, hogy mely területeken marad fenn a tagállamok szabadsága. Az Unió, illetve a Közösségek csak a ráruházott hatásköröknek megfelelően járhatnak el, a szubszidiaritás és az arányosság elvének tiszteletben tartásával. A hatáskörök alatt olyan jogi normákat értünk, amelyek arra jogosìtják a hatáskörrel rendelkező szervet vagy személyt, hogy hatáskörén belül bizonyos cselekményeket tegyen meg, hajtson végre. A hatáskör jellegétől függően ezek a legkülönfélébb cselekedetekre, döntésekre, jogi normák kibocsátására stb. vonatkozhatnak. Minden közhatalom gyakorlásának alkotmányos előfeltétele és alapja a hatáskör. Az Unió, illetve a Közösségek jogosultságaikat és hatásköreiket az alapìtó államoktól mint eredeti nemzetközi jogalanyoktól nyerik. Az államokkal ellentétben nem rendelkeznek átfogó hatáskörrel, és nincs meg az a képességük, hogy önállóan hatáskört alapìtsanak a maguk számára, azaz nincs hatáskörük a hatáskör alapìtására. Az EU/EK hatáskörei származtatott jellegűek, a közösségi szervek csak ott és olyan módon léphetnek fel, ahol és amilyen feltételekkel a tagállamok által alkotott szerződések, illetve az elsődleges közösségi jog ezt lehetővé teszi számukra. Tehát a korlátozott eseti felhatalmazottság elve alapján az integrációs szervezet kompetenciájának összessége az egyes szerződésekben kifejezetten meghatározott egyedi hatáskörök összessége.52 A Közösség a szerződésben ráruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül jár el.53 Az ìrott hatáskörök mellett a közösségi jog ismeri az ìratlan hatáskörök fogalmát is („implied powers‖). Az ìratlan hatáskörökre is vonatkozik az eseti felhatalmazás elve. A szerződés 308. cikke a legszélesebben értelmezhető ìrott közösségi hatáskör, lényegében „hatáskörpótló hatáskör‖, amely lehetőséget ad ìrott vagy ìratlan hatáskörök hiányában arra, hogy „a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket‖. Úgy tűnhet, ez a cikk alkalmas arra, hogy áttörje a korlátozott eseti felhatalmazottság elvén alapuló hatásköri korlátokat. Valójában a szövegbe foglalt korlátozások (közös piaccal összefüggő, szerződéses céllal összhangban, szükségesség követelménye), valamint az Európai Bìróság kontrollja szűkìti az értelmezési keretet.54 A közösségi hatáskörök különböző mértékben hatnak a tagállami hatáskörökre. Lényegében csak a kizárólagos hatáskörök szabálya egyértelmű. Vannak tehát olyan területek, amelyek az EK kizárólagos kompetenciájába tartoznak, és vannak olyan közösségi hatáskörök, amelyek nem zárják ki feltétlenül a tagállamok cselekvését. A közösségi jog azonban nem szabályozza, hogy az utóbbi kategóriába tartozó hatáskörök párhuzamos vagy 88 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

konkuráló jellegűek. Konkuráló hatáskörök esetén a tagállam csak addig járhat el önállóan, amìg és amilyen mértékig az EK nem gyakorolja hatásköreit. Párhuzamos hatáskörök esetén mind a tagállam, mind az EK jogosult az adott területen eljárni azzal, hogy a közösségi jogalkotás nem fosztja meg a tagállamokat attól, hogy éljenek hatásköreikkel. A közösségi hatáskörgyakorlás visszaszorìtását, racionalizálását szolgáló elvek: a szubszidiaritás és az arányosság elve. A szubszidiaritás elvének megfelelően, a nem kizárólagos hatáskörök esetén, a Közösség csak akkor léphet fel hatáskörgyakorlásra irányuló igénnyel, ha két együttható feltételt igazolni tud: egyrészt a szóban forgó intézkedés tagállami szinten nem valósìtható meg kellő hatékonysággal, másrészt ugyanazok a célkitűzések közösségi szinten jobban megvalósìthatóak.55 A közösségi hatáskörgyakorlás másik feltétele az arányosság elve, amely azt jelenti, hogy a „Közösség intézkedései nem léphetik túl a szerződés célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket‖.56 Az elérni kìvánt célokhoz, a megvalósìtásukra alkalmas eszközöket kell tehát igénybe venni. Következésképpen, a Közösség csak a szükséges mértékben alkot jogszabályt, valamint azonos feltételek mellett az irányelveket a rendeletekkel szemben, a keretirányelveket pedig a részletes intézkedésekkel szemben előnyben kell részesìteni. Ezáltal nagyobb mozgástér marad a tagállami döntések számára. Bármilyen megfogalmazást alkalmazzanak az egyes tagállamok arra, hogy az állami hatásköreik jelentős részét az EU/EK intézményei gyakorolják (például hatáskörtranszfer, hatáskör-átengedés, közös hatáskörgyakorlás, a hatáskörgyakorlás kizárólagosságáról történő lemondás, a felségjogok átengedése), tartalmilag mindenképpen az állam szuverenitását érintő kérdésről van szó. A magyar csatlakozási klauzula a legenyhébbnek tűnő megfogalmazást alkalmazza, amikor az alkotmányból eredő hatáskörök közös gyakorlásáról rendelkezik. Az alkotmány szerkezetében a 2. § kontextusában történő elhelyezése azonban arra utal, hogy a hatáskörök gyakorlásának korlátozása a szuverenitást lényegesen érintő kérdés. A 2/A. § a jogállamiság és népszuverenitás elvével összefüggésben jogalapot teremt a hatalomgyakorlás új, sajátos formájára, a közösségi közhatalom gyakorlására.57 Az alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. E rendelkezés értelmében a hatalom forrása a nép, minden hatalom tőle ered, amelyet az alkotmány alapján a hatalmi ágak megosztottságának megfelelően az Országgyűlés, illetve a magyar állami szervek gyakorolnak, valamint kivételesen megvalósulhat a hatalomgyakorlás közvetlen formában, népszavazás, népi kezdeményezés stb. útján. Az eddigi képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlási formák – amelyek a végső döntések tekintetében általános szabályként a magyar közjogi intézményeken alapulnak – új, sajátos formával egészülnek ki, a közösségi közhatalom gyakorlásának formájával. A csatlakozási klauzulát beiktató 2002. évi LXI. törvényhez tartozó általános indokolás szerint az alkotmánymódosìtásra többek között azért volt szükség, mert „[a] szuverenitás egyik alapelemének számìtó főhatalom gyakorlása, a végső döntések meghozatalának joga a csatlakozás következtében átalakul‖. Konkrétan, a csatlakozás után az állami főhatalomból eredő hatáskörök tekintélyes hányadát a szupranacionális közösségi jog alapján a közösségi intézmények gyakorolják. Magyarország korábban is csatlakozott olyan nemzetközi szerződésekhez, amelyek a szuverenitásból folyó jogosìtványok korlátozását jelentették: például a NATO-szerző- déshez történő csatlakozás, az emberi jogok védelméről szóló és egyéni panaszjogot biztosìtó nemzetközi szerződések, a Nemzetközi Büntetőbìróság statútumáról szóló szerződés stb. Mindegyik esetben felvetődött 58 vagy felvethető az állami szuverenitás kérdése, a főhatalomból eredő jogosultságok egy viszonylag szűk, meghatározott célhoz rendelt körének gyakorlásáról történő lemondás. Az EU esetében ennél többről van szó. A szuverenitással járó jogokat egy magasabb szint gyakorolja az állam helyett, amely szervezeti-intézményesìtett formában elkülönül, nincs a magyar államszervezetbe integrálva. A Tanács, amelynek döntéshozó, jogalkotó tevékenységében a magyar Kormány valamely tagja részt vesz, az Európai Unió, illetve a Közösségek szerve, ìgy döntései nem tekinthetők magyar állami cselekményeknek. Ez a különbség megnyilvánul a bìrósági jogvédelemben is, miszerint az Európai Bìróság a közösségi jogot értelmezi, és nem vizsgálja a nemzeti jog értelmezését, a nemzeti bìróság pedig nem vizsgál(hat)ja aközösségi jog érvényességét. Ha a magyar állami szervek a közösségi jog alkalmazása során, a közösségi előìrások megsértésével az egyénnek kárt okoznak, akkor az állam viseli a felelősséget. A szerződések érvényesìtésének garanciái az Európai Bìróság hatáskörébe tartoznak, a magyar bìróságok pedig kötelesek EU-konform módon értelmezni a jogszabályokat, illetve a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásától el kell tekinteniük.59 89 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

Ezáltal a szuverenitás valamennyi eleme, a szuverenitás belső alkotmányjogi és külső nemzetközi jogi vonatkozása új megvilágìtásba kerül.60 A népszuverenitásra épülő hatalomgyakorlási formákat kiegészìtő közösségi közhatalom-gyakorlás, a végső döntés kompetenciáját vindikálva magának, háttérbe szorìtja a képviseleti elemet. A jogszuverenitást kifejező, az állami hatásköröket konstituáló és a belső hatalmi viszonyok elrendezését szabályozó alkotmány felhatalmazást ad a közösségi közhatalom gyakorlására, és a közösségi joggal szinkronban törekszik megteremteni a belső jogrendszer koherenciáját. Az állami szuverenitást, az állam függetlenségét és a főhatalmát tevő hatáskörök jelentős része a Közösség által gyakorolt hatáskörré transzformálódik. Mindezek alkotmányos konzekvenciái a jogalkotásra vonatkozóan: a törvényhozási tárgykörbe tartozó normák jelentős részét nem az Országgyűlés, a közvetlenül választott képviseleti és törvényhozó szerv alkotja, az kìvül kerül kompetenciáján. A „szerződéses hűség‖ elvének megfelelően a magyar jogalkotó a közösségi jog által szabadon hagyott területeken köteles tartózkodni minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti a szerződés célkitűzéseinek teljesìtését. Az európaijog alkalmazása Magyarország területén a két jogrendszer közötti vertikális viszony kérdését érinti, más közjogok is alkalmazást nyerhetnek azonban, amelyek nem állnak hierarchikus vagy elsőbbségi viszonyban az állam jogrendszerével. Például egy másik uniós tagállam által hozott transznacionális hatályú közigazgatási aktus, külön egyedi elismerő aktus hiányában is, kifejtheti joghatását az ország területén. 61 A szuverenitást érintő további kérdések az egyes intézményekhez kapcsolódóan kerülnek tárgyalásra: az állampolgárság, a migrációs kérdések és a vìzumpolitika, 62 az igazságszolgáltatás rendszere és az önkormányzatok, illetve a régiók szerepe, az állampolgári alapjogok egész rendszere.

3. 5.3. AZ UNITÁRIUS ÉS A FÖDERÁLIS ÁLLAM A történelmi fejlődés során a szuverén államok felépìtésének két alaptìpusa alakult ki: az unitárius (egységes) és a föderális (szövetségi) állam. A polgári forradalmak után Európa nagy részén központosìtott nemzeti államok jöttek létre. A múlt században a kontinensen a centralizált francia modell érvényesült, s a föderáció svájci és részben német formái voltak a kivételek. Más irányú fejlődés indult el az amerikai kolóniák függetlenné vált államaiban. A kezdetben laza szövetségben (konföderációban) élő államok 1787-ben elfogadták- a föderációt megteremtő – Egyesült Államok alkotmányát. Az amerikai föderalizmus, a tagállamok önállóságát elismerő szövetségi állam létrehozása a mai napig nagy hatással van az államok alkotmányos berendezkedésére.63 A XX. században, különösen a második világháború után Európa és a világ számos országában létrejött szövetségi államok64 alkotmányos rendszerében megjelennek az amerikai föderalizmus alapvető intézményei: a szövetség és az államok közötti hatalommegosztás, az államok részvétele a döntéshozatali eljárásban, a demokratikus kormányzat és az állami döntések alkotmányos ellenőrzése. A föderalizmus eszméje, a szuverén államok együttműködésén alapuló állandó jellegű államkapcsolatok kialakìtásának lehetősége ma is vonzó perspektìvát jelent. Ennek lehetünk tanúi az európai integrációs folyamat vagy a kelet-európai államok által kötött új szövetségek esetében. Ezek a kérdések azonban már a nemzetközi jog körébe tartoznak. a) Az unitárius (egységes) állam közhatalmi jogosìtványait a saját szervezetein keresztül, egyedül gyakorolja az állam területén, az állam lakossága felett. Területén nincsenek önálló államisággal rendelkező egységek, amelyekkel hatalmát meg kellene osztani. Ugyanakkor a közhatalom területileg is differenciált szervezetrendszere az állam belső tagoltságához igazodik, lényegében az általános állami-területi egységekre épül.65 Számos tényezőtől (történelmi, földrajzi, etnikai, gazdasági stb. adottságoktól) függ, hogy egy államban a településeken (községek, városok) kìvül az állami-területi egységeket milyen szinten, hogyan alakìtják ki (például járások, megyék, régiók).66 Ezekben a keretekben – települési és területi szinten – működnek az önkormányzatok, amelyek a központi hatalmat befolyásolhatják ugyan, de az unitárius államban mindig érvényesül a központi hatalom autoritása.67 b) A föderális (szövetségi) állam több állam által létrehozott olyan új állam, amelyben a tagállamok államisága nem szűnik meg. A föderációt alkotó egyes államok általában saját alkotmánnyal rendelkeznek, és területükön 90 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

az állami feladatokat saját állami szerveik (törvényhozó, igazgatási szervek, bìróságok) útján valósìtják meg. Az általuk létrehozott szövetségi állam alkotmánya azonban rendelkezik a szövetség és a tagállamok kapcsolatáról, meghatározza a szövetség szerveit és hatáskörét. Így a szövetségi hatáskörbe nem tartozó kérdések tekintetében a tagállamok szuverenitása változatlanul fennáll, mìg a szövetségi hatáskörökben a szövetség a szuverén. 68 Számos elmélet született a föderális államok szuverenitásával kapcsolatban. 69 Ezek ismertetése nélkül is utalni kell egy lényeges mozzanatra, nevezetesen a szuverenitás kérdésére, ha az a szövetség és a tagállamok viszonyában merül fel. A hagyományos népszuverenitás-koncepciótól eltérően ebben a felfogásban a szuverén az alkotmányban nyilatkozik meg.70 A szövetségi hatáskörbe tartozó ügyek intézésére létrehozzák a szövetségi szerveket: államfői tisztség létesül; a törvényhozó szerv általában kétkamarás, ahol az egyik kamara szövetségi alapon jön létre; kiépülnek a kormányzat és az igazságszolgáltatás szövetségi szintű szervei is. A nagy szövetségi államokban szövetségi szervek működnek az egyes tagállamokban is, a tagállam hasonló szervei mellett, például egymás mellett működik a szövetség és az adott állam bìrósága.71 A szövetségi államok között nemcsak a hatáskörök megosztása és a szövetségi szervezet kiépìtettsége szempontjából vannak jelentős különbségek, hanem abban a tekintetben is, hogy a föderáció a tagállamok milyen jellegű, milyen tìpusú megosztottságán alapul. A nemzetiségi alapon létrejött szövetségi államok sérülékenyebbek, a szövetséget szétfeszìtő erők sokkal erősebbek – a nemzeti önrendelkezés iránti igény miatt – , mint azok a föderációk, ahol a nemzetiségi jelleg indifferens. c) Az államok között az elmúlt évszázadokban az államkapcsolatok más formái is kialakultak: a konföderáció, a perszonálunió és a reálunió. Az államok közötti kapcsolatokat, ahogy már utaltunk rá, a nemzetközi jog tárgyalja, ezek az – unitárius és szövetségi állam közötti – átmeneti formák azonban érintik a szuverenitás lényegét. –A konföderáció (államszövetség) az államok olyan állandó jellegű lazább szövetsége, amelyek keretében a szuverén államok valamilyen – közös javukat szolgáló – célból (például kereskedelem, közös védelem), az általuk kötött szerződés alapján együttműködnek. A szerződő államok közös szervezete általában egyszerű, egyeztető jellegű – a részt vevő államok delegáltjaiból álló – szervezet. Az egyeztetett, egyhangúlag meghozott döntések esetén sincsenek meg a döntés végrehajtásának garanciái, ezért a hatékony együttműködést ez az „államalakulat‖ kevéssé teszi lehetővé.72 A tagállamok szuverenitását messzemenően tiszteletben tartó konföderációk több esetben szövetségi állammá alakultak.73 –A perszonálunió szervezeti vonzatokkal is együtt járó olyan kapcsolat az államok között, amely a közös államfő személyében és jogaiban testesül meg. A kapcsolat erőssége az uralkodónak biztosìtott jogkör terjedelmétől függ.74 – A reálunióban az egymással szövetséges államok meghatározott ügyek – ún. közös ügyek, például hadügy, külügy, pénzügy – vitelére közös állami szervekkel rendelkez- nek.75 Így a perszonáluniónál szervezetileg erősebb kapcsolat jön létre, mivel a közös államfőn kìvül más közös állami szervek is összekapcsolják az államokat.76 A reálunió – a közös államfővel és meghatározott körben közös állami szervekkel – már a szövetségi állam ismérveit mutatja. A szuverenitás kérdését illetően mindebből a nemzetközi jog azt tartja relevánsnak, hogy egy állam önálló jogalanyként lép-e fel a nemzetközi kapcsolatokban vagy sem. Ebből a szempontból az unitárius és a föderális államok szuverenitása egyértelmű.

4. 5.4. A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGEK JOGAI Az országok többségének területén élnek különböző nemzeti, etnikai, vallási, nyelvi közösségek, amelyekhez az államok többféleképpen viszonyulhatnak: egy állam szerveződhet kifejezetten többnemzetiségű alapon, biztosìthat a kisebbségeknek közigazgatási autonómiát, vagy éppen definiálhatja magát egységes nemzetállamként. A magyar alkotmány 68. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. Magyarország nem homogén nemzetállam, nemcsak a magyar nemzetiségűek országa, az alaptörvény elismeri – a többségi nemzet mellett – az ország területén élő kisebbségeket, számukra az alkotmány alapvető állampolgári jogokként garantálja sajátos kisebbségi jogaikat. Amellett tehát, hogy tilos a kisebbséghez tartozás, a nemzeti származás alapján történő hátrányos megkülönböztetés, vagyis az általános emberi jogok mindenkit egyformán megilletnek, a tényleges 91 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

egyenlőség biztosìtása, a hátrányok, különbségek kiegyenlìtése céljából az alkotmány kisebbségi többletjogokat is garantál. Ezek részben a kisebbséghez tartozó egyéneket megillető individuális, részben a kisebbségi közösségeket megillető kollektìv jogok. A kisebbséghez tartozás és a kisebbségiként kezelés alapjaként a szabad identitásvállalás elve szolgál. A fentiekből is látható, hogy hazánkban a kisebbségi joganyag legfontosabb forrása maga az alkotmány, amelynek a kifejezetten kisebbségi jogi tárgyú 68. §-a mellett számos egyéb rendelkezése is nagyjelentőségű témánk szempontjából. Az alkotmány felhatalmazása alapján született meg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv. vagy kisebbségi törvény), amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Szintén egy alkotmányi felhatalmazás alapján megalkotott külön kétharmados törvény, a 2005. évi CXIV. törvény rendelkezik a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, amelyhez kapcsolódóan a választási eljárási rendelkezéseket a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben találjuk. A kisebbségi joganyag forrásainak körében a jogszabályok mellett ki kell emelni az Alkotmánybìróság kisebbségi jogi tárgyú határozatait, továbbá a jogvédő szervek – ìgy a bìróságok, a kisebbségi ombudsman, illetve az Egyenlő Bánásmód Hatóság – gyakorlatát.77 A magyar kisebbségi jogi szabályozást természetesen nem lehet kiszakìtani a nemzetközi jogi szabályok, illetve az európai uniós fejlemények rendszeréből. Több Magyarországra nézve is kötelező univerzális és regionális nemzetközi jogi dokumentum rendelkezik kisebbségi kérdésekről. 78 A kisebbségi jogok nemzetközi szabályozásának, illetve védelmének történetében az első a Népszövetség keretében az első világháborút követően létrehozott szerződéses kisebbségvédelmi rendszer volt. A szerződések az egyes államok számára – vagyis nem általános jelleggel – állapìtottak meg kötelezettségeket, a kisebbségeknek a többséggel azonos jogállást, valamint az oktatás és a nyelvhasználat területén speciális jogokat biztosìtottak. A második világháború után a kisebbségvédelem háttérbe szorult, az ekkor uralkodó álláspont szerint az általános emberi jogok diszkriminációmentes biztosìtása egyúttal a kisebbséghez tartozó személyek jogvédelmét is garantálja. E felfogásnak megfelelően az 1948-ban elfogadott Emberi jogok egyetemes nyilatkozata nem tartalmaz kisebbségi jogi tárgyú rendelkezést. A kisebbségeket érintő kérdésekkel az 1960-as évektől kezdtek ismét foglalkozni, az ENSZ keretében 1966-ban született Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának 27. cikke a nemzeti, vallási és nyelvi kisebbségek számára biztosìtja a saját kultúrához, vallásgyakorláshoz és nyelvhasználathoz fűződő jogot. A kisebbségek nemzetközi védelmének gondolata azután a nyolcvanas évek végétől került valóban előtérbe. A kisebbségek jogairól és védelméről rendelkező európai, regionális okmányok körében kell megemlìteni az EBESZ (korábban EBEÉ) dokumentumait, emellett kiemelendő az Európa Tanács keretei között 1992-ben született Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai kartája, illetve az 1995-ben kelt Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény. Magyarországon mindkét szerződést kihirdették, 79 amelyek ìgy a belső jog részévé váltak. Az Európai Unió közvetlen módon nem érintette a kisebbségvédelem szabályozását, a közösségi jog nem rendelkezik kisebbségi kérdésekről, e tárgykör ugyanis az egyes tagállamok kompetenciájába tartozik. Kiemelést érdemel ugyanakkor, hogy a kisebbségek védelme szerepel az unióhoz csatlakozni kìvánó államok számára meghatározott kritériumok között. Az Európai Unió – hatályba nem lépett – alkotmányának szövege szerint pedig az unió többek között a kisebbségekhez tartozó személyek jogai tiszteletben tartásának értékén alapul. A kisebbségvédelem biztosìtásában jelentős szerepet játszanak az államok közötti kétoldalú megállapodások is, ìgy hazánk tekintetében a Magyarország és a szomszédos államok közötti kétoldalú kisebbségvédelmi szerződések.

4.1. 5.4.1 A nemzeti és etnikai kisebbség fogalma, az elismert kisebbségek A kisebbségi jogok elemzése előtt tisztázni kell, hogy ki lehet ezeknek ajogoknak az alanya, vagyis kit illetnek meg a kisebbségi jogok. A Nektv. ennek meghatározásához egyrészt szabályozza a nemzeti és etnikai kisebbség fogalmát és tételesen is megnevezi a magyarországi kisebbségeket, másrészt – amint erre a következő pontban visszatérünk – rendelkezik arról, hogy ki és milyen szempontok alapján tekintendő egy adott kisebbséghez tartozónak. A kisebbségi törvény tehát – a nemzetközi gyakorlattól eltérően – megadja a kisebbség definìcióját, amelynek értelmében nemzeti és etnikai kisebbség minden olyan népcsoport, amely – a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos, – az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van,

92 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

– tagjai magyar állampolgárok, – a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, továbbá – olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul.80 A törvény tizenhárom népcsoportot minősìt Magyarországon honos népcsoportnak, és ezzel taxatìv módon felsorolja az ország területén élő kisebbségeket. Ezek az elismert kisebbségek a következők: a bolgár, a cigány, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán. Az elismert kisebbségek listája nincs egyszer és mindenkorra lezárva, a Nektv. lehetővé teszi, hogy maguk az érintettek kezdeményezzék nemzeti és etnikai kisebbségként történő elismerésüket. Arra, hogy további kisebbség a korábban ismertetett kisebbségdefinìcióban foglalt feltételeknek való megfeleléséről bizonyságot tegyen, egy speciális népi kezdeményezés útján kerülhet sor. E népi kezdeményezés benyújtására – az általános, legalább 50 000 kezdeményező választópolgárt megkövetelő szabálytól eltérően – legalább 1000, magát e kisebbséghez tartozónak valló választópolgár jogosult. Az eljárási kérdésekben az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény általános rendelkezései pedig azzal a többletelőìrással irányadók, hogy az Országos Választási Bizottság az eljárása során köteles kikérni a Magyar Tudományos Akadémia elnökének állásfoglalását a törvényi feltételek fennállásáról. Egy ilyen népi kezdeményezés ügyében döntött jogorvoslati fórumként az Alkotmánybìróság a 2/2006. (I. 30.) AB határozatban, amelyben egyúttal a kisebbségi törvény szabályait, e népi kezdeményezés sajátosságait is elemezte. A testület megállapìtotta, hogy mint minden iniciatìvának, ennek is az a célja, hogy az Országgyűlés a népi kezdeményezésben foglalt törvényhozási kezdeményezést tűzze napirendjére, tárgyalja meg és a tárgyában hozzon döntést. A kisebbségi törvény által szabályozott népi kezdeményezés meghatározott célra, a Nektv. kisebbségeket felsoroló rendelkezésének a módosìtására, ezáltal valamely népcsoport kisebbségként való elismerésére irányul, de ez a kezdeményezés – mint ahogyan a népi kezdeményezés általában – nem köti az Országgyűlést. Annak megìtélése tehát, hogy az aláìrásgyűjtő ìv aláìrói által tett „bizonyság‖ megfelel-e a Nektv.-ben foglalt feltételeknek, fennállnak-e a Nektv. módosìtásának törvényi feltételei, az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.81 A fenti megállapìtásokon nem változtat az Országos Választási Bizottságnak az a kötelezettsége sem, amely alapján eljárása során ki kell kérnie a Magyar Tudományos Akadémia elnökének állásfoglalását a törvényi kisebbségkritériumoknak való megfelelésről.82 Az Országos Választási Bizottság gyakorlata szerint az aláìrásgyűjtő ìv mintapéldánya akkor is hitelesìthető, ha az Akadémia elnöke nem tartja indokoltnak az önálló kisebbségi közösségként való elismerést. A kezdeményezők ebben az esetben is megkezdhetik az aláìrásgyűjtést, azután az Országgyűlés dönt majd arról, felveszi-e a Nektv.-be az adott kisebbséget, vagy sem.

4.2. 5.4.2. Az identitásvállalás szabadsága, a kisebbségi hovatartozás azonosítása A kisebbségi jogok a kisebbséghez tartozó egyéneket és közösségeiket illetik meg. Annak megìtélésében, hogy ki tartozik egy adott kisebbséghez, és ennek alapján ki lehet a kisebbségi jogok alanya, a magyar jog a szabad identitásvállalás elvéből indul ki. Amint azonban látni fogjuk, ez a szabadság sem abszolút jellegű, a kisebbségi többletjogok igénybevételéhez megkövetelhető a kisebbségi hovatartozás megvallása, azonosìtása. A kisebbségi törvény hatálya azokra – a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárokra – terjed ki, akik magukat valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozónak tekintik, valamint kiterjed e személyek közösségeire. A Nektv. megfogalmazása szerint valamely kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánìtása az egyén kizárólagos és elidegenìthetetlen joga; a kisebbséghez való tartozás kérdésében – főszabály szerint – nyilatkozatra senki sem kötelezhető. Az Európa Tanács Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezménye értelmében minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem, és ebből a választásából vagy e választásával összefüggő jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya nem származhat. A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozást és a kisebbségiként kezelést tehát az egyén döntése alapozza meg, aki szabadon határozhat e hovatartozása megvallásáról, illetve elhallgatásáról. Ez azonban nem ad lehetőséget a kisebbségi identitás tekintetében az önkényes, visszaélésszerű válogatásra, változtatásra. Az 93 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

identitásvállalás szabadsága alapján az állam az emlìtett döntésekbe nem avatkozhat be, ìgy akarata ellenére senkit nem sorolhat egy adott kisebbséghez, a kisebbséghez tartozás kérdésében senkit sem kötelezhet nyilatkozatra, és persze meg sem akadályozhatja a kisebbségi identitás vállalását. E követelményből következik továbbá az állam számára a hátrányos megkülönböztetés tilalma is. Az Alkotmánybìróság a kisebbségi identitáshoz való jogot az alkotmány által védett jognak tekintette, az emberi méltósághoz, valamint a személyes adatok védelméhez való alkotmányos alapjogokra vezette vissza. Megállapìtotta, hogy az egyénnek a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló döntése, a kisebbséghez tartozás vállalása és annak nyilvánosságra hozatala – ideértve azt is, ha az illető a hovatartozását nem akarja kinyilvánìtani – az emberi méltóságból levezetett önazonossághoz, önrendelkezéshez való jogon alapuló döntés. A kisebbséghez tartozásra vonatkozó személyes adatok kezelése, nyilvánosságra hozatala pedig az információs önrendelkezési jog alapján az érintett személy hozzájárulásától függ. 83 A kisebbségi törvény nemcsak egy kisebbségi identitás vállalását teszi lehetővé, a magyar jog elismeri a kettős vagy akár többes kötődés lehetőségét is, tehát nem zárja ki, hogy valaki – például eltérő nemzetiségű szülők gyermekeként – egyidejűleg több kisebbséghez tartozónak vallhassa magát. Az identitásvállalás szabadságához kapcsolódik továbbá az a szabály, amely kifejezetten biztosìtja a kisebbséghez tartozóknak azt a jogot, hogy kisebbséghez tartozásukat az országos népszámlálás alkalmával anonim módon megvallhassák. A Nektv. – tiltó szabály hiányában – fenntartja annak lehetőségét is, hogy az egyén az identitására vonatkozóan tett nyilatkozatát később megváltoztathassa. A szabad identitásvállalás korlátozását jelenti, ha a kisebbségi jogok jogosultjait valamilyen módon azonosìtják. Ennek az azonosìtásnak elméletileg több szintje lehetséges. A kisebbségi jogok gyakorlása érdekében, a pozitìv diszkriminációs intézmények igénybevételéhez a jog megkìvánhatja, hogy az érintett a kedvezmény igénybevételekor nyilatkozzon az identitása kérdésében, e nyilatkozatával azonosìtsa a nemzeti, etnikai hovatartozását. Előìrhatnak a jogszabályok előzetes nyilvántartásba vételt a kedvezmény igénybevételének feltételeként. Ha az érintett önkéntes nyilatkozatán túl a regisztrációnak további feltétele nincs, ezzel csupán egyfajta eljárási többletkötelezettséget támasztanak a kedvezményt igénybe venni akarókkal szemben. Ennél szigorúbb, a szabad identitásválasztáshoz való jogot mélyebben korlátozó regisztrációs modellt valósìt meg az a szabályozás, amely szerint a nyilvántartásba vétel előfeltételeként eleget kell tenni bizonyos objektìv (például nyelvi, leszármazási) kritériumoknak. Ezen kìvül a regisztráció valamely szerv (kisebbségi közösség, állami szerv) pozitìv döntésétől is függővé tehető. Ez utóbbi esetekben az érintett szabad identitásválasztáshoz való joga már csupán a regisztrációt megelőző, annak alapjául szolgáló önkéntes akaratnyilvánìtásban érvényesül. Mivel a kisebbségi hovatartozás azonosìtása, illetve nyilvántartása az identitáshoz való jog korlátozását jelenti, ezekhez az eszközökhöz csak akkor lehet nyúlni, ha elkerülhetetlenül szükséges, és mindig az identitáshoz való jogot legkevésbé érintő azonosìtási modellt kell választani. A kisebbségi hovatartozás regisztrációjával kapcsolatban ellenérvek, illetve fenntartások is megfogalmazódnak. Ezek között emlìthető, hogy a kisebbséghez tartozóknak csak egy része regisztráltatja magát, azok, akik tájékozottabbak és aktìvabbak, továbbá sokan – negatìv történelmi tapasztalatok miatt – a nyilvántartásokkal való visszaélésektől is tartanak. A kisebbségi hovatartozás regisztrációja esetén ezért is fokozott figyelmet kell fordìtani a megfelelő – ìgy különösen az adatvédelmi – garanciarendszer kialakìtására, biztosìtani kell, hogy az információkkal se az állam, se más ne élhessen vissza. Az aggályok ellenére kisebbségi többletjogok biztosìtása esetén általában nélkülözhetetlennek tartják a jogosultak körének valamifajta meghatározását, az azonosìtás valamely formáját. Abban az esetben ugyanis, ha a jog egyszerre biztosìtja egyrészt a jogilag teljesen kötetlen szabad identitásválasztást és másrészt kisebbségi jogokat biztosìt, pozitìv diszkriminációs intézkedéseket alkalmaz, akkor kizárólag az egyén teljesen szabad döntésén múlik, hogy él-e ezekkel a jogokkal, igénybe veszi-e a kedvezményeket. Azonosìtás hiányában a kisebbségi jogokkal tehát a többséghez tartozók éppúgy élhetnek, ami viszont visszaélésekre ad lehetőséget. A korábbi magyar jogi szabályozással szemben elsősorban a kisebbségi önkormányzati választások kapcsán fogalmazódott meg kritikaként, hogy e kisebbségi szervek választásában – azonosìtás, illetve regisztráció hiányában – bárki részt vehetett, tehát nemcsak az adott kisebbséghez tartozó, magát ilyennek tekintő személyek szavazhattak és voltak megválaszthatók.84 A 45/2005. (XII. 14.) AB határozatban az Alkotmánybìróság is értelmezte a szabad identitásvállalás elvének és a kisebbséghez tartozás azonosìtásának konfliktusát.85 A határozat szerint – amint fentebb már idéztük – a kisebbséghez tartozásról szóló döntés és ennek nyilvánosságra hozatala az emberi méltóságból levezetett 94 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

önazonossághoz, önrendelkezéshez való jog körébe tartozik. A kisebbséghez tartozásra vonatkozó személyes adatok kezelése, nyilvánosságra hozatala az információs önrendelkezési jog alapján az érintett hozzájárulásától függ. Az alkotmány által megszabott keretek között – törvényben, az úgynevezett szükségességi-arányossági teszt86 követelményeinek megfelelően – azonban ez a jog is korlátozható. Az Alkotmánybìróság tehát e határozatában alkotmányosan megengedhetőnek tartotta, hogy törvény kötelezővé tegye a kisebbséghez tartozás kinyilvánìtását, ha ezt az alapjog-korlátozást más alkotmányos jogok, értékek kény- szerìtően indokolják, és ha a legkisebb mértékű korlátozással, a legalkalmasabb eszköz használatával történik. A határozat megállapìtotta, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás kinyilvánìtásával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának. A kisebbséghez tartozásról szóló valótlan nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele ugyanis zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok létrehozását, az ilyen gyakorlat kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására. Azt is rögzìtette az Alkotmánybìróság ugyanakkor, hogy az alkotmányból nem következik egyetlen meghatározott megoldás, alkotmányértelmezéssel nem határozható meg, hogy az információs önrendelkezési jog milyen korlátozása fogadható el alkotmányosnak a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló nyilatkozat valódiságának ellenőrzése érdekében, nem dönthető el, hogy az azonosìtásra milyen alapon, kik által, milyen eljárásban kerülhet sor. A kisebbségi törvény – éppen az emlìtett visszaélésekre való reakcióként immár – kifejezetten lehetővé teszi, hogy törvény vagy a végrehajtására kiadott jogszabály egyes kisebbségi jogok gyakorlását a jogosult nyilatkozatához kösse. E nyilatkozat lehet a kedvezmény igénybevételekor megkìvánt azonosìtás, amelyet például a Nektv. a kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás megszervezésének feltételeként ìr elő: ehhez ugyanis ugyanahhoz a kisebbséghez tartozó nyolc tanuló szülőjének kérése szükséges. A kisebbségi önkormányzati választás tekintetében pedig az új szabályozás egy előzetes regisztrációs modellt vezetett be: a választójogosultságot ahhoz kötötte, hogy az érintett személy a kisebbséghez tartozásáról szóló nyilatkozatával a választásokat megelőzően regisztráltassa magát a kisebbségi választói jegyzékben.

4.3. 5.4.3. A kisebbségi jogok A kisebbségvédelem hazai szabályozása a szabad identitásvállalás alapelve mellett a kisebbségi többletjogok biztosìtására épül. A szabályozás egyik kiindulópontja, hogy nem elegendő pusztán az általános emberi jogoknak a kisebbséghez tartozó személyek számára történő diszkriminációmentes garantálása, a többi polgárral megegyező elbánás ugyanis esetükben csak formális egyenlőséghez vezetne. Gondoljunk arra, hogy ha egy kisebbséghez tartozó gyermek – egyébként a többi gyermekhez hasonlóan – csak többségi tannyelvű iskolában tanulhat, akkor ő valójában elesik az anyanyelven történő oktatás lehetőségétől, a többségi nemzethez tartozó diákokhoz képest hátrányosabb helyzetbe kerül. A kisebbséghez tartozók tényleges egyenjogúságához tehát többre van szükség, mint ugyanazon jogok biztosìtására, ehhez pozitìv diszkriminációs intézkedések, kedvezmények, többletjogok kellenek. A kisebbségi jogok rendezésének másik fontos alapgondolata, hogy e jogok nem érvényesülhetnek megfelelően akkor, ha csupán individuális emberi jogokként szabályozzák őket. Ehhez az szükséges, hogy a kisebbségi jogokat kollektìv jogként is megfogalmazzák. A hazai szabályozás ennek megfelelően rendelkezik az egyéni kisebbségi jogok mellett a kisebbségek közösségi jogairól. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogait az alkotmány 68. §-ában az alkotmányos alapjogok között szabályozza, tehát alkotmányos alapjogokként részesìti védelemben. Az alaptörvény a következő jogokat nevesìti: a saját kultúra ápolásához, az anyanyelv használatához, az anyanyelvű oktatáshoz, a saját nyelven való névhasználathoz, a közéletben való kollektìv részvételhez, a képviselethez, valamint a helyi és országos önkormányzatok létrehozásához fűződő jog. E kisebbségi jogok mellett a kisebbséghez tartozókat természetesen másokkal azonos módon megilletik az általános emberi jogok, amelyek közül bizonyosak – amint erről az alkotmánybìrósági gyakorlat kapcsán már szó esett - kiemelt jelentőségűek a kisebbségek számára. Ezek között kell megemlìteni az emberi méltósághoz, illetve az abból levezetett önazonossághoz, önrendelkezéshez való jogot (54. §), a kisebbséghez tartozásra vonatkozó különleges személyes adatokkal kapcsolatban a személyes adatok védelméhez való vagy más néven információs önrendelkezési jogot (59. §), a kisebbségi szervezetek létrehozását és az azokhoz való csatlakozást is megalapozó egyesülési jogot (63. §), továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és az esélyegyenlőség előmozdìtásának alapelvét (70/A. §). Az alkotmány egy kifejezetten a kisebbségi jogok védelmére rendelt szervről is rendelkezik, amikor létrehozza a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézményét (32/B. §). Ezeket ajo- gokat bontja ki és egészìti ki az alkotmány felhatalmazása alapján a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával megalkotott kisebbségi törvény.

95 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

A Nektv. szerint minden kisebbség jogosult arra, hogy nemzeti, illetve etnikai közösségként létezzen és fennmaradjon. Tilos a kisebbségek beolvasztására vagy kirekesztésére, a nemzeti vagy etnikai arányok megváltoztatására, az erőszakos ki- vagy áttelepìtésre törekvés, a kisebbségi csoportok vagy személyek hovatartozásuk miatti üldözése, életkörülményeik nehezìtése, jogaik gyakorlásának akadályozása. Az egész jogrendszert, ìgy a kisebbségi jogok érvényesülését is átható egyik legfontosabb alkotmányos követelmény az egyenlő bánásmód követelménye. Az alkotmány szerint a Magyar Köztársaság minden személy, ìgy a kisebbséghez tartozók számára is bármely megkülönböztetés nélkül biztosìtja az emberi, illetve az állampolgári jogokat, az alaptörvény szövege kifejezetten is tiltja – többek között – a nyelv, illetve a nemzeti származás szerinti különbségtételt. Az alkotmányi szabályt megerősìti a kisebbségi törvény, amely a kisebbségek tekintetében megtiltja az egyenlő bánásmód követelményének bárminemű megsértését. Az általános antidiszkriminációs jogszabály, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdìtásáról szóló 2003. évi CXXV. törvény szintén nevesìtve tilalmazza a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez való tartozás miatti diszkrimináció valamennyi formáját. Az alkotmány előìrása szerint a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segìti. Mint fentebb emlìtettük, a kisebbségi jogok szabályozásának egyik alapelve, hogy a formális jogegyenlőség biztosìtása nem elégséges, az államnak pozitìv diszkriminációs intézkedéseket kell tennie a valódi egyenlőség érdekében. Ezért is ismétli meg a kisebbségi törvény az idézett alkotmányi rendelkezést. A Nektv. szerint továbbá a kisebbséghez tartozó személynek joga van a politikai és kulturális esélyegyenlőségre, amelyet az állam hatékony intézkedésekkel köteles elősegìteni. Mind a kisebbséghez tartozó egyéneknek, mind a kisebbségi közösségeknek alapvető joga kisebbségi identitásuk, anyanyelvük, történelmük, kultúrájuk, hagyományaik megőrzése, ápolása, erősìtése és átörökìtése. Az anyanyelvük szabad használatának joga mind a magánéletben, mind a közhatalommal való kapcsolataikban megilleti a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozókat. Bár az előbbi terület nagyrészt kìvül esik a jog által szabályozható szférán, a Nektv. kifejezetten rendelkezik a családi ünnepek és az azokhoz kapcsolódó egyházi szertartások anyanyelven történő megtartásának jogáról. A törvény értelmében az anyanyelv használata biztosìtott a bìrósági, hatósági eljárásokban, a kisebbségi képviselő anyanyelvén szólalhat fel az Országgyűlésben, illetve a helyi önkormányzati képviselő-testületben. A települési, illetve területi kisebbségi önkormányzat indokolt igénye esetén a helyi önkormányzatnak a kisebbség anyanyelvén is biztosìtania kell az önkormányzati rendeleteket, hirdetményeket, közigazgatási eljárásban használt nyomtatványokat, helység- és utcanévtáblákat, közhivatalok, közintézmények tábláit. Ha pedig egy településen a kisebbséghez tartozó lakosság számaránya indokolja, a helyi köztisztviselői és közalkalmazotti, valamint közjegyzői és bìrósági végrehajtói állások betöltése során biztosìtani kell az adott kisebbség anyanyelvét is ismerő személy alkalmazását. A jogszabályok kifejezetten biztosìtják a saját nyelven történő névhasználat jogát, a kisebbséghez tartozó személynek joga van a saját és gyermeke utónevének szabad megválasztásához, családi és utónevének anyanyelve szabályai szerinti anyakönyveztetéséhez, illetőleg a hivatalos okmányokban ennek megfelelő feltüntetéséhez. A kisebbséghez tartozóknak joguk van részt venni anyanyelvű oktatásban és művelődésben, a közösségeket pedig megilleti az ehhez szükséges intézményhálózat kialakìtásához, fenntartásához való jog. A Nektv. egyéni és közösségi jogként is megfogalmazza a kapcsolattartáshoz való jogot mind az anyaországok és anyanemzetek állami és közösségi intézményeivel, mind más országokban élő kisebbségekkel. Az alkotmány biztosìtja a kisebbségek kollektìv részvételét a közéletben, amely megvalósulhat egyrészt civil szervezetek alapìtásával és működésével, másrészt közhatalmi szervekben való képviselet útján. Az önszerveződéshez való jog egyéni és kollektìv jogként is garantált. A kisebbségi törvény tulajdonképpen megerősìti az általános emberi jogként biztosìtott egyesülési szabadságot a kisebbségek tekintetében, amikor úgy rendelkezik, hogy a kisebbséghez tartozók szervezeteket hozhatnak létre, ìgy egyesületeket, pártokat alapìthatnak. Az alkotmány a kisebbségek képviseletére vonatkozó előìrást is tartalmaz: az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét törvények biztosìtják. A képviselet, a közhatalmi döntések meghozatalában való részvétel biztosìtása tehát alkotmányos kötelezettség, ugyanakkor annak megválasztásában, hogy e kötelezettségnek a törvényalkotó milyen módon tesz eleget, a parlamentet – az alkotmány keretei között – széles körű szabadság illeti meg.87 A képviselet egyik formája az alaptörvényben is szereplő kisebbségi önkormányzat

96 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

létrehozása. A Nektv. szövege szerint továbbá a kisebbségeknek – külön törvényben meghatározott módon – joguk van az országgyűlési képviseletre is. E külön törvényi szabályozás azonban csak papìron létezik, a parlament törvényalkotási feladatának mindezidáig nem tett eleget. A képviseletnek természetesen más eszközei is elképzelhetők: ezt szolgálja a kisebbségeket képviselő pártoknak a választásokon való részvétele, és ilyen lehet, ha a képviselői helyek elosztásánál a kisebbségek javára eltérnek az általános mandátumkiosztási szabályoktól. Ez utóbbi képviseleti módot, a települési önkormányzati képviselő-testületben való kedvezményes mandátumszerzés lehetőségét a 2005-ig hatályos szabályozás biztosìtotta, a kisebbségi joganyagot módosìtó 2005-ös törvény ilyen tárgyú új rendelkezései azonban nem jutottak túl az Alkotmánybìróság előzetes normakontroll-eljárásán. A testület a 34/2005. (IX. 29.) AB határozatában a szabályozást alkotmányellenesnek nyilvánìtotta, ìgy a kihirdetett törvényszöveg végül nem tartalmaz a kisebbségeknek a települési önkormányzati képviselő-testületekben való kedvezményes mandátumszerzéséről szóló szabályokat. Az alkotmány kiemelkedő jelentőségű kollektìv jogként biztosìtja a helyi és országos (a Nektv. alapján települési, területi és országos) kisebbségi önkormányzatok létrehozatalának jogát, amellyel a következő pontban foglalkozunk bővebben. A kisebbségi jogokat védő hazai szervek köréből kiemelendő az erre szakosìtott ombudsman, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézménye, amelyet az alkotmány hozott létre. A kisebbségi ombudsman feladata, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kez- deményezzen.88 A jogvédelemben fontos szerepet tölt be az antidiszkriminációs törvény által létrehozott Egyenlő Bánásmód Hatóság, amely az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülését, ìgy a kisebbségi hovatartozás miatti diszkrimináció tilalmának betartását ellenőrző országos illetékességgel eljáró közigazgatási szerv.

4.4. 5.4.4. A kisebbségi önkormányzat A kisebbségi önkormányzás, autonómia alapvetően két módon valósulhat meg: egyrészt területi, másrészt a személyi elv alapján. A területi autonómia megvalósìtásának alapfeltétele, hogy a kisebbséghez tartozó személyek egy körülhatárolható területen, továbbá az ottani összlakossághoz képest többségben éljenek. Az autonómia alapját ebben az esetben ez a terület jelenti. A kisebbségi szervek megválasztásában e terület valamennyi, vagyis nemcsak a kisebbséghez tartozó lakosa részt vesz, és a kisebbségi szervek hatásköre az egész területre kiterjed. Ezzel szemben a személyi autonómia a szétszórtan élő kisebbségek esetén jelenthet megoldást. Ebben a modellben a kisebbségi szerveket csak a kisebbséghez tartozók választják (akiket ehhez valamilyen módon azonosìtani kell), és a szervek hatásköre csak rájuk terjed ki. Mivel ebben az esetben a kisebbségi szervek jellemzően az oktatással, művelődéssel, tömegtájékoztatással kapcsolatos jogosìtványokkal rendelkeznek, ezt az autonómiatìpust szokás kulturális autonómiának is nevezni.89 Magyarországon a személyi elven alapul a kisebbségi önkormányzati rendszer, amely elsősorban a kisebbségek kulturális autonómiájának megvalósulását szolgálja, a kulturális autonómia megvalósulásának szervezeti kereteit jelenti. Amint arról már szó esett, az alkotmány 68. § (4) bekezdése biztosìtja a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának jogát, az önkormányzatokra vonatkozó részletes szabályokat az alkotmány ugyanezen szakasza (5) bekezdésében foglalt felhatalmazása alapján a Nektv. tartalmazza,90 amely háromszintű kisebbségi önkormányzati rendszerről rendelkezik: az egyes kisebbségek létrehozhatnak a) települési kisebbségi önkormányzatot a községekben, városokban és a fővárosi kerületekben, b) területi kisebbségi önkormányzatot a megyékben és a fővárosban, valamint c) országos kisebbségi önkormányzatot.91 Ugyanaz a kisebbség egy településen csak egy települési, egy megyében (a fővárosban) csak egy területi kisebbségi önkormányzatot hozhat létre, és csak egy országos kisebbségi önkormányzatot létesìthet. Ugyanakkor több kisebbség alakìthat közös, társult országos kisebbségi önkormányzatot. A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvény a kisebbségek különböző szintű önkormányzati képviseletét a kisebbség települési, megyei (fővárosi), illetve országos jelenlététől teszi függővé, vagyis akkor engedi választás tartását, ha megfelelő számú kisebbség él az adott településen, megyében, illetve az országban. Települési szinten ezt a törvény a névjegyzékbe vett kisebbségi választópolgárok, területi és az országos szinten pedig a települési kisebbségi önkormányzatok száma alapján tekinti bizonyìtottnak. A települési kisebbségi önkormányzati képviselők választását ìgy négyévenként, méghozzá a helyi önkormányzati 97 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

választások napján kell megtartani abban az esetben, ha a választás kitűzésének napján a településen a kisebbségi választói jegyzékben legalább harminc kisebbségi választópolgár szerepel, vagyis legalább harmincan regisztráltatták magukat kisebbségi választópolgárként. A területi és az országos kisebbségi önkormányzati képviselők választására a települési kisebbségi önkormányzati képviselők választását követő év márciusában kerül sor. Területi kisebbségi önkormányzat választására akkor, ha a választás kitűzésekor a megye (főváros) területén legalább tìz településen (fővárosi kerületben) települési kisebbségi önkormányzat működik. Országos kisebbségi önkormányzati választást pedig akkor kell kitűzni, ha országosan legalább négy települési kisebbségi önkormányzat működik. Aktìv, illetve passzìv választójoggal – vagyis a szavazás, illetve a választhatóság jogával – csak a kisebbséghez tartozó választópolgárok rendelkeznek, akik kisebbségi hovatartozásukat az előzetes regisztrációs kötelezettség teljesìtésével azonosìtották. Kisebbségi választópolgárnak – a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezők közül azok – a magyar állampolgárok tekintendők, akik – valamely kisebbséghez tartoznak, ezt vállalják és kinyilvánìtják, méghozzá oly módon, hogy – előzetesen regisztráltatják magukat a kisebbségi választói jegyzékben. A kisebbségi választói jegyzék tehát a kisebbségi választópolgárok nyilvántartása. Kisebbségi választópolgárnak csak az tekinthető, és ìgy a kisebbségi önkormányzati választásokon csak az vehet részt, aki e jegyzékben való előzetes regisztrációval kisebbséghez tartozóként azonosìtotta magát. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel a regisztrációs modellek legpuhább fajtáját valósìtja meg, aki a törvényben előìrt bejelentést megteszi, azt a jegyzékbe fel kell venni, az illető kisebbséghez tartozásának elismerését sem objektìv feltételekhez, sem más általi ellenőrzéshez, mérlegeléshez nem kötik. Így ajegy- zékbe a helyi választási iroda vezetője minden olyan kérelmezőt felvesz, aki – a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkező – magyar állampolgár, és kérelmében – személyazonosìtó adatai megadása mellett – nyilatkozott arról, hogy az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik.92 Bár a magyar kisebbségi jogi szabályozás általában elismeri a többes kötődés lehetőségét, vagyis azt, hogy egy személy több kisebbséghez tartozónak tekinthesse magát, a kisebbségi választásokon a választópolgár csak egy kisebbség választói jegyzékébe kérheti felvételét. A kisebbséghez tartozás regisztrálásával kapcsolatos ellenérzések egyik oka, hogy az emberi személyiséget különösen érzékenyen érintő – az adatvédelmi törvény szerint különleges személyes adatnak minősülő – adatok állami nyilvántartása visszaélések forrás lehet. Ezért az eljárási szabályok garantálják, hogy a kisebbségi választói jegyzéket az egyes választások alkalmával mindig újra kell készìteni, és a szavazás eredményének jogerőssé válását – a jegyzékkel kapcsolatos jogorvoslat esetén annak elbìrálását – követően haladéktalanul meg kell semmisìteni. A jegyzék pedig – az abban szereplő választópolgárok száma kivételével – nem nyilvános, abba az érintetten kìvül csak a választási szervek és a bìróság tekinthetnek be, és ezek is csak a választással kapcsolatos feladataik ellátása céljából. A települési kisebbségi önkormányzati képviselőket az adott településen lakó regisztrált kisebbségi választópolgárok közvetlenül választják, tehát az aktìv választójog a lakóhelyhez kötött. A passzìv választójognál ilyen megkötés nincs, a választópolgár tehát bármely településen jelölhető. A területi és az országos kisebbségi önkormányzati választásokra közvetett módon, elektori rendszerben kerül sor. Elektoroknak a települési kisebbségi önkormányzati képviselők minősülnek, a területi és országos választásokon ők választók és választhatók. Mind a szavazás, mind a választhatóság jogát a kisebbségi választópolgár szabad elhatározása alapján gyakorolhatja. A jelölés szabályai – a regisztráció előìrásához hasonlóan – a jogi szabályozás azon hiányosságainak a kiküszöbölését célozzák, amelyek korábban súlyos visszaéléseket tettek lehetővé, nevezetesen azt, hogy olyanok vettek részt és szereztek mandátumot a kisebbségi választásokon, akiknek semmilyen kapcsolatuk nem volt az adott kisebbséggel. A települési kisebbségi önkormányzati választáson jelöltet jelölő szervezet, vagyis – a pártok kivételével – olyan társadalmi szervezet állìthat, amelynek legalább három éve alapszabályában rögzìtett 98 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

célja az adott nemzeti vagy etnikai kisebbség képviselete.93 A területi és az országos választásokon listák versengenek, amelyet szintén a fenti jelölő szervezetek állìthatnak akkor, ha a megyében (fővárosban), illetve országosan a megválasztott elektorok legalább 10%-át jelöltként állìtották a települési kisebbségi önkormányzati választáson. A települési kisebbségi önkormányzat választásán a település (fővárosi kerület) alkot egy választókerületet, ahol az ötfős képviselő-testületbe a képviselőket kislistás rendszerben választják. A kiosztható öt mandátumért egyéni jelöltek versengenek, a választás megtartásához legalább öt jelölt szükséges. A választópolgár legfeljebb öt jelöltre szavazhat, vagyis annyira, ahány tagú a képviselő-testület. A választás eredményességéhez az szükséges, hogy legalább öt jelölt kapjon érvényes szavazatot. Képviselő pedig végül az öt legtöbb szavazatot elért jelölt lesz, szavazategyenlőség esetén pedig a mandátum sorsáról sorsolással döntenek. A területi kisebbségi önkormányzat képviselő-testületének kilenc tagját az elektorok listás arányos rendszerben választják. A választást akkor lehet megtartani, ha a listákon összesen legalább kilenc jelölt van. Az elektorok ajelölő szervezetek által állìtott versengő listák közül egyre voksolhatnak. A kilenc mandátumot a listák között a leadott szavazatok arányában osztják ki. Az országos kisebbségi önkormányzat közgyűlését szintén listás arányos rendszerben választják. A közgyűlés tagjainak száma 15 és 53 fő között lehet, annak függvényében, hogy mennyi a megalakult települési kisebbségi önkormányzatok száma. A választás megtartásához itt is az szükséges, hogy a listákon összesen legalább annyi jelölt legyen, mint a megválasztható közgyűlési tagok száma. Az elektorok egy listára szavazhatnak, és a képviselői helyek szétosztása a szavazatok arányában történik. A Nektv. szerint a kisebbségi önkormányzatok alapvető feladata a kisebbségek érdekeinek védelme és képviselete az ezen önkormányzatok részére törvényben megállapìtott feladat- és hatáskörök gyakorlásával. A különböző szintű kisebbségi önkormányzatok saját hatáskörükben önállóan döntenek például szervezetük és működésük részletes szabályairól, elnevezésükről, jelképeikről, kitüntetéseikről, a kisebbség ünnepeiről, költségvetésükről, zárszámadásukról, intézmények alapìtásáról, fenntartásáról. A törvény több együttdöntési hatáskört, véleményezési, illetve egyetértési jogosultságot is biztosìt a kisebbségi önkormányzatok számára, például a kisebbséget érintő jogszabályok, köztük a helyi önkormányzati rendeletek megalkotásával összefüggésben. A Nektv. a kisebbségi önkormányzatok törvény által kötelezően előìrt, illetve önként vállalt feladatait különbözteti meg. Kötelező feladatoknak különösen a kisebbségi önkormányzat saját kezdeményezésére a helyi önkormányzat, illetve más kisebbségi önkormányzat által átruházott feladatok minősülnek. Ezeken kìvül a kisebbségi önkormányzat önként vállalt feladatokat is elláthat, különösen a kisebbségi oktatás és nevelés, a helyi ìrott és elektronikus sajtó, a hagyományápolás és közművelődés területén.

5. 5.5. AZ ÁLLAMTERÜLET Az államterület – közjogi értelemben – azt a térséget jelenti, amelyen az államfőhatalma, szuverenitása érvényesül. Az államterület az állam létének természetes feltétele, ugyanis terület nélkül állam nem létezhet, mint ahogy a népesség és a saját jogon való hatalomgyakorlás is elválaszthatatlan az állam fogalmától. 94 Az államterület jogi megìtélését illetően eltérő nézetek alakultak ki a jogtudományban. Hosszú ideig uralkodó felfogásnak számìtott, hogy az államterület az államhatalom tárgya, amellyel az állam mint tulajdonnal rendelkezhet. A tisztán magánjogi megközelìtéseket később felváltották az államterületet államjogi dologi jogként jellemző nézetek. Ennek lényege, hogy a területi felségjognak – éppen úgy, mint a tulajdonnak – kettős jelentése van: egyrészt kizár minden más államhatalmat a szóban forgó területről (negatìv oldal), másrészt az államnak korlátlan joga van a terület állami célra való felhasználására (pozitìv oldal). Az egyik a másik nélkül nem képzelhető el, mindkét hatás kölcsönösen érvényesül.95 Az államterület dologi jogként való felfogását elutasìtó nézetek legmarkánsabb képviselője, Jellinek az államterületet az állami uralom szìnhelyének tekintette. Véleménye szerint – s ez a felfogás a XIX. század közepétől általánossá vált – a terület nem tárgya az állami uralomnak, csak meghatározza annak térbeli terjedelmét. Így mindazok a személyek és személyi egyesülések, amelyek az államterületen találhatók, az állam uralmának alávetettek, kivételt csak a területenkìvüliség képez (pozitìv vonás). Az államterület negatìv vonása abban rejlik, hogy az adott területen minden más államnak a tevékenysége kizárt, kivételt képez a nemzetközi szerződésen alapuló állami szolgalom.96

99 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

Mint ahogy az államterületre vonatkozó nézetekből is kitűnik, az államterület közjogi és nemzetközi jogi fogalma elválaszthatatlan egymástól. A „klasszikus‖ meghatározás szerint az állam területi felségjoga az államhatalomnak az a tulajdonsága, hogy egy meghatározott területen minden és mindenki felett, más hatalom kizárásával érvényesül. Ebben a fogalomban a területi felségjog teljességének és kizárólagosságának elve fogalmazódik meg. Ha ezek az elvek abszolút módon érvényesülnének, az lehetetlenné tenné az államok egymás közötti érintkezését, a nemzetközi kapcsolatokat. Ezért a területi felségjog a nemzetközi jog szabályai szerint korlátozott: egyrészt korlátozhatják az állam kétvagy többoldalú nemzetközi szerződései, másrészt a nemzetközi szokásjog általános szabályai. A területi felségjog korlátozásának leggyakrabban előforduló esetei: a nemzetközi jogi szolgalom (például vasútvonal átvezetésének és fenntartásának joga egy másik állam területén); a nemzetközi szomszédjog (például közös folyók vìzhozamával való gazdálkodás); a békés áthaladás joga (parti tengereken, nemzetközi folyókon); diplomáciai képviselet létesìtése. 97 Az állam területi főhatalma – a nemzetközi jogban meghatározott kivételekkel – mindenkire kiterjed, aki az állam területén tartózkodik, tehát a külföldiekre is. Az állam és állampolgárai között azonban különleges jogviszony áll fenn, ami nem vonatkozik az állam területén tartózkodó külföldiekre, viszont érvényes a külföldön tartózkodó állampolgárokra is.98 Ezt az állam és a polgárai közötti speciális viszonyt fejezi ki az állam személyi felségjoga. Így a szuverenitás szempontjából az állam lakossága két kategóriát alkot. Az állam tényleges lakossága: ebbe a kategóriába tartozik mindenki (állampolgárok, más államok polgárai, hontalanok stb.), aki egy adott időpontban az állam területén tartózkodik. A másik csoportba tartozik az ún. államjogi értelemben vett lakosság: az adott állam állampolgárainak összessége, a tartózkodási helytől függetlenül. 99 Ez utóbbiakra vonatkozik az állam személyi felségjoga, amely a maga teljességében csak saját területén érvényesül, mert idegen állam területén való érvényesülését az adott állam területi felségjoga korlátozza. Az állam területe – főszabályként – a nemzetközi szerződésekben megállapìtott határok között lévő szárazföld, az ezen belül található belvizek, a fölöttük elterülő légtér, valamint a földterület alatti rész. Ezek alapján az államterület: szárazföldi, vìzi és légi területből áll. Az államterület legfontosabb része a szárazföldi terület. Általában összefüggő területről van szó, de állhat az állam szárazföldi területe szigetek összességéből, vagy az is lehet, hogy egy másik állam elválasztja egymástól az állam szárazföldi területeit. Az államterület szárazföldi részéhez tartozónak kell tekinteni az ún. „úszó‖ és „repülő‖ államterületet, az állam lobogóját viselő hajókat és az állam felségjelével ellátott (lajstromozott) repülőgépeket (számos distinkcióval és kivétellel). Az állam vìzi területéhez tartoznak a belvizek (folyók, tavak, csatornák) és a tenger bizonyos részei. Az államközi kapcsolatokban különös jelentősége van a nemzetközi fo- lyóknak, a tengeri csatornáknak és az állam tengeri területének. Mivel ezek használatában más államok is érdekeltek, szükségszerűen nemzetközi jogi szabályozás alá esnek.100 Az állam területe felett lévő légtér jogi természete sokáig vita tárgyát képezte, mìg a légtér teljes szabadságát hirdető elmélettel szemben – főként az első világháború tapasztalatai alapján – a légtér feletti teljes szuverenitás elmélete győzött. Az érdekelt államok nemzetközi megállapodással biztosìthatják más államok légi járművei számára a berepülés és leszállás jogát. Legújabb fejleményként az államterülethez tartozik az állam által felbocsátott űrhajó fedélzete is. Az államhatár az államterületet fogja körül, illetve elválasztja egymástól az államok területét vagy az államokat az állami felségjog alatt nem álló területektől.101 Az államok a határok megállapìtása és elismerése során különböző elvekre hivatkoztak: a természetes határok elve, a hatalmi egyensúly elve, nemzetiségi elv, népek önrendelkezésének elve stb. Ezek az elvek nem nemzetközi jogi, hanem politikai elvek. Az államhatár konkrét megállapìtása minden esetben nemzetközi jogi aktussal, általában a két érdekelt állam szerződésével jön létre.102 Az államhatárok rendjének biztosìtására (a határjelek fenntartása, a határfolyókon való közlekedés szabályozása stb.) az érdekelt államok rendszerint kétoldalú egyezményt kötnek. A határ rendjével kapcsolatos feladatok ellátására állandó szervet is létrehozhatnak (vegyes bizottság). A Magyar Köztársaság államterületét 1947-ben, a második világháborút lezáró párizsi békeszerződésben határozták meg. Ezt cikkelyezte be a nemzetgyűlés az 1947. évi XVIII. törvénycikkel. Emellett Magyarország valamennyi szomszédos országgal kötött határegyezményt, zömében az 1960-as években.103

6. 5.6. AZ ÁLLAM FELSÉGJELVÉNYEI 100 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

A hatályos alkotmány külön fejezetben szabályozza a Magyar Köztársaság fővárosát és nemzeti jelképeit: cìmerét, zászlaját és himnuszát. Az állam hivatalos jelképei az állami szuverenitást érintő szimbólumokként használatosak. Ilyenek elsősorban az állam cìmere és az állam zászlaja (szìnei). Az állam cìmere az állam hivatalos jelvénye, amely hivatalos okiratain, pecsétjein is szerepel, ezért használata rendjének külön szabályozása indokolt. Az alkotmány a Magyar Köztársaság cìmeréről, zászlajáról és azok használatáról szóló törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát kìvánja meg.104 A Magyar Köztársaság nemzeti jelképeinek és a Magyar Köztársaságra utaló elnevezésnek a használatáról az 1995. évi LXXIII. törvény rendelkezik.105 A törvény szabályozza a Magyar Köztársaság cìmerének, zászlajának, valamint az állam hivatalos elnevezésének használatát. A törvény meghatározza azoknak a szerveknek, személyeknek a körét, amelyek, illetve akik hivatali feladataik ellátása során külön engedély nélkül használhatják épületeiken és helyiségeikben elhelyezhetik a Magyar Köztársaság cìmerét, ehhez a körhöz sorolva a helyi önkormányzatokat és a helyi kisebbségi önkormányzatokat, ezek hivatalait, valamint a képviseletükre jogosult személyeket. Az e körbe nem tartozó költségvetési szervek (intézmények, intézetek) cìmerhasználatának eseteit, e szervek épületein, helyiségeiben a cìmer elhelyezését az illetékes miniszter határozza meg. Ha a törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály eltérően nem rendelkezik, magánszemély foglalkozásának gyakorlása során, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet tevékenysége során, a szervezet jelképeként vagy ennek részeként a cìmert nem használhatja. Ez irányadó – a hivatalos lapok kivételével – a sajtótermékek cìmfeliratára is. A Magyar Köztársaságra utaló elnevezést a szervezetek (személyek), továbbá azok hivatalai, illetőleg vezető beosztású dolgozói a rájuk vonatkozó jogszabályok szerint használhatják. A cìmer és zászló védjegy elemeként történő használatához, valamint nemzetközi rendezvényeken a Magyar Köztársaságra utaló elnevezés és a cìmer használatához miniszteri engedély szükséges. A cìmernek és a zászlónak a nemzeti ünnepek és az ezekhez kapcsolódó egyéb társadalmi rendezvények alkalmával történő eseti használata megengedett. Az önkormányzatok által alkotott cìmernek és zászlónak a Magyar Köztársaság cìmerétől és zászlajától megkülönböztethetőnek kell lennie. A nemzeti jelképek jogosulatlan használata szabálysértésnek minősül. A Magyar Köztársaságban az 1990. évi XLIV. törvény iktatta az alkotmányba a történelmi koronás kiscìmert. Eszerint az állam „cìmere hegyes talpú, hasìtott pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A pajzson a magyar Szent Korona nyugszik.‖106 Az állam felségjele a Magyar Köztársaság zászlaja, amely három egyenlő szélességű, piros, fehér és zöld szìnű vìzszintes sávból áll. A zászló az állam szuverenitásának legáltalánosabb és legfontosabb jelképe, ezért nevezik az állam felségjelvényének. A nemzetközi kapcsolatokban szabályozott használata mellett a nemzeti ünnepek, valamint a nemzeti múltról való más megemlékezések alkalmával történő használatát jogszabály nem korlátozza. A Magyar Köztársaság állami ünnepéről az 1991. évi VIII. törvény rendelkezik. A magyar történelem kiemelkedő eseményeihez kötődő három nemzeti ünnep (március 15., augusztus 20., október 23.) közül augusztus 20-át – államalapìtó Szent István ünnepét – az Országgyűlés hivatalos állami ünneppé nyilvánìtotta. Az 1991. évi XXXI. törvény a Magyar Köztársaság kitüntetéseit szabályozza. Az Országgyűlés által alapìtott Magyar Köztársaság Érdemrendet és Magyar Köztársaság Érdemkeresztet a miniszterelnök, illetve az illetékes miniszter előterjesztésére a köztársasági elnök adományozza. A részletes szabályokat, a kitüntetések fokozatait, az adományozásra vonatkozó irányelveket, valamint a kitüntetések tulajdonosait érintő határozatokat a törvény 1. sz. mellékletében foglalt alapszabály tartalmazza. A törvény 3. sz. melléklete felsorolja a hatálybalépésével –

101 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

1991. augusztus 1. – egyidejűleg hatályukat vesztő jogszabályokat és határozatokat, amelyek a korábbi kitüntetések alapìtásáról és adományozásáról rendelkeztek. A himnusz – amely az állami együvé tartozás, a hazafias érzések egyik jelképe – általában szorosan összenőtt az állam ünnepélyes megnyilatkozásaival. A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz cìmű költeménye Erkel Ferenc zenéjével. A magyar himnusz szövege (1823) és zenéje (1844) a reformkorban – a nemzeti múlt máig ható korszakában – született. A fővárost – mint az állami, gazdasági, kulturális élet szempontjából kiemelkedő centrumot – az alkotmányok általában megnevezik.107 Sajátos közjogi státusának megfelelően a fővárosban működnek az állam legfelsőbb szervei, ott zajlanak le az államközi érintkezés eseményei. A főváros meghatározásának speciális jelentősége van a föderális államokban (szövetségi székhely), ugyanis a tagállamok számára nem közömbös, hogy melyik állam területén működnek a szövetségi szervek. Az alkotmány 74. §-a szerint a Magyar Köztársaság fővárosa Budapest.108

7. Jegyzetek 1. Arisztotelész főként azzal foglalkozott, mi legyen az a közjó – hasznosság, erények, az erények melyike? –, amelynek mint a közösség értékének az egyén alá kell hogy vesse magát. Felfogásában a szuverenitás a törvénnyel helyettesìthető tartalmilag. Lásd Arisztotelész: Politika. Budapest, 1984. 2. Lásd Antalffy György: Állami szuverenitás. In Állam- és jogtudományi enciklopédia. Budapest, 1980, 1:260266. o. 3. Lásd Bihari Ottó: Az államhatalmi-képviseleti szervek elmélete. Budapest, 1983, 15-59. o. 4. Lásd P. Pernthaler: Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre. Wien, 1986. Főbb gondolatai: a szervezeti szuverenitás fokozatos eltűnésével a jogrend szuverenitása lép előtérbe, az államnak a társadalommal szembeni fölénye hanyatlik, a modern szövetségi államban eltűnik a szuverenitás „székhelye‖, a szuverenitásfogalom jogilag és ténylegesen is a külkapcsolatokban él tovább. 5. A jogszuverenitás koncepciójáról lásd Hans Kelsen: Tiszta jogtan. Budapest, 1988. 6. Egyenesen használhatatlan fogalomnak, az abszolutizmus koncepciójának tartja a szuverenitást J. Markain. Fő érve: egyetlen állami szerv sem gyakorolhat hatalmat felelősség nélkül, ìgy a népszuverenitás koncepciója is az önkényes hatalomgyakorlásba torkollik. Lásd J. Markain: The Concept of Sovereignity. American Political Science Review, 1950. 1. 343-357. o. 7. Lásd The New Encyclopedia Britannica Sovereignty cìmszavát. 8. Sári János: Rekviem a magyar alkotmányért. Magyar Jog, 2005, 385. o. 9. Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In Ius Privatum, Ius Commune Europae, Liber Americanum Studia Ferenc Mádl Dedicata. Budapest, 2001, ELTE ÁJK Nemzetközi Magánjogi Tanszék, 197. o.; Trevor C. Hartley: European Union Law in a Global Context. Text, Cases and Materials. Cambridge, 2004, Cambridge University Press, xv. o. 10. Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, Robert Bray (ed.): Constitutional Law of the European Union. London, 1999, Sweet&Maxwell, 385-399. o. 11. Az egyes jogforrásokra vonatkozó differenciált megközelìtést lásd Dezső Márta – Vincze Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. Kézirat. 12. A közösségi jog inkorporálásának eltérő formáit és megoldásait lásd Koen Lenaerts – Piet Van Nuffel: i. m. 514-526. o. 13. EUSZ 1. cikk (2) bek. 14. EUSZ 1. cikk (3) bek. 15. BVerfGE 89, 155.

102 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

16. EUSZ 7., EKSZ 309. cikk 17. A népszavazásról maga az alkotmány rendelkezett. Az alkotmánymódosìtás politikai kompromisszum eredményeként a népszavazási kérdést és az időpontot is tartalmazó átmeneti rendelkezést iktatott a szövegbe, amely 2004. május 1-jéig volt hatályban. Lásd 2002. évi LXI. törvény 10-11. §-át, valamint az alkotmány 79. §át. 18. 30/1998. (VI. 5.) AB határozat. 19. EUSZ 6. cikk (1) bek. 20. EUSZ 7. cikk. 21. A demokratikus legitimáció tartalmi elemeiről lásd Koen Lenaerts-Piet Van Nuffel: i. m. 490-492. o., továbbá az európai demokráciáról és annak kritikájáról lásd J. H. H. Weiler: The Constitution of Europe: „Do the new clothes have an emperor?‖ and other essays on European integration. Cambridge, 1999, Cambridge University Press, 264-285. o. 22. Lásd Ingolf Pernice: Multilevel Constitutionalism in the European Union. European Law Review, 2002, október, 523. o.; J. H. H. Weiler: i. m. 265-266. o. Hartley véleménye szerint még ha át is alakulna az EP, és a tagállami felelős kormányzatok mintájára működne a közösségi intézményrendszer, az sem hozna változást. A demokrácia előfeltételei egyrészt hiányoznak a választóknál: például közösségi lojalitás, összetartozás-tudat, stb., másrészt hiányzik a kisebbségből a többséggé válás lehetősége. Minden nemzet az Unióban úgy tekint magára, mint permanens kisebbségre. Elismeri, hogy az EP hasznos célokat szolgál: a közösségi rendszer sokkal nyitottabb; érdekszervezetek befolyásoló szerepe; a Bizottság és a Tanács kontrollja stb. Az a konklúziója azonban, hogy az EU marad olyan antidemokratikus, amilyen mindig is volt, és ugyanez igaz más szupranacionális szervezetekre is. T. C. Hartley: i. m. 41-42. o. 23. Lásd a francia Alkotmánytanács 2004. november 19-i határozatát, amelynek értelmében „az alkotmány szerződés minden olyan rendelkezése – a nemzeti szuverenitás gyakorlásához szervesen kapcsolódó, de már a közösség vagy az Unió hatáskörében lévő tárgyban –, mely módosìtja az alkalmazandó döntési szabályokat, vagy amely a Tanácson belül az egyhangúlag meghozott döntés helyett minősìtett többséget igényel, megfosztva ezzel Franciaországot a lehetőségtől, hogy egy döntéssel való szembenállását kifejezze, szintén ellentétes az alkotmánnyal.‖ A megoldást alkotmányerejű törvény elfogadása jelentette. Kon- dorosi Ferenc: A jog: norma és program. Budapest, 2006, Urbis Könyvkiadó, 110. o. 24. A „demokráciadeficit‖ többféle elemből tevődik össze: például a tagállami parlamentek befolyásának csökkenése: lásd Philip Norton: National Parliaments in Western Europe. In C. Smith (ed.): National Parliaments at Cornerstones of European Integration. London – The Hague – Boston, 1996, Kluwer Law International, 22-24. o. Más vélemény szerint az EU aszimmetrikus architektúrája, a két nem közösségi pillér okozza a demokratikus deficitet, mivel ezen a területen sem a nemzeti, sem a közösségi szervek nem gyakorolnak effektìv kontrollt. lásd Stephen Weatherhill: Law and Integration in the European Union. Oxford, 1995, Clarendon Press, 78-80. o. 25. Lásd Az Alkotmány magyarázata. Budapest, 2003, KJK-Kerszöv, 130. o. 26. Ez akkor válik világossá, ha felvetjük az integrációs szervezetből való kilépés lehetőségét. Lásd részletesen Dezső Márta-Vincze Attila: i. m. 27. Lásd részletesen a Jogforrási rendszer c. fejezetben; továbbá Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után. Fundamentum, 2003. 2. 32-34. o. 28. A csatlakozási klauzula részletesebb elemzéséhez és kritikájához lásd Chronowski Nóra – Petrétei József: EU-csatlakozás és alkotmánymódosìtás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum. Magyar Jog, 2003. 8. 449-466. o.; lásd még: Czuczai Jenő (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása küszöbén. Utószó. Budapest, 2003, KJK-Kerszöv, 135-145. o. 29. A csatlakozási klauzula nem határoz meg materiális korlátokat az alkotmányos berendezkedés védelme érdekében. Lásd Kecskés László: Indìtó tézisek a Magyar Köztársaság Alkotmánya EU-vonatkozású szabályainak továbbfejlesztéséhez. Európai Jog, 2004. 3. 4-5. o.; lásd még: Sajó András: Az EU-csatlakozás alkotmányosságra gyakorolt hatása az új tagállamokban. Fundamentum, 2003. 2. 14-26. o.

103 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

30. Lásd Paczolay Péter: Fórum. Fundamentum, 2003. 2. 64. o.; Czuczai Jenő (szerk.): i. m. 139. o., a nemzetközi megoldásokhoz lásd még: Koen Lenaerts – Piet Van Nuffel: i. m. 515-526. o. 31. 2004. évi LIII. törvény az országgyűlés és a kormány európai ügyekben történő együttműködéséről. A felhatalmazás hiányával kapcsolatos érvelést lásd Dezső Márta – Vincze Attila: i. m. Kézirat. 32. Az európai alkotmányról szóló szerződés felvázolja az egyes szerződések közötti különbségeket, új Uniót hozva létre, új jogforrási rendszerrel. 33. A szűk értelemben vett EU-jog és a közösségi jog megkülönböztetése viszonylagos, mert a közösségi politikákat (EK, Euratom), a közös kül- és biztonságpolitikát (EUSZ 11. cikk), továbbá a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést (EUSZ 29. cikk) az Unió égisze alatt nyilvánvaló összefonódás jellemzi. Az Unió az Európai Közösségeken alapul, tehát az EK meghatározó része az EU-nak. A két szervezet közötti intézményi összefonódást jól mutatja az Európai Tanács összetétele. Lásd EUSZ 1-6. cikk. 34. 26/62 sz. ügy, van Gend & Loos kontra Nederlandse Administratie der Belastingen. 35. A másodlagos uniós jog forrásai a klasszikus nemzetközi, kormányközi együttműködési formák. Lásd az EUSZ 12. és 34. cikkében felsorolt jogi aktusokat. 36. 294/83 sz. ügy, Les Verts kontra Európai Parlament, 23. pont. 37. A másodlagos vagy levezetett jog forrásainak egymáshoz való viszonyáról, a hierarchikus viszonyról azonban nem rendelkezik az EKSZ 249. cikk. 38. Lásd EKSZ 300. cikk (7) bek. 39. 6/64 sz. ügy, Costa kontra E.N.E.L. 40. EKSZ 10. és 12. cikk. Továbbá megerősìti a közösségi jog elsőbbségét az EKSZ 249. cikke, amely szerint a rendelet kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. 41. 11/70 sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbh. kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. 42. 106/77 sz. ügy, Amministrazione delle Finanze dello Stato kontra Simmenthal. 43. Lásd részletesen a közösségi jog sajátos jellemzőiből fakadó következményeket, mint például a közvetlen és a közvetett kollìzió kérdését vagy az államfelelősségi kártérìtési igényt, amely szankcióként a közösségi jog megsértése alapján támasztható. Dezső Márta – Vincze Attila: i. m. 44. Hollandiában azért előzheti meg az alkotmányt a közösségi jog, mert erről az alkotmány maga rendelkezik ìgy. Feltehetően ez alkotmánymódosìtással megváltoztatható lenne, mondja Hartley, továbbá kétségesnek tartja, (Hollandiát kivéve), hogy van még egy tagállam, amely az alkotmányának valamennyi rendelkezésével szemben elsőbbséget ad a közösségi jognak. Dánia, Németország, az Egyesült Királyság nem, és bizonyára igaz ez Franciaországra és Olaszországra. Lásd T. C. Hartley: i. m. 144., 165. o. 45. Lásd Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára. Miskolc, 2003, Bìbor Kiadó, 65-88. o.; Harmathy Attila: Jogrendszerünk átalakulása és az Európai Unió joga. In Ius Privatum, Ius Commune Europae, Liber Americanum Studia Ferenc Mádl Dedicata. Budapest, 2001, ELTE ÁJK Nemzetközi Magánjogi Tanszék, 129-134. o. 46. Lásd 17/2004. (V.25.) AB határozat, valamint 744/B/2004. AB határozat. 47. A kérdéskör alapos összefoglalását lásd Chronowski Nóra: „ Integrálódó " alkotmányjog. Budapest-Pécs, 2005, Dialóg Campus Kiadó, 248-265. o. Megfontolásra érdemes érvelés és javaslatok után a szerző konklúziója, hogy a közösségi jog alkotmányossági vizsgálatának lehetőségét meghatározott keretek között az Alkotmánybìróságtól nem lehet megtagadni. I. m. 265. o. Vö. Kukorelli István – Papp Imre: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog, 2002. 6. 5. o.

104 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

48. A nemzeti parlamenteknek a döntéshozatalba, illetve a közösségi jogalkotás feletti hatékonyabb ellenőrzésébe történő bevonása érdekében biztosìtani kell a tájékoztatását, hogy az információk birtokában a parlamentek kidolgozhassák és megjelenìthessék álláspontjukat a kormányaik felé. 49. Az európai alkotmányról szóló szerződés 1. jegyzőkönyve. 50. A képviseleti funkciót a demokratikus legitimációval összefüggésben tárgyaltuk. „Itt a képviseleti kormányzat képviseleti eleme van veszélyben. Nem valószìnű, hogy a tagállamot kárpótolhatja az európai parlament tagjainak közvetlen választása, ha közben elvész a képviseleti demokrácia.‖ Lásd Sajó András i. m. 23. o. 51. A törvény „[o]lyan tárgyköröket határoz meg a Kormány számára, amelyek kiemelten alkotmányos jelentőségűek, minősìtett többséggel eldönthető ügyek .a Kormány képviselőjének részvételével hozott európai uniós döntések garanciák nélküli előzmények és következmények nélkül ìrhatják át az Alkotmányt.‖ Sári János i. m. 389. o. 52. A jogalap megválasztásának, az uniós hatáskörök dinamikus értelmezésének, a hatáskör-kiterjesztés határainak kérdéséről lásd Dezső Márta – Vincze Attila: i. m. 53. EKSZ5. cikk(1) bek. Azt, hogy melyek azok a normák, amelyek hatáskört teremtenek, esetről esetre a vonatkozó szerződéses rendelkezések alapján kell megállapìtani. 54. 45/46 sz. ügy, Bizottság kontra Tanács. Vincze Attila: Apokalipszis most? – Észrevételek Sári János professzor vitaindìtó cikke nyomán. Magyar Jog, 2006. 3. 141-152. o. 55. Arról, hogy mikor felel meg egy intézkedés mindkét szempontnak lásd Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról. A szubszidiaritás elvéhez lásd még: T. C. Hartley: Constitutional Problems of the European Union. Oxford, 1999, Hart Publishing, 84-95. o. 56. EKSZ 5. cikk (3) bek. 57. Lásd Paczolay Péter: i. m. 64. o. Vö. Chronowski Nóra: i. m. 191. o. 58. Lásd 5/2001. (II. 28.) AB határozat. 59. Az Alkotmánybìróság közösségi joggal kapcsolatos szerepéhez lásd Kardos Gábor: Fórum. Fundamentum, 2003. 2. 80. o.; lásd még Holló András: Az Alkotmánybìróság viszonya az Alkotmányhoz. In Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Pécs, 2000, 93-97. o. 60. „Vagy vegyük komolyan MacCormickot?‖ Lásd J. H. H. Weiler i. m.270.o.MacCormic azt javasolja, hogy haladjuk meg, lépjük túl a szuverenitás szükségtelen kérdésén,amelynem jellemzőaz Unióra és most már a tagállamokra sem. Helyette a demokrácia és a szubszidiaritás kölcsönös, egymást kiegészìtő elvét ajánlja, amely a képviseleti kormányzat néhány kérdésének újbóli megfontolását teszi szükségessé. Lásd Neil MacCormick: A szuverenitásról és a posztszuverenitásról. Fundamentum, 2003. 2. 5-13. o. 61. Ezeket a nemzetközi közjogi kollìziós kérdéseket lásd részletesen Dezső Márta – Vincze Attila i. m. 62. Lásd Nagy Boldizsár: A szuverén határai. Fundamentum, 2003. 2. 38-48. o. 63. Miközben az amerikai föderalizmus jelentős hatással van a világ különböző államainak alkotmányos berendezkedésére, saját hazájában az elmélet és a gyakorlat között egyre inkább mutatkozó különbség okoz problémát. Lásd D. R. Beam, T. J. Conlan – D. B. Nalker: Federalism: The Challenge of Conflicting Theories and Contemporary Practice. In The State ofthe Discipline. Ed. A. W. Finifter. Washington D. C., 1983, 247-283. o. 64. A XX. században létrejött szövetségi állam például Ausztrália, Németország, Ausztria, Burma, Jugoszlávia, Argentìna, India, Malajzia, Egyesült Arab Emirátusok, Venezuela. 65. Ez az általános tendencia, de például a közigazgatás dekoncentrált szervei – amelyek sokszor speciális egységekben működnek – nem követik feltétlenül az állami területi beosztás általános rendszerét, vagy a bìróságok működési területe is eltérő lehet. 66. Lásd Halász József: Állami-területi beosztás. In Állam- és jogtudományi enciklopédia. I:266-272. o. 105 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

67. Az önkormányzatok és a központi hatalom viszonyáról az unitárius és a szövetségi államok szuverenitása szempontjából lásd Sári János: A hatalom területi megosztása. Jogtudományi Közlöny, 1990. 7-8. 68. A szövetségi alkotmányok a hatáskörök meghatározásával kisebb vagy nagyobb mértékben korlátozzák a tagállamok szuverenitását. Emellett a tagállamok szuverenitásának érvényesülése attól függ, hogy a szövetség gyakorol-e valamilyen felügyeletet a tagállami hatáskörök felett. 69. Csak jelzésszerűen emlìtünk néhányat a XVIII. század végétől a föderáció és a szuverenitás kapcsolatára vonatkozó nézetekből: a „szuverenitás megosztásának elve‖ (Montesquieu hatalommegosztási elmélete alapján), a föderáció dualista elmélete (a szövetségi hatalom és a tagállamok hatalma egymástól függetlenül létezik – a szövetség csak koordinál), „kooperatìv elmélet‖ (az együttműködés alapja a teljes érdekazonosság, az érdekek harmóniája), a „tagállamok kizárólagos szuverenitásának elmélete‖ (D. Madison), a „centralisztikus elmélet‖ (a tagállamok szuverenitásának tagadása – Laband, Jellinek). Az amerikai elméletekre vonatkozóan lásd D. R. Beam, T. J. Conlan and D. B. Walker: Federalism. 247-283. o. Lásd továbbá Bajáki Veronika: Föderáció. In Állam- és jogtudományi enciklopédia. I:696-705. o. 70. „Ami köztársaságunk jellemző vonása, mely által úgy az ó-, mint az újkor rossz hìrű köztársaságaitól különbözik, hogy a nép benne semmi szuverén hatalmat nem gyakorol‖ – idézi Madisont Concha Győző: Újkori alkotmányok I. köt., Észak-amerikai Egyesült Államok Alkotmánya. Budapest, 1885, 186. o. Lásd még Sári János: Alkotmányozó hatalom. Magyar Jog, 1991. 10. 71. Ennek az ellenkezője is előfordul, például Ausztriában a tagállamoknak nincsenek külön bìróságai, valamennyi bìróság a szövetség szervezetéhez tartozik. 72. Találóan jellemezte Concha Győző a konföderációt: „.. .jogilag egészen tiszta, s a szövetkezett államok szuverenitásával teljesen összeegyeztethető viszony, de a vele elérni kìvánt cél szempontjából igen nehézkes és kevés sikert ìgérő államalakulat.‖ Concha Győző: Politika. I. köt. Budapest, 1907, 623. o. 73. Konföderációból szövetségi állammá alakult az USA 1787-ben, Svájc 1848-ban, az Északnémet Szövetség 1866-ban. 74. Például Ausztria-Magyarország kapcsolata 1867 előtt vagy a legutóbbi időkig az angol királynő és Ausztrália, valamint Kanada kapcsolata. 75. Reálunió volt Ausztria és Magyarország kapcsolata 1867 után. 76. Vannak olyan felfogások, amelyek a közös állami szervekre tekintettel a reáluniót, sőt a perszonáluniót is a szövetségi államon belül megvalósuló sajátos formáknak tartják, illetve mindkettőt vagy az államszövetséggel vagy a szövetségi állammal összefüggésben határozzák meg. Lásd Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Budapest, 1940, 125 o. 77. E fejezet keretei között a kisebbségi jogok hazai szabályozását a megjelölt törvények és a legfontosabb alkotmánybìrósági határozatok alapján mutatjuk be. Az ezt kiegészìtő joggyakorlat megismerhető a kisebbségi ombudsman, illetve az Egyenlő Bánásmód Hatóság honlapjain, a www.obh.hu, illetve a www. egyenlobanasmod.hu cìmen. 78. Lásd Majtényi Balázs – Vizi Balázs (szerk.): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Dokumentumgyűjtemény. Budapest, 2003, Gondolat Kiadó – MTA Jogtudományi Intézet – MTA Kisebbségkutató Intézet. 79. 1999. évi XL. törvény, illetve 1999. évi XXXIV. törvény. 80. A kisebbségfogalom elemeinek, különösen az állampolgársági és a honossági feltételnek az értékeléséhez lásd Majtényi Balázs: Mi lesz veled „bezzeggyerek‖? Változóban a kisebbségi jogi szabályozás. Fundamentum, 2005. 3. 110-112. o. 81. A kifogást az Országos Választási Bizottság azon határozata ellen nyújtották be, amelyben a következő kérdést tartalmazó aláìrásgyűjtő ìv mintapéldányát hitelesìtette: „A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. éviLXXVII. törvény (a továbbiakban: kisebbségi törvény) 61. § (2) bekezdésének értelmében alulìrott magyar állampolgárok kijelentjük, hogy a magyarországi zsidó kisebbséghez tartozunk, és a kisebbségi törvényben foglalt feltételeknek megfelelünk. Kérjük a T. Országgyűlést, hogy a kisebbségi törvény 61. § (1) bekezdésében a népcsoportok felsorolását a zsidó kisebbségi népcsoporttal egészìtse ki.‖ Az indìtványozók a 106 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

kérdés hitelesìtését azért tartották törvénysértőnek, mert szerintük a zsidóság kisebbséggé nyilvánìtásának nincsenek meg a törvényi feltételei, a kérdés ellentétes a „nemzeti és etnikai kisebbségnek‖ a Nektv.-ben szereplő meghatározásával. Az Alkotmánybìróság a bemutatott érvelés alapján – mivel a törvényi feltételek fennálltának vizsgálata nem az OVB feladata, hanem majd az Országgyűlés hatáskörébe tartozik – az OVB döntését helybenhagyta. Az alkotmánybìrósági határozat és általában a kisebbségként történő elismerés kérdésének elemzéséhez lásd Majtényi Balázs – Pap András László: Végtelen történet. A kisebbségi hovatartozásról. Fundamentum, 2006. 2. 100-103. o. 82. Az Alkotmánybìróság ismertetett határozatában az eljárásnak ezt az elemét nem vizsgálta, mivel a kisebbségi törvénynek a véleménykérést előìró rendelkezése csak a megtámadott OVB határozat elfogadását követően lépett hatályba. 83. 45/2005. (XII. 14.) AB határozat. 84. A kisebbségi hovatartozás regisztrációjával kapcsolatban lásd különösen Halász Iván – Majtényi Balázs (szerk.): Regisztrálható-e az identitás? Az identitásválasztás szabadsága és a nemzeti hovatartozás nyilvántartása. Budapest, 2003, Gondolat – MTA Jogtudományi Intézet. 85. A határozat alapjául a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának normakontrollt és alkotmányértelmezést kérő indìtványa szolgált. A kisebbségi ombudsman eredeti beadványában alkotmányellenesnek tartotta azt az azóta módosult szabályozást, miszerint a kisebbségi önkormányzati választásokon minden választópolgár választhat és megválasztható, nemcsak azok, akik a kisebbségi közösségnek ténylegesen tagjai. Később a törvényi szabályok módosultak, létrejött a kisebbségi választói névjegyzék intézménye, amelyben való szereplés a kisebbségi önkormányzati választásokon történő részvétel előfeltétele lett. A kisebbségi biztos ezt követő újabb indìtványában annak az álláspontjának adott hangot, hogy ezek a jogszabályi változások sem orvosolták alkotmányossági aggályait. Ezért továbbra is alkotmányértelmezéssel kérte annak tisztázását, hogy a kisebbségek önkormányzáshoz fűződő jogának érvényesülése érdekében tekinthető-e a személyes adatok védelméhez fűződő jog alkotmányos korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása a választási eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint, hogy ezen nyilatkozat valóságtartalmát az állam (választási bizottság, bìróság) törvényben meghatározott keretek között ellenőrizheti-e. Kérte továbbá az új törvényi szabályok megsemmisìtését és az Országgyűlés felhìvását megfelelő rendelkezések megalkotására. A normakontroll-indìtványok sorsára a kisebbségi önkormányzatok választására vonatkozó szabályozás kapcsán visszatérünk. A 45/2005. (XII. 14.) AB határozat elemzéséhez, illetve a határozat kapcsán a kisebbségi hovatartozás kérdéséhez lásd Majtényi Balázs – Pap András László: i. m. 95-99. o. 86. Az úgynevezett szükségességi-arányossági teszt az Alkotmánybìróság gyakorlatában az alkotmányos alapjogok korlátozása alkotmányosságának megìtélésére szolgál. A teszt értelmében valamely alapjog korlátozása akkor alkotmányos, ha elengedhetetlen, tehát ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme semmilyen más módon nem érhető el, továbbá az elérni kìvánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlyának arányban kell állnia egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani. 87. Lásd a 34/2005. (IX. 29.) AB határozatot. 88. Az országgyűlési biztosokkal, köztük a kisebbségi ombudsmannal részletesen a tankönyv egy későbbi fejezete foglalkozik. 89. Lásd Korhecz Tamás: A kisebbségi autonómiáról cìmszavakban. Európai Utas, 1999. 4. szám. 90. Az Alkotmánybìróság több határozatában, legutóbb a 45/2005. (XII. 14.) alkotmányértelmező AB határozatának rendelkező részében is megállapìtotta, hogy a kisebbségi önkormányzatok létrehozására, hatáskörére, államszervezeti elhelyezkedésére vonatkozó szabályok megalkotásánál – mivel ezeket az alkotmány nem határozza meg, hanem rendezésüket külön törvényre bìzza – a törvényhozót széles körű döntési szabadság illeti meg, amelynek korlátait az alkotmány rendelkezései, ìgy különösen az alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg. 91. Az ismertetett önkormányzati rendszert a Nektv.-t is módosìtó 2005. évi CXIV. törvény hozta létre, 2005. november 25-i hatállyal. Az új szabályok szerinti kisebbségi önkormányzatok választására első ìzben 2006 őszén került sor. 107 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

92. A szabad identitásvállalás korlátozhatósága kapcsán korábban már hivatkozott 45/2005. (XII. 14.) AB határozatnak tárgya volt e konkrét regisztrációs szabályozás alkotmányossági megìtélése is. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa utólagos normakontroll és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapìtása iránt előterjesztett indìtványában úgy ìtélte meg, hogy ez a szabályozás lehetővé teszi, hogy a kisebbségi választói névjegyzékbe bármely magyar állampolgár felvételre kerüljön, ha – egyéb feltételek teljesìtése mellett – a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozását állìtja. A szabályok nem engedik annak ellenőrzését, hogy ténylegesen fennáll-e a kisebbséghez tartozás, és nem határoznak meg szankciókat a valósággal ellentétes nyilatkozat megtétele esetére, ez pedig visszaélésekhez vezethet. Az ombudsman e rendelkezések alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését kérte, indìtványozta továbbá, hogy az Alkotmánybìróság állapìtson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és hìvja fel az Országgyűlést a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülését biztosìtó törvényi szabályok megalkotására. Az Alkotmánybìróság mindkét indìtványt elutasìtotta, a következő indokokkal: A kisebbségi ombudsman – a testület értelmezésében – végső soron azt kifogásolta, hogy hiányoznak olyan jogszabályi rendelkezések, amelyek alapján sor kerülhetne a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat valódiságának ellenőrzésére és a valótlan nyilatkozatot tevő féllel szemben szankció alkalmazására. Bár az Alkotmánybìróság elismerte, hogy az indìtványban körvonalazott szabályok hiánya a jogalkalmazásban valóban visszaélések forrása lehet, azt is hangsúlyozta, hogy a szabályozási hiány megszüntetése viszont az emberi méltósághoz (önazonossághoz, önrendelkezéshez) való, valamint az információs önrendelkezési jog korlátozását vonná maga után. Az Alkotmánybìróság azonban alapjogok korlátozásával járó meghatározott jogszabályok megalkotására nem kötelezheti a jogalkotót. 93. A 2006. évi kisebbségi önkormányzati választásokon a 2005. évi CXIV., vagyis az új kisebbségi önkormányzati választási törvény hatálybalépését megelőzően bejegyzett jelölő szervezet állìthat jelöltet, illetőleg listát. 94. Kivételesen és átmeneti jelleggel előfordul, hogy az állam főhatalmát megtestesìtő szervek (államfő, törvényes kormány) idegen állam területén működnek, mert az adott állam területe külföldi megszállás alá került; az első világháborúban Belgium, Szerbia, a második világháború idején Hollandia, Norvégia stb. Ilyen esetekben azonban a tényleges hatalmat a megszálló erők gyakorolják, nem az emigrációban lévő államfők és kormányok. 95. Az államterületet államjogi dologi jogként fogta fel: P. Laband: Deutsches Reichsstaatsrecht. Tübingen, 1912. 96. Jellinek szerint az államterülettel kapcsolatos tulajdoni szemlélet a középkori államfelfogás egyik maradványa, amely összekeveri az impériumot (a közhatalmat) a domìniummal (a tulajdoni hatalommal), holott az állami felségjognak csak személyek és személyek egyesülései lehetnek a tárgyai. G. Jellinek: Allgemeine Staatslehre. Berlin, 1914. 97. Ezek a kérdések a nemzetközi jog körébe tartoznak, de emlìtésük nélkül féloldalas lenne az állam területi főhatalmának meghatározása. Lásd Bokorné Szegő Hanna: Az állam területi felségjoga. In Állam- és jogtudományi enciklopédia. 1:390-401. o. 98. Az állampolgárság fogalmával, az állampolgárok és a külföldiek jogállása közötti különbségekkel a tankönyv külön fejezetben foglalkozik. 99. Neves közjogászokkal vitatkozva, Tomcsányi Móric helytelennek tartja a jogi és tényleges népesség közötti megkülönböztetést. Azzal érvel, hogy az állam területén tartózkodó külföldiek is – a területi felségjog révén – jogi kapcsolatban állnak az államhatalommal, ezért a, jogi‖ kategória nem sajátìtható ki az állampolgárok számára. Ehelyett javasolja az államalkotó népesség, illetve az államtagi minőség fogalmának használatát, ami hűen kifejezi az állampolgárok (honosok) jogi státusát. Lásd Tomcsányi Móric: i. m. 129-132. o. 100. A nemzetközi folyók közül a Duna használatában Magyarország mint parti állam közvetlenül érdekelt. Ugyanakkor a nemzetközi folyók közül a legtöbb vitát éppen a dunai hajózás rendezése váltotta ki. Részletesen lásd Bokorné Szegő Hanna: i. m. 101. Az államterülethez tartozó légtérre és a Föld belsejére való tekintettel az államhatár úgy határozható meg, mint egy képzeletbeli kúp palástja. A fordìtott kúp csúcsa a Föld középpontjában van, a tetejét pedig gömbsüveg zárja le, amely elválasztja az államterületet a világűrtől.

108 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. A SZUVERENITÁS

102. A nemzetközi jog a határmegállapìtási eljárás fázisait részletesen szabályozza. Az érdekelt államok képviselőiből rendszerint határmegállapìtó bizottságot alakìtanak, amelyben – vitás esetekben – idegen államok képviselői is részt vehetnek. 103. A Magyarország által kötött határegyezmények a következők: Csehszlovákiával az államhatár rendjéről (1958) és a határforgalom közös ellenőrzéséről (1977), a Szovjetunióval (1962), Romániával (1964), Ausztriával kettő (1965), Jugoszláviával (1966). Az egyezmények jegyzékét lásd Nemzetközi jogi szerződések és dokumentumok. Szerk. Nagy Boldizsár. Budapest, 1991, 12. o. 104. A törvényt – évekig tartó alapos előkészìtő munka után – az Országgyűlés 1995. október 10-én fogadta el. 105. A törvény elfogadása előtt a többször módosìtott 7/1974. (III. 20.) MT rendelet szabályozta a kérdéskört. 106. A cìmerhasználat rendjéről szóló jogszabályba a 19/1989. (III. 1.) MT rendelet beiktatott egy új bekezdést, miszerint nem korlátozza a Kossuth-cìmernek és más, államiságunkkal, nemzeti történelmi múltunkkal kapcsolatos jelképnek a nemzeti ünnepek, megemlékezések alkalmával történő használatát. Ezt a rendelkezést ma is tartalmazza a hatályos jogszabály. 107. Vannak olyan országok, ahol a főváros elsősorban kormányzati központ, és a gazdasági, kulturális centrum más városban van, vagy több nagyobb – a fővárost meghaladó méretű és centrum szerepű – város is van, például Svájc, az USA vagy Németország esetében. 108. 1849 júniusában a forradalmi kormány rendelete egyesìtette először Budát, Pestet és Óbudát egy várossá, Budapestté. E rendeletet azonban nem hajtották végre. A kiegyezés után az 1872. évi XXXVI. törvény egyesìtette végleg Buda és Pest városokat, Óbuda mezővárost és a Margitszigetet „Buda-Pest főváros‖ név alatt. Jelenleg a főváros 23 kerületből áll.

109 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. fejezet - 6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS Dezső Márta 6.1 A KÖZVETLEN DEMOKRÁCIA INTÉZMÉNYEI 6.2.A REFERENDUM SZABÁLYOZÁSA ÉS TÍPUSAI 6.2.1. Az alkotmány által előìrt népszavazás 6.2.2. A kormányzat által kezdeményezett népszavazás 6.2.3. A népi (választópolgári) kezdeményezésre indult népszavazás 6.3. AZ ORSZÁGOS NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 6.3.1. Az országos népszavazás és népi kezdeményezés szabályozása 6.3.2. Országos népszavazások és sikertelen kezdeményezések 6.4.A HELYI NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS

1. 6.1 A KÖZVETLEN DEMOKRÁCIA INTÉZMÉNYEI A közhatalom gyakorlásának történetileg két alapformája alakult ki: a képviseleti és a közvetlen demokrácia. A közvetlen demokrácia mélyen a történelmi múltban gyökerezik; ez a demokrácia „ősformája‖, majd az ókori görög államok jellegzetes berendezkedése. A polgári forradalmak idején történő felbukkanása, illetve a francia forradalmi eszmerendszerben hatalomgyakorlási modellként való elfogadása nem előzmények nélküli. A közvetlen demokrácia modern kori történetének kezdetét a XVI–XVII. században kell keresnünk.1 Ebben az időszakban két egymással összefüggő, „világformáló‖ folyamat hatott a közvetlen demokratikus formák kialakulására. A reformáció alapeszméje a régi, „tökéletes‖ állapotokhoz való visszatérés volt, és egyházszervezeti elképzeléseiben az „igazi‖, az őskeresztényi egyházrend visszaállìtását követelte. Ez pedig az egyház tagjainak az ügyekben való személyes közreműködését, a közvetlen demokráciát jelentette. 2 Kálvin egyházi alkotmányt dolgozott ki, amit a gyülekezetével megszavaztatott. 3 Demokratikus egyházalkotmánya mind más államok egyházközösségeire, mind a világi hatalomgyakorlásra vonatkozó elképzelésekre hatással volt. Vallási, gazdasági kényszerből sokszor egész egyházközösségek települtek ki az európai államokból – főként angolok, hollandok, skótok – az amerikai angol gyarmatokra, ahol a kolóniák demokratikus önkormányzataiban megvalósìtották demokratikus egyházszervezési elveiket. A puritán egyházi demokrácia elveinek az államszervezetre való hatása a közvetlen demokratikus ko- loniális intézményeken túl kimutatható az angol polgári forradalomban, valamint a nép alkotmányozó hatalmának – ma is alkalmazott – jogintézményében.4 A közvetlen demokrácia eszméje Rousseau munkásságában teljesedik ki, sőt elméletében kizárólagossá is válik. A társadalmi szerződésről sokat idézett, hìres mondatai a képviseleti rendszert kìméletlenül bìrálják és mint a törvényhozás szervét elutasìtják. Rousseau felfogásában a képviseleti szerv nem léphet fel a főhatalom kifejezésének igényével. A közakarat legfőbb hatósága a törvényhozás, de minthogy az akarat nem képviselhető, törvény sem születik, ha a nép nem hagyja közvetlenül jóvá.5 A közvetlen demokrácia lényege, hogy az állampolgárok személyesen vesznek részt a törvényhozásban, a közügyek vitelében. Közvetett vagy képviseleti demokrácia esetében a nép az általa választott képviselők révén alkotja a törvényeket, gyakorolja a közhatalmat. Ahogy a népszuverenitáson alapuló közvetlen demokrácia fogalma elválaszthatatlanul összekapcsolódott Rousseau nevével, ugyanúgy a képviseleti demokrácia intézményeinek, az intézményi garanciák megteremtésének fontossága Montesquieu munkásságával forrt egybe. A törvények szelleméről cìmű munkájában kifejtette, hogy szabad államban a nép egészét illeti a törvényhozó hatalom. A nagy államokban azonban keresz- tülvihetetlen a közvetlen törvényhozás. Ezért amit a nép nem tud maga megtenni, azt az általa választott képviselői útján kell megtennie. A polgári fejlődés Montesquieu-t

110 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS igazolta, a képviselet és az intézményi garanciák nem annullálhatók, nem helyettesìthetők a közvetlen demokrácia formáival. A közvetlen demokrácia különféle eszközei (különösen a referendum és a népi kezdeményezés) viszontkiegészìthetik, korrigálhatják a képviseleti szervek tevékenységét. A közvetlen demokrácia intézményeit a legtöbb demokratikus országban komoly elővigyázatossággal és megfelelő korlátozásokkal vezették be.6 A népszavazás, a népi kezdeményezés vagy népi vétó ugyanis korlátozza a parlament, illetve az önkormányzatok jogait, hatáskörét, ugyanakkor nem alkalmas arra, hogy helyettesìtse a képviseleti szervek olyan döntéseit, amelyek összetettek, sokoldalú megfontolást igényelnek és ìgy nem redukálhatók egyszerűen a referendum esetén szokásos igen vagy nem alternatìvára. Ezért általában különös gondot fordìtanak az alapkérdések – a népszavazás tárgya (az ebből ex lege kizárt kérdések), a népszavazással hozott döntés kötelező ereje és ennek korlátai – szabályozására.7 A polgári államok alkotmányos fejlődése eddig azt mutatja, hogy a népszuverenitás gyakorlásának főformája a képviseleti demokrácia intézményrendszere. Általában nincs hatásköri megosztás a parlamentek és a népszavazás között. A nép alkotmányozó hatalma, tehát az alkotmány népszavazás útján történő elfogadása több országban kötelezően korlátozza a törvényhozó szerv hatáskörét. Továbbá a hatásköri korlátozásnak lehetnek egyéb, törvényen alapuló esetei, amikor kötelező referendumot tartani. A tárgyi hatásköri korlátozáson kìvül tartalmilag korlátozza a képviseleti szervek hatalmát a népszavazás kötőereje, minthogy a törvényi rendelkezések általában meghatározott ideig (egy-két év) kizárják a képviseleti szervek akaratának érvényesülését a népszavazással eldöntött kérdésekben. A nyugati demokráciák példája – Svájcot az ismert okokból kivéve – azt bizonyìtja, hogy a népszavazás kivételes intézmény maradt, legalábbis országos szinten. Ritka az olyan állam, ahol az elmúlt évtizedekben az országos népszavazások gyakorisága meghaladta az évtizedenkénti egy alkalmat. Ami pedig a népszavazások tárgyát illeti, két csoport dominál: egyrészt az alapvető alkotmányos kérdések (az államforma, az alkotmány elfogadása), másrészt azok a törvények, amelyek az állampolgárok mindennapi életét, életkörülményeit közvetlenül érintik (atomerőművek épìtése, alkoholtilalom, válás stb.). Jelentős különbség van az országos és a helyi népszavazás, népi kezdeményezés között. Országos népszavazásra általában – mint láttuk – ritkán kerül sor. A települések, a községek és a városok viszont sokkal alkalmasabb területei a közvetlen demokrácia érvényesülésének.8 Különösen a kis településeken váltak gyakoribbá a falugyűléseken történő döntések. A közvetlen demokrácia törvényhozásban, illetve jogalkotásban való érvényesülésének formái közül a továbbiakban a két legelterjedtebb intézménnyel, a népi kezdeményezéssel (iniciatìva) és a népszavazással (referendum vagy plebiszcitum) foglalkozunk.9 A népi kezdeményezés általában a törvényhozó (önkormányzati jogalkotó) szerv hatáskörébe tartozó döntések, jogszabályok meghozatalának a kezdeményezésére irányul. Szűkebb értelemben az alkotmányrevìzió, illetve a törvényhozási eljárás kezdeményezésének jogát jelenti a választók meghatározott része által. 10 A kezdeményezés lehet egyszerű (javaslat egy törvény elfogadására) vagy megfogalmazott törvényjavaslat (a javaslattevők jelentős részben ki is dolgozzák a tervezetet). A népi kezdeményezés jelentősége attól függően változik, hogy a képviseleti szervek szabadon mérlegelhetik, hogy foglalkoznak-e a kezdeményezéssel, vagy napirendre kell tűzniük a javaslatot meghatározott feltételek teljesìtése esetén. A szabályozás olyan módja is lehetséges, hogy amennyiben a képviseleti szerv a kezdeményezett tervezetet nem fogadja el, az automatikusan referendum tárgya lesz. Ilyenkor a törvény elfogadása kikerül a képviseleti szerv döntési terrénumából.

2. 6.2. A REFERENDUM SZABÁLYOZÁSA ÉS TÍPUSAI A parlamentarizmus klasszikus szabályai nehezen egyeztethetők össze a közvetlen demokrácia formáival. Bár a modern alkotmányok a népszuverenitás elvére alapozzák a hatalomgyakorlást, óvatosan bánnak azokkal az eszközökkel, amelyek a törvényhozásban vagy a döntések elfogadásában a nép (a választópolgárok) közvetlen részvételét biztosìtják. A parlamentáris rendszerek XX. századi, különösen a 1970-es évektől felerősödött dilemmája, hogy milyen mértékben engedjenek teret a közvetlen demokratikus formáknak, a népszavazásnak, népi kezdeményezésnek anélkül, hogy a képviseleti demokrácia értékeit, intézményrendszerének működését veszélyeztetnék, a „kiszámìthatatlan‖, hangulati elemekkel – olykor manipulációval vagy demagógiával – átszőtt eseti döntések által.11 Kétségtelen, hogy – a számos negatìv történelmi példa mellett – a népszavazás pozitìvfunkciókat is betölt a parlamentáris rendszerekben: alkotmányok jóváhagyása, területi kérdések megoldása, az EK-, illetve EU-tagság kérdésének eldöntése, demokratikus rendszerváltozások eszköze stb. 12 Az értékelést nehezìti, hogy a referendumok (népszavazás és más közvetlen demokratikus intézmények) minden 111 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS politikai rendszerben különböző szabályok szerint működnek, különböző módon illeszkednek az adott rendszer meghatározó elemeihez. A népszavazás vagy referendum a közvetlen demokrácia és az állampolgári részvétel egyik alapvető intézménye, amely az országos és helyi közügyekkel kapcsolatos döntések elfogadásában érvényesül. A referendum fogalmát tágabb és szűkebb értelemben használják. Tágabb értelemben a referendum gyűjtőfogalom, amely átfogja a törvényhozás vagy a kormányzat által kezdeményezett különböző tìpusú népszavazások, plebiszcitumok, illetve a népi vétó és népi kezdeményezések teljes körét. A referendum szűkebb értelemben is komplex fogalom, kezdeményezője, tárgya, jogi kötőereje szerint differenciált. 13 Ebben az értelemben viszont el kell határolni a referendumot a népi kezdeményezés intézményétől, az iniciatìvá- tól. Népi kezdeményezésnél az állampolgárok javaslatukkal, törvénykezdeményezésükkel a képviseleti szervhez fordulnak, tőle várják a döntést az általuk kezdeményezett kérdésben, mìg referendum esetén az állampolgárok a döntést megelőzően véleményt nyilvánìtanak, vagy a döntésre jogosult képviseleti szerv hatáskörébe tartozó kérdésben maguk döntenek. Kivételes esetben a két intézmény összekapcsolódhat, például amikor népi törvénykezdeményezésről népszavazással döntenek. Az egyes országokban a referendum szabályozása változatos formákat ölt, amelyeket az alábbi kritériumok alapján lehet rendszerezni:14 – tárgya szerint a referendum lehet alkotmányos, törvényhozási vagy önkormányzati rendeletre vonatkozó; – időpontját tekintve lehet preventìv (program jellegű), amely megelőzi az állami ak tust, a jövendő szabályozás számára elveket rögzìt, amelytől nem lehet eltérni vagy szukcesszìv, amikor a referendum időrendben követi az állami aktust, hogy annak érvényességét megszüntesse vagy megerősìtse; – hatályát tekintve konstitutìv referendum, amely érvényességet vagy hatályt ad egy normának és abrogatìv jellegű, amely kizárólag valamely norma megsemmisìtésére irányul anélkül, hogy egy másikkal helyettesìtené; – jogi alapját tekintve van kötelező referendum, ha az alkotmány bizonyos norma megalkotásához kötelezővé teszi a referendumot és fakultatìv, amikor a referendumot a választók bizonyos része, meghatározott számú tagállam vagy autonóm régió, parlamenti képviselők meghatározott számú csoportja, illetve az államfő – általában feltételekhez kötve – kérheti; – kötőereje szerint a népszavazás lehet konzultatìv, amikor a választópolgárok előzetes véleménynyilvánìtása nem kötelező a képviseleti szervre vagy ügydöntő, amely a képviseleti szervet kötelezi. A továbbiakban a referendumoknak azzal – a jogi alapjukat, illetve a kezdeményezők körét tekintve különböző – három tìpusával foglalkozunk, amelyek a nyugat-európai országokban a leginkább jellemzőnek tekinthetők.

2.1. 6.2.1. Az alkotmány által előírt népszavazás A kötelező referendum tipikus formája az alkotmányos referendum, amikor az alkotmány megkìvánja, hogy az általa meghatározott esetekben – főként alkotmánykiegészìtés vagy -módosìtás, illetve új alkotmány elfogadása esetén – népszavazás hagyja jóvá a képviseleti szerv döntését.15

2.2. 6.2.2. A kormányzat által kezdeményezett népszavazás A referendumnak (plebiszcitumnak) a XIX. században történő újjáéledése óta ez a legáltalánosabb, legelterjedtebb formája (természetesen Svájcot kivéve). Ebben az esetben a kormányzat – amely általában egy vezető párt vagy pártkoalìció akaratának megfelelően működő törvényhozási többséget jelent – kizárólagos hatalommal rendelkezik annak eldöntésére, hogy tartsanak-e népszavazást, mi legyen a tárgya, és milyen legyen a kérdés megszövegezése. Továbbá azt is ők döntik el, hogy mekkora arányú „igen‖ szavazat szükséges a javaslat elfogadásához, és hogy a népszavazás eredménye kötelező-e a kormányzatra nézve, vagy a referendum konzultatìv, tanácsadó jellegű. Ily módon a referendummal kapcsolatos valamennyi előzetes döntés a kormányzat kezében van. Az ìgy megtartott népszavazások általában pozitìv eredménnyel zárulnak a kormányzat szempontjából, mert eleve a körülmények számbavétele alapján, a kormányzati pozìció erősìtésére ìrják ki azokat. Ugyanakkor az ilyen referendum kétélű fegyver. Ritkán ugyan, de előfordul ugyanis, hogy a népszavazás a kormányzat számára negatìv eredménnyel zárul.16

112 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS A kormányzat által kezdeményezett népszavazás fogalma többféle nevesìthető formát foglal magában. A törvényhozási referendum esetében a kormány vagy a parlament törvénytervezetet vagy törvényjavaslatot terjeszt az állampolgárok elé véleményezésre vagy jóváhagyásra. Ilyenek például a fakultatìv, nem kötelező törvényhozási referendum esetei a francia alkotmányban. Opció vagy szabad választás esetén a kormány több variációt terjeszt a választók elé, akik a különböző megoldások között választhatnak. Az alkotmányos rend kiépìtésével kapcsolatban tartott 1945. októberi népszavazás például ilyen volt Franciaországban. A plebiszcitum – amely elnevezésében a történelmi gyökerekre utal és a XIX. században tartott népszavazások általános terminológiája volt – lényegében a referendummal szinonim fogalom. 17 Mégis különböző jelentéstartalmakat fűznek hozzá. Plebiszcitum- nak nevezik az olyan népszavazást, ahol a választópolgárok a kormányzati rendszerváltozás javasolt formájáról vagy már megtörtént változás jóváhagyásáról szavaznak. Általában személyhez kötött szavazást jelent, ahol az adott személy elfogadása dominál az előterjesztett aktusokkal szemben. Ilyenek voltak a De Gaulle-i népszavazások, de ide sorolhatók a negatìv történelmi példák az államcsìnyek legitimálására. Eddig a referendumnak azokról az általánosan alkalmazott formáiról volt szó, amelyek nem kapcsolódnak össze a népi kezdeményezéssel, hanem az alkotmány előìrása vagy a kormányzat döntése alapján kerülnek elrendelésre.

2.3. 6.2.3. A népi (választópolgári) kezdeményezésre indult népszavazás A nyugat-európai országok közül csak Svájcban és korlátozott formában Olaszországban lehet népi kezdeményezésre népszavazást tartani. A népszavazásnak ez a tìpusa lehetőséget ad az állampolgároknak – meghatározott feltételek mellett –, hogy saját kezdeményezésre beavatkozzanak a parlament által elfogadott törvény jóváhagyásába, vagy törvénykezdeményezéssel, alkotmánymódosìtási javaslattal akár közvetlenül is népszavazáshoz folyamodjanak. Így működik a közvetlen demokrácia – jelentős különbségekkel és államonként változó eljárásokkal – Svájcban (kantonális és szövetségi szinten), valamint az USA egyes nyugati államaiban.18 A közvetlen demokrácia alkalmazásában a nyugat-európai országok közül Svájcot kivéve Olaszország ment el a legmesszebbre, ahol az alkotmány lehetővé teszi a népi vétót. A választók petìciós joggal rendelkeznek, a parlament által elfogadott és közzétett törvényekkel kapcsolatban referendumot kezdeményezhetnek. 500 000 aláìrás vagy öt régió tanácsától eredő kezdeményezés szükséges a törvény elvetésére, hatályon kìvül helyezésére irányuló referendum kiìrásához. Ha a megállapìtott határidő letelt, vagy az összegyűjtött aláìrások száma nem elegendő, a törvény jóváhagyottnak minősül. A népi kezdeményezésnek a referendumtól elválasztott szűkebb fogalma – ilyen értelemben használják általában a parlamentáris rendszerek – törvényhozási kezdeményezésre vonatkozik. Az állampolgárok meghatározott számú csoportja – a kormány, a parlament és más törvénykezdeményezésre jogosult szervek mellett – törvényt kezdeményezhet, amelyre törvényjavaslat vagy arra való ösztönzés formájában kerülhet sor. Az eljárásnak (a kezdeményezés bejelentése, az indìtvány tartalmi kellékei, az aláìrások hitelesìtése, jogorvoslatok stb.) részletesen kimunkált szabályai vannak, például az osztrák, az olasz, a spanyol közjogban. A népi kezdeményezés a törvényjavaslat parlament elé terjesztésére vonatkozik, a döntést nem népszavazás útján, hanem a képviseleti szervben hozzák. Ez a tipikus formája a népi kezdeményezésnek a nyugat-európai országokban. A népszavazás különböző formáinak áttekintése után néhány következtetés levonható. – Vannak ugyan közös vonások az egyes országokban alkalmazott formák között, de ezek általános szabályok rögzìtését nem teszik lehetővé. – A parlamentáris rendszerekben az alkotmányos referendum mellett a kormányzat által kezdeményezett referendum dominál. – A népi kezdeményezés főszabályként törvényhozási ügyekre vonatkozik, és nem kapcsolódik össze a referendummal.

113 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS

3. 6.3. AZ ORSZÁGOS NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 3.1. 6.3.1. Az országos népszavazás és népi kezdeményezés szabályozása A közvetlen demokrácia e két fontos intézményének 1997-1998. évi kodifikációjára számos – közjogi vitát kiváltó – népszavazási kezdeményezés elutasìtása után került sor. Az országos népszavazás és népi kezdeményezés 1997-től a hatályos jogban több szinten szabályozott. A népszavazásra vonatkozó alapvető szabályokat két alkotmánymódosìtó törvény (1997. évi LIX. törvény, 1997. évi XCVIII. törvény) az alkotmány részévé tette. Az anyagi normák további részét az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény tartalmazza. Az eljárási normák a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben találhatók. Meg kell még emlìteni az 52/1997. (X. 14.) AB határozatot, amely sajátos jogforrásként új hatáskört állapìtott meg az Alkotmánybìróság számára a népszavazással kapcsolatos jogorvoslatok tekintetében. 19 Az alkotmány 19. § (5) bekezdése – amelyet az 1997. évi LIX. törvény hatályon kìvül helyezett – 1989-ben a népszavazás intézményének teljes körű szabályozását a parlamentre bìzta, és a törvény elfogadásához a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát kìvánta meg. Ezzel a parlament döntésétől tette függővé, hogy milyen körben enged teret a népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak. Ezt erősìtette az az alkotmányos szabály is, amely az országos népszavazás elrendelését az Országgyűlés hatáskörébe utalta. Az 1997-es alkotmánymódosìtásig az emlìtetteken kìvül az alkotmány nem tartalmazott egyéb hatásköri vagy tiltó rendelkezéseket a népszavazással kapcsolatban. Az alkotmány adta viszonylag széles mozgástérben az Országgyűlés évekig nem alkotott új népszavazási törvényt. Pedig a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény, amely még az új alkotmányos berendezkedést megalapozó alkotmányrevìzió (az 1989. évi XXXI. törvény) előtt született, számos kérdésben nem volt összhangban a hatalommegosztás elvére épülő új alkotmányos szabályokkal. Az Alkotmánybìróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapìtott meg, és felhìvta az Országgyűlést, hogy tegyen eleget jogalkotási feladatának, 1993. december 31-ig hozza összhangba a népszavazási törvényt az alkotmánnyal. Az Országgyűlés elmulasztotta a jogalkotási határidőt, és az új törvényt csak a következő ciklus végén, 1998. február 17-én fogadta el. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény, több mint fél évvel a népszavazás alapvető szabályait meghatározó alkotmánymódosìtás után, kiélezett politikai és közjogi viták közepette született.20 A kritikus közjogi helyzethez nagymértékben hozzájárult, hogy az Országgyűlés a népszavazásról rendelkező 1997-es alkotmánymódosìtással egy időben nem fogadta el az új népszavazási törvényt. Az alkotmány és az 1989-es – időközben nem korrigált – népszavazási törvény közötti összhang hiánya tovább nőtt az alkotmány országos népszavazásra vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépésével. Így az alkalmazható jog, a törvényes eljárás megtalálása – a folyamatban lévő népszavazás során – nehéz feladat elé állìtotta a jogalkalmazókat. Az Alkotmánybìróság pedig – a népszavazási törvény alkotmányellenes szövegrészeinek tételes megjelölése után – arra a következtetésre jutott, hogy az alkotmányellenes helyzet maradéktalan felszámolása az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó törvényi rendelkezések teljes körű felülvizsgálatát teszi szükségessé.21 Az 1989-es népszavazási törvény komoly koncepcionális gondokkal küzdött, amely egyrészt az intézmények „összemosódásában‖, a népszavazás és a népi kezdeményezés különböző formáinak keveredésében nyilvánult meg. Másrészt a törvény olyan tágan és pontatlanul határozta meg a népszavazás és a népi kezdeményezés tárgyát, hogy a törvényszöveg alapján nem lehetett egyértelműen megállapìtani, hogy az alkotmánnyal összeegyeztethető-e egy adott ügy népszavazásra bocsátása. A probléma gyökere a parlamentáris demokrácia intézményrendszere és a közvetlen demokrácia rendkìvül széles körben alkalmazott eszközrendszere közötti ellentmondásban rejlik. Az 1989-es magyar népszavazási törvény szabályozási módja szokatlanul liberális volt, túlmutatott valamennyi nyugat-európai parlamentáris rendszer referendumra vonatkozó rendelkezésein. A közvetlen demokrácia intézményeinek ilyen széles bázison történő kiépìtése összefüggésben volt Magyarország 1989-es politikai és közjogi helyzetével, amikor a többször kétségbe vont legitimitású parlament működése idején a népszavazás mint hiteles, legitimáló intézmény felértékelődött.

114 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS Ezzel magyarázható, hogy a törvény betűje szerint elengedő volt vagy lett volna – bármilyen hosszú időn keresztül gyűjtött – 100 000 hiteles aláìrás ahhoz, hogy szűk körű kivételt nem számìtva az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésekben népszavazás döntsön. S mivel ilyenkor a népszavazás az állampolgárok kezdeményezésére indul, lényegében a két intézmény, a népszavazás és a népi kezdeményezés összekapcsolódik, s elvileg korlátlanná tágìtja a közvetlen demokrácia alkalmazását. Az elvileg korlátlanul alkalmazható közvetlen demokratikus intézmények a valóságban nagyon is korlátozottan működtek. Éppen a túlzottan megengedő és kaotikus szabályozás teremtett lehetőséget a népszavazások, népi kezdeményezések elutasìtására vagy megakasztására.22 A korrekt törvényi szabályozás hiánya szinte minden népszavazási kezdeményezés esetében heves politikai és közjogi vitákat váltott ki. 1995-ben az Országgyűlés két alkalommal elutasìtotta az országos népszavazás elrendelését, bár mindkét esetben – a NATO-tagság tárgyában, illetve a köztársasági elnök közvetlen választása és hatáskörének növelése tárgyában benyújtott kezdeményezéseknél – összegyűlt több mint 100 000 hiteles aláìrás. A két ügyben három alkotmánybìrósági döntés született.23 Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy az Országgyűlés nem hárìthatja át alkotmányellenes mulasztásának következményeit és ezzel jogalkotási, illetve népszavazás elrendelésére irányuló döntési felelősségét az Alkotmánybìróságra oly módon, hogy minden egyes országos népszavazásra irányuló kezdeményezés esetén alkotmányértelmezési problémára hivatkozással az Alkotmánybìróság állásfoglalását kéri a népszavazás elrendelése tárgyában. Az Alkotmánybìróság ezt összeegyeztethetetlennek tartja az államhatalmi ágak elválasztásának alkotmányos elvével. Mindezek alapján – az 1997-es alkotmánymódosìtás, illetve az Alkotmánybìróságnak az 1989-es népszavazási törvényt megsemmisìtő határozata után – elodázhatatlanná vált az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló új törvény elfogadása. Az 1998. évi III. törvény többéves mulasztás után, jogalkotási „szükséghelyzetben‖ került elfogadásra. A törvény mind tartalmában, mind szerkezetében magán viseli megalkotásának előzményeit. A népszavazás intézményének meghatározó anyagi jogi szabályait az alkotmány tartalmazza, ezek nem kaptak helyet a népszavazási törvényben.24 Az eljárási kérdéseket, a népszavazás lebonyolìtását, a jogorvoslatot pedig jórészt a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény szabályozza. Így az 1998. évi III. törvény – részleges anyagi és eljárási normáival – torzó maradt, és csak az alkotmánnyal, valamint a választási eljárási törvénnyel együtt alkalmazható. Az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó alapvető rendelkezések alkotmányos szintre emelése jelentősen módosìtotta a népszavazás és a parlamenti hatalomgyakorlás egymáshoz való viszonyát. Bár lényegbevágó koncepcionális változás nem történt, az alkotmányos szabályok követik a korábbi népszavazási törvény logikáját, mégis a népszavazás szerepének új, alkotmányos értelmezésére ad lehetőséget az a rendelkezés, hogy 200 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés köteles elrendelni az ügydöntő népszavazást. Az Alkotmánybìróság több korábbi határozatában kifejtette, hogy a népszuverenitás gyakorlásában az Országgyűlés elsőbbséget élvez a népszavazással szemben. Az általános elv az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás, ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes. A népszavazást érintő 1997-es alkotmánymódosìtás után az Alkotmánybìróság, korábbi határozataiból kiindulva, arra a megállapìtásra jutott, hogy „a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül‖ [52/1997. (X. 14.) AB határozat]. Az alkotmány a kötelezően elrendelendő népszavazásnak a fent idézett, egyetlen formáját nevesìti. 25 Minden esetben tehát, ha legalább 200 000 választópolgár kezdeményezése a törvényes feltételeknek megfelel, az Országgyűlésnek 15 napon belül el kell rendelnie, a köztársasági elnöknek jogorvoslat hiányában újabb 15 napon belül, jogorvoslat esetén az annak elbìrálását követő 15 napon belül ki kell tűznie az ügydöntő népszavazást. Az eredményes népszavazási döntés az Országgyűlésre kötelező. Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a feltett kérdésre azonos választ adjon. A fakultatìv referendum szabályai enyhébbek. A köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés mérlegelés alapján népszavazást rendelhet el. Népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánìtás céljából lehet tartani. A véleménynyilvánìtó népszavazás nem köti jogilag az Országgyűlést, de mindenképpen befolyásolja döntése tartalmát a választópolgárok azonosuló vagy elutasìtó véleménye.

115 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS Mint láttuk, a kötelező népszavazás csak ügydöntő lehet, a fakultatìv népszavazás – az Országgyűlés döntésétől függően – mindkét formában megvalósulhat. Kivételt képez az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem ìrt törvény megerősìtésére elrendelt népszavazás, amely értelemszerűen ügydöntő. Ilyen esetben a törvény aláìrásának feltétele, hogy a népszavazás megerősìtse. Fakultatìv népszavazás esetén az Országgyűlésnek 30 napon belül kell döntenie, hogy helyt ad-e a kezdeményezésnek. Az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatában fel kell tüntetni a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánìtó jellegét, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezni kell a népszavazás költségvetéséről. Az alkotmány alapján országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A korábbi szabályokhoz képest bővült a tiltott tárgyak köre, az alkotmány taxatìv felsorolást ad azokról a kérdésekről, amelyekről nem lehet országos népszavazást tartani. Ez a lista részletesebb a szokásosnál, és az európai standardhoz viszonyìtva több olyan tárgyat tartalmaz, amely máshol nem fordul elő, magyar tapasztalatokon alapul (például az Országgyűlés feloszlása). Tipikusan a tiltott tárgyak közé tartoznak: a költségvetéssel, az adókkal, illetékekkel, vámokkal kapcsolatos kérdések, a hatályos nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakìtási kérdések. Ezeken kìvül nem bocsátható népszavazásra az Országgyűlés feloszlása, a kormányprogram, a népszavazás alkotmányos rendelkezései, a hadiállapot kinyilvánìtása, a rendkìvüli jogrend bevezetése, a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazása, a helyi önkormányzati képviselő-testületek feloszlatása, a közkegyelem gyakorlása. A népszavazás törvényes feltételei szigorúbbá váltak, és precìzebb szabályozást nyertek a kezdeményezésre, a kérdések hitelesìtésére, a népszavazás elrendelésére, kitűzésére és a jogorvoslatra vonatkozó rendelkezések. Országos népszavazásra irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig lehet aláìrást gyűjteni. Fontos garanciális szabály, hogy az aláìrásgyűjtő ìvek mintapéldányát – hitelesìtés céljából – az aláìrásgyűjtés megkezdése előtt be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz (OVB). A továbbiakban csak a hitelesìtett példánnyal megegyező ìveken lehet aláìrást gyűjteni. A kezdeményezést 4 hónapon belül egyszer lehet benyújtani az OVB elnökéhez. Az Országos Választási Bizottság kulcsszerepet játszik az országos népszavazás és a népi kezdeményezés törvényességének biztosìtásában, a törvényes feltételek vizsgálatában, meglétük vagy hiányuk megállapìtásában. Az OVB hitelesìti mind a kötelező, mind a fakultatìv népszavazásra irányuló konkrét kérdéseket, gondoskodik a határidőn belül érkezett állampolgári kezdeményezés aláìrásainak ellenőrzéséről, ezekről az OVB elnöke haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. Az OVB és az Országgyűlés népszavazással kapcsolatos döntései ellen az Alkotmánybìrósághoz lehet kifogást benyújtani. Az országos népszavazás elrendelése változatlanul az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, viszont új rendelkezés, hogy a népszavazás időpontját a köztársasági elnök tűzi ki, a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét, jogorvoslat esetén pedig annak elbìrálását követő 15 napon belül. Az eljárási törvény jelentősen behatárolja a köztársasági elnök mozgásterét. A népszavazást az elrendelését követő 90 napon belüli időpontra úgy kell kitűzni, hogy az ne essen a törvényben meghatározott napokra. A korábbi bizonytalanságot megszüntetve a törvény rögzìti, hogy nem lehet népszavazást tartani az országgyűlési, az európai parlamenti, illetve a helyi önkormányzati képviselők általános választásának napján, valamint a választásokat megelőző és követő 41 napon belül. Az országos népi kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés tűzze napirendjére a kezdeményezésben megfogalmazott kérdést. Népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben. Aláìrásokat két hónapig lehet gyűjteni, és a népi kezdeményezést az aláìrásgyűjtő ìv hitelesìtését követően egyszer lehet benyújtani az Országos Választási Bizottság elnökéhez. A pótlólag benyújtott aláìrások érvénytelenek. Az Országgyűlés a kezdeményezést köteles napirendre tűzni és megtárgyalni. Számos eredménytelen népi kezdeményezés után garanciális jelentőségű az az új rendelkezés, hogy a népi kezdeményezésről három hónapon belül dönteni kell.

3.2. 6.3.2. Országos népszavazások és sikertelen kezdeményezések 116 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS Az országos népszavazások története – a szabályozással is összefüggésben – több szakaszra osztható:26 a) 1989–1990 – az első népszavazási törvény elfogadása, – két népszavazás: 1989-ben érvényes és eredményes népszavazás, az ún. „négyigenes‖, 1990-ben érvénytelen népszavazás a köztársasági elnök közvetlen választásáról;27 b) 1990–1997 – a népszavazási törvény nem áll összhangban az alkotmánnyal, az Alkotmánybìróság mulasztásos alkotmánysértést állapìt meg, – négy sikertelen népszavazási kezdeményezés: 1992-ben a parlament feloszlásáról, 1994-ben az Expo 1996-ról, 1995-ben a köztársasági elnök közvetlen választásáról, három további kérdéssel, valamint a NATO-tagságról; c) 1997–1998 – népszavazási kodifikáció, – egy véleménynyilvánìtó népszavazás a NATO-tagságról, három sikertelen népszavazási kezdeményezés 1997ben: a termőföld tulajdonszerzésével kapcsolatban egyidejűleg állampolgári kezdeményezés, illetve a Kormány kezdeményezése, valamint a halálbüntetés visszaállìtása érdekében benyújtott kezdeményezés; d) 1998– – a népszavazás előzetes kontrollja az Országos Választási Bizottság, illetve jogorvoslat cìmén az Alkotmánybìróság hatáskörébe kerül, –eredményes ügydöntő népszavazás az EU-csatlakozásról 2003-ban, és eredménytelen népszavazás a kórházprivatizáció, illetve a határon túli magyarok kettős állampolgársága ügyében 2004-ben, továbbá számos sikertelen népszavazási kezdeményezés, ìgy például 1998-ban a Dunán vìzlépcső épìtéséről, majd a pártingatlanok visszaállamosìtásáról és a pártok költségvetési támogatásának megszüntetéséről, 1999-ben újra a köztársasági elnök közvetlen választásáról, majd Magyarország államformájának királyságra történő változtatásáról, 2000-ben nukleáris fegyver telepìtésének tilalmáról Magyarországon, 2001-ben négykérdéses népszavazási kezdeményezés: a Munka Törvénykönyv módosìtásáról, a sorkatonai szolgálat megszüntetéséről, a nyugdìjemelés módjának meghatározásáról, egy idegen nyelvből középfokú nyelvtudás térìtésmentes biztosìtásáról, 2002-2003-ban több kezdeményezés a termőfölddel kapcsolatban, 2004-ben a kisebb létszámú parlamentről, az EU alkotmányáról, valamint a minimálnyugdìjról, 2005-ben a privatizáció azonnali leállìtásáról. Könnyen megállapìtható, hogy az öt megtartott népszavazás mellett igen jelentős a sikertelen népszavazási kezdeményezések száma. Ez összefügg a korrekt szabályozás hiányával, illetve esetenként a megfelelő számú hiteles aláìrás összegyűjtésének sikertelenségével. E népszavazási kezdeményezések többségéhez alkotmánybìrósági döntések kapcsolódnak, amelyek alkotmányértelmezésre, illetve az elutasìtott kezdeményezésekre vonatkoznak. Az Alkotmánybìróság a kezdetektől fogva jelentősen alakìtotta a népszavazás intézményét, s alakìtja ma is. Az alkotmányértelmezési indìtványok – amelyek arra irányultak, hogy egy-egy kérdésben elrendelhető-e népszavazás – alkalmat adtak az Alkotmánybìróságnak nagy elvi kérdések eldöntésére: például a közvetlen és a képviseleti demokrácia elhatárolása, az alkotmány népszavazással történő módosìtásának kérdése stb. Az alábbiakban az Alkotmánybìróság népszavazási kezdeményezésekkel kapcsolatos fontosabb döntéseit tekintjük át. a) Először az Országgyűlés kért alkotmányértelmező határozatot arról, hogy a köztársasági elnök választásának időpontjáról tartott 1989. november 26-i népszavazás eredménye nem zárja-e ki azt, hogy az Országgyűlés módosìtsa az alkotmánynak a köztársasági elnöki tisztség időtartamáról szóló rendelkezését. Az akkori jogi szabályok alapján a kérdés lényege, köti-e az Országgyűlést két évig a népszavazás eredménye, vagy nem vonatkozik erre az esetre a kétéves moratórium, és akkor módosìthatja az alkotmányt. Az Alkotmánybìróság alapos okfejtés után az 1/1990. (II. 12.) AB határozatában megállapìtotta, hogy a népszavazás az adott

117 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS kérdésben nem volt referendum az alkotmány kérdéses rendelkezésének megerősìtésére, ìgy a két évre szóló kötőerő nem vonatkozik rá. Az Alkotmánybìróság következő országos népszavazással kapcsolatos határozata már nem kötődött konkrét referendumhoz. Az indìtvány a népszavazásról szóló törvény azon rendelkezését [28. § (1) bek.] kìvánta alkotmányellenessé minősìttetni, mely szerint eredménytelen szavazás esetén nem kell megismételni a népszavazást. Az Alkotmánybìróság a 894/B/1990. AB határozatában elutasìtotta a törvényhely megsemmisìtésére irányuló kérelmet, és tévesnek minősìtette azt a tételt, hogy „a népszuverenitásnak két azonos rangú formája van‖. Ez több szempontból nem felel meg az alkotmánynak, főként azért, mert általános szabályként az Országgyűlés népszavazással nem korlátozott hatáskörének az elve érvényesül. A korlátozások kivételesek és időhöz kötöttek. Az Alkotmánybìróság szerint a népszavazáson meg nem jelentek nem tartották szükségesnek, hogy az Országgyűléstől elvonják a döntés jogát. Az eredményes szavazás kikényszerìtése az országgyűlési hatáskör elvonásával járna. Nem esik tehát azonos megìtélés alá az eredményesség kikényszerìtése a képviselő-választásnál (ahol feltétlen igény) és a népszavazásnál (ahol antidemokratikus lehet). Az országos népszavazást érintő ügyek közül az egyetlen indìtvány, amelyet konkrétan az 1990. július 29-i népszavazás alkotmányellenessége tárgyában terjesztettek elő, nem nyert érdemi elbìrálást. Az indìtványt ugyanis öt párt terjesztette elő, mìg az akkor hatályos törvény alapján ezt legalább 500 választópolgárnak kellett volna kezdeményeznie. Így az Alkotmánybìróság az indìtványt formai ok miatt – mint arra nem jogosultak által előterjesztettet – visszautasìtotta (952/H/1990. AB végzés). b) Mind dogmatikai szempontból, mind társadalmi hatását tekintve jelentős alkotmánybìrósági döntés született 1993 januárjában. Az Alkotmánybìróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban – a Létminimum Alatt Élők Társasága népszavazási kezdeményezésével kapcsolatosan – rögzìtette, hogy az Országgyűlés népszavazás útján nem kényszerìthető feloszlásának kimondására. Továbbá megerősìtette korábban kifejtett álláspontját, miszerint a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet. Népszavazás csak az alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben. Így a népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosìtást. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jött létre, mivel az Országgyűlés az 1989. évi XVII. törvényt a hatályos alkotmánnyal nem hozta összhangba. Az 1997-es alkotmánymódosìtással a népszavazásból kizárt tárgyak közé felvették az Országgyűlés feloszlásának kérdését. 1995-ben az Országgyűlés Alkotmányügyi bizottsága az Alkotmánybìróság alkotmányértelmezését kérte az FKgP által kezdeményezett népszavazási kérdésekkel kapcsolatban, amelyek a köztársasági elnök közvetlen választására és hatáskörének növelésére irányultak. Az Alkotmánybìróság az indìtványt a 25/1995. (V. 10.) végzésével visszautasìtotta, és megállapìtotta, hogy a népszavazási törvény keretei között az Országgyűlés joga és kötelezettsége, hogy eldöntse, helyt ad-e a népszavazási kezdeményezésnek, továbbá – ha a kezdeményezésben feltett kérdésből nem tűnik ki világosan – döntsön arról, hogy ügydöntő vagy véleménynyilvánìtó népszavazást ìr-e ki. c) 1997 őszén a NATO-csatlakozásról és a földtulajdonról együtt tartandó ügydöntő népszavazás kérdéseivel kapcsolatban éles politikai vita alakult ki a kormányzó és az ellenzéki pártok között. Több mint 200 000 választópolgár népszavazási kezdeményezése alapján az ellenzéki pártok ragaszkodtak azokhoz a kérdésekhez, amelyekhez az aláìrásokat gyűjtötték, a Kormány pedig a saját kérdéseit akarta szerepeltetni a szavazólapon. A törésvonal a külföldiek földtulajdonszerzésének a megìtélésénél volt. Hat országgyűlési képviselő alkotmányellenesség miatt, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa pedig alkotmányértelmezést kérve az Alkotmánybìrósághoz fordult. Az Alkotmánybìróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban, az alkotmány új szabályaira hivatkozva az állampolgárok által kezdeményezett, kötelezően elrendelendő népszavazás elsőbbségét szögezte le a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy „az alkotmány 2. § (2) bekezdésében a népszuverenitás egyik gyakorlási formájaként megjelölt közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében a 28/C. § (2) bekezdése szerinti – kötelezően elrendelendő – népszavazás valósìtja meg‖. A mérlegelés alapján elrendelhető (fakultatìv) népszavazás viszont a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás elemeit egyaránt tartalmazza. Itt a kétfajta hatalomgyakorlás együttműködéséről van szó, amelyben a képviseleti oldal szempontjai érvényesülnek. 28 Ugyanebben a határozatban emelte ki az Alkotmánybìróság, hogy a népszavazással kapcsolatos jog a választópolgárok alkotmányban biztosìtott politikai alapjoga, ezért a népszavazás tárgyában hozott döntés ellen az Alkotmánybìrósághoz alkotmányossági panasz nyújtható be. Az Alkotmánybìróság tovább ment, nem bìzta a 118 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS törvényalkotóra a jogorvoslati jog tartalmának meghatározását, hanem saját hatáskörét kiterjesztve maga állapìtotta meg szövegszerűen jogorvoslati jogkörének terjedelmét. 29 Eszerint az Alkotmánybìrósághoz lehet fordulni a népszavazás elrendelésének elutasìtása, valamint a népszavazás lebonyolìtása és a szavazás eredményének megállapìtására vonatkozó törvényes előìrások megsértése miatt. Bár az 52/1997. (X. 14.) AB határozat értelmében nem lett volna alkotmányjogi akadálya a választópolgárok által – a földtulajdon kérdésében – kezdeményezett, kötelezően elrendelendő népszavazásnak, mégsem került sor a népszavazásra, mert hosszas jogértelmezési viták után végül az Országgyűlés a 23/1998. (III. 11.) határozatával a kezdeményezést egyértelműségi hiányra, illetve nemzetközi kötelezettségvállalásra hivatkozva elutasìtotta. 1997 a magyar népszavazások történetébe jelentős dátumként vonult be: alkotmányos szintre emelkedtek a népszavazás alapvető szabályai, az Alkotmánybìróság elsőbbséget adott a választópolgárok kezdeményezésére kötelezően elrendelendő népszavazásnak minden más kezdeményezéssel szemben, s végül nemcsak az elutasìtott kezdeményezések száma nőtt, hanem 1997. november 16-án Magyarország NATO-csatlakozásáról véleménynyilvánìtó népszavazást tartottak.30 Meg kell jegyezni, ezt a népszavazást a Kormány kezdeményezte és lényegében a parlamenti pártok konszenzusán alapult, ugyanakkor néhány parlamenten kìvüli párt (például a Munkáspárt, amely két évvel korábban már kezdeményezett népszavazást ugyanerről a kérdésről) erősen ellenezte. d) A népszavazási kodifikációt „kiteljesìtő‖ 1998. évi III. törvény szerint az előzetes kontroll jogorvoslati fóruma az Alkotmánybìróság lett. Így az Országos Választási Bizottságnak a népszavazással kapcsolatos – a konkrét kérdés hitelesìtésére vonatkozó – döntései elleni kifogások az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartoznak. A törvény elfogadása óta31 szigorú alkotmányos kontroll érvényesül. 1999-ben élénk közjogi és politikai vitákat váltott ki a köztársasági elnök közvetlen választására irányuló népszavazási kezdeményezés.32 Az OVB az aláìrásgyűjtő ìven szereplő kérdést hitelesìtette, arra hivatkozva, hogy a népszavazásra benyújtott kérdés az alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt tiltott tárgyak egyikét sem sérti, és a kérdőìv megfelel a törvényes feltételeknek. Az Alkotmánybìróság jogorvoslati eljárás során hozott 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában az OVB határozatát megsemmisìtette, mivel nem értett egyet azzal az állásfoglalással, hogy nincs alkotmányos akadálya az alkotmány népszavazás útján történő módosìtásának. Az OVB érvelése szerint az alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének taxatìv felsorolása egyedül az alkotmánynak a népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó szabályait zárja ki a népszavazásból, következésképpen az alkotmányban szabályozott bármilyen kérdésben – ami nem tartozik a tilalmi lista körébe – lehet népszavazást tartani. Az Alkotmánybìróság az OVB okfejtésével szemben azt állapìtotta meg, hogy alkotmánymódosìtás csak az alkotmányban előìrt eljárással történhet, ìgy olyan kérdésben, amely az alkotmány módosìtására irányul, a választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye. Ugyanakkor az Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosìtás megerősìthető ügydöntő népszavazással.33 Az államforma megváltoztatására irányuló népszavazási kezdeményezés 1999-ben kétszer is az Alkotmánybìróság elé került. A kérdést – „Akarja-e Ön, hogy Magyarország államformája királyság legyen?‖ – az OVB hitelesìtette. Az Alkotmánybìróság a 28/1999. (X. 6.) AB határozatban megállapìtotta, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alkotmánymódosìtásra irányul, ezért a korábban – a 25/1999. (VII. 7.) AB határozatban – kifejtett álláspontjára hivatkozva, miszerint ilyen kérdésben nincs helye a választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak, megsemmisìtette az OVB határozatát, és az OVB-t új eljárásra utasìtotta. Amikor az Országos Választási Bizottság meghozta az Alkotmánybìróság által kìvánt tartalmú, elutasìtó döntést, akkor a népszavazást kezdeményező Magyar Királyság Párt nyújtott be kifogást ellene. Természetesen az Alkotmánybìróság helybenhagyta – a 40/1999. (XII. 21.) AB határozatban – az elutasìtó döntést. A jogorvoslatra nézve ebből az esetből az vonható le, hogy elvileg minden ügy kétszer is jogorvoslat tárgyát képezheti, mivel az Alkotmánybìróság döntésével azonos tartalmú, azon alapuló OVB-határozat ellen újabb kifogások nyújthatók be az Alkotmánybìrósághoz. Azonos módon ìtélte meg az OVB és az Alkotmánybìróság azt a népszavazási kezdeményezést, amely a Magyar Köztársaság területén nukleáris fegyverek telepìtésének lehetőségét törvénnyel kìvánta megtiltani. A kérdés hitelesìtését megtagadó OVB-határozatot az Alkotmánybìróság a 25/2000. (VII. 6.) AB határozatban helybenhagyta, ugyanis a Magyar Köztársaság általános kötelezettséget vállalt arra, hogy a NATO tagjaként egyéni és kollektìv védelmi képességét fenntartja és fejleszti. Az Észak-atlanti Szerződés, illetve a kihirdetéséről szóló 1999. évi I. törvény értelmében (különös tekintettel az cikkre) nem zárható ki nukleáris fegyverek esetleges telepìtésének szükségessége. Ez a kérdés tehát nem lehet népszavazás tárgya – állapìtja meg az Alkotmánybìróság –, mert az alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani a nemzetközi kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. 119 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 2001-ben kétszer is az Alkotmánybìrósághoz került a Magyar Szocialista Párt „négykérdéses‖ népszavazási kezdeményezése, amelyben öt AB határozat született. Az Alkotmánybìróság a 32/2001. (VII. 11.) AB határozatban arra a kifogásra keresett érdemi választ, hogy az alkotmánnyal és a vonatkozó törvényekkel összeegyeztethető-e olyan aláìrásgyűjtő ìv hitelesìtése, amely több kérdést tartalmaz. Az Alkotmánybìróság utalva az OVB bizonytalan jogalkalmazási gyakorlatára, az egységes jogértelmezés érdekében szükségesnek tartotta a hitelesìtési eljárásra irányadó jogszabályi rendelkezések alkotmánynak megfelelő értelmezését is. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy az aláìrásgyűjtő ìven alkalmazott minden olyan megoldás, amely nem teszi lehetővé a választópolgárok számára, hogy egyértelműen kifejezzék a népszavazás kezdeményezésére irányuló akaratukat, a népszavazáshoz való jog sérelmével jár. Az aláìrásgyűjtő ìvnek – az Alkotmánybìróság álláspontja szerint – biztosìtania kell a választópolgároknak azt a lehetőséget, hogy minden egyes kérdésben külön-külön élhessenek ajánlási jogukkal. Ez felel meg az alkotmány 2. § (2) bekezdésének, illetve a jogbiztonság érdekében megfogalmazott általános eljárási alapelveknek. Erre tekintettel az Alkotmánybìróság az OVB- nek az aláìrásgyűjtő ìvet négy kérdéssel hitelesìtő határozatát megsemmisìtette, és az OVB-túj eljárás lefolytatására kötelezte. Az újra benyújtott egyes kérdéseket az OVB külön-külön hitelesìtette, mind a négy határozata ellen azonban több kifogás érkezett az Alkotmánybìrósághoz. A négy népszavazási kezdeményezés közül az Alkotmánybìróság két esetben helybenhagyta az OVB határozatát, a másik két kérdésben – a sorkatonai szolgálat megszűnéséről és a heti két teljes pihenőnappal kapcsolatos kezdeményezésről – pedig megsemmisìtette az OVB határozatát. Az 50/2001. (XI. 29.) AB határozat öt alkotmánybìró 34 különvéleményével megsemmisìtette az OVB hitelesìtő határozatát az egyik kérdésben: „Akarja-e Ön, hogy békeidőben a sorkatonai szolgálat megszűnjön, és azt önkéntes hivatásos haderő váltsa fel?‖. Az Alkotmánybìróság korábbi határozataira hivatkozva megállapìtotta: „nem kényszerìthető ki népszavazás eredményeként, hogy az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom járjon el". A határozat szerint a sorkatonai szolgálat a honvédelmi kötelezettség mint alapvető alkotmányos kötelezettség „lényeges elemének, fő tartalmának‖ minősül, ezért a sorkatonai szolgálat népszavazással nem szüntethető meg, a honvédelemre irányuló alkotmányos kötelesség nem üresìthető ki. A határozat értelmében kizárólag az „alkotmányozó hatalomnak áll módjában felmérni, hogy az állam és az állampolgár közötti alkotmányos kötelezettségen alapuló együttműködési formát ettől eltérő alapokon működő formává változtatjae‖. A határozat konklúziója, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés az Országgyűlésnek ezt az alkotmányozó hatalmát vonja el, mert számos tekintetben alkotmánymódosìtásra irányul. A különvélemények azt hangsúlyozzák és amellett érvelnek, hogy a népszavazási kezdeményezés nem irányult az alkotmány módosìtására. Az évenkénti nyugdìjemelés módjának meghatározásával kapcsolatos kérdésben az Alkotmánybìróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozattal helybenhagyta az OVB kérdést hitelesìtő határozatát. Évek óta ez az első kérdés, amely az Alkotmánybìróság szerint népszavazásra bocsátható. A határozat szerint önmagában az, hogy a népszavazási kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását. Továbbá az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a választópolgárok népszavazásra irányuló kezdeményezése alapjául szánt kérdésre egyértelmű felelet adható, a kérdés megfogalmazása eleget tesz az egyértelműség követelményének, tehát megfelelt az Alkotmánybìróság „egyértelműségi tesztjének‖. Mindezek alapján a vizsgált kérdésekről lehet népszavazást tartani. Az 52/2001. (XI. 29.) AB határozat négy alkotmánybìró különvéleményével 35 megsemmisìtette az OVB következő kérdést hitelesìtő határozatát: „Akarja-e Ön, hogy a Munka Törvénykönyve a munkavállalóknak ismét heti két teljes pihenőnapot biztosìtson úgy, hogy ezek egyike vasárnap legyen, és a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt dìjazás járjon?‖ Az Alkotmánybìróság megvizsgálta, hogy a népszavazási kezdeményezés alapjául szolgáló kérdés egyértelmű-e. Az Alkotmánybìróság először foglalkozott érdemben azzal, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés mikor tekinthető egyértelműnek. Az elvégzett teszt alapján az adott ügyben azt állapìtotta meg, hogy a népszavazási kérdés pihenőidőre vonatkozó első három tagmondatának és a pihenőnapon végzett munka dìjazásával kapcsolatos negyedik tagmondat egymáshoz való viszonya nem egyértelmű. „A Munka Törvénykönyvére vonatkozó kérdés tartalmát tekintve két alkérdésből áll, következésképpen arra – jelen formájában – egyértelmű válasz nem adható.‖ Az Alkotmánybìróság az 53/2001. (XI. 29.) AB határozattal helybenhagyta az OVB azon határozatát, amely hitelesìtette, hogy népszavazás dönthesse el, akarják-e a választópolgárok, hogy a közoktatás az érettségi megszerzéséig minden tanuló számára térìtésmentesen biztosìtsa legalább egy idegen nyelvből a középfokú nyelvtudás megszerzésének és államilag elismert nyelvvizsga letételének feltételeit. Az Alkotmánybìróság azt vizsgálta, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e, valamint azt, hogy a kezdeményezés alapjául szolgáló kérdés egyértelmű-e. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a középfokú 120 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS nyelvtudás és a nyelvvizsga letételével összefüggő kérdés részben törvényi, részben kormányrendeleti, illetve oktatási miniszteri rendeleti szabályozású, ami nem zárja ki azt, hogy a választópolgárok akaratának megfelelően népszavazásra kerülhessen sor e tárgyban. A határozat a kérdést egyértelműnek minősìtette, ami azt jelenti, hogy a konkrét kérdésben a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés meg tudja állapìtani, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terheli. 2002–2003-ban számos alkotmánybìrósági határozat foglalkozott a MIÉP, illetve a Hajrá Magyarország! Mozgalom termőfölddel kapcsolatos népszavazási kezdeményezéseivel.36 Az Alkotmánybìróság ezekben az ügyekben elsősorban a kérdések egyértelműségét, nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget érintő voltukat, illetve azt vizsgálta, hogy egy esetleges eredményes népszavazás nem kötelezné-e a parlamentet alapjogot sértő törvény megalkotására. A 2003 áprilisában tartott EU-csatlakozási népszavazásról maga az alkotmány rendelkezett a 79. §-ában:37 „Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: »Egyet- ért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?«‖ E rendelkezéssel kapcsolatos indìtványokat bìrált el az Alkotmánybìróság a 14/2003. (IV. 9.) AB végzésében. A testület az indìtványokat visszautasìtotta, hangsúlyozva, hogy az alkotmány hatályos szabályainak felülvizsgálatára nincs hatásköre. Kiemelte továbbá, hogy az uniós csatlakozásra vonatkozó népszavazás kezdeményezője az alkotmányozó hatalom, amely a speciális alkotmányi rendelkezés megalkotásával kizárta, hogy az Alkotmánybìróság jogorvoslati jogkörében eljárjon és vizsgálja a népszavazásra bocsátott kérdést. A kisebb létszámú parlamenttel kapcsolatos népszavazási kérdés („Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság Országgyűlése a jelenleginél kisebb létszámmal működjön?‖) került az Alkotmánybìróság elé 2004-ben. A testület a 25/2004. (VII. 7.) AB határozatban megsemmisìtette az OVB hitelesìtő határozatát, mivel az Országgyűlés létszámára vonatkozó kérdés az Országgyűlés szervezetének átalakìtására irányult, tehát az alkotmány tiltó rendelkezésébe ütközött. A kérdés továbbá nem tett eleget az egyértelműség követelményének, mert nem volt megállapìtható a parlament esetleges jogalkotási feladata. Emellett az aláìrásgyűjtő ìv sem felelt meg a törvényi előìrásoknak, mivel a népszavazás véleménynyilvánìtó jellegének megjelölésével eltért a kötelező adattartalomtól. A határozathoz négy alkotmánybìró különvéleményt fűzött, amelyben valamennyi fenti érvet vitatták. A politikai és közjogi vitákkal övezett 2004. decemberi népszavazást az úgynevezett kórházprivatizációról és a határon túli magyarok kettős állampolgárságáról több alkotmánybìrósági határozat is megelőzte. Az Alkotmánybìróság mindkét téma tekintetében foglalkozott az OVB aláìrásgyűjtő ìvet hitelesìtő és az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatával. Az 52/2003. (XI. 11.) AB határozatban helybenhagyta az OVB azondöntését, amellyel hitelesìtette a kórháztörvény megsemmisìtésére irányuló népszavazási kezdeményezés aláìrásgyűjtő ìvét. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a népszavazási kérdés („Egyetérte Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban, ezért az Országgyűlés semmisìtse meg az ezzel ellentétes törvényt?‖) egyértelmű, a népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozik és nem irányul burkolt alkotmánymódosìtásra sem. A határozathoz négy alkotmánybìró különvéleményt fűzött, amelyben azt hangsúlyozták, hogy a kérdés nem állja ki az egyértelműségi teszt próbáját. Szintén helybenhagyta az Alkotmánybìróság az OVB hitelesìtő határozatát a következő kérdéssel kapcsolatban: „Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosìtással – kérelmére – magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti »Magyar igazolvánnyal« vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?‖ Az Alkotmánybìróság az 5/2004. (III. 2.) AB határozatában megállapìtotta, hogy az eredményes népszavazás alapján megalkotandó törvény nem lenne szükségszerűen ellentétes sem az Emberi jogok európai egyezményének, sem az alkotmánynak a diszkriminációt tiltó előìrásaival, sem pedig a Magyarország által kötött békeszerződéssel. A testület továbbá a népszavazási kérdést egyértelműnek találta. A határozathoz fűzött különvélemény e megállapìtásokat vitatta. A 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban a testület helybenhagyta az Országgyűlés kórház-privatizációról szóló népszavazást elrendelő határozatát is. Az indìtványozók a népszavazásra bocsátott kérdés egyértelműségét vitatták, mivel az abban megjelölt törvényt az Alkotmánybìróság időközben megsemmisìtette. Az Alkotmánybìróság leszögezte, hogy az Országgyűlés határozata ellen benyújtott kifogás elbìrálása során — a jogorvoslati jellegből következően — arra korlátozza vizsgálatát, hogy az Országgyűlés az alkotmány és a jogszabályok előìrásainak megfelelően járt-e el. Az Országgyűlésnek a kötelezően elrendelendő népszavazással kapcsolatban a folyamatnak ebben a szakaszában végrehajtó szerepe van. A parlament nem kezdheti újra az 121 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS OVB által hitelesìtett kérdések vizsgálatát. Az Országgyűlés tehát helyesen járt el, amikor az országos ügydöntő népszavazást elrendelte. Emellett az Alkotmánybìróság arra is utalt, hogy a kérdésben megjelölt törvény megsemmisìtése miatt nem állt elő új helyzet. A határozathoz három alkotmánybìró különvéleményt csatolt. A különvélemények szerint a testület a hatáskörét túlságosan meg- szorìtóan értelmezte, és hibásan nem vizsgálta a törvény aláìrásgyűjtés alatti megsemmisìtését mint új körülményt. A kettős állampolgárságról szóló népszavazást elrendelő parlamenti határozattal a 40/2004. (X. 27.) AB határozat foglalkozott. A kifogások ebben az esetben is döntően a népszavazási kérdés megengedhetőségével voltak kapcsolatban. Az alkotmánybìrósági határozat – a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban kifejtetteket alapul véve – megállapìtotta, hogy kötelezően elrendelendő népszavazási kezdeményezésnél az olyan kifogásokat, amelyeket tartalmuk szerint a hitelesìtés szakaszában lehetett volna előterjeszteni, az Alkotmánybìróságnak el kell utasìtania, az országgyűlési határozatot helyben kell hagynia. Az Alkotmánybìróság szerint ugyanakkor elvben nem zárható ki, hogy a kérdés hitelesìtése és a népszavazás elrendelése után olyan változásra (például az alkotmány módosulása, nemzetközi szerződés hatálybalépése) hivatkozva terjesztenek elő kifogást, amelyet a hitelesìtés szakaszában sem az OVB, sem az Alkotmánybìróság nem vehetett figyelembe, és ez a körülmény az országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogások alkotmánybìrósági elbìrálását érdemben befolyásolhatja. A határozathoz fűzött különvélemény vitatja az Alkotmánybìróság hatáskörének értelmezését, és arra is felhìvja a figyelmet, hogy az nincs összhangban a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban foglaltakkal. Három egymást követő alkotmánybìrósági határozat szól az EU alkotmányával kapcsolatos népszavazási kezdeményezésekről [56/2004. (XII. 14.) AB határozat, 57/2004. (XII. 14.) AB határozat és 58/2004. (XII. 14.) AB határozat]. A Pajzs Szövetség ügydöntő népszavazást kìvánt kezdeményezni arról a kérdésről, hogy ügydöntő népszavazás döntsön az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályú elismeréséről, illetve törvénybe iktatásáról. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a fenti kérdések alapján nem tartható népszavazás, mivel azok egy újabb népszavazás kiìrását célozzák, ez pedig ellentétes az alkotmánnyal. A harmadik határozatban vizsgált kérdés arra irányult, hogy „a Magyar Köztársaság ne ismerje el az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés Magyar Köztársaságra vonatkozó, kötelező érvényű hatályát‖. Az Alkotmánybìróság e határozatában kifejtette, hogy lehetséges népszavazás tartása arról, hogy az Országgyűlés megerősìtsen-e egy nemzetközi szerződést. Ugyanez a népszavazási kérdés azonban – a megváltozott körülmények miatt – más megìtélés alá esett az 1/2006. (I. 30.) AB határozatban: az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy az európai alkotmány létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés Országgyűlés általi megerősìtése után a kérdést nem lehet népszavazásra bocsátani, mivel a népszavazás tárgya nem a parlament hatásköre. Az Alkotmánybìróság mind a minimálnyugdìjról [59/2004. (XII. 14.) AB határozat és 16/2005. (IV. 28.) AB határozat], mind a privatizáció azonnali leállìtásáról [15/2005. (IV. 28.) AB határozat] szóló népszavazási kezdeményezések ügyében azt állapìtotta meg, hogy kérdések tiltott népszavazási tárgykörbe ütköznek, mert közvetlenül érintik a költségvetést. Hasonlóan nem tartotta népszavazásra bocsáthatónak a testület azokat a kérdéseket, amelyek a kisebbségek országos vezetőinek parlamenti tagságával [14/2006. (V. 15.) AB határozat], illetve az államfő közvetlen választásával [15/2006. (V. 15.) AB határozat] voltak kapcsolatosak, mivel egy eredményes népszavazás az alkotmány módosìtására kötelezte volna az Országgyűlést. Az elmúlt másfél évtized számos népi kezdeményezése közül szinte egy sem volt sikeres. A népi kezdeményezések sorsa általában a bizottsági szakaszban „pecsételődött meg‖. Több esetben, az Alkotmányügyi, törvény-előkészìtő és igazságügyi bizottság állásfoglalása alapján mellőzte az Országgyűlés a népi kezdeményezés tárgyalását, mivel a kezdeményezés nem felelt meg a jogszabályi előìrásoknak. Ezek közé tartozik: a kedvezményes kamatozású lakáshitelek törlesztőrészletének felemelése ellen, valamint a magyarországi németek kárpótlása érdekében 1991-ben benyújtott két népi kezdeményezés, illetve a közoktatásról szóló törvényeknek a minősìtett többségű (kétharmados) törvények sorába emelése érdekében 1992-ben benyújtott népi kezdeményezés. Ugyancsak mellőzte az Országgyűlés a népi kezdeményezés tárgyalását a vasúti munka társadalmi elismertetése, az európai szintű vasúti közlekedés létrehozása érdekében 1991-ben benyújtott kezdeményezés esetén, mivel a Gazdasági bizottság a napirendre tűzést nem támogatta. Hasonló sorsra jutott az Állampolgári Jogvédő Liga által szervezett népi kezdeményezés 1992-ben, amelyet a kedvezményes lakáshitelkamatok 1990-ben történt emelése ellen nyújtottak be. Ebben az esetben az Országgyűlés a Költségvetési bizottság javaslata ellenére sem tűzte napirendjére a népi kezdeményezést. Az 1992-es év harmadik népi kezdeményezését – az autózással kapcsolatos állami bevételek elszámoltatása, illetve a gépjárművek felelősségbiztosìtásának parlamenti ellenőrzése tárgyában – az Országgyűlés köteles volt napirendjére tűzni, mivel a hitelesìtett aláìrások száma 50 000 felett volt. A Költségvetési bizottság a kezdeményezést több ülésen tárgyalta.

122 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS Az 1993-ban benyújtott öt népi kezdeményezés közül kettő „nem élte túl‖ a hitelesìtést (a magas vìz- és csatornadìjak ellen benyújtott kezdeményezés, illetve a női nyugdìjkorhatár emelésével kapcsolatos törvény módosìtása érdekében benyújtott népi kezdeményezés). A további három népi kezdeményezést az Országgyűlés elnöke a bizottságokhoz utalta; a Magyar Rádió és a Magyar Televìzió társadalmi felügyelőbizottságának létrehozásához szükséges törvényjavaslat napirendre tűzése érdekében benyújtott kezdeményzést a tárgyalás előkészìtésére a Kulturális bizottság kapta meg. Itt a napirendre tűzés kérdését az Országgyűlés nem mérlegelhette, mert több mint 50 000 hiteles aláìrás gyűlt össze. A másik két népi kezdeményezés javaslattételre került a bizottságokhoz; a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény módosìtására benyújtott kezdeményezés az Oktatási és a Költségvetési bizottsághoz került, a vasútról szóló törvény módosìtása érdekében benyújtott kezdeményezést pedig a Gazdasági és a Szociális bizottság kapta meg javaslattételre a napirendre tűzés tárgyában. A végül napirendre tűzött népi kezdeményezéseket az Országgyűlés nem szavazta meg. 1999-ben a halálbüntetés visszaállìtására irányuló népi kezdeményezés ügyében a törvény által biztosìtott két hónapon belül nem nyújtották be az aláìrásokat. Kétszer is indult népi kezdeményezés – 1999 végén és 2000 elején – Rácz Sándor, az 1956-os Nagy-budapesti Munkástanács elnökének köztársasági elnökké történő jelölésére. Az OVB megtagadta a hitelesìtést az alkotmány 2. § (2) bekezdésére hivatkozva, az Alkotmánybìróság pedig a 6/2000. (III. 17.) AB határozatával helybenhagyta a döntést, azzal az indokolással, hogy a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. Nagyszámú, mintegy 150 000 aláìrás gyűlt össze ahhoz a népi kezdeményezéshez, amely arra irányult, hogy a katonai szolgálatot 2002-től önkéntes és hivatalos hadsereg váltsa fel. Az Országgyűlés a kérdést napirendjére tűzte. 2001 végén népi kezdeményezésre irányuló aláìrásgyűjtést kezdeményezett a Pedagógusok Szakszervezete, amelynek célja, hogy a parlament tűzze napirendjére a közalkalmazotti bértábla és a minimálbér összefüggéseinek megtárgyalását. 2002-ben több, az országgyűlési választási eredmény megállapìtásának szabályaival kapcsolatos népi kezdeményezés került az OVB elé. A 2002. évi és az azt követő országgyűlési választások szavazólapjainak megőrzését lehetővé tevő törvénymódosìtás napirendre tűzése érdekében indìtott népi kezdeményezéssel az Alkotmánybìróság is foglalkozott. A 42/2002. (X. 11.) AB határozatban a testület az OVB hitelesìtő határozatát helybenhagyta, mivel a népi kezdeményezés a parlament hatáskörébe tartozó kérdésre vonatkozott. A kérdés megengedhetőségét nem érintette, hogy a 2002-es szavazólapok időközbeni megsemmisìtése miatt részben időszerűtlenné vált. A népi kezdeményezések sorából kiemelendő az állatkìnzás bűncselekménnyé nyilvánìtását szorgalmazó 2003as iniciatìva, amelyet több mint 350 000 választópolgár támogatott. A népi kezdeményezés nyomán az Országgyűlés módosìtotta a Büntető Törvénykönyvet. A 6/2006. (II. 15.) AB határozatban a testület az OVB döntését helybenhagyva, úgy ìtélte meg: megengedhető a privatizáció korlátozását célzó népi kezdeményezés. Az Alkotmánybìróság a 10/2006. (II. 28.) AB határozatban megsemmisìtette az OVB azon határozatát, amelyben a bizottság megtagadta az aláìrásgyűjtő ìv hitelesìtését a következő kérdésben: „Kìvánja-e Ön, hogy az Országgyűlés tűzze napirendre a magyar mezőgazdasági termékek értékesìthetőségének ügyét és a megalkotandó új törvényben oly módon szabályozza a magyar mezőgazdasági termékek értékesìtését, mely szerint a Magyar Köztársaság területén működő, élelmiszer-kereskedelmi tevékenységet – vagy azt is – folytató kereskedelmi egységekben az értékesìtésre kìnált mezőgazdasági és élelmiszer-ipari termékek legalább a fele a Magyar Köztársaság területén termelt vagy előállìtott termék legyen?‖ Az OVB érvelése szerint a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. Ezzel szemben az Alkotmánybìróság megállapìtotta: népi kezdeményezés esetén a parlament csak arra köteles, hogy az iniciatìvában megfogalmazott kérdést napirendre tűzze és megtárgyalja, a napirendre tűzést és megtárgyalást pedig az alkotmány akkor sem zárja ki, ha egyébként az adott kérdésben jogszabály megalkotása az EU többi tagállamával közösen vagy az EU intézményei útján lehetséges. A népi kezdeményezések száma az állampolgárok jelentős közéleti aktivitását mutatja, ugyanakkor jelzi a képviseleti demokrácia működési zavarait. Mind a népi kezdeményezések nagy száma, mind azok sikertelensége felhìvja a figyelmet az intézményes megoldások elégtelenségére, a korrekciók szükségességére. A parlamentáris rendszerben a népi kezdeményezésnek és a népszavazásnak ritkán igénybe veendő, de hatékony eszközként kellene funkcionálnia.

4. 6.4. A HELYI NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 123 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS A helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján az önkormányzás a helyi közösségek joga, ami azt jelenti, hogy önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testü- lete (az általa felhatalmazott és választott bizottság vagy személy), valamint a helyi népszavazás hozhat. 38 Mindazonáltal a helyi népszavazás, népi kezdeményezés az önkormányzás kivételes módja a helyi társadalmak életét alapvetően befolyásoló kérdések ese- tében.39 A törvény által meghatározott körben a képviselő-testület köteles kiìrni a helyi népszavazást. A kötelező referendum elsősorban a területszervezési kérdésekre vonatkozik: településnek másik megyéhez történő átcsatolása, községegyesìtés, községegyesìtés megszüntetése, új község alakìtásának kezdeményezése, lakott területrész átadása, átvétele, cseréje, továbbá társult képviselő-testület alakìtása vagy abból való kiválás. Ezeken kìvül kötelező népszavazást kiìrni azokban a kérdésekben, amelyeket a népszavazásról alkotott önkormányzati rendelet ilyenekként felsorol. A képviselő-testület elrendelhet helyi népszavazást a hatáskörébe tartozó ügyekben, illetve önkormányzati rendelet megerősìtésére is (fakultatìv referendum). Az előbbiekkel ellentétben itt a képviselő-testület maga határozza meg, hogy megtartja-e a döntést saját hatáskörében, vagy a település lakosságához fordul és népszavazásra bocsátja a kérdés eldöntését. A népszavazással eldönthető kérdések köréből a törvény kizárja a költségvetést, a helyi adónemeket és mértéküket megállapìtó rendeleteket, valamint a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési és személyi kérdéseket, továbbá a képviselő-testület feloszlásának kimondását. Helyi népszavazás kezdeményezésére jogosult: a települési képviselők legalább egynegyede, a képviselőtestület bizottsága, a helyi társadalmi szervezet vezető testülete és az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár. Ez utóbbi esetben a konkrét szám meghatározását a törvény az önkormányzatokra bìzza, a keretszámok megadásával; eszerint az önkormányzati rendeletben a kezdeményezők száma nem lehet kevesebb a választópolgárok 10%-ánál és nem lehet több a 25%-ánál. A képviselő-testület köteles kitűzni a népszavazást, ha azt az ily módon meghatározott számú választópolgár kezdeményezte a polgármesternél. Sajátos formájú népszavazást tesz lehetővé a törvény a kistelepüléseken. Az ötszáz lakost meg nem haladó községekben a képviselő-testület a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalhatja. A falugyűlés döntése akkor számìt népszavazási döntésnek, ha a választópolgároknak több mint a fele megjelent. Általános szabály szerint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvételre az a választópolgár jogosult, akinek lakóhelye az adott településen van. Az önkormányzati törvény az üdülőterületeket érintő ügyben az üdülőterületen önálló ingatlantulajdonnal rendelkező választópolgároknak is megadta ezt a jogot, akkor is, ha az állandó lakóhelyük máshol volt.40 Ez a rendelkezés a területszervezési kérdésekkel – az ott szabályozott részvételi jogosultsággal – összefüggésben egyértelmű szabályozás hiányában eltérő értelmezésekre, sőt jogellenes gyakorlatra is módot adott. Az alkotmánybìrósági gyakorlattal kapcsolatban még visszatérünk erre a kérdésre. A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre.41 Ha viszont a helyi népszavazás eredménytelen, az adott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Egy éven belül ugyanabban a kérdésben nem lehet kitűzni helyi népszavazást. Népi kezdeményezés a képviselő-testület elé terjeszthető minden olyan ügyben, amelynek eldöntésére a képviselő-testületnek van hatásköre. Hasonlóan a népszavazás kezdeményezésére jogosultak meghatározásához, a törvény kereteket ad az önkormányzati rendeletek konkrét szabályaihoz, amikor úgy rendelkezik, hogy a választópolgárok 5%-ánál nem kisebb és 10%-ánál nem nagyobb számú választópolgár jogosult a népi kezdeményezést a polgármesterhez benyújtani. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet a rendeletében meghatározott számú választópolgár indìtványozott. A helyi önkormányzatokról szóló törvény, amely intézményesìti a népszavazást és a népi kezdeményezést, keretjellegű szabályozást adott.42 E törvényi keretek között a helyi önkormányzatokra bìzta a két intézmény részletes szabályozását, a népszavazás kezdeményezésének és lebonyolìtásának eljárási rendjét meghatározó rendelkezések megalkotását, beleértve a népszavazás érvényességének és eredményességének feltételeit előìró garanciális szabályokat. A törvény az Alkotmánybìróság hatáskörébe utalta a helyi népszavazás elrendelésének jogszabálysértő elutasìtása, lebonyolìtása, illetve a helyi népi kezdeményezés tárgyalásának jogellenes elutasìtása miatt benyújtott alkotmányossági panaszok elbìrálását. A panaszt a jogszabálysértésektől számìtott 15 napon belül lehetett benyújtani az Alkotmánybìróságnál. 43

124 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS Az önkormányzati törvény elfogadását követően jelentős számban érkeztek a helyi népszavazás jogellenessége miatt kezdeményezett alkotmányossági panaszok az Alkotmánybìrósághoz. Az elbìrált ügyek alapján körvonalazódó alkotmánybìrósági gyakorlat láthatóvá tette a tipikusnak tűnő problémákat, amelyek egyrészt a helyi népszavazás keretjellegű és helyenként ellentmondásos szabályozásából, illetve a törvényi garanciák hiányából adódtak. Másrészt kitűnt a határozatokból a népszavazásra vonatkozó hatályos jogot illető bizonytalanság, ami az önkormányzati rendeletekben különböző formákban jelent meg. A helyi népszavazással kapcsolatban benyújtott alkotmányossági panaszok zöme területszervezési ügyeket (például községalakìtás, községegyesìtés megszüntetése, településrész átcsatolása) érint. Lényegében a helyi önkormányzáshoz való jog megteremtése érdekében általában egy település vagy településrész lakosai kezdeményezték a népszavazást. Ilyenkor a képviselő-testület gyakran ellenérdekű – a fennálló helyzetet preferáló – félként került abba a pozìcióba, hogy megalkossa a helyi népszavazás feltételeit, eljárási rendjét meghatározó szabályokat.44 A helyi népszavazás törvényi szabályozásának hiányosságai miatt – egyesìtett indìtványok alapján – az Alkotmánybìróság felülvizsgálta az önkormányzati törvény helyi népszavazásra vonatkozó szabályait. A 18/1993. (III. 19.) AB határozatban alkotmányellenesnek minősìtette és megsemmisìtette a helyi önkormányzatokról szóló törvény azon szakaszait, amelyek a népszavazásban való részvételre jogosultak körét szabályozzák, valamint mulasztásos alkotmányellenességet állapìtott meg amiatt, hogy a törvényhozó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás útján történő gyakorlásának alapvető feltételeit és biztosìtékait. Az Alkotmánybìróság felhìvta az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának 1993. december 31-ig tegyen eleget.45 Az 1994. évi LXIII. törvény módosìtotta és kiegészìtette az önkormányzati törvény helyi népszavazásra vonatkozó szabályait. Az alkotmányellenesség megszüntetése érdekében újraszabályozta a népszavazásban és népi kezdeményezésben részvételre jogosultak körét, amely ily módon megegyezik a helyi önkormányzati választáson választójogosultsággal rendelkezők körével. A törvény rendelkezik a helyi népszavazás érvényességének egységes feltételeiről, valamint garanciális szabályokat ìr elő a népszavazás kezdeményezésére, az aláìrást gyűjtő ìvek tartalmi és formai kritériumaira, a jegyző ezzel kapcsolatos feladataira, hatáskörére, továbbá a jogorvoslat lehetőségére nézve. Az Alkotmánybìróság határozatainak megfelelően a törvény pontosìtja a településszervezési és képviselőtestület-alakìtási ügyekben a részvételre jogosultak körét: ezekben az esetekben a helyi népszavazásban kizárólag az érintett településrész, község választópolgárai vehetnek részt. A helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó részletes eljárási szabályokról a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény rendelkezik. Az Alkotmánybìróság a 29/1999. (X. 6.) AB határozatban elutasìtotta a jogalkotói mulasztás megállapìtására irányuló indìtványt, amely szerint az Országgyűlés azzal, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény megalkotásakor megszüntette a helyi népszavazással kapcsolatos döntések alkotmányossági felülvizsgálatának lehetőségét, alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog nem sérült, mert a törvény biztosìtja az érdemi határozatok ellen a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét. A választási eljárásról szóló törvény 146. §-a eleget tesz ennek a kritériumnaka bìrói jogorvoslat biztosìtásával. Az Alkotmánybìróság szerint az általános jogorvoslat tehát megfelelően biztosìtott, és a jogorvoslati jog a választási eljárás keretén belül sem korlátlan alapjog, a jogszabályi változás önmagában nem alkotmányellenes, a törvényalkotó a jogszabályi megoldások megválasztásában önállósággal rendelkezik.

5. Jegyzetek 1. Lásd részletesen Szentpéteri István: A közvetlen demokrácia elméleti alapjai és intézményei. In Emberi jogok hazánkban. (Szerk. Katonáné Soltész Márta.) Budapest, 1988, 244–260. o. 2. A reformáció különböző irányzatai a nép közvetlen hatalomgyakorlásának az elvét eltérő mértékben tartották megvalósìtandónak. Gondoljunk csak Münzer radikális, Luther konzervatìv irányzatára vagy Kálvin egyházkormányzati rendszerére. Lásd Kovács István: Magyar államjog. I. kötet. Szeged, 1977, 135–142. o. 3. Az egész eljárás – a szabálytervezet közzététele megvitatás céljából, majd minden egyes szakasz felolvasása és a gyülekezet általi szavazásra bocsátása – mintegy őse volt az angolszász jogfelfogásban később meghonosodott népi alkotmányozási jognak. Lásd Szentpéteri István: A közvetlen demokrácia fejlődési irányai. Budapest, 1965, 23-24. o. 125 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 4. A levellerek egyik vezére, Lilburne 1649-ben javasolta, hogy az alkotmánytörvény felett grófságonként tartsanak népszavazást. Ez is bizonyìtja, hogy a referendum gondolata élt és hatott az angol forradalomban. C. S.Lobingier: ThePeople’sLawofPopularParticipationinLawMaking. New York, 1909, 64-65. o. E gondolatot idézi Szentpéteri István, aki könyvében külön fejezetekben foglalkozik a nép alkotmányozó hatalmával az angol forradalmi jogalkotásban, valamint a függetlenségi harcban önállóvá vált amerikai államokban. Szentpéteri: i. m. 33–62. o. 5. A svájci születésű Rousseau jól ismerte szülőföldje közvetlen demokratikus hatalomgyakorlási formáit. Svájcban a népgyűlés (Landesgemeinde) a nép közvetlen törvényhozásának tradicionális intézménye. A referendum és a népi iniciatìva már a képviseleti rendszer korrigálásának, ellenőrzésének közvetlen demokratikus formái. 6. Ebben az óvatosságban közrejátszottak a szokásos referendumellenes érvek (gyengìti a képviseletet, a kormányzatot, veszélyezteti a kisebbségeket, alkalmatlan konszenzusteremtésre stb.) mellett a negatìv történelmi (francia, német) tapasztalatok is, az államfői referendumok képviseletet kikapcsoló, manipulált vagy oktrojált formáival kapcsolatban. 7. Ehhez képest az összes többi szabály, bármilyen fontosnak tűnik is, technikai jellegű, bár sok esetben éppen ezek a szabályok tehetik túl könnyűvé vagy éppen nagyon is bonyolulttá a népszavazás kezdeményezését, lebonyolìtását. A hatályos magyar népszavazási törvény meglehetősen liberális a nyugati országok törvényeihez képest, különösen a kezdeményezők számát és a határidőket tekintve. 8. Ott érvényesülhetnek igazán a közvetlen demokráciában rejlő lehetőségek, ahol a helyi civil társadalom élhet az önkormányzás jogával. A helyi társadalmakról részletesebben lásd A. Gergely András: A helyi társadalmak mikrovilága cìmű áttekintő tanulmányát, Magyar Közigazgatás, 1991. 9. 844-858. o. 9. A közvetlen demokrácia törvényhozásban, illetve jogalkotásban való érvényesülésének többféle technikája közül Rácz Attila ebben a körben megkülönbözteti a népi vétó intézményét. Foglalkozik továbbá a közvetlen demokráciának a közigazgatásban és a bìráskodásban megjelenő formáival is. Lásd Rácz Attila: Alkotmányjogi alapok. (Jegyzet.) Budapest, 1991, Államigazgatási Főiskola, 52., 57. o. 10. A magyar hatályos jogban a tágabb értelmezés érvényesül, nem csak törvényhozási tárgyakra vonatkozik a népi kezdeményezés. 11. Számos negatìv történelmi példa ad érveket a népszavazás ellenzőinek, akik főként francia és német tapasztalatokra, az államfői referendumok képviseletet kikapcsoló, manipulált vagy oktrojált formáira hivatkoznak. 12. Az Európai Közösségekhez, illetve az Európai Unióhoz való csatlakozás kérdésében tipikus megoldássá vált a népszavazás, még olyan országban is, mint Nagy-Britannia, ahol korábban nem tartottak országos népszavazást, 1975-ben ezt a megoldást választották. A népszavazásnak ezt a módját egyes elemzők „felelősségáthárìtó‖ népszavazásnak nevezik. 13. A referendum és plebiszcitum fogalmát vagy szinonimaként használják, vagy tárgya, illetve az előterjesztő szerint differenciálva az egyes országokban mást-mást jelent a két fogalom. A magyar népszavazási törvény miniszteri indokolásindokolásában, illetve az Alkotmánybìróság 1/1990. (II. 12.) AB határozatában a törvényt megerősìtő népszavazást referendumnak, a nem törvényi formát igénylő országgyűlési döntések tárgyában hozott népszavazást pedig plebiszcitumnak nevezik. Lásd Rácz Attila: i. m. 53-54. o. 14. A csoportosìtás szempontjait lásd Paolo Biscaretti di Ruffia: Diritto constituzionale. Napoli, 1971, 419–422. o. 15. Például Dániában, Franciaországban, Írországban, Spanyolországban. 16. Jellemző példa az 1969-es francia népszavazás eredménye és De Gaulle visszavonulása. 17. A „plébiscite‖ sokkal régebbi kifejezés, a „plebs‖, a köznép szavazására vezethető vissza az i. e. IV. századi Rómában, majd 1973-től ezt a terminológiát használták Franciaországban a „néppel való tanácskozásra‖, a nép megkérdezésére. Egy francia kutató 350 oldalas munkát ìrt a két kifejezés közötti különbségről (J.-M. Denquin: Référendum et Plébiscite. Paris, 1976.), az általa kifejtett 9 különbség alapján sem lehet azonban világosan és használható módon elhatárolni a két fogalmat. Idézi D. Butler – A. Ranney: Referendums. A Comparative Study ofPractice and Theory. Washington, 1978, 7. o. 126 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 18. Az Egyesült Államokban országos szinten sohasem tartottak népszavazást. Az egyes – főleg a nyugati parton lévő – államokban viszont rendszeresen, Svájchoz hasonlóan alkalmazzák a közvetlen demokrácia intézményét. 19. Bihari Mihály: 1997: az Alkotmánybìróság éve? In Magyarország politikai évkönyve 1997-ről. (Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László.) Budapest, 1998, 44-52. o. 20. Szoboszlai György: A népszavazás alkotmányos helye és a politika. A politikai osztály találkozásai a közvetlen demokráciával, 1989-1997. In Magyarország politikai évkönyve. (Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László.) Budapest, 1998, Demokrácia Kutatások Magyar Központja, 103–119. o. 21. Az Alkotmánybìróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban felhìvta az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának – a határozatban foglalt alkotmányértelmezéssel összhangban – 1997. december 31-ig tegyen eleget, egyidejűleg a törvény még hatályban lévő rendelkezéseit megsemmisìtette. A 64/1997. (XII. 17.) AB határozat értelmében a megsemmisìtés időpontja 1998. márciusra módosult. 22. Lásd Kukorelli István: A közvetlen demokrácia „visszafejlesztésének‖ irányai. In Szentpéteri István Emlékkönyv. (Szerk. Tóth Károly.) Szeged, 1996, 315–324. o. 23. 25/1995. (V. 10.) AB végzés; 453/B/1995. AB végzés; 3/1996. (II. 23.) AB végzés. 24. Az 1998. évi III. törvényben a népszavazásra vonatkozó alapvető rendelkezések hiánya annak a téves jogszabály-szerkesztési elgondolásnak köszönhető, hogy az alkotmányba felvett szabályok nem ismétlődhetnek a törvényben. Ebből adódik az a képtelen helyzet, hogy a népszavazásról szóló törvényből nem ismerhető meg maga az intézmény, a népszavazás különböző tìpusai, a népszavazásra nem bocsátható kérdések, a tiltott tárgyak köre stb. Az alkotmány túl részletes szabályai sem indokolják a törvény „kiürìtését‖, az adott intézmény lényegét meghatározó törvényi rendelkezések negligálását. 25. Az alkotmány nem tartalmaz kötelező népszavazási tárgyakat, például az alkotmány megerősìtéséről, a szuverenitást korlátozó döntésekről, nemzetközi szervezetekhez való csatlakozásról nem kötelező népszavazást tartani. 26. Részletesen lásd Márta Dezső – András Bragyova: Hungary. In Direct Democracy: The Eastern and Central European Experience. Ed. Andreas Auer and Michael Bützer. Ashgate, 2001, Aldershot, 63-93. o. 27. Kukorelli István: Az országos népszavazás, 1989-1998. In Magyarország évtizedkönyve 1988-1998. (Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László.) Budapest, 1998, Demokrácia Kutatások Magyar Központja, 471– 476. o. 28. Sólyom László: Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris, 746–749. o. 29. Lásd Bihari: i. m. 48-50. o. Az Alkotmánybìróság az 1989. évi XVII. törvény 32. § (1) bekezdéséből törölte azt a megszorìtást, hogy az alkotmányossági panaszt csak „az eredménytelen hitelesìtésen alapuló‖ elutasìtás esetén lehet benyújtani az Alkotmánybìrósághoz. Ezzel lényegében egy új hatáskört állapìtott meg saját maga számára. 30. A népszavazáson a választópolgárok kevesebb mint 50%-a (49,24%) vett részt, és az érvényes igen szavazatok aránya 85,33% volt. A tisztázatlan jogi helyzetben – a még hatályban tartott korábbi népszavazási törvény több ponton alkotmányellenes volt, az új népszavazási törvényt még nem fogadta el az Országgyűlés – lebonyolìtott népszavazás érvényességének és eredményességének kérdésében komoly jogértelmezési viták folytak. Végül a módosìtott alkotmányra hivatkozva – amely nem kìvánja meg a választópolgárok 50%-ának részvételét – született meg az OVB döntése a népszavazás eredményéről. 31. A jogorvoslatról az 1998. évi III. törvény 22. §-a rendelkezett, amelyet beépìtettek a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. §-ába. Időközben a 24/1999. (VI. 30.) AB határozat alkotmányellenesnek minősìtette és megsemmisìtette a választási eljárásról szóló törvény 130. § (2) bekezdését 2000. március napjával, továbbá megállapìtotta, hogy alkotmányellenes helyzet jött létre, mivel a jogorvoslati határidők nem felelnek meg a jogállamiságból fakadó jogbiztonsági követelményeknek. A háromnapos határidő miatt a kifogások elkéstek, és nem voltak érdemben elbìrálhatók. Ezen a helyzeten változtatott a 2000. évi XXII. törvény, amely úgy módosìtotta az eljárási törvény 130. §-át, hogy az OVB döntése elleni kifogást 15 napon belül, mìg az országgyűlés népszavazási döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet – az AB-hoz cìmezve – az OVB-hez benyújtani. 127 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS 32. Lásd Halmai Gábor: Dönthet-e a nép? Mancs, 1999. (X. évf.) 16. 1–4. o.; Bragyova András: Módosìtható-e népszavazással az alkotmány? Népszava, 1999. máj. 5. 6. o.; Kis János: A nép alkotmánya I-II. Magyar Hìrlap, 1999. máj. 10-11. 33. A határozat kritikus megìtélését lásd Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben. Magyar Közigazgatás, 1999. 12. 675–678. o.; Sólyom: i. m. 745–746. o. 34. Bihari Mihály, Czúcz Ottó, Holló András, Kiss László, Kukorelli István alkotmánybìrók különvéleményt fűztek a határozathoz. 35. Különvéleményt csatoltak a határozathoz: Bihari Mihály, Czúcz Ottó, Kiss László és Tersztyánszkyné Vasadi Éva alkotmánybìrók. 36. 62/2002. (XII. 3.), 63/2002. (XII. 3.), 72/2002. (XII. 19.), 73/2002. (XII. 19.), 74/2002. (XII. 19.), 15/2003. (IV. 18.), 24/2003. (V. 20.), 36/2003. (VI. 26.), 43/2003. (IX. 26.) és 44/2003. (IX. 26) AB határozatok. 37. A rendelkezés 2004. május 1-jéig volt hatályban. 38. Ez az elvi indoka a helyi népszavazás és népi kezdeményezés önkormányzati törvénybe történő illesztésének. Részletesebben lásd Fürcht Pál: Az önkormányzati törvény margójára (V.). Magyar Közigazgatás, 1991. 9. 834–843. o. 39. Az alkotmány 42. §-a, valamint 44. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzás joga a választók közösségét illeti meg, amit a választópolgárok az általuk választott képviselő-testület, illetve népszavazás útján gyakorolnak. Az önkormányzati törvény 46. § (1) bekezdése azáltal, hogy meghatározott kérdésekben kötelezően előìrja a népszavazást, a választópolgárok közösségét az alkotmány alapján megillető önkormányzáshoz való jog egyik fontos garanciáját adja. Az önkormányzati törvény azonban – erre az indokolásában külön is utal – a népszavazást a helyi önkormányzás kivételes formájának tartja. A szűk körben meghatározott kötelező esetek a helyi közösséget alapvetően érintő olyan ügyekre vonatkoznak, mint az önálló önkormányzás megteremtése vagy megszüntetése. Egyéb kérdésekben a törvény nem kìvánja népszavazással elvonni a képviselő-testület hatáskörét. 40. Nem egyértelmű a törvény szabályozása és értelmezése abban a kérdésben, hogy az üdülőtulajdonosok mennyiben jogosultak részt venni a területszervezési döntésekkel kapcsolatos népszavazásban. [lásd a 45. § (2) és a 46. § (2) bekezdését.] Egy korábbi AB-határozat alapján az önkormányzatok úgy értelmezik a törvényt, hogy a községegyesìtés megszüntetése is üdülőterületet érintő ügynek minősül. Ezzel ellentétes álláspontot fejt ki: Fürcht Pál: i. m. 835–837. o. 41. Az önkormányzati törvény nem határozza meg a kötőerőt a helyi népszavazásnál, ìgy teljesen bizonytalan, hogy az önkormányzat mikor változtathatja meg a népszavazással hozott döntést. 42. Amikor az önkormányzati törvény generális szabállyal hatályon kìvül helyezte a népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló törvény helyi ügyekre vonatkozó részét [115. § (3) bek.], elmaradt az 1989. évi XVII. törvény hatályos szövegének a szükséges szerkesztéssel történő közzététele, és a Magyar Közlönyben azóta sem jelent meg. Ez számos problémát, jogbizonytalanságot teremtett. 43. Az alkotmányossági panaszok elbìrálása lényegében egyedi ügyekre vonatkozó jogalkalmazó tevékenységet jelent, ami az Alkotmánybìróság alapvető funkciójától eltérő tevékenység, s inkább a közigazgatási bìróság profiljába tartozna. A helyi népszavazással és népi kezdeményezéssel kapcsolatos egyedi ügyekben hozott alkotmánybìrósági határozatokat összegyűjtve tartalmazza a Választási füzetek 31. száma. (Szerk. Tóth Zoltán.) Budapest, 1996, BM Országos Választási Iroda. 44. Például megakadályozható – az egyébként kötelező – népszavazás elrendelése, ha az önkormányzati rendelet nemcsak az érintett településrész, hanem az egész település választópolgárainak arányában határozza meg a népszavazás kezdeményezésére jogosultak számát. Lásd erről az Alkotmánybìróság 54/1991. (XI.) AB határozatát. 45. Az Alkotmánybìróság alkotmányellenesnek minősìtette az 1990. évi LXV. törvény 45. § (1) és (2) bekezdését, a 46. § (2) bekezdését, az 53. § (3) bekezdésének második mondatát és az 53. § első mondatát. A megsemmisìtett rendelkezések 1993. december 31-én vesztették hatályukat. Az Alkotmánybìróság a döntését arra alapozta, hogy az alkotmány önkormányzásra vonatkozó szabályával [42. § és 44. § (1) bek.], amely az önkormányzás két különböző formájára jogosìtja fel a választópolgárok közösségét, nincs összhangban az 128 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS önkormányzati törvény, amely eltérően szabályozza a helyi képviselők választására jogosultak, illetve a helyi népszavazásban való részvételre jogosultak körét. Másrészt a jogbiztonság követelményének ellentmond, hogy a részvételre jogosultak körének meghatározása pontatlan, nem egyértelmű. Lásd bővebben a kérdéskör feldolgozását: Szalai Éva: Az Alkotmánybìróság és az önkormányzatok. In Alkotmánybìráskodás. Budapest, 1993, 227–236. o.

129 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. fejezet - 7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER Dezső Márta 7.1. A VÁLASZTÓJOG FOGALMA 7.2. A VÁLASZTÁSI ALAPELVEK 7.2.1. A választójog általánossága 7.2.2. A választójog egyenlősége 7.2.3. A szavazás közvetlensége 7.2.4. A szavazás titkossága 7.3. A VÁLASZTÁSI RENDSZER 7.3.1. A választási rendszer normativitása 7.3.2. A választási rendszer meghatározó elemei 7.3.3. A választási rendszerek tìpusai 7.4. A MAGYAR VÁLASZTÁSI RENDSZER FEJLŐDÉSE ÉS A HATÁLYOS VÁLASZTÓJOG 7.4.1. Intézménytörténeti áttekintés 7.4.2. A választójog forrásai 7.5. A VÁLASZTÓJOGOSULTSÁG 7.6. A PARLAMENTI VÁLASZTÓKERÜLETI RENDSZEREK 7.6.1. Az egymandátumos egyéni választókerületek 7.6.2. A többmandátumos területi választókerületek 7.2.3. Az országos listák és a választási küszöb 7.7. AZ ÖNKORMÁNYZATI VÁLASZTÓKERÜLETI RENDSZEREK 7.7.1. A kislistás rendszer 7.7.2. A vegyes választási rendszer 7.7.3. A fővárosi és a megyei közgyűlési választások 7.7.4. A polgármester, főpolgármester választása 7.8. AZ EURÓPAI PARLAMENTI VÁLASZTÁSOK 7.9.A VÁLASZTÁSI ELJÁRÁS GARANCIÁLIS SZABÁLYAI

1. 7.1. A VÁLASZTÓJOG FOGALMA A választójog és a választási rendszer elveinek meghatározása alkotmányos alapkérdés, amely szorosan összefügg a hatalomgyakorlás formáival. A XX. század végi alkotmányos államok (legyenek azok monarchiák vagy köztársaságok) működésének sine qua nonja az általános választójogon és a ciklikusan ismétlődő 130 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

választásokon alapuló képviseleti szervek létrehozása. A demokratikus hatalomgyakorlásnak ezek szükséges, de nem elégséges feltételei. A törvényhozó hatalommal felruházott képviseleti szervek demokratikus választásához az általános választójog biztosìtása mellett garantálni kell a szavazás és az egész választási eljárás tisztaságát, ajogorvoslat lehetőségét, valamint a választójoghoz szervesen kapcsolódó politikai alapjogok és szabadságok érvényesülésének feltételeit (például véleménynyilvánìtás szabadsága, sajtószabadság, közérdekű információhoz való jog, egyesüléshez való jog). Különösen fontos a választójog szempontjából az állampolgárok joga politikai pártok szervezésére, a szabad jelöltállìtásra, az egymással versengő politikai erők támogatására és a közöttük, illetve politikai programjaik között történő szabad választásra. Ezek a kritériumok a demokratikus többpártrendszerű országokban érvényesülnek, ahol a jogi garanciák és a politikai rendszer intézményei (pártok, érdekképviseletek, egyesületek, nyilvánosság) együtt biztosìtják, hogy a választójog mint a hatalomban való részvétel joga funkcionáljon. A választási rendszert komplexitása, a társadalmi-politikai viszonyokba ágyazottsága miatt több tudományág is vizsgálódási körébe vonja. A választási rendszer egy vagy több elemét és annak különböző kapcsolódási pontjait eltérő megközelìtéssel és módszerrel vizsgálja a politológia, a szociológia vagy a szociálpszichológia. Például a pártok és a választási rendszer összefüggései, a politikai pártok szerepe a tömegek mobilizálásában és integrálásában, a jelöltek kiválasztásában vagy a választói magatartások vizsgálata, a közvélemény-kutatások hatása a választások eredményére stb. olyan ismereteket nyújtanak, amelyek értelemszerűen kìvül rekednek a jogtudomány tárgyán és módszerén, de amelyek mind a jogtudomány, mind a jogalkotás számára fontos eredményeket közvetìtenek. Az alkotmányjog a választási rendszer kérdéseit a tételes jog alapján tárgyalja, miközben tekintettel kell lennie a más tudományágak által megfogalmazott tételekre, következtetésekre. A választójog fogalmának meghatározására nincs egységes definìció. Általánosan elfogadottnak tekinthető a választójog kettős természete. Egyrészt a választójog azoknak a jogszabályoknak az összessége, amelyek az állami hatalomgyakorlás centrumában elhelyezkedő képviseleti szervek létrehozásának módját határozzák meg. Másrészt a választójog politikai alapjog, amely a hatalomban (vagy a közügyek vitelében) való részvétel jogát jelenti. Mindkét megközelìtés közös gyökere a népképviselet elve, illetve a képviseleti elvre épülő hatalomgyakorlás. Ez még akkor is ìgy van, ha a népképviselet elve hosszú időn át alig jelentett mást, mint az államhatalom gyakorlásában való részvételnek a rendi képviselettől eltérő lehetőségét: a születési előjogok helyett az állampolgárok vagyoni helyzetén alapuló hatalomgyakorlást, illetve az abban való részvételt.1 A választójogra vonatkozó nézetek többségében úgy jelent meg a választójog, mint az „államfenntartó elemek‖, a „politikai képességgel‖ rendelkezők jogosultsága, amelyet az állam mintegy engedélyez az állampolgárok meghatározott körének. A múlt századvég neves német és magyar közjogászai nem ismerték el a választójog alanyi jogi jellegét. Különbséget tettek a minden embert megillető természetes jogok és a politikai jogok között, s ez utóbbit nem sorolták az emberi jogok közé. 2 Jellinek az alanyi közjogokról ìrt nagy hatású munkájában a választást egy „állami funkció‖ gyakorlásának tekinti. A választójog, bármilyen paradox legyen is, nem a választáshoz való jogot jelenti, állìtja Jellinek, mert e jog alanya – mint minden állami kinevezési jogé – kizárólag maga az állam, ìgy csak reflexhatás az, ami az egyénre visszahat, nem az egyén bìr alanyi joggal. 3 A választójog általánossá válása, valamint a második világháború után kialakult fejlett polgári demokratikus államok alkotmányos elvei alapvető fordulatot hoztak a választójog megìtélésében, alanyi jogként való elismerésében. Ezt a tendenciát erősìtették a nemzetközi jogi dokumentumok, különösen az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata, amely saját hazájában mindenkit megillető jogként deklarálja a választójogot. A Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966) önálló jogként nevesìti a választójogot, melynek alapján minden állampolgárnak megkülönböztetések, illetőleg ésszerűtlen korlátozások nélkül joga és lehetősége van arra, hogy valódi és rendszeres választásokon szavazzon és megválaszthassák, valamint hogy a közügyek vitelében közvetlenül vagy szabadon választott képviselői útján részt vegyen. Ez utóbbi a közvetlen és a képviseleti demokrácia általános szabálya. Másik oldalról a választójog a képviseleti szervek létrehozásának eszköze, lényegében „átmenetet‖ képez a közvetlen és a képviseleti demokrácia intézményei között. A választójog léte éppen azt bizonyìtja, hogy folyamatosan, közvetlen részvételi formákkal nem gyakorolható a „nép hatalma‖, viszont a meghatározott időszakonként rendszeresen tartott választások működőképes képviseleti testületeket hozhatnak létre. Ugyanakkor a közvetlen demokrácia intézményei a képviseletek fontos kiegészìtői lehetnek.

131 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

A polgári alkotmányok az általános választójog kritériumainak megfelelően szabályozzák az aktìv és passzìv választójog feltételeit (a részleteket a törvényhozásra bìzva), valamint tartalmazzák a demokratikus választások elveit. Miközben a választási elvek: az általános, szabad, közvetlen, egyenlő választójog és a titkos szavazás meglehetősen egybecsengenek, a választójog feltételeiben lényeges eltérések mutatkoznak. A különbségek nem akkorák, hogy az e körbe tartozó államok bármelyikénél is felmerülhetne a választójog általánosságának kétségbevonása. Mindazonáltal néhány ország alkotmánya a szorosan vett kizáró okokon túl (a cselekvőképesség hiányához vagy bűncselekmény elkövetéséhez kapcsolódó, bìrói ìtéleten alapuló kizáró okok) egyéb korlátozásokat is tartalmaz. Ilyenkor az általános kritériumokon kìvül – ami az állampolgárságot, a korhatárt és többnyire az ország területén élést foglalja magában – további feltételeket kìvánnak meg: például öt évig az ország területén élést, feddhetetlen jellemet, pénzügyi cselekvőképességet (Izland), magasabb korhatárt a passzìv választójognál (Görögország), vagy például csak olyan állampolgár megválasztását engedik, aki világi állást tölt be (Svájc) stb. A nyugat-európai alkotmányok többsége nemcsak a választójogról és a választási alapelvekről, hanem a választási rendszer legfontosabb elemeiről, a választókerületekről és a választási formuláról is rendelkezik. Ennek azért van jelentősége, mert a képviseleti elvről való döntés – vagyis arra a kérdésre adandó válasz, hogy arányos vagy mennyire arányos képviseletet kìvánnak megvalósìtani egy országban – sokkal inkább alkotmányos, mintsem törvényhozási szintre tartozik.

2. 7.2. A VÁLASZTÁSI ALAPELVEK A demokratikus választási rendszer ismérvének tekintett választási alapelvek: a választójog általánossága, egyenlősége, a szavazás közvetlensége és titkossága. Ezek az alkotmányos alapelvek a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó, nemzetközileg elismert és védett demokratikus értékek kifejezői. Az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatának megfogalmazásával élve „a közhatalom tekintélyének alapja a nép akarata: ez az akarat egyenlő szavazati jog és titkos szavazás vagy a szavazás szabadságát ezzel egyenértékűen biztosìtó eljárás alapján, időszakonként tartandó tisztességes választáson kell hogy kifejezésre jusson‖.

2.1. 7.2.1. A választójog általánossága A választójog általánosságának elve azt fejezi ki, hogy minden nagykorú állampolgár — az úgynevezett természetes kizáró okokat kivéve — szavazati joggal rendelkezik. Természetes kizáró okok: – az elmebetegség, mivel a korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen személyek a választáshoz szükséges önálló akarat kialakìtására képtelenek; – bűncselekmény elkövetése általában a választójogtól való megfosztást vonja maga után, bìrói ìtélet alapján. Az általános választójog természetes korlátai indokoltak, szükségszerűek és a társadalom szűk körét érintik. A választójog általánossága a polgári államfejlődés folyamán fokozatosan vált elismertté. A kezdeti időszakban természetes volt, hogy a választójogosultságot elsődlegesen a vagyoni helyzet határozta meg. Több mint egy évszázadon keresztül a választójog elnyeréséhez meghatározott vagyont vagy adófizetést kellett igazolni. Maga a cenzus szó is eredetileg vagyonbecslést, adóbecslést jelent, ami az előbbi összefüggésre utal. A választójogban a választójog elnyeréséhez előìrt feltételeket nevezzük cenzusnak (például vagyonhoz, nemhez, nemzetiséghez, fajhoz, műveltségi szinthez, egy helyben lakáshoz kötött választójog). A cenzusok sokféle változatban jelentkeztek a történelem során, de alkalmazási körük – különösen a múlt század utolsó harmadától, az általános választójog követelésének felerősödésétől kezdve – fokozatosan szűkült. A választójognak a nőkre való kiterjesztése még a nagy nyugati demokráciákban is csak a XX. század közepén történt meg. Például Franciaországban, Olaszországban 1948-ban, Ausztráliában 1967-ben, Svájcban 1971-ben kaptak választójogot a nők, illetve választhattak a nők és a férfiak azonos feltételek között. 4 Ezek alapján nyilvánvaló, hogy a választójog általánossága mint minden nagykorú állampolgárt megillető választói jogosultság a közelmúltban vált elfogadott és érvényesülő alapelvvé. Az idekapcsolódó hatályos magyar jogszabályokat a későbbiekben ismertetjük.

2.2. 7.2.2. A választójog egyenlősége 132 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

A választójog egyenlőségének elve azt a követelményt fejezi ki, hogy minden választásra jogosultnak azonos értékű szavazati joggal kell rendelkeznie. Az „azonos értékű szavazati jog‖ értelmezése kapcsán megállapìtható, hogy ez az elv nem foglalja magában az eredményesség kritériumát.5 Nem jelenti azt, hogy mindenkinek a szavazata egyenlő hatásfokú. Az egyenlőség elve arra vonatkozik, hogy minden szavazásra jogosult egyenlő jogokkal vesz részt a választásban. Hatályos választójogi törvényeinkből vett példákkal szemléltetve, a kétszavazatos rendszerben például mindenkinek két szavazattal kell rendelkeznie, és megengedhetetlen minden olyan korlátozás, ami azt eredményezné, hogy bármely választójogosult csak az egyik szavazati jogával élhessen. Vagy például a 10 000 fő alatti településeken mindenkinek annyi szavazata van, ahány mandátum az adott városban vagy községben szerezhető. Itt az egyenlőség elve akkor érvényesül, ha azon túl, hogy mindenkinek azonos számú szavazata van, az is biztosìtott, hogy az ország bármely hasonló nagyságrendű (lélekszámú) településén ugyanolyan feltételek mellett lehet szavazni és mandátumhoz jutni. Az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló törvény ezeket a feltételeket biztosìtja. A választójog egyenlőségének durva megsértését jelenti a plurális választójog, bár a történelmi hűség kedvéért tegyük hozzá, amikor ezt alkalmazták a második világháború előtt, még az általános választójog és a többi demokratikus elv sem volt általánosan elfogadott. Ettől függetlenül mai normáink szerint elfogadhatatlan, hogy egyeseknek bármilyen okból (tulajdonosi pozìció, egyetemi végzettség stb.) két vagy több szavazata legyen, mìg másoknak csak egy. Rendkìvül sérülékeny az egyenlőség elve az egyéni választókerületek nagyságával összefüggésben. Ugyanis különböző nagyságú választókerületek létrehozásával aránytalanul nőhet vagy csökkenhet egy mandátum értéke. Az egyenlőség elvét sérti, ha az egyik választókerületben jóval több választópolgár szavazata szükséges egy mandátumhoz, mint egy másik, kisebb választókerületben, ahol ugyanúgy egy képviselőt választanak. Az angol és az amerikai egyéni választókerületi rendszerekben találunk történelmi példákat az úgynevezett „választási földrajz‖ alkalmazására, amikor a kormányzó pártok a választókerületek nagyságán keresztül befolyásolták a választási eredményeket.6 Az Alkotmánybìróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban megállapìtotta: az egyenlő választójog alapelvéből következő alkotmányos követelmény, hogy az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben térjen el egymástól, továbbá az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok száma szorosan igazodjon a választásra jogosultak számához. Az Országgyűlés azzal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az e követelmények érvényesülését biztosìtó jogszabályi feltételeket, alkotmányellenes helyzetet idézett elő.7 Ugyancsak mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapìtott meg az Alkotmánybìróság a 47/2006. (X. 5.) AB határozatban az igazolással történő szavazás hatályos szabályozásával összefüggésben. A választási eljárás szabályai szerint ugyanis előállhat az a helyzet, hogy a választópolgár akkor is szavazhat a második fordulóban, ha azon a településen, ahol az első fordulóban szavazhatott, a szavazás érvényes és eredményes volt. Ilyen esetben a választópolgár újabb szavazatával egy újabb választókerületben befolyásolhatja a szavazás eredményét, mìg azok, akik nem éltek igazolással, csak egyetlen egyéni jelölt megválasztásában vehetnek részt, ez pedig sérti a választójog egyenlőségének elvét. A testület felszólìtotta a jogalkotót, hogy az egyenlő választójog alapelvéből következő követelmények érvényesülését biztosìtó jogszabályi feltételeket az előìrt határidőre teremtse meg.

2.3. 7.2.3. A szavazás közvetlensége A választójog közvetlenségének elve azt jelenti, hogy a választópolgárok közvetlenül a jelöltekre szavaznak a választások során. Kétségtelenül a választások tipikus formája a közvetlen szavazás, de a demokratikus országokban is találunk példákat a közvetett választás különböző formáira. Az egyik legismertebb közvetett választási forma az elektorok útján történő választás. A választópolgár ilyenkor választási megbìzottakra, elektorokra szavaz, és az elektor lesz jogosult a tényleges választásra (inkább államfők vagy második kamarák választásánál alkalmazzák). A képviselő-testületek által történő közvetett választások esetén az alsóbb szintű képviseleti testületek választják a magasabb szintűeket. Itt csak az első, az alapszintű választás közvetlen, ezt követően a testületek helyettesìtik a közvetlen választópolgári szavazatokat. Ilyen rendszert vezetett be Magyarországon az 1970. évi III. törvény: a megyei tanácsokat a községi és városi tanácsok választották. 133 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 73. § (1) bekezdése sajátos módon ötvözte az elektori és a képviselő-testületek általi közvetett választási formákat, amikor előìrta, hogy „a megyei közgyűlés tagjait a települési önkormányzat képviselő-testületének tagjai által megválasztott küldöttek választják meg‖. A közvetett választás helyett – a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását módosìtó – 1994. évi LXII. törvény a megyei közgyűlés tagjainak közvetlen, listás választását vezette be.

2.4. 7.2.4. A szavazás titkossága A szavazás titkossága fontos alapelv, amely azt jelenti, hogy a választópolgárok a szavazat tartalmának nyilvánosságra kerülése nélkül, titkosan adhatják le szavazatukat. A választás titkosságát minden demokratikus választási rendszerben törvényesen garantálják (például szavazóhelyiségek biztosìtása, zárt urnák, a titkosság büntetőjogi védelme). Az 1990-es parlamenti választások előtt az ajánlási rendszer – mint a választás titkosságát sértő intézmény – a viták kereszttüzébe került. Több párt, állampolgár és a Magyar Köztársaság ideiglenes elnöke az Alkotmánybìrósághoz fordult a kérdés tisztázása érdekében. Az Alkotmánybìróság [2/1990. (II. 18.) AB határozat] nem találta alkotmányellenesnek a választójogi törvény idevonatkozó rendelkezéseit. Az Alkotmánybìróság elnöke különvéleményében megerősìtette, hogy sem az ajánlószelvény útján való jelölés, sem az ajánlószelvényen feltüntetett személyi adatok nem sértik az alkotmánynak a szavazás titkosságára vonatkozó előìrásait, viszont véleménye szerint a választópolgár személyi számának és lakcìmének nyilvánosságra hozása az ajánlószelvényen a szükségesnél jobban korlátozza a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jogot. 2004-ben az Alkotmánybìróság ismét foglalkozott a titkosság alapelvével, ekkor a vizsgálat tárgya a külföldön történő szavazás módjának szabályozása volt. A 32/2004. (IX. 14.) AB határozat a külképviseleti szavazás speciális jellegéből indult ki: az, hogy egy-egy külképviseleten csak kisszámú, akár csupán egyetlen választópolgár adja le a szavazatát, lehetőséget adhat arra, hogy a szavazatszedő bizottság a szavazatszámlálás során rekonstruálja a voksok tartalmát, megállapìtsa, hogy a választópolgár milyen szavazatot adott le. Az ilyen rendkìvüli körülmények közötti szavazás titkosságának biztosìtása fokozott garanciákat igényel, amelyeket viszont a választási eljárási szabályok nem tartalmaztak.8 Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a külképviseleteken leadott szavazatok tartalmának rekonstruálhatósága, a titkosság garanciarendszerének hiányossága következtében alkotmányellenes helyzet keletkezett. Az ezt követően született szabályok értelmében a szavazást a külképviseleti választási irodák bonyolìtják le, azonban a titkosság alapelvének érvényesülése érdekében a szavazatszámlálás nem ott, hanem Magyarországon történik. Az országgyűlési választáson a szavazólapot tartalmazó borìtékok – felbontás nélkül – a kijelölt szavazókörben összekeverésre kerülnek az ott leadott szavazatokkal. Az európai parlamenti választáson és az országos népszavazáson az Országos Választási Bizottság a külképviseletekről érkező összes szavazási irat megérkeztét és ellenőrzését követően bontja csak ki a szavazólapot tartalmazó borìtékokat, s számlálja meg a szavazatokat.

3. 7.3. A VÁLASZTÁSI RENDSZER 3.1. 7.3.1. A választási rendszer normativitása A választási rendszerek – amelyek felölelik a választójog anyagi jogi és eljárási szabályait – több tényező által determináltak. Egyrészt az alkotmányon, az alkotmányos normákon keresztül meghatározó módon érvényesülnek mindazok az elemek – tradìciók, kultúra, társadalmi-politikai megosztottság, a civil szféra intézményei stb. –, amelyekre az adott ország alkotmányos berendezkedése épül. Másrészt a konkrét társadalmipolitikai környezet határozza meg az alkalmazott választási rendszer működési feltételeinek, érvényesülésének közegét. A választási rendszert – e kettős meghatározottsága miatt – nem lehet önmagában, a politikai és intézményi kölcsönhatásokat figyelmen kìvül hagyva értelmezni. A választási rendszer komplex fogalma három dimenzióban ragadható meg. Először a demokratikus képviseleti elvekkel való összefüggés adja az értelmezési keretet. A választási rendszer tìpusát alapvetően az határozza meg, hogy milyen képviseleti elven alapul a kormányzati hatalomgyakorlás. Attól függően, hogy az adott ország alkotmányos berendezkedésében a funkcionális (döntésorientált) politikai képviselet elve vagy pedig az arányos (a társadalmi-politikai megosztottságot kifejező) képviseleti elv vált elfogadottá, a választási rendszerek két alaptìpusa jött létre. A funkcionális képviseleti elvnek a többségi 134 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

választási rendszerek, az arányos képviselet elvének az arányos választási rendszerek különböző formái felelnek meg. A választási rendszerek tìpusáról való politikai döntés azonban még új alkotmány elfogadása esetén sem alakìtható tetszőlegesen. Az egész alkotmányos berendezkedésre, a hatalommegosztás konkrét intézményi elrendezettségére, az intézmények egymás közötti kölcsönhatására tekintettel kell lenni a választási rendszer meghatározásakor. Ezért a demokratikus államok többségében a képviseleti elv, illetve a választási rendszer tìpusára vonatkozó politikai döntés általában alkotmányos szinten jelenik meg. A második dimenziót a választójog anyagi jogi szabályai jelentik. Külön törvények – gyakran speciális jogforrások: alkotmányos, organikus, kétharmados stb. választójogi törvények – határozzák meg a választás, illetve a megválaszthatóság feltételeit, az aktìv és a passzìv választójog kritériumait. Általában itt szabályozzák az összeférhetetlenség kérdéseit mint a jelöltállìtás és a képviselői státus törvényes feltételeit. Az általános választójog elismerése után az aktìv és a passzìv választójog közötti különbségek főként a képviselői minőséggel összeférhetetlen tisztségek – közjogi, közigazgatási funkciók, illetve az állami szférához kapcsolódó gazdasági tevékenység – területén érvényesülnek. Végül a harmadik dimenzióban a választási eljárás garanciális és technikai szabályai jelennek meg, amelyek a választójog érvényesülésének jogi feltételeit tartalmazzák. E körben kerül szabályozásra számos, a választás kimenetelét, eredményét befolyásoló kérdés: a választók regisztrálása, a névjegyzékek elkészìtése, a jelöltállìtás mechanizmusa, a kampány jogi korlátai, a szavazás lebonyolìtása, a szavazatok összeszámlálása, a választási szervek rendszere, összetétele és funkciói, a nyilvánosság biztosìtása, a jogorvoslati rendszer. A választási rendszer tìpusának megfelelően itt kerül szabályozásra a szavazati struktúra, a szavazás módja, a választókerületi beosztás (a választókerületenként szerezhető mandátumok száma), valamint általában e körben szabályozzák a szavazatok mandátummá alakìtásának formáját, az úgynevezett választási formulát. Ez utóbbi, anyagi jogi elemeket is tartalmazó normacsoporthoz köthető a választási rendszer szűkebb fogalma. A választási rendszer szabályai mindig konkrét társadalmi, politikai viszonyok között érvényesülnek, amelyek meghatározó módon hatnak a választások jellegére, kimenetelére. A választási rendszer normatìv ereje hosszabb távon viszont maga is alakìtja azt a politikai feltételrendszert (pártviszonyok, kormányzati hatalom, konszenzusorientált döntési mechanizmus stb.), amely érvényesülése közegét adja. 9

3.2. 7.3.2. A választási rendszer meghatározó elemei A választási rendszerek tìpusainak megállapìtásához a választási rendszer meghatározó elemei jelentik a rendező elveket. A választókerületi struktúra szempontjából a választási rendszer lehet: – egymandátumos; – többmandátumos választókerületi rendszer. A szavazati struktúra szempontjából lehet: – egyszavazatos; – két- vagy többszavazatos rendszer; ezen belül a preferenciális (személyre szóló) szavazatok különböző formái; a szavazatok kumulálása (ugyanarra a jelöltre több szavazat leadása); a szavazatok megosztása (különböző pártok jelöltjei között). A mandátumszerzés szempontjából lehet: – relatìv többségi rendszer; – abszolút többségi rendszer;

135 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

– arányos rendszer; –vegyes választási rendszer. A választási rendszerek számos változata – az itt leìrt szempontok kombinálásával – jött létre. Ezért nem szűkìthető le a választási rendszer fogalma a választási formula kérdésére, bár – kétségkìvül – a mandátumszerzés formái a választási rendszer tìpusképző elemei közé tartoznak. A választási rendszer meghatározó elemei közül kettővel foglalkozunk részletesebben: a) a választókerületek, b) a mandátumok kiosztása (formulák) kérdéseivel. a) Az egyéni választókerületek méretének és határainak megállapìtása nagymértékben befolyásolja a választások eredményét, illetve a képviselői mandátumok pártok közötti megoszlását. Az egyenlőtlen, nagy lakosságszámbeli eltéréseket mutató választókerületek sértik a választójog egyenlőségének elvét. A választókerületek határainak megrajzolása komoly manipulációs eszközként is szolgálhat. Ezért garanciális szempontból fontos, hogy a választókerületek beosztását törvény határozza meg, illetve a határok időről időre korrigálhatók legyenek valamilyen „pártatlan‖, objektìv testület által.10 A választókerületi beosztásnak nemcsak az egyéni (egymandátumos), hanem a több képviselőt küldő, többmandátumos választókerületek esetében is komoly jelentősége van. A megfelelő nagyságrendben kialakìtott választókerületek az előző esetben az egyenlő- ségi, az utóbbiban az arányossági elv érvényesülésének kritériumai. Az arányos rendszer lényegéből következik, hogy minden választókerületben több képviselőt választanak. A választókerületek mérete, illetve az egyes választókerületekben megszerezhető mandátumok száma befolyásolja a rendszer arányosságát. Minél több mandátum kerül kiosztásra a választókerületben, annál inkább érvényesül az arányosság. Az arányos képviselet megteremtésének tipikus formája a listás rendszer. A listás választásokat alkalmazó európai országok többségében a választókerületeket úgy alakìtották ki, hogy az állami-területi beosztás történetileg létrejött, nagyobb egységeit vették számìtásba. A provinciák, tartományok, megyék nagyságrendbeli eltérései komoly torzìtó hatást okozhatnak az arányos képviseletben, ha a mandátumokat választókerületenként osztják el. Ezért van különös jelentősége a szavazatelosztási módszer meghatározásának, mert az alkalmazott formulával az egyes pártok mandátumhoz jutási esélyeit növelni, illetve csökkenteni lehet. A választókerületekben kialakult relatìv aránytalanság tehát tovább fokozható vagy jelentősen korrigálható, attól függően, hogy a mandátumokat milyen módszerrel osztják el. A többmandátumos választókerületek nem épülnek mindig a területi beosztás már kialakult egységeire. Kifejezetten a választások céljából is fel lehet osztani az országot nagyjából azonos nagyságrendű választókerületekre. Ilyenkor is követendő szempont azonban, hogy a településeket, a kisebb területi egységeket ne darabolják fel. Kivételesen az is előfordul, hogy külön választókerületi beosztás nélkül, az ország egész területét egyetlen választókerületnek tekintik. E megoldás rendkìvüli módon kedvez a pártok centralizációs törekvéseinek, teret engedve a kizárólag országos listán történő mandátumszerzésüknek. Az arányossági szempontból kifogástalan módszerrel kapcsolatban politikai fenntartások fogalmazódnak meg. Hollandiában finomìtva – a helyi sajátosságok figyelembevételével – alkalmazzák ezt a rendszert. Tehát a választókerületek mérete – a közel azonos lakosságszám alapján történő meghatározása – hatással van a választások eredményére. Ez a hatás az egyéni választókerületben közvetlenül érvényesül, és döntő befolyást gyakorol a mandátum megszerzésére. A többmandátumos választókerületek esetében a direkt hatás mérséklésére jogilag szabályozott „arányosìtó technikák‖ vehetők igénybe (például a szavazatok országos összesìtése, pótlisták, országos listák alkalmazása, a fennmaradó mandátumok újraelosztása). b) A többségi rendszerekben a mandátumok sorsa a választás pillanatában eldől; nincs további korrekcióra lehetőség, bármilyen nagy is az aránytalanság a leadott szavazatok és a megszerzett képviselői helyek között. Ezzel szemben az arányos rendszerben a szavazatok elosztásának különböző módszereivel bizonyos fokig befolyásolható a pártok parlamenti mandátumhoz juttatása, a kisebb vagy nagyobb pártok preferálása. Az arányos választási rendszer alapelve rendkìvül egyszerű: minden párt parlamenti mandátumai arányosak a pártra leadott szavazatokkal. Ezt ideális esetben úgy lehet elérni, hogy minden parlamenti helyet pontosan ugyanannyi szavazattal lehet megszerezni. Az ideális arányos választási rendszerben a szavazatok megoszlása és a parlamenti mandátumok megoszlása egyértelműen megfelel egymásnak. A valóságban az ideális arányos 136 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

rendszer működésének feltételei soha nem állnak fenn teljes egészében. A kiindulás minden esetben az, hogy minden parlamenti helynek azonos – szavazatokban kifejeződő – „ára‖ kell hogy legyen. Ezt akkor lehetne elérni, ha a választókerületek tökéletesen egyforma számú szavazóból állnának (vagy az ország maga lenne egyetlen választókerület, mint Hollandiában vagy Izraelben), vagy ha a szavazatok elosztására alkalmazott módszerek tökéletesen biztosìthatnák az arányosìtást. Az első torzìtó tényező a választókerületek nagysága. A második – sokkal nagyobb – probléma a szavazatok és a mandátumok közötti viszony megállapìtására szolgáló, a mandátumok elosztására használt formula meghatározása. Valamennyi módszer közös vonása az, hogy a szavazatok elosztása választási hányados révén történik. Eltérnek azonban egyrészt a hányados kiszámìtásának módjában, másrészt abban, hogy a választási hányados előre megállapìtható-e (x számú szavazat = 1 mandátum) vagy pedig változik a leadott szavazatok függvényében. A nyugat-európai országokban – lényegében – három fő szavazatelosztási eljárás és azok variánsai honosodtak meg: 1. a legnagyobb átlag módszere, az osztós módszer; 2. a természetes hányados és a legnagyobb maradék módszere; 3. a szavazatátruházó módszer. A három közül leggyakrabban az elsőt alkalmazzák, és ennek van a legtöbb változata is. 1. A legnagyobb átlag módszerének tipikus megjelenìtője az ún. d’Hondt-rendszer. Lényege az, hogy a pártokra leadott szavazatokat először eggyel, majd kettővel, hárommal stb. osztják el, és az ìgy kapott hányadosok alapján sorba rendezik a pártokra jutó szavazatokat mindaddig, amìg a rendelkezésre álló helyeket be nem töltik. Ezzel a módszerrel tulajdonképpen minden mandátumra külön-külön hányadost állapìtanak meg. Így az első mandátum megszerzése egyes osztóval történik minden párt számára. A sorozatos újraosztás következtében tehát a nagy pártok fél vagy harmadrész szavazata áll szemben a kisebb pártok egyes osztójával mindaddig, amìg ők is mandátumhoz jutnak. A mandátumok megoszlásában e módszerrel a nagyobb és a kisebb pártok közötti különbség kisebb lesz, mint amennyi a leadott szavazatok között volt. A kisebb pártok számára viszont a szavazatok elosztása után fennmaradt maradékok viszonylag nagyobb veszteséget jelentenek, mint a nagyobb pártoknak.11 2. A mandátumelosztó módszerek másik tìpusa azon az elven alapul, hogy előbb a választási kvócienst számìtják ki. Legegyszerűbb formájával, a Hare-módszerrel ez úgy történik, hogy az érvényes szavazatok számát elosztják a választókerületben megszerezhető mandátumok számával. Az ìgy kapott hányados lesz egy képviselői hely „ára‖, és minden párt annyi mandátumot szerez, ahányszor ez a kvóciens megvan az általa elért szavazatok számában. A töredékszavazatok elosztása történhet a legnagyobb átlag módszerével, amely a nagyobb pártoknak kedvez, vagy a legnagyobb maradék elve alapján, ami viszont a kisebb pártok számára előnyösebb. 12 3. A szavazatátruházó módszer a mandátumok arányos elosztásának sajátos formáját valósìtja meg. A többmandátumos választókerületekben – a pártlistás megoldásokkal szemben – a személyek közötti választást részesìti előnyben. Ezt az Írországban és Máltán alkalmazott szavazatátruházó rendszert azért értékelik nagyra – különösen az angol szakirodalomban –, mert úgy teszi lehetővé a személyek közötti választást, hogy sokkal kevesebb szavazat vész el, mint a többségi modellekben, vagyis a „szavazók akaratát tükröző preferenciasorrend‖ alapján arányos képviseletet eredményez. A szavazatátruházó módszer bìrálói viszont éppen azt tartják a rendszer hátrányának, hogy a szavazatok „átadása‖ során a másodlagos, harmadlagos stb. preferenciák az elsődlegesekkel azonos értékűként szerepelnek. A választási rendszer tìpusa, konkrét jogi szabályozása jelentős hatással van a választás eredményére, a mandátumok elnyerésére. A választás kimenetelét azonban számos egyéb tényező is befolyásolja, amely törvényhozási úton nem szabályozható: a választási részvétel aránya, a szavazatok szóródása, a pártok struktúrája, a választói magatartás stb.

137 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

Vannak azonban olyan elemek is, amelyek döntően kihatnak a választás eredményére, és törvényhozási úton legfeljebb fékezni lehet hatásukat: a választási kampányba befektetett (legális és fekete) pénzek mennyisége és az elektronikus médiumok szerepe, hatásuk a közvélemény alakulására. A választási kampány pénzügyeinek nyilvánosságára és ellenőrizhetőségére, továbbá a média hozzáférhetővé tételére vonatkozó szabályozás garanciális jelentőségű; csökkenti a jelöltek, a pártok közötti esélyegyenlőtlenséget.

3.3. 7.3.3. A választási rendszerek típusai A választási rendszerek három fő tìpusba sorolhatók. Történetileg először az egyéni jelöltek rivalizálására épülő többségi rendszerek jöttek létre. A XIX. század végétől a pártok mandátumokért folyó versengésén alapuló arányos választási rendszerek alakultak ki Európa legtöbb országában. A két alaptìpust kombináló vegyes választási rendszerek a XX. század második felében keletkeztek, amelyeknek különböző formáit Európán kìvül is, több kontinensen alkalmazzák. Amikor a XIX. század második felében Nyugat- és Közép-Európa államainak többségében kialakult és megszilárdult a népképviseleti rendszer, lényegében a választási rendszereknek két változatát ismerték: az angolszász relatìv többségi és a francia mintájú abszolút többségi választási rendszert. Mindkettő egyéni választókerületi rendszer, tehát mindegyik választókerületben egy képviselőt választanak (egymandátumos választókerületek). A lényegi eltérés abban mutatkozik, hogy a képviselő megválasztásához milyen többséget igényelnek. A kontinentális Európa legtöbb országában kipróbált francia rendszerben a képviselőket két fordulóban, abszolút többséggel választották meg. Az angolszász választási rendszerben (amely változtatásokkal ugyan, de az angolul beszélő világ nagy részében ma is érvényben van) az a jelölt lesz képviselő, aki a választókerületben leadott szavazatok közül a legtöbbet kapja, függetlenül attól, hogy eléri-e az abszolút többséget. A francia rendszer ezzel szemben lényegesnek tartja, hogy a jelölt megszerezze a szavazatok több mint felét, ami az első fordulóban ajelöltek nagy száma miatt csak ritkán fordul elő; ìgy az első forduló – gyakorlatilag – egyfajta előzetes kiválasztás szerepét tölti be. Az abszolút többségi rendszerben – amelynek legismertebb változata a kétfordulós szavazás – tehát csak az a jelölt juthat mandátumhoz az első fordulóban, aki a szavazatok több mint felét megszerezte. Ha nem volt ilyen jelölt, akkor második fordulót kell tartani, és ilyenkor már a relatìv többség is elegendő a győzelemhez. A második fordulóba azok a jelöltek kerülhetnek, akik a szavazatok – a törvény által – meghatározott százalékát megszerezték. Az újabb forduló lehetőséget ad politikai szövetségek kötésére, egymás javára történő visszalépésekre, a politikai erők kétpólusú koncentrálására. Amìg a választók köre a helyi notabilitások szűk csoportját foglalta magában, és a politikai párt alig volt több, mint egyfajta laza politikai klub, ahol a politikusok megbeszélték teendőiket, az egyéni választókerületi rendszer megfelelt a politika kìvánalmainak, hiszen abban a személyes kapcsolatok rendkìvül lényegesek voltak. A múlt század végétől kezdve legalább két, egymásra kölcsönösen ható tényező ingatta meg a korabeli választási rendszer alapjait. Egyrészt az általános választójogért folytatott több évtizedes küzdelem, másfelől a modern politikai pártok alakulása és az általuk képviselt politikai erőviszonyok parlamenti mandátumban megnyilvánuló igénye alapvető kétségeket ébresztett az egyéni választókerületi rendszerek politikai legitimitása iránt. A választójogi reformtörekvések középpontjába az arányos képviselet kérdése került. Valóságos politikai mozgalom indult az arányos választási rendszer bevezetéséért, amelynek alapgondolata és célja az volt, hogy a politika fő formálóivá váló pártok a leadott szavazatok arányában részesüljenek a képviselői mandátumokból. Az 1864 és 1885 közötti időszakot mérföldkőnek lehet tekinteni az európai választási rendszerek történetében. Lényegében e két évtized volt az arányos választási rendszer elméleti megalapozásának és széles körű elfogadásának korszaka. Az arányos rendszer – a fair képviselet szimbóluma – egyre inkább a többségi választási rendszerek alternatìvájaként jelent meg a reformjavaslatokban, s hìveinek tábora feltartóztathatatlanul növekedett. Először 1899-ben, Belgiumban vezették be az arányos választási rendszert, majd a következő két évtizedben NyugatEurópa országai egymás után tértek át e rendszerre. Az arányos választási rendszer lényege, hogy a képviselői mandátumok a leadott szavazatok arányában kerüljenek kiosztásra. A többségi rendszerekhez hasonlóan az arányos választási rendszereknek is két alaptìpusa (és számos kombinációja) jött létre. Az egyik verzió, amelynek módszerét a korábbiakban már ismertettük, a – korábban keletkezett és ritkán alkalmazott – szavazatátruházó rendszer (STV: Single Transferable Vote). Ennek lényege, hogy személyek közötti választással valósìtja meg az arányos képviseletet. Ez úgy történik, hogy az egy szavazattal rendelkező választópolgár kiválasztja azt a jelöltet, akit képviselőjének szeretne tudni. Arra az eshetőségre számìtva 138 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

azonban, hogy mégsem az általa kiválasztott személy lesz a képviselő, megjelöli, hogy másod-, harmad- vagy negyedsorban (addig folytatva a sort, ahány mandátum a választókerületben van) kit fogadna el szìvesebben képviselőnek. Innen kezdve a főszerep a matematikáé – különösen, ha a jelöltek nem érik el a megválasztásukhoz szükséges kvótát -; bonyolult számìtások alapján történik a mandátumok arányos elosztása (a Droop-formula alkalmazásával). Bár e rendszer a személyek közötti választásra épül, a gyakorlatban ezek a személyek a különböző pártok jelöltjei. Alapvetően tehát ez a módszer is a pártok közötti választást szolgálja; sőt a pártok gyakran instrukciókat is adnak a választóknak, hogy – a leendő koalìciós partnereikre tekintettel – milyen sorrendet alakìtsanak ki a jelöltek között. A másik – Európában sokkal inkább elterjedt – tìpusa az arányos rendszereknek a listás választás. Eredeti formájában hangsúlyozottan kifejezésre jutott, hogy nem a jelöltek, hanem a pártok közötti választásra szolgál. Az ún. zárt listás rendszerben a pártok választják ki a jelölteket, a listán meghatározzák ajelöltek sorrendjét, amely egyben a mandátumszerzés esélysorrendje is, mert a választók nem módosìthatják azt. A megszerzett mandátumok számát azután az előzőekben bemutatott módszerek (legnagyobb átlag, legnagyobb maradék stb.) segìtségével számìtják ki. Ajelöltek a mandátumot kizárólag a párt által felállìtott sorrend alapján szerzik meg; a pártok számára ez biztosìtja vezetőik biztos bejutását a parlamentbe. A jelenlegi európai választási rendszerekben a legritkább esetben találkozunk a két alaptìpus alkalmazásával. A széles körben elterjedt listás rendszert a személyekre való szavazás különböző formái teszik változatossá. A két alaptìpus kombinációi azt mutatják, hogy az arányos választási rendszerben domináló pártok a listák összeállìtásával nem sajátìthatják ki a képviselők személyének meghatározását. A történelmi fejlődés vonalát követve annak lehetünk tanúi, hogy a perszonalitás újra fokozott jelentőségű a modern plurális társadalmakban. Valaha csak személyek közötti választás zajlott, amelyet a múlt század végétől a pártok mandátumokért folytatott versengése váltott fel. A tendencia ma is tart, a második világháború után azonban a személyiség felértékelődése – összefüggésben a polgári és politikai jogok nemzetközi mértékű kiteljesedésének folyamatával – a választójogban is éreztette hatását. Nemcsak az általános választójog teljessé tételével (a nőkre történő kiterjesztésével), hanem a politikai részvétel intézményesìtésének követelményével is. E vonulatba illeszkedik a pártok „képviselő-kisajátìtó‖ szerepének visszaszorìtása, a zárt listák „szabaddá‖ – a választópolgárok által módosìthatóvá – tétele. A választók befolyásának növelésére a leggyakrabban alkalmazott módszer az ún. preferenciális szavazatok lehetővé tétele. Ez a kötött pártlisták „felszabadìtását‖ jelenti. Lényege, hogy a választó nemcsak a pártra szavaz, hanem személyekre is; vagyis a pártok által összeállìtott listákon módosìtásokat hajthat végre. Számos variáció alakult ki attól kezdve, hogy csak egy kedvezményezett személy jelölhető meg a listán egészen addig, hogy a választó egy jelöltnek több szavazatot is adhat, sőt, a különböző pártlistákon szereplő jelöltek között is megoszthatja szavazatait (például Svájcban). Néhány országban a preferenciális szavazatok aránya igen magas (például Belgiumban), ami ellensúlyozhatja a koalìciós rendszerből adódó távolságot a szavazók és a parlamenti pártok működése között. Mára Nyugat-Európában nincs olyan ország, ahol ne tennék lehetővé a preferenciális szavazás valamilyen formáját, bár a gyakorlatban ezek jelentősége igen különböző; inkább csak enyhìti, de nem szünteti meg a pártok döntő szerepét a képviselők kiválasztásában. Ebből a szempontból határesetként fogható fel Németország, ahol a képviselők felét egyéni választókerületekben választják meg, a mandátumok másik felét pedig a pártokra leadott szavazatok arányában osztják szét. A magyar rendszerhez hasonlóan minden választópolgárnak két szavazata van: az egyikkel képviselőt választ az egymandátumos választókerületben (az angol relatìv többségi elv mintájára), a másik szavazatát pedig az általa preferált párt listájára adja le. Végeredményben ez a rendszer az arányos szisztémához közelìt jobban (vagy annak egy speciális válfaja), mivel – a mandátumok elosztásánál – figyelembe veszi a párt által az egyéni választókerületben már megszerzett képviselői helyeket. Az arányos választási rendszer szembetűnő sajátossága, hogy nem állìt korlátot a kis pártok szaporodásának, sőt a pártok osztódásának sem, és ezzel mintegy kikényszerìti a koalìciós kormányzást, amely viszont csak bizonyos feltételekkel biztosìt politikai stabilitást. A pártok túlzott szaporodásának és főként a kis pártok „döntőbìrói‖ szerepének megakadályozására a legtöbb országban bevezették azt a szabályt, amely a pártoktól megköveteli a szavazatok egy meghatározott (leggyakrabban 3-5) százalékának elérését ahhoz, hogy a képviselői helyek elosztásában a pártok egyáltalán részt vehessenek. A választási küszöb bevezetésével – és más kifinomultabb szavazatelosztási módszerekkel – a legkisebb pártokat kizárják a politikai döntésekből, illetve egyesülésre kényszerìtik őket.

139 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

Az arányos választási rendszerek – a különböző korrekciós mechanizmusok beépìtésével – lényegében NyugatEurópa legtöbb országában alkalmas formát jelentenek a stabil kormányzáshoz. Pontosabban, az arányos rendszer önmagában nem destabilizáló, „pártosztó‖ tényező, sőt ahol hagyományos, stabil pártok működnek, inkább megőrző, konzerváló hatású. Vegyes választási rendszer akkor jön létre, ha a két alaptìpust – a többségi, illetve az arányos választási rendszert — valamilyen kombinációban együtt alkalmazzák. Azaz mindkét módon az egyes rendszerek saját szabályainak megfelelően mandátumot lehet szerezni az adott választás alkalmával. Az eredményében arányos német kétszavazatos rendszerben az egyéni választókerületben megszerzett mandátumot mindenféleképpen megtarthatják a képviselők. Akkor sem veszìtik el képviselői helyüket, ha az arányos elosztás alapján a pártnak kevesebb mandátum jutna. Inkább az ellenkezője fordulhat elő. Ha az egyéni választókerületekben valamely párt „túlgyőzi‖ magát, és ìgy az arányos elosztás szerint már nem jár neki mandátum, akár a párt listavezető, első embere is eleshet a képviselőségtől. Ennek elég kicsi a valószìnűsége, de az arányosìtó technika következtében a lehetősége fennáll. Ilyenkor a többségi elv áttöri az arányos elosztás elvét, amiből az következik, hogy a többségi formula önmagában is megáll, nincs alárendelve az arányossági elvnek. A vegyes választási rendszerek létrehozása mindig kompromisszum eredménye, amely a politikai erők megosztottságán, illetve a politikai erőviszonyok viszonylagos egyensúlyán alapul. Példa erre a német választási rendszer kialakìtása, az olasz választási reform,13 de ezt jelzik az angol és a francia vegyes választási rendszerek bevezetésére irányuló javaslatok is. A kombinált választási rendszerek perspektìvája a jelenlegi tendenciák szerint túlmutat az európai kontinensen. Az egyéni választókerületi és a listás, arányos választások kombinálásán alapuló vegyes (kétszavazatos) választási rendszerek vonzó alternatìvát jelentenek a világ különböző részein, mind a működő alkotmányos demokráciák, mind az új demokratikus vagy demokratizálódó államok számára. Több kontinensen, jelentősen eltérő kultúrával és politikai feltételekkel rendelkező országok tértek át a vegyes választási rendszerre, amely természetes megoldásként kìnálkozik a többségi és az arányos rendszerek között konszenzust kereső választási reformok realizálására.14 A nyugat-európai (német és olasz) kétszavazatos rendszerek mellett a közép- és kelet-európai országokban a rendszerváltozásokat követő új választójogi törvények is hét esetben kombinált választási rendszert vezettek be.15 A vegyes választási rendszereknek – bár számos eltérő változatuk van – közös jellemzőjük, hogy egyidejűleg biztosìtják a személyek és a pártok közötti választást, a szavazatmegosztás lehetőségével. A pártokra leadott szavazatok arányos elosztását úgy valósìtják meg, hogy érintetlenül hagyják az egyéni választókerületben elnyert mandátumokat. Attól függetlenül tehát, hogy a pártokra jutó mandátumok számából levonják-e az egyéni kerületben szerzett mandátumok számát (mint a német arányos rendszerben), vagy fordìtva, a pártlistás mandátumok számához hozzáadják azokat (mint a magyar arányosìtó rendszerben), az egyéni kerületi mandátumok önálló életet élnek. A kétszavazatos rendszerekben ìgy együtt jelenik meg a személyközpontú választókerületi képviselet és a pártközpontú arányos képviselet. Ennek akkor is nagy jelentősége van funkcionálisan, ha az esetek többségében az egyéni választókerületekben is pártalapon történik a jelölés és a választás. A XX. századi Európában az arányos választási rendszerek váltak dominánssá. A pártlistás arányos választások preferálása az igazságos, fair képviselet megteremtésének ìgéretével, a többségi választási rendszerek tagadásán alapult. A klasszikus választási rendszerek, az egy-egy funkcióra koncentráló többségi, illetve arányos rendszerek ellentéte, még inkább szembeállìtása, végigvonult a századon. Az ismert érvek és ellenérvek sorában a kölcsönös kritika központi eleme a kormá- nyozhatóság és a reprezentativitás szembeállìtása lett. A kormányzat meghatározására és a kormányzati stabilitásra koncentráló többségi rendszereknek felróják, hogy elhanyagolják a képviseleti funkciót, és igazságtalanul rekesztenek ki társadalmi csoportokat a képviseletből. Az arányos rendszereket pedig azért marasztalják el, mert a képviseleti funkciókra koncentrálással, a társadalmi csoportok minél szélesebb körének képviseletével figyelmen kìvül hagyják a kormányozhatóság szempontjait, és ìgy kockára teszik a kormányzati stabilitást. A kétszavazatos választások a klasszikus választási rendszertől eltérően, több funkció egyidejű megvalósìtására alkalmasak. A politikai erők koncentrálása és a reprezentativitás igénye nem alternatìvaként, egymással szemben jelenik meg, hanem ebben a szisztémában együttesen, egymást kiegészìtve valósul meg a két funkció.

140 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

4. 7.4. A MAGYAR VÁLASZTÁSI RENDSZER FEJLŐDÉSE ÉS A HATÁLYOS VÁLASZTÓJOG 4.1. 7.4.1. Intézménytörténeti áttekintés A választójog léte és értelme a népképviselet elvében gyökerezik. Lényegében a modern értelemben vett választási rendszer a népképviselet elvével összefüggésben merült fel és alakultki. Magyarországon a rendi képviselettel szemben az 1848:V. tc. teremtette meg a népképviselet elvén alapuló országgyűlés választásának lehetőségét. Természetesen ez a törvény nem előzte meg saját korát – a kontinens többi országához hasonlóan –, nem adott általános választójogot, a nőkre, a vagyontalanokra, a gazdai hatalom alatt állókra nem terjesztette ki a választójogosultságot. Ezzel együtt – bár a régi privilégiumok egy része is tovább élt – a törvény elfogadása a polgári fejlődés irányába tett jelentős lépés volt. Sőt, a negyedszázaddal később hozott 1874:XXXIII. tc. rendelkezései azt bizonyìtják, hogy túl liberálisnak tartották a választójogosultságot meghatározó korábbi szabályokat. Ezért az új törvény, a bekövetkezett gazdasági változásokat is szem előtt tartva, szigorúbb feltételeket szabott a városi lakosság ingatlantulajdonával kapcsolatban, valamint kizárta a szavazásból az adóhátralékosokat.16 A századfordulótól radikalizálódott az általános választójogért folyó küzdelem, nőtt a munkások szervezettsége, tömegsztrájkokat szerveztek, miközben a polgári ellenzék baloldali része a kormánnyal való kiegyezés békésebb eszközét látta célravezetőbbnek az általános választójog megvalósìtásáért. A készülő választójogi törvény azonban nem lazìtott a választójog korlátozottságán, mint a törvény indokolásából kiderül, nem akarta veszélyeztetni a fennálló társadalmi rendet, a magyar középosztály vezető szerepét. Így az 1913. évi XIV. törvénycikk értelmében a lakosság 8,6%-a lett választójogosult, az első világháború éveiben azonban nem tartottak választást e törvény alapján. Hasonló sors érte az 1918 szeptemberében elfogadott újabb választójogireform-tör- vényt, amelyen átlépett a történelem. Felbomlott az Osztrák-Magyar Monarchia, forradalmak követték egymást, előbb a Népköztársaság, majd a Tanácsköztársaság néhány hónapos fennállása alatt megszületett az „általános, egyenlő, közvetlen és titkos választójog alapján álló választójogi törvény‖.17 1919-től rendeleti úton szabályozták a választójog feltételeit, ezek alapján a lakosság mintegy 40%-a lett választójogosult.18 1925-ben fogadták el a következő választójogi törvényt, amely szerény mértékben alkalmazta a „jogkiterjesztés elengedhetetlen‖ követelményét, gondosan ügyelve – a miniszteri indokolás szóhasználatával – arra, hogy „a nemzet szempontjából annyira fontos társadalmi egyensúlyt biztosìtsa‖.19 A két világháború közötti időszak utolsó választójogi törvénye az 1938. évi XIX. törvénycikk volt, amelynek alapján 1939-ben tartottak választást. A főként egyéni választókerületi, kisebb részben lajstromos választási rendszerben a korábbi törvény elvei változatlanul érvényesültek. Új elem a kétszeres választójog, ugyanis az egyéni választókerületekben szavazók – akikre nézve magasabb korhatárt ìrtak elő – a lajstromos választáson is részt vehettek.20 A második világháború után az 1945. évi VIII. törvénycikk egy demokratikus, többpárti parlament létrehozására lajstromos választási rendszert vezetett be. A törvény lényegében megfelelt az Európa-szerte megkìvánt demokratikus választási elveknek.21 A kötött lajstromos rendszer arányos képviseletet teremtett, két választás után (1945, 1947) azonban a választási rendszer lényegi, strukturális változatlansága mellett alapvetően megváltozott a képviselet jellege. Formálissá váltak a plurális berendezkedéshez alkalmazható szabályok, amikor megszűnt a többpártrendszer, és az egyesült munkáspárton kìvül nem működhetett más párt a politikai porondon. Az 1949-es országgyűlési választáson a pártok már nem külön-külön programmal indultak, hanem a Magyar Függetlenségi Népfrontban közös lajstrommal.22 Ekkor már nem volt rá lehetőség, hogy ellenzéki programmal a népfronttal szemben álló pártok listát indìtsanak. Ily módon értelmetlenné vált a kötött lajstromos rendszer, pártok nélkül formálissá váltak a választójogi normák és maguk a választások is. Az egypártrendszer a politikai pluralizmus teljes felszámolásával olyan pártállami struktúrát hozott létre, amelyben a választásoknak a kialakult rendszert legitimáló funkciót szántak.23 Kezdetben a személyek közötti választásra sem volt lehetőség a kötött listás választási rendszerben. A választójogi normák és a tényleges viszonyok diszkrepanciája hosszabb távon tarthatatlanná tette a formálissá vált lajstromos választásokat. A korrekció a tanácsok vonatkozásában az 1954. évi IX. törvény elfogadásával, az egyéni választókerületi rendszer bevezetésével történt meg.24 Az országgyűlési képviselők választásánál csak 1966-ban tértek át az egyéni kerületi rendszerre.25

141 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

Az 1966. évi III. törvény és az azt kiegészìtő, módosìtó 1970. évi III. törvény jelentősen átformálta a választási rendszert. Növelte az állampolgárok szerepét a jelöltállìtásban, inspirálta a többes jelöléseket, megváltoztatta a szavazás módját.26 A választójogi törvény pozitìv vonásai, növekvő állampolgár-centrikussága ellenére – politikai alternatìvák hiányában – többnyire formális választások keretéül szolgált. Nem váltak általánossá – sőt, csökkenő tendenciát mutattak – a többes jelölések, a népszavazás jellegű választásokat a választópolgárok közömbössége kìsérte. Ezen a helyzeten kìvánt változtatni az 1983. évi III. törvény – a rendszerváltozást megelőző utolsó választójogi törvény –, amely kötelezővé tette legalább két jelölt állìtását minden választókerületben.27 Az 1985-ös választások során, csaknem negyven év után először jelentek meg – többnyire erős „utóvédharcok‖ kereszttüzében – politikai alternatìvák a „nem hivatalos jelöltek‖ választási programjaiban. A parlamentbe került „független képviselők‖ és a visz- szahìvással fenyegetett, egymás után lemondásra kényszerült képviselők helyére megválasztott ellenzéki képviselők átformálták az Országgyűlés korábbi arculatát. 28 Ez a parlament lett az alkotmányos úton végbemenő rendszerváltozás letéteményese, amely – a politikai megállapodások alapján – elfogadta az alkotmány módosìtását és a kialakuló demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen új választójogi törvényt.29 Ezzel létrejöttek a pártok és jelöltek versengésén alapuló szabad választások és a többpárti parlamenti demokratikus képviselet feltételei.

4.2. 7.4.2. A választójog forrásai A hatályos magyar választójog forrásai: az alkotmány választójogot érintő rendelkezései, az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról rendelkező 1990. évi LXIV. törvény, valamint az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény. A hatályos alkotmány – az újabban elfogadott európai alkotmányokhoz hasonlóan – az alapvető jogok között szabályozza az aktìv és passzìv választójogot, illetve a választójogból kizártak körét (70. §). Meglehetősen szűkszavúan, de külön fejezetben rendelkezik a választások alapelveiről, majd rögzìti, hogy a választásokról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges (XIII. fejezet). Az alkotmány választójogra vonatkozó rendelkezéseit az 1997. évi XCVIII. törvény a választások időpontját meghatározó szabállyal egészìtette ki. Az országgyűlési képviselők általános választását – az alkotmány 20. § (1) bekezdés szerint – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani, kivéve, ha a választásra az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatt kerül sor. Az önkormányzati képviselő-testületek és a polgármesterek választását – az alkotmány 44. § (2) bekezdés alapján – az időközi választás kivételével négyévenként október hónapban kell tartani. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvényt, amelyet 1989. október 20-án fogadott el a parlament, azóta többször módosìtották. A módosìtások lényege az eljárási garanciális szabályok bővìtése, pontosìtása volt. Elsősorban az ajánlószelvények illetéktelen kezekbe való jutásának megakadályozására, a választási bizottságok ezzel kapcsolatos kötelezettségeire, a jogorvoslati lehetőségek bővìtésére, valamint a választópolgárok nyilvántartásba vételének szabályaira vonatkoztak a módosìtások, anélkül hogy a választási rendszer alapvető szabályai megváltoztak volna. Kivételt jelent az 1994. évi III. törvény, amely a választójogi eljárás számos módosìtása és kiegészìtése mellett, a pártlistás mandátumszerzés küszöbértékét 4-ről 5%-ra emelte, valamint korlátozta az időközi választások lehetőségét. Lényeges módosìtásnak számìt a közös és kapcsolt listákat szabályozó 1997. évi XCVI. törvény, valamint a választási eljárást szabályozó 1997. évi C. törvény. Az Alkotmánybìróság a választójogi törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányosságával kapcsolatban több indìtványt bìrált el. Az alkotmánybìrósági határozatok közül a 3/1990. (III. 4.) és a 6/1991. (II. 28.) AB határozat, helyt adva az indìtványoknak, alkotmányellenesnek minősìtette és megsemmisìtette az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény választójogosultsággal kapcsolatos két rendelkezését [a 2. § (4) bekezdést részben és a 40. § (3) bekezdését – ezekre a választójogosultság kérdésénél visszatérünk]. Az Alkotmánybìróság ugyancsak alkotmánysértőnek találta – és a kihirdetés napjára visszaható hatállyal megsemmisìtette – a választójogi törvényt módosìtó 1994. évi III. törvény azon rendelkezését, amely előìrta, hogy „nem indulhat jelöltként, aki a társadalombiztosìtási önkormányzatok megválasztott képviselője‖. Ezt a rendelkezést a 16/1994. (III. 25.) AB határozat a passzìv választójog alkotmányellenes korlátozásának minősìtette, amely a választhatóságra vonatkozó alapvető jogot az alkotmány rendelkezésein túl korlátozta. A határozat indokolása rámutat, hogy ez a szabály az összeférhetetlenség kialakulásának megakadályozására irányul, tehát nem a létrejött összeférhetetlenséget kìvánja megszüntetni, ami alkotmányos megoldást jelentene. 142 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

Az Alkotmánybìróság a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatában megállapìtotta, hogy az Országgyűlés megalakulásakor azoktól a pártoktól, amelyeknek pártlistája a valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesìtett érvényes szavazatok több mint 5%-át megkapta, a képviselőcsoport megalakìtásának joga alkotmányosan nem tagadható meg. Egy későbbi beadványban a választásokról szóló mindhárom törvény – az országgyűlési, az önkormányzati választási törvény, illetve a választási eljárási törvény –, valamint az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapìtását arra hivatkozva kérte az indìtványozó, hogy a független képviselőjelöltek nem élveznek azonos jogokat a pártjelöltekkel, és ez sérti a jogegyenlőség és az esélyegyenlőség elvét, s a diszkrimináció tilalmába ütközik. Az Alkotmánybìróság a 33/2000. (X. 20.) AB határozatban az indìtványt megalapozatlannak tartotta és elutasìtotta. Az Alkotmánybìróság már a 63/B/1995. AB határozatban megállapìtotta: Az Országgyűlés széles döntési szabadságjoggal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapìtása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállìtás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságot a választójogi szabályok megalkotása során is csak az alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak. Több, korábbi határozatban kimunkált elvre hivatkozva az Alkotmánybìróság azt állapìtotta meg, hogy a független jelöltek és a pártok a választási rendszerben a listaállìtás kérdésében nem tekinthetők összehasonlìtható csoportnak, ezért nem eredményez alkotmányellenes helyzetet és nem diszkriminatìv az, hogy a független jelöltek sem az országgyűlési, sem az önkormányzati képviselők választása során nem állìthatnak választási listát.

5. 7.5. A VÁLASZTÓJOGOSULTSÁG A választójogosultság feltételeit az országgyűlési, az önkormányzati, illetve az európai parlamenti választások szerint differenciáltan az alkotmány 70. §-a szabályozza. Valamennyi választójogi törvény kiemeli, hogy a választójog gyakorlása a választópolgár szabad elhatározásán alapul. Az országgyűlési képviselők választásán az aktìv választójog (szavazati jog) és a passzìv választójog (választhatóság) feltételei egybeesnek: a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar állampolgár választó és választható lehet. 2004-től a választójog gyakorlásának az sem akadálya, ha a választópolgár a választás napján külföldön tartózkodik. Összetettebb a választójogosultság szabályozása a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása tekintetében. Mind aktìv, mind passzìv választójog megilleti a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar állampolgárt, illetve a lakóhellyel rendelkező nagykorú más európai uniós országbeli állampolgárt. A passzìv választójog tekintetében kivételt jelent a polgármesteri és a főpolgármesteri tisztség, amelyre – mivel a polgármester államigazgatási feladatokat is ellát – csak magyar állampolgár választható meg. Ugyanakkor aktìv választójogot biztosìt az alkotmány a menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személynek is. Az aktìv választójog gyakorlásának azonban minden esetben feltétele, hogy a választópolgár a választás napján az ország területén tartózkodjon. A választópolgár aktìv választójogával csak lakóhelyén vagy – igazolás alapján – bejelentett tartózkodási helyén élhet, de bármely választókerületben választható. Az európai parlamenti választáson az aktìv és a passzìv választójog feltételei megegyeznek: választó és választható lehet minden a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar és más európai uniós országbeli állampolgár. A választópolgárok az Európai Uniónak csak egy tagállamában gyakorolhatják választójogukat. Az alkotmány meghatározza a választójogosultság negatìv feltételeit is, vagyis azokat a kizáró okokat, amelyek fennállta esetén valakit – aki egyébként a fent részletezett kritériumoknak megfelel – nem illet meg az aktìv és a passzìv választójog. A választójogból való kizárás az alkotmány szerint szűk körű, nem terjed túl a természetes kizáró okokon, fontos továbbá, hogy nem kapcsolódhat az államigazgatási szervek eljárásához, mindig bìrói döntésen kell alapulnia. Eszerint nincs választójoga annak, aki jogerős ìtélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztésbüntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamai állampolgárainak passzìv választójoga tekintetében az alkotmány egy további kizáró okot is tartalmaz: ők akkor sem választhatók, ha az állampolgárságuk szerinti állam jogszabálya, bìrósági vagy más hatósági döntése alapján hazájukban kizárták őket e jog gyakorlásából.

143 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

Mint láttuk, a magyar választójogi törvényekben a választójogot az indokolt és szükséges kizáró okokon túl nem korlátozzák. Az aktìv és a passzìv választójog feltételei szinte egybeesnek. Nincs különbség a korhatár tekintetében, és a választhatóság feltételeire sem vonatkoznak külön előìrások, nem támasztanak magasabb követelményeket. Nyugat- Európa több országához viszonyìtva kifejezetten liberálisnak tűnik ez a jogi szabályozás. A nyugati választási törvényekben ugyanis nem ritka, hogy részletes listák tartalmazzák a választhatóság feltételeit, az összeférhetetlenségi szabályokat.30 Idetartoznak a képviselői hivatással összeférhetetlen, főleg állami, közszolgálati funkciók, illetve a gazdasági pozìcióból adódó összeférhetetlenség. Például a francia választójogi törvény a választhatóság rutinszerű, általános feltételein túl számos kategóriát sorol fel, amelyekhez tartozó személyek nem választhatók: például bìrák, beleértve a közigazgatási bìróság tagjait, a hadsereg tisztjei valamennyi fegyvernemben, a közigazgatás és közszolgálat vezető tisztviselői, akiket a törvény tételesen felsorol, a pénzügyi igazgatás (adó, vám) tisztviselői, a rendőrség vezetői stb. Ez a korlátozás időleges, az alkalmazás megszűnésétől számìtott hat hónapig tart. Más törvényekből is idézhetnénk hasonlóan hosszú listákat, ahol a már emlìtetteken kìvül szerepelnek például a csődbejutott kereskedők vagy azoknak a cégeknek, vállalatoknak a vezetői, akik rendszeres szubvenciót, illetve közszolgáltatási koncessziót kapnak az államtól. Az összeférhetetlenség (inkompatibilitás) szabályozásának két módja ismeretes. Az egyik esetben a törvény meghatározza, hogy kik nem választhatók, ìgy természetesen nem is jelölhetők (például a csődbe jutott kereskedők vagy a Lordok Házának tagjai, hogy két szélsőséges példát emeljünk ki). Ilyenkor a passzìv választójog korlátozásával eleve nem választhatók meghatározott körbe tartozó személyek. A másik esetben képviselővé választhatók azok a jelöltek, akik a képviselői tisztséggel összeférhetetlen funkciót látnak el, viszont a megválasztásukat követően, meghatározott időn belül kötelesek az összeférhetetlenségi okot megszüntetni. Nálunk az összeférhetetlenség ez utóbbi formában került szabályozásra. A választójogi törvények nem tartalmaznak a választhatóság feltételeit korlátozó szabályokat. Az alkotmány [20. § (5) bek.] ez irányú rendelkezéseit további összeférhetetlenségi okok meghatározásával egészìti ki az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény. Alkotmányos felhatalmazás alapján törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapìthatja. Így a képviselői jogállást szabályozó törvényen kìvül más törvények is tartalmaznak összeférhetetlenségi szabályokat. Az összeférhetetlenségi okok főként a közjogi méltóságokra, a közigazgatás és közszolgálat vezető tisztviselőire és meghatározott körben alkalmazottjaira vonatkoznak, a gazdaságban betöltött szerephez, pozìcióhoz és más foglalkozáshoz kapcsolódó összeférhetetlenségi szabályokat az 1997. évi V. törvény vezette be. Ahogy korábban utaltunk rá, a választójogosultsággal kapcsolatban az Alkotmánybìróság több határozatot hozott. A 3/1990. (III. 4.) AB határozatban alkotmányellenesnek találta és megsemmisìtette a választójogi törvénynek azt a rendelkezését, hogy a szavazásban akadályozott az, „aki a választás napján külföldön tartózkodik‖. Az indokolás szerint ez a szabály megfelelő mindazok esetében, akiknek nincs állandó vagy ideiglenes lakóhelye Magyarországon, de sérti azoknak az állampolgároknak a jogait, akiknek belföldi lakóhelye van, csupán a szavazás napján tartózkodnak külföldön. Az átmeneti külföldön tartózkodás ugyanis a modern hìrközlési és közlekedési viszonyok mellett nem képezheti akadályát az állampolgári jogok gyakorlásának – állapìtja meg az Alkotmánybìróság. Így az alkotmány 70. § (1) bekezdésben foglalt alapvető jog alkotmányellenes korlátozására hivatkozva a jogszabályt részben megsemmisìtette. A törvényi rendelkezés részbeni megsemmisìtése folytán azonban joghézag keletkezett arra vonatkozóan, hogy a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok hogyan gyakorolhatják választójogukat. Az Alkotmánybìróság felhìvta az Országgyűlés figyelmét a sürgős – „lehetőség szerint már a jelen választásokra kiható hatállyal‖ történő – jogalkotásra. Mindez történt az 1990-es országgyűlési választások előtt egy hónappal, amikor is az Országgyűlés úgy döntött, hogy az alkotmánysértést az alkotmány módosìtásával szünteti meg. Így vált az aktìv választójog elemévé a választás napján az ország területén való tartózkodás követelménye. Az 1990. évi XVI. törvénnyel létrehozott és az 1990. évi LXIII. törvénnyel megerősìtett alkotmányos „kényszermegoldás‖ az 1994-es alkotmánymódosìtás során szentesìtést nyert. Ugyanis az 1994. évi LXI. törvény újrafogalmazza az alkotmány választójogra vonatkozó 70. §-át, amelyből egyértelműen kiderül, hogy a Magyar Köztársaság területén élő, nagykorú magyar állampolgárok aktìv választójogának változatlanul feltétele a választás napján az ország területén tartózkodás. A bemutatott helyzeten a 2002. évi LXI. alkotmánymódosìtó törvény változtatott, amely – az ország területén tartózkodás mint feltétel elhagyásával – 2004. május 1-jei hatállyal az országgyűlési és az európai parlamenti választások tekintetében lehetővé tette a külföldön történő szavazást is. (Az önkormányzati választásokon továbbra is az aktìv választójog feltétele maradt a választás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodás.) A szavazás speciális eljárási szabályok szerint a Magyar Köztársaság nagykövetségein és főkonzulátusain történik. Hasonlóan az előző határozathoz és indokolásához – erre az Alkotmánybìróság is hivatkozik –, a 6/1991. (II. 28.) AB határozat alkotmányellenesnek minősìti az 1989. évi XXXIV. törvény 40. § (3) bekezdését, amely az 144 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

egyéni választókerületi jelöltre való szavazást nem teszi lehetővé az ország egész területén, hanem a lakóhely szerinti választókerületre korlátozza. Ilyen esetben a választópolgár a két szavazatából csak az egyikkel élhet, s csak a területi választókerület jelöltjeire szavazhat. Az Alkotmánybìróság a határozat indokolásában elfogadhatatlannak tartja a választójog általánosságának, illetve egyenlőségének az ilyen jellegű – „igen jelentős elvi indokokat‖ mellőző – korlátozását. A továbbiakban a törvényalkotóra vár, hogy a lehetséges technikai megoldások közül melyiket választja, melyik nyújtja a legnagyobb garanciát a választási elvek maradéktalan érvényesüléséhez. A jelenlegi megoldás „tűzoltásnak‖ minősìthető, miszerint – igazolás birtokában – bárhol, az ország bármely választókerületében leadhatja mindkét szavazatát a választópolgár. Ez a szabály negligálja a kétszavazatos rendszer lényegét, és csak formailag oldja fel az alkotmányellenességet. Tartalmilag nem érvényesülhet a „saját‖ egyéni választókerületi képviselő választására irányuló jog.

6. 7.6. A PARLAMENTI VÁLASZTÓKERÜLETI RENDSZEREK Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény nem nélkülözi a megalkotása körülményeiből fakadó sajátosságokat. Az 1989-ben elfogadott törvény keletkezéstörténetét nem részletezzük, arra azonban utalni kell, hogy a törvény koncepciója és a legtöbb lényeges szabálya – a kialakuló többpártrendszer feltételei között – a háromoldalú politikai egyeztető tárgyalásokon született. A kompromisszumos javaslat a résztvevőknek azon a közös célján alapult, hogy a többpárti parlamenti képviselet és kormányzás megteremtése érdekében olyan választójogi törvény szülessen, amely elősegìti az arányos pártpolitikai képviselet kialakìtását, ugyanakkor a politikai átmenet viszonyait is szem előtt tartva lehetőséget ad a képviselők személy szerinti megválasztására. Ezért vetették el a kizárólag egyéni választókerületi rendszer, illetve a másik oldalon a kizárólag arányos választási rendszer bevezetésére irányuló javaslatokat. Az eredmény egy meglehetősen bonyolult, arányosságra törekvő (arányossági elemeket tartalmazó, de nem arányos), vegyes választási rendszer elfogadása lett.31 Tulajdonképpen két választási rendszer él egymás mellett: az egyéni választókerületi rendszer, ahol személyekre lehet szavazni és a szavazatok többségét elnyerő jelölt lesz a képviselő, valamint az arányos rendszer, ahol pártlistákra szavaznak, és a pártok a rájuk eső szavazatok arányában részesülnek a mandátumokból. A kétféle mandátumszerzési módon kìvül a harmadik formában – az arányos képviselet erősìtése érdekében – az országos listákról a töredékszavazatok alapján tölthetők be képviselői helyek. Így három különböző módon lehet mandátumhoz jutni, a törvény azonban rögzìti, hogy a képviselők (függetlenül megválasztásuk formájától) jogai és kötelességei azonosak. Az országgyűlési képviselők száma: 386, ebből 176 képviselőt egyéni választókerületben, 152 képviselőt megyei (fővárosi) listán választanak meg, 58 képviselő pedig a töredékszavazatok alapján a pártok országos listáiról jut mandátumhoz.

6.1. 7.6.1. Az egymandátumos egyéni választókerületek Az országban 176 egyéni választókerületet hoztak létre, ezzel csaknem felére csökkent a korábbi választókerületek száma.32 A közel duplájára növelt területű egyéni választókerületekben – a korábbi 30 000 helyett – megközelìtőleg 60 000 lakosonként kell a választókerületeket kialakìtani. A választókerületek meghatározásánál egyidejűleg többféle szempontra kell tekintettel lenni. Az egyéni választókerületek a főváros és a megye területén belül alakìthatók, nem vághatják át a megyehatárokat. Ugyanez vonatkozik a helyi önkormányzatok területére is, a településhatárok itt sem léphetők át. A fővárosban az egyéni választókerület két vagy több kerületi önkormányzat területére is kiterjedhet. A város és vonzáskörzete egy választókerületet is alkothat, lehetőség szerint a választókerület székhelye városban van. Amennyire lehetséges, figyelembe kell venni a választókerületek kialakìtásánál a nemzetiségi, vallási, történelmi és egyéb helyi sajátosságokat. Az itt felsorolt elvek együttes érvényesìtése nehéz feladatot jelent, tulajdonképpen lehetetlen minden szempontot egyaránt tekintetbe vevő, minden követelményt kielégìtő választókerületi beosztást létrehozni. Minden egyes esetben valamelyik elv szükségszerűen csorbát szenved vagy csak a másik rovására érvényesìthető, és nem lehet kizárni a szubjektìv elemek hatását sem. Ezért övezte bizalmatlanság és érte számos kritika a történelem során az egyéni választókerületi rendszereket.33 A jelölés szabályai az egyéni választókerületben a nyugat-európai választási rendszerekhez hasonlóan rendkìvül egyszerűvé és politikai kritériumoktól mentessé váltak. Az előző magyar és a kelet-európai régió valamennyi választási rendszerének kulcskérdése volt ajelöltek kiválasztása, a politikai szempontok érvényesìtése a jelölések során. Az új választójogi törvénnyel megszűnt a jelölőgyűlések korábbi rendszere, és ma a jelöltállìtás törvényes feltételeinek megtartásán kìvül semmilyen további feltétel nem szabható a jelöltté váláshoz. 145 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

Az egyéni választókerületben – a törvény előìrása szerint – a jelöléshez minimum 750 választójogosult (aláìrásával hitelesìtett) ajánlása szükséges. A jelöltek támogatásának általában szokásos módjától – az ajánlóìveken történő aláìrásoktól – eltérően a jelöltséghez 750 ajánlási szelvényt kell összegyűjteni.34 Minden választójogosult a választói nyilvántartásba vételéről szóló értesìtéssel együtt megkapja az ajánlási szelvényt, amivel tetszése szerint vagy hozzájárul a lakóhelye szerinti választókerület valamelyik jelöltjének támogatásához, vagy nem használja fel az ajánlószelvényt, mert nem kìván jelöltállìtási jogával élni. Bármely választópolgár, aki rendelkezik a megfelelő számú ajánlószelvénnyel, jelölt lehet és indulhat a választáson, függetlenül attól, hogy valamely párt szìneiben vagy pártoktól függetlenül kìván mandátumot szerezni. A pártok jelöltjeire ugyanezek a szabályok vonatkoznak, nekik is össze kell gyűjteniük a 750 ajánlást. A jelölés törvényes feltétele a jelölt nyilatkozata arról, hogy elfogadja a jelölést, és nem visel az országgyűlési képviselői megbìzással összeférhetetlen tisztséget, illetve megválasztása esetén arról lemond. Ezek után a választási bizottságok kötelesek nyilvántartásba venni a törvényes feltételeknek megfelelő jelöltet, semmilyen további feltételt nem ìrhatnak elő vagy nem kérhetnek számon.35 A szavazás az egyéni választókerületekben személyekre vonatkozik. A törvény úgynevezett kétszavazatos rendszert vezetett be, ami azt jelenti, hogy minden választójogosultnak két szavazata van, amelyek közül az egyiket az egyéni választókerület valamelyik jelöltjére adhatja le, a másik szavazatával pedig a területi pártlisták közül választhat. Az egyéni választókerületben a választás akkor érvényes, ha a választójogosultak több mint fele szavazott. Az első forduló már eredményes lehet, ha valamelyik jelölt megszerzi a leadott érvényes szavazatok több mint a felét (abszolút többség). Ahhoz tehát, hogy ne kelljen újabb, második választási fordulót tartani, a két feltételnek együtt kell megvalósulni (megfelelő megjelenési és szavazatszám együtt). Mind a magyar, mind az európai tapasztalatok azt mutatják, hogy a legritkább esetben sikerül az első fordulóban egy jelöltnek megszerezni az érvényes szavazatok több mint felét. A politikai erők megosztottsága, a jelöltek nagy száma miatt általában szükség van a második fordulóra. Ha az első forduló érvényes, de eredménytelen volt, a második fordulóban azok a képviselőjelöltek indulhatnak, akik az első fordulóban legalább a szavazatok 15%-át kapták, de a három legtöbb szavazatot elért jelölt mindenképpen. A második fordulóban az a jelölt szerzi meg a mandátumot, aki a legtöbb szavazatot kapta, feltéve, hogy a választásra jogosultak több mint 25%-a elment szavazni.

6.2. 7.6.2. A többmandátumos területi választókerületek Magyarországon minden megye és a főváros egy területi választókerületet alkot.36 A húsz területi választókerületben a pártok meghatározott feltételek teljesìtése esetén indìthatnak listát. A jelölés itt teljesen a pártok kezében van, eldöntik, hogy kik és milyen sorrendben kerülnek a pártlistára. Területi (lényegében megyei) listát csak a törvényesen bejegyzett pártok indìthatnak akkor, ha az adott megye (főváros) egyéni választókerületeinek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben jelöltet tudtak állìtani. Így a listás pártjelölés ráépül az választópolgárok ajánlásán alapuló egyéni jelölésekre, és ez azt idézi elő, hogy a pártok minden egyéni választókerületben megpróbálnak jelöltet állìtani, biztosìtandó a listaindìtás jogát. Minthogy nem jött létre külön területi választókerületi beosztás (ahol a választókerületek nagyságrendileg közelìthetők egymáshoz), hanem a választókerületek a megyehatárokhoz igazodnak, jelentős különbségek vannak a megyénként megszerezhető mandátumok számában, amit a törvény melléklete határoz meg. (A két szélső érték között 10 mandátum a különbség; a Pest megyei listán 14, a Nógrád megyei listán 4 képviselői hely szerezhető meg. A fővárosban 28 a megszerezhető mandátumok száma.) Eltérően az egyéni választókerületi kétfordulós rendszertől, a listákra történő szavazásnál nem lehet eredménytelen választást produkálni, mert itt semmilyen többségre nincs szükség, a mandátumokat a leadott szavazatok arányában kapják meg a pártlisták jelöltjei. Érvénytelen lehet viszont a választás, ha nem szavazott a választójogosultaknak több mint a fele. Ilyenkor, de csak ilyenkor kell második fordulót tartani, ahol elegendő, ha a választópolgároknak több mint az egynegyede vesz részt a szavazásban. A területi listák mandátumait megyénként kiszámìtott kvóciens alapján osztják el. A mandátumok elosztása előtt a szavazatok összesìtése alapján megállapìtják, hogy melyek azok a pártok, amelyeknek a listáira leadott szavazatok országos összesìtésben nem érik el az 5%-ot. Ezek a pártok nem kaphatnak mandátumot sem a területi, sem az országos listáról, és elveszìtik az egyéni választókerületben elért töredékszavazatokat.

146 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

Természetesen ez a rendelkezés nem érinti az egyéni választókerületben a párt által támogatott képviselő egyéni mandátumát. A választójogi törvény lehetővé teszi – egy speciális szabállyal –, hogy ha az eredetileg előìrt számìtást követően betöltetlen mandátumok maradnak a területi választókerületben, akkor az előìrtnál kevesebb szavazattal is mandátumhoz lehessen jutni. Ez a szabály két feltétellel alkalmazható: a jelöltnek el kell érni az egy mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatoknak legalább a kétharmad részét, a másik feltétel, hogy a párt országosan összesìtett töredékszavazataiból le kell vonni a mandátum kiegészìtéséhez igénybe vett szavazatok számát. Ha még a kisegìtő szabály alkalmazása után is marad üres mandátum a választókerületben, akkor ezzel az országos listán megszerezhető mandátumok száma növekszik. Az 1990-es választásokon a területi választókerületekben a megyei listákról 120 mandátumot lehetett elosztani a törvényes előìrásoknak megfelelően, a megmaradó 32 mandátum felkerült az országos listára. Így az eredetileg arányosìtásra szánt 58 mandátum helyett 90 képviselői helyet lehetett betölteni az országos listáról. Az 1994-es választások során 27 területi listás mandátum „csúszott fel‖ az országos listára, ezzel 85-re nőtt az országos listáról elosztható képviselői helyek száma. Az 1998-as választásokon ez a szám 82-re, 2002-ben 70-re, majd 2006-ban 64-re csökkent.

6.3. 7.6.3. Az országos listák és a választási küszöb Mint az eddigiekből kiderült, az országos listák kiegészìtő, arányosìtó funkciójúak. A szavazatok elosztásánál a d’Hondt-rendszert alkalmazzák. A megyei listákkal ellentétben a választópolgárok nem szavaznak az országos listákra. Azok a pártok jogosultak országos lista állìtására, amelyek legalább hét megyében tudtak megyei listát indìtani. Arra nézve nincs garancia, hogy az országos listával rendelkező pártok részesülnek az országos mandátumokból. Ugyanis a választási küszöb (amely 1990-ben 4%, 1994-től pedig 5%) alkalmazásával az a párt, amelyik nem éri el ezt a határt, elveszìti a töredékszavazatait, és semmilyen listás mandátumot nem szerezhet. Az 1990-es választásokon az országos listát indìtó 12 párt közül hatnak sikerült a 4%-os határ fölé kerülni, és közöttük a 90 mandátum elosztására a töredékszavazatok arányában került sor. 37 1994-ben az országos listát indìtó 15 párt közül ugyanaz a hat párt érte el az 5%-os küszöböt, mint 1990-ben, azzal a lényeges különbséggel, hogy a kormánypárti és az ellenzéki pozìciók felcserélődtek. Az ellenzéki pártok mandátumaik jelentős részét az országos listáról szerezték (85-ből 53 mandátumot). 1998-ban az országos listát állìtó 12 párt közül újra hat párt jutott a parlamentbe. Ismét megváltozott a kormányzati pozìció, és a KDNP helyett a MIÉP került be az új törvényhozó testületbe. 2002-ben nyolc, 2006-ban pedig tìz országos lista versengett, amelyek közül három, illetve négy szerzett mandátumot. A választójogi törvényben a jelölések egymásra épülő lépcsőzetes rendszere, a pártokkal szemben támasztott szigorú követelmények, különösen a 4, illetve 5%-os küszöbérték egyaránt kiváltott kritikát és elismerést. A kritika főként a kis pártok képviseletből való kiszorìtása miatt fogalmazódott meg. Az elismerés annak szólt, hogy a választási rendszer képes volt szelektálni és a politikai erőket integrálni, ezáltal működőképes képviseletet létrehozni. A folyamatot jól érzékeltetik az alábbi számok: 65 pártot vettek nyilvántartásba az 1990es választások előtt; ezek közül csak 28-nak sikerült legalább egy jelöltet állìtani az egyéni választókerületekben; közülük 19 párt tudott területi listát állìtani; az országos listaállìtás feltételének már csak 12 párt tudott megfelelni; és végül a 4%-os szabály következtében hatra csökkent a parlamenti képviselettel rendelkező pártok száma.38 Az 1994-es és az 1998-as választásokon hasonló tendencia érvényesült az 5%-os küszöbbel. A számok kìsértetiesen „egybeesnek‖, az1994-es és az 1998-as választásnál is 6 párt jutott be a parlamentbe. A pártstruktúrában végbement koncentráció hatására a trend megváltozott, 2002-ben 3,2006-ban pedig 4 párt, illetve pártszövetség szerzett mandátumokat az országos listán. (A pártszövetségek miatt 2002-ben 4 párt, 2006-ban 5 párt alakìtott frakciót az Országgyűlésben.)39 A választási küszöb alkotmányosságának kérdésében az Alkotmánybìróság határozott [3/1991. (II. 7.) AB határozat]. Álláspontja szerint a mandátumszerzés törvényben szabályozott módja és korlátai nem tekinthetők hátrányos megkülönböztetésnek, sem „a jogegyenlőség megvalósulását célzó, az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésére irányuló állami intézkedési kötelezettség megsértésének‖. Az indokolás rámutat, hogy a választási küszöb előìrása azt a célt szolgálja, hogy a törvényhozásban csak tényleges társadalmi támogatással rendelkező politikai erők vegyenek részt. A választópolgár pedig, amikor szavazatát valamely párt listájára adja, vállalja annak kockázatát, hogy a szavazatával támogatott párt – az értékelés szabályai szerint – parlamenti párt lesz, vagy nem kerül be az Országgyűlésbe – emeli ki az Alkotmánybìróság az alkotmányellenesség megállapìtására vonatkozó indìtványt elutasìtó határozatában. Mint láttuk, a pártoknak a parlamentbe jutáshoz komoly szűrőkön kell átmenniük. Az egyéni választókerületi jelölés egyszerűségével szemben a pártok jelölési, listaindìtási joga – az európai gyakorlattól eltérően – meglehetősen bonyolult. Ez összefügg a választójogi törvény megalkotásának idején létező és alakuló pártok 147 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

nagy számával, a politikai szétaprózódottsággal. Minden bizonnyal a pártstruktúrák kialakulása, stabilizálódása következtében nélkülözhetők lesznek a listaindìtást korlátozó feltételek törvényi előìrásai. A választójogi törvény sajátos megoldásai közé tartozik, hogy a háromféle mandátumszerzési módhoz igazodva ugyanaz a személy egyidejűleg jelölt lehet egy egyéni választókerületben, egy területi listán és az országos listán is. Ez a pártoknak abszolút biztonságot jelent vezetőik, meghatározó személyiségeik képviselői mandátumhoz juttatására. Mivel a pártok által összeállìtott listák kötött listák – a választópolgárok nem változtathatnak a sorrenden –, azok a jelöltek, akiket egyidejűleg indìtottak egyéni választókerületben és mindkét listán (vezető helyen), garantáltan képviselők lesznek (már ha a párt bejut a parlamentbe). Ilyen esetben, amennyiben a jelölt az egyéni választókerületben mandátumot szerez, őt a területi listáról, illetve az országos listáról törölni kell. Ha a mandátumhoz a területi listán jut a jelölt, akkor nevét az országos listáról kell törölni. Az ìgy „kieső‖ (már megválasztott) jelölt helyébe a listán soron következő jelölt lép. Ez a rendszer viszont épp azt teszi lehetővé, hogy ha valakit nem választottak képviselővé az egyéni választókerületben, és a megyei listán sem jutott mandátumhoz, akkor is képviselő lehet az országos listán szerzett mandátum elnyerésével.

7. 7.7. AZ ÖNKORMÁNYZATI VÁLASZTÓKERÜLETI RENDSZEREK A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvényt az új parlamenti választójogi törvény alapján megválasztott Országgyűlés fogadta el 1990. augusztus 3-án. A törvényt azóta többször módosìtották, az 1994. évi LXII. törvény – szakaszról szakaszra – revìzió alá vette, és a választási rendszert érintő jelentős módosìtásokat vezetett be, az egyidejűleg elfogadott alkotmánymódosìtás alapján. Ezt követően az 1997. évi C. törvény, valamint az 1998. évi XXIX. törvény hajtott végre jelentős módosìtásokat, bár a választókerületi struktúrát, a választási rendszert egyik törvény sem érintette. Az önkormányzati választási törvény differenciált szabályozással kìvánt feltételeket teremteni ahhoz, hogy a különböző tìpusú települések a helyi sajátosságoknak, az eltérő politikai tagoltságnak megfelelő képviselőtestületeket hozhassanak létre. A törvény nem kényszerìti a településeket uniformizált rendszerbe, nem kéri számon a pártokat a kis falvakban (ahol esetleg a pártosodás folyamata 1990-ben még el sem indult), ugyanakkor pártelvű is, mert a városokban (ahol a pártoknak a helyi folyamatok befolyásolásában már komoly szerepük lehet) külön lehetőséget biztosìtott a pártlistákon történő mandátumszerzésre. Ennek megfelelően a választási törvény háromféle választókerületi rendszert vezetett be a mintegy háromezer településen. A 10 000 lakos alatti településeken a kislistás választási rendszer, a nagyobb lakosságszámú településeken, elsősorban városokban és fővárosi kerületekben a – parlamenti választásokból már ismert – kétszavazatos rendszer és a főváros mint egész vonatkozásában a listás választási rendszer került elfogadásra. Az 1994-es módosìtás megszüntette a kétszavazatos (az abszolút többségi és a listás választás kombinációjára épülő) választási rendszert a 10 000 lakos feletti településeken. Helyette egyfordulós, egyszavazatos, vegyes, relatìv többségi választási rendszert vezetett be, kompenzációs mandátumokkal. Így megmaradt az önkormányzati választások differenciált rendszere, sőt – a módosìtás után – a helyi kisebbségi önkormányzatok választásával tovább bővült. 2006-tól a kisebbségi önkormányzati választásokra a helyi önkormányzati választásoktól elválasztva, külön törvény alapján kerül sor. A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról szóló 2005. évi CXIV. törvény szabályait a tankönyv másik fejezetében, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogaival összefüggésben ismertetjük. A hatályos választójogi törvény alapján tehát: – kislistás választási rendszer maradt a 10 000 és ennél kisebb lélekszámú településeken, – vegyes választási rendszert vezettek be a 10 000 lakost meghaladó településeken és a fővárosi kerületekben, – listás, arányos rendszerben választják a fővárosi közgyűlés és a megyei közgyűlések tagjait, – a polgármestereket és a főpolgármestert közvetlenül választják a választópolgárok.

7.1. 7.7.1. A kislistás rendszer

148 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

A kistelepüléseken az önkormányzati képviselők választásának új, racionális formáját vezette be a választójogi törvény. A 10000 lakosnál kisebb településeket nem szabdalják választókerületekre, hanem a település egésze alkot egy választókerületet. Ez még az a nagyságrend – de az e kategóriába tartozó települések többsége jóval kisebb lélekszámú –, ahol az emberek jól ismerik egymást, könnyen ki tudják választani egy listáról azt a néhány embert, akit képviselőjüknek akarnak. A kislistás választás – az elnevezés megtévesztő lehet – lényegében tehát személyekre, nem pedig listára történő szavazást jelent. Nem versenyeznek különböző listák egymással, hanem valamennyi jelölt nevét (függetlenül attól, hogy állampolgárok vagy szervezetek jelölték) ábécérendben egy listára veszik fel, amelyről a választópolgár annyi jelöltet választ, ahány képviselő a törvény értelmében az adott településen lehet. A képviselők száma a lakosság számának függvényében változik. A törvény hat kategóriát alakìtott ki: 1. 100lakosig3 képviselőt, 2. 600lakosig5 képviselőt, 3. 1300lakosig7 képviselőt, 4.3000lakosig9 képviselőt, 5.5000lakosig11 képviselőt, 6.10 000lakosig13 képviselőt választhatnak. A szavazólap tartalmazza a megválasztható képviselők számát. A jelöltek neve után feltüntetik annak a pártnak vagy társadalmi szervezetnek a nevét (vagy rövidìtését), amely a jelöltet állìtotta, illetve jelzik a független jelölés vagy kisebbségi jelöltség tényét. Képviselők azok lesznek, akik a legtöbb szavazatot kapták, a törvényben meghatározott mandátumszámhoz viszonyìtva. Ahol tehát öt képviselőt lehet választani, ott az az öt jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb szavazatot kapta, függetlenül attól, hogy milyen sorrendben szerepelt a listán. A listán lévő sorrendnek csak egyetlen esetben van jelentősége, akkor, ha két jelölt azonos szavazatszámot ért el, ilyenkor a sorrendet sorsolás dönti el. A törvényben nincs előìrás arra nézve, hogy hány százalékot kell elérnie a jelöltnek, ìgy relatìv többséggel is megválaszthatók a képviselők. Nem tartható meg a választás, ha kevesebb jelölt indul, mint amennyi a településen megválasztható képviselők száma. Ilyenkor időközi választást kell kitűzni, csakúgy, mint a be nem töltött képviselői helyekre. Ha a kislistán szereplő jelöltet egyidejűleg polgármesternek is megválasztották, akkor a kis- listáról törlik, és helyébe a legtöbb szavazatot elért jelölt lép.

7.2. 7.7.2. A vegyes választási rendszer A 10 000-nél több lakosú településeken és a fővárosi kerületekben az 1994-es módosìtással az úgynevezett vegyes választási rendszer került bevezetésre: a képviselők „egy részét egyéni választókerületben választják, másik része kompenzációs listáról jut mandátumhoz‖. Lényegében a mandátumok nagyobb hányada, mintegy 60%-a relatìv többségi választással szerezhető meg, a fennmaradó mandátumok pedig a töredékszavazatok arányában „kárpótolják‖ az egyéni választókerületek veszteseit. Így a kétszavazatos rendszer megszüntetésével a választók nem szavaznak pártokra vagy jelölőszervezeteikre, a listás szavazatok arányos elosztása nem valósul meg. A kompenzációs lista nem „választási lista‖, önmagában nem életképes, léte és működőképessége az egyéni választókerületi jelölések, illetve eredmények függvényében alakul. Kompenzációs listát ugyanis az a jelölőszervezet indìthat, amely az egyéni választókerületek legalább egynegyedében jelöltet állìtott (lehetnek közös jelöltek és indìtható közös kompenzációs lista is). A választópolgár az egyéni választókerületi jelöltre szavaz, ezt azonban nem tekintik automatikusan pártra vagy jelölőszervezetre is leadott szavazatnak. Csak azok a szavazatok minősülnek töredékszavazatnak, amelyek nem eredményeztek mandátumot; és ezek képezhetik a kompenzációs listáról szerezhető mandátumok alapját. Egy-egy kompenzációs lista tehát a település egyéni választókerületeiből összesìtett töredékszavazatok arányában kap mandátumot. Ha valamely jelölőszervezetnek nincs önálló (vagy közös) kompenzációs listája, akkor a rá eső töredékszavazat értelemszerűen elvész. Az önkormányzati választójogi törvény a lakosságszámhoz viszonyìtva konkrétan meghatározza, hogy az egyes kategóriákban hány egyéni választókerületi és hány kompenzációs listás mandátum szerezhető: 1. 25 000lakosig10 egyéniés7 listás, 149 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

2.50 000lakosig14 egyéniés9 listás, 3. 60 000lakosig15 egyéniés10 listás, 4. 70 000lakosig16 egyéniés11 listásmandátum. Minden további 10 000 lakos után eggyel nő az egyéni választókerületi, mìg minden további 15 000 lakos után eggyel nő a listás képviselők száma. A városokban, fővárosi kerületekben bevezetett „vegyes‖ választási rendszer a választópolgárok számára a legegyszerűbb szavazási módot jelenti. Egyetlen képviselőjelöltre kell szavazni, a többi kérdést a választási matematika dönti el. A helyzet valójában ennél jóval bonyolultabb. Egyrészt a választópolgár elvesztette azt a jogát, hogy megoszthassa szavazatát egy személy és egy párt között, ami a tudatos választót komoly dilemma elé állìthatja. Másrészt a polgármesterek, a kisebbségi önkormányzatok, a megyei közgyűlési tagok közvetlen választásának bevezetésével, egyidejűleg kell mindegyik képviseleti tìpusban – külön-külön szavazólapon – képviselőt választani. Így választókerületenként általában négy, a fővárosban öt szavazólappal kell a választópolgárnak megbirkóznia, illetve felelősségteljesen dönteni a polgármesterek és a képviselők személyéről. Az egyéni választókerületekben – minthogy a 10 000 főt meghaladó településeken ez az „alapvető‖ választási forma – a képviselő-jelöléshez az adott választókerület nyilvántartásában szereplő választópolgárok 1%-ának ajánlása szükséges. A választópolgárok jelölési fajtánként csak egy jelöltet, illetve listát ajánlhatnak. Választókerületenként, illetve egy településen belül többféle jelöltség is vállalható, a fővárosban például öt különböző fajta jelöltséget fogadhat el a választópolgár. A több helyen is ajánlott jelöltnek – legkésőbb a választást megelőző 19. napig – nyilatkoznia kell, hogy melyik jelölést fogadja el. Az egyéni választókerületi rendszerben az lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, minden további megkötöttség nélkül. Az ily módon, relatìv többséggel szerzett mandátumok, illetve a kompenzációs listáról a jelölőszerveknek jutó mandátumok együttesen határozzák meg a képviselő-testület összetételét a több mint 10 000 lakosú településeken.

7.3. 7.7.3. A fővárosi és a megyei közgyűlési választások A fővárosban kétfajta önkormányzat egyidejű megválasztására kerül sor: a kerületi képviselő-testületek és a fővárosi közgyűlés tagjainak választására. A kétféle önkormányzatba más-más szabályok alapján történik a választás: a kerületekben ugyanúgy, mint minden 10 000 főt meghaladó településen, vegyes választási rendszerben, a fővárosban pedig listás, arányos rendszerben. A fővárosi közgyűlés 66 tagját közvetlenül listákon választják meg a választópolgárok. Fővárosi listát azok a pártok, társadalmi szervezetek indìthatnak, amelyek legalább hat fővárosi kerületben – kompenzációs – listát állìtottak. A fővárosi listák kötöttek, ami azt jelenti, hogy a pártok, szervezetek által meghatározott sorrend szerint, a leadott szavazatok arányában kapnak mandátumot a jelöltek. A választópolgár tehát egy pártra vagy szervezetre szavazhat, de ezen túl nem befolyásolhatja a listán belüli sorrendet. Csak azokról a listákról kerülhetnek képviselők a fővárosi közgyűlésbe, amelyek megkapták az összes fővárosi listára leadott szavazatok 4%-át.40 Az 1994. évi LXII. törvény külön fejezetben szabályozza a megyei közgyűlés tagjainak közvetlen választását. Az eddig hatályos közvetett választással szemben a megye településeinek választópolgárai – kivéve a megyei jogú városokat – közvetlenül, listán választják a közgyűlés tagjait. Minden megyében két választókerület van: az egyik a 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú települések számára, a másik a 10 000 lakost meghaladó települések számára. A pártok, a jelölőszervezetek külön-külön indìthatnak listát a kétféle választókerületben, és a választás is külön szavazólapon történik. A törvény melléklete megyénként meghatározza a közgyűlés tagjainak számát, valamint azt is, hogy hány mandátum jut a 10 000 lakos feletti, illetve alatti településekre. Az egyes választókerületekben a listaállìtás feltétele, hogy a jelölőszervezetek össze- gyűjtsék a választókerületben lévő települések választópolgárai legalább 0,3%-ának ajánlását. Megfelelő számú közös ajánlás alapján megyei közös listát is indìthatnak a jelölőszervezetek.

150 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

A listák kötöttek, ajelöltek sorrendjét a jelölőszervezetek állapìtják meg. A mandátumokat a leadott szavazatok arányában – választókerületenként külön számìtva – nyerik el a listák. A mandátumszerzés feltételét jelentő 4%os határt az egyes választókerületekben külön-külön kell elérni.

7.4. 7.7.4. A polgármester, főpolgármester választása 1990-ben csak a 10 000-es lélekszám alatti településeken választották közvetlenül a polgármestert. Az 1994. évi LXI. törvény az alkotmány módosìtásával általános szabállyá tette a polgármesterek közvetlen választását. A jelölés feltételei a lakosságszámhoz viszonyìtva differenciáltan kerültek meghatározásra. A nyilvántartásban szereplő választópolgárok legalább 3%-ának ajánlása szükséges a 10 000 fő alatti településeken. A következőkategóriahatárát a 100 000-es lakosságú település jelenti. Ez alatt a választópolgárok 2%-a, de legalább 300 választópolgár, e felett a választópolgárok 1%-a, de legalább 2000 választópolgár ajánlhat érvényesen polgármesterjelöltet. A főpolgármester jelöléséhez a főváros választópolgárainak 0,5%-os támogatása, ajánlása szükséges. A polgármestert relatìv többségi rendszerben választják. Az a jelölt lesz polgármester, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, függetlenül attól, hogy hányan vettek részt a választáson, illetve a szavazatok milyen arányát tudhatja magáénak. Ha a választást nem lehetett megtartani, mert nem volt jelölt, vagy a legtöbb szavazatot két vagy több jelölt azonos szavazatszámmal érte el, akkor időközi választást kell kitűzni. Ugyanezek a szabályok vonatkoznak a főpolgármester-választásra is.

8. 7.8. AZ EURÓPAI PARLAMENTI VÁLASZTÁSOK Az Európai Unió tagországai 1979 óta az általános választójog alapján közvetlenül választják az Európai Parlament (EP) képviselőit. A választójog egységesìtése, az egységes „európai választási rendszer‖ létrehozása – bár évtizedek óta napirenden szerepelt – még várat magára. Minden ország saját szisztémája alapján, de arányos rendszerben választja a lakosságszám alapján meghatározott számú képviselőjét. Az Európai Parlamentben ötévenként tartanak választásokat. Az Európai Parlament 24 magyar tagjának választásáról a 2003. évi CXIII. törvény rendelkezik. Az európai választásokat meghatározó hazai szabályok a lehető legegyszerűbbek. A választás arányos rendszerben, listás szavazással történik, és az ország területe egy választókerületet alkot. Az országos választókerület bevezetése azért célszerű az EP-választásokon, mert az arányos képviselet elve jobban érvényesül egy nagy választókerületben, mintha több területre osztanák az országot. Továbbá a választás céljának is megfelel az országos listára történő szavazás. Listát a törvényesen bejegyzett pártok állìthatnak, más civil szervezetek vagy független jelöltek nem indulhatnak az EP-választásokon. A választás úgynevezett zárt vagy kötött listás rendszerben történik, miszerint a listán a jelöltek sorrendjét a pártok határozzák meg, és a választópolgár ezt a sorrendet szavazatával nem módosìthatja. A listaállìtás feltétele, hogy a választópolgárok által saját aláìrással hitelesìtett ajánlószelvényekből egy párt legalább 20 000-rel rendelkezzen. A választópolgár csak egy listát támogathat ajánlásával, a többes ajánlás érvénytelen. Jelöltként kizárólag egy listán szerepelhet a választópolgár. Minden választópolgár egy pártlistára adhatja le szavazatát. A választás egyfordulós, részvételi érvényességi és – mivel listás arányos választásról van szó – eredményességi kritériumoknak nem kell megfelelni. A választás eredményének megállapìtása a 24 európai parlamenti képviselői hely kiosztásával történik. Csak azok a pártlisták szerezhetnek mandátumot, amelyek az összes leadott érvényes szavazat több mint 5%-át megszerezték. A magyar európai parlamenti választásokon az országos listák jól ismert mandátumkiosztási módszerével (a d’Hondt rendszerrel) határozták meg, hogy melyik lista hány mandátumot nyert el, illetve az egyes pártok hány taggal képviseltetik magukat az EP-ben. A listáról ajelöltek – a zárt lista szabálya szerint – a párt által eredetileg meghatározott sorrendben jutnak mandátumhoz. Az Európai Parlament szerepének növekedésével, hatáskörének folyamatos bővülésével párhuzamosan, évtizedeken át napirenden volt a választójog, az egységes választási eljárás szabályozásának kérdése. Az alapszerződések szerint az EP-nek kell kidolgozni a javaslatokat az általános, közvetlen és minden tagállamban egységes eljárás szerint folyó választásokra, majd ezt követően a Tanács egyhangúlag elfogadott határozattal dönt a választási szabályokról. Az 1960-as évektől számos javaslat került előterjesztésre az „egységes választási

151 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

rendszer‖ érdekében, azonban a Parlament próbálkozásai sikertelenek maradtak a Tanács egyhangúlag elfogadott határozatának hiányában. Az áttörés 1976-ban következett be, amikor megszületett a Tanács határozata az EP képviselőinek általános és közvetlen választásáról.41 Az egységes választási eljárás elfogadása azonban a Parlament meg-megújuló javaslatai ellenére sorozatosan meghiúsult. Az évtizedek alatt végrehajthatatlannak bizonyuló rendelkezést az Amszterdami Szerződés módosìtotta. Az eredeti szöveget kiegészìtette egy alternatìvával, miszerint „közös elvek‖ alkalmazása minden tagállamban helyettesìtheti az egységes eljárást a választások során. Ezzel a kiegészìtéssel megnyìlt az út a rugalmas megoldás felé, amely lehetővé teszi, hogy a választási rendszerek közös alapelveinek érvényesìtése mellett, a részletes szabályokról a tagországok nemzeti sajátosságaiknak megfelelően döntsenek. Az EP erre irányuló 1998-as tervezetét a Tanács 2002-ben elfogadta.42 A választási eljárásról szóló, parlamenti ciklusokat átìvelő viták ezzel nyugvópontra jutottak, és a 2004-es választások már a közös elvek alapján folytak. A legfontosabb közös alapelvek: – az arányos képviselet elve,43 – az általános, közvetlen, szabad és titkos választás, – a választókerületi beosztás – amely igazodhat a nemzeti sajátosságokhoz – nem változtathatja meg a választási rendszer arányos jellegét, – a választási küszöb a leadott szavazatok maximum 5%-a lehet, – a választási eljárásra a tagországok saját nemzeti rendelkezései az irányadók, de ezek nem változtathatják meg a választási rendszer alapvetően arányos voltát. A felsorolásból kitűnik, hogy a közös elvek tulajdonképpen csak a választási rendszert határozzák meg, az arányosságot állìtva a választások középpontjába, és néhány alapvető garanciális szabályt fogalmaznak meg, nagy mozgásteret engedve a tagállami törvényhozásnak. Az EP tagjainak választásáról lényegében két uniós jogszabály rendelkezik. Az egyik az előbbiekben érintett közös elveket tartalmazó, a Tanács 2002-es határozatával módosìtott 1976-os határozathoz csatolt okmány, amely az általános és közvetlen választásokról rendelkezik. A másik fontos jogszabály a Tanács 1993. december 6-i irányelve, amely lehetővé teszi az állampolgárságuktól eltérő lakóhellyel rendelkező uniós polgárok számára, hogy az európai parlamenti választásokon abban a tagországban gyakorolják választójogukat (választhassanak és megválaszthatók legyenek), amelyben lakóhelyük van.44 Ez a szabály ajogegységesìtés és a polgári egyenjogúság irányába tett fontos lépésnek számìt. A magyar szabályozás ennek megfelelően határozza meg a választójogosultság feltételeit.

9. 7.9. A VÁLASZTÁSI ELJÁRÁS GARANCIÁLIS SZABÁLYAI A választási eljárás részletes, precìz szabályozása önmagában garanciális jelentőségű, behatárolja az állami szervek cselekvési lehetőségeit. A jelölés során alkalmazott eljárások, a választókerületek kialakìtásának meghatározása, a szavazatok leadásának módja, a szavazatok összeszámlálása, a mandátumok elosztása stb. mind a választási eljárásra vonatkozó fontos szabályok, amelyeket külön törvény, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény tartalmaz. A választási eljárási törvény nóvuma, hogy alkalmazási köre kiterjed az országgyűlési képviselők választására, az Európai Parlament tagjainak választására, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a kisebbségi önkormányzatok tagjainak a választására, az országos és a helyi népszavazásra, továbbá az országos és a helyi népi kezdeményezésre. A törvény felsorolja a választási eljárás alapelveit, amelyeket a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk. Ezek a következők: – a választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása; 152 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

– önkéntes részvétel a jelölésben, a választási kampányban, a szavazásban; – esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölőszervezetek között; – jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás; – jogorvoslat lehetősége és pártatlan elbìrálása; – a választás eredményének gyors és hiteles megállapìtása. A választás kitűzésétől a szavazást megelőző napig terjed a választási kampány időszaka. A kampány célja a jelöltállìtás, illetve ajelöltek és a pártok választási programjainak megismertetése, minden igénybe vehető eszközzel történő népszerűsìtése a választók megnyerése érdekében. A parlamenti választásoknál ajelöltek kiválasztásában és a kampányban a pártok döntő szerepet játszanak. Támogatóik vagy megbìzottaik ajánlószelvényeket gyűjtenek a jelöltállìtáshoz, választási gyűléseket szerveznek, propagálják a pártok programjait, plakátokat, szórólapokat terjesztenek stb. A választási kampányban bármely választópolgár részt vehet és szabadon népszerűsìtheti a jelöltet, a közrendvédelmi és a tulajdonvédelmi előìrásokat azonban be kell tartani. Nézzünk néhány példát: választási plakát (falragasz, hirdetés, felirat, szórólap, vetìtett kép) engedély nélkül előállìtható és általában korlátozás nélkül elhelyezhető, épület falára, kerìtésre plakátot elhelyezni azonban kizárólag a tulajdonos, a bérlő, illetve a vagyonkezelő hozzájárulásával lehet. Állami vagy önkormányzati hatóság épületében plakátot elhelyezni tilos. A szabadon szervezhető és nyilvános választási gyűléseken a rend fenntartásáról a gyűlés szervezőjének kell gondoskodnia. Ezek az előìrások nem tartalmilag korlátozzák a választási kampányt, hanem eljárási garanciákkal védik mások jogait és a közérdeket. A szavazást megelőző nap 0 órától tilos kampányt folytatni, ez a kampánycsend időszaka. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény alapelve az esélyegyenlőség a jelöltek és jelölőszervezetek között. A kampány eredményességét, ajelöltek és a pártok népszerűvé válását, a választói támogatottság növekedését két tényező befolyásolja jelentősen: a tömegkommunikációs eszközök szerepe és a kampány finanszìrozásának lehetősége. A két tényező összefügg egymással, mert ha egy jelölt vagy egy párt korlátlanul fordìthat anyagi eszközöket a kampányra, akkor például fizetett választási hirdetésekkel, napi többszörös megjelenéssel a tv képernyőjén aránytalanul növelheti esélyeit azokkal szemben, akik korlátozott anyagi forrásokkal rendelkeznek. Ezért több országban, ìgy Magyarországon is maximálják a kampányra fordìtható költségeket. A választók nyilvántartása a választásra jogosultakat tartalmazó jegyzék, amelyet községenként, városonként, illetve egyéni választókerületenként, azon belül szavazókörönként kell elkészìteni. A választójogi törvények a választási irodák vezetőinek feladatává teszik a névjegyzék elkészìtését, az erről való értesìtés kiküldését, valamint a választójoggal nem rendelkező nagykorú állampolgárok jegyzékének összeállìtását. A nyilvántartásba fel kell venni azokat a választójoggal rendelkező személyeket, akiknek lakóhelye a szavazókörben van. A nyilvántartást a polgárok személyi adatainak és lakcìmének nyilvántartása alapján állìtják össze. A választás során viszont csak azok adhatnak le szavazatot, akik a nyilvántartásban szerepelnek. Ezért különös jelentősége van a nyilvántartás pontosságának, illetve a jegyzékből való kihagyás vagy jogosulatlan felvétel miatti jogorvoslati lehetőségeknek. A választók nyilvántartását a helyi önkormányzat polgármesteri hivatalának helyiségében közszemlére kell tenni, és a helyi választási iroda vezetője köteles gondoskodni arról, hogy a közszemlére tétellel egyidejűleg a választópolgárokat értesìtsék a nyilvántartásba vételükről. Ezen információk alapján a választópolgárok a helyi választási iroda vezetőjénél kifogást emelhetnek a nyilvántartással kapcsolatban. Ha a helyi választási iroda vezetője a kifogásnak nem ad helyt, a beérkezését követő három napon belül megküldi az illetékes helyi bìróságnak, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bìróságnak. A bìróság a beérkezéstől számìtott három napon belül nemperes eljárásban és egyesbìróként határoz. Ha a bìróság a kifogást alaposnak tartja, elrendeli a nyilvántartás módosìtását. A választásokat lebonyolìtó szerveket – különösen, ha azok állami szervek voltak, amelyre a kormányzó pártok döntő befolyást gyakorolhattak – a történelem során gyakran jogos bizalmatlanság övezte. A demokratikus elvek érvényesìtése megkìvánja az egyoldalú elkötelezettségektől mentes, a választások tisztaságának garantálására alkalmas választási szervek működését. 153 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

A választójogi törvények a választópolgárok független – csak a törvény által kötött – szervezeteiként definiálják a választási szerveket, amelyeknek elsődleges feladata a választások tisztaságának biztosìtása, a pártatlanság érvényesìtése, a törvényesség ellenőrzése és szükség esetén a választás törvényes rendjének helyreállìtása. 45 A választási szerveknek két tìpusa van: a választási bizottságok, amelyeket országgyűlési választókerületenként, illetve helyi, területi és országos szinten hoznak létre, valamint a szavazatszámláló bizottságok, amelyek szavazókörönként alakulnak. Mindegyik bizottság választott és delegált tagokból áll. A törvény a bizottsági tagok minimális számát határozza meg, illetve azt, hogy hány tagot kell a bizottságba választani. Ezenkìvül minden jelöltet állìtó párt vagy független jelölt jogosult a bizottságokba megbìzottat delegálni, aki egyenrangú tagként vesz részt a bizottság munkájában. Minden választási bizottság mellett – kivéve a szavazatszámláló bizottságot –, valamint a külképviseleteken választási iroda működik. A választási irodák a választásokkal kapcsolatos állami feladatokat ellátó szervek, tagjai köztisztviselők, közalkalmazottak lehetnek. A választási szervek tevékenysége nyilvános, a rendelkezésre álló adatok nem titkosìt- hatók. A sajtó képviselői külön engedély nélkül jelen lehetnek a választási és a szavazatszámláló bizottságok munkájánál, a szavazatok összeszámlálását azonban nem zavarhatják. A nyilvánosság korlátja, hogy nem sértheti a szavazás titkosságát és a személyiségi jogokat. A választójogi törvények a bìrói jogvédelmet általánossá teszik, a bìrói jogorvoslat lehetőségét a választási eljárás minden fázisára kiterjesztik. A választási jogszabályok, illetőleg alapelvek megsértése miatt kifogással lehet élni. A választási bizottság kifogásról döntő, illetve egyéb elsőfokú határozata ellen (az Országos Választási Bizottság határozatait kivéve) pedig fellebbezés nyújtható be, amelyről magasabb szintű választási szerv dönt. A választási bizottság másodfokú határozata, továbbá az Országos Választási Bizottság határozata ellen végül bìrósági felülvizsgálat iránti kérelmet lehet benyújtani. Nincsenek külön választási bìróságok, a rendes bìróságok járnak el, amelyek nemperes eljárásban három napon belül döntenek.

10. Jegyzetek 1. A Magyarországon 1848-ban népképviseleti alapon megválasztott országgyűlés szociális összetétele nem sokban különbözött az előző, rendi országgyűléstől. A választójogosultság feltételéül szabott anyagi javak feletti rendelkezés, meghatározott nagyságú adófizetés előìrása azt eredményezte, hogy az első világháborúig a lakosság 5-7%-ának volt választójoga. 2. Ez a felfogás tükröződik, főként Laband és Jellinek munkáinak hatására, Nagy Ernő, Polner Ödön, Concha Győző és később Tomcsányi Móric közjogi ìrásaiban. 3. Jellinek, miközben elismeri az egyéni jogigény lehetőségét (például panasz a választói névjegyzékbe történő törvényellenes felvétel miatt), azzal érvel, hogy sohasem lehet egyéni igény egy másik személy megválasztására, képviselői minőségére. Sőt, az egyéni választói jogosultság megsértése ellenére is érvényes lesz a választás, ha az egyéni jog megsértése a választás kimenetelét nem befolyásolta. Lásd G. Jellinek: System der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg, 1982, 152–157. o. 4. A választójog általánosságának elismerésére Európa nagy részén lényegében az első világháború befejezésétől került sor, ami jórészt a férfiak általános választójogát jelentette. Svájcban még 1958-ban is a nők választójoga ellen foglaltak állást az erről tartott népszavazáson a választójogosult férfiak. 5. A 3/1991. (II. 7.) AB határozat az egyenlőség elvét a következőképpen értelmezi: „A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akaratok csorbìtatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az alkotmány kinyilvánìtja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez.‖ 6. Az egyenlőség elvét sértő, választókerületekkel való manipulációk megakadályozására a választókerületek határait rendszeresen felülvizsgáló független bizottságokat hoztak létre az egyes országokban. Például NagyBritanniában a Boundary Commission jelentése alapján tìzévenként – a migrációra tekintettel – korrigálják a választókerületek határait. 7. Az alkotmánybìrósági döntés értelmében a parlamentnek az országgyűlési képviselők 2006. évi általános választását követően 2007. június 30-ig kell teljesìtenie e jogalkotói feladatát.

154 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

8. Bár a 2004-es európai parlamenti választásra vonatkozó előìrások szerint a szavazatszámlálást nem külképviseleti bizottságok, hanem az Országos Választási Bizottság erre kijelölt tagjai végezték, ez csak egyszeri alkalomra szóló, csupán e választások során alkalmazandó szabályozás volt. 9. Az arányos választási rendszer ellentmondásairól, a pártstruktúra és a választási rendszerek kapcsolatáról lásd Dezső Márta: Választási rendszerek Nyugat-Európában. Jogtudományi Közlöny, 1989. 7., s azott szereplő irodalomból különösen M. Duverger, V. Bogdanor, S. M. Lipset és S. Rokkan hivatkozott munkáit. 10. Nagy-Britanniában először 1944-ben szabályozta törvény a független bìrákból, köztisztviselőkből álló bizottságok (Boundary Commissions) felállìtását – Skóciában, Walesben és Észak-Írországban is külön-külön –, amelyek javaslatot tesznek a parlamenti választókerületek határainak módosìtására. A bizottságoknak 10–15 évenként jelentést kell tenniük a választókerületek határainak korrekciójára. A választókerületi határok időről időre történő rendszeres felülvizsgálata biztosìtékot teremt a kirìvó különbségek megszüntetésére. Franciaországban az egyéni választókerületekre vonatkozó 1986-os szabályozás tiltja a kisebb járások feldarabolását, valamint azt is, hogy megyén belül a választókerületek méretei között 20%-osnál nagyobb legyen az eltérés. A választókerületek meghatározására tett kormányjavaslatokat köztisztviselőkből álló bizottság vizsgálja felül. 11. A d’Hondt-rendszer különböző továbbfejlesztett változatait is alkalmazzák, amelyek a kisebb pártok számára kedvezőbbek. Ezek közé tartozik a skandináv országokban elterjedt Sainte-Laguë-formula (ahol az osztószámsor 1, 3, 5 stb.-re változik). A kisebb pártok ìgy könnyebben jutnak mandátumhoz. 12. A Hare-módszernek is vannak továbbfejlesztett változatai, amelyek a választókerületben – a választási osztó csökkentésével – könnyebbé teszik a mandátumok kiosztását, és kedvezőbb helyzetbe hozzák a kisebb pártokat. Ilyenek: a Hagenbach-Bischoff-formula (ahol az elérhető mandátumok számához hozzáadnak egyet), illetve az Imperiali-módszer (a mandátumok számához kettőt adnak hozzá a kvóta megállapìtásakor). 13. Az utóbbi évtizedben Nyugat-Európában – körülményeit és hatását tekintve – a legjelentősebb választásirendszer-reformot Olaszországban hajtották végre. Két népszavazás után, kiélezett pártpolitikai és közjogi helyzetben, a parlament közel fél évszázados gyakorlattal szakìtva, az arányos rendszer helyett 1993-ban bevezette a kétszavazatos vegyes választási rendszert. A képviselők háromnegyed részét, 475 főt egyéni választókerületben relatìv többséggel választanak, a maradék egynegyed részt, 155 képviselőt pedig listás, arányos rendszerben. A szenátus választásánál ugyanez a többségi és a listás mandátumok aránya, viszont minden választónak csak egy szavazata van, amellyel az egyéni választókerületi jelöltre szavaz. A személyre leadott szavazat pártszavazatnak is minősül, ìgy ugyanazt a szavazatot kétszer veszik számìtásba. A lista kompenzációs jellegű, a 4%-os küszöböt és a d’Hondt-formulát alkalmazzák. A képviselőházi választásoknál viszont a kétszavazatos rendszer az önálló relatìv többségi és kerületi listás választások kombinálásán alapul. A kétféle választási rendszer együttes alkalmazása új tìpusú vegyes választási rendszert hozott létre. 14. A kétszavazatos rendszert alkalmazó országok (például Dél-Korea, Mexikó, Venezuela) sorához csatlakozott az 1990-es évek első felében Olaszország, Japán és Új-Zéland. 15. Az első szabad választásokon az arányos választást relatìv többségi választással kapcsolta össze: Jugoszlávia (1992), Horvátország (1992), Oroszország (1993), illetve az arányos rendszert abszolút többségi választással kombinálta: Bulgária (1990), Magyarország (1990), Albánia (1992), Litvánia (1992). Időközben Bulgáriában és Jugoszláviában áttértek a listás, arányos választásokra. 16. Ezzel a rendelkezéssel jelentősen csökkent a választójogosultak száma. Az 1869-es – a törvény életbelépését megelőző utolsó – választáson az összlakosság 6,8%-ának volt választójoga, mìg az új feltételek alapján a lakosság 4,3%-a szavazhatott. Az 1899. évi XV. törvénycikk az adóhátralékot mint kizáró okot törölte, ìgy a századfordulón a lakosság 6%-a rendelkezett választójoggal. 17. Az 1919 áprilisában tartott választáson politikai kizáró okokat alkalmaztak, nem választhattak például a lelkészek és a szerzetesek sem. 18. Előbb az 5985/1919. M. E. rendelet, majd a Bethlen-kormány választójogi rendelete határozta meg a választójog feltételeit: tìzévi állampolgársághoz, kétévi egy helyben lakáshoz, iskolai végzettséghez és a nőknél magasabb életkorhoz kötve a választójogosultságot. 19. E törvény alapján az 1926-ban tartott választások alkalmával a kormány úgy határozta meg a választókerületek területét, hogy saját pártjának szavazóit jelentős előnyben részesìtette a mandátumok

155 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

megszerzésénél. A kormányt alkotó Egységes Párt a szavazatok 46%-ával a mandátumoknak csaknem a 70%ához jutott. 20. Lényeges különbség van az itt leìrt kétszeres választójog és a hatályos választójogi törvény kétszavazatos rendszere között, mivel az előbbi csak meghatározott körben, mìg az utóbbi mindenkinek két szavazatot biztosìt. 21. A választójog általánossága politikai megszorìtásokkal érvényesült. Lásd Balogh Sándor: Választások Magyarországon, 1945. Budapest, 1984, valamint: A magyar parlament 1944-1949. Szerk. Hubai László, Tombor László. Budapest, 1991. 22. Az 1949. évi IX. törvény csak részleteiben módosìtotta a választójogot, alapvető kérdésekben nem, viszont teljesen megváltozott a választások politikai tartalma s ezáltal a létrehozandó képviselet is. 23. Általában a totalitárius rendszerek sokkal nagyobb súlyt fektettek a széles körű részvétellel megtartott választásokra, mint az autoritárius államok, mert ideológiájukhoz hozzátartozik a néprészvétel és a tömegek mozgósìtása, saját fennálló hatalmuk igazolására. Lásd G. Hermet – R. Rose – A. Rouquié (eds.): Elections without Choice. London, 1978. 24. Az új választási rendszer bevezetése a kötött lajstromok megszüntetésével lehetővé tette, hogy az egyéni jelöltek kiválasztásánál az állampolgárok ajánlásokat tegyenek. De nemhogy a politikai alternatìvák közötti (amelyek meg sem jelenhettek), hanem még a személyek közötti választás sem volt biztosìtott – általában minden választókerületben egy jelöltet állìtott a jelölésre jogosìtott népfrontbizottság. 25. Az a terv, hogy az 1957-es országgyűlési választásoknál áttérnek az egyéni választókerületi rendszerre, nem realizálódott, sőt a választásokat sem tartották meg, csak 1958-ban. Az 1956-ban javasolt változtatásra egy évtized múltán került sor. 26. Ezek a választójogi törvények az állampolgárok aktivitását feltételezték, s olyan időszakban születtek, amikor a gazdasági reform bevezetése egy liberalizálódó gazdasági-társadalmi struktúra előképét villantotta fel. A képviseletben a politikai elvvel szemben az egyre markánsabban megjelenő területi érdekek dominanciája érvényesült. 27. A kötelező többes jelölés – amely politikai és jogi nonszensznek egyaránt tartható –, valamint az országos lista, amely többnyire a „védett káderek‖ listájává vált, minden kritizálhatósága ellenére, megbontotta a korábbi egységes mechanizmust, és segìtette a korábbi képviseleti rendszer lebontását. 28. Lásd Kukorelli István: ìgy választottunk. Adalékok a választási reform és az 1985. évi általános választások történetéhez. Budapest, 1988. Az összehasonlìtásból kiderül, hogy 1949 óta az 1985-ös választások produkálták a legnagyobb változást a parlament összetételében: az Országgyűlés 63%-a megújult (81. o.). 29. Lásd részletesen Wiener György: A választási törvény keletkezéstörténete. Múltunk, 2000. 2. 92-153. o. 30. A képviselői minőséggel összeférhetetlen foglalkozásokat, pozìciókat, tisztségeket általában a választójogi törvények tartalmazzák mint a passzìv választójog, a választhatóság jogi korlátait. Lásd például az angol, francia, olasz, spanyol választási törvényeket. 31. Az arányossági kritériumok érvényesülésének mértékéről a választási eredmények elemzése alapján pontos képet ad Szoboszlai György: Választási rendszer és politikai tagoltság cìmű tanulmányában. In Parlamenti választások 1990. Politikai szociológiai körkép. Budapest, 1990, 12-26. o. A vegyes választási rendszert értékeli Dezső Márta: A választási rendszer életképessége és anomáliái cìmű tanulmányában. In Parlamenti választások 1994. Politikai szociológiai körkép. Budapest, 1995, 84-92. o. 32. A választójogi törvénytervezet parlamenti vitája során komoly harc folyt az egyéni választókerületek számának növeléséért. Az okokról és az előzményekről részletesebben lásd Schmidt Péter: Választottunk.., (Széljegyzetek a választáshoz.) Uo. 3-11. o. 33. Például Nagy-Britanniában a történelmileg létrejött választókerületek határait hosszú időn keresztül megtartották akkor is, ha a választókerületek lakosságának számában jelentős módosulások következtek be. De találunk történelmi példákat az egyenlőtlen egyéni választókerületek kialakìtására az USA-ban (gerrymander), Magyarországon a két világháború közötti időszakban vagy Franciaországban a második világháború után.

156 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER

34. A jelölés jogi feltétele általában meghatározott számú választópolgár jelöltet támogató aláìrása. A jelölés konkrét feltételeiről, a hagyományosan stabil parlamenti pártok kedvezményeiről lásd részletesebben: Dezső Márta – Bragyova András: A választási rendszerek általános vonásai és a jelölések a nyugat-európai országokban. Budapest, 1990. 35. Vannak olyan országok, ahol a jelöltté válás feltétele meghatározott, nem túl magas összeg, ún. kaució letétbe helyezése, amely a szavazatok bizonyos (előìrt minimális) részének elérése esetén visszajár. Például Nagy-Britanniában 500 font a kaució, amelyet akkor kap vissza ajelölt, ha megkapta a szavazatok 5%-át. 36. A választókerületi beosztás nem esik szükségszerűen egybe a közigazgatási beosztással. Sőt, az esetek többségében külön választókerületi beosztást hoznak létre az arányos választási rendszerekben. Minél nagyobb ugyanis egy többmandátumos választókerület, annál jobban közelìt az eredmény a mandátumok arányos elosztásához. A szélső eset, amikor az egész országot tekintik egy választókerületnek. Magyarországon azáltal, hogy minden megye külön választókerületet alkot – a megyék nagyságrendjében mutatkozó jelentős eltérések miatt –, újabb aránytalansági elemek kerülnek a választási rendszerbe. 37. Töredékszavazatnak minősülnek az egyéni választókerületekben a mandátumot nem eredményező szavazatok az első érvényes fordulóból a pártjelöltek esetében, valamint a megyei listákra adott, de a mandátumok elosztásánál megmaradó szavazatok is. Ezeket összegzik pártonként az országos listáról szerezhető mandátumok elosztásához. 38. Lásd Szoboszlai: i. m. 17. o. 39. A jelölések egymásra épülő rendszere, illetve a választójogi törvényben alkalmazott szűrők, végül az 5%-os küszöb azt eredményezi, hogy a pártok csökkenő számban tudtak megfelelni fokozatosan szigorodó követelményeknek. Ezt a szelekciós mechanizmust a kormányozhatóság érdekében alkalmazzák. A parlamenti pártok számát jelentősen befolyásolja a pártstruktúra alakulása, az integrációs folyamatok, a polarizálódás, illetve a választások előtt megkötött szövetségek. A két utóbbi országgyűlési választáson a két legnagyobb párt összesen a szavazatok több mint 80%-át szerezte meg. Lásd Szoboszlai György: Polarizálódó pártstruktúra a választási rendszer tükrében. In Parlamenti választások 2002. Politikai szociológiai körkép. Budapest, 2003, MTA PTI – Századvég. 40. Az önkormányzati választások jellemzőit és eredményét elemzi Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Budapest, 1995, Korona Kiadó, 250-286. o. 41. A Tanács (76/787/ESZAK, EGK, Euratom) határozata. Ennek alapján első alkalommal 1979-ben tartottak választásokat. 42. A Tanács 2002. június 25-i, illetve szeptember 23-i határozata a 76/787/ESZAK, EGK, Euratom határozathoz csatolt, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány módosìtásáról (2002/772/EK, Euratom). 43. Az arányos képviselet elve: listás vagy egyetlen átvihető szavazati rendszer szerint valósulhat meg. Ez utóbbi az ìr választási rendszer, amely személyek közötti választást tesz lehetővé. 44. A Tanács 1993. december 6-i 93/109/EK irányelve az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktìv és passzìv választójogának az európai parlamenti választások során történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapìtásáról. 45. Lásd Szigeti Péter: Országgyűlési képviselői választások 2006 – az Országos Választási Bizottság jog- és feladatkörein keresztül. Norma és valóság. Győr, 2006, Széchenyi István Egyetem, MTA Politikai Tudományok Intézete, Universitas – Győr Kht. 74–140. o. A módosìtási javaslatokról lásd még Molnár Miklós: A választási eljárási jog korszerűsìtési irányairól. Magyar Közigazgatás, 2004. 11. 655–671. o.

157 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. fejezet - 8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK Fűrész Klára 8.1. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEI 8.1.1 Az állampolgárság fogalma Az állampolgárság általános fogalma • Az állampolgárság jogintézményi fogalma • Jog az állampolgárság megszerzéséhez • Jog az állampolgárság fenntartásához 8.1.2. Az állampolgárság tudományelméleti megközelìtése 8.1.3. A magyar állampolgárság szabályozásának története 8.1.4. Az állampolgárság szabályozásának alapelvei A leszármazás elve • Az egyenjogúság elve • A család egységének elve • A diszkrecionalitás elve • A hontalanság kiküszöbölésének elve • A visszamenő hatály tilalmának elve 8.2. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG KELETKEZÉSE, MEGSZERZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE 8.2.1. Az alkalmazandó jog az állampolgársági jogban 8.2.2. A magyar állampolgárság keletkezése A magyar állampolgárság keletkezése születéssel • A magyar állampolgárság keletkezése családjogi tények alapján 8.2.3. A magyar állampolgárság megszerzése A honosìtás • A visszahonosìtás • A magyar állampolgárság megszerzése nyilatkozattétel alapján • A magyar állampolgárság megszerzése házasságkötéssel 8.2.4. A magyar állampolgárság megszűnése A magyar álllampolgárság megszűnése lemondással • A magyar állampolgárság megszűnése az állampolgárság visszavonásával • A magyar állampolgárság megszűnésének történeti jogcìmei 8.3. A KETTŐS (VAGY TÖBBES) ÁLLAMPOLGÁRSÁG 8.3.1. A kettős (vagy többes) állampolgárság keletkezése 8.3.2. A kettős (vagy többes) állampolgárság kiküszöbölése 8.4. A STÁTUSJOGOK 8.4.1. A státusjogok az alapjogok rendszerében 8.4.2. A magyar állampolgár státusjogai Jog a magyar állampolgársághoz • Jog a nemzeti és etnikai kisebbségi státushoz • Jog az állampolgársági regisztrációhoz • Jog a területen való tartózkodáshoz • Jog az államterület elhagyásához és a hazatéréshez • Jog a védelemhez törvényes külföldi tartózkodás esetén • Jog a közügyek gyakorlásához • Jog a szociális státus fenntartásához • Az állampolgár közjogi kötelezettségei 158 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK 8.4.3. Az EU-polgár státusa

1. 8.1. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEI 1.1. 8.1.1. Az állampolgárság fogalma Alkotmányjogi nézőpontból az állampolgárság – tartalmi elemeit illetően – összetett fogalom. Az állampolgárság fogalmának általános tartalmi elemei az állam és az egyén, a hatalom és az egyén egymást feltételező kapcsolata által meghatározottak, amely kapcsolatot az állam oldaláról az állami szuverenitás birtoklásából, az állami főhatalom gyakorlásából származó hatalmi fölény, az egyén oldaláról az állami hatalom korlátjaként érvényesülő állampolgársági státus jellemez. Az állampolgárság általános fogalma ismeretében, az adott állam belső hatalmi viszonyainak feltárásával eljuthatunk az állampolgárság szűkebb, ún. jogintézményi fogalmához. Az állampolgárság jogintézményi fogalmát az állampolgársági státus – egy államon belül, nevesìtett személy számára történő – keletkezésének, fenntartásának és megszűnésének feltételei határozzák meg. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÁLTALÁNOS FOGALMA • a) Az állampolgárság általános értelemben az államfogalom részelemeként jelenik meg. Az önálló (szuverén) állami létezés nem más, mint főhatalom a terület és a lakosság felett. Minden szuverén állami létezés önálló, földrajzi paraméterekkel meghatározható (szárazföldi, vìzi, légi) saját területet és saját lakosságot tételez fel. Az állam területét, mint a területi szuverenitás tárgyát, nemzetközi szerződésekkel ismerik el. A saját lakosság az állami szuverenitásnak a területtől lényegesen eltérő természetű, létszámában, összetételében mobilabb eleme, amelynek meghatározása is különböző szempontok szerint történhet. Ismert a lakosság fogalmának nemzetközi jogi, a népszámlálás által alkalmazott (nemzetközi jelentőségű), valamint alkotmányjogi értelmezése. – Nemzetközi jogi értelemben — a szuverenitás nézőpontjából – a lakosság az adott állam területén tartózkodó természetes személyek összessége. Összetartozásuk alapja az ugyanazon a területen való tartózkodás ténye, amely azonos jogkövetkezménnyel: az állam területén való tartózkodás ideje alatt a jogszabályok betartásának általános kötelezettségével jár. – Az állam lakosságát statisztikai szempontból felmérő népszámlálás szintén saját lakosságfogalommal számol. A nemzetközi standardot követve, össze kell ìrni mindenkit, aki életvitelszerűen az adott állam területén tartózkodik. A népszámlálás rendje szerint életvitelszerű minden három hónapon túli tartózkodás. A Magyarországon is követett módszer megegyezik a világnépszámlálás módszerével, amelynek célja a világ népességének meghatározása. – Az állam lakosságát alkotó természetes személyek körének meghatározása során azonban a tartózkodás időtartamán túl más kritériumoknak is eleget kell tenni. A fogalomnak, időtartambeli elemein túl, lényege a jogállás, a jogi helyzet, az tehát, hogy e személyeket az állami szuverenitással összefüggésben milyen jogok illetik meg és milyen kötelezettségek terhelik, milyen státust foglalnak el az adott ország belső jogrendjében. Egy adott állam területén tartózkodó természetes személyek lehetnek – az adott állam saját polgárai: az állampolgárok, – más államok polgárai: az állam saját polgáraihoz képest külföldiek, valamint – az állampolgárság nélküliek: a hontalanok, akiket saját törvényei szerint egyetlen állam sem tekint polgárának. (A „külföldiek‖ terminológiajelentésmódosulásáról a 9. fejezet szól részletesen.) Alkotmányjogi értelemben az állam lakosságát – az előző csoportosìtás alapján – saját polgárai, tehát a magyar állampolgárok alkotják. A magyar állampolgárok a szuverenitás személyi hatálya alatt állnak. A szuverenitás személyi hatályának érvényesülése szempontjából a tartózkodási helynek nincs jelentősége. Az állampolgár államának hatalma alá tartozik akkor is, ha elhagyja az állam területét. A felségterületen kìvül tartózkodó állampolgár ugyanakkor tartózkodási helyén saját államának védelmében (diplomáciai és konzuli védelemben) részesül.

159 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK A lakosság előző fogalmához képest a belső jog tágabb fogalommal számol. A polgárok személyi adatainak és lakcìmének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény ugyanis személyi hatályát a magyar állampolgárokon túl kiterjeszti a Magyar Köztársaság területén élő bevándorolt, illetve letelepedési engedéllyel vagy a szabad mozgás és letelepedés jogával rendelkező, valamint a menekültként elismert személyekre is. A törvény hatálya magyar állampolgárokra a magyar állam területén élés feltételével terjed ki, a külföldön élő magyar állampolgár pedig külön kérelemre tartozhat a törvény hatálya alá. A magyar állam lakosságának számszerű megállapìtása során a magyar hatóságok a lakcìmnyilvántartásba vett természetes személyeket veszik figyelembe, amelyek között nem csak magyar állampolgárok szerepelnek. 1 A lakosság fogalmának alkotmányjogi értelmezése tehát a fogalom tágabb és szűkebb elkülönìtését teszi szükségessé: – szűkebb értelemben a lakosságot a magyar állampolgárok alkotják, akiket tartózkodási helyüktől függetlenül, a szuverenitás személyi hatályából következően sajátos jogi helyzet illet meg, a magyar állampolgárok az ún. státusjogok cìmzettjei; – tágabb értelemben a lakosság kiegészül a magyar állampolgárok mellett a bevándoroltakkal illetve a letelepedési engedéllyel rendelkezőkkel, valamint a menekültekkel, akik a Magyarországon tartózkodó külföldiek közül a lakcìmnyilvántartás hatálya alatt állnak. a) Az állampolgárság általános fogalmának meghatározó eleme, hogy az állampolgár államának hatalma alatt áll. Állami főhatalom alatt állni jogállami értelemben a jogi normáknak való alárendeltséget jelent, amely jogok és kötelezettségek formájában intézményesül. Az állami hatalom megjelenik a jogalkalmazó szervek tevékenységében is, ahol az általános jogi normákra alapozott egyedi határozatok születnek. Az állami hatalommegosztás következtében az arra jogosult állami szervek jogokat teremtenek, ismernek el, valamint kötelezettségek teljesìtését ìrják elő polgáraik számára. Az állami hatalomnak való alávetettség azonban nem kiszolgáltatottság, mivel az állampolgári lét kiemelt jogi helyzettel, az ún. állampolgári státussal párosul. Az állampolgári státus tartalmát a természetes személyeket megillető emberi és polgári jogok teljessége, az ún. státusjogok adják. A státusjogok által jellemezhető jogi helyzet a természetes személyt kizárólag saját államában illetheti meg. Nincs olyan állampolgár, aki saját államában az ilyen jogok gyakorlásából önkényesen kizárható lenne, ugyanakkor minden állampolgárt azonos módon terhelnek az állampolgári kötelezettségek és megegyező módon biztosìtott számukra az állam külső és belső védelme. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG JOGINTÉZMÉNYI FOGALMA • a) Az állampolgárság általános fogalmának tartalmi jegyeit megismerve megállapìthatjuk, hogy az állampolgárság mint jogintézmény létező, valós államot és nevesìtett természetes személyt, nevesìtett polgárt tételez fel. Minden szuverén állam (a Föld több mint 200 országa) belső jogában önmaga határozza meg saját állampolgársága keletkezésének, megszerzésének és megszűnésének feltételeit. Így történik ez a Magyar Köztársaságban is. Az állampolgárság ebben az értelemben tehát a belsőjog intézménye, amely nevesìtett természetes személyek vonatkozásában az adott állam állampolgárságának fennállását vagy annak hiányát fejezi ki. A magyar állampolgárság a magyar alkotmányjog jogintézménye, a magyar állampolgárság keletkezéséről, megszerzéséről és megszűnéséről rendelkező törvények a magyar állampolgársági jogot határozzák meg. A magyar állampolgársági jog alapján eljáró magyar jogalkalmazó szervek sem általános állampolgársági ügyekben járnak el, hanem kizárólag (és teljes joghatósággal) a magyar állampolgárság keletkezéséről és megszerzéséről vagy megszűnéséről döntenek. A magyar állampolgárság fogalmát a magyar állampolgársági törvény (Áptv.) formai értelemben (a korábbiakkal megegyezően) az állampolgárok körébe való bekerülés módjának felsorolásával határozza meg: „Magyar állampolgár az, aki e törvény hatálybalépésekor magyar állampolgár, továbbá az, aki e törvény erejénél fogva magyar állampolgárrá válik, vagy e törvény alapján magyar állampolgárságot szerez, amìg állampolgársága nem szűnik meg.‖ [2. § (1) bek.] Az állampolgárság jogintézménye a népszuverenitással összefüggésben tartalmában kiegészül. Az állampolgárság és a népszuverenitás fogalmának összefonódása történeti eredetű. A népszuverenitás eszméje – az előző fejezetekben foglaltaknak megfelelően – az állami hatalom legitimációs alapját keresve jut el a polgárok összességéhez, a nemzethez, a néphez. A népszuverenitásra visszavezethető jogok gyakorlása során az állampolgárok összessége a közvetlen és a közvetett demokrácia intézményein keresztül nemcsak alárendeltje, hanem egyidejűleg birtokosa, részese az állami hatalomnak. A közvetett és közvetlen demokrácia gyakorlása elsősorban közösségteremtő erején keresztül új elemekkel bővìti az állampolgárság tartalmát. A nemzetállamok

160 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK kialakulásával a nemzeti szuverenitás keretében kialakuló összetartozás a nemzeti érzés létrejöttének feltételeit teremti meg. A közös történelmi hagyományok, a nyelvi és a kulturális örökség morális, érzelmi kötöttségen alapuló identitástudatot hoz létre az államot alkotó népességben, amely az állampolgárság tartalmát érzelmi kötődésekkel is kiegészìti. b) Az állampolgári hűségre történő utalások (például a honosìtott állampolgári esküje) az állampolgárság jogintézményének morális-érzelmi tartalmát hangsúlyozzák, amelyeket a szabályozás során nem lehet figyelmen kìvül hagyni. E jogon kìvüli tényezők különösen fontos szerephez jutnak Közép-Európában, ahol az államok egy része nem nemzetállam (és nem is volt az), ahol az emberek sokaságát illetően a nemzetiség és az állampolgárság, a nemzethez és az államhoz tartozás (a politikai és a kulturális nemzet) elválik egymástól, ahol a személy gyakran nem annak az államnak a polgára, amelyhez egyébként nemzetiségét illetően tartozik. c) Az állampolgárság fogalmával összefüggésben felvetődik az állampolgársághoz való jog jellegének – alanyi jogként, emberi jogként történő elismerésének – a kérdése is. Az állampolgársághoz való jog alanyi jogi jellegének meghatározása érdekében különbséget kell tenni az állampolgárság megszerzéséhez, valamint a megszerzett állampolgárság fenntartásához való jog között. Kiindulópontként megállapìtható, hogy a nemzetközi és a belső jog között az állampolgárság megszerzéséhez való jog jellegét illetően jelentős a különbség, de az állampolgárság fenntartásához való jog jellegét azonos módon értelmezik. JOG AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG MEGSZERZÉSÉHEZ • Az állampolgársághoz való jogot elsőként a második világháborút követően a nemzetközi emberi jogi egyezmények fogalmazták meg: „Minden személynek joga van valamely állampolgársághoz.‖ [Emberi jogok egyetemes nyilatkozata 1948. 15. cikk (1) bek.] Minden gyermeknek joga van arra, hogy állampolgárságot szerezzen.‖ [Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya 1966. 24. cikk (1) bek.] Minden személynek joga van valamely állampolgársághoz.‖ (Az állampolgárságról szóló európai egyezmény 1997. 4. cikk). Megállapìtható, hogy az emberi jogi egyezmények az állampolgárság megszerzéséhez való jogról keletkezésük időpontjának függvényében eltérő módon rendelkeznek. A legkorábban megalkotott egyetemes nyilatkozat az állampolgársághoz való jogot emberi jogként, az egyezségokmány már „csak‖ gyermeki jogként történő szabályozásra ajánlja az államok számára. Az Európa Tanács keretében elfogadott állampolgárságról szóló európai egyezmény (a továbbiakban: ET-egyezmény) a legalább egy állampolgárság kìvánatos követelményéről rendelkezik. A nemzetközi emberi jogi egyezményekből tehát kizárólag egy általános értelemben vett állampolgársághoz való jog követelménye vezethető le. Az ET-egyezmény az intézmény lényegéből kiindulva elismeri a csatlakozó államok felségjogát ahhoz, hogy állampolgáraik körét maguk határozzák meg, követelményeket legfeljebb a védtelenebb helyzetben lévők (kiskorúak, hontalanok) kedvezményeire vonatkozóan fogalmaz meg. A belső jog, amely a nemzetközi joggal ellentétben az állampolgárság megszerzéséről nem elvi lehetőségként, hanem jogintézményként rendelkezik, az állampolgárság megszerzéséhez való jogot alanyi jogként nem ismeri el. Senkinek sincs alanyi joga ahhoz, hogy az általa választott valamely állam állampolgárságát megszerezze. Valamely konkrét állampolgárság keletkezése nem egyéni, hanem a szuverén állami akarat függvénye. A törvényhozói hatalomban megtestesülő szuverén akarat az egyes államok hagyományai, jogi kultúrája szerint különböző formában jelenik meg. Általánosnak tekinthető, hogy különbséget tesznek a leszármazás cìmén, a törvényből következő (ex lege), valamint a kérelemre induló honosìtás jogcìmei között, amely utóbbi, az előzetes törvényi feltételek ellenére, diszkrecionális jogkörben érvényesül. Az egyén joga (az egyén akarata) kizárólag arra terjed ki, hogy megkérdezése nélkül, automatikus honosìtása nem lehetséges. JOG AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG FENNTARTÁSÁHOZ • Az előzőektől eltérően a megszerzett állampolgárság fenntartásához való jog alanyi jogi jellegének megìtélésében a nemzetközi és a belső jog egységes: a már létező állampolgárságot minden államnak alanyi jogi jelleggel kell garantálnia saját polgárai számára. Az előzőekben hivatkozott emberi j ogi egyezmények mindegyike szinte azonos megfogalmazással megerősìti a megszerzett állampolgárság fenntartásának alanyi jogi jellegét. A magyar alkotmány szintén a nemzetközi követelmények szerint rendelkezik: „A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani.‖ [Alk. 69. § (1) bek.] Az állampolgársági jogban tehát a megszerzett és fennálló állampolgárság védett jogi helyzetet teremt a személy számára. Az állampolgárt megilleti a jogi helyzet megváltoztatásának joga, állampolgárságát meg is szüntetheti. Követelheti, hogy a törvényes feltételek megléte esetén állami diszkréció ne korlátozza megszüntetésre irányuló

161 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK akaratában. Ugyanakkor a fennálló állampolgárság alanyi jogi jellege ellenére sem tiltható el a szuverén hatalom az állampolgárság hivatalból történő megszüntetésétől. Ennek országonként különböző jogcìmei ismertek, a nemzetközi egyezmények előìrásai azonban egységesek abban, hogy a hivatali megszüntetés nem lehet szankció és nem lehet önkényes.2

1.2. 8.1.2. Az állampolgárság tudományelméleti megközelítése Az állampolgárság fogalmának meghatározása a jogintézményi sajátosságok mellett tudományelméleti megalapozást is feltételez. Az állampolgárság intézményét kialakulása óta többféle, nemegyszer egymásnak ellentmondó nézet kìséri, amelyekből – a teljesség igénye nélkül – a hangsúlyosabb irányzatokat tárgyaljuk.3 Az állampolgárság jogági természete a fejlődés során fokozatosan alakult ki. A legkorábbi elméletek még a magánjog részeként emlìtették. Aligha véletlen ezért, hogy első jogszabályi megjelenése magában az 1804-ben kiadott Code Civilben található. A Szalay László, Concha Győző és Polner Ödön nevéhez fűződő első hazai munkák az állampolgárságot az állami szuverenitásból kiindulva a közjog részének tekintették. Ezzel egyező nézeteket vall a modern tudomány is annak ellenére, hogy az állampolgársági jog elméletének művelői NyugatEurópában jellemző módon a nemzetközi jogászok közül kerülnek ki. (Az állampolgársági jogot az egyetemeken is általában a nemzetközi jog keretében oktatják.) Az állampolgárság tudományos irodalma a jogintézmény jogági természetén túl elsősorban azt vizsgálja, hogy az állampolgárság ténye garanciális szempontból milyen szerepet tölt be az állam és az egyén kapcsolatában, milyen hatást gyakorol a természetes személy jogi helyzetére, hogyan kapcsolódik össze az állampolgárság és az alapvető jogok, illetve kötelességek rendszere. Ezekre a kérdésekre a (német nyelvű irodalomban domináns) státus- és a (francia nyelvű irodalomban domináns) jogviszonyelmélet képviselői eltérő választ adnak. A korai státuselmélet az állampolgárság jogintézményi önállóságát hangsúlyozva a belőle származó jogok és kötelezettségek kérdését másodlagosnak tekinti, a jogok tartalmát illetően az állami akarattal szembeni garanciákat nem kutatja, azokra nem helyez hangsúlyt. A jogviszonyelmélet a garanciák növelése érdekében az állampolgárságot egy nevesìtett állam és egy nevesìtett természetes személy olyan jogviszonyának tekinti, amelynek tartalmát a jogalanyok kölcsönös jogai és kötelességei alkotják. A jogviszony tartalma ily módon a közjogi és a magánjogi természetű jogok és kötelességek összessége, szinte maga az egész jogrendszer. A jogviszonyelmélet garanciára való törekvése azonban látszólagos, mivel minden jognak az állampolgári léthez kötése éppen az állampolgársági jog jogági természetének és tartalmának kimunkálását nehezìti. A mai nyugat-európai irodalomban az előző elméletek konvergálódásából következően új irányzatok is megjelennek, amelyek az állampolgárságot önálló közjogi jellegének elismerése mellett olyan jogi helyzetnek (státusnak) tekintik, amely ugyanakkor jogi kapcsolatot is teremt az egyén és az állam között. Az állampolgársági státushoz követelményjelleggel kapcsolódnak az ún. státusjogok. Ezt az ún. modern státuselméletet több szerző is magáénak vallja.4 Az ENSZ és az Európa Tanács égisze alatt deklarált emberi jogi egyezmények az állampolgárság elméletét sem hagyták érintetlenül. Az emberi jogi egyezmények hatályosulásával az állampolgársági státus új hangsúlyokat nyer. A mindenkit megillető „emberi jogi státus‖ egyre kevésbé lesz állampolgárság-függő. Az emberi jogok kiteljesedése azt is jelenti, hogy a természetes személy azok gyakorlására nemcsak a saját, hanem az egyezményekhez csatlakozó valamennyi államban, külföldiként is igényt tarthat. Új kihìvásként jelenik meg továbbá az elméleti kutatások számára az EU-polgárság intézménye, amelyre később visszatérünk. Az állampolgárság, a státusjogok kutatása során a jövőben a hangsúlyokat az emberi jogoktól való egyértelmű elhatárolódásra és a (külső, belső) szuverenitáshoz való szerves kapcsolatra kell helyezni. Az állampolgárságnak, a státusjogoknak a szuverenitással történő szerves összekapcsolódása azt is jelenti, hogy az intézmény jelenleg és a jövőben is osztozik az állami szuverenitás (napjainkban fokozatosan átalakuló) megìtélésével.

1.3. 8.1.3. A magyar állampolgárság szabályozásának története A magyar állampolgárság szabályozásának történetét azok a jogszabályok (elsősorban törvények, kódexek) alkotják, amelyek a magyar állampolgárság keletkezésének és megszűnésének feltételeit, valamint eljárását tartalmazzák. Az állampolgárság Európában a jogi szabályozás történetének meghatározott korszakában jött létre, megjelenése a jogpozitivizmus időszakára tehető. Amikor a korszak polgári társadalma a fejlődés korai szakaszán túljutva a 162 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK konszolidálódás felé tart, megjelennek a polgári jogoknak az egyenjogúság eszmerendszerére épülő első kodifikációi. Ezek között kap helyet az éppen formálódó állampolgárság intézménye is, amely a feudális hagyományok meghaladásával, az egy földesúrhoz vagy egy városhoz tartozással szemben a központi hatalomhoz, az államhoz tartozás mindenkit azonos módon megillető jogát intézményesìti. Az alapvető jogokra ettől kezdve csak az állampolgárrá nyilvánìtott egyén tarthatott igényt. Az állampolgársághoz való jog tartalma azonban a szabályozás e korai szakaszában a jogegyenlőségi követelmények tekintetében még nem volt következetes, az állampolgárság keletkezésének különböző feltételekhez kötése, az eredeti és a származékos szerzés megkülönböztetése közvetve az alapvető jogokban való részesedést is korlátozta. A korai állampolgársági törvények szerint például a honosìtott állampolgárok meghatározott jogok gyakorlásában a született állampolgárokhoz képest hátrányba kerültek.5 Az állampolgársági jog ismert sajátossága, hogy szabályozása és újraszabályozása olyan közvetlenül hatalomfüggő tevékenység, amely (a jóvátétel vagy a megkülönböztetés eszközeként) politikai célok megvalósìtására is felhasználható. a) A magyar állampolgársági jog történetében az előzőekben emlìtett európai tendenciák szintén kimutathatók. A magyar állampolgársági jog az 1879. évi L. törvénycikkel, az első állampolgársági törvénnyel (továbbiakban: első Áptv.) kezdődik, de előtörténete hosszú múltra tekint vissza. 6 Az első magyar állampolgársági kódex kora európai szìnvonalának megfelelően rendezi a magyar állampolgárság megszerzésének és elvesztésének jogcìmeit. A magyar állampolgárságot a törvény szerint leszármazással, törvényesìtéssel, házasságkötéssel és honosìtással lehetett megszerezni. A magyar állampolgárság megszűnésének, illetve elvesztésének jogcìmei lehettek: a törvényesìtés, a házasságkötés, az elbocsátás, a távollét és a hatósági határozat. Az 1879-ben megalkotott törvény kora társadalmi-politikai törekvéseit tükrözte, amelyben még élénken élt a forradalom és a szabadságharc emléke, illetve az emigráció valósága. Ez utóbbira utal az a körülmény, hogy a törvényalkotó az állampolgárság elvesztésének jogcìmei közé felvette a távollét klauzuláját, amely szerint elveszìtette magyar állampolgárságát az, aki a magyar kormány vagy az osztrák-magyar közös miniszterek megbìzása nélkül 10 évig folyamatosan (megszakìtás nélkül) a magyar állam területének határain kìvül tartózkodott. Az állampolgárság automatikus elvesztésétől fenntartási nyilatkozattal lehetett mentesülni. Az emigráció elleni törvényalkotói szándék a törvényjavaslat parlamenti vitájában egyértelműen meg is fogalmazódott. Az automatikus vesztés emigránsok tömegének, köztük Kossuth Lajosnak az állampolgárságát is érintette, akinek magyar állampolgárságát végül is dìszpolgári cìmek adományozásával a magyar városi önkormányzatok mentették meg. Az első állampolgársági kódex megalkotását több módosìtás követte. Az 1921. évi XXXIII. törvénycikkel kihirdetett trianoni békeszerződés a területek elcsatolásával egyidejűleg több millió magyar állampolgárságát is érintette. Aki az elcsatolt területen maradt, elveszìtette magyar állampolgárságát, amit csak opcióval tarthatott meg. Aki élt az opció (a választás) jogával, annak 12 hónapon belül magyar felségterületre kellett költöznie. Aki az opciót elmulasztotta, de később mégis áttelepült, az 1922. évi XVII. törvénycikk 24. §-a alapján kérhette visszahonosìtását. A 24. § kedvezményei a trianoni békeszerződéssel szemben jóvátételként funkcionáltak. Az 1939. évi XIII. törvénycikk új vesztési jogcìmeinek létrehozásával (az automatikus vesztés eseteinek növelésével, valamint a megfosztás bevezetésével) a törvényalkotó az állampolgársági jogot a diszkrimináció jogi eszközeként használta fel. Ebben a korszakban a jogegyenlőség nyìlt megsértésével az állampolgárság intézménye a faji megkülönböztetés eszközeként szolgált.7 b) Az állampolgársági jog második átfogó szabályozása az 1948. évi LX. törvényhez (továbbiakban: második Áptv.) köthető. Még az első állampolgársági kódex hatálya alatt, 1945 és 1948 között kormányszintű rendelkezésekkel (miniszterelnöki rendelet, kormányrendelet) az állampolgársággal összefüggésben több intézkedés (kitelepìtések, lakosságcsere, jóvátételek) történt. Ezen időszakban lépett hatályba – a következményeiben több magyar állampolgárságot megszüntető – párizsi békeszerződés is. Az állampolgárság keletkezését és megszűnését érintő kérdések egységes rendezése és törvényerőre emelése lett a második Áptv. feladata. A második magyar állampolgársági kódex az állampolgárság keletkezését illetően – a honosìtás követelményeinek könnyìtését kivéve – gyakorlatilag megismételte az első törvény rendelkezéseit. Az állampolgárság megszűnésének jogcìmei közül törölte a távolléttel történő vesztést, ugyanakkor a magát demokratikusnak deklaráló új politikai rendszer sem szakìtott az 1939. évi törvénycikkhez köthető diszkriminációval, a megfosztás intézményének szabályozásával (és a vagyonelkobzás lehetőségével) a kirekesztést fenntartotta.8 163 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK c) Az 1957. évi V. törvény az állampolgársági jog harmadik kódexe (továbbiakban: harmadik Áptv.). A törvény több vonatkozásban következetlen, a magyar állampolgárság keletkezésével kapcsolatban több rendelkezése korának nemzetközi standardjait is meghaladó szìnvonalú, mìg a magyar állampolgárság megszűnésének szabályozása, az ismert intézmények fenntartásából következően kirekesztő jellegű: – a nemzetközi egyezményeket (például az 1957. évi New York-i Egyezményt a férjezett nők állampolgárságáról) megelőzve garantálja a nők egyenjogúságát azáltal, hogy eltörli a férjezett nőkre vonatkozó és a házasságkötést automatikusan követő szerzési, illetve vesztési jogcìmet; – a leszármazással történő szerzés esetében a nők egyenjogúságát oly módon állìtja helyre, hogy a megszületett gyermek bármelyik szülője, tehát az anyja jogán is automatikusan magyar állampolgár lehet; ezzel összefüggésben – a nők és a gyermekek jogvédelmében – az állampolgárság megszerzése szempontjából nem különböztet a házasságban, valamint a házasságon kìvül született gyermek jogállása között; – a magyar állampolgárság megszűnésének jogcìmeiben a harmadik kódex az előzőekhez képest nem hoz lényeges változást. A megszüntetési jogcìmek nem felelnek meg az európai követelményeknek, sőt az első magyar kódexnél is kedvezőtlenebbek. A harmadik kódex nem biztosìtja alanyi jogon a magyar állampolgárságról történő lemondást, a magyar állampolgár csak kérheti elbocsátását, a döntés azonban diszkrecionális hatáskör. A magyar állampolgárság megszűnésének másik jogcìmeként fennmarad az 1939-ből ismert megfosztás intézménye, amely a döntéshozó diszkrecionális jogköréből következően – az egyértelműbb szabályozás ellenére – változatlanul hatalmi-politikai célból, illetve büntetőszankcióként is alkalmazható. d) Az 1989. évi alkotmányozással kezdődő rendszerváltozást követően napirendre került a harmadik Áptv. újrakodifikálása. Az újrakodifikálást több körülmény indokolta: – a társadalmi-politikai változások következtében a magyar állampolgárság tekintélye, erkölcsi súlya is megváltozott, és ennek a szabályozásban is meg kellett jelennie; elsősorban a honosìtás rendjét kellett átalakìtani, amely a harmadik kódexben már olyan általánossá vált, hogy például a külföldi szinte könnyebben megszerezhette a magyar állampolgárságot, mint a tartózkodáshoz vagy a bevándorláshoz való engedélyt; – az alkotmánynak és a nemzetközi kötelezettségvállalásoknak megfelelően az állampolgársági törvényben is biztosìtani kellett a megszerzett és fennálló állampolgárság alanyi jogi jellegét, amelynek egyik megszüntetési jogcìm sem felelt meg; – a rendszerváltozás társadalmi-politikai célkitűzéseinek megfelelően jóvátételben kellett részesìteni az önkényes jogalkalmazás (a megfosztás) áldozatait, illetve azokat a volt magyar állampolgárokat (illetve magyar nemzetiségű leszármazottaikat), akik nemsaját akaratukból, hanem a történelmi események kényszere (trianoni és párizsi békeszerződés, valamint a szocialista partnerekkel kötött egyezmények) folytán veszìtették el magyar állampolgárságukat. Az állampolgársági jog negyedik kódexét 1993. június 1-jei ülésén fogadta el az Országgyűlés, és 1993. évi LV. törvénykéntkerült kihirdetésre (továbbiakban: negyedik Áptv.). Az 1993. október 1-jével hatályos (és a későbbiekben részletesen bemutatásra kerülő) törvény állampolgárságot érintő jogcìmeiben eleget tesz az előzőekben emlìtett kö- vetelményeknek.9 A negyedik állampolgársági kódexet napjainkig három alkalommal módosìtotta no- vellárisan a törvényalkotó. 2001. július 1-jei hatállyal a 2001. évi XXXII. törvényaz ET- egyezménnyel kapcsolatos nemzetközi kötelezettségvállalással kapcsolatban rendelkezett. (Az egyezményt később a 2002. évi III. törvény hirdette ki, és 2002. március 1-jén lépett hatályba.) Ugyancsak ez indokolta 2003. szeptember 1-jei hatállyal a 2003. éviLVI. törvénymeghozatalát. A harmadik, a 2005. november 1-jével, illetve 2006. január 1-jével hatályos 2005. évi XLVI. törvénya magukat magyar nemzetiségűnek valló, magyar felmenővel rendelkező kérelmezők honosìtását egyszerűsìti, valamint a honosìtási és visz- szahonosìtási kérelmek ügyintézésének határidejét csökkenti. Ez utóbbi módosìtás közvetett előzménye a határon túli magyarok állampolgárságával összefüggő 2004. évi decemberi népszavazás, amely a „sikertelenség‖ ellenére az Országgyűlést nem hagyta érintetlenül. 10

1.4. 8.1.4. Az állampolgárság szabályozásának alapelvei Az állampolgársági jog szabályozásának elvei olyan, történetileg kialakult és a modern államiság követelményeinek is megfelelő hazai és nemzetközi jogi értékek, amelyek mind a törvény megalkotásának, mind az alkalmazásának irányt mutatnak. Az állampolgársági jog szabályozásának alapelvei egyrészt

164 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK megegyeznek a jogrendszer általános elveivel (például egyenjogúság), másrészt kizárólag az állampolgárság jogintézményére jellemző követelményeket fogalmaznak meg. A nemzetközi jogi követelményekkel összefüggésben alapvetően a már emlìtett ET- egyezményre hivatkozunk. Az ET-egyezmény az első olyan dokumentum, amely az állampolgárságra vonatkozó elveket és intézményeket a teljesség igényével fogalmazza meg. Szabályozza többek között: az állampolgárság alapelveit; a megszerzés, a megtartás, az elvesztés, az újramegszerzés követelményeit; az eljárási garanciákat; állást foglal a többes állampolgárság, illetve az abból adódó kötelezettségek (például katonai kötelezettség) megìtélésében; rendelkezik az állami jogutódlás következményeiről, valamint a szerződő államok együttműködési kötelezettségéről.11 A belső és az európai jog összhangját a negyedik kódex, illetőleg annak 2001. évi és 2003. évi módosìtása biztosìtja. Az állampolgárság szabályozásának elvei között a továbbiakbana leszármazás, az egyenjogúság, a család egysége, a közérdekűség, a hontalanság kiküszöbölése, valamint a visszamenő hatály tilalmának elvét tárgyaljuk. A LESZÁRMAZÁS ELVE • Az állampolgárság keletkezése Európában hagyományosan a leszármazás, a ius sanguinis elve alapján történik. A leszármazás elve kettős követelményt teljesìt: – A természetes személy oldaláról biztosìtja az állampolgárság „átöröklésének‖ lehetőségét, vagyis az apának (ius sanguinis a patre), az anyának (ius sanguinis a matre) vagy mindkét szülőnek azt a jogát, hogy gyermeke a születés tényével, automatikusan, ex lege felmenője állampolgárságát megszerezze. A ius sanguinis elve alapján a megszületett gyermek a belső jog szerint, születési helyétől függetlenül, alanyi jogon lesz állampolgár. – A megszületett gyermek törvényben garantált állampolgárságot keletkeztető jogcìme a szuverén hatalom korlátja, amelyet a saját állampolgárságot is feltételező önálló állami létezés fenntartása, fennmaradása érdekében vállalnak az államok. A leszármazás elve alapján, ex lege keletkező állampolgárság ugyanakkor nemcsak az állampolgárság folyamatos utánpótlását, hanem a vérségi kapcsolatból következően a nemzeti összetartozás erősìtését is biztosìtja. A leszármazás elvével szemben – főként az angolszász területen, később a tengerentúlon – kialakult az állampolgárság megszerzésének egy másik, az állam területén történő születés tényéhez kötött rendszere. A ius soli elve az állampolgárság és az állami szuverenitás összefüggését hangsúlyosan fejezi ki, mivel a ius soli államaiban a megszületett gyermek, felmenői állampolgárságától függetlenül (előfordulhat, hogy annak ellenében), a születés helye szerinti állam állampolgárságát szerzi meg. E (már visszaszorulóban lévő) szabályozás mögött az ún. befogadó államok bevándorlási politikája állt, ahol kizárólag a területen születés teremtette meg a saját állampolgárság kialakulásának lehetőségét. A ius soli elve ugyanakkor nem ismeretlen a ius sanguinis elvét követő államokban sem, mivel a ius soli másodlagos, kiegészìtő elvként alkalmazható a gyermeki hontalanság megelőzése érdekében. A magyar állampolgársági jog a leszármazás során főszabályként a ius sanguinis, kisegìtő szabályként a ius soli elvét követi. AZ EGYENJOGÚSÁG ELVE • Az egyenjogúság a jogrendszer általános elve, amelynek követelményeit mind a szabályozás, mind a jogszabályok alkalmazása során tiszteletben kell tartani. A jogegyenlőség érvényesülése egyes jogintézményekkel összefüggésben azonban külön kérdéseket is felvet, amelyekre az általános elvek alapján, de önállóan kell választ adni. Előzőekből következően az egyenjogúság elvét az állampolgársági jogban is önállóan kell vizsgálni. a) Az egyenjogúság az állampolgársági jogban elsősorban az állampolgárság keletkezését, illetve megszerzését biztosìtó jogcìmek egyenlőségét jelenti, amely megtiltja, hogy az állampolgárok között a keletkezés, illetve a megszerzés jogcìmei alapján különbséget lehessen tenni. Az állampolgárság szabályozásának korai időszakában ismert volt az eredeti (a születéssel) és a származékos (a honosìtással) szerzés eltérő jogosìtványokkal is párosuló megkülönböztetése, amely csak a második világháborút követő emberi jogi egyezmények hatására került ki az állampolgársági jogból. A magyar szabályozás a jogcìmek egyenjogúságát a hatályukat vesztett (például házasságkötés) szerzési jogcìmekre is kiterjeszti.

165 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK b) Az egyenjogúság követelményének érvényesülését a gyermek állampolgárságával összefüggésben is vizsgálni kell. A leszármazás elvéből következően minden gyermek alanyi joga szülei állampolgárságának megszerzése. E gyermeki jog korlátozását jelenti a házasságban vagy házasságon kìvül születés megkülönböztetése. Európában általános szabály, hogy a házasságban született gyermek a ius sanguinis a patre alapján, apja állampolgárságát szerzi meg. A gyermek anyja jogán csak akkor szerez állampolgárságot, ha házasságon kìvül született. Ha az anya külföldi, akkor ez az állampolgárság egyúttal külföldi állampolgársággal, vagyis az apai állampolgárságtól különböző állampolgársággal lesz egyenlő. Másképpen fogalmazva a külföldi anyától házasságon kìvül született gyermek nem szerezheti meg automatikusan az apja államának állampolgárságát. Ezt a konfliktust – a ius sanguinis a patre kizárólagosságának fenntartása mellett – újabb jogegyenlőtlenséggel lehet „feloldani‖ oly módon, hogy a férjezett nő külföldi állampolgárral kötött házasságának tényét szerzési, illetve (eredeti állampolgársága tekintetében) vesztési jogcìmmé nyilvánìtják. A gyermek egyenjogúságának érvényesülése tehát azt követeli, hogy – ne legyen kapcsolat a gyermek állampolgársága és szüleinek házassági vagy házasságon kìvüli kapcsolata között, a házasság magánjogi intézménye mint szerzési, illetve vesztési jogcìm kerüljön ki az állampolgársági jogból; – a ius sanguinis szempontjából ne legyen különbség az anya (a nő) és az apa (a férfi) jogállása között. A házasságkötés és az állampolgárság kapcsolatának vizsgálata során a férjezett nők állampolgárságának alakulására külön ki kell térnünk, mert a nyugat-európai államok többsége e szerzési, illetve megszűnési jogcìmet hagyományosan fenntartja. A nemzetközi egyezmények ezzel összefüggésben annak a hátránynak a kiküszöbölésével foglalkoznak, amely a házasság megszűnése esetében a férjezett nőt érheti. Ha előző államának állampolgársági törvénye a házasság megszűnését követően nem biztosìt számára automatikus visszaszerzést, az érintett nő esetleg hontalanná válhat. A férjezett nők jogvédelmét körültekintően szabályozza a már emlìtett 1957. évi New York-i Egyezmény. Az ET-egyezmény pedig 1997-ben alapelvként fogalmazta meg, hogy a szerződő államokban a külföldivel kötött házasság megkötése vagy felbontása automatikusan ne érintse a másik házastárs állampolgárságát. A férjezett nők egyenjogúságának érvényesülése tehát azt követeli, hogy – a házasság kerüljön ki az állampolgárság-szerzési és -megszűnési jogcìmek közül, különös tekintettel a házasság megszűnésének és az állampolgárság megszűnésének összefüggéseire; – a külföldi állampolgárral megkötött házasság tényét a másik állampolgárság megszerzése szempontjából kizárólag mint kedvezményt lehessen figyelembe venni akár a feleség, akár a férj javára. d) A nemzetközi emberi jogi egyezmények, illetve az ET-egyezmény is az egyenjogúság követelményét a diszkrimináció általános tilalmaként fogalmazza meg a nem, a vallás, a faj, a bőrszìn, a nemzeti vagy etnikai származás tekintetében. A pozitìv diszkrimináció tekintetében az állampolgársági jog önálló kategóriákkal is rendelkezik. Az állampolgársági jogban a pozitìv diszkrimináció az ún. kedvezményekhez kötődik, amelyek a szerzési jogcìmekkel összefüggésben érvényesülnek. A kedvezmények általában időtartambeli kedvezményt jelentenek, a honosìtás alapesetéhez képest a fogadó állam területén rövidebb időtartamú tartózkodást is elegendőnek ismernek el. Az állampolgárság megszerzésében (a honosìtásban) kedvezményre adhat okot többek között: – külföldi állampolgárral kötött házasság ténye mind a férfi, mind a nő számára; – a gyermek állampolgársága a szülő számára; – az örökbefogadó állampolgársága a gyermek számára; – a területen (ius soli) születés a gyermek számára; – a hontalanság, a menekültként elismerés az érintett személy számára stb. A magyar állampolgársági jog az egyenjogúság előzőekben foglalt összes követelményének (jogcìmek, gyermekek, férjezett nők egyenjogúságának) megfelel, ugyanakkor széles körben biztosìtja a kedvezményeket is.

166 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK A CSALÁD EGYSÉGÉNEK ELVE • A családi élethez való emberi jog az állampolgársági jogban a család egységének elvét jelenti abban az értelemben, hogy a családi közösség tiszteletben tartását, védelmét a családtagok azonos állampolgársága biztosìtja. A családtagok azonos állampolgárságának elve a szabályozás történetéhez köthető, hagyományos követelmény, amelyet az első állampolgársági törvények teljeskörűen biztosìtottak. A családtagok azonos állampolgárságát két intézmény: a házasságban született gyermek ius sanguinis apatre szerzése, valamint a külföldi nő számára saját állampolgársága elvesztésével egyidejűleg férje állama állampolgárságának automatikus megszerzése biztosìtotta. A magyar állampolgársági jogban az első Áptv. az egy és ugyanazon állampolgárság elvét következetesen valósìtotta meg, de ìgy járt el a második Áptv. is. A családtagok azonos állampolgárságának követelményét a harmadik Áptv. már nem a törvénytől, hanem az érintettek választásától teszi függővé. A negyedik Áptv. pedig már az alapelvet is differenciáltan fogalmazza meg: „E törvény a személy akaratszabadságának tiszteletben tartása mellett elősegìti a család állampolgárságának egységét.‖ [1. § (3) bek.] A család egységének elve a modern állampolgársági jogban – az emberi jogi követelmények hatására – részben a honosìtási kedvezmények sorában, részben az állampolgársági eljárásban követhető nyomon. A KÖZÉRDEKŰSÉG ELVE • Az állampolgárság fogalmának immanens tartalmi eleme, hogy az állampolgár államának hatalma alatt áll, az állam hatalmi fölénye a polgárral szemben a jogszabályokon keresztül érvényesül. Ezt a fölényt felerősìti az állampolgársági jognak az a sajátossága, hogy szabályozása kizárólag a belső szuverenitás függvénye, a törvényalkotó önállóan dönt nemzetközi jogi értelemben is, az egyeztetés hiánya, más államok rendelkezéseinek figyelmen kìvül hagyása nemzetközileg elismert jog. „Minden állam saját joga szerint határozza meg, hogy kik az ő állampolgárai‖ – olvasható az 1997-es ET-egyezményben [3. cikk (1) bek.]. Az állampolgársági jog szabályozásában a közérdekűség diszkrecionális jogkörben nyilvánul meg. A hivatkozott ET-egyezmény az előző helyzet tiszteletben tartása mellett az állami diszkréciót mégis korlátozni törekszik. A törekvés realitását az a körülmény teremti meg, hogy az Európa Tanács tagállamainak nagy része EU-tagállam, másik része pedig (esetleg már tagjelöltként) EU-tagállammá kìván válni. Ezt a történelmipolitikai helyzetet „használja ki‖ az Európa Tanács, amikor az aláìró államok együttműködési kötelezettségét ìrja elő, illetve amikor kìsérletet tesz a belső jogalkotás befolyásolására: „Az ilyen jogszabályt más államok kötelesek elfogadni, amennyiben az összhangban áll a vonatkozó nemzetközi egyezményekkel, a nemzetközi szokásjoggal és az állampolgárság tekintetében általánosan elismert jogelvekkel.‖ [3. cikk (2) bek.] A magyar szabályozás szerint az állami szuverenitás a legmagasabb közjogi méltóság, a köztársasági elnök döntésében testesül meg, amikor a honosìtás iránti kérelem elbìrálásakor szabadon mérlegelheti, hogy – a kérelmező honosìtása érinti-e a Magyar Köztársaság érdekeit, – a kérelmező honosìtása eredményezhet-e érdeksérelmet, vagy ellenkezőleg, – a kérelmező honosìtása kìvánatos. Az államfői döntés diszkrecionális tartalmát megtámadásának tilalma is kifejezi. A honosìtási kérelmet elutasìtó határozatot nem kell indokolni, ellene mindenfajta jogorvoslati lehetőség kizárt. A HONTALANSÁG KIKÜSZÖBÖLÉSÉNEK ELVE • a) Hontalan az a személy, akit saját törvényei szerint egyetlen állam sem tekint polgárának. A hontalanok helyzete nemcsak az állam saját polgáráétól tér el, de különbözik az adott állam területén tartózkodó külföldiekétől is. Mìg a saját polgárt megilletik a státusjogok, a külföldi más állam területén is saját államának védelme alatt áll, addig a hontalan esetében nincs olyan állam, amely őt védelemben részesìtené. A hontalant csupán a legáltalánosabb értelemben vett emberi jogok illetik meg. A hontalanság ugyanakkor nemkìvánatos jelenség mind az egyes egyén, mind az állam szempontjából. A hontalanságból adódó ellentmondások a hontalanság megelőzésének szükségességét vetik fel. Az államok a nemzetközi szerződések iránymutatásai alapján törekszenek a hontalanság megelőzésére. Erről már az 1930-as Hágai Egyezmény is tartalmazott ajánlást. A férjezett nők esetében az 1957-es New York-i Egyezmény rendelkezett a hontalanság kiküszöböléséről. Az ENSZ-nek további két egyezménye (1954-ben és 1961-ben) foglalkozik a hontalanság kérdésével. (Az 1954. évi ENSZ-egyezményt a 2002. évi II. törvény hirdette ki.) A hontalanság megelőzésének és a bekövetkezett hontalan állapot megszüntetésének korszerű szabályait az Európa Tanács 1999. évi ajánlása foglalja össze. 167 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK Az ET-ajánlás az alapelvei között kiemeli: az államok együttműködési kötelezettségét; a diszkrimináció tilalmát; az effektivitás elve alapján az állampolgárság megszerzésének lehetőségét abban az államban, amelyhez a személyt érdemi és tényleges kapcsolat fűzi; a hontalanság megelőzése érdekében az állampolgárságtól való önkényes megfosztás tilalmát. Az ET a hontalanság megelőzésére és kiküszöbölésére a következő rendelkezéseket ajánlja: a hontalanság létrejöttének megelőzése már születéskor, a hontalan honosìtásához kedvezmények nyújtása, az állampolgárság elvesztése okozta hontalanság létrejöttének megelőzése. Ez utóbbival kapcsolatban biztosìtani kell, hogy például a lemondás ne hatályosulhasson a másik állampolgárság megszerzésének garanciája nélkül. Az állampolgársági jog sajátosságaiból következően a hontalanság megelőzése, a létrejött hontalanság megszüntetése nem a nemzetközi, hanem kizárólag a belső jogban biztosìtható. Ennek megvalósìtása érdekében a negyedik Áptv. szabályozási céljai között a hontalansággal összefüggésben deklarálja, hogy „elősegìti a hontalanság eseteinek csökkenését‖. A magyar állampolgárok hontalanná válását a törvény az automatikus vesztési jogcìmek (távollét, házasság) mellőzésével, illetve a lemondás feltételeként előìrt külföldi állampolgárság igazolásával akadályozza meg. A külföldi állampolgárság megszerzésének valószìnűsìtése alapján hozott jóváhagyó döntés azonban a korábbi szabályok szerint hontalanságot eredményezhetett. Ennek megelőzését szolgálja a negyedik Áptv. módosìtása a lemondással összefüggő visszaállìtás jogintézményének bevezetésével. Ehhez képest a hontalanság elkerülése szempontjából a visszavonás újraszabályozása következetlen, mivel feltételei közül a külföldi életvitelszerű tartózkodás követelményét elhagyta. A magyar állampolgársági jog a már létező hontalan állapot felszámolásáról is rendelkezik. A hontalanság a magyar állam felségterületén született gyermek esetében – ha a szülő bevándorolt, letelepedett vagy menekült – a ius soli alkalmazásával, továbbá a nyilatkozattételi jog állampolgárságot keletkeztető jogkövetkezményei által kiküszöbölhető. A hontalan állapot ugyanakkor a honosìtásnál is kedvezményre jogosìt. A VISSZAMENŐ HATÁLY TILALMÁNAK ELVE • A jogszabályok alkalmazásának általános rendje szerint minden ügyet (függetlenül annak jogági jellegétől) a keletkezésének időpontjában hatályos jogi normák szerint kell megìtélni. Ez a követelmény akkor is fennáll, ha az ügy keletkezése és elbìrálása közötti időben új jogszabály lép hatályba. Az új jogszabály – a jogalkotási törvény szerint – a hatálybalépése előtt keletkezett ügy megìtélésénél csak akkor alkalmazható, ha általa az érintett kedvezőbb helyzetbe kerül. Ez utóbbi esetben beszélünk a jogszabályok visszamenőleges hatályáról, amelyet a jogállamok csak kivételesen, az emlìtettekhez hasonló korlátozások mellett ismernek el. Az állampolgársági törvényeket a főszabálynak megfelelően kell alkalmazni, ebből következően az állampolgársági jogban nincs visszamenőleges hatály. Állampolgársági ügyben az állampolgárság keletkezése vagy megszűnése szempontjából releváns esemény bekövetkezésének időpontjában hatályos törvény az irányadó. A már nem és a még hatályos állampolgársági törvények azonban a jogalkalmazás szempontjából – az állampolgárság jogintézményi sajátosságaira visszavezethetően – egységet alkotnak. Az állampolgárság a természetes személy fizikai létéhez kötött státus, amely általában és számarányában is meghatározó módon (az állam lakosságának 95-98%-át illetően) a születéssel keletkezik és – jellemző módon – a halálig tart. Minden újabb törvény a fennálló állampolgársággal tényként szembesül, és annak alanyi jogi jellege miatt csupán a már létező jogi helyzet elismeréséről dönthet. Minden újabb törvénynek – a keletkezés korábbi jogcìmeitől függetlenül – el kell ismernie a fennálló állampolgárságot. El kell ismernie akkor is, ha a megszerzés korábbi jogcìmét a jövőben már nem tartja fenn. Minden új törvény csak az állampolgárság jövőbeli keletkezéséről és megszűnéséről rendelkezhet. Ily módon a visszamenő hatály kérdése az állampolgársági jogban nem is vethető fel, bár annak tilalmát csupán a negyedik kódex nevesìti: „A törvénynek nincs visszamenő hatálya. A magyar állampolgárságra azok a jogszabályok az irányadók, amelyek az állampolgárságra ható tények vagy események bekövetkezésekor hatályban voltak.‖ [1. § (4) bek.]

2. 8.2. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG KELETKEZÉSE, MEGSZERZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE 2.1. 8.2.1. Az alkalmazandó jog az állampolgársági jogban a) A visszamenőleges hatály tilalmából, valamint az állampolgársági státus meghatározatlan időtartamából következően az eddig kodifikált négy törvény együttesen része az állampolgársági jognak, ìgy az 168 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK állampolgársági jogban a hatályos jog helyett az alkalmazandó jogról kell beszélnünk. Az egyes kódexek alkalmazásának időhatárai megegyeznek a törvények eredeti időbeli hatályával. Az állampolgársági jogban az alkalmazandó jog tehát a következő: – az 1879. évi L. törvénycikket 1880. január 8. és 1949. január 31. között; – az 1948. évi LX. törvényt 1949. február 1. és 1957. szeptember 30. között; – az 1957. évi V. törvényt 1957. október 1. és 1993. szeptember 30. között; – az 1993. évi LV. törvényt 1993. október 1-je után keletkezett állampolgársági ügyekben kell alkalmazni figyelemmel a kódex 2001. július 1-jei, 2003.szeptember 1-jei, 2005. november 1-jei, valamint 2006. január 1jei hatállyal történt módosìtásaira. b) Az alkalmazandó joggal összefüggésben még két rendelkezést is ismernünk kell: Egyrészt az 1956. évi 11. NET határozatot, amely az első Áptv.-nek már emlìtett 1939. évi módosìtását, az 1939. évi XIII. törvénycikket érintette. A NET határozat alapján 1939. szeptember 1-jei hatállyal (amely az 1939:XIII. tc. hatálybalépésének időpontja) a külföldi állampolgárság honosìtás útján történő megszerzéséből következő minden egyes vesztést, valamint minden megfosztást semmissé nyilvánìtott. A NET határozat tehát a ténylegesen megszűnt konkrét állampolgárságot utólag visszaállìtotta. A távolléttel történő vesztés tényleges joghatásának bekövetkezéséről is rendelkezett, amelyet a nyugvó idő bevezetésével akadályozott meg. Ebből következően a távollét törvényes vesztési jogcìmének érintetlenül hagyása mellett a tìzéves időtartam meghatározásánál az 1939. szeptember 1. és 1947. szeptember 15. között eltelt időt nem kell figyelembe venni. A jogalkalmazás szempontjából ez annyit jelent, hogy az 1939. szeptember 1-je előtt elkezdődött idő megszakad, majd 1947. szeptember 15-ével újrakezdődik. Másrészt ismernünk kell még az 1990. évi XXVII. törvényt, amely 1990. április 5-ei hatállyal minden korábbi (tehát az 1947. évi X., az 1948. évi XXVI., a második Áptv. és a harmadik Áptv.) törvény alapján hozott egyedi megfosztó határozatot hatálytalanìt. A megfosztott személy nyilatkozattétellel nyeri vissza magyar állampolgárságát. Az 1990. évi XXXII. törvény (1990. május 22-ei hatállyal) a kedvezményt az elhunyt személyekre is kiterjeszti. E rendelkezések később, a negyedik Áptv. (21. §) részeként kiterjednek az 1947. szeptember 15. és 1990. május 2. között elbocsátottakra is. A negyedik Áptv. 2001. évi módosìtásával a nyilatkozattétel az állampolgárság megszerzésének új jogcìmévé lépett elő. E szabályok nem tekinthetők a visszamenő hatály tilalma megsértésének, mivel esetükben korábbi meghozott egyedi döntések utólagos hatálytalanìtására kerül sor anélkül, hogy az a döntés eredeti jogalapját érintené. c) A következőkben a magyar állampolgárság keletkezésének és megszűnésének részletes ismertetése során az eddig megalkotott teljes normaanyagra kell támaszkodnunk. Ennek megfelelően a tananyagban a legújabb, a negyedik Áptv. (valamint módosìtásainak) rendelkezéseit ismertetjük, és utalásszerűen kitérünk a jelenlegitől eltérő, korábbi szabályokra.

2.2. 8.2.2. A magyar állampolgárság keletkezése A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG KELETKEZÉSE SZÜLETÉSSEL • A születés az állampolgárság keletkezésének a leszármazás elvét követő, ex lege fajtája, amelynél elsődlegesen a ius sanguinis, másodlagosan a ius soli elve érvényesül. A negyedik Áptv. – a korábbiakhoz hasonlóan – a ius sanguinis elvén áll. A törvényben a vér szerinti leszármazás elve korlátok nélkül érvényesül, nincs különbség a ius sanguinis a patre és a ius sanguinis a matre között: „Születésénél fogva magyar állampolgárrá válik a magyar állampolgár gyermeke.‖ A ius soli kisegìtő elvét a magyar törvény a gyermekek védelmében, a hontalanság megelőzésére alkalmazza: „Ellenkező bizonyìtásig magyar állampolgárnak kell tekinteni: a) a Magyarországon lakóhellyel rendelkező hontalan Magyarországon született gyermekét; b) az ismeretlen szülőktől származó, Magyarországon talált gyermeket.‖ A területen születéssel keletkezett állampolgárság vélelmezett állampolgárság, amely ellenkező bizonyìtásig áll fenn, és a vér szerinti szülők ismertté válásával megdől.

169 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK A ius soli elvét minden előző állampolgársági törvény elismerte. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG KELETKEZÉSE CSALÁDJOGI TÉNYEK ALAPJÁN • A családjogi tények a születéssel (ius sanguinis) történő automatikus állampolgárság-keletkezés beálltának (az apaság, az anyaság bìrói megállapìtásával) családjogi akadályait oldják fel, vagy (a teljes hatályú apai elismerés, a szülők utólagos házasságkötése által) a gyermek családi helyzetét rendezik. A családjogi tények következtében a gyermek születéséig visszamenő – ex tunc – hatállyal szerzi meg a magyar állampolgárságot. Hasonló megoldásokat ismertek a korábbi törvények is, az első Áptv. a törvényesìtést, a második Áptv. az atyai elismerést, illetve az atyaság bìrói megállapìtását tekintette szerzési (illetve vesztési) jogcìmnek. A családjogi tények alapján történő keletkezéssel összefüggésben mind a második, mind a harmadik Áptv. önálló megszűnési jogcìmet is létrehozott.

2.3. 8.2.3. A magyar állampolgárság megszerzése A HONOSÍTÁS • A honosìtás valamely külföldi állampolgárság megszerzésének az a fajtája, – amelynek anyagi és eljárási szabályait a szuverén állam belső joga határozza meg; a törvényes feltételek teljesìtése önmagában még nem eredményezi az állampolgárság megszerzését, a kérelmezőnek adott állampolgárság megszerzésére nincs alanyi joga; a kérelmet elfogadó vagy elutasìtó határozatban a hatalmi diszkréció nyilvánul meg, az állam érdekei alapján, korlátlan mérlegelési joggal magas közjogi méltóság dönt; a honosìtást elutasìtó határozat ellen jogorvoslatnak általában nincs helye; – amely csak az érintett kérelmére indulhat, kérelem nélkül, hivatalból, akarata ellenére senki sem honosìtható; a korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen személyek honosìtása külön szabályok szerint történik. A negyedik Áptv. a honosìtás alapfeltételeit a korábbiakhoz képest lényegesen megváltoztatta, szigorìtotta. a) A negyedik Áptv. a honosìtást öt feltételhez köti: – nyolc év folyamatos magyarországi helyben lakáshoz, – büntetlen előélethez (a kérelmező büntetőeljárás alatt sem állhat), – magyarországi megélhetés és lakóhely biztosìtottságához, – a magyar nyelvismeret (alkotmányos alapismereti vizsga vagy mentesség formájában történő) igazolásához, valamint – a diszkrecionális klauzula szerint a magyar állam érdekvédelméhez: a honosìtás „a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti‖. A magyar nyelv ismerete a közigazgatási hivatal vezetője által kijelölt vizsgabizottság előtt, alkotmányos alapismereteket tartalmazó vizsgával igazolható. A mentesség alá tartozó személyek köre 1993 óta folyamatosan bővül. Nem köteles vizsgát tenni aki – cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes, – magyar tannyelvű oktatási intézményben végzettséget szerzett, – a kérelem benyújtásakor 65. életévét betöltötte, – igazolja, hogy egészségi állapotának tartós és visszafordìthatatlan romlása miatt képtelen a vizsga letételére. b) Az előző öt feltétellel a honosìtás alapesete teljesül. Minden állampolgársági törvény, ìgy a negyedik Áptv. is az alapesethez képest kedvezményeket nyújt a kérelmezők meghatározott csoportjainak. A kedvezmény alapvetően a honosìtás első feltételéhez kapcsolódik, és a Magyarországon lakás nyolcéves időtartamának megrövidìtéséből áll a következők számára:

170 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK – aki az ország területén született, aki kiskorúsága idején magyarországi lakóhelyet létesìtett és aki hontalan, az három év kedvezményt kap, tehát már ötévi folyamatos lakóhely esetén honosìtást kérhet; – aki magyar állampolgárral legalább három éve érvényes házasságban él (vagy a házassága a házastárs halálával szűnt meg), akinek kiskorú gyermeke magyar állampolgár, akit magyar állampolgár örökbe fogadott és akit menekültként elismertek, az ötéves kedvezményt kap, tehát már háromévi folyamatos helyben lakás esetén honosìtást kérhet. Az időtartam követelményétől kiskorúak esetében teljes egészében el lehet tekinteni. c) A kedvezményezettek külön csoportját alkotják azok a magukat magyar nemzetiségűnek valló nem magyar állampolgárok, akiknek felmenője magyar állampolgár volt. Esetükben (2006. január 1-jétől) a honosìtási kérelemhez időtartamtól függetlenül, magyarországi lakóhely létesìtése is elegendő. Bevezetése óta az ügyforgalom több mint 80%-át az e jogcìmen benyújtott kérelmek és a kérelmeket teljesìtő (honosìtási) határozatok teszik ki. d) A magyar állampolgársági jogban is ismert az államérdekből történő honosìtás, amelyre külön szabályok vonatkoznak. A VISSZAHONOSÍTÁS • A visszahonosìtás a honosìtásnak sajátos, a kérelmező személyének jogszerű megkülönböztetésére szolgáló fajtája. Mìg honosìtást a nem magyar, addig visszahonosìtást csak volt magyar állampolgár kérhet. Az Áptv. szigorú honosìtási szabályaival összhangban a visszahonosìtását kérő volt magyar állampolgárt viszonylag kevés kedvezmény illeti meg. A negyedik Áptv. a Magyarországon lakás esetén nem csak az időtartam vizsgálatától tekint el, a visszahonosìtást kérőnek – értelemszerűen – magyar nyelvi ismereteit sem kell vizsga formájában igazolnia. A visszahonosìtás iránti kérelmek az állampolgársági ügyfélforgalom 1618%-át teszik ki. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG MEGSZERZÉSE NYILATKOZATTÉTEL ALAPJÁN • A negyedik Áptv. 2001. évi módosìtása a nyilatkozattételt az állampolgárság megszerzésének önálló jogcìmévé nyilvánìtotta. A negyedik Áptv. eredeti szövege a rendszerváltást követő és állampolgárságot is érintő jóvátétel szabályait még záró rendelkezésként fogalmazta meg. Ennek értelmében a köztársasági elnökhöz cìmzett egyoldalú nyilatkozattal alanyi jogon visszaszerezhette magyar állampolgárságát az, akit az 1945. szeptember 15-e és 1990. május 2-a között ettől megfosztottak, illetve akit e kötelékből elbocsátottak. A negyedik Áptv. módosìtásával az állampolgárság visszaszerzése rövid ideig diszkrecionális joggá vált. A nyilatkozó akkor szerzi meg a magyar állampolgárságot; ha „magyar állampolgársága megszűnését követően nem folytatott a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági érdekeit sértő tevékenységet‖. Ez a szerzést nehezìtő korlátozás a 2003. évi módosìtással meg is szűnt. A nyilatkozattétel második esete a kódex 2001. évi módosìtása szerint a Magyarországon született, ismert külföldi szülők gyermekének szerzési jogára vonatkozik, aki a ius soli feltételeinek hiányában sem a magyar állampolgárságot, sem a külföldi jog alapján szüleinek állampolgárságát nem szerezhette meg. A nyilatkozattétel feltétele az előzőeken túl, hogy a gyermek magyarországi lakóhellyel rendelkezzen és a nyilatkozatot közvetlenül megelőzően legalább öt éve az ország területén lakjon. A nyilatkozattétel harmadik esete egy történeti jogcìmhez, nevezetesen a férjezett nők külföldi állampolgárral kötött házasságából következő állampolgárság-vesztési jogcìmhez kapcsolódik. Aki 1957. október 1-je előtt magyar anya és külföldi apa házasságából született, az magyar származású anyja után nem szerzett magyar állampolgárságot, mert a férjezett nőkre vonatkozó korlát miatt anyja a házasságkötés által az eredeti állampolgárságát elveszìtette. Ezen leszármazók a nyilatkozattétellel lehetőséget kapnak a magyar állampolgárság megszerzésére. Mindhárom eset közös szabálya, hogy a nyilatkozat elfogadása esetén az állampolgársági ügyekért felelős miniszter állampolgársági bizonyìtványt állìt ki. A nyilatkozat feltételeinek hiányosságait megállapìtó határozat pedig bìróság előtt megtámadható. A negyedik Áptv. hatálybalépése óta, évente (csökkenő mértékben) mintegy 200-250 személy kérte nyilatkozattétel alapján állampolgársága megállapìtását. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG MEGSZERZÉSE HÁZASSÁGKÖTÉSSEL • Az első és a második Áptv. szerint külföldi állampolgárságú nő magyar állampolgár férfival kötött házassága által automatikusan megszerezte a magyar állampolgárságot. A magyar állampolgárság megszerzéséhez a házasság törvényes létrejöttének igazolására volt szükség. A házassághoz fűződő automatikus szerzéssel a kódexek a család egysége – már hivatkozott – elvének kìvántak eleget tenni.

171 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK A harmadik Áptv. hatálybalépése óta a házasság már nem az állampolgárság megszerzésének jogcìme, hanem a honosìtás kedvezményes feltétele. A magyar állampolgárság megszűnése A negyedik Áptv. a fennálló állampolgárság alanyi jogi jellegére tekintettel szabályozza az állampolgárság megszűnésének, illetve megváltoztatásának feltételeit. A törvény szerint a magyar állampolgárság lemondással szűnik meg, de visszavonással is megszüntethető. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG MEGSZŰNÉSE LEMONDÁSSAL • a) A lemondás az állampolgársági jogban – a polgári jogtól eltérően – olyan egyoldalú személyes jognyilatkozat, amelynek közjogi hatása nem automatikusan, hanem csak a törvényben meghatározott feltételek teljesìtése esetén áll be. Ha a lemondás törvényes feltételeit a kérelmező teljesìti, kérelmének helyt kell adni, tehát magyar állampolgárságát meg kell szüntetni. A lemondás korábbi feltételeit a negyedik Áptv. módosìtása a fennálló állampolgárság alanyi jogi jellegére tekintettel újrakodifikálta. Ennek során elhagyta az állampolgárság természetétől idegen elemeket, ìgy a külföldön lakó magyar állampolgárnak a lemondáshoz a jövőben egyetlen feltételt kell teljesìteni: igazolni kell külföldi állampolgárság fennállását, vagy (ennek hiányában) külföldi állampolgárság megszerzését kell valószìnűsìtenie. A kérelmező jogi helyzetét a magyar állampolgársági eljárás külön garanciája védi. Az állampolgársági ügyekért felelős miniszter közbenső – a lemondás feltételeinek hiányát megállapìtó – határozata ellen bìrói jogorvoslatra nyìlik lehetőség. A negyedik Áptv. módosìtása – az ET-egyezménynek megfelelően – a lemondás szabályozása során a hontalanság megelőzését is figyelembe vette. A lemondást követően ugyanis hontalanság keletkezhet akkor, ha a valószìnűsìtett külföldi állampolgárság megszerzése nem következik be. Erre tekintettel rendelkezik a törvény az állampolgárság visszaállìtásáról: „A lemondás elfogadásától számìtott egy éven belül kérheti a köztársasági elnöktől magyar állampolgárságának visszaállìtását az, aki nem szerzett külföldi állampolgárságot.‖ [5. § (4) bek.] A lemondást – az előző tartalommal – a korábbi állampolgársági törvények nem ismerték el. A harmadik Áptv. szerint csak az mondhatott le magyar állampolgárságáról, aki azt családjogi ténnyel szerezte, és másik szülőjének ismertté válásakor már nagykorú volt. A második Áptv. ugyanezt az esetet az effektivitás elve alapján, körültekintőbben szabályozta. A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG MEGSZŰNÉSE AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG VISSZAVONÁSÁVAL • a) A visszavonás a magyar állampolgárság hivatalból történő megszüntetésének az esete, amelyet a negyedik Áptv. hozott létre. A hivatalból történő megszüntetés lehetősége az ET-egyezmény szerint sem kizárt, de a fennálló állampolgárság alanyi jogi jellegére tekintettel, a feltételeit törvényben kell korlátozni: – a honosìtás visszavonása a született magyar állampolgárral szemben nem értelmezhető; – feltételekkel és mérlegelési jog alapján alkalmazható az ellen a személy ellen, aki magyar állampolgárságát jogszabályok megszegésével szerezte meg; e körben jogszabályszegésnek számìt: a valótlan adatok közlése, az adatok és tények elhallgatásával a hatóság félrevezetése; – a honosìtás visszavonása időtartamhoz is kötött; a jogszabálysértés bizonyìtása ellenére sincs helye a visszavonásnak, ha az állampolgárság megszerzésétől számìtott tìz év már eltelt. b) Az állampolgárság visszavonásáról az állampolgársági ügyekért felelős miniszter előterjesztésére a köztársasági elnök dönt, s a döntést a Magyar Közlönyben is közzé kell tenni. A visszavonási eljárásban is megjelenik a lemondásnál már megismert jogvédelmi lehetőség: az állampolgársági ügyekért felelős miniszter ténymegállapìtó határozata ellen bìrói jogorvoslatra nyìlik lehetőség. c) A honosìtás visszavonásának legutóbbi újraszabályozása a hontalanság szempontjából következetlen azáltal, hogy a korábbiaktól eltérően, a törvényalkotó a külföldön élés előfeltételét elhagyta. A végrehajtási rendelet [103/2001. (VI. 21.) Korm. rendelet] a belső hontalanság képét vetìti előre: „A magyar állampolgárság visszavonásáról az állampolgársági ügyekért felelős miniszter értesìti az idegenrendészeti hatóságot, amennyiben az érintettnek a lakóhelye vagy a tartózkodási helye Magyarországon van.‖ A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG MEGSZŰNÉSÉNEK TÖRTÉNETI JOGCÍMEI • Magyar állampolgárság megszűnése elbocsátással • Az elbocsátás az állampolgárság megszűnésének egyéni kérelemre induló, de alanyi 172 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK jogként nem deklarált formájaként került az állampolgársági jogba. Az elbocsátás jogcìmét mind az első, mind a második, mind a harmadik Áptv. szabályozta, a negyedik Áptv.-ben azonban már nem szerepel. Bár a második és a harmadik Áptv. feltételei nem voltak teljesìthetetlenek, sőt még kedvezményeket is biztosìtottak, a döntést mégis minden esetben diszkrecionális jogkörbe telepìtették. Az első Áptv. korszerűbben rendelkezett, mivel béke idején a törvényben meghatározottakon túl más okból a kérelem megtagadását nem engedte meg. (Háború idején a kérelemről maga az államfő, a király határozott.) Magyar állampolgárság elvesztése távolléttel • A távollét cìmén történő vesztést csupán az első Áptv. ismerte. A jogintézmény formálisan 1949. január 31-ig hatályban volt, de a már emlìtett 1956. évi 11. NET határozat következtében, a nyugvó idő hatására a magyar állampolgárság távollét cìmen történő elvesztését 1939. szeptember 1-jeutánmár nemlehet megállapìtani. Magyar állampolgárság elvesztése megfosztással • A megfosztás a magyar állampolgárság hivatalból történő megszüntetésének a korábbi szabályozásból ismert intézménye. A megfosztást az első Áptv.-t módosìtó – már hivatkozott – 1939. évi XIII. törvény vezette be a magyar állampolgársági jogba. A megfosztás kimondására külföldi állampolgárság megszerzése, valamint külföldi állam szolgálatába állás szolgáltatott okot. A megfosztás az 1947. évi X. törvény szerint az ország területére történő visszahìvásnak való ellenszegülés cìmén is alkalmazható volt. Az 1948. évi XXVI. törvény a megfosztás „mellékbüntetéseként‖ a (teljes vagy részleges) vagyonelkobzásról rendelkezett, sőt a vagyonelkob- zási szankciót visszamenő hatállyal, az 1939. évi XIII. és az 1947. évi X. törvénycikk alapján megfosztottakra is kiterjesztette. A megfosztást a második Áptv. is az állampolgársági jog szankciójaként kezelte. A harmadik Áptv. az állampolgári hűség elleni vétség, valamint súlyos bűncselekmény elkövetésének esetére a megfosztás intézményét továbbra is fenntartotta. A megfosztás alkalmazásának céljai és módszerei az előzőekhez képest gyakorlatilag nem változtak (1957. évi 55. tvr. 12. §). Bár a megfosztást kizárólag külföldön tartózkodó magyar állampolgárral szemben alkalmazták, az eljárás a korlátlan diszkre- cionalitás mellett az önkényességtől és a politikai diszkriminációtól sem volt mentes. A megfosztás intézményének jövőbeli sorsáról a rendszerváltó alkotmány, az állampolgársági jog újraszabályozása irányainak meghatározásával egyidejűleg rendelkezett: „A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani...‖ [Alk. 69. § (1) bek.]. Az állampolgársági törvény újraszabályozását megelőzően – a már hivatkozott 1990. évi XXVII. és XXXII. törvény – az egyedi megfosztó határozatokat megsemmisìtette. A megfosztottak magyar állampolgárságát – a törvényi feltételek igazolása mellett – a köztársasági elnökhöz cìmzett, egyoldalú nyilatkozattal lehet visszaállìtani. A vagyonelkobzás jóvátételét pedig a kárpótlási törvények biztosìtják. Az állampolgárság hivatalból történő megszüntetésének lehetőségét ún. hatósági határozat cìmén már az első Áptv. is bevezette. Alkalmazását azonban nem az önkényesség, a diszkrimináció, hanem a törvényes feltételek betartása jellemezte. Magyar állampolgárság elvesztése házassággal • A házasság az első és a második Áptv. szerint nemcsak az állampolgárság keletkezésének, hanem megszűnésének jogcìmei között is helyet kapott. Az első Áptv. alapján magyar állampolgár nő külföldi állampolgár férfival kötött házassága következtében – a visszaszerzés garanciái mellett, de – automatikusan elveszìtette magyar állampolgárságát. A második Áptv. a hontalanság megelőzése érdekében csak akkor fűzte a házassághoz a magyar állampolgárság elvesztését, ha a nő megszerezte külföldi férje állampolgárságát. A harmadik Áptv. már nem tekintette a házasságot vesztési jogcìmnek. A házasság intézménye tehát 1957. október 1-jét követően nem a magyar állampolgárság elvesztésének jogcìme, hanem a honosìtás kedvezményei között található.

3. 8.3. A KETTŐS (VAGY TÖBBES) ÁLLAMPOLGÁRSÁG Kettős vagy többes állampolgárságról akkor beszélünk, ha ugyanazon személyt egyidejűleg két vagy több állam egyaránt saját polgárának tekinti. Az államok – különböző eszközökkel – tudatosan törekszenek az ebből a helyzetből adódó problémák kiküszöbölésére.

3.1. 8.3.1. A kettős (vagy többes) állampolgárság keletkezése 173 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK a) Az állampolgárság megkettőződésének okai a jogintézmény lényegében gyökereznek. Ahogy arra már utaltunk, az állampolgársági jog szabályozása az állami szuverenitás közvetlen megnyilvánulása. Minden szuverén állam önmaga határozza meg saját államában az állampolgárrá válás keletkezésének (és megszűnésének) feltételeit. Az egymásra tekintet nélkül történő szabályozás párhuzamosságot eredményezhet, például a keletkezés azonos jogcìmei mellett ugyanaz a személy egyidejűleg két (vagy több) állam állampolgárságát is megszerezheti: – születéssel, ha különböző állampolgárságú szülők gyermeke mindkét szülője jogán (ius sanguinis a patre és ius sanguinis a matre) külön-külön állampolgárságot nyer és mindkettőt meg is tarthatja; – honosìtással, ha új állampolgársága mellett az előzőt is megtarthatja. Az állampolgársági jog fejlődése, a szabályozás korszerűsödése paradox módon a megkettőződés újabb lehetőségeit teremti meg. A házasságkötésnek mint szerzési, illetve vesztési jogcìmnek az eltörlésével, továbbá a ius sanguinis a matre általánossá tételével lehetőség nyìlik a nők korlátozott jogi helyzetének felszámolására. Ebből következően azonban megnőhet a „vegyes‖ házasságok száma és a születendő gyerekek kettős (vagy többes) állampolgárrá válásának lehetősége. A magyar állampolgársági jog történetét – a már emlìtett 1939. évi XIII. törvény kivételével – a kettős állampolgárság tényként való elismerése jellemzi. A magyar törvények szerint nincs akadálya annak, hogy magyar állampolgár eredeti honosságának fenntartása mellett más államban is honosságot szerezzen, ahogy a külföldi állampolgár honosìtása sincs előző állampolgárságával összefüggésben. A negyedik Áptv. – megőrizve a hagyományokat – szintén nem fűz jogkövetkezményeket az újabb állampolgárság megszerzéséhez, ugyanakkor a belső jog nem is veszi figyelembe magyar állampolgár esetleg létező másik állampolgárságát. A kettős állampolgárokról nincs nyilvántartás, a másik állampolgárság tényéről a magyar állampolgársághoz kötött tisztség elnyerése során sem kell nyilatkozni.

3.2. 8.3.2. A kettős (vagy többes) állampolgárság kiküszöbölése A kettős állampolgárság létrejöttét az államok belső joga általában nem zárja ki. (A jellemző kivétel például az NSZK.) A kettős állampolgárság általános tilalmának hiánya azonban nem jelenti egyúttal azt, hogy létezése kìvánatos is lenne. Ellenkezőleg, az államok alapvetően olyan jelenségnek tekintik, amelyből kezelést igénylő konfliktusok származhatnak mind az egyén, mind az állam számára. Az államnak például diplomáciai védelemben kellene részesìtenie polgárát olyan állammal szemben, amelynek a védeni kìvánt személy szintén polgára. A kettős állampolgárságú személy például ugyanazon állampolgári kötelezettségeket mindkét államában köteles lenne teljesìteni. A kettős (vagy többes) állampolgárság kiküszöbölésére az államok belsőjogában is találhatunk példát, de – a keletkezés okainak ismeretében – az érdemi megoldás a nemzetközi szerződésektől várható. A kettős (vagy többes) állampolgárság kiküszöbölésének lehetőségeit az előzőek figyelembevételével, a továbbiakban a magyar állampolgársági jog rendszerében vizsgáljuk. A magyar állampolgársági jog fejlődésére a kettősség kiküszöbölésével szemben éppen az állampolgárság megkettőződését elősegìtő szabályok növekedése a jellemző. Az állampolgárság visszaállìtását jóvátételként alkalmazó törvények az egyedi határozatok utólagos megsemmisìtésével és a magyar állampolgárság nyilatkozattételhez kötött visszaszerzésével éppen a megkettőződés eseteit növelik. A távolléthez kapcsolódó nyugvó idő ismertetett szabályai szerint a külföldön letelepedett és meghonosodott magyarok ezreinél a magyar állampolgárság „átörökölhető‖ státussá vált, az érintett akarata vagy nemegyszer tudta nélkül. Ahogyan a hazai példa is bizonyìtja, a belső jogban – direkt szabály hiányában – az állampolgárság megkettőződését nem lehet megakadályozni, hiszen a saját állampolgár védelme mellett a megkettőződés korlátozása egyáltalán nem vagy csupán másodlagos szempontként érvényesülhet. E koncepció jegyében a negyedik Áptv. óta például a születéssel szerzett magyar állampolgárság nem veszìthető el. A kettős állampolgárság érdemi visszaszorìtása – az előzőekből következően – az államok együttműködésétől, nemzetközi megállapodásoktól várható. A kettős állampolgárság kiküszöbölésére irányuló nemzetközi jogi megállapodások a magyar állampolgársági jogot eltérő módon érintették. a) Magyarország a szocialista hatalomgyakorlás időszakában szocialista partnerkapcsolataiban a kettős állampolgárság felszámolására törekedett. A Magyar Népköztársaság kétoldalú egyezményeket kötött (1958-ban

174 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK és 1963-ban) a Szovjetunióval, (1959-ben) Bulgáriával, (1961-ben) Csehszlovákiával, Lengyelországgal, (1970-ben) az NDK-val, (1978-ban) Mongóliával és (1980-ban) Romániával.

(1962-ben)

Az egyezmények alapján Magyarország és a másik állam megszüntette egymás között a már fennálló kettős állampolgárságot, illetve megállapodott a megelőzés feltételeiben. Az egyezmények szerint a születéssel keletkezett kettős állampolgárság a gyermek egyéves koráig állt fenn. A szülők egy éven belül ìrásban nyilatkozhattak arról, hogy melyik állam állampolgárságát választják gyermeküknek. A gyermek egyik állampolgársága tehát a szülei választása, szülői megegyezés vagy ìrásbeli nyilatkozat hiányában pedig az egyezmény szerint szűnt meg. Az egyezmények aláìrásával a szerződő felek továbbá azt is vállalták, hogy a honosìtási kérelmeket a másik állam állampolgársági ügyben illetékes hatóságának nyilatkozatát (hozzájárulását) is figyelembe véve bìrálják el. Az 1980-ban ratifikált magyar-román egyezmény végrehajtása (1990-ig) ìgy akadályozhatta meg a Romániából áttelepült magyar nemzetiségűek honosìtását. Az emlìtett egyezmények a Magyar Köztársaság állampolgársági politikájával már nem voltak összeegyeztethetők. Ebből következően a Kormány a rendszerváltást követően mindegyik egyezményt fel is mondta. Az egyezmények felmondását semmiféle reparáció nem követte, a nyilatkozattétel személyi hatályát az előző egyezményekkel érintett személyekre nem terjesztették ki. b) A kettős állampolgárság kiküszöbölésére a Népszövetség, illetve az ENSZ égisze alatt létrehozott multilaterális egyezmények más koncepciót követtek. Az egyezmények jellemző módon nem a kettős állampolgárság megszűnését, hanem ajánlásaikkal az abból adódó hátrányok (elsősorban a kettős kötelezettségek) csökkentésének lehetőségeit tűzik célul. Ezek közé sorolható: a lex fori bevezetésével a jogalkalmazást elősegìtő Busta- mante-kódex (1928), a hadkötelezettséggel és a hontalansággal foglalkozó hágai egyezmény (1930); a férjezett nők állampolgárságáról szóló New York-i Egyezmény (1957), valamint a diplomáciai kapcsolatok nemzetközi szabályait rendező Bécsi Egyezmény (1961). Magyarország ezek közül kizárólag a férjezett nők állampolgárságáról rendelkező egyezmény részese (1960. évi 2. tvr.). c) A kettős (vagy többes) állampolgárság megìtélésében az európai jog fejlődése eltérő tendenciákat mutat. Az Európa Tanács 1963-ban aláìrt strasbourgi konvenciója még fellépett a kettős állampolgárság ellen. (Aki például saját kezdeményezésére másik állampolgárságot szerzett, elveszìtette előző állampolgárságát.) Az 1990-es évekre megváltozott a kettős állampolgárság megìtélése. Az állampolgársági jogban a család egységének, illetve a kizárólagosságnak a követelményével szemben megerősödött az egyenjogúságnak (a nők jogegyenlőségének, a gyermekek jogainak), illetve a fennálló állampolgárságnak mint emberi jognak a védelme. A kettős állampolgárság egyre inkább értékké, mintsem rendellenes állapottá kezdett válni. Mindezekre, illetőleg a Maastrichti Szerződés által létrehozott EU-állampolgárságra is tekintettel az Európa Tanács – már hivatkozott – egyezményében a kettős állampolgárság megìtélését új alapokra helyezte. Az ET-egyezmény ugyan nem foglal állást (semleges) abban a kérdésben, hogy a kettős állampolgárság kìvánatos-e vagy sem, de nem is lép fel vele szemben. A többes állampolgárság ex lege keletkezése elé az egyezmény szerint a jövőben sem emelhető akadály; mìg a más cìmen keletkező állampolgárság elfogadásáról vagy kizárásáról az államok döntenek. Az egyezmény az előzőek szellemében szabályozza a többes állampolgársághoz fűződő jogok és a belőle származó kötelességek körét is.

4. 8.4.A STÁTUSJOGOK 4.1. 8.4.1. A státusjogok az alapjogok rendszerében a) Az állampolgárság létrejöttével a természetes személy államában az emberi jogok alkotta helyzethez képest státusjogokból és közjogi kötelezettségekből álló közjogi státust nyer. A státusjogok az állami szuverenitással összefüggésben határozzák meg az állampolgár jogi helyzetét. A státusjogoknak az alapvető jogok rendszerében történő elhelyezésekor az alkotmányból kell kiindulni. 12 Az alkotmányból a státusjogok önálló jogcsoportként történő értelmezése közvetlenül levezethető: „(1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani vagy magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasìtani. Magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze.‖ (Alk. 69. §)

175 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK Az alkotmány idézett szövegének, valamint a hatalomgyakorlás rendszerének értelmezéséből kiindulva a státusjogok – más alapjogokhoz képest – a következő sajátosságokkal rendelkeznek: – a státusjogok nem az emberi létből, hanem az állampolgárság tényéből következnek; az emberi jogok alkotta helyzethez képest az állampolgárság jogi státus, amely önmagában meghatározott jogokkal (és kötelességekkel) jár; a státusjogok cìmzettje csak állampolgár lehet; – a státusjogok jogi természete szuverenitásfüggő, tartalmát a szuverenitás gyakorlásának követelményei határozzák meg; a jogok érvényesülését a szuverén hatalom általában közvetlen kötelezettségként (nem a bìrói jogvédelmen keresztül) garantálja; – a státusjogok katalógusának meghatározásakor az alkotmány 69. §-ában nevesìtett jogokból kell kiindulni. A jogcsoport azonban ennél tágabb, ugyanakkor összetétele változó, határai mind a bővülés, mind a csökkenés irányába elmozdulhatnak. Ez utóbbi különösen akkor következik be, amikor korábban kizárólag állampolgárságot feltételező jogok a jövőben emberi jogként érvényesülnek; – a státusjogoknak lényegüket illetően alanyi jogoknak kell lenniük. A státusjogok korlátozásának lehetőségeit az emberi jogokhoz képest, szorosabban kell értelmezni. A közjogi státussal időtartamát illetően legfeljebb ideiglenes, tartalmát illetően pedig kizárólag alkotmányjogi és büntetőjogi természetű korlátok férnek össze. b) A státusjogok önálló jogcsoportként történő értelmezése az alkotmány-jogtudományban még nem általánosan elfogadott.13 A jogok szabályozásának fejlődése, a jogszabályalkotás és a jogalkalmazás hiányosságai kiküszöbölésének igénye azonban a státusjogok elkülönìtésének szükségességét veti fel. A státusjogok jogi természetét összefoglaló rendszerezés hiánya elsősorban a jogalkotás területén mutatkozik meg. A jogszabályok következetlen terminológiája, a cìmzettek (a személyi hatály) pontatlan megjelölése, majd ebből következően a szabály alkalmazásának ellentmondásai a státusjogi szemlélettel megelőzhetők lennének. A státusjogok elkülönìtése a külföldiek jogállásának vizsgálata során szintén nélkülözhetetlen viszonyìtási alap. A státusjogok ugyanis a megkülönböztetés funkcióját is ellátják a saját polgár és az adott állam területén tartózkodó külföldiek (és hontalanok) között. A második világháborút követően, az emberi jogok nemzetközi egyezményeit elfogadó jogállamokban az emberi jogok által meghatározott helyzet már nem lehet a megkülönböztetés alapja. A jogállamokban ettől kezdődően az idegen sem jogfosztott, nem alattvaló, az emberi jogok biztosìtását más állam területén, másokkal azonos módon megkövetelheti. Mivel hagyományos módon – az emberi jogok alapján – nem lehet a szükséges különbséget megtenni a saját polgár és a külföldiek között, az alkotmány más megközelìtést alkalmaz: a területen való (jogszerű) tartózkodás, illetve a területen való élés szempontját. Az alkotmány által alkalmazott megkülönböztetés bizonytalanságát a státusjogok rendszere korrigálhatja azáltal, hogy kizárólag a státust, a jogállást tekinti viszonyìtási alapnak. A státusjogok elismerése mellett a Magyarország területén tartózkodó külföldiek jogállása közötti különbség is egyértelműen meghatározható. E fejezeten belül együtt vizsgáljuk a magyar állampolgár státusjogait, illetve kitérünk a jogállás új formájára, az EU-polgár jogaira.

4.2. 8.4.2. A magyar állampolgár státusjogai JOG A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁGHOZ • A magyar állampolgársághoz való jog annak a gyermeknek a státusjoga, akinek legalább egyik felmenője magyar állampolgár. Minden magyar állampolgárt (a lemondás jogából következően) megillet az állampolgárságával való rendelkezés joga, amelyet a szuverén hatalom (a visszavonás által) kizárólag (vissza-) honosìtott állampolgár esetében korlátozhat. JOG A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI STÁTUSHOZ • A nemzeti és etnikai kisebbségek a magyar állampolgárok azon csoportját alkotják, akik a lakosság többségétől saját nyelvük, tárgyi és szellemi kultúrájuk, történelmi hagyományaik szerint különböznek, és aki ket e különbségen alapuló összetartozás és önazonosság tudata köt össze. Az alkotmány a Magyar Köztársaság területén élő nemzeti és etnikai kisebbségeket államalkotó tényezőnek tekinti, és egyéni, illetve kollektìv jogok biztosìtásán keresztül védelemben részesìti. A nemzeti és etnikai kisebbségi státus a nemzeti és etnikai kisebbségekről szóló 1993. évi LXXVII. törvényben meghatározott egyéni és közösségi jogokból áll. A nemzeti és etnikai kisebbségként elfogadott népcsoport és

176 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK annak minden tagja jogait alanyi jogon gyakorolhatja. Magyarországon 13 honos népcsoport van, a csoport a törvény szerint az érintettek akaratának függvényében bővìthető. (A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok tartalmát, érvényesülésük garanciáit a tankönyv 5. fejezete tárgyalja.) JOG AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁGI REGISZTRÁCIÓHOZ • Az állampolgársági regisztrációhoz való jog a státusjogok gyakorlásának feltételeit biztosìtó okmányokhoz és nyilvántartásba vételhez (anyakönyvezéshez, személyi adatok és lakcìm nyilvántartásához stb.) való joggal egyenlő. A személyazonosìtó igazolvány olyan hatósági bizonyìtvány, amely a polgár személyazonosságát közhitelűen igazolja. A személyazonosság a személyi és a lakcìmadatok összessége. A személyi adatok meghatározó eleme az állampolgárság. A személyazonosìtó igazolvány tehát a magyar állampolgárság fennállásának tényét közhitelűen igazoló okirat, kiállìtásának rendjét törvény szabályozza. JOG A TERÜLETEN VALÓ TARTÓZKODÁSHOZ • A magyar állampolgárt megilleti a magyar állam felségterületén való háborìtásmentes tartózkodás joga. A mozgásszabadság a saját polgár esetén nem korlátozható, időtartamhoz nem köthető, a tartózkodási jog korlátozásának lehetősége saját állampolgárral szemben nem vizsgálható, az állampolgár bármilyen súlyú jogsértő magatartása és a tartózkodási jog között nincs összefüggés. (A jogállam nem ismeri a száműzetés intézményét.) A területen tartózkodás joga a kiutasìtás tilalmának feltétlen garantálása mellett érvényesül. JOG AZ ÁLLAMTERÜLET ELHAGYÁSÁHOZ ÉS A HAZATÉRÉSHEZ • A külföldre utazáshoz való jog, ideértve a magyar államterület szabad elhagyásának jogát, tartalmát tekintve eredetileg korlátozható emberi jogként érvényesül. Az államterület szabad elhagyásának emberi joga státusjoggá a korlátozás természetének függvényében, valamint a hazatérés jogának biztosìtásával válik. a) Az állam területének elhagyása, a külföldre utazás joga (főszabály szerint) útlevélhez kötött. Az útlevélhez való jogot az úti okmánnyal történő ellátás rendjén keresztül biztosìtja a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény: „A Magyar Köztársaság területének elhagyása alkotmányos alapjog, amely minden magyar állampolgárt... megillet. A külföldre utazás joga törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, illetőleg korlátozható.‖ [1. § (1) és (3) bek.] Az úti okmány kiadásának megtagadására, visszavonására, elvételére vonatkozó szabályok a külföldre utazás jogának korlátozását jelentik. Úti okmány kiadásának megtagadására az utazási tilalmak esetében kerülhet sor: súlyos bűncselekmény miatt folyó büntetőeljárás esetén a büntetőeljárás jogerős befejezéséig; a büntetőeljárással összefüggésben a személyi szabadságot korlátozó kényszerintézkedések ideje alatt; a lakhelyelhagyási tilalom fennállásáig; a szabadságvesztés (kényszergyógykezelés) kitöltése alatt; a nagy összegű (tìzmillió forint) tartozás megfizetéséig [16. § (1) bek. a)-e) pont]. Minden utazási tilalom ideiglenes jellegű, a szabad mozgás akadályai megszűnésével (illetve a tartozás megfizetésével) az útlevélhez való jogosultság visszaáll. Az utazási tilalommal kapcsolatban méltányosság alkalmazható. A már kiadott úti okmány visszavonásának okait az utazási tilalmak, a jogosulatlan felhasználás és a visszaszolgáltatási kötelezettség elmulasztása képezi. A visszavonást az útlevélhatóság, illetve az arra jogosìtott hatóságok hatáskörébe tartozó elvétel előzi meg. Az útlevélhatóság visszavonást elrendelő határozata mind közigazgatási, mind bìrói úton megtámadható. b) A kivándorlás a magyar államterület végleges elhagyásának joga, amelyet a törvény nem külön jogintézményként, hanem a külföldi letelepedés szándékával történő kiutazásként értelmez. A szabályozási koncepció egyértelművé teszi, hogy a kivándorlás és az állampolgárság között önmagában nincs kapcsolat, a kivándorlás az állampolgársági státust önmagában nem érintheti. Ebből következően a kivándorlás a kiutazás általános feltételei mellett külön feltételekkel nem korlátozható. A kivándorlás mint a területelhagyás azonban lakcìm-bejelentési és egyéb kötelezettséghez köthető. c) „A magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. A hazatérés joga e törvényben foglalt feltételek hiányában sem tagadható meg, nem korlátozható, illetőleg feltételhez nem köthető.‖ [1. § (2) bek.] A magyar állampolgár a hazatérés státusjogából következően jogosult az állam felségterületére bármikor belépni. A hazatérés jogának feltétlenül, mindenfajta korlátozástól mentesen kell érvényesülnie. Mìg a külföldre utazás érvényes útlevélhez kötött, addig a hazatérő állampolgár akár érvénytelen útlevéllel, de még útlevél 177 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK hiányában is hazatérhet a magyar állam területére. Ideiglenes magánútlevéllel (lásd külön) azt magyar állampolgárt is el kell látni, aki egyébként – belföldi tartózkodása esetén – utazási tilalom alatt állna, vagy akinek útlevelét vissza kellene vonni. JOG A VÉDELEMHEZ TÖRVÉNYES KÜLFÖLDI TARTÓZKODÁS ESETÉN • „Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze.‖ [Alk. 69. § (3) bek.] Az idézett követelmények végrehajtása a nemzetközi jog szabályainak figyelembevételével történik. A nemzetközi jogban a védelemnek két formája: a diplomáciai és a konzuli védelem ismert. Diplomáciai védelem során mindig az állam lép fel állampolgára érdekében egy másik állammal szemben ez utóbbi nemzetközi jogellenes magatartása miatt. A diplomáciai védelem eszköze (az arányosság figyelembevételével, mérlegelés alapján) a felhìvás, a magyarázatkérés, illetve a tiltakozás lehet. A konzuli védelem a saját állampolgárt a fogadó állam szerveinek, illetve magánszemélyeknek (nem nemzetközi) jogellenes magatartásával szemben illeti meg. A konzuli eljárás nem államközi sìkon zajlik, hanem mindig az idegen államban, a fogadó állam hatóságai előtt történik. Az alkotmány az általános védelem biztosìtásakor nem differenciál, tehát mindkét ismertetett formát a státusjog részének kell tekinteni. A diplomáciai és a konzuli védelem tudományos irodalma a védelem tartalmának elemzése során egységes abban, hogy az alanyi jogi követelményeknek a konzuli védelem felel meg.14 A konzuli védelem gyakorlását a 2001. évi XLVI. törvény szabályozza: „A Magyar Köztársaság a magyar állampolgár érdekeinek külföldön történő védelmét a konzuli szolgálat útján látja el.‖ [1. § (1) bek.] A konzuli védelem személyi hatálya minden magyar állampolgárra kiterjed. A törvény a védelem jogát a más állampolgársággal is rendelkező magyar állampolgárra, tehát a kettős állampolgárra is kiterjeszti. A magyar állampolgárnak a másik állampolgársága szerinti államban nyújtható védelem mértéke azonban a fogadó állam akaratának függvénye. A konzuli védelmet nyújtó konzuli szolgálat szervei a Magyar Köztársaság diplomáciai és konzuli képviseletei, valamint a külügyekért felelős minisztérium. A konzuli szolgálatot a külügyekért felelős miniszter irányìtja. A külügyekért felelős miniszter feladata annak biztosìtása, hogy minden állampolgár védelemben részesüljön olyan országban is, ahol a magyar államnak nem működik képviselete. A külügyekért felelős miniszter évente tájékoztatót tesz közzé a diplomáciai és konzuli képviseletek cìmjegyzékéről és a konzuli jogosìtványokról. A konzuli szolgálat illetékességi területei az ún. konzuli kerületek. A konzuli kerületen kìvül – indokolt esetben – a fogadó állam egyetértésével lehet eljárni. A konzuli szolgálat lényege a tanácsadás, a segìtségnyújtás. Ennek során: – tájékozódni kell a külföldi államban a beutazó vagy tartózkodó magyar állampolgárok jogait, kötelességeit és érdekeit érintő belső szabályokról és körülményekről; – tájékoztatni kell, vagyis az összegyűjtött információkat (tömegkommunikációs, világhálós vagy közvetlen szóbeli eszközök felhasználásával) közzé kell tenni; – figyelemmel kell kìsérni a külföldön tartózkodás jogszerűségének biztosìtását, és jogsérelem észlelése esetén az adott állam szerveinél haladéktalanul fel kell lépni. A konzuli szolgálat a nemzetközi (az 1961. évi Bécsi Szerződés) és a hazai szabályok alapján, valamint a fogadó állam szabályainak tiszteletben tartása mellett, az eset összes körülményeit mérlegelve határozza meg a védelemnyújtás legmegfelelőbb módját. A konzuli szolgálat hatáskörébe tartozik: – segìtség és támogatás a hazatérés elősegìtése érdekében; – segìtségnyújtás baleset, erőszakos bűncselekmény, súlyos betegség, katasztrófa, háború, fegyveres összeütközés esetén;

178 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK – személyes szabadságukban korlátozott állampolgárok, kiskorúak (cselekvőképességben korlátozottak) védelme; – halálesettel és a távollévő képviseletével kapcsolatos feladatok ellátása stb. A konzuli szolgálat közjegyzői feladatként okiratot állìt ki és tanúsìtványt készìt, illetve külföldi okiratokat felülhitelesìt. (A konzuli szolgálat ellátásának egész kérdéskörét a nemzetközi jog tantárgya dolgozza fel.) JOG A KÖZÜGYEK GYAKORLÁSÁHOZ • A közügyek gyakorlásának státusjoga a belső szuverenitásból következően azt fejezi ki, hogy az állampolgár nemcsak tárgya, alanya is a hatalom gyakorlásának. A közügyek gyakorlásában való részvétel több jogot foglal magában: – a törvényhozó hatalom létrehozására irányuló aktìv és passzìv választójog, a választójoggal összefüggő minden részjogosìtvány (például jelöltajánlás); – a települési önkormányzatok létrehozására vonatkozó önkormányzás joga, amelybe – szintén a választójog szabályai szerint – beletartozik mind a képviselő-testület (közgyűlés) tagjainak, mind a (fő)polgármesternek a megválasztása; – választott (testületi) tisztség viselésének jog, ideértve bejegyzett párt vezetőjére és tisztségviselőjére vonatkozó státusjogi követelményeket; – a közvetlen demokrácia különböző formáinak gyakorlása országos és helyi szinten egyaránt; – a közhivatal viselésének joga. A közhivatal viselésén nemcsak az ún. közjogi tisztségek ellátását értjük (például országgyűlési és települési önkormányzati képviselő, köztársasági elnök, miniszterelnök és miniszter, alkotmánybìró, országgyűlési biztos, bìró, ügyész, ügyvéd, jogtanácsos, közjegyző, bìrósági végrehajtó, számvevő), hanem a hivatalos személyek (Btk. által értelmezett) körének meghatározott részét is, ahol a magyar állampolgárság követelményét a közérdek védelme határozza meg. (Aközhivatal viseléséhez valójog tartalmát az Alkotmánytan tankönyv második kötete ismerteti.) JOG ASZOCIÁLIS STÁTUS FENNTARTÁSÁHOZ • Ahogyan a modern államokban a szociális funkciók ellátása alkotmányos kötelezettséggé válik, úgy alakul át az állampolgári lét és lesz az állampolgár általános státusa politikai és szociális jogok összessége. A gazdasági, szociális és kulturális jogok megjelenése és alkotmányos alapjogként történő deklarálása az állam és a polgár viszonyának minőségi átalakulását eredményezi, amelynek státusjogi konzekvenciái is vannak. A gazdasági, szociális és kulturális jogok érvényesülése következtében az előzőekben ismertetett jogok az állampolgár politikai státusának, mìg a most vizsgált jogok az állampolgár szociális státusának fenntartását szolgálják. (A szociális állam és a szociális jogok sajátosságait az Alkotmánytan tankönyv második kötete részletesen elemzi.) Az alkotmányban deklarált gazdasági, szociális és kulturális jogok összessége, a cìmzettek szerint vizsgálva, heterogén képet mutat. a) A jogok egy része mindenkit megillető emberi jog, gyakorlása azonban feltételekhez köthető. Ilyen a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog, amelynek gyakorlása – külföldiek számára főszabályként feltételhez kötéséből következően – a magyar állampolgárok számára státusjogként érvényesül (Alk. 70/B. §.). A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog gyakorlása a területen élés feltételéhez kötött. (Alk. 70/D. §.) b) A jogok jelentős részét deklaráltan is státusjognak tekinti az alaptörvény: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kìvül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosìtás útján és a szociális intézmények rendszerével valósìtja meg.‖ [Alk. 70/E. § (1)-(2) bek.]

179 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK „A Magyar Köztársaság biztosìtja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részt vevők anyagi támogatásával valósìtja meg.‖ [Alk. 70/F. § (1)-(2) bek.] A jogok katalógusa az állampolgársági státus szempontjából mozgékony, az állam gazdasági teljesìtőképességének, a szolidaritásnak, az esélyegyenlőség biztosìtásának vagy nemzetközi egyezményben vállalt egyenlő elbánásnak a függvényében válik egy- egy jog emberi joggá, és kerül ki a státusjogok köréből. AZ ÁLLAMPOLGÁR KÖZJOGI KÖTELEZETTSÉGEI • Az állampolgársági státus státusjogokból és közjogi kötelezettségből áll. A jogok és a kötelességek együttes emlìtése nem a meghaladott szocialista elméletet követi, nem annak újjáélesztését jelenti. Az állampolgársági státusjogok és kötelezettségek egymástól eltérő, egymástól nem függő viszonyokra vonatkozva nyilvánvalóvá teszik, hogy státus szempontjából a jogok és kötelességek nem alkotnak egységet, a jogok érvényesìtésének a kötelezettségek teljesìtése nem előfeltétele. A státusjogi szemlélet nemcsak a státusjogok és a közjogi kötelezettségek, hanem az alapjogok és kötelezettségek általános elhatárolását is szolgálja. A magyar állampolgár közjogi kötelességei: – A honvédelmi kötelezettség, amelynek részei: a hadkötelezettség, a polgári védelmi és a honvédelmi munkakötelezettség, továbbá (állampolgárságtól függetlenül) a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettség. A had- és a honvédelmi munkakötelezettség kizárólag rendkìvüli állapotban terheli a nagykorú magyar állampolgárokat. A hadkötelezettség kihirdetésének külön alkotmányos feltételei is vannak. (Alk. 70/H. §) – A közterhekhez való hozzájárulás tartalma oly módon megváltozott, hogy állampolgársághoz való kötése fokozatosan idejétmúlttá válik, helyébe adó, illeték stb. befizetésének kötelezettsége lép. „Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.‖ (Alk. 70/I. §) A magyar állampolgárságon túl a belföldi illetőség lesz a kötelezettség alapja. (Az állampolgári kötelezettségek tartalmát az Alkotmánytan tankönyv második kötete részletesen elemzi.)

4.3. 8.4.3. Az EU-polgár státusa a) Európa egyesìtésének a második világháborút követően meghirdetett eszméje a kezdeti gazdasági együttműködéstől (1951: Európai Szén- és Acélközösség) a század végére eljutott az Európai Unióig (továbbiakban: EU), a tőke, az áruk, a szolgáltatások és a személyek szabad mozgásától az EUállampolgárságig. Az 1951. évi első állomást 1957-ben az Európai Gazdasági Közösség, 1965-ben az Európai Közösség követte, majd az együttműködés politikai közösséggé, Európai Unióvá az 1992. évi (1993. november 1-jétől hatályos) Maastrichti Szerződéssel alakult át. A Maast- richti Szerződésben megfogalmazott EU-állampolgársági státus a polgárok Európájának létrehozásával a polgároknak az egyesülési folyamatban játszott szerepét emeli ki. Az EU-polgárságból származó jogoknak jelenleg a huszonhét tagállamban élő polgár a cìmzettje, köztük – 2004. május 1-je óta – a Magyar Köztársaság állampolgárai is.15 b) Az állampolgárságra vonatkozó általános követelményekből az EU-állampolgárság intézménye elméletileg nem vezethető le, mivel az EU nem rendelkezik az állami szuverenitás ismert jegyeivel. Az EU-állampolgárság intézménye az Európa Tanács – már hivatkozott – 1997. évi egyezményével sincs szinkronban. Elméleti oldalról az EU-állampolgárság legfeljebb másodlagos állampolgárságnak tekinthető, mivel nemzeti (tagállami) állampolgárság nélkül nem áll meg. Ebből következően a továbbiakban nem az állampolgárság, hanem az EUpolgárság megjelölést használjuk.16 c) Az EU-polgár státusjogai – az állampolgári státusjogok ismeretében – három csoportba sorolhatók: Az EU-polgár státusjogainak első csoportja a mozgásszabadság, a lakóhely megválasztásának jogára vezethető vissza. Az EU rendszeréből, a személyek szabad mozgásából, a tagállamok közötti határok funkciójának felszámolásából, az utazás (útlevélhez nem kötött) szabadságából következően a tartózkodás, a letelepedés olyan korlátlan joggá válik, hogy az EU-ban el is veszti státusjog jellegét. A lakóhely megválasztásának joga mint megkülönböztetés az EU-n kìvüli polgárokkal szemben érvényesül.

180 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK Az EU-polgár státusjogainak második csoportját azok a jogok alkotják, amelyeket – a tartózkodás, a letelepedés jogából következően – minden, az EU egységes területének meghatározott részén felségjogokat gyakorló szuverén állam köteles biztosìtani saját állampolgáraival azonos módon a másik tagállam állampolgárai számára. E jogok további sajátossága, hogy kizárólag az EU szervezetét és működését érintik. Ide tartozik: – az aktìv és a passzìv választójog az Európai Parlament megválasztásában; – a petìció benyújtásának joga az Európai Parlamenthez; – panasz benyújtásának joga az EU-ombudsmanhoz az EU közigazgatási szervei ellen; – a saját nyelv használatának joga a petìciós és a panaszjog gyakorlása során. Az EU-polgár ennek megfelelően jogosult a petìciót és a panaszt saját nyelvén megìrni és a választ ugyanazon a nyelven megkapni. Az EU-polgár státusjogainak harmadik csoportjába a helyhatósági (a települési önkormányzati) választások esetén a lakóhely szerinti, nem állampolgársági tagállamban megillető aktìv és passzìv választójog, valamint a nem állampolgársági államtól igényelhető diplomáciai és a konzuli védelem joga tartozik. Mind a helyhatósági választójognak, mind a diplomáciai és a konzuli védelem jogának a tagállam állampolgáraival azonos módon kell érvényesülnie. A diplomáciai és konzuli védelem során a másik tagállam polgárát saját polgárként különösen abban az államban kell védelemben részesìteni, ahol az állampolgársága szerinti államnak nincs képviselete. Az előző jogok EU-polgári joggá nyilvánìtása az állampolgári státus általánosan elfogadott megìtéléséhez képest új koncepciót jelent, mivel e jogok korábban kizárólag a saját polgárjogaként érvényesültek. d) A Magyar Köztársaság 1991-ben társulási szerződést ìrt alá az Európai Közösségekkel, majd 1994-ben kérte felvételét az EU-ba. 1998-ban elkezdődtek a csatlakozási tárgyalások, amellyel párhuzamosan, a külföldieket érintő törvényalkotás – értelemszerűen a felvételhez kapcsolódó hatállyal – az EU-polgár jogaira is kitért. Lássunk néhány példát a hazai megoldásokra: A konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény – a EU-tagságra tekintettel – a következőképpen rendelkezik: „Ha a konzuli védelem nyújtásának feltételei fennállnak, a magyar konzuli szolgálat az Európai Unió polgárát a magyar állampolgárral azonos ...ellátásban részesìti.‖ A menedékjogról szóló törvény 2001. évi módosìtása is tartalmaz EU-záradékot, amely a menekültügyi eljárás átadásáról rendelkezik. A magyar állam a csatlakozást követően kötelezettséget vállalt arra, hogy az EU-polgár menedékjogi kérelmét nyilvánvalóan megalapozatlannak minősìti. Az előző összefoglaló korántsem teljes, hiszen e jogok fokozatosan bővülnek, az EU-polgárok státusa a tagállamok mindegyikében kodifikálásra vár. Történtek egységesìtési törekvések, megfogalmazásra került néhány alapelv, köztük a legfontosabb, a nemzeti elbánás követelménye. A konzekvens megoldás az EU Alkotmányos Szerződésétől várható.17

5. Jegyzetek 1. A Magyarországon élő nem magyarok száma a magyarokhoz képest nem meghatározó, a legálisan itt-tartózkodó külföldiek száma nem éri el a 150 ezer főt. Ebből: menekültként elismert több mint 5 ezer fő, bevándorlási engedéllyel rendelkező: mintegy 82 ezer fő; tartózkodási engedéllyel mintegy 32 ezer fő; vìzummeghosszabbìtással tartózkodik az országban évente 14-15 ezer fő. (Forrás: BM Állampolgársági és Bevándorlási Hivatal, 2001. július 31.). 2. Szamel Lajos: Az állampolgársági jog reformjáról. Magyar Közigazgatás, 1991. 3. 3. Az állampolgársági jog elméleti rendszerének kidolgozása Magyarországon Bajáki Veronika munkásságához köthető. Lásd különösen Magyar állampolgárság – kettős állampolgárság. Budapest, 1973, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Lásd még Fürész Klára: Állampolgárság. In Jogi Lexikon. Budapest, 1999.; a gyakorlati szakemberek közül lásd Madari Edit – Parragi Mária: A magyar állampolgárságról szóló új törvény. Magyar Közigazgatás, 1993. 7.; Ugróczky Mária: Az állampolgársági eljárás és az államigazgatási eljárás viszonya. Magyar Közigazgatás, 1994. 9.

181 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK 4. Például Gerard-René de Groot: Staatsangehörigkeitsrecht im Wandel. Gravenhage, 1988, Asser Instituut. 5. Hazai példa a megkülönböztetésre: az 1879:L. tc. 15. §-a szerint aki magyar állampolgárságát honosìtással szerezte, az a képviselőháznak csak tìz év után lehetett tagja. A törvény ezáltal a passzìv választójog korlátozásának eszközévé vált. E rendelkezések a királyi oklevéllel honosìtottakra nem vonatkoztak. 6. Az állampolgárság történetéhez lásd Bajáki Veronika: i. m., valamint Kisteleki Károly: Az állampolgárság a dualizmus idején. Állam- és Jogtudomány, 1996-1997. 7. Az 1939:IV. tc. a zsidók gazdasági térfoglalásának korlátozása jegyében megtiltotta honosìtásukat. 8. A második Áptv. hatályban tartotta az 1948. évi XXVI. törvényt, amely szerint szinte bármikor „törvényesen‖ élni lehetett a megfosztás szankcionáló eszközével. 9. Tóth Judit: Mozaikok a migráció hazai szabályozásából. (Az állampolgársági és az idegenrendészeti törvény elemzése.) Magyar Jog, 1994.4. 10. A Magyarok Világszövetsége kezdeményezésére 2004 decemberében az alábbi kérdésről folyt a népszavazás: „Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosìtással – kérelmére – magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti »Magyar Igazolvánnyal« vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja? Az ún. kettős állampolgárság ellenzői minden jogi lehetőséget kihasználtak a népszavazás megakadályozására, mind az OVB, mind pedig az Országgyűlés határozatát megtámadták az Alkotmánybìróság előtt. Végül is jogi eszközökkel nem, de társadalmi mozgósìtással sikerült megakadályozni a népszavazás eredményességét. 11. Parragi Mária: Európai egyezménytervezet az állampolgárságról. Társadalmi Szemle, 1995. 4. 12. Az alapjogok rendszerezése tudományelméleti feladat, amellyel a tankönyv második kötete foglalkozik. Lásd Sári János: Alapjogok. Alkotmánytan II. Budapest, 2001, Osiris. 13. Rácz Attila is a megkülönböztetés mellett érvel: Alapvetőjogok és kötelességek, Budapest, 1998. Főiskolai jegyzet. 14. Hargitai József: Állampolgárság a nemzetközi jogban és az alkotmányjogban. Magyar Jog, 1996. 12.; valamint Éliás Pál: A konzuli jog és a diplomáciai védelem alkotmányos kérdései. In Alkotmány-előkészìtő tanulmányok. Nemzetközi jog az új alkotmányban. (Szerk.: Bragyova András.) Budapest, 1996, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 15. Európa A-tól Z-ig. Az európai integráció kézikönyve. (A magyar nyelvű változat szerkesztői: Czuczai Jenő és Ficzere Lajos.). Budapest, 1999. 16. Navracsics Tibor: Az uniós állampolgárság és az európai civiltársadalom. In Magyar és európai civil társadalom. (Szerk.: Csefkó Ferenc és Horváth Csaba.) Pécs, 1999. 17. Részletesen lásd Tóth Judit: Státusjogok. Budapest, 2004, Lucidus Kiadó, 289-301. o.

182 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. fejezet - 9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) Papp Imre 9.1. A KÜLFÖLDIEK FOGALMÁNAK JELENTÉSMÓDOSULÁSA 9.2. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezők 9.2.1. A három hónapot meg nem haladó ideig tartózkodók 9.2.2. A három hónapot meghaladóan itt-tartózkodók 9.2.3. Az állandó tartózkodás jogával rendelkezők 9.3. A HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK BEUTAZÁSA ÉS TARTÓZKODÁSA 9.3.1. A három hónapot meg nem haladó ideig tartózkodók 9.3.2. A három hónapot meghaladóan itt-tartózkodók, a tartózkodási engedély 9.4. A LETELEPEDÉS SZABÁLYRENDSZERE, A LETELEPEDETTEK KÖRE 9.4.1. A letelepedés jogintézményének metamorfózisa 9.4.2. A letelepedés differenciálódása, feltételrendszere 9.4.3. Az ideiglenes letelepedési engedély 9.4.4. A nemzeti letelepedési engedély 9.4.5. Az EK letelepedési engedély 9.5. A HONTALANOK 9.6. A MENDÉKJOG, A MENEKÜLTEK ÉS A MENEDÉKESEK 9.7. A VISSZAKÜLDÉS TILALMA (A NON-REFOULEMENT ELVE) 9.8. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓK JOGÁLLÁSA 9.8.1. Külföldre utazásuk, Magyarországra való visszatérésük 9.8.2. Munkavállalásuk 9.8.3. Kiutasìtásuk, kiadatásuk Az alkotmány 58. § (1) bekezdése szerint mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott kivétellel – megilleti a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. Az állami szuverenitás személyi hatályából a magyar állampolgárok státusjogai (és kötelezettségei), a területi hatályából pedig a külföldiek beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos jogok (és kötelezettségek) vezethetők le. Magyarország uniós csatlakozása következtében a külföldiek fogalma erőteljesen átstrukturálódott: a Magyar Köztársaság és a magyar állampolgárok között fennálló, az állampolgárságból fakadó, a státusjogokból és közjogi kötelezettségekből álló közjogi státus új szemponttal egészült ki, hiszen a magyar állampolgárok egyben uniós polgárokká is váltak. Ennek fordìtottjaként az uniós tagállamok polgárai sok tekintetben az eleddig csak a

183 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) magyar állampolgárokat megillető státusjogokkal rendelkeznek (és nem feltétlenül csak akkor, ha életvitelszerűen Magyarországon tartózkodnak).1 Az uniós polgárság léte révén némiképpen relatìvvá tett egyes státusjogok ellenére a közjogi gondolkodásban egyértelmű jegyekkel rendelkező státusjogok a továbbiakban is elláthatják a megkülönböztetés funkcióját: alkalmasak lehetnek arra, hogy elkülönìtsék a szuverenitás személyi hatálya alatt álló magyar állampolgároktól a szuverenitás területi hatálya alatt álló nem magyar állampolgárokat, azzal a megszorìtással, hogy több státusjogi összetevő esetében külön csoportot képeznek az uniós polgársággal rendelkezők (sok tekintetben ideértve az Európai Gazdasági Térség tagállamainak állampolgárait) és családtagjaik. A hazai migrációs intézményrendszer a fokozatosság elvét követi: főszabályként a vìzum az egyik feltétele a tartózkodási engedély kiállìtásának, a tartózkodási engedély az alapja a majdani letelepedésnek, ez utóbbi pedig a magyar állampolgárság honosìtással vagy visszahonosìtással való megszerzésének; a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezők esetében viszont már a lakóhely létesìtése megalapozza a honosìtási kérelem benyújtásának a lehetőségét, figyelembe véve természetesen a magyar állampolgárságról szóló törvényben meghatározott várakozási idő elteltét.

1. 9.1.A KÜLFÖLDIEK FOGALMÁNAK JELENTÉSMÓDOSULÁSA Az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződés értelmében a személyek szabad mozgása, a menedékjog és a bevándorlás, továbbá a Schengeni Egyezmények és azok végrehajtási szabályai a közösségi jog részévé váltak. Az egyezmények célja a személyek és áruk feltartóztatásának megszüntetése, a határellenőrzés eltörlése, ezáltal a személyek tényleges szabad mozgásán alapuló egységes belső piac erősìtése; a felek a külső határaik őrizetéről összehangoltan és egységes követelményeknek megfelelően gondoskodnak. A belső határokat mindenki anélkül lépheti át, hogy személyét ellenőriznék, főszabályként a külső határok viszont csak a határátkelőhelyeken, megfelelő úti okmányokkal és érvényes vìzummal, olyan dokumentumokkal léphetők át, amelyek a beutazás célját és feltételeinek meglétét alátámasztják, illetve a tartózkodáshoz és a vissza- vagy továbbutazáshoz szükséges anyagi eszközök meglétét igazolják. A schengeni „acquis‖ közösségi joggá tétele igen jelentős lépés ahhoz, hogy a személyek belső határokon való diszkrimináció nélküli, állampolgárságtól független szabad mozgása is garantált legyen. Mindezek alapján a jelzett területek közösségiesìtése számos jogalkotási és jogalkalmazási következménnyel jár.2 Az Amszterdami Szerződést követően kimagasló jelentőséget kapott a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kialakìtása. Kiemelt területként jelent meg az EU polgárainak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joga, amely az uniós polgár jogainak egyik alappillére. Az Európai Közösséget létrehozó szerződésben (a továbbiakban: szerződés) – a közösség fundamentumaként – megfogalmazott négy alapszabadság egyike, a személyek szabad áramlása az elmúlt években az Európai Bìróság jogértelmező tevékenységének köszönhetően jelentős fejlődésen ment keresztül, amelynek eredményeképpen a szabad mozgás olyan univerzális joggá vált, amely a – kezdeti – gazdasági szempontokon messze túlmutat. Ezzel párhuzamosan, a közösségi jog továbbfejlesztésével – a nemzetközi migráció területén jelentkező tendenciákra figyelemmel – a migrációs politika uniós polgárokra való korlátozását megvalósìtó megközelìtés korszaka is lezárult. A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (Idtv.) tartalmazta mind az Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló megállapodásban részes államok állampolgárainak, mind pedig a harmadik országbeli állampolgárok beutazására és tartózkodására vonatkozó szabályokat, ez a kodifikációs megoldás azonban a státusok különbözősége miatt problémákat vetett fel. Az Európai Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv (a továbbiakban: a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv) egységes keretbe foglalja az EGT állampolgáraira és családtagjaikra vonatkozó jelenlegi szektorális megközelìtésű szabályozást, még inkább egyértelművé téve, hogy elkülönült, privilegizált jogállású alanyi körről van szó. Magyarország uniós csatlakozása, továbbá az Európai Unió felgyorsult migrációs tárgyú jogalkotása, a harmonizálandó közösségi joganyag mennyisége, valamint Magyarország schengeni csatlakozása elemi erővel kényszerìtette ki azt a paradigmaváltást, ami az idegenrendészet fogalmának jelentős átalakulását eredményezte, továbbá szakìtott az egységes idegenrendészeti kódex szemléletével. Nyilvánvaló, hogy az uniós polgár, valamint az EGT-tagállam állampolgára (valamint esetleg harmadik országbeli családtagja) nem lehet „idegen‖, s felettébb furcsa volna a magyar állampolgárok harmadik országbeli családtagjait az „idegenek‖ között szerepeltetni. Kialakult tehát a szabad mozgás jogával rendelkezők köre, s a rájuk vonatkozó szabályok külön törvény

184 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) megalkotását kìvánták meg. Az Országgyűlés a 2006. december 18-i ülésnapján fogadta el a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvényt, valamint a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényt. 3 A szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelvet átültető törvény továbbra is megtartja azt a fő elvet, miszerint a szabad mozgás és az ehhez kapcsolódó tartózkodás csak az uniós polgárok és meghatározott családtagjaik jogosultságát jelenti. Bővìti azonban a családtag fogalmát, illetve a családtagok tartózkodási jogának fennmaradását is új alapokra helyezi. E törvény az uniós polgárok körénél tágabb személyi körnek biztosìtja a szabad mozgás és tartózkodás jogának gyakorlását. Az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás – amelynek jelenlegi részes felei az Európai Unió, valamint a korábbi EFTA (Európai Szabadkereskedelmi Társulás) országai: Norvégia, Liechtenstein és Iz- land – értelmében ugyanis az Európai Gazdasági Térség tagállamainak állampolgárait a szabad mozgás és tartózkodás tekintetében ugyanazok a jogok illetik meg, mint az Európai Unió polgárait. A személyi hatály további kiterjesztése az Európai Közösség és tagállamai, valamint az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban nem részes állam között létrejött nemzetközi szerződés alapján a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek köre. Ilyen nemzetközi szerződés jelenleg a Svájci Államszövetséggel van hatályban. Az Európai Közösség és annak tagállamai, valamint a Svájci Államszövetség közötti, a személyek szabad mozgásáról szóló 1999. július 21-én aláìrt megállapodás 2002. június 1-jén lépett hatályba. A megállapodás az Európai Közösségen belül a személyek szabad mozgására vonatkozó szabályok egy részét kiterjeszti a svájci állampolgárokra.4 A 2004. május 1-jén csatlakozó tìz új tagállam – ìgy Magyarország is – a megállapodásban szerződő félként való részvételéről szóló jegyzőkönyvet ìrt alá, amely 2006. április 1-jén hatályba lépett. Ennek megfelelően a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatályának nemcsak az EGT-meg- állapodásban részes államok polgáraira, hanem a Svájci Államszövetség állampolgáraira is ki kell terjednie. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény személyi hatálya kiterjed a magyar állampolgárok magyar állampolgársággal nem rendelkező családtagjaira is. A szabályozás célja, hogy a magyar állampolgárok családtagjai Magyarországra történő beutazásuk, valamint a Magyar Köztársaság területén való tartózkodásuk során ne kerüljenek hátrányosabb helyzetbe, mint az EGTállampolgárok családtagjai. A szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv az EGT-állampolgárok családtagjainak (akik szintén rendelkezhetnek EGT-állam- polgársággal, illetve harmadik ország állampolgárságával) biztosìtja a szabad mozgás jogának gyakorlását, a szerződés alkalmazási körébe tartozó területeken az egyenlő bánásmódot a fogadó állam állampolgáraival, valamint a kiutasìtás elleni védelmet. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény e szabályokat kiterjeszti a magyar állampolgárok családtagjaira is, meghagyva ugyanakkor a hatályos szabályozás alapján biztosìtott kedvezőbb rendelkezéseket is. A magyar állampolgárok családtagjaira nézve – kevés kivétellel – közösségi szabályozási kényszer nincs, ugyanakkor az Európai Unió által is alapértékként kezelt egyenlő elbánás elve, valamint az Európai Bizottság véleménye is azt az alapvető érdeket támasztja alá, hogy a tagállamok ne különböztessék meg hátrányosan a saját állampolgáraik családtagjait. Természetesen a Magyar Köztársaságnak sem érdeke, hogy állampolgárait, illetve azok családtagjait indokolatlanul hátrányosabban kezelje, ezért volt indokolt az olyan jogi szabályozás megalkotása, amelynek segìtségével a magyar állampolgárok családtagjait nem éri hátrány az EGT-állampolgárok családtagjaihoz képest.5 A külön kódexekben történő szabályozást támasztja alá a harmadik országbeli állampolgárok fogalmának a magyar jogrendszerben történő meghonosìtása is. A migrációs tárgykörű – a magyar jogalkalmazók által is közvetlenül alkalmazandó – közösségi rendeletek is ezt a fogalmat használják, ìgy a – nemzeti és közösségi normákból összeálló – migrációs joganyag koherenciáját is szem előtt tartva, az új meghatározás bevezetése a magyar jogrendszerbe elkerülhetetlen. A harmadik országbeli állampolgárok azok a külföldiek, akik nem rendelkeznek a szabad mozgás és tartózkodás közösségi jogával. Harmadik ország alatt, tehát a Magyar Köztársaságon („első ország‖) és az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes államon („második ország‖) kìvüli országokat érti a közösségi jog. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatálya főszabályként nem terjed ki a magyar menekültügyi hatóság által menekültként elismert, illetve ideiglenes vagy kiegészìtő védelemben részesìtett harmadik országbeli állampolgárra, ugyanakkor a törvény lehetőséget biztosìt számára nemzeti letelepedési engedély iránti kérelem benyújtására. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezők mellett a harmadik országbeliek alkotják tehát a szuverenitás területi hatálya alá tartozó személyek körét: a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatálya alá tartozók [vìzummal/vìzummentesen itt-tartózkodók, három hónapot 185 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) meghaladó időtartamra vìzummal/tartózkodási engedéllyel itt-tartózkodók (ideértve: hontalan, befogadott, nonrefoulement elve alapján ittlevő), letelepedettek (ideértve: bevándoroltak, letelepedési engedéllyel rendelkezők, nemzeti letelepedési engedéllyel rendelkezők, ideiglenes letelepedési engedéllyel rendelkezők, EK letelepedési engedéllyel rendelkezők)] mellett a menedékjogról szóló törvény hatálya alá tartozók (menekült, ideiglenes vagy kiegészìtő védelemben részesülő, menedékjogi kérelmező). A menedékjog kulcsszava a humanizmus, a nemzetközi szolidaritás, a harmadik országbeliek további csoportjainál viszont az állam szuverenitása, döntési szabadsága, az állam igényei, a haszonelvűség jelent vezérlőelvet.

2. 9.2. A SZABAD MOZGÁS ÉS TARTÓZKODÁS JOGÁVAL RENDELKEZŐK A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény biztosìtja, hogy a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyeket megillető, a tagállamok területén történő szabad mozgás és tartózkodás jogának gyakorlása elől elháruljanak az adminisztratìv akadályok, illetve az EGT-állam- polgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjai esetében az adminisztratìv akadályok jelentős mértékben csökkenjenek. A szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelvvel összhangban a törvény a magyarországi tartózkodás feltételeit annak időtartama szerint határozza meg.

2.1. 9.2.1. A három hónapot meg nem haladó ideig tartózkodók A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény szabályozza az EGT-állampolgároknak, valamint harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjaiknak a Magyar Köztársaság területére való beutazását, továbbá a három hónapot meg nem haladó magyarországi tartózkodását. Ez a tartózkodás gyakorlatilag feltétel nélküli. Az EGT-állampolgár érvényes úti okmány vagy személyazonosìtó igazolvány birtokában jogosult a belépésre. A közösségi jog – tekintettel a belső határok ellenőrzésének megszűnésére – nem ìrja elő a dokumentumok felmutatásának a kötelezettségét. Az EGT-ál- lampolgártól vìzum sem kérhető. Az EGT-állampolgárt, illetve a magyar állampolgárt kìsérő vagy a Magyar Köztársaság területén tartózkodó EGT-állampolgárhoz vagy magyar állampolgárhoz csatlakozó harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag érvényes úti okmánnyal és – amennyiben közvetlenül alkalmazandó európai közösségi jogi aktus vagy nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – érvényes vìzummal jogosult beutazni a Magyar Köztársaság területére. Ezt a vìzumot az eljáró hatóságnak a lehető legrövidebb idő alatt és térìtésmentesen kell kiállìtania. A törvény – a családtag fogalmát kitágìtva – az eljáró hatóság diszkrecionális döntésétől függően lehetővé teszi az eltartott, a közös háztartásban élő, valamint a súlyos egészségügyi okból személyes gondoskodást igénylő harmadik ország állampolgárságával rendelkező személyek beutazását is. A beutazásra a Schengeni határ-ellenőrzési kódexben foglalt szabályokat is alkalmazni kell. Beutazásra jogosìtó vìzumot az a harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag kaphat, aki eleget tesz a kódexben foglalt feltételeknek (érvényes úti okmány; igazolt tartózkodási cél; megfelelő anyagi fedezet; nem jelent veszélyt a tagállamok közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira). 6 Az EGT-állampolgár és a harmadik ország állampolgárságával rendelkező, jogszerűen beutazó családtag a beutazáshoz szükséges okmányok birtokában külön feltételek és más formai követelmények nélkül tartózkodhat a Magyar Köztársaság területén három hónapot meg nem haladó időtartamig. Az egyetlen feltétel, hogy nem jelenthet indokolatlan terhet a Magyar Köztársaság szociális ellátó rendszerére.

2.2. 9.2.2. A három hónapot meghaladóan itt-tartózkodók A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a három hónapot meghaladó tartózkodás szabályait a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv rendelkezéseivel összhangban bizonyos feltételek teljesìtéséhez köti. A szabályozás a három hónapnál hosszabb ideig tartózkodók számára megköveteli a bejelentkezést, az eljáró hatóság az uniós bìrósági gyakorlatot kodifikáló, a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelvnek

186 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) megfelelően azonban már nem tartózkodási engedélyt, hanem egy regisztrációs igazolást állìt ki, amely ìgy egy egyszerűbb, olcsóbb rendszer alapja. A három hónapot meghaladó tartózkodásra az az EGT-állampolgár jogosult, akinek tartózkodási célja keresőtevékenység vagy tanulmányok folytatása, illetőleg aki a tartózkodás teljes időtartamára elegendő forrással rendelkezik önmaga és családtagjai számára ahhoz, hogy tartózkodásuk ne jelentsen indokolatlan terhet a Magyar Köztársaság szociális ellátó rendszerére. Az elegendő forrással rendelkező személy tartózkodásának, illetve a tanulmányok folytatása céljából tartózkodó személy tartózkodásának további feltétele, hogy külön jogszabályban meghatározottak szerint biztosìtási jogviszony keretében jogosult legyen az egészségbiztosìtási szolgáltatások igénybevételére, vagy azok fedezetéről ajogszabályok rendelkezései szerint maga gondoskodjon. A keresőtevékenység folytatása céljából tartózkodó, illetőleg az elegendő forrással rendelkező EGTállampolgárnak a családtagja is jogosult a tartózkodásra.7 A törvény lehetővé teszi a keresőtevékenységet folytató magyar állampolgár családtagja három hónapot meghaladó tartózkodását. A rendelkezés szerint, amennyiben a magyar állampolgár keresőtevékenységet folytat, a családtagja három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosult. A szabályozás lehetővé teszi azt, hogy akár a magyar állampolgár, akár családtagja biztosìthassa a magyarországi tartózkodáshoz szükséges feltételeket. Mìg az EGT-állampol- gárok családtagjaira vonatkozó rendelkezések a keresőtevékenységet folytató vagy elegendő megélhetési forrással rendelkező EGT-állampolgár tartózkodását hivatottak elősegìteni, addig a magyar állampolgár családtagja esetében előfordulhat, hogy a családtag az eltartó. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény továbbá mint különleges és méltányolandó esetkört szabályozza, hogy szűk körben, a kiskorú magyar állampolgár felett szülői felügyeleti joggal rendelkező személy részére a három hónapot meghaladó tartózkodás az egyébként előìrt feltételek hiányában is engedélyezhető legyen. Részletes szabályokat tartalmaz a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény azokra az esetekre, amikor az EGT-állampolgár a keresőtevékenysége megszűnése esetén is megtarthatja tartózkodási jogát, illetve amikor bár az EGT-állampolgár tartózkodási joga megszűnt (például meghalt), az akár EGT-állampolgár, akár harmadik országbeli családtag tartózkodási joga fennmarad. Az EGT-állampolgár vagy a családtag tartózkodási joga megszűnik, ha a tartózkodási jog gyakorlásának feltételeit már nem teljesìti, vagy beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt áll. Az érdekházasságok kiszűrése érdekében a harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag tartózkodási joga megszűnik akkor is, ha a tartózkodási jog megszerzését követő hat hónapon belül a családi életközösség megszűnt, és azt csak a tartózkodási jog megszerzése érdekében létesìtették. A tartózkodási jog megszűnését az eljáró hatóság határozata állapìtja meg. A tartózkodási jog megszűnése esetén az EGT-állampolgár és a harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag köteles a Magyar Köztársaság területét elhagyni.

2.3. 9.2.3. Az állandó tartózkodás jogával rendelkezők Az új szabályozás egyik legfontosabb vìvmánya az állandó tartózkodás jogának biztosìtása. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény az állandó tartózkodás jogát valamennyi EGT-állampolgár és családtagja számára biztosìtja, amennyiben öt évig megszakìtás nélkül, jogszerűen Magyarországon tartózkodtak. Ez az új, általános jogosultság nemcsak meghatározott kategóriák számára biztosìtja a maradás jogát a gazdasági aktivitás befejeződésével (üzemi balesetet szenvedettek, nyugdìjkorhatárt elért munkavállalók stb.), hanem mindenki számára, aki az ötéves jogszerű tartózkodás feltételét teljesìti. A törvény biztosìtja, hogy a magyar állampolgárok családtagjainak az állandó tartózkodási jog megszerzése az új szabályozás miatt az előző szabályokhoz képest ne kedvezőtlenebb szabályok mellett történjen. Amennyiben a családtag legalább egy éve magyar állampolgárral családi életközösségben él, illetve a házastárs esetében

187 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) amennyiben a magyar állampolgár házastársával a házasságot már a kérelem benyújtását megelőzően legalább két éve megkötötte, a családtag állandó tartózkodásra jogosult. Ha az EGT-állampolgár vagy a családtag a Magyar Köztársaság területén tartózkodási jogának gyakorlásával felhagyott és a Magyar Köztársaság területére három hónapot meghaladó időre visszatér, az állandó tartózkodási jog megszerzéséhez szükséges időtartam újrakezdődik. Az állandó tartózkodási jog megszerzéséhez vizsgálandó a tartózkodás folyamatossága. Nem minősül a tartózkodás megszakìtásának az évente legfeljebb hat hónapig tartó, a Magyar Köztársaság területén kìvüli tartózkodás, valamint a kötelező katonai szolgálat miatti távollét, illetve az egyszeri, legfeljebb tizenkét hónapig folyamatosan fennálló fontos ok, különösen a terhesség, szülés, súlyos betegség, tanulmányok folytatása, szakképzés vagy kiküldetés miatti távollét. Az állandó tartózkodási jog megszűnik két év folyamatos távolléttel vagy beutazási és tartózkodási tilalom elrendelése esetén. Két év folyamatos távollét esetén az állandó tartózkodási jog megszűnését az eljáró hatóság határozattal állapìtja meg.

3. 9.3. A HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK BEUTAZÁSA ÉS TARTÓZKODÁSA A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény külön fejezetben rendelkezik a harmadik országbeli állampolgárok három hónapot meg nem haladó, illetve három hónapot meghaladó tartózkodás céljából történő beutazásáról és tartózkodásáról. Ennek oka, hogy mìg a három hónapot meg nem haladó tartózkodás céljából történő beutazás szabályozása a közösségi jog hatálya alá tartozik, addig a három hónapot meghaladó tartózkodás céljából történő beutazás szabályainak meghatározása elsődlegesen tagállami hatáskör.

3.1. 9.3.1. A három hónapot meg nem haladó ideig tartózkodók A három hónapot meg nem haladó tartózkodás céljából beutazni kìvánó harmadik országbeli állampolgárok beutazására a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi létrehozásáról szóló, 2006. március 15-i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: Schengeni határ-ellenőrzési kódex) szabályait kell alkalmazni. E szerint „hat hónapon belül három hónapot meg nem haladó tartózkodás esetén a harmadik országok állampolgáraira a következő beutazási feltételek vonatkoznak: a) érvényes, ahatár átlépésére jogosìtó úti okmánnyal vagy okmányokkal rendelkeznek; b) érvényes vìzummal rendelkeznek, amennyiben az szükséges a külső határok átlépésekor vìzumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15-i 539/2001/EK tanácsi rendelet értelmében, kivéve ha érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkeznek; c) igazolják a tervezett tartózkodás célját és körülményeit, és megfelelő anyagi fedezettel rendelkeznek mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási országba való visszatéréshez vagy egy olyan harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őket biztosan beengedik, illetve képesek ezt a fedezetet jogszerűen biztosìtani; d) nem állnak beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt a Schengeni Információs Rendszerben; e) nem jelentenek veszélyt a tagállamok közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira, különösen nem állnak a tagállamok nemzeti adatbázisaiban szereplő ugyanezen okok miatt beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt.8 A három hónapot meg nem haladó tartózkodási vìzumok tìpusai: repülőtéri tranzitvìzum, átutazóvìzum, rövid időtartamú beutazóvìzum; az egyes vìzumfajták a beutazás és tartózkodás céljához igazodnak. Újdonságot jelent a vìzumkiadás rendszerének „schengenivé‖ tétele: a Schengeni határ-ellenőrzési kódex rendelkezéseinek megfelelő vìzumkiadási feltételek, valamint az egységes vìzumokra vonatkozó rendelkezések (ìgy a vìzum 188 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) meghosszabbìtása lehetőségének; a külképviselet és a központi vìzumkiadó hatóság, illetve a tagállami központi vìzumkiadó hatóságok közötti konzultációs eljárásnak; a vìzumkiadási jog átadásának-átvételének) hazai jogba történő átültetése. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a három hónapot meg nem haladó tartózkodásra jogosìtó vìzumok érvényességi idejének felső határát öt évben állapìtja meg. A kimunkált cél, az egységes schengeni vìzum egységes eljárást feltételez; Magyarország teljes jogú schengeni taggá válása időpontjától az átutazóvìzumok, valamint a rövid időtartamú tartózkodásra jogosìtó vìzumok valamennyi schengeni állam területére kiterjedően, illetve egy vagy több schengeni állam területére korlátozott érvényességgel kerülhetnek kiadásra. (Magyarország – teljes jogú schengeni taggá válása időpontjától – a három hónapot meg nem haladó tartózkodásra jogosìtó vìzumok kiadásának jogát – nemzetközi szerződés alapján – átadhatja más schengeni államnak, illetve átveheti más schengeni államtól.) Új jogintézmény a vìzum meghosszabbìtásának a lehetősége. A vìzum akkor hosszabbìtható meg, ha a vìzum kiadása óta új tények merültek fel. Az előterjesztett vìzummeghosszabbìtási kérelmeket megfelelően indokolni kell: különösen vis maior, humanitárius, nyomós foglalkozási, illetve személyes okok fennállásával. A kérelmek semmilyen körülmények között sem vezethetnek a vìzum céljának megváltoztatásához. A vìzum meghosszabbìtása sem vezethet kilencven (átutazóvìzumoknál tìz) napot meghaladó tartózkodáshoz. Főszabályként a meghosszabbìtott vìzum továbbra is egységes vìzum marad, amely feljogosìt minden olyan szerződő fél területére való beutazásra, amelyre a vìzum a kiadásakor érvényes volt.

3.2. 9.3.2. A három hónapot meghaladóan itt-tartózkodók, a tartózkodási engedély A három hónapot meghaladó tartózkodás szabályaira vonatkozóan a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a tartózkodási vìzumok és tartózkodási engedélyek Idtv.-ben szabályozott rendszerét az első lépcsőben lényegében megtartja, Magyarország teljes jogú schengeni tagságától viszont a tartózkodási vìzum megszűnik, ehelyett a harmadik országbeli állampolgárok már a külképviseleten tartózkodási engedélyt kérelmezhetnek. A pozitìv tartalmú döntés esetén a tartózkodási engedélyt Magyarországon vehetik át, e célból történő beutazásuk egy új vìzumtìpus, a tartózkodási engedély átvételére jogosìtó vìzum birtokában történhet. Három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosìtó speciális vìzumtìpusként a nemzeti vìzum, illetve a szezonális munkavállalási vìzum kerül szabályozásra. A három hónapot meghaladó tartózkodás céljából történő beutazás, valamint a három hónapot meghaladó tartózkodás szabályait, amelyek lényegében megegyeznek a három hónapot meg nem haladó tartózkodás céljából történő beutazás és tartózkodás feltételeivel, önálló feltételként jelenik meg viszont a magyarországi szálláshely vagy lakóhely, továbbá az egészségügyi ellátások teljes körére kiterjedő biztosìtás megléte. Az a harmadik országbeli állampolgár, aki rendelkezik három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosìtó vìzummal, tartózkodási engedéllyel, letelepedési (bevándorlási) engedéllyel, ideiglenes letelepedési engedéllyel, nemzeti letelepedési engedéllyel vagy EK letelepedési engedéllyel, a Magyar Köztársaság területére történő beutazáskor mentesül a három hónapot meghaladó tartózkodás céljából történő beutazáshoz és három hónapot meghaladó tartózkodáshoz előìrt feltételek igazolása alól, mivel ezen engedélyek bármelyikével rendelkező harmadik országbeli állampolgárnak a három hónapot meghaladó tartózkodáshoz szükséges feltételek meglétét engedélye kiadásához már igazolnia kellett. Az a harmadik országbeli állampolgár, aki a vìzumában foglalt tartózkodási időt meghaladóan kìván a Magyar Köztársaság területén tartózkodni, tartózkodási engedélyt kaphat, amennyiben rendelkezik tartózkodási vìzummal vagy nemzeti vìzummal, és eleget tesz a három hónapot meghaladó tartózkodáshoz előìrt általános feltételeknek. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény – főszabályként – biztosìtja a tartózkodási engedély bármely, a törvényben meghatározott célból történő meghosszabbìtásának lehetőségét; a tartózkodási engedély meghosszabbìtása csak érvényes tartózkodási engedély birtokában kérhető. A különböző tartózkodási célok (családegyesìtés, keresőtevékenység, tanulmányok folytatása, önkéntes tevékenység, tudományos kutatás, hivatalos, gyógykezelés, látogatás, humanitárius, egyéb) képezik a tartózkodási engedélyek kiadásának az alapját. A tartózkodási célokhoz igazodó, differenciált szabályozás révén eltérő a különböző célú tartózkodási engedélyek érvényességi idejének felső határa. A családegyesìtési, illetve a keresőtevékenységre vonatkozó tartózkodási engedély érvényességi ideje legfeljebb három év, amely alkalmanként legfeljebb három évvel meghosszabbìtható; a foglalkoztatási szabályok szerint azonban a munkavállalási engedélyhez kötött tevékenység esetén a munkavállalási engedély érvényességi időtartamához igazodik. A tanulmányi célú tartózkodási engedély a két évnél rövidebb időtartamú képzés esetén kiadható a képzés teljes időtartamára, illetve ennél hosszabb képzés esetén az érvényességi idő legalább egy, legfeljebb két 189 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) év, amely alkalmanként legfeljebb két évvel meghosszabbìtható. Ezáltal lehetővé válik, hogy a hatóság az érvényességi időt a tanulmányi időszakokhoz igazìtsa, megkönnyìtve a hallgató számára a tanulmányai folytatására vonatkozó – a tartózkodási engedély meghosszabbìtásához szükséges – igazolás beszerzését. A humanitárius okból kiadott tartózkodási engedély érvényességi idejének felső határa főszabályként egy év, amely alkalmanként további egy évvel meghosszabbìtható. Nemzeti vìzumot, illetve nemzeti tartózkodási engedélyt az a nemzetközi szerződésben meghatározott harmadik országbeli állampolgár kaphat, aki a magyar nyelv megőrzése és ápolása, kulturális és nemzeti önazonosság megőrzése, államilag elismert középvagy felsőfokú oktatásban való részvételen kìvül oktatás, illetve tanulmányokkal összefüggő ismeretek gyarapìtása, valamint a családi kapcsolatok erősìtése érdekében kìván a Magyar Köztársaság területén tartózkodni. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény tehát fenntartotta az Idtv. által 2006. január 1-jei hatállyal megteremtett jogintézményt, a tartózkodás lehetséges céljainak pontosìtásával. A nemzeti tartózkodási engedély érvényességi ideje legfeljebb öt év, amely alkalmanként öt évvel meghosszabbìtható. A többes tartózkodási cél problematikájának kezelésére a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény lehetővé teszi néhány más jellegű cél esetén a keresőtevékenységet: családegyesìtési, tanulmányi, illetőleg humanitárius célból kiadott tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek is jogosultak lehetnek keresőtevékenység folytatására. A tanulmányi célú tartózkodás esetén ez például azt jelenti, hogy a harmadik országbeli állampolgár keresőtevékenységet a szorgalmi időszakban hetente legfeljebb huszonnégy órában, szorgalmi időszakon kìvül évente legfeljebb kilencven napon vagy hatvanhat munkanapon végezhet teljes munkaidőben. E felső időkorlát bevezetésének célja, hogy a hallgató munkavállalási tevékenysége ne veszélyeztethesse az elsődleges tanulmányi célt. Az ideiglenes tartózkodásra jogosìtó igazolás azokban az esetekben kerül – hivatalból – kiállìtásra, amikor a harmadik országbeli állampolgár számára egy átmeneti időszakra, ideiglenes jelleggel válik szükségessé a jogszerű magyarországi tartózkodás biztosìtása, és ez más, a törvényben szabályozott eljárás útján nem lehetséges. Az ideiglenes tartózkodásra jogosìtó igazolás a harmadik országbeli állampolgárt kizárólag a Magyar Köztársaság területén történő tartózkodásra jogosìtja, az ország területének elhagyásakor az ideiglenes tartózkodásra jogosìtó igazolás érvényét veszti.

4. 9.4. A LETELEPEDÉS SZABÁLYRENDSZERE, A LETELEPEDETTEK KÖRE 4.1. 9.4.1. A letelepedés jogintézményének metamorfózisa A magyar jogban a korábban használatos letelepedés kategóriáját 1990. január 1-jétől váltotta fel a bevándorlás terminológiája, az Országgyűlés a ki- és bevándorlásról szóló 1989. évi XXIX. törvény megalkotásával ugyanis hatályon kìvül helyezte a letelepedési engedélyre vonatkozó rendelkezéseket. Az újfajta jogintézmény, a bevándorlás valószìnűleg beváltotta a hozzá fűzött reményeket, hiszen az átfogó idegenrendészeti törvény megalkotásakor, 1993-ban ajogalkotó változatlanul a bevándorlás jogintézményét tartotta fenn az állandó magyarországi tartózkodásra jogosìtó engedély szinonimájaként. Az 1993-as idegenrendészeti törvényt váltó 2001. évi szabályozásban az Országgyűlés viszont jogintézményt váltott, a bevándorlás fogalmát kiüresìtette, s a helyébe ismételten a letelepedést illesztette. Tette ezt annak ellenére, hogy az alkotmány ismerte a bevándorolt kategóriáját, a letelepedett jogállás viszont nem szerepelt az alaptörvényben. A változtatás következtében azonban a letelepedés nem a bevándorlás szinonimájaként jelent meg, hanem igen jelentős különbségek mutatkoztak a két kategória között. Noha megszűnt a bevándorlási engedély kiadásának lehetősége – mindez azonban nem érintette a korábban kiadott bevándorlási engedélyhez kapcsolódó jogosultságokat és kötelezettségeket, amelyek a bevándoroltakat az engedély visszavonásáig továbbra is megilletik, illetve terhelik. Az alkotmány 2002. évi LXI. törvénnyel történt módosìtása az uniós csatlakozást előkészìtő, novelláris változtatást jelenìtett meg; az alkotmánymódosìtás eredményeként a letelepedett is alkotmányi fogalommá vált, az állandó tartózkodásra jogosultak köre az alaptörvény által kifejezésre juttatott tartalom szerint is a bevándorolt, illetőleg a letelepedett kategóriájával egyezik meg.

190 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosìtásokról, törvényi rendelkezések hatályon kìvül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapìtásáról szóló 2004. évi XXIX. törvény a bevándorlás/letelepedés fogalmát érintő törvényi kollìziók közül számosat feloldott. 9 Öt évvel az Idtv. megszületése után teljesen nyilvánvalóvá vált, hogy a letelepedés/bevándorlás mesterséges elválasztásának, a megkülönböztetést hangsúlyozó fogalmi rendszer kialakìtásának nem volt értelme, a jogalkotás fokozatosan, az egyes ágazati jogsza- bályokpedig apránként, lényegében (ha nem is teljes mértékben, de) visszaállìtották ako- rábbi rendszert; főszabályként tehát csupán minimális eltérések vannak a jogilag két, elméletileg viszont azonos kategória tekintetében.

4.2. 9.4.2. A letelepedés differenciálódása, feltételrendszere Az új törvényi szabályozás következtében erőteljesen differenciálódik a letelepedés kategóriája. A letelepedett státust ugyanis a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény három jogcìmre bontja. A nemzeti letelepedési engedély az Idtv.-ben szabályozott letelepedési engedélynek megfelelő státust biztosìt, hasonló kiadási és visszavonási feltételekkel. Az EK letelepedési engedély bevezetése a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003/109/EK irányelv (huzamos tartózkodási irányelv) átültetéséhez szükséges, s többletjogként az Európai Unióban történő széles körű mobilitást biztosìt. A másik két engedélytìpustól eltérően a határozott időtartamra kiadható ideiglenes letelepedési engedély a letelepedett jogálláshoz fűződő jogokat azoknak a harmadik országbeli állampolgároknak biztosìtja, akik az Európai Unió valamely tagállama által a fenti irányelv alapján kiadott huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkeznek, és keresőtevékenység, tanulmányok folytatása céljából vagy egyéb, igazolt célból kìvánnak Magyarországon tartózkodni. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a huzamos tartózkodási irányelv hazai implementációját tehát oly módon hajtja végre, hogy az új ideiglenes letelepedett, illetve az EK letelepedett jogállást az alkotmányi keretek közé illeszti, egyben rendezi a korábban letelepedési (bevándorlási) engedélyt szerzettek jogállását, illetve – nemzeti letelepedési engedély formájában – továbbra is fenntartja a közösségi jogi szabályozásnál kedvezőbb feltételekkel megszerezhető letelepedett státust. A letelepedési jogállások átjárhatóak, ìgy az ideiglenes letelepedési engedéllyel rendelkező nemzeti letelepedési engedélyt és EK letelepedési engedélyt, a nemzeti letelepedési engedéllyel rendelkező, valamint a korábban hatályos törvények alapján bevándorolt vagy letelepedett státust szerző harmadik országbeli állampolgár EK letelepedési engedélyt kérelmezhet. A letelepedett (kivéve az ideiglenesen letelepedettet) határozatlan időtartamú magyarországi tartózkodásra jogosult. A huzamos tartózkodási irányelv szerint annak érdekében, hogy e személyi kör tagjai valóban integrálódni tudjanak abba a társadalomba, amelyben élnek, a tagállamok állampolgáraival megegyező elbánásban kell részesülniük a gazdasági és szociális ügyek széles területén. Erre tekintettel az e státushoz kapcsolódó további jogosultságokat ágazati jogszabályok fejtik ki, illetve a letelepedettet megilletik a tartózkodási engedéllyel rendelkezők külön jogszabályok szerinti jogosultságai is. A letelepedés engedélyezésének általános feltétele a magyarországi lakhatás és megélhetés biztosìtottsága. Alapvető társadalmi érdek fűződik ahhoz, hogy csak az a személy kaphasson letelepedési engedélyt, aki magyarországi egzisztenciáját képes megteremteni, létfenntartásáról megfelelően tud gondoskodni. A letelepedési engedély megadásának további feltétele, hogy a kérelmezővel szemben a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényben meghatározott kizáró ok ne álljon fenn. Nem engedélyezhető a letelepedése annak a személynek, aki büntetett előéletű és a büntetett előélethez fűződő joghátrányok alól még nem mentesült, letelepedése a nemzetbiztonságot veszélyezteti, továbbá annak a személynek sem, aki kiutasìtás vagy beutazási és tartózkodási tilalom alatt áll.

4.3. 9.4.3. Az ideiglenes letelepedési engedély Ideiglenes letelepedési engedélyt kaphat az Európai Unió más tagállama által a huzamos tartózkodási irányelv alapján kiállìtott huzamos tartózkodói jogállást igazoló EK tartózkodási engedéllyel 10 rendelkező harmadik országbeli állampolgár és a vele együtt kérelmező harmadik országbeli családtag a megfelelő feltételek igazolása esetén. Az ideiglenes letelepedési engedély érvényességi ideje legfeljebb öt év, amely alkalmanként legfeljebb öt évvel meghosszabbìtható. A huzamos tartózkodási irányelv rendelkezéseire tekintettel az idegenrendészeti hatóság az ideiglenes letelepedési engedély kiállìtásáról, illetve visszavonásáról – a visszavonás okának megjelölésével – értesìti az Európai Unió azon tagállamát, amely a harmadik országbeli állampolgár számára a huzamos tartózkodói jogállást igazoló EK tartózkodási engedélyt kiállìtotta.

191 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)

4.4. 9.4.4. A nemzeti letelepedési engedély Tartózkodási vìzummal, tartózkodási engedéllyel vagy ideiglenes letelepedési engedély- lyel rendelkező személy a közösségi jogi szabályozásnál kedvezőbb feltételekkel nemzeti letelepedési engedélyt szerezhet. 11 A belső jogrendszer szempontjából a nemzeti letelepedési engedéllyel rendelkező személy is letelepedett jogállást élvez, a huzamos tartózkodási irányelv szabályozásának megfelelően azonban az irányelvben meghatározottaknál kedvezőbb feltételekkel kibocsátott engedélyek nem biztosìtanak az EK letelepedési engedélyhez hasonló mobilitási jogot a közösség területén. A letelepedés engedélyezésének feltétele – az Idtv. letelepedést szabályozó rendelkezéseivel megegyezően – három év jogszerű és megszakìtás nélküli tartózkodás. Nem minősül a magyarországi tartózkodás megszakìtásának az ország alkalmanként négy hónapnál rövidebb időre történő elhagyása, amennyiben a külföldi tartózkodások összidőtartama a kérelem benyújtását megelőző három év alatt nem haladja meg a kétszázhetven napot. A három év időtartamú magyarországi tartózkodás főszabálya alól felmentést enged a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a csa- ládegyesìtők, a visszahonosìtandók, továbbá kedvezményesen honosìtható, magyar állampolgárságú felmenőkkel rendelkezők esetében. Házastársak esetén a kérelem benyújtását megelőzően legalább két évvel megkötött házasság ad lehetőséget a felmentés megadására. Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter kivételes méltányosságból valamely feltétel hiányában is engedélyezheti a harmadik országbeli állampolgár letelepedését.

4.5. 9.4.5. Az EK letelepedési engedély Az EK letelepedési engedély megszerzésének fő kritériuma a Magyar Köztársaság területén való legalább ötévi tartózkodás. A tartózkodásnak jogszerűnek és folyamatosnak kell lennie, igazolandó, hogy az adott személy szorosan kötődik az országhoz. A huzamos tartózkodási irányelvben megkövetelt rugalmasságnak tesz eleget az a szabály, hogy nem minősül a tartózkodás megszakìtásának az ország alkalmanként hat hónapnál rövidebb időre történő elhagyása, amennyiben a külföldi tartózkodások összidő- tartama öt év alatt nem haladja meg a háromszáz napot. Nem jogosult EK letelepedési engedélyre az a harmadik országbeli állampolgár, akinek tartózkodása a céljából adódóan ideiglenes jellegű, ìgy a tanulmányok folytatása céljából, szezonális munkavállalás céljából, diplomáciai vagy egyéb személyes mentesség alapján Magyarországon tartózkodó személy. Az engedély feltételeként meghatározott ötéves időtartamba a tartózkodási cél későbbi megváltozása esetén a korábbi tanulmányi célú tartózkodás időtartamának fele számìt bele. A tartózkodás engedélyezésének körülményeire tekintettel nem jogosult EK letelepedési engedélyre az a harmadik országbeli állampolgár sem, aki a menekültügyi hatóságtól menekültkénti elismerését kérte, illetve ideiglenes vagy kiegészìtő védelemért folyamodott, továbbá a befogadott, a menekült, valamint az ideiglenes vagy kiegészìtő védelemben részesìtett harmadik országbeli állampolgár. Amennyiben a harmadik országbeli állampolgár az Európai Unió más tagállamában kiállìtott huzamos tartózkodási engedéllyel (a magyar szabályozás szerinti EK letelepedési engedélynek megfelelő) rendelkezik, az idegenrendészeti hatóság az EK letelepedési engedély kiadásáról az érintett tagállamot értesìti. Amennyiben a magyar idegenrendészeti hatóság kap más tagállamtól ilyen jellegű értesìtést, a harmadik országbeli állampolgár részére kiadott EK letelepedési engedélyt visszavonja.

5. 9.5. A HONTALANOK A hontalanság megelőzése, a bekövetkezett hontalanság megszüntetése fontos nemzetközi jogi alapelv. A hontalanok helyzete azért kiszolgáltatottabb, mint az állampolgársággal rendelkező külföldieké, mivel főszabályként egyetlen állam „védelme‖ alatt sem állnak. A magyar jog az 1957-es New York-i Egyezményhez való csatlakozásával a férjezett nők esetében kiküszöbölte a hontalanság bekövetkeztét.

192 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) Az Országgyűlés 2001-ben döntött a hontalan személyek jogállásáról szóló 1954. évi ENSZ-egyezményhez való csatlakozásról, majd 2002-ben kihirdette az egyezményt.12 Az egyezmény a menekültek helyzetéről szóló 1951. évi Genfi Egyezmény „tükörképe‖: szerkezete, szóhasználata, a személyi hatálya alá tartozóknak biztosìtott jogok és kötelezettségek megegyeznek. Az egyezmény alkalmazása szempontjából hontalan az a személy, akit egy állam sem tart saját joga alapján állampolgárának.13 Az egyezmény arra kötelezi a részes államokat, hogy főszabályként a legkedvezőbb, de legalább olyan elbánást biztosìtson a hontalanoknak, mint általában a külföldieknek. A hontalanok sajátos élethelyzetére tekintettel az egyezmény speciális jogokat is biztosìt, többek között úti okmányt, igazgatási segìtségnyújtást. Az ENSZ égisze alatt létrejött, a hontalanság eseteinek csökkentéséről szóló 1961. évi egyezmény elsődleges célja az, hogy állampolgárságot kapjanak mindazok, akik egyébként hontalanok lennének, ha megfelelő kapcsolat fűzi őket az adott államhoz: akár annak területén születtek, akár annak állampolgárával vérségi kapcsolatban vannak. Nem célja tehát a feltétel nélküli honosìtás, az egyezmény inkább arra törekszik, hogy kellő súllyal számìtásba vegyék a területen születés, az ottlakás vagy a leszármazás tényét annak érdekében, hogy a hontalanság létrejötte elkerülhető legyen. Cél továbbá az állampolgárság megőrzése, fenntartása, ha az állampolgárság megszűnése esetén másik nem lépne a helyébe.14 Hontalan szülők Magyarországon született gyermeke csak akkor válik születésével magyar állampolgárrá, ha a szülők bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel vagy menekült státusszal rendelkeznek (tehát állampolgársági jogi értelemben lakóhelyük van!). Ha a hontalan szülők „csupán‖ vìzummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkeznek, illetőleg menedékesek, az ország területén született gyermek igen hosszú ideig hontalan lesz (ötévi ittlakás esetén kedvezményesen honosìtható). Ez utóbbi gyermek magyar állampolgárrá válását követően – a kiskorú gyermek magyar állampolgárságára tekintettel – szülei kedvezményesen honosìthatók. A Magyarországon születésével azért hontalanná váló külföldi, mert a szülei állampolgársága szerinti állam joga nem a leszármazás elvét, hanem a területi elvet alkalmazza, nyilatkozattal magyar állampolgárrá válhat. Ha az állampolgárságáról lemondott, korábban volt magyar állampolgár mégsem szerzett más állampolgárságot, hontalansága kiküszöbölésére a lemondás elfogadásától számìtott egy éven belül kérheti a köztársasági elnöktől a magyar állampolgárság visszaállìtását. Egy év elteltével már csak visszahonosìtásának van helye. A magyar állampolgárság a Magyarországon lakótól is visszavonható, ennek következtében olyanok válhatnak hontalanná, akiknek nincs érdemi esélyük más állampolgárság megszerzésére. A hontalanság bekövetkeztének esélyét csökkenti az automatikus állampolgárságmegszűnési jogcìmek hiánya, valamint a kettős vagy többes állampolgárság magyar jog szerinti elismerése. Megállapìtható, hogy a hontalanok státusát szabályozó joganyag szétszórt és hiányos volt, továbbá a hontalan jogállás – elsősorban nemzetközi jogi eredetű – anyagi jogi normái mellett a hontalan státus megállapìtására irányuló eljárás szabályai teljes egészében hiányoztak a magyar jogból. Mindezek alapján szükség volt egy önálló és kellően részletezett hontalansági eljárás megalkotására; e feladatot a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény végezte el. A hontalan személyek jogállásáról szóló 1954-es New York-i Egyezmény ugyanis jóformán kizárólag anyagi jogi szabályokat rögzìt, magát a hontalan jogállást statuálja; ìgy – az igazgatási segìtségnyújtásról szóló 25. cikken kìvül – nem tartalmaz eljárásjogi előìrásokat. A hontalansági eljárás megindìtására jogosultak körét illetően az 1954-es New York-i Egyezmény nem minden, de iure állampolgárság nélküli személy számára biztosìtja a konvenciós hontalan státus megszerzését. Az egyezmény személyi hatálya ugyanis nem terjed ki: a) azon személyekre, akik az ENSZ szerveitől – a Menekültügyi Főbiztosság kivételével – védelemben vagy segélyben részesülnek mindaddig, amìg ez a védelem vagy segély fennáll; b) olyan személyekre, akiket annak az országnak az illetékes hatóságai, amelyben lakóhelyük van, olyan személyeknek ismertek el, mint akiket megilletnek az adott ország állampolgárságának birtoklásával járó jogok és kötelezettségek; c) olyan személyekre, akiket illetően komoly okok állnak fenn annak feltételezésére, hogy i) a nemzetközi okmányokban megfogalmazottaknak megfelelően béke elleni, háborús vagy az emberiség elleni bűnöket követtek el; 193 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) ii) a tartózkodási helyük államán kìvül, mielőtt abba az államba bebocsátást nyertek, súlyos, nem politikai bűncselekményt követtek el; iii) az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel ellentétes cselekmények elkövetésében vétkesek. Emellett az eljáró hatóság akkor is elutasìtja a hontalanság megállapìtására irányuló kérelmet, ha a kérelmező szándékosan szünteti meg az állampolgárságát azért, hogy hontalanná válhasson. A hontalanság megállapìtására irányuló eljárás a Magyarországon jogszerűen tartózkodó külföldi kérelmére indul. A törvény megfelelő garanciákkal védi és biztosìtja a kérelmező tisztességes eljáráshoz való alapvető jogának érvényesülését (jegyzőkönyvfelvétel, anyanyelvhasználat, jogi segìtségnyújtás, a hatóság kioktatási kötelezettsége stb.). A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a nemzetközi jog szabályainak megfelelően széles körű jogosìtványokat biztosìt az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának a hontalanság megállapìtására irányuló eljárásban való részvételre, annak bármely szakaszában.15 A hontalanság tényének bizonyìtása az eljárás legfontosabb része, hiszen elméletileg valamely hontalan személynek a világ valamennyi országából kellene hivatalos okirattal igazolnia azt a negatìv tényt, hogy egyiknek sem állampolgára. Ilyen nyilvánvalóan lehetetlen követelményt nem lehet a kérelmezővel szemben – akire a bizonyìtási teher hárul – támasztani. Egyetlen állam gyakorlata sem követel meg efféle bizonyìtékot: általában a konkrét ügy tényállásától függ, hogy két, három, esetleg több állammal kapcsolatban kell az állampolgárság jogi kötelékének a hiányát igazolni. Bizonyìtás helyett a hontalanság tényének valószìnűsìtése is elegendő lehet, az állampolgársági kötelék hiányát a születési hely, a korábbi lakó- vagy tartózkodási hely, illetőleg a családtagok és a szülők állampolgársága szerinti állam vonatkozásában kell tanúsìtani. E gyakorlati nehézségekkel járó ténybizonyìtáshoz nyújtott igazgatási segìtség – a szóba jöhető államok magyar külképviseleteinek, illetve az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának bevonásával – az 1954-es egyezmény 25. cikke végrehajtását szolgálja. A hontalan státus megszerzésének a feltétele tehát az, hogy a külföldi igazolja vagy valószìnűsìtse hontalanságát, amelyhez kérelmére igazgatási segìtséget kap. 2002-ig a hontalan nem volt külön idegenrendészeti kategória, a hontalan személy sajátos jogállással sem rendelkezett, a hontalanok jogállása a tartózkodási jogcìmükhöz igazodott (lehettek éppúgy tartózkodók, mint bevándoroltak stb.). Azóta a hontalanként elismert személy humanitárius tartózkodási engedélyt kap.

6. 9.6. A MENDÉKJOG, A MENEKÜLTEK ÉS A MENEDÉKESEK A menedékjog intézményének modern nemzetközi jogi normái univerzális és regionális egyezményekben jelennek meg. Az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata (1948) 14. cikkében szól a menedékről: minden személynek joga van az üldözés elől más országban menedéket keresni és a más ország nyújtotta menedéket élvezni. Az Európai Unió Kartája az alapvető emberi jogokról (2000) 18. cikkében rendelkezik a menedékhez való jogról: „A menedékhez való jogot a menekültek helyzetéről szóló 1951. július 2-i Genfi Egyezmény és az 1967. január31-i jegyzőkönyv rendelkezéseinek megfelelően és azEu- rópai Közösséget létrehozó szerződéssel összhangban kell biztosìtani.‖ A Genfi Egyezmény „újìtása‖, hogy általános menekültdefinìciót vezetett be, ellentétben a korábbi nemzetközi dokumentumokkal (1921–1946), amelyek mindig egy konkrét menekültnépesség (oroszok, asszìrok, örmények stb.) számára nyújtandó védelemről rendelkeztek. A jegyzőkönyv önálló nemzetközi jogi dokumentum, amely megszünteti az 1951. évi egyezmény menekültdefinìciójában szereplő időkorlátot (1951. január 1.), és rögzìti, hogy a részes államok a jegyzőkönyvet földrajzi korlátozás nélkül alkalmazzák, amennyiben korábban, az 1951. évi egyezményhez való csatlakozáskor nem tettek erre vonatkozóan korlátozó nyilatkozatot. Az egyezmény végrehajtásának ellenőrzéséért az ENSZ menekültügyi főbiztosa felel. 16 A Genfi Egyezményt és a jegyzőkönyvet az 1989. évi 15. tvr. tette a belső jog részévé. Magyarország a Genfi Egyezményhez földrajzi korlátozást tett, majd ennek visszavonásáról 1997 végén döntött az Országgyűlés.17 A menedékjogi törvény18 hatálybalépéséig, 1998. március 1-jéig a nem Európában kialakult üldözési okokra hivatkozó menekülőkkel az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának Budapesti Képviselete foglalkozott. 19 A menedékjog mint alkotmányos alapjog biztosìtása egyben az állam területi szuverenitásának leképeződése. Az alkotmány 65. § (1) bekezdése határozza meg a menedékjog definìcióját: „A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosìtja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos 194 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott.‖ Ez a definìció megközelìtőleg összhangban áll a Genfi Egyezmény fogalommeghatározásával, amely szerint menekült az a személy: „aki faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy politikai meggyőződése miatti üldözéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága szerinti országon kìvül tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldözéstől való félelmében nem kìvánja annak az országnak a védelmét igénybe venni; vagy aki állampolgársággal nem rendelkezve és korábbi szokásos tartózkodási helyén kìvül tartózkodva ilyen események következtében nem tud, vagy az üldözéstől való félelmében nem akar oda visszatérni. Olyan személy esetében, aki több állampolgársággal rendelkezik, az »állampolgársága szerinti ország« kifejezés jelenti mindazokat az országokat, amelyeknek e személy állampolgára, és nem tekinthető az állampolgársága szerinti ország védelmét nélkülöző személynek az, aki megalapozott félelmen alapuló okok nélkül nem vette igénybe azon országok valamelyikének védelmét, amelynek állampolgára.‖ [Genfi Egyezmény 1. cikk A. (2) bek.] A menedékjogról szóló törvény meghatározó rendelkezése szerint kérelmére a menekültügyi hatóság menekültként ismeri el azt a külföldit, aki igazolja vagy valószìnűsìti, hogy reá nézve a Genfi Egyezmény rendelkezéseit alkalmazni kell.20 A menekültelismerési eljárás két részre osztható: az elsőben a kérelem szempontjából releváns tényeket kell felderìteni, a második szakaszban a Genfi Egyezmény menekültdefinìcióját kell az adott tényállásra alkalmazni.21 A definìció összetevői: az alkalmazás feltételei, amelyek a pozitìv megközelìtés elemei, vagyis azokat a követelményeket határozzák meg, amelyeket a menekültkénti elismeréshez a kérelmezőnek teljesìtenie kell, illetőleg a definìció negatìv meghatározását jelentő kizáró okok. A menedékjogról szóló törvény – az alkotmány menedékjog-definìciójára épülő – meghatározása szerint menekült az a külföldi, aki faji, illetőleg vallási okok, nemzeti hovatartozás, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozás avagy politikai meggyőződése miatti üldözése, az üldözéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága – hontalan esetén szokásos tartózkodási helye – szerinti országon kìvül, a Magyar Köztársaság területén tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldözéstől való félelmében nem kìvánja annak az országnak a védelmét igénybe venni, feltéve hogy az érintettet kérelmére a menekültügyi hatóság menekültként elismerte. A menekült közvetlen családtagja (házastársa és kiskorú gyermeke, kiskorú kérelmező esetén a szülő) – a családi együttélés biztosìtása céljából, törvényben meghatározott esetekben – is menekültstátust kap. Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter humanitárius okból, kivételesen méltányosságot gyakorolhat, vagyis akkor is menekültstátust adhat, ha az illető nem menekült, de valamilyen humanitárius szempont indokolttá teszi elismerését (például egy adott országban hosszú évekig él az állam oltalmában). A másutt „kvótamenekültnek‖ hìvott kategória lényege, hogy adott esetben a nemzetközi tehermegosztásnak megfelelően Magyarország is fogadhasson – érdemi menedékjogi eljárás nélkül, humanitárius okból – menekülteket.22 A menedékes ideiglenes védelmet élvező személy, aki az ország területére tömegesen menekülők csoportjába tartozik. E csoportot a Kormány vagy az Európai Unió erre felhatalmazott intézménye azért részesìti ideiglenes menedékben, mert a külföldiek a hazájukból fegyveres konfliktus, polgárháború vagy etnikai összecsapás, illetőleg az emberi jogok általános, módszeres vagy durva megsértése – ìgy különösen kìnzás, embertelen vagy megalázó bánásmód – miatt elmenekülni kényszerültek. E definìcióból következően ilyenkor egyszerűsìtett bizonyìtási eljárásnak van helye. Ez azt jelenti, hogy az eljáró hatóságnak elsődlegesen azt kell vizsgálnia, hogy a kérelmező megfelel-e a Kormány befogadásról rendelkező döntésében foglaltaknak, illetve az Európai Unió Tanácsának a lakóhelyükről elűzött személyek tömeges beáramlásának tényét megállapìtó határozatában foglaltaknak (a tömegesen menekülők oltalmazott csoportjába tartozik-e), valamint nincs-e az elismerést kizáró, illetőleg korlátozó ok. A tömeges menekülés körülményei miatt szétszakadt családok egyesìtése céljából a törvényben meghatározott feltételekkel a már menedékesként elismert személy Magyar Köztársaság területén kìvül tartózkodó külföldi családtagjai is elismerhetők menedékesként. A kiegészìtő védelmet élvező személy a közösségi jog új jogintézménye alapján kerül meghatározásra; oltalma menedékjogi jellegű, a nemzetközi jogi előìrásokból fakadóan biztosìt védelmet. 23 A Genfi Egyezmény 31. cikk (1) bekezdése értelmében az országba való jogellenes belépésük vagy tartózkodásuk miatt nem lehet azokat a külföldieket büntetéssel sújtani, akik közvetlenül olyan területről érkeztek, ahol életük vagy szabadságuk a menekültdefinìció értelmében veszélyeztetve volt.

195 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) A menekültként és a menedékeskénti elismerését kérő külföldinek, illetőleg a menedékesnek joga van a Magyar Köztársaság területén való tartózkodáshoz. A menekültként és a menedékeskénti elismerését kérő külföldi alanyi jogon humanitárius tartózkodási engedélyre jogosult. A menekült menedékjogot élvez. A menedékjogi törvény szerint a menedékjog jogcìm a Magyar Köztársaság területén való tartózkodásra, s egyidejűleg védelem a visszaküldés, a kiutasìtás és a kiadatás ellen. Napjaink jogfejlődését a menedékjog területén egyértelműen a közösségi joganyag jelentős mértékű bővülése jellemzi. Az Európai Unió a tagállamokba tartó migráció egységes szabályozása érdekében számos rendeletet és irányelvet fogadott el. Ezek közül a legfontosabb az ún. „Dublin-rendelet‖24, amely a harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételeket és eljárási szabályokat állapìtja meg. A „dublini eljárás‖ magában foglalja a más tagállam illetékes hatóságának megkeresését, a megkeresések fogadását, az egyeztetést, az átadás-átvételi eljárás lefolytatását és a kérelmező átadását, illetve átvételét. Tanácsi rendelet szabályozza még az ujjlenyomatok összehasonlìtását lehetővé tevő Eurodac-rendszer létrehozását is,25 továbbá irányelv rendelkezik többek között a családegyesìtési jogról,26 a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státusok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról,27 valamint a menekültstátus megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól 28 is.

7. 9.7. A VISSZAKÜLDÉS TILALMA (A NONREFOULEMENT ELVE) A Genfi Egyezmény 33. cikke fogalmazza meg a kiutasìtás és a visszaküldés tilalmát azon menekültek vonatkozásában, akiknek faji, vallási okból, nemzeti, társadalmi hovatartozásuk vagy politikai nézetük miatt életük vagy szabadságuk veszélyeztetett. Ez a non-refoulement elve, a menedéket keresők védelmének egyik sarokköve.29 A Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya 7. cikke, 30 az Emberi jogok európai egyezménye 3. cikke,31 továbbá az 1984. évi kìnzás elleni ENSZ-egyezmény 3. cikke,32 valamint az alkotmány 54. § (2) bekezdése megfogalmazza a kìnzás, embertelen, megalázó bánásmód, büntetés tilalmát. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény 34. § (1) bekezdésében, továbbá a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény 51. § (1) bekezdésében található a non-refoulement elvét megfogalmazó garanciális rendelkezés: a visszairányìtás, illetve a kiutasìtás nem rendelhető el, illetőleg nem hajtható végre olyan országba, amely az érintett tekintetében nem minősül biztonságos származási vagy biztonságos harmadik országnak, ìgy különösen, ahol faji, vallási, nemzeti hovatartozása, egy meghatározott társadalmi csoporthoz tartozása vagy politikai véleménye miatt üldöztetés veszélyének lenne kitéve, továbbá olyan állam területére vagy olyan terület határára sem, ahol nyomós oknál fogva tartani lehet attól, hogy a visszairányìtott, illetve a kiutasìtott kìnzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmódnak vagy (halál)büntetésnek lenne kitéve. Garanciális jelentőségű rendelkezés, hogy mind az idegenrendészeti kiutasìtást, mind a visszairányìtást, mind a kitoloncolást elrendelő határozat meghozatala előtt vizsgálni kell a tilalom fennállását. Az e rendelkezés hatálya alatt állók esetében a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeinek teljesìtése alapozza meg azt a generális tilalmat, amely kizárja az érintettek visszairányìtását, kiutasìtását. A befogadott az a személy, aki az állampolgársága – hontalan esetén a szokásos tartózkodási helye – szerinti országba átmenetileg azért nem küldhető vissza, mert ott halálbüntetésnek, kìnzásnak, kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek lenne kitéve, és nincs olyan biztonságos harmadik ország, amely befogadja, de nem jogosult sem menekültkénti vagy hontalankénti elismerésre, sem ideiglenes vagy kiegészìtő védelemre. E definìcióból következően a menedékjogi joganyag hatálya alá biztosan nem tartozó befogadott és a non-refoulement védelemben részesìtettek közötti éles fogalmi elhatárolás viszonylagos; több tekintetben szinonimaként kezelt e két kategória. A befogadott alanyi jogon humanitárius tartózkodási engedélyre jogosult. A befogadottat megilletik a tartózkodási engedéllyel rendelkezőknek, illetve a befogadottaknak külön törvényben biztosìtott jogok. A befogadott köteles személyazonosságának megállapìtását elősegìteni, de esetében a személyazonosság bizonyìtásának hiánya miatt a tartózkodási engedély kiadása nem tagadható meg. 33

196 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)

8. 9.8. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓK JOGÁLLÁSA A közösségi jog alapján a szerződés alkalmazási körében a fogadó tagállam területén tartózkodó valamennyi uniós polgárnak egyenlő bánásmódot kell biztosìtani a fogadó tagállam állampolgáraival. E jog kedvezményét ki kell terjeszteni azokra a családtagokra is, akik nem valamelyik tagállam állampolgárai, és tartózkodási joggal vagy állandó tartózkodási joggal rendelkeznek. A nem uniós, valamint a nem EGT-állampolgárok, továbbá ezek akár uniós, akár harmadik országbeli családtagjait nem számìtva a külföldiek közül a letelepedettek (bevándoroltak) vannak a magyar állampolgársághoz a legközelebb, részben azért, mert (az ideiglenes letelepedettet kivéve) az állandó magyarországi tartózkodásra jogosìtó engedélyükkel ők azok, akik beléptek a honosìtás, a visszahonosìtás előszobájába, részben pedig azért, mert jogosultságaik nagyon sokban megegyeznek a magyar állampolgárokéval, bizonyos tekintetben kvázi magyar állampolgároknak tekintendők. Hozzájuk képest mindenki más harmadik országbeli (legyen az tartózkodási vìzummal, illetve tartózkodási engedéllyel rendelkező) célja a hőn áhìtott, jogi értelemben használt letelepedés. Az, hogy a hazai jogban a letelepedés kategóriája rétegződik, s többféle módon jelenìtődhet meg, nem érinti a hazai közjogi és magánjogi viszonyokat, nem eredményezi az alkotmányi intézmények kiüresedését, éppen ellenkezőleg, a különböző tartózkodási pilléren nyugvó élethelyzeteket egy nagy közös konglomerátumba gyűjti. A hazai jog szempontjából nem lesz különbség a (nemzeti és közösségi jogi, EK) letelepedettek között, ugyanakkor a közösségi jogi rendelkezésekből fakadó jogkövetkezmények kizárólag a közösségi jogi letelepedettet érintik. A huzamos tartózkodási irányelv alapján hosszú távon Magyarországon tartózkodók, valamint a nemzeti letelepedési engedéllyel rendelkezők esetében tehát nem lehet vita tárgya, jogállásuk, ha nem is éri el az uniós polgárnak és az EGT-tagállami állampolgárnak (és családtagjaiknak) biztosìtottakat, mégis a letelepe- detti jogállást élvezők a külföldiek hazai preferáltjai, hiszen a letelepedetti jogállás nagyon sokban közelìt a magyar állampolgárok jogállásához. A letelepedettet megilletik a tartózkodási engedéllyel rendelkezők külön jogszabályok szerinti jogosultságai is. A letelepedett külön jogszabályban foglaltak szerint köteles a lakóhelyét bejelenteni és személyazonosìtó igazolvány kiadását kérni. Az állampolgársági jog szempontjából a magyarországi lakcìmbejelentés napjától Magyarországon lakónak az a lakóhellyel rendelkező nem magyar állampolgár minősül, aki bevándorolt vagy letelepedett jogállású, illetőleg menekültként elismert, valamint aki a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényben meghatározottak szerint a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát Magyarországon gyakorolja, és bejelentési kötelezettségének eleget tett. A magyar lakcìmnyilvántartás hatálya alá tartoznak a bevándorolt és a letelepedett jogállású, valamint a menekültként elismert személyeken kìvül a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek, amennyiben a szabad mozgás és a három hónapot meghaladó tartózkodási jogukat a Magyar Köztársaság területén gyakorolják. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személy magyar személyazonosìtó igazolvánnyal nem rendelkezik, ő a személyi és lakcìmadatainak nyilvántartásba vételével kapcsolatos kötelezettségét teljesìti, ezért az esetében a nyilvántartás a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joggal történő rendelkezés tényét tartalmazza. A menekült kvázi magyar állampolgár, tehát – néhány kivétellel, ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – a magyar állampolgárokra vonatkozó jogok illetik meg és kötelezettségek terhelik. E kivételek: a menekült a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása, valamint a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés kivételével nem rendelkezik választójoggal; nem hadköteles; nem tölthet be olyan munkakört, illetőleg feladatkört, amelynek ellátását jogszabály magyar állampolgársághoz köti. A három éve Magyarországon élő menekült – anélkül, hogy bevándorlási vagy letelepedési engedélyt szerezne – kedvezményesen honosìtható. A menekült jogállás megszűnik, ha a menekült magyar állampolgárságot szerzett, illetőleg menekültkénti elismerését a menekültügyi hatóság – törvényben meghatározott esetben – visszavonta. A menedékes jogosult az ország területén való tartózkodásra, valamint szállásra és ellátásra. Megszunik a menedékes jogállás, ha a) a védelem időtartama lejárt, vagy a Kormány által megjelölt tény bekövetkezett; b) a menedékes Magyarországon letelepedett jogállást kapott; c) a menedékest a menekültügyi hatóság menekültként elismerte; d) a menedékes a Magyar Köztársaság területét végleg elhagyta; e) a menedékeskénti elismerést a menekültügyi hatóság visszavonta; f) a menedékes tartózkodási helyét beleegyezésével az Európai Unió valamely tagállamának területére áthelyezték. 197 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) A menekült személyazonosìtó igazolvánnyal rendelkezik. A menedékes jogosult személyazonosìtásra alkalmas, magyarországi tartózkodásra és ellátásra jogosìtó okmányra. A befogadott külön jogszabályban meghatározottak szerint ellátásra és támogatásra jogosult.

8.1. 9.8.1. Külföldre utazásuk, Magyarországra való visszatérésük A külföldiek főszabályként nemzeti úti okmányukkal utazhatnak külföldre, a menekültek konvenciós útlevéllel, a hontalanok pedig utazási igazolvánnyal. A harmadik országbeliek közül a menekült, a menedékes, a tartózkodási engedéllyel rendelkező, valamint a letelepedett jogosult a Magyar Köztársaság területére való visszatérésre. A menekült jogosult a Genfi Egyezményben foglalt kétnyelvű úti okmányra (konvenci- ós útlevél), vìzum beszerzése esetén külföldre utazhat, Magyarországra bármikor visszatérhet. A konvenciós útlevél nem jogosìtja a tulajdonosát a kiállìtó ország diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmére, és nem ruházza fel e hatóságokat a védelem jogával. A menedékes származási országa érvényes úti okmányával utazhat külföldre, ennek hiányában – külön jogszabályban foglaltak szerint – egyszeri kiutazásra és visszatérésre jogosìtó úti okmánnyal, ami legfeljebb hat hónapig érvényes. A Magyar Köztársaság külképviselete úti okmányt ad ki egyszeri utazásra annak a bevándorolt, illetőleg a letelepedett harmadik országbeli állampolgárnak, akinek külföldön elveszett vagy megsemmisült úti okmánya külföldön nem vagy csak aránytalan nehézségek árán pótolható, és emiatt a Magyarországra történő visszatérésére nincs lehetőség. Az idegenrendészeti hatóság – kérelmére, külföldre utazás céljából – Magyarországra visszatérésre jogosìtó úti okmánnyal láthatja el a bevándorolt, illetőleg a letelepedett harmadik országbeli állampolgárt, ha származási országa érvényes úti okmányával nem rendelkezik, és az rajta kìvül álló okból nem pótolható, továbbá ekként cselekedhet a Magyarországon élő hontalan esetében is. A Magyarországon élő hontalanok, továbbá a bevándorolt és letelepedett jogállású harmadik országbeli állampolgárok külföldre utazásának korlátozására főszabályként a magyar állampolgárok külföldre utazásáról szóló jogszabályok az irányadóak. A Magyarországon jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár kiutazása korlátozható: az idegenrendészeti hatóság külföldre utazási tilalmat rendel el (és az úti okmányt visszatartja) azzal szemben, akinek az úti okmánya visszatartása érdekében a bìróság, az ügyész, illetve a nyomozó hatóság értesìtést küldött.

8.2. 9.8.2. Munkavállalásuk A menekült és a menedékes munkavállalási engedély nélkül vállalhat munkát. Főszabályként szintén engedélymentes a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személy magyarországi munkavégzése, továbbá nincs szüksége engedélyre a bevándorolt és a letelepedett jogállásúaknak sem. A menedékjogot kérelmező az eljárás első évében – a befogadó állomáson való foglalkoztatás kivételével – nem vállalhat munkát, majd egy év után, csakúgy mint a befogadott, a külföldiekre vonatkozó általános szabályok szerint vállalhat munkát. Az a harmadik országbeli állampolgár, akinek kijelölt helyen való tartózkodását az idegenrendészeti hatóság elrendelte, az elrendelő idegenrendészeti hatóság hozzájárulásával – érvényes munkavállalási engedéllyel – jogosult arra, hogy keresőtevékenységet folytasson.

8.3. 9.8.3. Kiutasításuk, kiadatásuk Az alkotmány 58. § (2) bekezdése szerint a Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet kiutasìtani. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a közösségi joggal összhangban lehetőséget ad az EGT-állam-polgár és harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagja szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának korlátozására, de azt kizárólag közrendi, köz- és nemzetbiztonsági, valamint közegészségügyi okból engedi meg. A törvény rögzìti emellett, hogy ezek az okok nem szolgálhatnak gazdasági célokat, a korlátozó intézkedések pedig kizárólag az érintett személyes magatartásán alapulhatnak. Az európai bìrósági esetjoggal összhangban e magatartásnak valódi, 198 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell jelentenie a társadalom valamely alapvető érdekére, az általános, megelőzési célú okok nem fogadhatók el. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezők esetében a tartózkodásijog korlátozásának eszközei a visszairányìtás, a kiutasìtás, a beutazási és tartózkodási tilalom elrendelése. Ha a legsúlyosabb szankció, a kiutasìtás alkalmazására sor kerül, azt minden esetben a kiutasìtott személy hatósági kikìsérésével (kitoloncolásával) kell végrehajtani; a kiutasìtott és kitoloncolt személyt – tekintettel a kiutasìtási okok szűk körére – a kitoloncolás végrehajtásának biztosìtása érdekében minden esetben (kitoloncolási) őrizetbe kell venni. A törvény a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelvvel összhangban meghatározza a kényszerintézkedések elrendelése alapjául szolgáló okokat, az Európai Bìróság esetjogával összhangban garanciális rendelkezésekkel szigorìtva azt. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény szerint a jogsértő harmadik országbeliekkel szembeni idegenrendészeti kényszerintézkedések közé tartozik a visszairányìtás, a kiutasìtás, illetőleg a beutazási és tartózkodási tilalom elrendelése. E szankciók az állam biztonságát sértő vagy veszélyeztető személyeknek az állam területéről való eltávolìtására szolgálnak. A beléptetés megtagadása esetén a harmadik országbeli állampolgár visszairányìtása történhet annak az országnak a területére, ahonnan érkezett, amely őt visszafogadni köteles, ahol szokásos tartózkodási helye van, illetve bármely más államba, ahová beutazhat. A visszairányìtott köteles legfeljebb negyvennyolc óráig a tovább- vagy visszainduló járművön, legfeljebb hetvenkét óráig a határterület vagy – amennyiben légi úton érkezett – legfeljebb nyolc napig repülőtér meghatározott helyén tartózkodni, illetve a visszaszállìtásra köteles szállìtó vállalat egy másik induló járatára átszállni. Ha a visszairányìtás a fent meghatározott egyes időtartamokon belül nem hajtható végre, a harmadik országbeli állampolgárt be kell léptetni az ország területére, és a beléptetést követően a kiutasìtása érdekében intézkedni kell. A kiutasìtást törvényben meghatározott, súlyosabb veszélyt jelentő esetekben az idegenrendészeti hatóság köteles, más esetekben pedig mérlegelés eredményeként jogosult elrendelni. Idegenrendészeti kiutasìtást, beutazási és tartózkodási tilalmat, illetve ismeretlen helyen vagy külföldön tartózkodó harmadik országbeli állampolgár esetén önálló beutazási és tartózkodási tilalmat kizárólag azzal a harmadik országbeli állampolgárral szemben kell elrendelni, akinek a beutazására és tartózkodására vonatkozó tilalom érvényesìtésére a Magyar Köztársaság nemzetközi jogi kötelezettséget vállalt, vagy akinek a beutazására és tartózkodására vonatkozó tilalom érvényesìtéséről az Európai Unió Tanácsa döntött. A kiutasìtást elsősorban visszafogadási egyezmény rendelkezései alapján kell végrehajtani. Az idegenrendészeti szankciók biztosìtása érdekében a magyar jog lehetőséget teremt a harmadik országbeli személy őrizetbe vételére, illetőleg őrizetnek nem minősülő, személyes szabadságot korlátozó intézkedésként kijelölt helyen való tartózkodásra kötelezésére. Törvényben meghatározott esetekben a kiutasìtáshoz a kiutasìtott kikìsérése (kitoloncolás) kapcsolódik. Az alkotmány 58. § (2) bekezdésében meghatározott kiutasìtási határozat alkotmányjogi zsinórmértékét újraszabályozta a jogalkotó. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény – a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv 28. cikk (1) bekezdésével összhangban – meghatározza azokat a mérlegelési szempontokat, amelyeket a tartózkodási joggal rendelkező EGT-állampolgárral és családtaggal szembeni idegenrendészeti kiutasìtás elrendelése előtt figyelembe kell venni: vizsgálni kell különösen az elkövetett cselekmény jellegét és súlyát, az érintett személy integrációjának mértékét, továbbá életkorát, egészségi állapotát, családi és gazdasági körülményeit, származási országával fennálló tényleges kapcsolatait, valamint tartózkodásának időtartamát. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény az állandó tartózkodási joggal rendelkező személyek kiutasìtás elleni védelmét a közösségi jognak megfelelően tovább erősìti: az idegenrendészeti kiutasìtás nem rendelhető el azon EGT-állampolgárokkal és családtagokkal szemben, akik több mint 10 éve jogszerűen tartózkodnak Magyarországon. Ezen személyi kör súlyos közrendi, közbiztonsági okból történő kiutasìtása a Büntető Törvénykönyv alapján lehetséges. Emellett kivételes eljárást kell alkalmazni a kiskorú személyekkel szemben családi kapcsolataik védelme érdekében az ENSZ Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt egyezményével összhangban. A huzamos tartózkodási irányelv 12. cikk (3) bekezdése, valamint a családegyesìtési jogról szóló irányelv 17. cikke alapján a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény mérlegelési szempontokat vezet be, amelyeket a kiutasìtást elrendelő határozat meghozatala előtt figyelembe kell venni: a harmadik országbeli állampolgár által a nemzetbiztonságra, a közbiztonságra vagy közrendre jelentett veszély, az általa elkövetett cselekmény súlyossága és tìpusa, a harmadik országbeli állampolgár magyarországi tartózkodásának időtartama, valamint életkora, családi körülményei, kiutasìtásának lehetséges következményei családtagjaira nézve, Magyarországhoz kötődése, illetőleg származási országához fűződő kapcsolatainak hiánya. 199 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) A harmadik országbeli állampolgár kiutasìtása a tartózkodási (bevándorlási/letelepedési) engedély visszavonását eredményezi. Az a bevándorolt vagy letelepedett harmadik országbeli, továbbá az a tartózkodási engedéllyel rendelkező, aki bevándorolt vagy letelepedett harmadik országbeli állampolgárral házassági vagy családi életközösségben él, csak rendkìvül kivételes esetben utasìtható ki, ha további tartózkodása a nemzetbiztonságot, a közbiztonságot vagy a közrendet súlyosan sérti. A jogszerű tartózkodás feltételeivel nem rendelkező kìsérő nélküli kiskorú csak kivételesen és csak akkor utasìtható ki, ha a származási államában vagy más befogadó államban a család egyesìtése, illetve az állami vagy egyéb intézményi gondoskodás megfelelően biztosìtott; kiskorú őrizetbe nem kerülhet. A menekült nem utasìtható ki. A menekült, a menedékes, a befogadott, valamint a menedékjogot kérelmező kiadatása korlátozott, a többi külföldi – törvényben meghatározott feltételek szerint – kiadható. A nemzetközi bűnügyi jogsegélyről szóló törvény34 szerint főszabályként meg kell tagadni a menekült kiadatását, kivéve, ha azt a menedékjogról szóló törvényben meghatározott biztonságos harmadik ország kéri. A menedékjogot kérelmező, a menedékes, továbbá a befogadott annak az államnak, ahonnan elmenekült, nem adható ki.

9. Jegyzetek 1. Kukorelli István-Papp Imre: A magyar alkotmány EU-konformitása. Európai Jog, 2002. 6. 3–9. o.;Nagy Boldizsár: A szuverén határai. Fundamentum, 2003. 2. 38–48. o.; Tóth Judit: Státusjogok. Budapest, 2004, Lucidus Kiadó. 2. Lásd Sieber Edit: A schengeni „acquis‖ beemelése az európai közösségi jogba. Európai Tükör, 1997. 4. 79– 85. o.; Sieber Edit és Back András tanulmányát Az EU-csatlakozásunk stratégiai kérdései cìmű kötetben (Budapest, 1997, Integrációs Stratégiai Munkacsoport), 288. o.; Tóth Judit: Az európai integráció és az alkotmányozás kapcsolata. Európai Tükör, 1998. 1. 105. o.; Nagy Boldizsár: A schengeni rendszer és Magyarország: az út Amszterdamig és tovább. Acta Humana, 1999. 37–38., 24–56. o. 3. Magyarország európai uniós csatlakozása óta a külföldiek beutazása és tartózkodása tekintetében alkalmazandó jog jelentős részét teszik ki a közösségi jogszabályok, elsősorban a belső határok eltörlésével és a külső határok ellenőrzésével kapcsolatban kibocsátott rendeletek. Ezek mellett számos jogharmonizációt célzó közösségi irányelv került átültetésre. A schengeni rendszerhez való teljes jogú magyar csatlakozást követően pedig a közvetlenül hatályos közösségi és uniós instrumentumok száma tovább emelkedik. 4. Így például a szabad belépés, tartózkodás, munkavállalás vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának jogát, illetve a diplomák elismerésére és a szociális biztonsági koordinációra vonatkozó szabályok alkalmazhatóságát. 5. A magyar állampolgárok családtagjai nem tartoznak a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv hatálya alá. Ugyanakkor az Európai Bìróság a Singh-ügy (C-370/90.) kapcsán kimondta, hogy amennyiben a saját állampolgár más tagállamban tartózkodott, és onnan tér vissza az állampolgársága szerinti tagállamba, akkor családtagjának legalább ugyanazon jogokat kell biztosìtani, mintha az Európai Unió más tagállamába utaznának. Ebben az esetben tehát megjelenik a közösségi jogi kényszer is, amely szerint a magyar állampolgár családtagja legalább olyan elbánásban kell, hogy részesüljön, mint az EGT- állampolgár családtagja. 6. Lásd részletesebben a 9.3.1. pontban. 7. A tanulmányokat folytatónál a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv szűkìtésének megfelelően csak a házastársa, valamint eltartott gyermeke jogosult tartózkodásra. 8. A vìzummentességet biztosìtó egyezmények mindig a turista célú beutazásra, tartózkodásra vonatkoznak, más tartózkodási cél esetén vìzum beszerzése szükséges. A vìzummentességi egyezmények lehetnek részleges vagy teljes vìzummentességet eredményezők. Részleges vìzummentesség esetén csupán a hivatalos célú (szolgálati, diplomata útlevél), a teljes esetében a magáncélú úti okmánnyal rendelkezőkre is vonatkozik a kedvezmény. 9. Többek között sor került az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 8. §-ának módosìtására is: A társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti szervének bármely magyar állampolgár, továbbá letelepedési, bevándorlási vagy tartózkodási engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár is a tagja lehet, amennyiben a közügyek gyakorlásától nincs eltiltva. Párt alapìtója és tisztségviselője azonban csak olyan személy lehet, aki az országgyűlési képviselők választásán vagy a helyi önkormányzati képviselők választásán választójoggal rendelkezik. Módosult a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 5. §-a is: a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvény szervezője magyar állampolgár, bevándorolt, letelepedett, illetve magyarországi tartózkodási engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár lehet. A magzati élet védelméről szóló 1992. éviLXXIX. 200 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) törvény szerint egységesen térìtésmentes terhesgondozásra jogosult a Magyarországon érvényes bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár. Az azóta már hatályon kìvül helyezett honvédelmi törvény sem különböztetett meg: Magyarországon élőnek azt a nem magyar állampolgárságú hozzátartozót kellett tekinteni, aki tartózkodási, bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkezett. Az új honvédelmi törvényi szabályozás szintén „semleges‖ álláspontot képvisel. 10. A magyar terminológiában: az EK letelepedési engedéllyel rendelkező EK letelepedett kategóriája. 11. Rövid időtartamú tartózkodásra jogosìtó vìzum nem tesz lehetővé letelepedés céljából történő beutazást. 12. 55/2001. (IX. 7.) OGY határozat, 2002. évi II. törvény. 13. A szakirodalom ezt tekinti de iure hontalanságnak, szemben a defacto hontalansággal, amikor valakinek látszólag, névlegesen van állampolgársága, ám ténylegesen nincs, mert nem tudja azt bizonyìtani, vagy nem tudja gyakorolni az abból fakadó jogokat (például nem szavazhat, nem kap útlevelet, konzuli védelmet). A fogalommeghatározásból fakadóan az egyezmény hatálya csak a „de iure‖ hontalanokra terjed ki, a „de facto‖ hontalanokra nem. 14. Magyarország nem csatlakozott az egyezményhez. 15. Ambrus Ágnes: Hontalanság: ENSZ egyezmények és az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságának tevékenysége. Acta Humana, 1999. 37–38., 5–23. o. 16. Ambrus Ágnes: A menedék a nemzetközi jogban. In Menedékjog a magyar gyakorlatban. Kézikönyv a menekültügyi eljárás résztvevői számára. (Szerk.: Kőszeg Ferenc.) Debrecen, 2001, 23-46. o.; Timoránszky Péter: A menedékjog alkotmányos alapjai. Magyar Közigazgatás, 1994. 1. 21-29. o. Tóth Judit: Menedékjog – kérdőjelekkel. Budapest, 1994, Közgazdasági és Jogi Kiadó. 17. 113/1997. (XII. 7.) OGY határozat. 18. 1997. évi CXXXIX. törvény. 19. Részletesebben lásd Ambrus Ágnes: Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa Budapesti Képviseletének oltalma alá tartozó menekültek helyzete a magyar idegenrendészeti jogszabályok és a gyakorlat tükrében. Acta Humana, 1997. 27. 27–38. o. 20. Tóth Judit: A Genfi Egyezmény. In Menedékjog a magyar gyakorlatban. Kézikönyv a menekültügyi eljárás résztvevői számára. (Szerk.: Kőszeg Ferenc.) Debrecen, 2001, 53–58. o. 21. Kézikönyv a menekültstátus meghatározásának követelményeiről és annak elbìrálásáról az 1951. évi Egyezmény és az 1967. évi Jegyzőkönyv alapján. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa Hivatala kiadványának (Genf, 1979) fordìtása. (Ford.: Tóth Judit.) Budapest, 1998, Menekültügyi és Migrációs Hivatal-Menedék – Migránsokat Segìtő Egyesület, I. fejezet 30–31. pont. 22. Magyarország szimbolikusan befogad például néhány albán árva gyermeket. Vö. Papp Imre: Státusjogok és idegenrendészeti kötelességek. Fundamentum, 2000. 3. 94. o. 23. A Tanács 2004/83/EK irányelve a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státusok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról, HL L 304., 2004.9.30., 12–23. o. 24. A Tanács 343/2003/EK rendelete, HL L 50., 2003.2.25., 1–10. o. 25. A Tanács 2725/EK rendelete, HL L 316., 2000.12.15., 1–10. o. 26. A Tanács 2003/86/EK irányelve, HL L 251., 2003.10.3., 12–18. o. 27. A Tanács 2004/83/EK irányelve, HL L 304., 2004.9.30., 12–23. o. 28. A Tanács 2005/85/EK irányelve, HL L 326., 2005.12.13., 13–32. o. 29. Blutman László: A kiutasìtás és visszaküldés az alapjogok árnyékában. Acta Juridica et Politica, LII. évf.

201 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) (Szerk.: Tóth Károly.) Szeged, 1997, 4. o. 30. Lásd az 1976. évi 8. törvényerejű rendeletet. 31. Lásd az 1993. évi XXXI. törvényt. 32. Vö. az 1988. évi 3. törvényerejű rendelet szövegével. Az egyezmény „lelkét‖, a 3. cikk első bekezdését félrefordìtották; a korrekt fordìtás: „Egyetlen részes állam sem utasìt ki, küld vissza vagy ad ki valakit egy másik olyan államnak, ahol nyomós oknál fogva tartani lehet attól a veszélytől, hogy az illető személyt megkìnozzák.‖ Lásd Ambrus Ágnes: A menedék a nemzetközi jogban. In Menedékjog a magyar gyakorlatban. Kézikönyv a menekültügyi eljárás résztvevői számára. (Szerk.: Kőszeg Ferenc.) Debrecen, 2001, 26. o. 33. A befogadott 1998. március 1-jétől létező jogi kategória, a menedékjogról szóló törvény honosìtotta meg. A menedékjogi törvény 2001. évi módosìtása megszüntette a befogadott „menedékjogi védelmét‖, abefogadott átkerült a menedékjogi törvény hatálya alól az idegenrendészeti törvény hatálya alá. 34. 1996. évi XXXVIII. törvény.

202 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. fejezet - 10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK Sári János 10.1 A KORMÁNYFORMA FOGALMA 10.2. AZ ALKOTMÁNYOS MONARCHIA 10.3. A PARLAMENTARIZMUS 10.4. A PREZIDENCIÁLIS KORMÁNYZATI RENDSZER 10.5 A FÉLPREZIDENCIÁLIS PARLAMENTARIZMUS 10.6 A KOLLEGIÁLIS KORMÁNYFORMA 10.7. A SZOCIALISTA KORMÁNYZATI RENDSZEREK

1. 10.1. A KORMÁNYFORMA FOGALMA A kormány, kormányzás fogalmát az alkotmányjog nem nélkülözheti. Meghatározásuk azonban megannyi elméleti problémát vet fel. Annyi bizonyos, hogy eredendően az államhoz, az állami tevékenységhez kapcsolódnak. Legáltalánosabb szinten az angolamerikai, illetve kontinentális jelentéstartalmuk különìthető el egymástól. Az előbbi, tehát az angol-amerikai szóhasználat az állam és a kormány fogalmakat gyakran szinonimaként használja. Az elméleti megközelìtésben az állam tulajdonképpen jog(tudomány)i absztrakció, a kormány pedig szervezet, az állami szervek összessége.1 Az Egyesült Államokban a kormány-kormányzat körébe sorolják a törvényhozást, azaz a kongresszust és az adminisztrációt, tehát a végrehajtó hatalmat. Az európai fogalomalkotásban szerepet játszik az, hogy a hatalommegosztásos gondolkodás több évszázados intézményi fejlődésnek szabott új irányt, vagy legalábbis adott ösztönzést. A radikálisan új fogalomrendszer azonban nem bizonyult teljes mértékben alkalmasnak az újonnan létrejövő hatalmi szerkezet leìrására és meghatározására. A kormány, kormányzás kategóriák újkori megjelenése és általánossá válása a hatalomgyakorlás történetének ahhoz a mozzanatához kapcsolható, amikor a legfontosabb politikai döntések centruma az (abszolút vagy alkotmányos) monarcháról a politikailag a parlamenttől függő „minisztériumra‖ – miniszterekre – tevődött át. Nem véletlen ennek következtében, hogy az európai-kontinentális szóhasználatban a kormány, kormányzat fogalmak középpontjában ez a testület áll. A különböző felfogások egységesek abban, hogy a kormány-kormányzás fogalmak orientáló pontjának a hatalommegosztásos rendszert tartják. Az emlìtett kategóriákat tehát a törvényhozás – végrehajtás – (esetleg) igazságszolgáltatás koordináta-rendszerében vizsgálják és határozzák meg. Az egyes felfogások között eltérés abban van, hogy a kormányzati tevékenység kizárólagos cìmzettjének a kabinetet – a miniszterek összességét – tekintik-e, vagy bevonják ebbe az államfőt, a monarchát s a parlamentet is. 2 A kérdés megìtélése azon is múlik, hogy a kormányzati tevékenységet a közigazgatási szervekhez, az állami szervek egészéhez vagy pedig a társadalomhoz való viszonyban határozzák-e meg. A magunk részéről ez utóbbi felfogás felé hajlunk, s ennek megfelelően kormányformán azt értjük, hogy a hatalommegosztás rendjében létrejövő állami szervek – törvényhozás, végrehajtás s gyakran az igazságszolgáltatás – milyen struktúrával működnek, s milyen viszonyban vannak egymással. Vizsgálódásunk során – az alkotmányjog és alkotmányjogtudomány követelményeinek megfelelően – a különböző államhatalmi szervek jogilag szabályozott viszonyrendszerére összpontosìtjuk figyelmünket. A kormányzati rendszereket legjellemzőbb jegyeik kiemelésével tipizálhatjuk. A témával elméleti igénnyel foglalkozó szerzők az egymástól eltérő szempontok hangsúlyo

203 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK zásával más-más kormányformákat határoznak meg. Az is eltérő, hogy időben meddig mennek vissza a kormányformák vizsgálatában. Az alábbiakban néhány elterjedtebb, illetve nagy történelmi múlttal rendelkező mai kormányzati rendszer legjellemzőbb vonásainak a kiemelésére törekszünk.

2. 10.2. AZ ALKOTMÁNYOS MONARCHIA Ma már történetinek számìtó kormányzati rendszer Európában, amely az abszolút monarchiát váltotta fel. Fontosabb jellemzői: a monarcha az alkotmány alapján, annak keretei között gyakorolja hatalmát. A törvény szentesìtésével, amely a törvényhozás folyamatának elengedhetetlen része, a törvényhozás funkcióját a parlamenttel együtt valósìtja meg. Ugyancsak a parlamenttel közös a költségvetés elfogadása. A külpolitika, a katonapolitika és a hadvezetés ellenben már szinte kizárólag a monarchára tartozik. O nevezi ki a kormányt, amelynek tagjai csak neki tartoznak politikai felelősséggel. A kormány a parlament előtt az alkotmány és a törvények megtartásáért felelős. A bìróságok a monarcha nevében hozzák ìtéleteiket, aki azonban az ìtélkezési gyakorlatba – eltekintve a kegyelmezési jogától – ténylegesen nem avatkozik be.

3. 10.3. A PARLAMENTARIZMUS Megjelenhet monarchikus, illetve köztársasági formában. A parlamentáris monarchiában az államfői tisztség öröklődik.3 Parlamentáris köztársaságban az államfőt közvetlenül a nép, a törvényhozás vagy más speciális összetételű testület választja meg. Az államfő alkotmányban biztosìtott hatásköre itt is, ott is elmosódó, formális, protokolláris jellegű. Az államfő valamennyi hatáskörét miniszteri vagy miniszterelnöki ellenjegyzés mellett gyakorolja. Az ellenjegyzett aktusért az ellenjegyző miniszter vállalja át a felelősséget a parlament előtt, ennek következtében az államfő a parlament előtt politikailag nem felelős. A monarchát jogi felelősség sem terheli. A köztársasági elnök ellenben általában felelősséggel tartozik az alkotmány, illetve a törvények megtartásáért. Ha pedig bűncselekményt követ el, ellene különleges szabályok alkalmazásával eljárás indìtható s elìtélhető. Jelentősebb önálló hatáskör hìján társadalmi tekintélye, morális tartása alapján válhat mind a monarcha, mind a köztársasági elnök fontos politikai tényezővé, aminek rendkìvüli körülmények között, feszült társadalmi viszonyok közepette lehet különös – mérséklő, kiegyenlìtő – jelentősége. A parlamentáris rendszerben a törvényhozás hatásköre úgyszólván korlátlan. Bagehot hìres-hìrhedt szavai szerint az angol parlament mindent megtehet, kivéve, hogy nőt férfivá, férfit nővé változtasson át. A költségvetés elfogadása – s hagyományosan a katonamegajánlás – révén a parlament a kormányzati politika alapvető kereteit határozza meg. A végrehajtó hatalom a kormányé, amely politikailag felelős a parlament előtt. A politikai felelősség érvényesìtésének formája a bizalmi szavazás. Ha a parlament bizalmatlanságot szavaz a kormánynak, annak le kell mondania. A kormány – vagy kabinet -politikai értelemben testületi szerv: tagjai politikailag szolidárisak egymás iránt. 4 A miniszterek intézkedése mögött a kormány egyetértését kell vélelmezni.5 Bármely miniszter elleni bizalmatlansági szavazás az egész kormány bukását is maga után vonhatja. A kormány politikájának a kidolgozásában és érvényesìtésében a miniszterelnöknek van meghatározó szerepe. Rajta múlik a miniszterek (ki)választása. Az ellene irányuló – sikeres – bizalmatlansági szavazás minden esetben a kormány bukásával jár. A parlamentarizmus hazájaként Angliát szokták emlegetni. Ez ìgy is van. Meg kell azonban mondani, hogy legfontosabb elvei a kontinensre átkerülvén gyökeresen eltérő kormányzati rendszert eredményeztek. Anglia hagyományosan kétpártrendszerű ország. Ez azt jelenti, hogy a többségi párt, illetve annak vezetői a kormány tagjaiként a pártfegyelem révén gyakorlatilag ellenőrzik a parlamentet. A parlamenti döntés, a szavazás eredménye előre látható. Gyakorlatilag tehát a parlamenti frakció ülésein dőlnek el a parlament ülésén tárgyalandó kérdések. Amìg tehát az állami intézményi rendszer sìkján a parlamenti szupremácia számìt meghatározó rendező elvnek, addig politikailag a kormánynak van döntő szerepe. Jogilag tehát a parlament hatásköre valóban korlátlan, politikailag azonban ez az elv korántsem érvényesülhet. A kontinensen a parlamentarizmus alkotmányos elvei a többpártrendszer közegébe kerültek. Ugyanakkor a XIX. század végétől, a XX. század elejétől itt a nagy tömegpártok játszanak meghatározó szerepet a kormányzásban. 204 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK Ez azért jelentős fejlemény, mivel ettől kezdve a kormányzással kapcsolatos konfliktusok nem maradnak meg a törvényhozás keretei között.6 A társadalmi-politikai összeütközéseket a pártok a kormányzásra is rávetìtik, szétfeszìtve, felrobbantva a politikai szolidaritás hagyományos kereteit. A szinte állandóan, a fontosabb politikai kérdések nyomán újjászerveződő parlamenti koalìciókkal szemben a kormány kiszolgáltatottá, sebezhetővé, törékennyé, gyengévé válik. A kormányválságok állandósulnak. A miniszterek nem egymás iránt vállalnak politikai szolidaritást, hanem azzal a párttal, amely őket a kormányba küldi, s amelynek a kormánykoalìcióból való kiválása miniszteri megbìzatásukat megszünteti.7 Ilyen körülmények között hosszú távra szóló döntéseket nem lehet hozni: a gyenge kormány nem képes ellenállni a pillanatnyi érdekeket szem előtt tartó, sőt gyakran demagógiából táplálkozó politikai nyomásnak. Fokozza a nehézségeket, hogy miközben a parlamentek egyre nagyobb részt követelnek maguknak a kormányzásból, funkcióik rohamos növekedése s a funkciók természetének az átalakulása következtében egyre kevésbé lesznek erre alkalmasak. A XIX. századi parlamentek napirendjén még olyan kérdések szerepeltek, mint például a választójog, az állam és az egyházak viszonya, az állampolgárság szabályozása stb. A XX- XXI. században ellenben a költségvetés már nem egyszerűen csak az állami bevételek forrásainak és akiadások szerkezetének a meghatározása, hanem az állami gazdaságpolitika meghatározó jelentőségű eszköze. A parlamenteknek kell dönteniük szociálpolitikai, társadalombiztosìtási stb. kérdésekben, miközben az ehhez szükséges szakértelemmel nem nagyon rendelkeznek. A kormányozhatatlanság Európában a két világháború között éri el mélypontját, de jelei a második világháború után is tapasztalhatók. Számos kìsérlet történt ennek kiküszöbölésére. Különböző alkotmányos technikákat dolgoznak ki és vezetnek be a parlamentarizmus racionalizálása jegyében, a végrehajtó hatalom, a kormány megerősìtésének szándékával. A különböző elgondolásokban közös az a szándék, hogy megnehezìtsék vagy egyenesen lehetetlenné tegyék a bizalmi kérdés felvetését a kormánnyal szemben. A kormány parlament előtti politikai felelősségét megszüntetik vagy korlátozzák úgy, hogy a két szerv megbìzatásának időtartamát összekötik: a parlament tehát egész megbìzatásának időszakára választ kormányt. Alkalmazni kezdik az Egyesült Államok – prezi- denciális – kormányzati megoldását, a teljes ciklusra közvetlenül választott végrehajtó hatalom rendszerét.8 Lényegében a racionalizált parlamentarizmus gondolatköréből táplálkozik az 1949. évi bonni alkotmány konstruktìv (tehát nem „destruktìv‖) bizalmatlansági rendszere, amely szerint a kormány elleni bizalmatlansági szavazás automatikusan az utódot juttatja a kancellári székbe. Ezzel a megoldással kiküszöbölik az elhúzódó kormányválságokat. Az angol parlamentarizmus elvei a kontinensen nemcsak politikailag kerülnek „idegen‖ közegbe. Mások itt a politikai gondolkodás s főképpen a jogrendszer, az igazságszolgáltatás hagyományai is. Angliában a common law történetileg kialakult rendszere a parlamenti jogalkotást bizonyos mértékig korlátozza, keretek közé szorìtja, mìg a kontinensen a parlamenti „csinált‖ jog számára ilyen korlátok nem nagyon adódnak. Igen gyakori az a felfogás, amely az általunk inkább kontinentálisnak nevezett parlamentarizmust, tehát azt a kormányformát, amelyben a parlament hatásköre jogilag is és politikailag is korlátlan, s amelyben a parlament kormányzati funkciók ellátására is igényt tart, nemzetgyűlési kormányformának minősìti, a tulajdonképpeni – angol – parlamentarizmustól megkülönböztetendő. Maga az elnevezés az alkotmányozás francia fejleményeire utal – itt hìvják a törvényhozást visszatérően nemzetgyűlésnek. Ennél azonban fontosabb az, hogy a nemzetgyűlési kormányforma valamiképpen azt a felfogást érvényesìti, hogy a szuverén a nép, amely a hatalmat közvetlenül nem gyakorolhatja, csupán az általa választott képviselőkön keresztül. Rousseau-ig visszanyúló gyökerei vannak ennek a gondolkodásnak. A lényeg az, hogy a (nép)szuverenitást gyakorló nemzetgyűlés hatásköre valóban korlátlan. Jellemző, hogy e rendszerrel nem fér meg a korlátozó tényezőként számìtásba vehető második kamara sem. A látszólag legdemokratikusabbnak tűnő felfogás érvényesìtése is gyakran vezet kor- mányozhatatlansághoz, ami rendkìvüli körülmények idején súlyos kormányválságot idézhet elő. A kormánynak ilyenkor adott felhatalmazás tekintélyuralmi kormányzati rendszerek számára nyithat utat. Elvileg meglehetősen nehéz különbséget tenni egyrészről a hatékony kormányzás feltételeit biztosìtó demokratikus parlamentarizmus, másrészről a gyakran kormányozhatat- lanságot előidéző és ezáltal esetleg tekintélyuralmi viszonyok megteremtését lehetővé tevő nemzetgyűlési kormányforma között. Az alkotmányi elrendezés látszólag itt is, ott is ugyanaz vagy hasonló: mindkét rendszerben a parlament elsőbbsége mutatható ki.

4. 10.4. A PREZIDENCIÁLIS KORMÁNYZATI RENDSZER 205 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK A prezidenciális rendszer az Amerikai Egyesült Államokban jött létre, s eredeti lényege szerint utánozhatatlannak bizonyult a világban.9 A törvényhozó hatalom a kétkamarás kongresszus: a szenátusban az államok két-két szenátorral, a képviselőházban pedig lakosságuk számarányának megfelelően képviseltetik magukat. A szenátorokat hat évre választják, úgy azonban, hogy a szenátus egyhar- mada kétévenként megújul. A képviselők két évre szóló megbìzást kapnak. A végrehajtó hatalom az elektorok útján négy évre választott elnöké. O a fegyveres erők főparancsnoka, a szenátus meghallgatásával nemzetközi szerződéseket köt, időnként üzenetet intéz a kongresszushoz a szövetség állapotáról, amelyben rendszabályokat ajánlhat megfontolásra, jelentős kinevezési hatáskörei vannak stb. Az elnök politikailag nem felelős a kongresszus előtt. Az alkotmány megsértése esetén (köz)jogi felelősségét a szenátus impeachmentnek nevezett különleges eljárás során állapìthatja meg. Kihirdeti a kongresszus által elfogadott törvényt, ezzel kapcsolatban korlátozott vétójoga van. Az elnök a végrehajtó hatalmat államtitkárok útján gyakorolja, akik csak neki tartoznak politikai felelősséggel. Az államtitkárok a minisztériumok vezetői. Ok alkotják a kabinetet. Ennek a pozìciója azonban merőben más, mint az ugyanilyen elnevezésű szerveké a parlamentáris kormányformával rendelkező országokban. Az amerikai államtitkárok lényegében az elnök alárendeltjei. Önmagában az a tény, hogy egyes kérdésekben nem értenek egyet az elnökkel, nem jelenti a kabinetből való kiválásukat. Az államtitkárok nem lehetnek a kongresszus tagjai. Megjelennek a kongresszus bizottságai előtt, rájuk azonban sem a kongresszus, sem annak bizottsági határozatai nem kötelezőek. Az elnök alárendeltségében működnek továbbá az elnöki végrehajtó hivatalok és a minisztériumoktól független végrehajtó hivatalok. A szövetség bìrói hatalmát a Legfelső Bìróság és az alsóbb bìróságok testesìtik meg. A Legfelső Bìróság – kezdeményezésre – elbìrálja a kongresszus által alkotott törvények alkotmányosságát: ha a törvényt az alkotmánnyal ellentétesnek találja, annak alkalmazásától el kell tekinteni. Az amerikai kormányzati rendszer lényege: a hatalmi ágak – a kormányzati szervek – egyrészt szervezeti, másrészt személyi elkülönülése. Ez utóbbi azt jelenti, hogy ugyanaz a személy egyidejűleg csak az egyik hatalmi ág területén láthat el feladatokat. Ami a funkciókat – törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás – illeti, közülük egyeseket egy- egy hatalmi ág önállóan és kizárólagos módon (kizárólagos hatáskörök), másokat ellenben több hatalmi tényező együttesen (konkuráló hatáskörök) valósìt meg. Ez utóbbiakra a legismertebb példa a kongresszus törvényhozási funkciója, amit az elnöki vétó lehetséges alkalmazása kìsér, vagy az elnök kinevezési hatáskörei, amelyek általában a szenátus jóváhagyásával válnak végérvényessé stb. Ezzel a megoldással a hatalmak – a funkciók – gyakorlása során egymást ellenőrző rendszer jön létre, mert hiszen egyik hatalmi tényező sem valósìthatja meg ellenőrzés nélkül a maga funkcióját. A másik oldalról szemlélve a kérdést: a különböző hatalmak – kormányzati szervek – a kölcsönös függőség viszonyában vannak egymással. Nemcsak a törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás működik ellenőrző ellenpontként. Az alkotmány, ahogy emlìtettük, a törvényhozást két kamarával hozta létre: a szenátus és a képviselőház a törvényhozás majdnem egyenrangú két tényezője, s a közöttük kialakuló rivalizálás a kölcsönös ellenőrzés viszonyának felel meg. A szövetségi szervek és az egyes államok lehetséges és nem ritka szembenállása szintén magában rejti az ellenőrzés lehetőségét. Az egyes államok kormányzata is a szövetségi kormány struktúrájával analóg módon alakul: a kormányzó, a szenátus, a képviselőház s az önkormányzatok tehát számìtásba vehetők mint ellenpontok. Egészében a funkcióknak a központi szervek között történő megosztásán (separation of powers) túl a másik nagy rendezőelvnek a hatalmak területi elkülönìtését (distribution of powers) tartják. Az amerikai kormányzati rendszer az amerikai pártrendszerrel együtt alakult és fejlődött. Ennek fontos jellemzője, hogy a két nagy párt nem rendelkezik erős belső fegyelemmel (ún. gyenge kohéziójú pártokról van szó). Ennek következtében a törvényhozás nem szolidáris a végrehajtó hatalommal. Az elnök megbìzatását tehát nem érinti az, ha a négy évre szóló ciklus félidejében megtartott kongresszusi választás során pártja – ez egyébként gyakori – kisebbségbe kerül. Az amerikai alkotmányos élet fontos vonása, ahogyan az előzőekben emlìtettük, az állami intézmények nagyfokú megosztottsága. Ez a tényező – éppen ahatalommegosztásos rendszer következtében – a decentralizált pártok számára meglehetősen széles felületen biztosìt befolyásolási lehetőséget. A prezidenciális kormányzati rendszer igen elterjedt a világban. Már az első világháború után mintának tekintették azok az államok, amelyek erős végrehajtó hatalom megkonstruálására törekedtek. Dél-Amerika majdnem minden állama s a fejlődő országok közül sok az amerikai modellre emlékeztető módon épìtette ki

206 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK kormányzati rendszerét. A valóságban azonban az amerikai alkotmány formai adaptációja lényegesen eltérően működő kormányzati rendszereket eredményezett annak következtében, hogy az átvevő országok társadalmipolitikai berendezkedése más, mint az amerikai. Az amerikai alkotmányozás hatása nem is a formai átvétel számszerű mutatóival érhető tetten, mivel ez, ahogy utaltunk rá, az eredeti modellel egyenesen ellentétes politikai működést is eredményezhet. Legfontosabb és legáltalánosabb hatása a politikai hatalom intézményi (bìrói) ellenőrzésében mutatható ki: mára ez a megoldás szinte általánossá vált a világban.

5. 10.5. A FÉLPREZIDENCIÁLIS PARLAMENTARIZMUS Ahogyan emlìtettük már, a kontinentális parlamentarizmus, másképpen a nemzetgyűlési kormányforma bizonyos térnyerése volt tapasztalható a második világháború után is. Szerepet játszott ebben a tekintélyelvű rendszerekből való kiábrándulás, továbbá a parlamentarizmus iránti euforikus érzés, amelyet elsősorban az ebben az időszakban megerősödő baloldali pártok tápláltak. A kormányzati rendszerrel kapcsolatos későbbi fejlemények országonként is eltérő módon alakultak. Az azonban általánosnak tűnik, hogy a parlamentek a végrehajtó hatalommal vìvott évszázados harcukban alulmaradtak: az erős végrehajtó hatalom koncepciójának érvényesülése visszavonhatatlanná vált. A tendencia érvényesülésében persze különböző tényezők játszottak szerepet. Általánosságban azt lehetne kiemelni, hogy az állam szerepe a pártok rovására erősödött. Az állam bizonyos értelemben és mértékben függetlenedett a pártoktól. A végrehajtó hatalom legitimációs helyi értéke ma már szinte a parlamentekével válik egyenlővé; a közvetlenül választott államelnökök esetében ez nyilvánvaló. A választópolgárok azonban parlamentáris rendszerű országokban is gyakran a pártok vezetőire szavaznak, közülük „választanak‖, ők tehát a miniszterelnöki tiszt várományosai. A következmény: a végrehajtó hatalom autonómiájának növekedése a törvényhozással szemben. Az emlìtett folyamattal párhuzamosan olyan új intézmények jelennek meg és válnak általánossá, amelyek működése bár mind a törvényhozást, mind a végrehajtást ellensúlyozza, mégis elsősorban az előbbi, tehát a parlament tekintélyét és jelentőségét relativi- zálja. Ezzel összefüggésben mindenekelőtt az alkotmánybìráskodásról van szó, de emlìteni lehet a közigazgatási bìráskodást, illetve az ombudsman intézményének elterjedését, illetve általánossá válását is. Másfelől arra is tekintettel kell lenni, hogy létrejönnek olyan nemzetközi szervezetek – mindenekelőtt az Európai Unióhoz tartozó országokról van szó –, amelyek jogalkotó hatáskörökhöz jutnak a társult országokra nézve. Növekszik a sajtó, a tömegkommunikáció szerepe, ami a hatalomgyakorlás közvetlen, állampolgári ellenőrzését teszi lehetővé stb. A végrehajtó hatalom mértéktartó és kiegyensúlyozott erősödésének jellemző példája a gaulle-ista parlamentarizmus a második világháború után, amely a parlamenti és prezidenciális kormányforma között sajátos átmenetet képez. Itt az államfő, az elnök – akinek a hatalma a parlamenti rendszerben formális jelentőségű – a végrehajtó hatalom döntő tényezője. Működése során kinevezi a kormány tagjait, akiknek azonban hosszú távon bìrniuk kell a parlament politikai bizalmát is. Az elnök politikailag nem a parlamentnek felelős, hanem a választópolgároknak. Ez teremti meg az alapját annak, hogy politikai döntéseket hozzon önállóan, miniszteri ellenjegyzés nél- kül.10 Bizonyos körülmények között kivételes hatalmat gyakorolhat, népszavazást kezdeményezhet stb. A rendszer alapvető sajátosságai közé tartozik a törvényhozó és végrehajtó hatalom olyan elkülönìtése, amely a parlament számára is korlátozó jellegű. A két hatalmi terület közötti határt tehát a parlament sem lépheti át.

6. 10.6. A KOLLEGIÁLIS KORMÁNYFORMA Megint csak olyan kormányzati rendszerről van szó, amely egyedinek és megismételhe- tetlennek bizonyult a világban, annak ellenére, hogy legfontosabb elveinek alkalmazásával a kontinentális parlamentarizmus racionalizálása jegyében szintén próbálkoztak. Svájcban a „legfelső hatalmat‖ a kétkamarás Szövetségi Gyűlés gyakorolja, amelyet négy évre választanak. A Szövetségi Gyűlés megalakìtja a hét tagból álló Szövetségi Tanácsot, amelynek megbìzatása ugyancsak négy évre szól. Ez azt jelenti, hogy nincs bizalmatlansági szavazás. A Szövetségi Tanácsot tehát nem lehet megbuktatni, csak az általános választás után alakìtható újra. Ezen a ponton talán hasonlìt a prezidenciális

207 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK kormányformára. Ez a hasonlatosság azonban csupán formai. A Szövetségi Tanácsnak ugyanis nincsenek olyan jogosìtványai, amelyek a Szövetségi Gyűlést korlátozhatnák. A Szövetségi Tanács beszámol tevékenységéről a Szövetségi Gyűlésnek, jelentést tesz a szövetség belső helyzetéről, külső kapcsolatairól, s ha ezt a Szövetségi Gyűlés kéri, külön jelentést is kell tennie. A Szövetségi Gyűlés hatáskörét tehát csupán az állam belső alakulatai, a kantonok számára fenntartott hatáskörök, továbbá a népszavazás korlátozhatja, a Szövetségi Tanács nem. A Szövetségi Tanács tagjai – eltérően a parlamenti kormány tagjaitól – politikailag nem szolidárisak egymás iránt: a köztük lévő viszony a kollegialitás elveinek felel meg. Svájc kormányformáját ezért gyakran kollegiális kormányformaként jellemzik, kifejezendő azt, hogy a tanács határozatait tagjainak szótöbbségével hozza.11 Minthogy a Szövetségi Tanács tagjai különböző pártok vezetői, a viták és nézeteltérések közöttük gyakoriak. Ilyenkor a Szövetségi Gyűlés is dönthet. A Szövetségi Tanács egy-egy tagja látja el egy évig az államfői feladatokat. A hagyományos államfői funkciók a Szövetségi Tanács és a Szövetségi Gyűlés között oszlanak meg.

7. 10.7. A SZOCIALISTA KORMÁNYZATI RENDSZEREK A szocialista államépìtés alapvető elve a hatalom egysége és oszthatatlansága, ami e felfogás szerint elsősorban a hatalom osztálytartalmában fejeződött ki. Eszerint az állam – a társadalmi viszonyok állapotának megfelelően – a proletárdiktatúra állama, illetőleg össznépi állam, amelyben a munkásosztály a vele szövetséges parasztsággal és más dolgozó rétegekkel együtt gyakorolja a hatalmat. Ami az állami intézményi rendszert illeti: 1917 után jött létre a tulajdonképpeni szovjetforma Oroszországban. Eszerint a szovjetek a munkások, katonák, parasztok társadalmi-politikai szervezeteiből, a fegyveres felkelés szerveiből az államhatalom letéteményeseivé váltak. Legfelső szinten a szovjetkongresszus gyakorolta az államhatalom teljességét, ez a szerv volt az állami szuverenitás hordozója. Ennek során létrehozta szűkebb körű testületi szervezetét, a központi végrehajtó bizottságot, amelynek 1924-től két háza volt, a Szövetségi Tanács és a Nemzetiségi Tanács. A központi végrehajtó bizottság is hatalmi szerv volt, amely az alkotmány alapelveinek a módosìtásán kìvül lényegében a kongresszus összes hatáskörét is gyakorolta. A prezìdium a központi végrehajtó bizottság elnökségéből alakult ki, s legfontosabb hatásköre a központi végrehajtó bizottság helyettesìtése volt. A Népbiztosok Tanácsa az államigazgatás operatìvabb jellegű irányìtásának feladatát látta el. A Szovjetunió 1936. évi alkotmánya a hatalom egységének és oszthatatlanságának érvényesìtésével, de az időközben kialakult munkamegosztásnak megfelelően az állami szervezet négy tìpusát különböztette meg, nevezetesen az államhatalmi, az államigazgatási, a bìrói és az ügyészi szervek tìpusát. Az államhatalom központi szerve a Legfelső Szovjet, amely két házból, a Szövetségi Tanácsból és a Nemzetiségi Tanácsból állott. Mindkét háznak külön elnöksége volt, ezek szervezték a házak üléseit. A két ház elnökségeitől szervezetileg elkülönült a Legfelső Szovjet Elnöksége, amely elvileg az államhatalom gyakorlásának folyamatosságát biztosìtotta, s helyettesìthette a Legfelső Szovjetet. Az elnökség az államhatalmi szervek tìpusába tartozott. A másik szervtìpus az államigazgatási szerveké. Élén a Minisztertanács (1940-ig Népbiztosok Tanácsa) állt, amelynek tevékenysége a hagyományos szocialista felfogás szerint végrehajtó-rendelkező jellegű volt, és amely az államhatalom központi szerveinek volt alárendelve. A Minisztertanács elnökből, elnökhelyettesekből, az államigazgatási ágazatok élén álló bizottságok elnökeiből, az ágazatokat irányìtó miniszterekből, a köztársasági minisztertanácsok elnökeiből stb. állt. A Szovjetunió 1977. évi alkotmánya a kormányzati rendszert úgyszólván változatlanul hagyta. A második világháború után létrejövő népi demokratikus országok 1948-1949-től elfogadott alaptörvényeikben a Szovjetunió 1936. évi alkotmányát tekintették mintának. Az 1960-as évek elejétől a kormányzati modell némileg differenciálódott. Több országban a legfelső képviseleti szervet helyettesìtő prezìdium államtanács elnevezéssel szerveződött meg. Ettől kezdve a kormányzati tevékenység ellátásának két modelljét lehetett megkülönböztetni. Az egyiket lényegében az a rendszer alkotta, amelyben a kormányzati tevékenység súlypontja a prezìdiumra esett. A másiknál ezt a szerepet a minisztertanács töltötte be. Az államigazgatási szervek s lényegében az ügyészségek is alá voltak rendelve a központi államhatalmi szerveknek, sőt a bìróságok is ez utóbbiaktól függő helyzetben működtek. Az államhatalmi szervek hatásköre elvileg korlátlan volt. Ezen a ponton sok nyugati szerző a szocialista alkotmányok által választott megoldásokban alkotmány-technikailag a kontinentális parlamentarizmus elveinek az érvényesülését látta. Annak, hogy az állami szervek – a kapcsolatos 208 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK felfogás szerint a munkamegosztás rendjén – különböző szervtìpusokra tagolódtak, technikai jelentősége volt, s a hatalom korlátozása szempontjából hatása alig kimutatható. Az állami intézményi rendszer emlìtett leìrása a statikus modell képét adja. A dinamikus modell mást mutat. E szerint az állami intézményi rendszer középpontjában a minisztertanács állt. A minisztertanács pontjáról valamennyi szervtìpusba tartozó állami szerv tevékenysége – bár differenciált jogi eszközök alkalmazásával – meghatározható volt. A szocialista kormányzati rendszerek az egypártrendszer keretei között működtek. Ez azt jelentette, hogy a párt vezető szerepe valamennyi szervtìpusba tartozó szervre nézve érvényesült. A párt vezető szerepét egyrészről a minisztertanácson keresztül érvényesìtette, amelyen keresztül, ahogy emlìtettük, valamennyi szervtìpusba tartozó szerv „elérhető‖ volt; másrészt a párt szervezetei az állami szervekkel párhuzamosan épültek ki: az állami irányìtás valamennyi szintjén s valamennyi állami szervben jelen voltak. A párt a demokratikus centralizmus elve alapján működött, a gyakorlatban azonban a feltétlen centralizáltság és hierarchizáltság jellemezte. A vezető szerepet betöltő párt szervezetében és működésében tehát a formális tagolásnak azok az ismérvei sem voltak jelen, amelyek a munkamegosztás jegyében az állami intézményi rendszerben léteztek. (A föderatìv berendezkedésű államokban például a párt felépìtése és működése formálisan sem ilyen szerkezetű volt.) Arisztotelésztől napjainkig zajlik a vita arról, hogy milyen az „ideális‖ kormányforma. Nem könnyű a válasz, mert ugyan a főbb tìpusok – regionálisan – elkülönìthetők, mégis, minden kormányforma sajátosan nemzeti is. 12 Ezt mutatja a magyar kormányzati rendszer története, a következő fejezet témája is.

8. Jegyzetek 1. Jellemző, hogy az USA-ban a Legfelsőbb Bìróság foglalkozott a két intézmény meghatározásával. Lásd Poindexter v. Greenhow, 114 U. S. 270 (1885). 2. A magyar irodalomban Concha Győző az utóbb emlìtett felfogást vallja. Mások, mint például Molnár Kálmán, Csekey István, Polner Ödön, a kormányzást a végrehajtó hatalomra korlátozzák. Lásd Csizmadia Andor: A kormányzás egyes kérdései Magyarországon a felszabadulás előtt. Budapest, 1983, 7. skk.; Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Budapest, 1963, 121. skk. 3. A kormányforma kérdéseivel foglalkozó vagy azokat érintő szerzők között vannak, akik az általunk parlamentáris monarchiának nevezett kormányzati rendszert alkotmányos monarchiának hìvják. A magunk részéről az elnevezést nem tartjuk lényegesnek, azt azonban igen, hogy a két kormányforma között különbséget tegyünk. Az általunk alkotmányos monarchiának, illetve parlamentáris monarchiának nevezett kormányforma között ugyanis lényeges jegyekkel meghatározható eltérést látunk. 4. A szolidaritás azt jelenti, hogy a kormány tagjai elfogadják, illetve magukra nézve kötelezőnek ismerik el az adott döntést, bárhogyan is születik az meg; egyúttal számolnak azzal, hogy a döntésért való felelősség elől nem térhetnek ki. 5. „A kabinet kollektìv szerv – mondja Duverger –, ha specializálódnak is a tagok között a feladatok, a tagoknak mégis közösen kell az összes fontos határozataikat meghozniok, amelyekért együttesen felelnek.‖ M. Duverger: Institutions politiques et droit constitutionelle. Paris, 1962, 142. o. 6. Vö. C. B. Macpherson: The Real Word ofDemocracy. Oxford, 1966, Clarendon Press, 9., 35. o. 7. A pártszolidaritás túlsúlyba került a kormányszolidaritással szemben – mondja Duverger. M. Duverger: Political Parties. London, 1959, Meuthen, 401. o. 8. Az Interparlamentáris Unió XXV. berlini konferenciájának napirendjére tűzte a parlamentarizmus válságának problémáját. A határozati javaslat kialakìtása során az egyes tagországok politikusai és elméleti szakemberei is megnyilatkoztak. Magyarországról például Búza László, Haendel Vilmos, Barabási Kun József, Moór Gyula, Polner Ödön mondott véleményt. A határozati javaslat szerint a parlamentáris kormányzatnak nagyobb állandóságot kell biztosìtani, szorosabbra kell fűzni a kapcsolatot a parlament és a közvélemény között, a törvényjavaslatoknak a „lelkiismeretesebb és szakszerűbb előkészìtését – a minisztériumokkal korrespondáló bizottságok létesìtésével, egy állandó, s általános jellegű törvény-előkészìtő bizottság szervezésével –‖ kell előmozdìtani stb. Válságban van-e a parlamentarizmus? (Az Interparlamentáris Unió Magyar Csoportjának ankétja.) Budapest, 1930, 12-13. o. 209 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREKKORMÁNYFORMÁK 9. Az amerikai alkotmányos rendszerről lásd Magyary Zoltán: Amerikai államélet. Budapest, 1939.; dr. Vecseklőy József: Elnökválasztás Amerikában. Budapest, 1942.; American National Government. (Eds.: M. Shapiro – J. C. Palamountain.) Glenview, Illinois, 1971.; C. J. Friedrich: Constitutional Government andDemocracy. Boston, New York stb., 1950. 10. Részletesebben lásd Pikler Kornél: A francia államigazgatás központi végrehajtó hatalma. Budapest, 1979, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. 11. A svájci Szövetségi Tanács tagjainak kollegialitását emeli ki Haendel Vilmos. Lásd Haendel Vilmos: A parlamentarizmus. Politikai tanulmányok. Budapest, 1903, 316. o. 12. Lásd az Elnöki vagy parlamentáris rendszer? cìmű vitát a Politikatudományi Szemle, 1992. 1., 2., 1993. 1. számaiban.

210 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. fejezet - 11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI Sári János 11.1. A KORMÁNYZÁS ÉS A KIRÁLYI HATALOM 11.2. AZ ALKOTMÁNYOS MONARCHIA 11.3. A PARLAMENTARIZMUS KEZDETEI 11.4. A KIEGYEZÉS KETTŐS KORMÁNYZATI RENDSZERE 11.5. MAGYARORSZÁG ÉS HORVÁTORSZÁG 11.6. NÉPKÖZTÁRSASÁG ÉS TANÁCSKÖZTÁRSASÁG 11.7. KORMÁNYZATI RENDSZER A KÉT VILÁGHÁBORÚ KÖZÖTT 11.8. A PROVIZÓRIKUS KORMÁNYZATI RENDSZER ALAKULÁSÁNAK KÉT TENDENCIÁJA 11.9. ÚJ SZUVERENITÁS, AZ IDEIGLENES NEMZETGYŰLÉS ÉS A NEMZETI FŐTANÁCS 11.10. A PARLAMENTÁRIS KÖZTÁRSASÁG 11.11. AZ 1949. ÉVI NÉPKÖZTÁRSASÁG

SZOCIALISTA

ALKOTMÁNY

KORMÁNYZATI

RENDSZERE,

A

11.12. AZ 1989-1990-ES ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS, A „HARMADIK" KÖZTÁRSASÁG

1. 11.1. A KORMÁNYZÁS ÉS A KIRÁLYI HATALOM A magyar kormányzati rendszer a szerves fejlődés hosszú történelmi útját tette meg. A kormányzati hatalom az államfői hatalom részeként a magyar államiság kezdeteitől fogva a királyt illette: „a kormányzás a király személyére az uralkodással átruháztatott‖ – mondja Werbőczy. A király az udvari méltóságokból egyre inkább országos főtisztviselőkké váló nádor, országbìró, tárnokmester, vajda, bán stb. segìtségével kormányzott, akik a kormányzati hatalom egy-egy szeletét a király helyett és nevében képviselték.1 Így volt ez egészen a Habsburg-uralkodókig. A Habsburg-királyok a csak nekik alárendelt kormányszékek által kormányoztak: a helytartótanács, a magyar királyi kancellária s a magyar királyi kamara testületi szervként működött, az uralkodónak való kizárólagos felelősséggel. A király ugyanakkor az alkotmány értelmében, annak keretei között gyakorolta a kor- mányzást.2 A hatalom korlátozhatóságának elvi alapjait évszázadokon keresztül a Szent Korona-tan szolgáltatta, amely azt a jelentéstartalmat mindenképpen magában hordozta, hogy az állam hatalma nem személyhez kötődik, továbbá, hogy a királyi hatalom egyrészt átruházott, másrészt megosztott az uralkodó és a nemesek, a rendek között. Kétségtelen, hogy a kormányzati rendszer sok évszázados történetében találhatóak olyan elemek, amelyek a modern kormányzati tevékenység tipizálásának alapjául szolgálnak: törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás stb. Történetileg olyan államszervezeti megoldások, intézmények is születtek, amelyek már a modern kormányzati rendszerek egy-egy elemét megdöbbentő módon vetìtik előre. Így például az 1507:V. tc.ben, amely kimondja, hogy „mindazt, mik az ország ügyeit érintik, a király... tanácsosainak... segélyével végezze, és mit azok tudta nélkül cselekednék, érvénytelen legyen‖ – akár a modern miniszteri felelősség, illetve miniszteri ellenjegyzés intézményének „ősét‖ is felfedezhetjük. Mégis történetietlen megközelìtésre vallana, ha a modern kormányzás elveit, intézményeit az időben visszavetìtenénk.

211 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI

2. 11.2. AZ ALKOTMÁNYOS MONARCHIA A modernnek nevezhető kormányzati rendszer kialakulásának kezdete az 1791. évi XII. törvénycikkre tehető: ez az a törvény, amely az akkor legkorszerűbbnek számìtó hata- lommegosztásos eszmerendszer kategóriáival határozta meg Magyarország kormányzati rendszerét. Az 1791:XIX. tc. arról biztosìtotta a karokat és rendeket, hogy az uralkodó a beleegyezésük nélkül pénzből, terményekből, újoncokból álló „hadisegélyeket‖ hozzájárulásuk nélkül nem fog kiróni rájuk. A törvényekben – természetesen a nemesi történeti alkotmány keretei között – mindazok a jellemzők megtalálhatók, amelyek az alkotmányos monarchia fogalmának elemei: a törvényhozó hatalom országgyűlés és uralkodó általi együttes gyakorlása, a végrehajtó hatalom törvénynek való alávetése, a bìróság függetlensége stb. A törvény fenntartja a végrehajtó hatalom kormányszékekre – királyi kancellária, helytartótanács, kincstárügyek – épülő korábbi rendszerét. „A Staatusministerium kifejezést ugyan az 1741-iki tc.-ből átveszi, ez azonban meghatározott szervezet nélkül, alaktalan gyülekezete az uralkodó bizalmas tanácsadóinak,‖ 3 akiket a végrehajtó hatalom gyakorlásáért a törvény sem jogilag, sem politikailag nem tesz felelőssé. Pontosabban szólva: a végrehajtó hatalom gyakorlásáért való jogi felelősség feloldódik az uralkodónak az alkotmány megtartására vonatkozó kötelezettségében, amit a „fölavató hitlevél‖ kiadásával minden uralkodónak a koronázáshoz kapcsolódóan vállalnia kellett. A helyzetet, hogy a kormányszékeket az alkotmány megtartásáért közvetlen felelősség nem terhelte, enyhìti, hogy az uralkodó a végrehajtó hatalmat nem kizárólag általuk valósìtotta meg, „mert abban a nemzet a magyarországi törvényhatóságok önkormányzati rendszere szerint, mint századok folyása alatt kifejlődött s megszilárdult, az alkotmányos szerkezetnek lényeges alkatrésze, tetemes mértékben részesedik.‖ 4 A végrehajtó hatalom megvalósìtása részben a professzionális alapon működő kormányszékek, részben pedig a nemesi önkormányzatok – a gneisti német-angol terminológia szerint a selfgovernment – által történt. Az alkotmányos monarchia kormányzati rendszere lényegében 1848-ig változatlan maradt. Az más kérdés, hogy az 1791:XIX. tc. rendelkezései ebben az időszakban nem érvényesültek: 1812 és 1825 között az országgyűlést nem hìvták össze; az udvar a karok és rendek hozzájárulása nélkül vetett ki adót, szedett újoncokat, a rendeleti jogalkotás pedig nemhogy csökkent volna, hanem – az országgyűlés munkájának szüneteltetése miatt is – inkább növekedett stb. Ennek alapján a történelemtudomány politikailag nem alap nélkül nevezi a korszakot abszolutizmusnak, ez azonban egy alkotmányellenesen működtetett kormányzati rendszer keretei között érvényesült s nem a kormányforma változása által. Az eredeti – alkotmányos monarchiának tekinthető – kormányzati rendszerhez való gyakorlati visszatérés politikai követeléssé vált: erről szól az 1827. évi III. alaptörvény, amely mindenekelőtt az 1790. évi X., XII. és XIX. törvénycikket erősìtette meg.

3. 11.3. A PARLAMENTARIZMUS KEZDETEI Radikális kormányformaváltó változásokat az 1848-as áprilisi törvények hoztak. Az 1848:III. tc. 3. §-a szerint: „O Felsége (s az O távollétében a nádor s királyi helytartó) a végrehajtó hatalmat a törvények értelmében független magyar ministerium által gyakorolják, s bármely rendeleteik, parancsolataik, határozataik, kinevezéseik csak úgy érvényesek, ha a Buda-Pesten székelő ministerek egyike által is aláìratnak.‖ A 11. § szerint: „A ministerelnököt O Felségének az országbóli távollétében a nádor s királyi helytartó O Felségének jóváhagyásával nevezi ki.‖ A 12. §: „Ministertársait legfelsőbb megerősìtés végett az elnök teszi javaslatba.‖ S a 17. §: „Az összes ministerium tanácsülésében, midőn O Felsége vagy a nádor királyi helytartója abban jelen nincs, a ministerelnök elnököl, ki e tanácsot, midőn szükségesnek látja, mindenkor összehìvhatja.‖ Az áprilisi törvények – a seideli formulát alkalmazva – „kivonták‖ az uralkodásból a kormányzást, azonban csak részben, mivel az uralkodó bizonyos kormányzati teendői megmaradtak. Lényeges, hogy az egész Magyarországra illetékes közigazgatást a felelős magyar minisztériumnak rendelik alá. „O Felsége a végrehajtó hatalmat ezentúl kizárólag csak a magyar ministerium által fogja gyakorolni‖ – mondja ki a törvény 7. §-a. A közigazgatás egész országra illetékes szervezetrendszerének, a dekoncentrált szerveknek a kiépìtése persze hosszabb időt vett igénybe: lényegében csupán a század utolsó harmadában fejeződött be, addig a közigazgatási szakhatósági – pénzügyi, tanügyi stb. – feladatok ellátásában a törvényhatósági önkormányzatok továbbra is közreműködtek. A Belügyminisztérium által irányìtott általános igazgatási feladatok egészen az 1949. évi alkotmányig az önkormányzatoknál maradtak. Az áprilisi törvények értelmében az uralkodót megillették a felségjogok: a kormány tagjainak kinevezése, az országgyűlés összehìvása, feloszlatása, elnapolása stb. A XIX. század végén, illetve a XX. század elején közjogászok közötti nagy vitatéma volt, hogy a felségjogokat az uralkodó önállóan, politikai diszkréciója alapján gyakorolja-e, vagy a kormány politikai akarata szerint. A mérvadónak számìtó Nagy Ernő véleménye az 212 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI volt, hogy 1848-tól „.. .a felség számára fenntartott jogok gyakorlását ezután csak a felelős minisztérium által eszközölteti és e jogok gyakorlására az Országgyűlés is befolyást nyert, a parlamentarizmus természetéből folyólag‖.5 Jóval későbbi interpretáció szerint az uralkodó a törvényhozásra a törvénykezdeményezés által gyakorolt jelentősebb befolyást. Eszerint a minisztérium törvényjavaslatait és a törvényjavaslatokra vonatkozó minden fontosabb módosìtó indìtványt csak a király előzetes hozzájárulásával terjesztheti az Országgyűlés elé. A királynak ezt a jogkörét nevezi a gyakorlat előzetes szentesìtésnek. 6 Az „utólagos‖ törvényszentesìtési jog érdemi gyakorlására tehát ezért nem is kerülhetett sor. Az áprilisi törvények által létesìtett kormányzati rendszer csak bizonyos mértékig, bizonyos keretek kötött s egy meghatározott ideig érvényesült. A forradalom és szabadságharc során elmélyülő politikai, katonai, gazdasági nehézségek közepette olyan kormányzati rendszer jött létre, amely hagyományos fogalmakkal nem határozható meg. Az uralkodói – államfői – jogok alkotmányos gyakorlásával immár nem lehetett számolni. Az Országgyűlés 1848. szeptember 22-én Honvédelmi Bizottmányt választott, amelyet 1848. október 8-án teljhatalommal ruházott fel. A Honvédelmi Bizottmány kormányzati jellege, miként az a kormányforma, amelynek részeként működött, nehezen kategorizálható: a prezidenciális, a parlamentáris, a kollegiális kormányzati rendszer egyes vonásai egyaránt megtalálhatók benne. A Honvédelmi Bizottmány törvényhozói, államfői és végrehajtó hatalmi funkciókat egyszerre gyakorolt. Forradalmi helyzetben gyakran születnek hasonló, a tényleges hatalmi konstellációkat és a legsürgősebb kormányzati feladatokat alapul vevő átmeneti kormányzati megoldások, amelyek kiindulópontul szolgálhatnak azután bármilyen kormányzati rendszer „véglegesìtéséhez‖. A Függetlenségi Nyilatkozatról szóló 1849:II. tc. amely az államforma kérdésében sem döntött, ellenben kimondta: „Az ország jövendő kormányrendszerét minden részleteiben a nemzetgyűlés fogja megállapìtani. addig pedig. az országot. a közmegegyezéssel kinevezett kormányzó elnök Kossuth Lajos fogja a maga mellé rendelt ministerekkel kormányozni.‖ A későbbiek során a kormányzó elnök feladatai is változtak: előbb a hagyományos értelemben vett miniszterelnökéhez és az államfőéhez, később az államfőéhez álltak közelebb.

4. 11.4. A KIEGYEZÉS KETTŐS KORMÁNYZATI RENDSZERE A kiegyezés a kormányzati hatalom gyakorlásának az 1848. évi III. törvénycikk által megállapìtott szerkezetét – a törvényhozás uralkodó, illetve a két kamara közötti osztottságát, a kormány parlament előtti felelősségét stb. – változatlanul hagyta. A változást, a módosulást, az Ausztriával közös ügyek – a külügy, a hadügy, illetve az ezeket finanszìrozó pénzügy – megkülönböztetése és sajátos, tehát az általánostól eltérő törvényhozóikormányzati kezelése jelentette. A közös ügyek intézésére mindkét állam országgyűlése egy-egy, legfeljebb hatvantagú delegációt választott. A két küldöttség állapodott meg és készìtett javaslatot a közös költségvetésre. Ha a két küldöttség nem tudott megállapodni a kvótában – a közös költségek viselésének arányában – mindegyik saját országgyűlésének határozatát kérte. Ha ezek sem tudtak megegyezni, az uralkodó döntött. Lényegében ugyanez a helyzet állott fenn valamennyi közös ügyre nézve, nevezetesen: a két egymástól független törvényhozás alku, illetve megállapodás révén érte el az azonos tartalmú határozat elfogadását. Ha megállapodás nem jött létre, az uralkodó döntött. Ezen a ponton a „magyar alkotmány kivételt engedett azon szabály alól, hogy az országot csak törvényhozás útján lehet megterhelni.‖.7 A közös ügyek területén a végrehajtásra-kormányzásra közös minisztériumot kellett szervezni, amelynek élén a külügyminiszter állott (1867:XII. tc. 22. §). A közös miniszterek vád alá helyezésének joga, azaz jogi felelősségre vonásuk kezdeményezése a delegációk hatáskörébe tartozott. Politikailag azonban az uralkodónak tartoztak felelősséggel, ő nevezte ki, illetve mentette fel őket, ezért az uralkodó – nem pedig az osztrák, illetve a magyar országgyűlés – politikai bizalmát kellett bìrniuk. A magyar törvényhozásnak a közös ügyekre közvetett módon, a magyar miniszterelnök útján volt befolyása.8 Az elmondottakból az következik, hogy a kiegyezés utáni Magyarországot lényegében kétféle kormányzati rendszerrel kormányozták: az alkotmányos monarchiára jellemző, illetve ahhoz közel álló módon az Ausztriával közös ügyekben s parlamentáris eszközökkel – úgy, ahogyan azt az 1848. évi III. törvénycikk 3. §-a megállapìtotta – a kizárólag magyar orgánumokra tartozó kérdésekben. 213 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI

5. 11.5. MAGYARORSZÁG ÉS HORVÁTORSZÁG A magyar állam évezredes történelme során különböző államalakulatokkal került közjogi kapcsolatba „a magyar Szent Korona országaként‖. Modern kormányzati rendszerében a Horvátországgal kialakuló viszony játszott szerepet a XIX. század utolsó harmadától. A Magyarország és Horvátország (Horvát-, Szlavon- és Dalmátországok) közötti megállapodás – amelyet az 1868. évi XXX. törvénycikk cikkelyezett be – jogi természetéről már elfogadása után nem sokkal heves közjogi viták kezdődtek. Kétségtelen, hogy a törvény által bevezetett intézményi elrendezés nem illeszthető be sem az összetett államok (konföderáció, perszonálunió stb.) különböző formációiba, sem a belső államalakulatok (tartomány, fejedelemség stb.) különböző megoldásaiba. A horvát közjogászok persze az előbbi, a magyarok az utóbbi körben keresték az elvi alapokat. A ma hatályos horvát alkotmány preambuluma szerint az 1868-as horvát-magyar kiegyezés a Dalmát-Hor- vát-Szlavón Királyság és a Magyar Királyság jogi hagyományain, illetve az 1712-es Pragmatica Sanctión alapult. A horvátmagyar kiegyezési törvény szerint az államfő – a király – személye ugyanaz Horvátországban és Magyarországon. A törvényhozás és végrehajtás egységes, kivéve azokat az ügyeket, hatásköröket, amelyekre nézve a törvény autonómiát biztosìtott Horvátország számára, nevezetesen a belügyi igazgatásban, a vallás és közoktatás, továbbá az igazságügy igazgatásában, s az igazságszolgáltatás is a külön horvát bìróságokra tartozott. Az autonómián kìvül eső ügyek: a külügy, a hadügy és a pénzügy azzal, hogy a befolyó bevételekből Horvátország részesedett. Horvátország nem magyar választókerületként képviseltette magát a képviselőházban, hanem kollektìve; a horvát képviselők csak a Horvátországot (is) érintő ügyekben vettek részt a képviselőház tanácskozásain, s ott anyanyelvükön szólaltak fel; a horvát főrendek saját jogon voltak tagjai a főrendiháznak. A horvát kormányzat élén a bán állt, akit a király a magyar miniszterelnök ellenjegyzése mellett nevezett ki; a horvát ügyek ellenőrzése a magyar kormány tárca nélküli miniszterére tartozott stb. A kormányzati rendszer, illetve a magyar alkotmányosság történeti folytonossága a XIX. században – eltekintve az 1849 utáni abszolutizmustól – lényegében nem tört meg. A legnagyobb horderejű változás, „az 1848-iki közjog semmi egyéb – mondja Beksics,9 mint a parlamenti és felelős miniszteri rendszernek a régi magyar közjogra való alkalmazása‖. A kiegyezés ezt a rendszert tovább finomìtotta, differenciálta. Nem ìgy az, ami azután az első világháborút követően bekövetkezett.

6. 11.6. NÉPKÖZTÁRSASÁG ÉS TANÁCSKÖZTÁRSASÁG 1918 végén, a világháborús vereség nyomában a kormányzati intézmények működése, illetve a magyar alkotmányosság történelmi folytonossága megszakadt. Október 25-én a politikai pártok megalakìtották a Nemzeti Tanácsot. Ennek kezdeményezésére létrejött a Népkormány, amely kezdetben az uralkodó államfői jogait elismerte, később azonban a királynak tett esküje alól felmentést kért és kapott. A hatalom tényleges gyakorlója a Nemzeti Tanács, illetve annak Intéző Bizottsága, s mindenekelőtt a Károlyi Mihály elnökségével működő Népkormány lett. A kormányzati hatalomnak ezt az elrendezését ideiglenesnek szánták. A végleges rendezést, azaz az új alkotmányt az összehìvandó Alkotmányozó Nemzetgyűléstől várták. A már működő hatalmi szervek azonban alapvető jelentőségű, alkotmányos jellegű aktusokat bocsátottak ki. Így a Nemzeti Tanács által az 1918. november 16-án kiadott Néphatározat I. cikke Magyarországot minden más országtól független és önálló népköztársasággá nyilvánìtotta. AIII. cikk szerint addig, amìg az Alkotmányozó Nemzetgyűlés másként nem határoz, az állami főhatalmat a Károlyi Mihály elnöklete alatt álló Népkormány gyakorolja a Magyar Nemzeti Tanács Intéző Bizottságának támogatásával. A Nemzeti Tanács Intéző Bizottsága 1919. január 11-én tartott ülésén hozott határozatával Károlyi Mihályt ideiglenesen államfői hatáskörrel ruházta fel. Ettől kezdve tehát az államfői, illetve a kormányfői-kormányzati hatalom elkülönült egymástól. Az ideiglenes köztársasági elnök által kinevezett kormány néptörvényeket csak Károlyi Mihály hozzájárulásával hozhatott. A külpolitika irányìtása és vezetése továbbra is Károlyi Mihály kezében maradt. A Népköztársaság kormányzati rendszere hagyományos alkotmányjogi eszközökkel aligha határozható meg: a kormány nem rendeleteket alkotott, hanem néptörvényeket hozott, a kormányzati funkciók névre szólóan voltak meghatározva, igaz, hogy az „alkotmányra‖ hivatkozva stb. Azt lehet mondani, hogy az alkotmányjogi dokumentumok által használt egyes megoldások – nemzeti tanács, intézőbizottság, népkormány viszonya stb., továbbá az alkalmazott frazeológia – a szovjet kormányformára emlékeztetnek. A szovjet – tanács – tìpusú kormányzati rendszer, legalábbis abban a formában, amelyet az Orosz Föderáció 1918-i évi alkotmánya képviselt, a Tanácsköztársaság idején elfogadott ideiglenes, illetve véglegesnek szánt – 214 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI ez utóbbi sohasem lépett hatályba – alkotmányokban jelent meg. A Népköztársaságból a Tanácsköztársaságba való átmenet forradalmi úton ment végbe, legális alapjai teljesen hiányoztak, legitimációját pedig éppen a régi renddel való szakìtásban határozta meg. A „Mindenkihez‖ szóló kiáltvány szerint „Magyarország proletársága‖, valójában a kiáltványt aláìró Forradalmi Kormányzótanács vette át a kormányzati hatalmat a Magyarországi Szociáldemokrata Párt és a Kommunisták Magyarországi Pártja egyesülésével létrejött Magyarországi Szocialista Párt „megbìzásából‖. A kiáltvány a Kormányzótanács kötelességévé teszi a munkás-, paraszt- és katonatanácsok országos kiépìtését. A törvényhozói, végrehajtói és bìráskodó hatalmat a munkás-, paraszt- és katonatanácsok diktatúrája gyakorolja – mondja a kiáltvány. A magyarországi Tanácsköztársaság ideiglenes alkotmányáról a Forradalmi Kormányzótanács 26. számú rendelete(!) rendelkezett. Az ideiglenes alkotmány alapján összehìvott Szövetséges Tanácsok Országos Gyűlése 1919. június 23-án fogadta el a „végleges‖ alkotmányt. Ez az alkotmány már tartalmazza mindazokat az elemeket, elvi kiindulópontokat, amelyeket akkor a szovjet-szocialista alkotmányozás, gyakorlatilag az Orosz Föderáció 1918-i évi alkotmánya kìnált. Az alkotmány szerint a Tanácsköztársaságban a legfőbb hatalmat a Szövetséges Tanácsok Országos Gyűlése gyakorolja, amelynek hatáskörébe tartozik „minden nagyfontosságú ügy‖, különösen a hadüzenet és békekötés, a közterhek megállapìtása stb. „A Szövetséges Központi Intéző Bizottság a Szövetséges Tanácsok Országos Gyűlése együtt nem létében legfőbb intézője az ország ügyeinek. A legfőbb törvényhozói, végrehajtói és bìrói hatalmat gyakorolja‖ (20. §). „A Kormányzótanács rendeleteket bocsáthat ki. Általában megteheti mindazt, ami az állami teendők gyors elintézéséhez szükséges‖ (27. §). „A Kormányzótanács tagjai a népbiztosok. A Kormányzótanács állìtja a népbiztosokat az egyes népbiztosságok. élére‖ (25. §).

7. 11.7. KORMÁNYZATI RENDSZER A KÉT VILÁGHÁBORÚ KÖZÖTT Amìg a Népköztársaság s különösképpen a Tanácsköztársaság nemcsak hogy vállalta a hagyományos alkotmányosság értékeivel, illetve a magyar alkotmányosság történelmi folytonosságával való szakìtást, hanem – ahogyan utaltunk rá – a maga legitimációját ez utóbbi tagadásában határozta meg, addig a két világháború közötti alkotmányos rendszer a hagyományos magyar alkotmányosság visszaállìtásának szándékában, a politikai és intézményi restaurációban jelölte meg létjogosultságát: elismerte tehát az alkotmányosság történelmi folytonosságának megszakadását, ezt azonban – bevallása szerint – kényszerűségből tette s átmenetinek, provizórikusnak (innen az új alkotmányos rendszer elnevezése) szánta. Más oldalról tehát a két világháború közötti alkotmányos rendszer a történeti alkotmányosság folytonosságának és a kényszerű változtatásának – újìtásának – dilemmáját mutatja. Ugyanakkor a háború utáni ideológiák, társadalmi, politikai feltételek megkerülhetetlenül és egyre erőteljesebb módon befolyásolták a ténylegesen kialakuló alkotmányos rendszert. Az alkotmányos intézmények működése már a forradalmakat megelőzően megszakadt. Az alkotmányosság helyreállìtásáról és az állami főhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről szóló 1920. évi I. törvénycikk preambulumában megállapìtotta, hogy a királyi hatalom gyakorlása 1918. évi november 13. napján megszűnt, mivel IV. Károly eckartsaui nyilatkozatában az állami ügyek vitelében való részvételről – nem a trónról(!) – lemondott. A preambulum megállapìtotta továbbá, hogy az 1910. június 21. napjára törvényszerűen összehìvott országgyűlés képviselőháza az 1918. november 16. napján hozott határozatával önmagát feloszlottnak nyilvánìtotta, főrendiháza pedig ugyanazon a napon tartott ülésében e határozatot tudomásul vette és tanácskozásait berekesztette. Az országgyűlés működése tehát megszűnt. A törvény mindenekelőtt jóváhagyta a kormánynak ama rendeleteit, amelyeknek alapján maga a Nemzetgyűlés összeült; a Nemzetgyűlés a magyar állami szuverenitás törvényes képviselőjének nyilvánìtotta magát (1–2. §). Ilyen módon a folytonosságot – utólag – legalizálta. Ami a szorosan értelmezett kormányzati rendszert illeti, a törvény kimondta: a törvényhozó hatalmat a Nemzetgyűlés gyakorolja, a végrehajtó hatalmat pedig a kormányzói tiszt betöltéséig egyedül a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium (4-5. §). Addig, amìg az államfői hatalom gyakorlásának mikéntjét véglegesen rendezi és ennek alapján az államfő tisztét ténylegesen átveszi, a Nemzetgyűlés az államfői teendők ideiglenes ellátására a magyar állampolgárok közül titkos szavazással kormányzót választ. A kormányzói jogkör terjedelmének kiindulópontja a királyi hatalom, amely a kormányzót korlátozásokkal illette meg, ìgy a kormányzó:

215 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI – a törvényeket nem szentesìtheti, hanem csak – hatvan napon belül – kihirdetési záradékkal és aláìrásával látja el; – a Nemzetgyűlést nem napolhatja el, s az országgyűlés-feloszlatási jogot csak bizonyos korlátozásokkal gyakorolhatja; – nemességet nem adományozhat, a főkegyúri jogot nem gyakorolhatja stb. A törvény a kormányzati rendszert – tehát a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyát – az 1848. évi III. törvénycikk formulájával határozza meg: a végrehajtó hatalmat a kormányzó kizárólag a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja; a kormányzó minden rendelkezése és intézkedése, ideértve a fegyveres erőre vonatkozó rendelkezéseit is, csak úgy érvényes, ha az illetékes felelős miniszter ellenjegyzésével van ellátva (13. §). Ez azonban nem érinti a kormányzónak a hadügy körébe tartozó azon alkotmányos jogait, amelyek a nemzeti hadsereg vezérletére, vezényletére és belszervezetére vonatkozóan őt megilletik. A törvénynek a végrehajtó hatalom gyakorlásáról szóló 1848-as formulája megegyezik a kontinentális parlamentarizmus megoldásával. Amiben attól eltér, az az, hogy bár kimondja, a kormányzót, akit határozatlan időre választ a Nemzetgyűlés, az alkotmány vagy a törvények megszegése esetén a Nemzetgyűlés felelősségre vonhatja, mégis személyét sérthetetlennek tekinti, s ugyanolyan büntetőjogi védelmet biztosìt számára, mint amilyen a törvények szerint a királyt megillette. A törvény felhatalmazást ad a kormány számára, hogy az „úgynevezett‖ (sic!) Népköztársaság szerveinek rendelkezéseit hatálytalanìtsa vagy helyettük új rendelkezést hozzon. A Tanácsköztársaság alatt kibocsátott jogszabályok tekintetében még elutasìtóbb, ugyanis: a minisztérium a törvényhozás további rendelkezéséig rendelettel megteheti azokat az intézkedéseket, amelyek az „úgynevezett‖ (sic!) Tanácsköztársaság szerveinekrendelke- zéseivel létesìtett állapot megszüntetéséhez és a jogrend helyreállìtásához szükségesek (9. §). A törvény ez utóbbi rendelkezésével valójában kivételes hatalmat biztosìtott a kormány számára.

8. 11.8. A PROVIZÓRIKUS KORMÁNYZATI RENDSZER ALAKULÁSÁNAK KÉT TENDENCIÁJA Ahogyan haladunk az időben előre, a két világháború közötti kormányzati rendszer alakulása szempontjából két jelentős tendencia rajzolható meg. Mindkettő beilleszthető az akkori Európában uralkodó a hagyományos polgári értékeket egyre inkább feladó eszmei és politikai áramlatokba. Az egyik tendencia a kormányzói hatalom kiterjesztését, a másik pedig a kormány hatáskörének növelését jelentette. Ami a kormányzói hatalom kiterjesztését illeti, ez az országgyűlést ellensúlyozó szerepkörének erősìtésében, vétó-, feloszlatási stb. jogának növelésében mutatható ki. A folyamat hátterében az akkori politikai elitnek az a szándéka húzódott meg, hogy ilyen módon ellensúlyozza a szélsőséges politikai erők egyre növekvő jelenlétét az országgyűlésben. A kormányzói hatalom ilyetén való növelése megfelelt az akkori Európában terjedő, illetve uralkodóvá váló tekintélyelvű állam követelményeinek.10 A két világháború közötti kormányzati rendszer alakulását érintő másik tendencia a kormány hatáskörével kapcsolatban érvényesült: a kormány rendeletalkotó tevékenysége a törvényhozás rovására növekedett mind a politikai jogok, mind a gazdasági élet szabályozása területén. A kivételes hatalom pedig lehetővé tette, hogy a minisztérium a törvényhozást majdnem teljes jogkörrel helyettesìtse. Figyelemre méltó azonban, hogy az állampolgári alapjogok általános korlátozását lehetővé tevő hatáskör-növekedés az országgyűlésnek valamilyen módon, valamilyen formában felelős kormány és nem pedig az immáron jogilag és politikailag felelőtlen kormányzó javára történt – szemben sok más európai országgal, amelyekben, a hatalomeltolódás következményeként a végrehajtó és a törvényhozó hatalom jelentős része ekkor már az államfő kezében összpontosult. A kormányzó a végrehajtó hatalom gyakorlására való közvetlen befolyását egyrészt azáltal érvényesìtette, hogy a minisztérium ülésein elnökölhetett. Ebben az esetben a minisztertanácsot – a régebbi, monarchikus időkre utalva – koronatanácsnak vagy az időközben bekövetkezett változások alapján kormányzói tanácsnak nevezték.11 Másrészt, s ez talán még jelentősebb, anélkül hogy az alkotmányos alaptörvények erről rendelkeztek volna, olyan közjogi-politikai viszonyok alakultak ki, amelyeknek a keretei között a mindenkori kormánynak nemcsak az országgyűlés, hanem a kormányzó politikai bizalmát is bìrnia kellett. A kormányzati tényezők közötti hatalomeltolódással kapcsolatban az is figyelmet érdemel továbbá, hogy a kormány számára adott felhatalmazás a kivételes hatalom gyakorlására bizonytalan időre szólt ugyan, azonban mégiscsak ideiglenes jellegű volt. Az ezen a ponton bekövetkező alkotmányos változások nem arról tanúskodtak 216 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI tehát, hogy – a parlamentarizmus válságának következményeként – a törvényhozást a rendeleti jogalkotással kìvánták volna elvi alapon, „végleges‖ jelleggel helyettesìteni – ahogyan ez más európai országokban történt. A kormányzati rendszer alapjainak változatlanul hagyásában kétségtelenül szerepet játszott a Szent Korona-tan – a hatalom osztottsága és átruházott volta stb. – egyes elemeinek felelevenìtése is. Ami a tételes alkotmányjogi változásokat illeti: már az 1920. évi XVII. törvénycikk a Nemzetgyűlést feloszlató jogot adott a kormányzó számára, s ha ez a törvény kihirdetésére biztosìtott hatvan nap alatt történt meg, egyet nem értése esetén a törvényt a kormányzó már az újonnan megválasztott Nemzetgyűlésnek küldhette meg. A IV. Károly Őfelsége uralkodói jogainak és a Habsburg-ház trónöröklésének megszüntetéséről szóló 1921. évi XLVII. törvénycikk szintén a kormányzó államfői jogait erősìtette: kimondatlanul ugyan, de a kormányzói hatalmat „véglegessé‖ tette. Eszerint IV. Károly uralkodói jogai megszűntek; azok a jogszabályok, amelyek az ausztriai ház trónöröklési jogait megállapìtották vagy szabályozták, hatályukat vesztették, és ezzel a királyválasztás előjoga a nemzetre visszaszállt; a nemzet a királyság ősi államformáját változatlanul fenntartja, de a királyi szék betöltését későbbi időre halasztja, és utasìtja a minisztériumot, hogy eziránt alkalmas időben javaslatot tegyen. Az 1926:XXII. tc. „az ősi alkotmányosság szellemében felújìtotta az országgyűlés két- táblás rendszerét és. az országgyűlés képviselőháza mellé. felsőházat szervezett‖ (1. §). A felsőháznak törvénykezdeményezési hatásköre volt, kivéve a költségvetést és a zárszámadást, egyébként pedig hatásköre a korábbi főrendiházéval egyezett meg. Tagjainak kinevezésében a kormányzó szintén jelentős szerephez jutott. Az 1933:XXIII. tc. szerint az országgyűlés elnapolásának, berekesztésének és feloszlatásának királyi hatalomban foglalt joga a kormányzót is megilleti. A kormányzói hatalom további jelentős kiszélesìtését hozta magával az 1937:XIX. tc. Ez gyakorlatilag korlátlan vétójogot biztosìtott a kormányzó számára: a kihirdetésre hat hónapot(!) szánt. A kihirdetés elrendelése előtt a törvényt újabb megfontolásra az országgyűlésnek visszaküldhette. Ha az országgyűlés a törvényt változatlanul fenntartotta, a kormányzó azt a törvényhozásnak másodszor is visszaküldhette. A kihirdetésre rendelkezésre álló kétszer hat hónap alatt a kormányzó az országgyűlést feloszlathatta stb. Ahogyan emlìtettük, a kormányzati rendszert érintő másik tendencia a két világháború között a kormány rendeletalkotó hatáskörének szélesìtése. Erre nézve az 1920:I. tc. is tartalmazott rendelkezéseket, amikor felhatalmazást adott a Tanácsköztársaság által létesìtett állapot megszüntetésére. A továbbiak során a minisztérium számára adott felhatalmazásoknak, azaz a kormány hatásköre kiterjesztésének két iránya érvényesült. Az egyik irányt a politikai jogok korlátozása képviselte: az állami és társadalmi rend hatályosabb védelméről szóló 1921:III. tc. miközben az állam- és társadalomellenes magatartások új törvényi tényállásait állapìtotta meg, felhatalmazta a kormányt, hogy az államellenes cselekményekre statáriumot hirdessen. A felhatalmazások másik csoportja lehetővé tette a kormány számára, hogy – a gazdasági válság következményeinek enyhìtésére vagy elhárìtására – a gazdasági viszonyokba beavatkozzék. A gazdasági és hitelélet rendjének, továbbá az államháztartás egyensúlyának biztosìtásáról szóló 1931:XXVI. tc. 2. §-a szerint a minisztérium mindaddig, amìg azt a gazdasági és hitelélet rendjének megóvása szükségessé teszi, e célok érdekében rendelettel magánjogi és eljárási, valamint a törvényhozás hatáskörébe tartozó egyéb rendelkezéseket is tehet. A törvény 7. §-a szerint azokban az esetekben, amelyekben a minisztérium a jelen törvény alapján olyan intézkedést szándékozik tenni, amely felől a határozás az ország alkotmánya értelmében a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a tervezett intézkedést az országgyűlés mindkét házából alakìtandó országos bizottságnak előzetesen bejelenteni köteles. (Megjegyezzük, hogy ebben az időben a parlamentarizmus válságának jeleként értelmezték az olyan, a parlament tagjaiból alakìtott bizottságok létrehozását, amelyek magának a törvényhozásnak a hatáskörében is eljárhattak.) A második világháborúhoz közeledve a törvényhozás által a kormány számára adott felhatalmazás köre szélesedik mind az állampolgári alapjogok korlátozása, mind agazda- sági életbe való beavatkozás tekintetében. A kormányzati beavatkozás mindkét területen magában foglalta a zsidóság jogainak egyre növekvő korlátozását. Az 1938:XV. tc. szerint a minisztériumnak gondoskodnia kellett kamara felállìtásáról a sajtó, illetve a szìnházés a filmművészet területén; sajtóterméket csak a kamara tagja adhatott ki, a szìnház- és a filmművészet területén szintén csak kamaratagot lehetett foglalkoztatni. A törvény 4. §-a szerint a sajtókamara, úgyszintén a szìnművészeti és a filmművészeti kamara tagjaiul zsidók csak olyan arányban vehetők fel, hogy számuk a kamara összes tagjainak húsz százalékát ne haladja meg. A kormány kivételes hatalma az 1939:II. tc. alapján úgyszólván teljessé vált: haakése- delemben veszély van – mondja a törvény –, a kormány rendelettel megtehet minden olyan közigazgatási, magánjogi, eljárási és a 217 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI törvényhozás hatáskörébe tartozó egyéb intézkedést, amely a rendkìvüli viszonyok által előidézett helyzetben a honvédelem érdekében elkerülhetetlenül szükséges. Nem állapìthat meg a kormány az állami főhatalom szervezetét és működését, az önkormányzati rendszert módosìtó szabályt, továbbá új büntetőtörvényi tényállást. A kormány a kivételes hatáskörében hozott rendeleteit köteles bemutatni az országgyűlés két házából álló bizottságnak, ám a bemutatási kötelezettség a rendelet érvényességét és hatályát nem érinti. A bizottság azonban a bemutatott rendelet kapcsán kezdeményezheti az országgyűlés két házának összehìvását. A kormányzati rendszer „első, államfői ágán‖ bekövetkező változás, hogy az 1942:II. tc. kormányzóhelyettesi tisztséget létesìtett, ennek betöltésére a kormányzót ajánlási jog illette meg. A kormányzóhelyettest az országgyűlés két háza együttes ülésen választhatta meg. Mint ismeretes, a törvény alapján Horthy Miklós fiát Horthy Istvánt az országgyűlés kormányzóhelyettessé választotta. Az a vita máig sem lezárt, hogy a szóban forgó törvényben Horthy dinasztikus törekvéseit kell-e látnunk, vagy azt a szándékot, hogy a fasiszta hatalomátvételnek útját állja, avagy mindkét cél felfedezhető benne. Mindenesetre a történelmi fejlemények a legbaljósabb félelmeket igazolták: Horthy kormányzói tisztéről 1944. október 16-án lemondott. A kormányzói tiszt betöltése azonban nem a fentebb idézett alkotmányos szabályok szerint történt – időközben a kormányzóhelyettes „baleset‖ következtében elhunyt. A „csonka‖ országgyűlés által újonnan elfogadott 1944. évi X. törvénycikk 3. §-a szerint: „az országgyűlés a kormányzói tiszt betöltését elhalasztja, s a kormányzói tiszt betöltéséig az államfői teendők ellátását Szálasi Ferenc miniszterelnökre bìzza, akit a »Nemzetvezető« cìm illet meg‖. A magyar alkotmányosság első világháború utáni „ideiglenes folytonossága‖ is megszakadt tehát: az 1944:X. tc.-et később nem is vették fel a Magyar Törvénytárba, kifejezvén, hogy a törvénnyel alkotmányellenes, alkotmányon kìvüli állapot jött létre. A törvény persze nemcsak a magyar alkotmányosság folytonosságát törte meg, hanem a polgári alkotmányosság elveivel való gyökeres szakìtást is jelentett: jellemző, hogy az államfői, illetve a kormányfői tisztség összevonását – a náci hatalomegyesìtési teória jegyében – nemcsak lehetségesnek tartotta, hanem meg is valósìtotta.

9. 11.9. ÚJ SZUVERENITÁS, AZ IDEIGLENES NEMZETGYŰLÉS ÉS A NEMZETI FŐTANÁCS Az ország jelentős területein még folytak a háborús események, amikor 1944. december 21-én Debrecenben összeült az Ideiglenes Nemzetgyűlés, amelynek tagjait nem jogszabályok alapján választották meg. 12 Az általa elfogadott szózat szerint „küldöttei a nép választottai. Az országnak a német járom alól felszabadult területeiről gyűltek össze a városi és községi önkormányzatok, a demokratikus hazafias erőket összefogó nemzeti bizottságok, a szakszervezetek, az ipartestületek, a mezőgazdasági és más társadalmi szervezetek képviseletében.‖ Az általa elfogadott határozat szerint az Ideiglenes Nemzetgyűlés „kezébe veszi a gazdátlanul maradt ország ügyeinek intézését, mint a nemzeti akarat kifejezője, a magyar állami szuverenitás birtokosa‖. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés választotta meg az Ideiglenes Nemzeti Kormányt. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés a magyar alkotmányosság fonalát tehát nem ott vette fel, ahol az 1944-ben megszakadt: új szuverenitást teremtett, s megkezdte a „régi‖ alkotmányosság lebontását. Miután létszáma – Budapest és más városok képviselőinek megválasztása után – teljessé vált, a most már Budapesten 1945. szeptember 5. és 13. között megtartott ülésszakán a Debrecenben elfogadott határozatát törvénybe iktatta (1945:I. tc.), megismételvén, hogy „a magyar állami szuverenitás kizárólagos képviselőjének nyilvánìtja magát‖ (1. §). Ahogyan emlìtettük, az Ideiglenes Nemzetgyűlés Debrecenben elfogadott határozatával megválasztotta az Ideiglenes Nemzeti Kormányt. A kormány a nemzetgyűlés két – Debrecenben, illetve Budapesten megtartott – ülésszaka között olyan kérdésekben bocsátott ki rendeletet, amelyek – a polgári alkotmányosság mércéjével mérve – a törvényhozás hatáskörét is meghaladják, s alkotmányos jelentőségűeknek számìtanak. Ezek közül csak kettőt emlìtünk: egyik, a 600/1945. ME sz. rendelet a nagybirtokrendszer megszüntetéséről szól, s a tulajdonviszonyokat szinte teljes egészében átformálta; a másik, a 81/1945. ME sz. rendelet, amely népbìróságokat állìtott fel a háborús és népellenes bűncselekmények elbìrálására. Ezeket a kormányrendeleteket – és még néhányat – azután az Ideiglenes Nemzetgyűlés őszi ülésszaka törvénybe iktatta. Mindenesetre a jogalkotás 1945 szeptemberéig kizárólag rendeleti jogalkotásból állott. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés az államfői hatalomról nem rendelkezett. Megválasztotta azonban a Politikai Bizottságot, amely részben helyettesìtette a nemzetgyűlést. A Politikai Bizottság az Ideiglenes Nemzeti Kormánnyal az államfői hatalom gyakorlására még 1945 őszén felállìtotta a Nemzeti Főtanácsot. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés által elfogadott 1945:III. tc. azután az előzőekhez képest némi módosìtással a Nemzeti Főtanácsra vonatkozó rendelkezéseket törvénybe iktatta. Eszerint addig, amìg a magyar nép „az államfői hatalom 218 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI gyakorlásának módja felől nem dönt, az alkotmány szerint az államfőt megillető egyes jogokat a Nemzeti Főtanács gyakorolja, amelynek tagjai: a nemzetgyűlés elnöke vagy elnökhelyettese, a kormány elnöke vagy helyettese s a Politikai Bizottság által kiküldött tag vagy póttag. Nem rendelkezett az Ideiglenes Nemzetgyűlés az államformáról. Két ülésszaka között azonban az 539/1945. ME sz. rendelet az állam, illetve az állami szervek elnevezéséből a királyságra való utalást törölni rendelte. Az 1945:VIII. tc. alapján megtartott választások nyomán összeülő- most már nem ideiglenes – Nemzetgyűlés 1945 decemberében fogadta el az államhatalom ideiglenes rendezéséről szóló 1945:XI. tc.-et. Ez lényegében megerősìtette – és kiegészìtette – a kormányzati rendszert érintő korábbi változásokat. Azokhoz képest azonban tartalmazott egy általánosabb rendelkezést is. A korábbi jogszabályok ugyanis azt a kimondott vagy kimondatlan feltételezést tartalmazták, hogy az általuk nem érintett területeken a korábbi alkotmányt hatályosnak kell tekinteni. A Nemzeti Főtanácsról szóló már idézett 1945:III. tc. az államfőt az „alkotmány szerint‖ megillető jogokról rendelkezik stb. Az 1945:XI. tc. § (2) bekezdése ehhez képest már – egyebek mellett – kimondja, hogy „a Nemzetgyűlés állapìtja meg Magyarország alkotmányát és államformáját‖. A rendelkezés jelentősége tehát egyrészt abban van, hogy a Nemzetgyűlés most már kifejezetten is – összhangban a szuverenitás birtoklásával – az alkotmányozó hatalom letéteményesének nyilvánìtotta magát, másrészt a megfogalmazásból következik a történeti alkotmányossággal való – rövidebb vagy hosszabb időn belül történő – szakìtás elhatározott szándéka is. A törvény – cìme szerint – még mindig az államhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről szól. A szabályozás átfogja a kormányzati rendszer egészét. A kormányzati intézményeknek azt a rendszerét ismeri el, amely elfogadásának idejére kialakult: Nemzeti Főtanács, Politikai Bizottság stb. Egy ponton tartalmaz új elemet: az 1848:III. tc.-nek megfelelően szabályozza a kormány jogi helyzetét. Ami a törvényből kimaradt, az az államformáról való döntés.

10. 11.10. A PARLAMENTÁRIS KÖZTÁRSASÁG Az alig néhány héttel később elfogadott 1946. évi I. törvénycikk ellenben már ezt a cìmet viseli: Magyarország államformájáról. Ez az a törvény, amely szabályozási tárgykörét tekintve alaptörvénynek, alkotmánynak is tekinthető. Azon kìvül, hogy meghatározza az államformát, kimondván: Magyarország köztársaság, az alkotmányos szabályozási tárgykörök közül legrészletesebben a kormányzati rendszert határozza meg, s ezen túlmenően rendelkezéseket tartalmaz az állampolgári jogokról is. Az 1946:I. tc. szerint létesìtett kormányforma: parlamentarizmus, parlamentáris köztársaság, mégpedig annak az a változata, amit az előző fejezetben kontinentális parlamentarizmusnak neveztünk, élén a gyenge hatáskörű, alapvetően protokolláris szerepre szorìtott elnökkel. A Nemzetgyűlés által választott elnök: – aláìrja és kihirdetési záradékkal látja el a törvényt, ennek során egyszeri visszaküldési jogot magában foglaló vétójogot gyakorol; – a Nemzetgyűlés ülését legfeljebb harminc napra elnapolhatja, ha azonban ez alatt az idő alatt legalább száz képviselő kéri, nyolc napnál nem távolabbi időpontra újra össze kell hìvnia; – nemzetközi szerződést vagy a minisztérium útján, vagy a Nemzetgyűlés hozzájárulásával köthet; – kegyelmezési jogot bizonyos esetekben a Nemzetgyűlés hozzájárulásával gyakorolhat, megilleti továbbá a törvényes akadályok alól az államfőt megillető felmentés – a diszpenzáció – joga; – kinevezi és felmenti a Nemzetgyűlés Politikai Bizottságának meghallgatása után „a parlamenti többségi elv tiszteletben tartásával‖ a miniszterelnököt s a miniszterelnök előterjesztése alapján a minisztereket; – a köztársasági elnök személye sérthetetlen, büntetőjogi védelmét külön törvény állapìtja meg. A törvényben szerepel a parlamentáris kormányzati rendszert jellemző két kulcsmondat: a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja; a köztársasági elnök minden rendelkezéséhez és intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése szükséges. A törvény által megállapìtott kormányzati rendszer a többpártrendszer közegében koalìciós alapon működött. A Magyar Kommunista Pártnak (MKP) azonban – az ismert okok következtében – megkülönböztetett, illetve meghatározó szerepe volt. Ezt mutatja már a koalìcióban való részvétele is, amit az 1945. évi választás számszerű eredményei nem tettek volna szükségessé, a kisgazdapárt ugyanis ekkor abszolút többséget szerzett. 219 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI Minden koalìciós kormány működésének jellegzetessége, hogy politikája a résztvevők kompromisszumára épül, aminek az alakìtásában a miniszterelnöknek van kulcsszerepe. Az 1945 utáni koalìciós rendszerben azonban az MKP által irányìtott tárcák politikájára a miniszterelnöknek alig volt befolyása, sőt gyakran akaratával ellentétes döntéseket hoznak. Jellemzőnek kell tekinteni például, hogy a kommunista befolyás alatt működő Belügyminisztériumhoz tartozó Államvédelmi Hatóság a miniszterelnököt, sőt a köztársasági elnököt is megfigyelés alatt tartotta. Ahogyan haladunk az időben előre, különösen az 1947. évi választás után, a koalìcióra jellemző sajátosságok olyan mértékben veszìtettek erejükből, s a fejlemények olyan kormányzati rendszerbe torkolltak, hogy már csak álkoalìcióról beszélhetünk, hiszen az MKP feltétlen dominanciája érvényesült.

11. 11.11. AZ 1949. ÉVI SZOCIALISTA ALKOTMÁNY KORMÁNYZATI RENDSZERE, A NÉPKÖZTÁRSASÁG Az 1949. évi választásokra formálisan is „eltűntek‖ a pártok: a képviselők a Népfront jelöltjeiként indultak, kötött listán. A már előzőleg a kormány által kiküldött előkészìtő bizottság alkotmánytervezetet dolgozott ki, amelyet az újonnan megválasztott Országgyűlés kétnapos(!) vita után 1949. augusztus 18-án egyhangúlag(!) fogadott el, s amelyet 1949. augusztus 20-án az 1949. évi XX. törvényként hirdettek ki.13 Az új alkotmány gyökeresen szakìtott a klasszikus alkotmányozás elveivel. Kétségtelen, hogy az átmenet a régiről az „új‖ alkotmányosságra a legalitás hiányának nem abban a formájában ment végbe, ahogyan az a Tanácsköztársaság esetében történt. A korábban elfogadott választási törvény alapján összeült Országgyűlés fogadta el az alkotmányt; az intézményi rendszer változása, a tanácsrendszer létrehozása, az „új tìpusú‖ bìróságok, ügyészség kiépìtése stb. pedig az alkotmány alapján, annak megfelelően ment végbe. Az átmenetet jelentő alkotmány elfogadásához vezető utat azonban törvénysértések kìsérték: az MKP törvénysértő eszközökkel, erőszakkal fokozatosan kiszorìtotta a hatalomból azokat a politikai erőket, amelyek az „új tìpusú‖ alkotmányozás ellenfeleinek számìtottak, olyan helyzetet teremtve, amelyben az új alkotmányt az Országgyűlés „egyhangú szavazattal‖ fogadta el. A kormányzati rendszer felépìtése a hatalom egysége és oszthatatlansága elvének felelt meg, ami – egyebek mellett – a kormányzati tényezők hierarchikus elrendezését jelentette. Az állami intézményi rendszer, ìgy a kormányzati rendszer egyes elemei tehát nem a kölcsönös ellenőrzés igényét juttatták kifejezésre, hanem az utasìtás-engedelmesség, az egymásnak való alá-fölé rendeltség viszonyát. A hierarchizáltság és utasìtásengedelmesség kapcsolata váltotta fel tehát a polgári kormányzati rendszernek a – jogi és politikai – felelősséget középpontba állìtó viszonyait. Az államhatalom legfelső szerve az Országgyűlés, illetve annak szűkebb körű testülete a Népköztársaság Elnöki Tanácsa volt. Az Országgyűlés gyakorolta „a népszuverenitásból folyó összes jogokat‖, törvényhozói hatáskörrel rendelkezett, ebben a körben módosìthatta az alkotmányt, megválasztotta a fontosabb állami tisztségviselőket stb. Ha az Országgyűlés nem ülésezett, jogkörét – kevés kivétellel – az Elnöki Tanács gyakorolta; az Elnöki Tanács mind helyettesìtő jogkörében, mind saját hatáskörében eljárva törvényerejű rendeletet bocsátott ki. Az Elnöki Tanács Országgyűlést helyettesìtő jogkörén túl, kollektìv szervként ellátta az államfői feladatokat is. A Minisztertanács az államigazgatás legfelső szerve volt, tagjai a minisztériumokat vezető miniszterek, illetve bizonyos minisztériumoknak minősülő szerveket irányìtó bizottságok elnökei. A kormánynak elnöke és több elnökhelyettese volt, akik felügyeletet gyakoroltak a hozzájuk tartozó tárcák, „ágazatok‖ vezetői, a miniszterek tevékenysége felett. A kormány testületi szervként működött, határozatait elvileg szótöbbséggel hozta. Ez a miniszterek felelősségét lényegében kizárta. Az elmondottak szerint alakult a kormányzati szervek statikus modellje. A működés legfontosabb eleme az egyetlen párt irányìtó szerepének biztosìtása volt. Ebből a szempontból a kormányé volt a kulcsszerep: a fölérendelt Országgyűlés és Elnöki Tanács rendszerint változtatás nélkül elfogadta javaslatait, előterjesztéseit. Ez utóbbiaknak önálló mozgástere nem volt. A kormány valójában nem az Országgyűlés, hanem az egyetlen párt központi szerveinek kormánya volt. Ezt mutatta az is, hogy tagjai határozatlan idejű – tehát nem a legközelebbi választásokig szóló – megbìzatást kaptak. Az újonnan megválasztott Országgyűlés alakuló ülése előtt a Minisztertanács általában lemondott, de ez – határozatlan időre szóló megbìzása következtében – nem volt kötelező. A miniszteri felelősségről később elfogadott 1973. évi III. törvény szerint lemondásra sem volt szükség: a Minisztertanács tagjainak megbìzatása az új Minisztertanács megválasztásával is megszűnt. A Minisztertanács tagjainak megbìzatása az emlìtetten túlmenően véget érhetett még felmentéssel, lemondással és visszahìvással. Leggyakrabban a megbìzás az Elnöki Tanács általi felmentéssel szűnt meg.

220 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI Szocialista története során a kormányzati rendszer alapvetően nem változott. Csak kisebb módosìtások történtek rajta: idővel csökkent például a minisztériumok száma, a minisztériumok felsorolása kimaradt az alkotmányból, ezt az alkotmány külön törvényre bìzta.

12. 11.12. AZ 1989–1990-ES ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS, A „HARMADIK" KÖZTÁRSASÁG A korábbiakban már szó volt arról, hogy az alkotmány általános módosìtásáról szóló 1989. évi XXXI. törvény a klasszikus alkotmányosságra jellemző módon szabályozta az Országgyűlés státusát, az Elnöki Tanácsot megszüntetve, visszaállìtotta az egyéni államfő intézményét, s a Kormány alkotmányos helyzetét is a tradicionális elvek szerint szabályozta stb. Ami a kormányzati rendszer általános kérdéseit illeti: az 1989. évi XXXI. törvény, illetve a kormányzati rendszert szintén jelentősen érintő 1990. évi XL. törvény parlamentáris kormányformát hozott létre, két ponton azonban eltér attól a modelltől, amelyet a magyar alkotmány hagyományosan követett. Az áttérés hátterében a nyugat-európai aktuális alkotmányelméleti áramlatok befogadása, illetve a konkrét politikai igényeknek való megfelelés szándéka állott. A hagyományos parlamentarizmustól való eltérés nyomán tulajdonképpen annak egyik „mutációja‖ jött létre. A kormány felelősségének ezt a formáját a konstruktìv bizalmatlanság rendszerével határozhatjuk meg. A részletekről a későbbiekben még lesz szó, itt most azt az elemét emeljük ki, amely szerint a miniszterelnök ellen – akit a Kormány tevékenységéért a fő felelősség terhel – csak úgy lehet bizalmatlansági indìtványt előterjeszteni, ha az indìtvány az új miniszterelnök személyére vonatkozó javaslatot is tartalmazza. A hagyományos parlamentarizmustól való eltérés a másik ponton a köztársasági elnök hatáskörét érinti. Az alkotmány nem alkalmazza a parlamentáris kormányzati rendszer általánosnak tekinthető formuláját, amely szerint a végrehajtó hatalmat az államfő az Országgyűlésnek felelős kormány útján gyakorolja, az államfő minden rendelkezése és intézkedése miniszteri ellenjegyzésre szorul. Ehelyett az alkotmány részletesen felsorolja azokat a hatásköröket, amelyeket a köztársasági elnök önállóan, tehát miniszteri ellenjegyzés nélkül valósìthat meg.

13. Jegyzetek 1. Vö. Eckhart Ferenc: Magyar alkotmány- és jogtörténet. Szerkesztette Mezey Barna. Budapest, 2000, Osiris, 69. skk. 2. Nagy Ernő: Magyarország közjoga. Államjog. Budapest, 1897, 305. o. 3. Polner Ödön: Magyarország és Ausztria községi viszonya. Történeti kifejlődésében és jelen alakjában. Budapest, 1891, 124. o. 4. Récsi Emil: Magyarország közjoga amint 1848-ig s 1848-ban fennállott. Buda-Pest, 1861, 448. o. 5. Nagy: i. m. 211-212. o. 6. Vö. Egyed István: A mi alkotmányunk. Budapest, 1943, 211. o. 7. Polner: i. m. 193. o. 8. A kérdésről lásd részletesebben Polner: i. m., továbbá Beksics Gusztáv: A dualizmus története, közjogi értelme és nemzeti törekvéseink. Budapest, 1892,213. skk., továbbá Sári János: A hatalommegosztás... Budapest, 1995, Osiris, 96. skk. 9. Beksics: i. m. 54. o. 10. A két világháború közötti alkotmányelméleti áramlatokról és azoknak a magyar alkotmányra gyakorolt hatásáról lásd Bölöny József: A magyar közjog időszerű kérdései. Budapest, 1941.

221 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI 11. Egyed: i. m. 316. o. 12. A második világháború utáni alkotmányos fejleményekről lásd Történelmünk a jogalkotás tükrében. Közreadja Beér János és Csizmadia Andor. Budapest, 1966, Gondolat, 559. skk. 13. Az általa létesìtett alkotmányos rend tételes jogi és elvi alapjait, történelmi fejleményeit lásd Magyar államjog. Budapest, 1966. Az elvi alapokról: Bihari Ottó: A szocialista államszervezet alkotmányos modelljei. Budapest, 1969, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.

222 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. fejezet - 12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS Dezső Márta – Kukorelli István 12.1. MAGYAR KÖZJOGTÖRTÉNETI TÁMPONTOK (Kukorelli István) 12.2. A PARLAMENTI JOG FOGALMA (Kukorelli István) 12.3. A PARLAMENT HATÁSKÖRÉNEK KÖZJOGI KORLÁTAI (Kukorelli István) 12.4. A POLITIKAI KÉPVISELET ÉS A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM KORLÁTOZÁSA (Dezső Márta) 12.4.1. A kétkamarás parlamentek 12.4.2. A második kamarák történelmi szerepe 12.4.3.A második kamarák tìpusai 12.4.4.A kétkamarás parlament perspektìvája 12.5. A PARLAMENT FŐ FUNKCIÓI, A TÖRVÉNYALKOTÁS (Kukorelli István) 12.5.1. A törvénykezdeményezés joga 12.5.2. A bizottságok szerepe a törvényalkotásban 12.5.3. A képviselők módosìtó javaslatai 12.5.4. A törvényjavaslatok vitája a parlamenti plénumon 12.6. A PARLAMENTI ELLENŐRZÉS (Kukorelli István) 12.6.1. A beszámoló, a jelentéstétel, a tájékoztató és a politikai vita 12.6.2. Az interpelláció és a kérdés 12.6.3. A bizottságok szerepe a parlamenti ellenőrzésben 12.7. A PARLAMENT EGYÉB FELADAT- ÉS HATÁSKÖREI (Kukorelli István) 12.8. AZ ORSZÁGGYŰLÉS SZERVEZETE ÉS MEGALAKULÁSA (Kukorelli István) 12.8.1. Az Országgyűlés alakuló ülése 12.8.2. Az Országgyűlés tisztségviselői 12.8.3. A Házbizottság 12.8.4. Az Országgyűlés bizottsági rendszere 12.8.5. A frakciók 12.8.16. A parlamenti apparátus 12.9. AZ ORSZÁGGYŰLÉS MŰKÖDÉSI RENDJE (Kukorelli István) 12.9.1. Az Országgyűlés megbìzatási ideje, ülésszakai és ülései 12.9.2. Az Országgyűlés tanácskozási rendje 12.10. A KÉPVISELŐK JOGÁLLÁSA (Kukorelli István) 12.10.1. A mandátum jellege 223 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

12.10.2. A mandátum keletkezése és megszűnése 12.10.3. Az összeférhetetlenség 12.10.4. A képviselői munka biztosìtékai: a mentelmi jog és az anyagi juttatási rendszer

1. 12.1. MAGYAR KÖZJOGTÖRTÉNETI TÁMPONTOK A magyar közjogban a parlamentarizmusnak számottevő hagyományai vannak, a polgári értelemben vett népképviseletet már az 1848. március-áprilisi törvények megteremtették. Az 1848. évi IV. törvénycikk az országgyűlés évenkénti üléséről rendelkezett, az országgyűlés megbìzatása három évre szólt. Az országgyűlési követeknek népképviselet alapján történő választását szabályozó 1848. évi V. törvénycikk megszüntette a követutasìtás rendszerére épülő rendi táblát, helyette az akkori értelemben modern polgári népképviseletre tért át, kiszélesìtette a választójogot. Az országgyűlés (Erdély nélkül) 377 tagból állt, a képviselőket – akik a nemzet képviselői lettek – a szabad mandátumfelfogás szerint az egyéni választókerületekben választották meg. Az 1867-es kiegyezés után rendszeressé váló és állandóan ülésező országgyűlésnek 1945-ig 22 választási ciklusa számolható össze. A magyar országgyűlés 1945-ig kétkamarás szerkezetű volt, képviselőházból és felsőházból állt. A képviselőházba cenzusos, egyéni, majd 1922-től vegyes választókerületi rendszerben lehetett bekerülni. A főrendiházi (1885), később felsőházi (1926) reformtörvények különféle jogcìmeken (hivatásrendi, korporatìv elv szerint; önkormányzatok, állami intézmények, köztestületek küldötteiként) biztosìtották a tagságot. A történelmi alkotmányon nyugvó magyar közjogban az országgyűlésnek mint törvényhozó hatalomnak nagy jelentőséget tulajdonìtottak, tényleges szerepe – az Országgyűlési Naplókból kivehetően – a mindenkori történelmi helyzetnek és politikai tagoltságnak megfelelően alakult.1 Kialakult a parlamenti jog (házszabályok), amelynek szerves részét képezték a parlamenti szokások és az egyes esetekben elvi tartalommal rendelkező házhatározatok. A magyar államiság és a parlamentarizmus fontos dátuma 1944. december 21-22., az Ideiglenes Nemzetgyűlés debreceni alakuló ülése. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés – két lépcsőben kiegészülve – 1945 szeptemberében ült ismét össze, amikor jóváhagyta a széles jogkörrel felhatalmazott Ideiglenes Nemzeti Kormány intézkedéseit és törvényi szinten erősìtette meg az új államiságot. Utolsó ülésén, 1945. szeptember 13-án alkotta meg az európai mércével mérve is korszerű és demokratikus választójogi törvényt, az 1945. évi VIII. törvénycikket. 1945 után a magyar parlamentarizmus is a rendszerváltozások mentén szakaszolható. Az első határvonal az 1945-1949 közötti koalìciós kor, a második a pártállam Országgyűlése (1949-1989), végül a harmadik a parlamentarizmus „visszavételének‖ korszaka (1990. május 2-től). Az 1945–1947. évi Nemzetgyűlés és az 1947-1949. évi Országgyűlés a magyar parlamentarizmus nagyjelentőségű, feszültségteli, izgalmas korszaka.2 A parlament ezekben a „félciklusokban‖ folyamatosan működő alkotmányos intézmény volt. A parlament „közjogi fikció‖ volt annyiban, hogy tevékenységét jelentős mértékben meghatározták a nemzetközi és a hazai politikai erőviszonyok, a T. Ház mégis a pártok küzdelmeinek nyilvános fóruma volt. A köztársasági államformát deklaráló 1946. évi I. törvénycikk a parlamentet a hatalommegosztás elve szerint helyezte el a kormányzati rendszerben. A parlament szervezetének és működésének az 1946. januárban alkotott részletes nemzetgyűlési házszabály adott demokratikus közjogi keretet. A magyar parlament 1945 óta egykamarás szerkezetű. Ezt az elvet erősìtette meg a nemzetgyűlésről az országgyűlés elnevezésre visszatérő 1947. évi XXII. törvénycikk is: „A magyar nép tudatában a törvényhozó hatalom letéteményeseként az országgyűlés él. Ez az elnevezés felel meg a történeti hagyományoknak és fejlődésnek; ez fejezi ki a törvényhozó hatalom gyakorlására hivatott legfőbb állami szervnek azt az állandó jellegét, amely a közjogi alapintézmények legszükségesebb tulajdonságai közé tartozik. Ezzel szemben nemzetgyűlés alakulására nagy államjogi fordulatok idején, meghatározott feladat elvégzése céljából, nevezetesen az új alkotmány alapjainak lerakása végett szokott sor kerülni.‖ (A törvényjavaslat miniszteri indokolása.) A hatalmi viszonyok, a politikai rendszer változásával a parlament számára új helyzet teremtődött. Az 1949. június 8-án alakuló ülését tartó Országgyűlés összetételében már az „osztályok parlamentje‖, amelyben nincs ellenzéki párt. Az 1949-es alkotmány a kormányzati rendszert szovjet mintára a hatalom egységének elve szerint 224 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

rendezte be. Az Országgyűlésnek a hatalom egysége szellemében kialakìtott közjogi helyzete lényegében – a törvények uralmát részben visszaállìtó 1987. évi jogalkotási törvényt leszámìtva – az 1989-es köztársasági alkotmánymódosìtásig nem változott. A politikai alapstruktúra kizárta a parlamenti kormányzás lehetőségét. A pártállamban nincs politikai képviselet, a parlament súlytalan, politikailag meghatározott statisztikai reprezentáció, a pártdöntések szentesìtője. Az általános képet árnyalják a rendszerből való kitörési kìsérletek, amelyek folyamatosan jelzik a modell idegenségét, illetve a parlamentarizmus regionális hagyományainak erősségét. Ilyen, a parlamenti kormányzás irányába tett kìsérlet volt az 1956. július 30. és augusztus 3. közötti ülésszak, amely két jelentős határozatot fogadott el az Országgyűlés és az országgyűlési képviselők munkájáról, valamint az Országgyűlés ügyrendjéről. A második, rendszeren belüli kitörési kìsérlet az 1967–1971-es országgyűlési reformciklus, amikor elvi esély volt arra, hogy a gazdasági reformfolyamatokkal párhuzamosan megkezdődjön a politikai reform is. A közjogi reformok (1970-es választójogi novella, 1972-es alkotmányreform, 1972-es házszabály-módosìtás) azonban félbemaradtak, a nemzetközi hatásokra visszarendeződő politika ezeket a parlamentarizmus felé kacsingató apró lépéseket sem tűrte el. A harmadik kitörési kìsérlet már nem fékeződött le (1985-1990-es országgyűlési ciklus), összekapcsolódott a rendszerváltozással, az utolsó „rendi‖ országgyűlés 1987-től közreműködött a pártállam lebontásában, a jogállam felépìtésében.3 E jogállam-épìtési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett első lépése volt az 1987. évi X. és XI. törvény. E törvények védik a parlament törvényalkotó hatáskörét, visszaállìtják a törvények uralmának alkotmányos elvét. Az 1989. évi I. törvény rögzìtette: a Kormány megbìzatása az Országgyűlés első üléséig tart. A bizalmi-bizalmatlansági intézményt szabályozó 1989. évi VIII. törvény megteremtette a kormány parlament előtti felelősségi rendszerét. 1989 nyarán ismét ellenzéki képviselők mandátumát igazolhatták a parlamentben. Az 1989. októberi köztársasági alkotmánymódosìtással (XXXI. törvény) visszatért a parlamenti köztársaság kormányformája. Az utolsó reformszellemű pártállami országgyűlés a közjogi hagyományokat tisztelve az Ideiglenes Nemzetgyűlés napján, 1989. december 21-én (1990. március 16-i hatállyal) kimondta feloszlását. Az 1989. évi XXXIV. törvény keretei között lebonyolìtott első szabad, többpárti parlamenti választással – amely a magyar közjogtörténet 34. parlamenti választása volt – megtörtént a parlamentarizmus visszavétele. Az Országgyűlés 1990. május 2-i alakuló ülésén az 1945-1947-es nemzetgyűlés elnökének nyitó, ünnepi beszéde hűen kifejezte, hogy a magyar parlamenti történelem visszatért a közjogi hagyományokhoz, a parlamenti kormányzás, az 1946. évi I. törvénycikk szelleméhez. Az első szabadon választott, rendszerváltó Országgyűlés 1994. április 7-én befejezte munkáját. Döntően törvényhozó tìpusú parlament volt, amely 379 ülésnapon 432 törvényt fogadott el. E törvények, ha nem is ellentmondásmentesen, de kétségtelenül megalapozták a Magyar Köztársaság politikai és gazdasági rendszerét. Az 1990-1994-es Országgyűlés átülésektől, napirend előtti vitáktól zajos, „felemás‖ diéta volt, amelyben a kormánytöbbség és az ellenzék eredeti aránya 60–40% volt. Az 1994-es májusi parlamenti választások után 1994. június 28-án alakult meg az 1994-1998-as megbìzatású „kétharmados‖ Országgyűlés. Az Országgyűlés 1994. június 28-a és 1998. március 16-a között 346 ülésnapon 499 törvényt alkotott, munkaidejének nagy részét (mintegy 70%-át) törvényalkotással töltötte. Jelentősnek mondható a parlament direkt politikai (a napirenden kìvüli hozzászólások és politikai viták aránya 15%) és ellenőrzési funkciója (az interpellációk, kérdések és azonnali kérdések aránya 15%). Az utóbbi eszközökkel és intézményekkel leginkább a parlamenti ellenzék élt, amelynek aránya 28% volt e ciklusban. Az 1994-1998-as Országgyűlés kiteljesìtette és kodifikálta a parlamenti jogot, ebben a ciklusban született meg az új házszabály és az összeférhetetlenségi törvény. Az 1998-as választásokat követően 1998. június 18-án alakult meg az „évezredváltó‖ 1998-2002 megbìzatású Országgyűlés, amelyben akkor a koalìciós kormánytöbbség 55%-nyi mandátummal rendelkezett. E többség a ciklus végére – az első, szabadon választott parlamenthez hasonlóan – „elolvadt‖. Az Országgyűlés 247 ülésnapon 464 törvényt alkotott (a törvények közül 175 nemzetközi szerződés kihirdetése), alapvetően ismét törvényhozó tìpusú parlament volt. A parlament direkt politikai funkciója (és részben ellenőrző funkciója is) – a háromhetes ülésezési rendre való áttérés következtében – visszafogottabbá vált. 2002. május 15-én tartotta alakuló ülését a rendszerváltozás utáni negyedik Országgyűlés, amelynek jellemzője, hogy mindössze tìz mandátumnyi különbség volt a kormánypártok és az ellenzék között (51%-49%). A 2006. április 7-ig ülésező parlament 288 ülésnapon rekordszámú törvényt (573 törvény, ebből 134 a nemzetközi

225 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

szerződés) fogadott el. A tárgyalási idő mérlege szerint a direkt politikai funkcó (napirenden kìvüli felszólalások, politikai vita) mintegy 15%-ot, az interpellációk és kérdések 13%-ot tesznek ki, a többi idő a törvényalkotásé és a határozathozatalé volt. A rendszerváltozás utáni ötödik Országgyűlés – amelyben először nem volt kormányváltás – 2006. május 16-án tartotta alakuló ülését. A koalìciós többség 54%-nyi mandátummal rendelkezett.

2. 12.2. A PARLAMENTI JOG FOGALMA A parlamenti jog – a legtágabb értelemben – a parlament alkotmányos pozìciójával, funkcióival, hatáskörével, szervezetével, működésével, létrejöttével és a képviselők jogállásával kapcsolatos jogforrások összessége. A parlamenti jog vizsgálatakor külön hangsúlyozni kell azt, hogy a jogforrások köre (az „élő parlamenti jog‖) jóval szélesebb normarendszert jelent, mint az ìrott jog. A parlamenti jogban nagy jelentősége van a precedensjognak; az eseti házhatározatoknak, a bizottsági állásfoglalásoknak (például az alkotmányügyi, az ügyrendi, a mentelmi bizottság értelmező állásfoglalásainak), a parlamenti illemszabályoknak, a politikai kultúrának.4 A parlamenti jog az alkotmányjog önálló, sajátos és nagy jelentőségű része. Az alkotmányjog a politikai-hatalmi intézmények joga is, különösen igaz ez a parlamenti jog viszonylatában. A politikai képviselet tartalma jelentős változáson ment át, a modern parlamentarizmus egyértelműen a pártpluralizmusra épül. A parlamenti jog szabályai ennek következtében koncepcionálisan megváltoztak, nem az egyéni képviselői jogokra, hanem a frakciókra alapozzák az egyes intézményeket. A pártok ma már nem alkotmány alatti szervek, a parlamenti jog szerves része a pártjog is. E felfogás szerint a parlamenti jog forrásai közé sorolhatók a frakciószabályzatok is. A tágabb értelemben vett parlamenti jogot három közjogi dokumentum, az alkotmány, a választójogi törvény és a parlamenti házszabály tartalmazza (például az 1945-1949 közötti korszakban az emlìtett 1945:VIII. tc., az 1946:I. tc. és az 1946. évi nemzetgyűlési házszabályok). Ezt egészìthetik ki a képviselők jogállásáról, az összeférhetetlenségről szóló külön törvények (1946:XXVII. tc.). A szűkebb értelemben vett parlamenti jog a házszabályokkal azonos. A szűkebb és a tágabb értelemben vett parlamenti jog összehasonlìtása során hű képet kaphatunk az adott állam parlamentjéről. Ahol a parlamentet demokratikus választási rendszer keretei között választják meg, ahol hatásköre alkotmányosan védett a kormányzati rendszerben, ahol szervezeti és működési feltételeit demokratikus játékszabályok biztosìtják, s ahol professzionista a képviselet (gazdaságilag is) – ott közjogilag nagy baj nem lehet a parlamentarizmussal. A Magyar Köztársaságban kialakultak a demokratikus értéktartalmú parlamenti jog keretei: – az alkotmány a hatalommegosztás elvét tiszteletben tartva helyezi el az Országgyűlést a parlamenti kormányzati rendszerben, – az országgyűlési választásokról szóló 1989. évi XXXIV. törvény vegyes választási rendszere a fő választókerületi rendszerek előnyeit, a kormányzati stabilitást és az arányosságot egyaránt biztosìtja, – az 1994-ben elfogadott házszabály [46/1994. (IX. 30.) OGY határozat] kiegyensúlyozott kereteket nyújt a hatékonyság és a demokratizmus, a többség és a kisebbség viszonylatában, – külön törvények szabályozzák a képviselők jogállását, összeférhetetlenségét, mentelmi jogát (1990:LV. tv., 1990:LVI. tv.).

3. 12.3. A PARLAMENT HATÁSKÖRÉNEK KÖZJOGI KORLÁTAI A parlament a népszuverenitás letéteményese. A népszuverenitás elvének abszolutizálása nem egy alkotmányjogi eszmerendszerben a parlament hatáskörének korlátozhatat- lanságához vezetett. Történetileg idézhetők olyan nézetek, léteztek olyan államberendezkedések, amelyek nem fogadták el a „legfőbb szuverén‖ korlátozásának elvét. A hatalom egységének elvét valló, kommün tìpusú – később szocialista – kormányzati rendszerekben alkotmányos alapelv volt a parlament hatáskörének jogi korlátlansága. Az 1949-es magyar alkotmánynak az 226 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

Országgyűléssel kapcsolatos kezdő tételei hűen kifejezték ezt a felfogást: „az Országgyűlés gyakorolja a népszuverenitásból eredő összes jogot‖. Az államszervezeten belül közjogilag egyetlen ellenpont sem korlátozhatta az Országgyűlés döntési jogkörét. A hatalommegosztásra épülő kormányzati rendszerekben a parlament jogkörének is alkotmányos korlátai vannak, a népszuverenitás szent eszméje sem jelenthet hatalomkoncentrációt. Az 1989. októberi köztársasági alkotmány nem véletlenül feledkezett meg az „összes‖ kifejezésről. Az alkotmány értelmében az Országgyűlés a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve, amely gyakorolja a népszuverenitásból eredő jogait. Az Országgyűlés hatáskörének közjogi korlátai egyrészt az államszervezeten kìvül, másrészt – a hatalommegosztás elvét kibontva – azon belül találhatók. Az egyik legfőbb – államszervezeten kìvüli – korlát a közvetlen demokrácia, amely a képviseleti elv, a parlamentarizmus mellett valójában egy másik hatalomelmélet, hatalomgyakorlási mód. A magyar alkotmány is rögzìti a klasszikus tételt, miszerint minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A közjog a történetileg gyakran vetélkedő két fő hatalomgyakorlási elv összekapcsolására törekszik. Ennek ellenére a parlamenti rendszerekben újra és újra felvetődő kérdés, hogy melyik hatalomgyakorlási mód a magasabb rendű, az elsődleges. A magyar Alkotmánybìróság értelmezéseiben [2/1993. (I. 22.) AB határozat, 52/1997. (X. 14.) AB határozat, 25/1999. (VII. 7.) AB határozat] az egyensúlyteremtésre törekedett. Az AB határozatok értelmében: „A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet.‖ A népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészìtésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. „A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll.‖ A közvetlen demokráciát nagy hiba lenne antik nosztalgiának vagy rousseau-i álmodozásnak tekinteni. Néhány vélemény szerint a kommunikációs forradalom után jelenleg a képviseletiről az ún. részvételi demokráciára való áttérés jellemzi a modern államokat.5 A parlament hatáskörét korlátozó közvetlen demokratikus intézmény a népi kezdeményezés és a népszavazás, amelyek tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. A népszavazás ellenpontszerepét enyhìti, hogy vannak olyan tárgykörök, amelyekben az alkotmány értelmében nem lehet országos népszavazást tartani. Mindezekről a kérdésekről már szóltunk a 6. fejezetben. A közvetlen demokrácia fontos és a választójoghoz képest folyamatos politikai részvételi jogot rejt magában, direkt formában közvetìti a polgárok véleményét. A közvetlen demokrácia aktivizálódása, a kezdeményezések szaporodása nemegyszer a képviseleti demokrácia iránti bizalmi válságot is jelzi. Az alkotmányozó hatalom a legtöbb demokráciában nem azonos a törvényhozó hatalommal. Az alkotmányozó hatalom – amelynek a közvetlen demokratikus formák mellett számos jogi megoldása (például alkotmányozó nemzetgyűlés) ismert – a törvényhozó hatalom rendkìvül fontos ellenpontja. A törvényhozó hatalomnak nem csak a direkt participáció mentén vannak közjogilag is releváns korlátai. Más társadalmi rendező elvek (akorporativizmus, a társadalom nemzetiségi-etnikai, vallási tagoltsága) is létrehozhatnak közjogilag intézményesült korlátokat. Tipikusan ilyen képviselőházi fék az emlìtett rendező elveket kifejező második kamara. A pártpluralizmus elvére épülő parlamentarizmust magától értetődően befolyásolják a pártviszonyok, a pártstruktúra. Az alkotmányok a szabad mandátum elvének deklarálásával kìvánják megóvni a parlamenteket a direkt, napi politikai hatásoktól. A szavazógép mégis működik, a parlamenti döntések jelentős hányada politikai-szociológiai értelemben a politikai alkufolyamatokban, párt- vagy pártközi értekezleteken, a frakciókban születik meg. A pártstruktúra, a pártokrácia nézőpontjából a parlament gyakran csupán jogi fikciónak, szentesìtő fórumnak látszik. A parlamenti hatáskör erős korlátja a nemzetközi jog, a nemzetközi szerződések rendszere, amivel szemben törvényt hozni nem lehet. A nemzetközi és a nemzeti közjog régi dilemmája: a belső vagy a külső jog az elsődleges? A globális, egységesülő világ (Európa) nyilván más választ fogalmaz majd a kérdésre, ám a mai

227 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

általános alkotmányjogi felfogás a belső jog primátusát vallja, és az önkorlátozás (a korlátozott szuverenitás) elvéből indul ki. A magyar alkotmány idevonatkozó rendező elve, hogy a Magyar Köztársaság elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosìtja a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. A törvények nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata az Alkotmánybìróság feladata. Az Alkotmánybìróság a nemzetközi szerződésbe ütköző törvényt részben vagy egészben megsemmisìti. 6 A nemzetközi jog köréből különös jelentősége van az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi szerződéseknek. Ilyen, a mindenkori törvényhozás által tiszteletben tartandó dokumentumnak tekinthető az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata (1948. december 10.), az Emberi jogok európai egyezménye (1950. november 4.) és kiegészìtő jegyzőkönyvei, a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya, valamint a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966. december 16.). 7 Többek között ezekre a dokumentumokra gondol az alkotmányozó, amikor kijelenti, hogy a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegenìthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az államnak az aláìrt nemzetközi szerződésekben is vállalt elsőrendű kötelessége. Ez a kötelezettség mindenekelőtt a törvényhozást terheli. Az Országgyűlés tevékenységét, fő funkcióit alapvetően befolyásolja az ország Európai Unióhoz való csatlakozása. Határozott uniós cél a nemzeti parlamentek minél közvetlenebb intézményes bevonása az uniós döntéshozatali folyamatokba, interparlamentáris mechanizmusok kialakìtása uniós szinten. Az Országgyűlés és a Kormány uniós ügyekben történő együttműködéseiről (2004. évi LIII. törvény) külön fejezetben szólunk. Az államszervezeten belüli korlátok a fék- és egyensúlyrendszer elvéből következnek. E korlátok közé sorolható az államfő Országgyűléssel kapcsolatos hatásköre, a végrehajtó hatalom „motorikus‖ kormányzati tevékenysége, az Alkotmánybìróság törvényalkotással összefüggő jogköre s végül az önkormányzatok jogai. A köztársasági elnöki jogkörből a vétó, az elnapolás, a feloszlatás joga, illetve a különböző kezdeményezési jogok emelhetők ki a parlament korlátjaként. Közülük a politikai és az ún. alkotmányossági vétó a legmarkánsabb jogosìtvány, amelyekkel az államelnök önállóan, belátása szerint élhet. Minden más jogkörnél elmondható a gyenge minősìtés, amely a történelmi körülmények hozadéka. Az MDF-SZDSZ-paktum után létrejött miniszterelnöki tìpusú Kormány általános közjogi pozìciója erősen befolyásolhatja a parlament döntésmechanizmusát. Az egyes parlamenti hatáskörökhöz kapcsolt kormányjogkörök (például a törvénykezdeményezés, a Kormány napirendi javaslatainak sürgőssége, a rendkìvüli ülésszak kezdeményezése) ténylegesen megosztják a hatalmat a döntéshozatalban. Kemény – hatásköri és intézményi – ellenpont a független Alkotmánybìróság. A legerősebb parlamentet korlátozó hatáskör: az Alkotmánybìróság alkotmányellenesség megállapìtása esetén megsemmisìti a törvényeket. Az Alkotmánybìróság általános alkotmányos pozìciója több ponton korlátoz parlamenti hatásköröket. A parlamenti jogkör, a képviselőház korlátaként megszerveződhet az önkormányzati rendszer is, ennek egyik ismert formája az önkormányzati tìpusú második kamara. Az önkormányzatoknak felterjesztési joguk van, amellyel érdemben foglalkozni kell. Az országos önkormányzati érdek-képviseleti szervek, szövetségek (a kvázi második kamarák) véleményét az Országgyűlésnek figyelembe kell vennie a törvényalkotás során. Az Országgyűlést az államszervezeten belül korlátozó jogkörökről részletesen az egyes intézményeknél szólunk.

4. 12.4. A POLITIKAI KÉPVISELET ÉS A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM KORLÁTOZÁSA 4.1. 12.4.1. A kétkamarás parlamentek A politikai képviselet korlátozásának és a törvényhozó hatalom megosztásának klasszikus közjogi intézménye a második kamara.

228 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

Milyen legyen a parlament? Egy- vagy kétkamarás törvényhozásra van-e szükség? Európa számos országában az elmúlt kétszáz évben gyakran előtérbe kerültek ezek a kérdések. Egymásnak ellentmondó, egymást kizáró teóriák születtek, gyűltek az érvek pró és kontra. A második kamarák feltétlen hìvei és egyértelmű elutasìtói között egyaránt megtalálhatók az adott korszak kiemelkedő gondolkodói. 8 John Stuart Mill a képviseleti kormányról ìrt nagy hatású művében azon méltatlankodott, hogy a képviselettel összefüggő elméleti kérdések közül egyiken sem vitatkoztak annyit, mint a két kamara kérdése felett. 9 A XIX. században Európa-szerte változatos formákban, különböző elvek alapján rendre alakultak a második kamarák. Azokban az országokban, elsősorban Angliában, Magyarországon, ahol már évszázadokkal korábban nem elméleti inspirációkra, hanem szerves történeti fejlődés útján – a királyi tanácsból, a világi és egyházi főurak elkülönült tanácskozásából – jöttek létre a felsőházak, ez a folyamat jóval korábban lezajlott. 10 Itt az alkotmányos fejlődés természetes állapotának tekintették a két házból álló törvényhozó testületeket. A második kamarák teóriájának, majd általános megszervezésének e helyütt találjuk a történeti alapjait. Az angol alkotmányos berendezkedés tanulmányozása juttatta a XVIII. század gondolkodóit arra a következtetésre, hogy csak a társadalmi erők egymást ellensúlyozó hatása biztosìthatja a szélsőségektől mentes intézményrendszer működőképességét.11 A „szélsőségek‖ mindkét irányban értendők, ìgy a monarchikus, illetve a demokratikus zsarnokság ellen is a társadalmi erők (csoportok, rendek) egyensúlyán alapuló intézményi megosztottság nyújthat védelmet.12 Ebbe a koncepcióba illeszkedik a második kamara, amelynek célja, hogy a korona és a nép (népképviseleti kamara) között közvetìtő szerepet játsszon. A kétkamarás parlament lényegében a törvényhozó hatalom megosztását jelentette, mégpedig a növekvő társadalmi súlyú polgárság és a még mindig jelentős feudális erők között. A második kamara létrejötte feltételezte, létével pedig megtestesìtette a kompromisszumos fejlődést. A forradalmak nem tűrték meg a második kamarákat. Még Angliában is megszüntették a Lordok Házát I. Károly kivégzése után néhány évre, nem beszélve Franciaországról, ahol a forradalmak gyakoriak és radikálisak voltak. 13 Mindenképpen a társadalmi erők közötti bizonyos mérvű kompromisszumra, a hatalom megosztásának tolerálására van szükség tehát a kétkamarás rendszer működéséhez. Persze ebből nem következik, hogy az ilyen adottságokkal rendelkező országokban feltétlenül két házból álló törvényhozó szervet kellene létrehozni. „Mi engem illet, én csekély értéket tulajdonìtok a korlátnak, melyet egy második kamara képezhet az egyéb által nem korlátozott demokrácia előtt, és hajlandó vagyok azt gondolni, hogy ha minden más alkotmányos kérdések helyesen vannak megoldva, aránylag csekély fontosságú, hogy a parlament egy vagy két kamarából áll-e.‖14 Ha tehát a hatalom – a törvényhozó hatalom – csak második kamara útján lenne korlátozható, szükségességét nehezen lehetne kétségbe vonni. Amennyiben viszont a törvényhozó hatalom korlátozásának más módszerei, intézményei kialakulnak és azok mértékkel, kiegyensúlyozottan hatnak a képviselőházra, vajon indokolt vagy célravezető-e a törvényhozó hatalom korlátját – magában a törvényhozó hatalomban – egy második kamarában keresni. Mill megengedő álláspontját, miszerint lehet második kamarát szervezni, de – a hatalommegosztás alkotmányos garanciái szempontjából – nem ez a kardinális kérdés, a történelem igazolta. Bár a demokratikus berendezkedésű államok többségében kétkamarás parlament működik, bőven van példa arra is, hogy a második kamara hiányában sem válik fékezhetetlenné a képviselőház.15 Az ellenkezőjére is találunk példát, amikor a második kamara szinte semmiben sem különbözik a képviselőháztól, létrehozásának módja, hatásköre megegyezik az elsővel, mintegy duplikátuma annak (például Olaszország).

4.2. 12.4.2. A második kamarák történelmi szerepe A második kamara létjogosultságának kérdését nem lehet teoretikusan megválaszolni. A második kamarák nagy történelmi átrendeződése, a különböző tìpusok kialakulása azt mutatja, hogy a történeti korszakokra jellemző tendenciákon túl az egyes országok társadalmi-politikai sajátosságai határozzák meg azokat a funkciókat, amelyek létüket igazolják. Ezek a funkciók nem lehetnek egyszer s mindenkorra adottak, mert társadalmi környezetük folyamatosan változik. Egy kivétel tehető a szövetségi államok tagállamainak képviseletére szolgáló második kamarák esetében, ahol az adott tagállam képviselete konstans funkció. Így a második kamarák szerepét változó funkciójukban ragadhatjuk meg, ha rávetìtjük az adott történelmi korszakok főbb társadalmi, politikai meghatározóit. A rendi fejlődés során a feudalizmusban kialakult felsőházak eredeti funkciója a főrendek privilegizált törvényhozó szerepének biztosìtása volt. Ezt a funkciót a polgári átalakulás kompromisszumos jellegére tekintettel sokáig megőrizték.16

229 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A XVIII. század – a nagy elméletek és nagy tettek százada – a második kamarák alakulására is sorsdöntő hatással volt. Ekkor született meg az a teória, amelyben a második kamaráknak a népképviselet ellensúlyozásának funkcióját szánták. Az érvelés lényege, hogy az örökös monarchia szükségszerű velejárója egy második ház, amely közvetìtő szerepet játszik az uralkodó és a népképviseleti kamara között, továbbá a mérséklet szellemét hivatott tanúsìtani (a haladást képviselő alsóházzal szemben), és biztosìtékul kell szolgálnia az érett és higgadt törvényhozáshoz. Az alkotmányos monarchiák többsége elfogadta a kétkamarás rendszert, és az örökle- tesség elvét a második kamarák egyik fő szervezési elvévé tette. Egyrészt hagyományaik, másrészt az elmélet hatása alatt különösen a német államok preferálták ezt a rendszert.17 Alkalmazásának feltétele volt, hogy legyen történetileg kialakult arisztokrácia. Más országok a kinevezés elvén alakìtották felsőházaikat, ami számos gondot okozott a kinevezendők körének meghatározása tekintetében.18 Végül a legdemokratikusabb elvet, a választás elvét fogadták el a skandináv államok és Franciaország.19 A második kamarák létrehozásának módja, az örökletesség és kinevezés elvének népszerűsége azt jelzi, hogy kezdetben a második kamaráknak szánt funkció és az intézmények összhangban álltak. A törvényhozó hatalom megosztásának különböző társadalmi erők képezték a bázisát. A XIX. század utolsó harmadára gyökeresen megváltozik a helyzet. Az örökletes második kamarák kora lejár, közben megerősödik a polgárság, amely a képviselőházakat uralja, s már nem az arisztokráciával „köt kompromisszumokat‖, hanem a munkásmozgalmak, a szindikalizmus stb. rémképeit látja. A második kamarákat átszervezik, vegyes rendszereket hoznak létre, de eredeti – a hatalommegosztáshoz kapcsolódó – funkciójuk megváltozik. A tömegpártok létrejöttével, majd az általános választójog bevezetésével továbbra is kérdés marad a politikai képviselet ellensúlyozása. A két világháború közötti időszakban, amelyet a liberalizmus politikai és gazdasági megoldásainak teljes elutasìtása jellemez, azonban nemcsak a politikai képviselet korlátozásáig, hanem olykor az érdekképviseletekkel való helyettesìtéséig is eljutnak. A gazdaságosság és eredményesség szempontjai túlsúlyra tesznek szert a jogi szempontok érvényesülésével szemben. A folyamatok kézben tartója és irányìtója a „cselekvő‖ állam lesz.20 A nagymértékben megnőtt állami feladatok ellátására etatizált érdek-képviseleti szervek egész rendszerét szervezik meg, amely alapul szolgálhat a korporációs elvű második kamara létrehozásához.21 Az ilyen tìpusú második kamara, lényegéből következően, a kormányt erősìti a képviselettel szemben. A két világháború között kialakult fasiszta korporációs rendszerek egy időre diszkvalifikálták a korporativizmus egész problémakörét. Az 1970-es évek végére azonban a korporatizmuselméletek reneszánszukat élték. Az ok nyilvánvalóan összefügg a „konszenzusos politikacsinálás‖ formáinak keresésével. 22 A második világháború óta működő parlamentekre nem jellemző a második kamarák dominanciája. A képviselőházak nem a szenátusok szorìtásában élnek, sokkal inkább az érdekszervezetek fantomképével hadakoznak. Az érdekszervezetek esetenként a pártokkal összefonódva, de többnyire közvetlenül kapcsolódnak az állami intézményrendszer különböző szintjeihez. Az érdekegyeztetések a parlamenten kìvül történnek, sokszor a parlament csak a döntések formális tudomásulvételére szorìtkozhat. A korporatìv második kamarák vagy a kétkamarás rendszerben az ún. harmadik (gazdasági-szociális) kamarák a rájuk vonatkozó gyakori utalások ellenére sem kerültek megszervezésre. A legfontosabb ellenérvek, hogy megmerevìti az érdek-képviseleti struktúrát, képtelen az erőviszonyokban beállott változásokat megbìzhatóan jelezni, továbbá működőképessége az ügyek jellegére tekintettel korlátozott.23 A ma működő második kamarák jellegzetes politikai szerepe nem az egyes kérdésekben való végső döntés, sokkal inkább a beleszólás, mérséklés, befolyásolás, tiltakozás és az ezek nyomán kialakìtandó kompromisszumban való részvétel. A képviselőházak prioritása mellett működő második kamarák „megszelìdüléséhez‖ nagymértékben hozzájárult, hogy a második világháború után a törvényhozó hatalom ellensúlyozása nem a két ház egymás közötti viszonyában kap elsődlegesen tartalmat, hanem a parlamenten kìvüli intézmények egész sora hat ebbe az irányba: a népszavazás, népi kezdeményezési jog újjáéledése; az állammal alkupozìcióba kerülő érdek-képviseleti szervek elterjedése; a végrehajtó hatalom korlátozó szerepe, valamint a bìrói ellenőrzés, az alkotmánybìróságoknak a parlament tevékenységére is kiterjedő hatásköre. 24 Ezek az intézmények a második kamarák korlátozó szerepének hiányában is kellőképpen ellensúlyozhatják a politikai képviseletet.

4.3. 12.4.3. A második kamarák típusai A különböző módokon kialakult és eltérő funkciójú második kamarák általában több tìpus elemeit tartalmazzák, de mindig megjelölhető a domináns elem. Közös vonásuk, hogy mindannyian valamilyen módon a törvényhozó hatalom megosztására, gyengìtésére törekszenek. Történetileg a második kamarák – illetve a törvényhozó 230 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

gyűlések kamarákra való felosztása – kétségtelenül a rendi gyűlésekre vezethetők vissza; ezt legjobban a rendi gyűlések máig megmaradt nyomai mutatják egyes, evolúciós fejlődést felmutató államokban (mint Anglia, Hollandia). a) Ennek megfelelően az első tìpus a pairek kamarája tìpusú második kamara. Szerepét legjobban összetétele mutatja: az arisztokrácia, a társadalom születési és egyéb elitjeinek nyìlt képviselete. Példa erre az egykori francia (1815-1848) Pairek Háza, az egykori magyar Főrendiház, az osztrák Herrenhaus és máig megmaradt alakja, a brit Lordok Háza. b) A parlamentáris népképviseleti jellegű második kamara, az előbbinek úgyszólván az ellentéte. Az ilyen második kamara voltaképpen a parlament alsóházának, első kamarájának másodpéldánya, de rendszerint valamilyen sajátos választójogi konstrukcióval, esetleg – de nem mindig – eltérő időtartamú mandátummal. Jellegzetes volt valaha a választhatóság és választójog magasabb cenzushoz kötése, illetve a választhatósági életkor magasabb határa (rendszerint 40 év körül). Ez a tìpus két államban található meg: korábban Belgiumban és Olaszországban; mindkettőt a két kamara lehető legteljesebb egyenjogúsága és – ettől talán nem is függetlenül – a viharos, koalìciós kormányzás jellemezte évtizedeken át.25 c) A szövetségi államok tagállamainak képviseletére szolgáló második kamarák külön tìpust jelentenek, amelyre példa – legalábbis eredeti alakjában – az USA Szenátusa, az egykori német Reichsrat, a mai NSZK Bundesrat vagy a hasonló svájci, osztrák kamarák. Ebben a tìpusban a választási rendszerek különbözősége miatt elég nagy eltérések lehetségesek. A szövetségi államok második kamarájának fő feladata a tagállamok jogainak védelme, érdekeik képviselete; a szövetségi kamara ennélfogva egyszerre szolgálja a szövetségi struktúra kifejezését és garanciáját is. Ezen belül azonban nagy különbségek vannak az egyes államok szövetségi tìpusú második kamarái között, főleg abban, milyen az egyes államok és a második kamarában lévő képviseletük közötti viszony, magyarán: mennyire önálló képviseleti vagy éppen kifejezetten tartományi kormányt reprezentáló jellegű az egyes tagállamok képviselete a kamarában. d) Az előbbihez közel áll a negyedik tìpus, amely a helyi közösségek képviseletére épül. Ez a tìpus főleg a neolatin országokban népszerű (egykor ilyen volt a Statuto Albertino olasz szenátusa, a francia szenátusok, a mai spanyol s részben a belga). A második kamarák e tìpusa a helyi önkormányzatok képviseletével a területi érdekek parlamentáris kifejezését tűzi céljául. Ebben az értelemben lehet a második kamara demokratikus legitimációjáról beszélni, és kétségtelenül a szövetségi második kamarák mellett van bizonyos sajátosan rá jellemző vonása is. Ennek a tìpusnak Franciaországban vannak nagy hagyományai, elsősorban onnan vették át más államok. e) Végül az ötödik tìpusnak tekinthető a korporativ második kamara; ennek fénykora a két világháború közötti időszak volt (például olasz, spanyol korporációs rendszer). Mára a nyugat-európai polgári demokráciák közül egyedül az ìr szenátus létrehozásában játszik döntő szerepet a korporációs elv. A skandináv államokban (Dánia, Svédország), ahol eredetileg kétkamarás, a korábbi rendi parlamentarizmus nyomait őrző rendszer volt, a XX. század második felében áttértek az egykamarás rendszerre, érdekes módon megőrizték azonban az egykamarás rendszeren belül a kétkamarás rendszernek azokat a vonásait, amelyet érdemesnek tartottak fenntartani a parlamenti munka minőségének javìtására. A kétkamarás rendszer mellőzése vagy eltörlése esetén, mint a skandináv példa mutatja, bizonyos intézményes garanciák lehetségesek és szükségesek a második kamara szerepének pótlására: egyrészt a törvényhozási eljárás reformja, hogy a megfelelő előkészìtés, többszöri megfontolás biztosìtva legyen; másrészt a parlamenti kisebbségek jogainak biztosìtása. Ezenkìvül az egyetlen kamara képviseleti szerepének a lehető legdemokratikusabbnak kell lennie, azaz a lehető legpontosabban kell kifejeznie a társadalom különböző véleményeit. Ennek megfelelően valamennyi skandináv államban az arányos választójog igen konzekvens alkalmazása a jellemző. A kamarák hatásköre nagymértékben legitimációjuk függvénye, legalábbis alkotmányjogi értelemben. Ami a legitimációt illeti, a legfőbb eltérés a választott, illetve a kinevezett vagy kijelölt tagokból álló második kamarák között van. Igen gyakori ezek valamilyen kombinációja, illetve olyan speciális választási eljárás, amely eltér az első kamara választásától. Ilyen eltérés lehet a közvetett választás, szemben az első kamara közvetlen választásával, másfajta választási rendszer alkalmazása vagy más választókerületek kialakìtása. Általános törvényszerűség, hogy minél közelebb áll az első kamara választási rendszeréhez a másodiké, annál erősebb a jogköre, s ez szélső esetben a teljes egyenjogúságig is elvezethet. Másrészt viszont minél kevésbé különbözik a második kamara legitimációja az elsőtől, annál kérdésesebb a létjogosultsága.

231 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A második kamarák jogkörének jellegzetes eleme a vétójog az első kamara döntéseivel szemben. Ezzel is összefügg az a gyakorlat, hogy rendszerint a második kamaráknak – jellegüktől függően – van bizonyos speciális törvényhozási hatásköre. Adott esetben az egyik államban éppen az lehet tilos a második kamara számára, amelyre nézve a másikban különleges jogköre van. A különleges törvényhozási kérdések, amelyben a speciális szabályozás a leggyakoribb, a következők: 1. az alkotmányos törvények, illetve organikus törvények, esetleg az alkotmánymódosìtás (itt lehetséges akár a második kamara kizárása, akár a privilegizált szerepe); 2. a pénzügyi (adó- és költségvetési) törvények, ahol rendszerint a második kamarák vétójoga korlátozott; végül 3. a helyi igazgatásra, illetve a tagállamokra vonatkozó törvények, ahol – a második kamara sajátosságának megfelelően – gyakori a kamara kiemelt szerepe, például abszolút vétójoga az e körbe tartozó törvényekkel szemben. Ugyanakkor sok államban az első kamara prioritását hivatott biztosìtani az a szabály, amely a második kamara vétójogát (legalább a kulcskérdésekben) csak felfüggesztő hatályúvá teszi, megadva a lehetőséget az első kamarának a végső döntésre. 26

4.4. 12.4.4. A kétkamarás parlament perspektívája Magyarországon a törvényhozó testület évszázadokon keresztül két házból állt. Nyu- gat-Európa országainak többségében most is kétkamarás parlamentek működnek. Bár a közjogi gondolkodást és intézményalakìtást erősen befolyásolja mind a történelmi hagyományok tisztelete, mind a nyugati minták adaptálhatóságának kérdése, a fenti tények önmagukban nem szolgálhatnak elégséges érvként a második kamara szükségességének megìtéléséhez. Az elmúlt évtizedben azonban a kétkamarás törvényhozó szerv kialakìtásának indokoltsága többször felmerült, különösen a kisebbségek képviseletével összefüggésben.27 Mindazonáltal a második kamara létrehozása számos ponton érintené a jelenlegi alkotmányos berendezkedést: elsősorban az Országgyűlés, a Kormány és a köztársasági elnök viszonyában. Az intézmények kölcsönhatását szem előtt tartva, csak egymásra tekintettel alakìthatók, módosìthatók a kiegyensúlyozott hatalomgyakorlás normatìv feltételei (például egy érdek-képviseleti második kamara a konstruktìv bizalmatlansági indìtvánnyal stabilizált kormánnyal együtt már jelentősen csökkentené, gyengìtené a képviselőház szerepét). A kétkamarás törvényhozás intézményesìtéséhez az alkotmánymódosìtáshoz megkìvánt széles körű egyetértésre és néhány alapkérdés előzetes tisztázására lenne szükség. A mérlegelésre váró legfontosabb kérdések: – Vannak-e olyan funkciók, amelyek indokolják a második kamara létrehozását? – Szükséges-e az Országgyűlés törvényhozó hatalmának ily módon történő megosztása vagy gyengìtése? – Milyen alapon szervezhető második kamara (a helyi önkormányzatok, a kisebbségek képviseletére vagy egyéb érdek-képviseleti elemeket is érvényesìtve; kizárólag választott tagokkal működne vagy delegált, illetve kooptált tagjai is lehetnének)? – A második kamara kialakìtott formája milyen hatással lenne a jelenlegi hatalmi-kormányzati struktúrára; hogyan befolyásolná a köztársasági elnök és a Kormány alkotmányos pozìcióját? Magyarországon nem a rendszerváltás volt az a történelmi pillanat, amikor a törvényhozás számára kétkamarás parlamentet lehetett volna felállìtani. Eltérően a közép-ke- let-európai régió sok országától (például Csehország, Szlovénia, Románia, Lengyelország) – ahol kétkamarás parlamentet hoztak létre, és az első szabad választáson a képviselőház mellett megválasztották a szenátust is –, Magyarországon a rendszerváltó politikai erők többsége az egykamarás Országgyűlést preferálta. Ez összefüggött a rendszerváltás tárgyalásos, politikai megállapodáson alapuló formájával, a választási rendszer kompromisszumos kialakìtásával, valamint a törvényhozást érintő hatalmas kihìvással, az új alkotmányos rendszert realizáló, több száz törvény megalkotásának igényével. Visszatekintve megállapìtható, hogy a rendszerváltozást követő évtizedben elfogadott törvények volumene messze meghaladja azt a nagyságrendet, amelyet a törvényhozás megosztása, a törvényjavaslatok két ház általi tárgyalása esetén el lehetett volna érni.28 A törvényhozás mennyiségi mutatói azonban nem fedhetik el, sőt szükségszerűen felvetik a törvények minőségének javìtása iránti igényeket, illetve az alapos, kiegyensúlyozott törvényhozás adekvát feltételeinek biztosìtását. Ebben az összefüggésben – számos más, a törvényalkotás mechanizmusát érintő korrekció mellett, mint például a törvények kormányzati, illetve miniszteriális szintű előkészìtésének megalapozottabbá tétele, az igazságügyi tárcának mint e terület gazdájának és felelősének intenzìvebb szakmai szerepvállalása, a tárcák közötti egyeztetések mechanizmusának racionalizálása, a parlamenti bizottságok szakértői stábjának, a szakértők foglalkoztatásának újragondolása, eseti megbìzásokkal hatékonyabbá tétele, a törvény-előkészìtő bizottság súlyának növelése stb. – fontos elemként merül fel a második kamara szerepe a törvényhozás megalapozottabbá tételében, a törvények minőségének javìtásában.

232 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A törvényalkotási követelményeken túl, a „képviseleti deficit‖ pótlása szempontjából is indokolt megfontolni a második kamara felállìtásának a lehetőségét. A pártpluralizmusra épülő politikai képviselet számos, a társadalmat különböző szelvényekben átfogó érdeket és értéket nem tud megjelenìteni az egykamarás Országgyűlésben. Egy önkormányzatokra épülő, általuk választott második kamara a területi keretekben integrálódó érdekekkel együtt a civil társadalom változó érdekrendjét is megjelenìtené. Továbbá módot teremtene a nemzeti-etnikai kisebbségek megfelelő képviseletére, de felmerülhet ebben a keretben a külföldön élő magyar állampolgárok képviseletének lehetősége is. Mindkét kérdés, a hazai kisebbségek parlamenti képviselete és a külföldön élő magyar állampolgárok választójogának, képviseletének kérdése a rendszerváltás óta napirenden van. A változó intenzitású politikai viták, a felsorakoztatott érvek és ellenérvek kereszttüzében született közjogi dokumentumok sora és sorsa az bizonyìtja, hogy – Magyarország sajátos történelmére és helyzetére tekintettel – a képviseleteknek ezek a formái nem vagy nem megfelelő módon integrálhatók a politikai képviseletet megvalósìtó egykamarás parlamentbe. Ezt mutatja a kisebbségek képviseletéről elfogadott, majd hatályon kìvül helyezett 1990. évi XVII. törvény, amely a kisebbségi képviselők Országgyűlés általi választását szabályozta. További példa az 1993-ban benyújtott és a parlamenti szavazáson elvérzett törvényjavaslat, amely a kisebbségek közvetlen – a pártokkal konkuráló, listás – választására, valamint a külföldön élő magyar állampolgárok választójogára irányult. A sorozatos hatpárti egyeztetések nem eredményeztek konszenzust, ìgy a Kormány által 1997-ben benyújtott, majd 1998 elején sürgető „kényszerhelyzetben‖ átdolgozott törvényjavaslat a kisebbségek parlamenti képviseletére egy erősen vitatott pozitìv diszkriminációs megoldást tartalmazott. Az Országgyűlés a törvényt nem fogadta el. A javaslat legneuralgikusabb pontja, hogy a többség döntheti el, melyik kisebbségnek legyen képviselője az Országgyűlésben. A környező országoktól eltérően – ahol néhány, relatìve nagy lélekszámú, nemzeti kisebbség egy-egy földrajzi területre koncentrálódik-, Magyarországon sokféle, szám szerint tizenhárom nemzeti-etnikai kisebbség van, és a viszonylag kis létszámú nemzeti kisebbségekhez tartozó állampolgárok az ország területén elszórtan élnek. Ilyen körülmények között a kisebbségek megfelelő képviseletére a második kamara jelentené az optimális megoldást, mégpedig abban a formában, hogy a nemzeti-etnikai kisebbségek maguk választanák meg saját képviselőjüket a szenátusba. (A második kamarát célszerű lenne a legalkalmasabbnak tűnő, a nemzetközi gyakorlatban bevett szenátus elnevezéssel illetni.) Ebben az esetben minden kisebbség egy-egy szenátort választana, illetve küldene, függetlenül a kisebbség létszámától vagy a kisebbségek közötti arányoktól. Hasonló formában lenne megoldható a külföldön élő magyar állampolgárok képviselete a szenátusban. A magyar történelem által a világ különböző részeire sodort jelentős számú magyar állampolgár választójogának kérdése számos problémát vet fel az egykamarás parlamentben. Nem kellene viszont sem pártokhoz kötődni, sem a pártokkal konkurálni a szenátusi képviselet esetén. Sőt, kiküszöbölhető lenne egy sor technikai probléma, számos különszabály megalkotása. A meghatározott számú (2-4) szenátort a külföldön élő magyar állampolgárok – főszabályként postai úton történő szavazással – választanák. A szenátus létjogosultságát az eddigieken – a törvényhozási és képviseleti funkción – túl, erősìtik a demokratikus eljárásokhoz kapcsolódó követelmények: a közjogi méltóságok választásának megalapozottabbá tétele, az alkotmánymódosìtás új eljárásainak lehetősége, az alkotmányozó hatalom elkülönülése, valamint az Alkotmánybìróság „tehermentesìtése‖. Mindezekkel együtt az alkotmányos intézményrendszer működése kiegyensúlyozottabbá válik. A második kamara intézményesìtése esetén a hatáskörök gondos kimunkálása során nyilvánvalóvá kell tenni, hogy a szenátus nem osztozik a klasszikus képviselőházi jogkörökön, a Kormánnyal kapcsolatos hatáskörök, a költségvetés elfogadása és általában a pénzügyi törvények megalkotása kizárólag a képviselőházat illetik.29 A „régiók Európájának‖ perspektìvájában a területi önkormányzatokra épülő második kamara kiegyensúlyozó szerepe érvényesülhetne az integrációs folyamatban is. Több nyugat-európai országban az EU-val kapcsolatos feladatok ellátásában a szenátusi, európai ügyekkel foglalkozó bizottságok fontos szerepet kapnak. 30 Ma a világ országainak megközelìtőleg egyharmad részében, az alkotmányos demok ráciák túlnyomó többségében kétkamarás parlamentek működnek. Ezek elemzése alapján az a következtetés vonható le, hogy a második kamarák megváltoztatják, befolyásolják a törvényhozás eredményét, kimenetelét akkor is, ha nem rendelkeznek vétóval, illetve ha ugyanolyan összetételűek is, mint az első kamarák. 31 A második kamarák léte tehát megfontoltabbá teszi a törvényhozást. Az alapos, kiegyensúlyozott törvényhozás, a törvények minőségének javìtása pedig az ország elemi érdekei közé tartozik.

233 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

5. 12.5. A PARLAMENT FŐ FUNKCIÓI, A TÖRVÉNYALKOTÁS A fő parlamenti funkciók, tevékenységi irányok történetileg határozottan elkülönültek, és az alábbiak szerint csoportosìthatók: – a hatalmi ágnak is nevet adó parlamenti funkciókör a törvényhozás; – eszköztárában gyarapodó és szerepét tekintve erősödő tevékenységi kör a parlamenti ellenőrzés; – hagyományos parlamenti feladatcsoport a kormányzati szervezetrendszer létrehozása és irányìtása, a személyi döntések köre; – jelentős feladatai vannak a parlamentnek a külügyek és a hadügyek terén: az Országgyűlés hatáskörébe tartozik a demokrácia alkotmányos „hibernálása‖, a rendkìvüli jogrend bevezetése is; – szokás – főként a politikatudományban – megkülönböztetni a parlament direkt politikai funkcióját; – léteznek végül egyéb parlamenti funkciókörök (ìgy például az önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörök, a közkegyelem gyakorlása, a népszavazás elrendelése). Az egyes konkrét, az alkotmányban és a törvényekben nevesìtett hatáskörök, döntési jogkörök ezekre a fő parlamenti funkciókörökre fűzhetők fel.32 Az egyik legmarkánsabb parlamenti tevékenység a törvényhozás. Az alkotmány szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg, ilyen elnevezéssel tehát kizárólag az Országgyűlés alkothat jogszabályt. A magyar alkotmány széles körben ismeri a kizárólagos törvényhozási tárgyak fogalmát, az alkotmányozó rendkìvül erőssé tette a jogalkotásban az Országgyűlést. Az alkotmány közel három tucat konkrét törvényhozási tárgykört nevesìt; ezekről a jogforrásrendszernél már szóltunk. A törvényhozási tárgyak egyik tìpusa az alapjogi törvény, az alkotmány szerint ugyanis az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja meg, amely az alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatja. A másik törvényhozási tárgykörtìpus a szervezeti törvény, amely az alkotmányban ismert valamennyi intézményre, szervezetre vonatkozóan szabályoz (alkotmánybìrósági, önkormányzati, bìrósági, ügyészségi, rendőrségi stb. törvény). Klasszikus, önállóan nevesìtett törvényhozási tárgykör a költségvetés. A törvények határozathozatal szerint feles és kétharmados törvények lehetnek. A jogforrási formán (a törvényen) belüli különbségtétel nem ismeretlen megoldás, ám egyáltalán nem bevett gyakorlat az alkotmányokban. A törvényeknek általában két alaptìpusa létezik, az egyszerű törvény, illetve az ettől tartalmilag és eljárásilag világosan elkülönìtett alkotmánytörvény. A közbülső kìsérletek (alkotmányerejű, sarkalatos, különleges, organikus törvény) ritkák, kivételesek. Az alkotmány 1990-ben a kétharmados törvényekkel a parlamenti ellenzéknek biztosìtott jogokat a törvényhozásban. Megjegyzendő, hogy az alkotmányjog általában nem ezen a ponton keresi az ellenzéki, kisebbségvédelmi jogokat. A törvényalkotás folyamat, amelynek vannak a parlamenten kìvüli és a parlamenten belüli, a parlamenti jog által részletesen szabályozott szakaszai.33 A parlamenten kìvüli szakaszt a jogalkotási törvény szabályozza, amely szól a törvényalkotási programról, a törvényalkotásért viselt kormányzati felelősségről, a törvénytervezetek szélesebb körű véleményezéséről, valamint a törvényhozás más eljárási összefüggéseiről. A törvényalkotás egyik régi nagy dilemmája: hogyan ötvözhető a törvényalkotás egész folyamatában a szakmai és a politikai elem? A törvényalkotás a modern parlamenti demokráciákban szakkérdés is, társadalmi igény a törvényalkotás tudományos megalapozottsága. A tudomány (mint első faktor) szerepe a modernizációban, a törvényekkel történő kormányzásban meghatározó. A törvénykoncepciók, törvénytervezetek kidolgozására rendszerint szakértőket kérnek fel, a kodifikációs bizottságokban megjelennek a törvény tárgykörében legfelkészültebb szakemberek. A másik szakelem a törvény által szabályozott területen a jogalkalmazói gyakorlat megismerése. Egyes jogrendszerekben ajogalkalmazó szervek jogalakìtó, jogfejlesztő tevékenysége maga a törvény. A jogalkotási törvény mindkét szakmai tényezőt kiemeli: a tudomány eredményeire támaszkodni kell, a jogalkalmazó szerveket be kell vonni a törvényalkotásba. A harmadik törvényt alakìtó szakelem a jogalkotási apparátus, a büró, amely különböző szinteken telepìthető. A jogalkotási törvény az igazságügyért felelős minisztert teszi a törvényalkotás fő felelősévé. O a felelős a törvény szakmai

234 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

követelményeiért s azért, hogy a törvény az egységes jogrendszerbe illeszkedjék, összhangban legyen más jogszabályokkal. A törvényjavaslatért felelős szakminiszter az igazságügyért felelős miniszterrel együtt készìti el s terjeszti a Kormány elé a törvényjavaslatot. A törvényalkotásra ható politikai tényezőket a fő társadalmi rendező elvek mentén csoportosìthatjuk. Parlamenten kìvül és belül egyaránt meghatározó a pártok befolyása. Az alkotmány szerint a pártok közreműködnek a népakarat, azaz a törvény mint közakarat kialakìtásában. Tisztelve a pártok és a közhatalom különválasztásának elvét, azt is hangsúlyozni kell, hogy a törvényalkotás közhatalmi tevékenység. Fontos társadalmi szerveződési elv a korporativizmus, amelynek szerepe van a törvényalkotásban is, különösen az egyes társadalmi alrendszereket (gazdaság, oktatás, egészségügy stb.) érintő törvények esetében. A jogalkotási törvény szerint a társadalmi és érdek-képviseleti szerveket be kell vonni az olyan törvények tervezeteinek előkészìtésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. A Kormány alkotmányos kötelezettsége az érdekelt szervek véleményének meghallgatása, törvény nem készülhet e szervek megkerülésével. Végül nem lebecsülhető a törvényalkotás folyamatában a közvetlen részvétel, a direkt participáció, amelynek a törvényhozással összekapcsolt intézményes formái a népi kezdeményezés és a népszavazás. A törvények társadalmi vitáját a jogalkotási törvény még ismerte, ám azt az 1990. évi XXXI. törvény eltörölte: „A társadalmi vita a törvényalkotás során az áldemokrácia tipikus intézménye, amely a parlamentarizmus hiányát volt hivatva leplezni. E jogintézmény nemcsak ellenkezik a most kialakuló parlamentarizmussal, hanem akadályozza is a törvényalkotást.‖ Mikor születhetnek stabil, időtálló, „ideális‖ törvények? Ha a törvényalkotásra ható szakmai és politikai tényezők kiegyensúlyozottan vannak jelen, ha kiegészìtik és nem kioltják egymást. Ha az egyes faktorok túlsúlyossá, egyedülivé, kizárólagossá válnak, akkor valószìnű, hogy ez meglátszik a végterméken is. A magyar alkotmány más alaptörvényekkel összevetve elég szemérmesen kezeli a törvényalkotást, csak a folyamat kezdetét (törvénykezdeményezési jog) és végét (a törvények kihirdetése) szabályozza, a közbülső történésekről a jogalkotási törvényben és a házszabályban találhatunk regulákat. A továbbiakban a törvényalkotás néhány karakterisztikus, a parlamenti jogban intézményesìtett kérdésével foglalkozunk.

5.1. 12.5.1. A törvénykezdeményezés joga A törvény kezdeményezésén szigorú értelemben csak azt a kidolgozott, kész törvényjavaslatot lehet érteni, amely megfelel a törvények elkészìtésére, szerkesztésére vonatkozó előìrásoknak. Az enyhébb, a képviselők számára kedvezőbb értelmezés szerint a formátlanabb felvetés, ötlet, javaslat is minősìthető törvénykezdeményezésnek. A házszabály szerint a törvényjavaslat az Országgyűlés hatáskörébe tartozó jogszabály megalkotása iránti javaslat, amely tartalmazza a törvény javasolt szövegét és cìmét. A parlament felől érkező kezdeményezések rendszerint átterelődnek a rendes, az adott országra jellemző törvényalkotási mechanizmusba.34 Ennek az „átirányìtásnak‖ a mozgatója a kormányzati felelősség, enélkül ugyanis aligha lehet törvényeket hozni a parlamenti rendszerekben. Az alkotmányok fő törvénykezdeményezőként – gyakrabban a képviselők előtt, mint után – a kormányokat nevezik meg. E tétel fejet hajt a valóságos folyamatok előtt, a parlamenti demokráciákban a törvények nagy részét ténylegesen a kormányok kezdeménye- zik.35 A másik alanyi jogon kezdeményező fél a parlamenti képviselő. A képviselői törvénykezdeményezési jog lehet egyéni és/vagy kollektìv jog. A csak kollektìv jogként való elismerés jogi korlátokat állìt a képviselői részvétel elé. A kollektivitás politikai értelemben bármikor létrejöhet, a képviselő mögé felsorakozhatnak képviselőtársai, sőt az egész frakció is. Kollektìv alapon illeti meg a törvénykezdeményezés a parlamenti bizottságokat. A magyar alkotmány hasonló elvek szerint jelöli ki a törvénykezdeményezők körét: törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A jogosultak köréből az államfő ellenjegyzés nélküli törvénykezdeményezési joga vet fel problémákat, lévén a köztársasági elnök felelőtlen. Az államfő szerepe a jogalkotásban sajátos: nincs jogalkotó hatásköre, s nem első mozgatóként, hanem a hatalommegosztás jegyében „szentesìtőként‖, kihirdetőként kap alkotmányos szerepet. A házszabály szerint a törvényjavaslatokat indokolással ellátva az Országgyűlés elnökénél kell benyújtani. A házszabály az alkotmányhoz képest korlátozza a képviselői törvénykezdeményezési jogot. A képviselő által

235 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

benyújtott törvényjavaslat csak abban az esetben kerül az Országgyűlés tárgysorozatára, ha azt a kijelölt bizottság támogatja. A bizottság által elutasìtott képviselői törvénykezdeményezést frakciótámogatással (rendes ülésszakonként legfeljebb hat alkalommal) tárgysorozatba lehet vetetni.

5.2. 12.5.2. A bizottságok szerepe a törvényalkotásban A bizottságok a parlament kezdeményező, javaslattevő, véleményező szervei. A parlamenti jog a bizottságok funkciójaként rögzìti a törvényhozásban való közreműködést, amely az erős vagy gyenge bizottsági rendszertől függően más és más.36 A parlamentekben a törvényhozási munkateher jelentős hányada a plénumról az állandó bizottságokra tevődött át, a házszabályok „kis törvényhozássá‖ teszik a bizottságokat, s azokat markáns jogokkal ruházzák fel. Jól érzékelhető ez a „kis törvényhozássá‖ változás a kivételes eljárásban történő törvényalkotás során a magyar parlamentben is. A magyar parlamenti jog különösen három területen ad részvételi lehetőséget a törvényhozásban a bizottságoknak: – a bizottságok saját jogon törvényeket kezdeményezhetnek; – a benyújtott törvényjavaslatokról bármely bizottság véleményt nyilvánìthat, ahhoz módosìtó javaslatot fűzhet, a véleményezés a kijelölt bizottság alkotmányos kötelezettsége; – a kijelölt bizottságok véleményezik a képviselők módosìtó javaslatait. A bizottságok ìrásban is közzétett „véleményes jelentése‖, ajánlása a törvényjavaslatok általános vitájában, közvetlenül az előterjesztés után hangzik el. A törvény-előkészìtés egy vagy több bizottság részvételével zajlik. A törvények között speciális parlamenti hatáskört képeznek a költségvetési és zárszámadási törvények. Az államháztartási törvényre figyelemmel a határozathozatal két szakaszban történik, s kétfordulós a részletes vita is. E törvényjavaslatokat minden egyes bizottság megtárgyalja és véleményezi. A bizottságok véleményét a költségvetési ügyekkel foglalkozó bizottság összesìti és terjeszti a plénum elé. A parlamentekben általában mindenütt létezik a törvény-előkészìtéssel foglalkozó bizottság, amely a törvényalkotás szakbizottsága és minden törvény megalkotásának részese. E többnyire jogászokból álló bizottság feladata, hogy a jogrendszer egésze, koherenciája nézőpontjából véleményezze a törvényeket. Az alkotmányügyi bizottság egyfajta előzetes alkotmányossági normakontrollt gyakorol. A magyar parlamenti jog a bizottságok egyenjogúságának elvét vallja, az Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi (a továbbiakban: Alkotmányügyi) bizottság mégis több és más. Az Alkotmányügyi bizottság – amely saját kezdeményezésére ajánlást nyújthat be minden törvényjavaslathoz – gyakrabban részese a törvények előkészìtésének, s különleges alkotmányőri szerepe van a törvényjavaslatok záróvitájában. Az Alkotmányügyi bizottság a záróvita lezárásáig élhet koherenciazavarokat elhárìtó módosìtó javaslatokkal. Az Országgyűlés elnöke a képviselők által benyújtott módosìtó javaslatokat a kijelölt bizottságnak adja ki véleményezésre. A bizottság a képviselői módosìtó javaslatokat értékeli, és állást foglal, hogy azokat támogatjae vagy sem. A bizottság a képviselői javaslattal kapcsolatos véleményét ajánlásában terjeszti az Országgyűlés elé. A módosìtási jog korlátlan gyakorlása anarchikussá teheti a vitát, megváltoztathatja az előterjesztő, a kormányzat eredeti szándékait. A bizottsági szűrés ezért elterjedt, történetileg jól ismert biztonsági eszköz. A bizottsági rendszer „a tagok korlátlan initiatìvájának túltengése ellen, mint kitűnő rosta működik‖. 37 A magyar parlamentben a nagy képviselői módosìtási „láz‖ ellenszereként a bizottságok egyre nagyobb „rosta‖szerephez jutottak. A házszabály szerint csak arról a képviselői módosìtó javaslatról kell szavazni, amely elnyerte legalább egy kijelölt bizottságban a bizottság jelen lévő tagjai egyharmadának támogatását.

5.3. 12.5.3. A képviselők módosító javaslatai

236 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A képviselői módosìtó javaslat önálló parlamenti intézmény, a képviselet lényegéhez tartozik. A módosìtási jog gyakran a kisebbségi vélemények tolmácsolója, nemritkán az ellenzék fegyvere, bár nem kizárt, hogy kormánypárti képviselők is élnek vele. A módosìtó javaslat lényege, hogy – amennyiben a képviselő a végsőkig kitart, és javaslata a házszabálynak megfelel – arról a parlamentnek külön szavaznia kell. A módosìtó javaslat korántsem mindig harmonikus eszköz. Tetézi a vele szemben táplált ellenszenvet, hogy a képviselők a döntéshozatal magas szintjén, a plénum nyilvánossága előtt s a döntéshozatal utolsó pillanatáig élhetnek (élnek) vele. Az intézmény alkalmas lehet az obstrukcióra, megzavarhatja a törvényjavaslat koncepcióját, ezért egyetlen kormányzat sem szereti túlságosan. A parlamenti jogban a módosìtó javaslatok változatos korlátai ismeretesek: ilyen például az ìrásbeliség, az indokoltság, a kellő komolyság megkövetelése, a benyújtás határidőkhöz kötése, a kollektivitás előìrása, a kötelező bizottsági szűrés stb. A magyar parlamenti jogban erősek a képviselői módosìtó javaslat korlátai. Módosìtó javaslat az általános vita lezárásáig ìrásban, indokolással ellátva az elnöknél nyújtható be a törvényjavaslat konkrét normaszövegéhez. A kötelező bizottsági szűrésről már volt szó. A bizottságok rostaszerepét oldja – mégis gátat jelent –, hogy egyharmados bizottsági támogatottság hiányában szavazni azokról a képviselői módosìtásokról kell, amelyekről a szavazást a javaslattevő frakció vezetője ìrásban kérte (egy döntési javaslat határozathozatalakor legfeljebb három alkalommal kérheti). A módosìtó javaslatoknak határidős korlátai is vannak, azt főszabályként az általános vita lezárásáig lehet benyújtani. A részletes vitában a képviselő csak a korábban benyújtott módosìtó javaslathoz kapcsolódóan terjeszthet be ún. kapcsolódó módosìtó javaslatot. Korlátozott a módosìtási jog a különleges törvényalkotási eljárásokban, ìgy például kivételes eljárásban, a nemzetközi szerződések megalkotásakor vagy a költségvetési törvényjavaslat esetében. A képviselői módosìtási jognak jogvesztő határideje van a törvényhozás felgyorsìtása érdekében bevezetett kivételes törvényalkotási eljárásban. A kivételes eljárásban csak az eljárást elrendelő parlamenti határozatot követő 21 napon belül lehet a törvényjavaslathoz módosìtó javaslatot benyújtani. Sürgős tárgyalás elrendelése esetén a módosìtáshoz rendelkezésre álló idő nyolc napra rövidül. A törvényhozás racionalizálását célzó erős korlátok ellenére megállapìtható, hogy a magyar parlamenti jogban a képviselői módosìtó javaslat bizonyos szabadságfokkal is rendelkezik. A módosìtó javaslat tárgyköre korlátlan, s arra a rendelkezési elv érvényes: a képviselő ura saját módosìtó javaslatának, a végsőkig kitarthat. A módosìtás a vita bezárásáig megváltoztatható és a szavazás megkezdéséig bármikor visszavonható. Ez utóbbi ellenszere, hogy a visszavont javaslatot bármelyik képviselő „felélesztheti‖, sajátjaként előterjesztheti.

5.4. 12.5.4. A törvényjavaslatok vitája a parlamenti plénumon A parlamentek több olvasatban és nemritkán több fordulóban tárgyalják a törvényjavas- latokat.38 A magyar házszabály a jelentős törvényjavaslatok esetében kétfordulós tárgyalásra biztatja a parlamentet. (Az első fordulóban a koncepciót, a törvényjavaslat elveit, a másodikban a javaslat kidolgozott szövegét vitatja meg az Országgyűlés.) Az Országgyűlésben a törvényjavaslatok kétolvasatos tárgyalása ismert, a törvényjavaslatnak általános és részletes vitája van. A vita együttesen is lefolytatható, de módosìtó javaslat esetén mindig kétolvasatos tárgyalást kell tartani. Az általános vita célja a törvényjavaslat szükségességének, szabályozási elveinek, indokolásának, koncepciójának tisztázása. A gyakorlatban az általános vita az előterjesztő rendszerint a Kormány – expozéjából, a kijelölt bizottság ajánlásából és a frakciók vezérszónokainak hozzászólásaiból áll, ezt egészìthetik ki a képviselői hozzászólások. Az általános vita lezárásakor a parlament dönt arról, hogy a törvényjavaslatot részletes vitára bocsátja-e. A részletes vita célja a módosìtással érintett szakaszok körüli álláspontok tisztázása. A részletes vitában rendre három fél, a Kormány, a bizottság és a képviselő ütközik, a politikai tagoltság szerint pedig az ellenzéki és a

237 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

kormánypártok. A részletes vitában kizárólag a módosìtó javaslathoz vagy a módosìtó javaslattal érintett részhez lehet hozzászólni. A részletes vita lezárását követően kezdődik a szavazási procedúra a törvényekre előìrt szavazatszám szerint. Először a módosìtó javaslatokról, a módosìtásokkal érintett rendelkezésekről kell szavazni. Azokról a módosìtó javaslatokról, amelyekkel a Kormány egyetért, az Országgyűlés egy szavazással határoz. E megoldás racionalizálja a parlamenti döntéshozatalt. Bármely frakcióvezető kérheti, hogy legfeljebb három módosìtó javaslatról az Országgyűlés külön szavazzon. A részletes vita és a módosìtó javaslatokkal érintett rendelkezések feletti szavazás után, legkorábban a szavazást követő öt nap elteltével, zárószavazást kell tartani a törvényjavaslat egészéről. A magyar házszabály ismeri a zárószavazás előtti záróvita intézményét. A záróvita akkor nyìlik meg, ha a részletes vitában megszavazott rendelkezések nincsenek összhangban az alkotmánnyal, a törvényekkel vagy önmagukkal, s erre nézve módosìtó javaslat érkezett. A kijelölt bizottság és az Alkotmányügyi bizottság hivatalbóli kötelessége a belső alkotmányvédelem, az odafigyelés ebben a korrekciós jellegű törvényalkotási szakaszban. Más a tárgyalási menetrend, amikor az Országgyűlés a törvényjavaslatot kivételes eljárásban tárgyalja. A kivételes eljárást valamennyi kezdeményezésre jogosult kérheti, s arról a parlament a jelen lévő képviselők négyötödének szavazatával dönt. Kivételes eljárásban csak a minősìtett többséget nem igénylő törvények tárgyalhatók. Nem kérhető kivételes eljárás a költségvetési és a zárszámadási törvényről sem. Kivételes eljárás elrendelése után az elnök nyomban kijelöli azt a bizottságot, amely tulajdonképpen lefolytatja a törvényjavaslat érdemi vitáját. A bizottsági vita végeztével ez a kivételes tárgyalás lényege – a törvényjavaslatot az Országgyűlés napirendjére fel kell venni, és azt a plénum együttesen, azaz a nyugodt, kétolvasatos tárgyalás mellőzésével tárgyalja. Az előterjesztői expozé, a bizottsági ajánlás és frakciónként egy-egy hozzászólás után az Országgyűlés rögtön határozatot hoz. A törvényjavaslat feletti szavazás házszabályszerűsége a törvények érvényességi kelléke. A szabályszerűen elfogadott és a házelnök által aláìrt törvény kihirdethető. A kihirdetés a törvényalkotás zárómozzanata. A kihirdetés a köztársasági elnök hatásköre, arról a következőkben szólunk.

6. 12.6. A PARLAMENTI ELLENŐRZÉS A kormányzat ellenőrzése a parlament önálló funkciója. Amìg a törvényhozás és a végrehajtás között a megkülönböztetés meglehetősen nehéz, a hatalommegosztás sok szempontból mesterkélt, addig a parlamenti ellenőrzés a politikai nyilvánossághoz kapcsolódó tisztább funkció. Az ellenőrzési funkció történetileg is jobban illik a laikus jellegét soha fel nem adó képviseleti demokráciához, a nem mindig szükségszerűen professzionista honatyákhoz. A XX. század második felében jellemző alkotmányos tendencia az erősödő végrehajtó hatalom mellett a parlamenti ellenőrzési funkció hangsúlyozása. A konszolidált jogállamok parlamentjei inkább ellenőrző, mint törvényhozó tìpusú szervek.39 A parlamenti ellenőrzés eszköztára folyamatosan szélesedik, differenciálódik, s már nemcsak a kormányra, hanem az egész kormányzati rendszerre kiterjed. A parlamenti ellenőrzés többféle tìpusa közül az első nagyon lényeges szint a parlamenti plénumon, a plénum nyilvánossága előtt gyakorolt ellenőrzés. A plénum mellett jelentős szerepet játszik a kormányzati ellenőrzésben a bizottsági rendszer. Végül a parlamenti ellenőrzési funkcióhoz kapcsolódva önálló, az ellenőrzésre szakosodott szervek jönnek létre, tipikusan ilyen a számvevőszék. A plénumon gyakorolt ellenőrzés tartalmilag a kormányok parlament előtti felelősségét valósìtja meg. A felelősség egyik központi alkotmányjogi intézménye a bizalom, amely megadható, megvonható. A bizalom megadásakor, a kormányok bemutatkozásakor a többségi elv szerint működő parlamentek általában szavaznak a kormány programjáról is. A folyamatos parlamenti ellenőrzés iránytűje a megadott bizalom és a parlament által elfogadott kormányprogram.

238 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

6.1. 12.6.1. A beszámoló, a jelentéstétel, a tájékoztató és a politikai vita A plénumon gyakorolt ellenőrzés ismert formája a beszámoló, amely az erősebb parlament előtti felelősséget – már-már a hatalom egységét – valló kormányzati rendszerek sajátja. A hatalommegosztást árnyaltabban és tökéletesebben kidolgozó rendszerek nem alkalmaznak ilyen erős ellenőrzési-felelősségi intézményt. Az ellenőrzés finomabb, az adott szervtìpus önállóságát elviekben jobban tisztelő formája a jelentéstétel és a tájékoztató. Az 1989-es köztársasági alkotmány az erősebb ellenőrzés elvén áll, előìrja a Kormány rendszeres beszámolási kötelezettségét. A Kormány beszámolóját a miniszterelnök – kivételesen a Kormány által megbìzott miniszter – terjeszti az Országgyűlés elé. Mivel a kormánybeszámoló a parlamenti jog központi intézményét, a bizalmi kérdést érinti, a kormánybeszámoló feletti általános politikai vitára általában a nagyobb képviselői aktivitás jellemző, különösen az ellenzéki frakciók részéről. Az általános, rendszeres, a kormányprogram igazolására vagy korrekciójára hivatott politikai beszámolón túl léteznek olyan speciális tárgykörök, amelyekre nézve a Kormánynak önálló beszámolási kötelezettsége van. Így például a Kormány beszámol az Országgyűlésnek a jogalkotási programról és annak végrehajtásáról. Beszámolási és tájékoztatási kötelezettségek találhatók az évenként elfogadott költségvetési törvényekben is. A Kormány a zárszámadás során valójában beszámol az Országgyűlésnek. (Tételesen beszámol például a költségvetési évben történt kezességvállalásokról, a költségvetés előirányzatainak módosìtásáról.) Az 1989-es alkotmány előìrja valamennyi kormánytag Országgyűlés előtti beszámolási kötelezettségét is. A beszámolóra nincs határidő, ìgy ez az Országgyűlés akaratától, kezdeményezésétől függ. A miniszter beszámolási kötelezettsége a miniszter parlament előtti felelősségét teremti meg. A német megoldásra (kancellárdemokrácia) hasonlìtó magyar kormányzati modellben a miniszteri beszámoló sajátos kapcsolatban van a bizalmi intézménnyel: a beszámoló akár többszöri elutasìtása sem eredményezi a miniszter leváltását, mivel a kormánytagság a miniszterelnök akaratától függ. Egyes minisztereket speciális beszámolási kötelezettség is terhelhet. Az ellenőrzés tág horizontját bizonyìtja a parlament előtt beszámolásra (jelentéstételre, tájékoztatásra) kötelezettek széles köre. A parlamenti ellenőrzésre hivatott szervek (ombudsman, számvevőszék) ellenőrző tevékenységének produktuma értelemszerűen megjelenik az Országgyűlés plénumán. A Magyar Nemzeti Bank elnöke, a Gazdasági Versenyhivatal elnöke évente beszámol az Országgyűlésnek a bank, illetve a hivatal tevékenységéről. A kormányzati szerveken túlmutató, éppen ezért vitatható beszámolási kötelezettségek is előfordulnak a magyar közjogban. Ilyen például a legfőbb ügyész, az MTA elnöke, valamint az Országos Választási Bizottság beszámolója. Az első sérti aközvád függetlenségének, politikamentességének elvét, az utóbbiak pedig egy társadalmi tìpusú szervvel szemben állìtanak fel közjogi kötelezettséget. Hasonló problémát vet fel az Országyos Igazságszolgáltatási Tanács elnökének éves tájékoztatója is. Valamennyi beszámoló a plénumhoz kötött ellenőrzési forma, amelyről a parlamentnek – vita után – döntenie kell. Elvileg az ìrásban elkészìtett beszámolókat a parlament vita nélkül is tudomásul veheti, ám ebben a pillanatban formálissá válhat a parlamenti szerep, sérülhet az ellenőrzés lényege, a parlamenti nyilvánosság. Az alkotmány és a külön törvények alapján beszámolásra kötelezettek beszámolóját a házszabály alkalmazásában jelentésnek kell tekinteni. A jelentéshez a kijelölt bizottság ajánlást tehet. A jelentésnek csak általános vitája van, ahhoz módosìtó javaslat nem tehető. A jelentés elfogadásáról az Országgyűlés határozattal dönt. A parlamenti ellenőrzés sajátos formája a politikai vita. A politikai vita bármely átfogó, politikai témakörben kezdeményezhető, elrendelhető. A politikai vita során ellenőrizhető a Kormány álláspontja az adott nagy jelentőségű kérdésben (például milyen külpolitikai koncepciója van a Kormánynak). A házszabály szerint a Kormány vagy a képviselők egyötödének ìrásbeli indìtványára az Országgyűlés politikai vitát tart, amely a Kormány nyilatkozatával kezdődik és viszonválaszával zárul. Politikai vitát csak rendes ülésszakon lehet tartani, s azt mindig időkeretben kell tárgyalni, amely négy óránál kevesebb nem lehet.

239 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

6.2. 12.6.2. Az interpelláció és a kérdés A parlamenti plénumhoz kapcsolódó ellenőrzési eszközök egyik leggyakrabban alkalmazott, a képviselők körében népszerű formája az interpelláció és a kérdés. Az interpellációs és kérdezési idők, napok, órák (question time, Fragestunden) a világ szinte valamennyi parlamentjében létező, jellegzetes munkaformák. Ha az emlìtett intézményeket a parlamenti ellenőrzés nézőpontjából vizsgáljuk, azt kell megállapìtani, hogy a bizalom szemszögéből az interpelláció a veszélyesebb, amelynek leglényegesebb kelléke a választ minősìtő— esetleg elutasìtó —parlamenti határozat. Az interpelláció a képviselők egyéni vagy kollektìv joga, ám a határozatkényszer miatt az intézmény kikerül a képviselő kezéből, a képviselő legfeljebb a viszonválasszal befolyásolhatja a parlamenti határozatot. Az interpelláció tehát a Kormány, illetve a miniszteri felelősség érvényesìtésének egyik lehetséges formája, bár a negatìv eredmény nem vonja maga után automatikusan a bizalmatlanságot, a lemondási kötelezettséget. A miniszterelnöki kormány esetében a választ elutasìtó parlamenti határozat veszélyességi foka – közjogi értelemben – elenyésző, annak a miniszterelnököt politikailag befolyásoló tartalma van. A magyar házszabályok értelmében, ha a képviselő és az Országgyűlés az interpellációra adott választ elutasìtotta, az interpellációt a hatáskörrel rendelkező bizottság(ok)nak kell kiadni. Az interpelláció által felvetett közérdekű ügy megoldása – a gyakorlat is ezt bizonyìtja40 – elhúzódhat, mivel nincs a bizottságot kötő kivizsgálási határidő. A bizottság ìrásos jelentése alapján az elutasìtott interpelláció újbóli tárgyalását az Országgyűlés – legkésőbb a következő ülésen – napirendre tűzi. A parlament utólag helyesnek ìtélheti a választ vagy megerősìtheti korábbi elutasìtó döntését. Az utóbbi esetben a bizottságot intézkedési javaslat kidolgozására kéri fel. Az egyszerű, napirendtől független, angol tìpusú kérdés veszélytelenebb ellenőrzési forma. Az egyszerű kérdésnél hiányzik a legfőbb kellék, a parlamenti határozat, s a képviselő viszontválaszra sem jogosult. A kérdezett felvilágosìtást (és nem választ) ad. Az egyszerű kérdés az interpellációhoz viszonyìtva tehát formátlanabb intézmény. Az egyszerű kérdés formátlanságára jellemző az is, hogy azt ìrásban az ülésnapot megelőző munkanapon 12 óráig lehet az elnöknél benyújtani. A kérdezettek, a felvilágosìtást adók köre is jóval szélesebb, mint az interpelláció cìmzetti köre. A magyar alkotmány szerint a képviselők az ombudsmanhoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz, a Kormány bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. A legfőbb ügyészhez intézhető interpellációval foglalkozik a 3/2004. (II. 17.) AB határozat, miszerint a hozzá intézett interpellációra adott válaszának el nem fogadása nem érinti közjogi helyzetét. Az interpelláció a parlamenti jog formalizáltabb, eljárásilag kidolgozottabb intézménye. Az interpellációt ìrásban, rövid tényleìrással (azaz indokolással) a tárgyat cìmszerűen megjelölve, időben korábban – az ülés előtt négy nappal – kell benyújtani az elnöknél, aki azt megküldi az interpelláltnak, illetve bejelenti az Országgyűlésnek. Az elmondott interpellációra főszabályként azonnali szóbeli válaszadási kötelezettség áll fenn. Az interpelláció cìmzettjének kivételesen, az Országgyűlés engedélyével joga van ahhoz, hogy a választ harminc napon belül ìrásban adja meg. A magyar alkotmányjog csak az interpelláló képviselő esetében ìr elő személyes jelenlétet, ha a képviselő nincs jelen, az interpellációt visszavontnak kell tekinteni. A parlamenti jog a válasznál nem követeli meg a személyes jelenlétet, megengedi a helyettesìtést. Az interpellált minisztert az államtitkár szükség szerint teljes jogkörben helyettesìtheti, a miniszterelnök esetében első renden a helyette válaszadásra feljogosìtott személy léphet elő. A miniszterelnök kiemelkedő alkotmányjogi pozìciója következtében a személyes válasznak nagy politikai súlya van. Közjogi előìrások hiányában személyes válaszadási kötelezettsége a kormányszintű hatásköröket érintő interpellációknál, illetve az egyik tárca hatáskörébe sem sorolható általános politikai kérdéseknél jelölhető meg. A miniszterelnök mindenekelőtt a bizalmat, a felelősséget érintő interpellációkra köteles személyesen válaszolni, hiszen a végrehajtó hatalom körében egyedül az ő tisztsége származik közvetlenül a parlamenttől a klasszikus parlamenti többség elve szerint. Az egyes ülésszakokon, üléseken belül az interpellációk, kérdések elmondásának napjáról az Országgyűlés dönt. Az interpelláció (kérdés) elmondásának napjáról értesìteni kell az interpelláló képviselőt és az interpelláltat. Az

240 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

interpellációs és kérdezési nap parlamenti hagyománnyá válhat, rögzülhet a politikai köztudatban a szélesebb közvélemény előtt is. A házszabály maximálja a beszédidőt (az interpelláló képviselőnek három perce van az interpelláció elmondására, majd további egy perc a viszontválaszra, az interpelláltnak négy perc áll rendelkezésére). Az interpellációk és kérdések elmondásának sorrendjét – főszabályként – a benyújtás, az interpellációs könyvbe való bejegyzés időbeni sorrendje határozza meg. Az interpelláció és a kérdés tárgyalására hetente legalább kilencven percet kell biztosìtani. Valamennyi frakció számára lehetővé kell tenni, hogy legalább egy általa benyújtott interpelláció és kérdés tárgyalására sor kerüljön. Az 1994. évi házszabály új intézményként szabályozza az azonnali kérdések és válaszok óráját, amelyre hetente legalább egyszer – hatvan percet biztosìtva – kell sort kerìteni. A kérdező képviselők személyét és a kérdés tárgyát az ülésnap megnyitását megelőzően egy órával a frakcióvezető jelenti be. A válaszadásra kötelezettek kötelesek az ülésteremben tartózkodni. Az első körben az ellenzéki frakciók erősorrendben tehetnek fel kérdéseket. A kérdés és a válaszok, továbbá a viszontválaszok ideje maximált, kettő-kettő, illetve egy-egy percben.

6.3. 12.6.3. A bizottságok szerepe a parlamenti ellenőrzésben A bizottságoknak a parlamenti jogban rendszeresen visszatérő jelzője, hogy ellenőrző tìpusú szervek. A bizottságok közreműködése az ellenőrzésben folyamatossá, szakszerűbbé, hatékonyabbá teheti a parlamenti ellenőrzést. A bizottsági szerep összekapcsolódik más ellenőrzésre hivatott intézményekkel, ìgy például az interpellációval (lásd interpellációs válasz elutasìtása), illetve a beszámoltatással (a beszámolót a kijelölt bizottságnak véleményeznie kell). Nagy és felelősségteljes hatásköre van a bizottságoknak a kormányzat létrehozatalának parlamenti feladataiban. A hatáskörrel rendelkező bizottság a parlamenti döntés előtt meghallgatja és véleményezi – a köztársaságielnökjelölt és a miniszterelnök-jelölt kivételével – a vezető közjogi tisztségek várományosait, például az alkotmánybìrónak, a Legfelsőbb Bìróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, az ombudsmannak, az Állami Számvevőszék elnökének jelölt személyeket. Az illetékes állandó bizottság a köztársasági elnöki kinevezés előtt meghallgatja és véleményezi a miniszterjelölteket. A törvény az államfő vagy más közjogi méltóság (például a parlamenti elnök) által kinevezettek szélesebb körében is előìrhatja a bizottsági meghallgatást, s bővìtheti ezt a parlamenti gyakorlat is (például az MNB elnökének, a Magyar Rádió és a Magyar Televìzió elnökének, nagyköveteknek, az Országgyűlés főtitkárának javasolt jelöltek bizottsági meghallgatása). A bizottsági állásfoglalásnak nincs a parlamenti hatáskört automatikusan kötő szerepe, mégis jelentősen befolyásolhatja a parlamenti határozatot. Hasonló álláspontra helyezkedik a 48/1991. (IX. 26.) AB határozat, miszerint a bizottsági meghallgatás és állásfoglalás a kinevezési eljárás érvényességi kelléke, amelynek meglétét az előfeltételek között vizsgálni kell. A bizottsági állásfoglalás befolyásolhatja az államfőt, ám magát a döntést nem köti. A parlamenti állandó bizottságok általános ellenőrzési jogainak alkotmányos alapjai vannak, az alkotmány mindenkit kötelez a bizottság által kért adatok közlésére, a bizottság előtti nyilatkozat- és vallomástételre. Ez az alkotmányos tétel erős és széles ellenőrzési pozìciót biztosìt a bizottságoknak. Az alkotmányt sérti meg az az állami, társadalmi szervezet, jogi vagy természetes személy, aki nem tesz eleget ennek a kötelezettségnek. A bizottságok kezdeményezési joga az ellenőrzés területén szinte korlátlannak tekinthető, a bizottságok saját kezdeményezésükre a működési területüket érintő bármely kérdést megtárgyalhatnak, és abban állást foglalhatnak. Az ellenőrzés horizontja nem zárul le a végrehajtó hatalomnál, bár kétségtelenül ez a leginkább célzott terület. A végrehajtó hatalom ellenőrzését több garancia biztosìtja. Ilyen garancia az összeférhetetlenség a kormánytagság és a bizottsági tagság között: ha a képviselő miniszterelnök, miniszter vagy államtitkár, nem lehet országgyűlési bizottság tagja.

241 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A Kormány tárgy szerint érintett tagja – a bizottság hìvására – köteles megjelenni és felvilágosìtást adni a bizottság ülésén. A bizottság ülésén a meghìvottat a helyettesìtésére jogosult személy is képviselheti. A bizottsági tagok kétötödének kérésére a bizottság meghallgatást tart. A bizottság köteles évente legalább egy alkalommal meghallgatni azt a minisztert, akit kinevezése előtt meghallgatott. A bizottságok javaslataikkal, kezdeményezéseikkel a kormányzati és a jogvédő szervekhez egyaránt közvetlenül fordulhatnak. A bizottságok javaslataival az érintett állami szervek kötelesek érdemben foglalkozni, s annak eredményéről a bizottságot tájékoztatni. A bizottsági szerepnek a hatalommegosztás elve határt is szab: a bizottságok kezdeményezései nem korlátozhatják az állami szervek hatáskörét és felelősségét. A parlamenti ellenőrzés folyamatosságát a ciklusra megválasztott állandó bizottságok biztosìtják, ám az ágazati szempontból merev állandó bizottsági rendszer nem lehet a parlamenti ellenőrzés egyedüli, kizárólagos letéteményese. Az ellenőrzés rugalmasabb, mozgékonyabb, az ellenzék által kedveltebb eszközei a parlamentekben a vizsgálóbizottságok, valamint az ad hoc bizottságok. A házszabály szerint az Országgyűlés bármely kérdés megvizsgálására vizsgálóbizottságot küldhet ki, továbbá eseti bizottságot alakìthat meghatározott ügyek intézésére. Az eseti bizottság elnöke és alelnöke csak képviselő, tagjainak fele nem országgyűlési képviselő is lehet, tanácskozási joggal. Kötelező létrehozni a vizsgálóbizottságot, ha azt a képviselők legalább egyötöde indìtványozza. A vizsgálóbizottság tevékenységéről jelentést készìt. Az 50/2003. (XI. 5.) AB határozat szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta törvényben az alkotmány rendelkezéseinek (például a közügyek megvitatásának szabadsága, személyiségi jogok, jogorvoslathoz való jog) megfelelően az állandó és ideiglenes bizottságok vizsgálati tevékenységének rendjét, és nem teremtette meg a bizottsági vizsgálatok hatékonyságának törvényi feltételeit. Léteznek, adódhatnak fokozottabban ellenőrizendő ügyek, tárgykörök. Tipikusan ilyen a nemzetbiztonsági tevékenység kérdése, amelyről az illetékes miniszter rendszeresen köteles tájékoztatni a Nemzetbiztonsági bizottságot. Mint a parlamenti jog minden szelete, az ellenőrzési funkció s az egész ellenőrzési kelléktár is politikailag meghatározott a mindenkori parlamenti politikai térkép szerint. A politikai meghatározottság oldaláról feltétlenül szükséges hangsúlyozni azt, hogy a parlamenti ellenőrzés az ellenzék felfogásához áll közel, az ellenőrzés az ellenzéki frakciók kedvelt terepe. A dolgok rendje szerint a többségi elven működő kormányzat nem túlságosan szereti ellenőrizni önmagát, az interpellációkat inkább az ellenzéki képviselőcsoportok jegyzik, a vizsgálóbizottságokat is ők kezdeményezik. Az ellenőrzés a stabil többségre számìtható parlamenti rendszerekben nem jelent nagy kormányzati veszélyt, a politikai nyilvánosság jóvoltából mégis demokratikus társadalmi kontrollt biztosìt.

7. 12.7. A PARLAMENT EGYÉB FELADAT- ÉS HATÁSKÖREI a) Az Országgyűlés meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. Ezen túl szinte valamennyi állami szerv legitimációja az Országgyűléstől ered. E funkciókörön belül megválasztja a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt, az Alkotmánybìróság tagjait, az ombudsmanokat, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Legfelsőbb Bìróság elnökét s a legfőbb ügyészt. A Kormány kivételével a választott szervek megbìzatási ideje a hatalommegosztás elvét erősìtve elkülönül a parlamenti ciklusidőtől. E közjogi tisztségviselőket tehát nem szükségszerűen az alakuló ülésén választja a parlament. A választás, a miniszterelnök kivételével, titkos szavazással történik. A megválasztott személyek az Országgyűlés előtt ünnepélyes esküt tesznek. A parlamenti választást jelölés és bizottsági meghallgatás előzi meg. A jelölésnek többféle útja-módja lehet: legalább 50 képviselő jelöli például az államfőt, parlamenti jelölőbizottság az alkotmánybìrákat. Jelölési, javaslattételi jog illeti meg az államfőt is; a köztársasági elnök javaslatára választja meg a parlament a miniszterelnököt, a Legfelsőbb Bìróság elnökét, a legfőbb ügyészt, az ombudsmanokat. 242 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A parlament nemcsak az emlìtett szervek létrehozásánál, hanem azok megszüntetésénél is hatáskörökkel rendelkezik (például összeférhetetlenség kimondása, felelősségre vonás kezdeményezése, felmentés). A parlament és az általa létrehozott egyes szervek kapcsolatáról másutt részletesen szólunk, itt általánosságban az állapìtható meg, hogy a parlamenti hatáskör az igazságszolgáltatást végző szervek irányában gyengébb, a végrehajtó hatalom irányában relatìve kiegyensúlyozott, a parlamenti ellenőrzést végző szervek felé erős. A kormányzati szervezetrendszer létrehozása talán a politikailag legmeghatározot- tabb parlamenti feladatkör. A tisztségek betöltése a végrehajtó hatalom világában egyértelműen a bizalmi elv, a politikai konszenzus, a pártkoalìciós megállapodások szerint történik. Más területeken (például a jogvédő szerveknél) a jogszabályok szakmai követelményeket is tartalmaznak, de itt sem lebecsülendő a parlamenti többség oldaláról a bizalmi elv. b) Sajátos feladatkörök jellemzik az Országgyűlés külügyi tevékenységét. A parlament nemzetközi szerződéseket köthet, kizárólag ő köti meg a Magyar Köztársaság külkapcso- latai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket. Hagyományos parlamenti hatáskör a békekötés (lásd 1945:V. tc., 1947:XVIII. tc.). A parlament dönthet számos más, az alkotmányban nem nevesìtett nemzetközi vonatkozású kérdésben (államok elismerése, nemzetközi szervezetekben tagság vállalása stb.). A parlament nemzetközi kapcsolataiért az elnök felel, az állandó bizottságok közül értelemszerűen leginkább a Külügyi és határon túli magyarok bizottsága hivatott a felmerülő ügyekben állást foglalni. A parlamenteknek az Interparlamentáris Unió (IPU) kìnál rendszeres együttműködést, amely nemzeti csoportokból tevődik össze. A magyar Országgyűlés úgy döntött [68/1990. (VIII. 14.) OGY határozat], hogy testületileg kìván tagja lenni az Interparlamentáris Uniónak. Az egyes parlamentek között kétoldalú kapcsolatok is kialakulhatnak. Ezt fejezi ki a magyar parlamentben a képviselők sajátos csoportosulása, a baráti tagozatok létrejötte. Az Országgyűlés napirendjén gyakran szerepelnek külügyi kérdések, a parlamenti jog egyes intézményei (napirenden kìvüli hozzászólás, interpelláció, politikai vita) beviszik a külpolitikát a Tisztelt Házba. A külpolitika különösen alkalmas az általános politikai vitára, amelyet a parlament elvi tartalmú határozattal vagy deklarációval zárhat le. Hagyomány, hogy a külföldi delegációk rendszeres vendégei a parlamenti plénumnak. c) Az Országgyűlés külügyi tevékenységére vonatkozó szabályokat jelentősen bővìtette a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozása. A csatlakozási szerződés aláìrását megelőző alkotmánymódosìtás eredményeképpen az alkotmány új 35/A. §-sal egészült ki, amely jogalkotási kötelezettséget teremtett az Országgyűlés számára, hogy az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének a részletes szabályairól törvényben rendelkezzen. Az Országgyűlés jogalkotási kötelezettségének az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvény megalkotásával, valamint a házszabály módosìtásával tett eleget. A megalkotott szabályok szerint a Kormány az Országgyűlés részére a kézhezvételt követően haladéktalanul megküld minden uniós jogszabálytervezetet, javaslatot és dokumentumot, amely az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepel. Az alkotmány rendelkezésein alapuló kötelezettség mellett az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a Kormány által képviselni kìvánt álláspontról, a Kormány pedig bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban megküldheti álláspontjavaslatát az Országgyűlésnek, és arról egyeztetést kezdeményezhet. Az Országgyűlés az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, amelyben megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni. A Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakìtja ki, és ha az európai uniós tervezet olyan tárgykört érint, amelynek szabályozásához az alkotmány értelmében az Országgyűlés minősìtett többségű döntése szükséges, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el. Az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményének döntése után a Kormány ìrásban tájékoztatja az Országgyűlést a döntésről. Az európai uniós tervezetek országgyűlési tárgyalása az állandó bizottságok feladata. A Kormány álláspontjavaslatával kapcsolatos állásfoglalás kialakìtása törvény eltérő rendelkezése hiányában az európai uniós ügyekkel foglalkozó bizottság hatáskörébe tartozik, amely a tárgykör szerint illetékes állandó bizottsággal együttműködik.

243 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

d) A parlament feladat- és hatáskörei között nagy jelentőségű a fegyveres erők honi vagy külföldi alkalmazásáról való döntés. Az alkotmány módosìtásáról szóló 2004. évi CIV. törvény e fenti feladatkörhöz kapcsolódóan több változtatással élt. A módosìtás elsősorban a fegyveres erők fogalmát változtatta meg. Korábban ugyanis a „fegyveres erők‖ fordulat alatt az alkotmány a Magyar Honvédséget, valamint a határőrséget értette. A határőrség feladatait tekintve azonban nem az ország területét a külső fegyveres támadásokkal szemben védelmező Magyar Honvédséghez, hanem a belső rendet fenntartó rendvédelmi szervekhez áll közelebb, ezért a törvény megváltoztatta a határőrség jogállását, amikor fegyveres erőből rendvédelmi szervvé minősìtette át. A 2004-es alkotmánymódosìtás másik iránya, hogy a minősìtett időszakok korábbi hézagos alkotmányi szabályozását új minősìtett időszakkal egészìti ki. A törvény az alkotmány által ismert minősìtett időszakok körét bővìtve kiegészìti az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntések felsorolását a megelőző védelmi helyzet minősìtett többséggel történő kihirdetésével, illetve meghosszabbìtásával. Az új minősìtett időszak kihirdetésére vagy korábbi elrendelés esetén annak fenntartására külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében kerülhet sor. Az Országgyűlés az erről szóló döntés meghozatalakor szabadon határozza meg a minősìtett időszak időtartamát, egyidejűleg a veszély elhárìtásához vagy a szövetségi kötelezettség teljesìtéséhez szükséges intézkedések megtételére hatalmazza fel a Kormányt. A megelőző védelmi helyzet a békeidőszaki rendhez képest magasabb fokú védelmi készültséget jelent, a rendkìvüli állapottól eltérően azonban nem ad módot az alapvetőjogoknak az alkotmány 8. § (4) bekezdése szerinti felfüggesztésére, vagyis a megelőző védelmi helyzetben hozott normatìv intézkedéseket az Alkotmánybìróság az alapvetőjogok korlátozásának alkotmányossági megìtélésére kialakìtott szükségességi/arányossági teszt alapján vizsgálhatja felül. Az alkotmány új 40/C. §-a felhatalmazza a Kormányt – az Országgyűlés hatáskörét „csorbìtva‖ –, hogy egyes esetekben engedélyezze a Magyar Honvédségnek, illetve a külföldi fegyveres erőknek az alkotmány 19. § (3) bekezdés j) pontja szerinti alkalmazását, illetőleg más csapatmozgásait. Ez az engedmény azonban csak a Magyar Honvédségnek az Európai Unió vagy az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazását, illetőleg más csapatmozgásait érinti. Garanciális szabály, hogy a Kormány a döntéséről haladéktalanul beszámol az Országgyűlésnek a köztársasági elnök egyidejű tájékoztatása mellett. Az ideiglenes magyar alkotmány a békés átmenet féltése miatt „fegyveres rendelkezésekkel‖ van tele, felkészült az esetleges rendkìvüli helyzetre. Az alkotmány a rendkìvüli jogrend három formáját nevesìti: a rendkìvüli állapotot (külső támadás, hadiállapot esetén) [19. § (2) bek. g), h) pontja], a szükségállapotot (belső válsághelyzetben) [19. § (2) bek. i) pontja], továbbá a veszélyhelyzetet [35. § (3) bek.]. A rendkìvüli jogrend bevezetése, kihirdetése az Országgyűlés hatásköre. E hatáskör, valamint a hadügyek terén emlìtett parlamenti hatáskörök általános jellemzője, hogy azok nem kizárólagos parlamenti hatáskörök, azokat a parlament akadályoztatása esetén az államfő gyakorolja. Rendkìvüli állapot idején a parlament (államfő) által létrehozott Honvédelmi Tanács gyakorolja az Országgyűlés hatáskörét, az általa átruházott jogokat. A magyar alkotmányos szabályozás sajátossága, hogy az Országgyűlés szinte bármikor „visszaveheti‖, felülvizsgálhatja az átadott hatásköröket. e) Az alkotmány által nevesìtett parlamenti hatáskörként kell még megemlìteni az önkormányzatok feloszlatásának jogát, az állami területi beosztással kapcsolatos hatásköröket, a közkegyelem gyakorlásának és a népszavazás elrendelésének a jogát. Természetszerűleg az alkotmányon túl más törvények is nevesìthetnek országgyűlési hatásköröket. Az Országgyűlés döntési jogköre tehát jóval szélesebb az alkotmányban kifejezett hatásköri taxációnál, ma már közel háromszáz konkrét parlamenti hatáskörrel találkozhatunk (ìgy az Országgyűlés dönt a bìróságok szervezéséről, megszüntetéséről, megválasztja az Országos Választási Bizottságot, költségvetési szervet létesìthet, kitüntetéseket alapìthat stb.). Az egyes konkrét parlamenti hatáskörök vagy normatìvákban (törvényekben, jogi iránymutatásokban)vagy konkrét határozatokban realizálódnak.

8. 12.8. AZ ORSZÁGGYŰLÉS SZERVEZETE ÉS MEGALAKULÁSA A magyar parlament 1945-ig kétkamarás volt, azóta egykamarás szerkezetű, bár nemzetközi példákra hivatkozva állandóan visszatér a második kamara igénye.41 A négy évre választott egykamarás Országgyűlés 386 tagból áll, amely hasonló lakosságszámú országok viszonylatában elég magas mandátumszámnak minősìthető. Kétségtelen, hogy a létszám radikális csökkentése a választási rendszer teljes átalakìtását eredményezné.

244 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

8.1. 12.8.1. Az Országgyűlés alakuló ülése A belső szervezet kiépìtése a megalakulással kezdődik. Az Országgyűlés alakuló ülését a választásokat követő egy hónapon belül az államfő hìvja össze és nyitja meg. A tisztségviselők megválasztásáig az alakuló ülést régi parlamenti szokás szerint a korban legidősebb képviselő mint korelnök vezeti, a jegyzői teendőket a négy legfiatalabb képviselő mint korjegyző látja el. Az alakuló ülés lényegében három feladatot teljesìt: – igazolja a képviselői mandátumokat, – létrehozza a parlament belső szervezetét, – a parlamentarizmus szabályai szerint kormányt alakìt. A mandátumigazolás intézménye a parlamentarizmussal együtt született, ez teszi teljessé, legitimmé a képviselői mandátumot. A mandátumigazolás valamennyi megbìzólevélre kiterjedő deklaratìv parlamenti aktus. Az alakuló ülés a korelnökből és korjegyzőkből álló mandátumvizsgáló bizottság jelentése alapján határoz a mandátumokról, és ezzel egyben megállapìtja a parlament közjogi legitimitását is. A képviselők igazolásuk után esküt tesznek. A mandátumigazolást az Országgyűlés tisztikarának (elnök, alelnökök, jegyzők) megválasztása követi. Az alelnökök és a jegyzők számáról nincs közjogi előìrás, arról az Országgyűlés esetenként dönt, a politikai megállapodások szerint.42 A tisztségviselőket a frakcióvezetők indìtványára és a korelnök javaslatára az Országgyűlés titkos szavazással választja meg, majd működésüket megválasztásuk után azonnal megkezdik. Megbìzatásuk a ciklus egészére szól, a megszűnés egyéb módjait (lemondás, felmentés stb.) a házszabály tartalmazza. Az alakuló ülésen jelentik be a képviselőcsoportok (frakciók) megalakìtását, elnevezését, vezetőinek és tagjainak nevét. Az alakuló ülésen jön létre a Házbizottság. A megalakulást követően hozza létre a parlament az állandó bizottsági rendszerét. Az ünnepélyes keretek között zajló alakuló ülések politikai korszakváltások határkövei, és azokat nagy figyelemmel kìséri az érdeklődő közvélemény is. Az alakuló ülést követően hirdet kormányprogramot a választások mindenkori győztese, amely legalább egy parlamenti ciklusra távlatosan meghatározza a fő politikai irányokat.

8.2. 12.8.2. Az Országgyűlés tisztségviselői Az Országgyűlés tisztségviselői az elnök, az alelnökök és a jegyzők. Az elnöki és az alelnöki tisztség minden más munkaviszonnyal összeférhetetlen, e tisztségviselők más kereső foglalkozást nem folytathatnak és dìjazást egyéb tevékenységükért (a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet leszámìtva) nem fogadhatnak el. A parlamenti elnök közjogi pozìciója közel áll az államfőéhez. A köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja az államfői megbìzatás idő előtti megszűnése vagy az államfő akadályoztatása esetén. Az ideiglenes államfői jogkör korlátozott, nem illeti meg például a vétójog, illetve a feloszlatás joga. A „helyettesìtés‖ idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja. A Magyar Köztársaságban 1989. október 23. és 1990. augusztus 3. között a parlamenti elnök mint ideiglenes köztársasági elnök gyakorolta az államfői jogokat. Az államfői tisztséggel való rokonságból is következik, hogy a parlamenti elnökkel szemben alkotmányos követelmény a pártokfelettiség, a semlegesség és az objektivitás. A parlamenti elnöki tisztség magas közjogi értékét jelzi több alkotmányos rendelkezés: ìgy például a parlament feloszlatása előtt az államfő köteles kikérni a házelnök véleményét is, rendkìvüli jogrend idején a parlament akadályoztatásának tényét a házelnök, a miniszterelnök és az Alkotmánybìróság elnöke együttesen állapìtja meg, a házelnök tagja a Honvédelmi Tanácsnak. Az elnök védi az Országgyűlés jogait, őrködik a T. Ház méltósága és tekintélye felett, ügyel a házszabályok helyes alkalmazására, szervezi az Országgyűlés belső életét.

245 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

Az elnök az országgyűlési ülésszakok (ülések) előkészìtésének központi alakja, a Ház bizottság elnöke. A házelnök a parlamenti jog „postaközpontja‖, hozzá kell benyújtani a tárgysorozatra szánt javaslatokat, indìtványokat, kezdeményezéseket (ìgy például a törvényjavaslatokat, interpellációkat, módosìtó javaslatokat). Az elnök gondoskodik a tárgyalási anyagok határidőn belüli szétküldéséről. Az üléseket az elnök nyitja meg, s a Házbizottság ajánlása alapján javaslatot tesz az ülés napirendjére. Az Országgyűlés tanácskozásait az elnök vezeti: megadja a szót, meghatározza a hozzászólók sorrendjét, gyakorolja fegyelmi jogkörét a renitens képviselőkkel szemben (figyelmeztet, rendreutasìt, megvonja a szót). Az elnök feladata fellépni az obstrukció ellen. Az elnök a szavazási procedúra, a parlamenti döntéshozatal kulcsfigurája. Az elnök teszi fel szavazásra a kérdést, megállapìtja a szavazás eredményét és határozatilag kihirdeti az országgyűlési döntéseket. Az elnök hivatalos és ünnepélyes alkalmakkor képviseli az Országgyűlést, szervezi az Országgyűlés nemzetközi kapcsolatait. Az elnöknek az Országgyűléssel mint munkaszervvel kapcsolatos további feladatai: – koordinálja a bizottságok tevékenységét (intézményes formája a bizottsági elnöki értekezlet); – kapcsolatot tart a frakciókkal (intézményes formája a Házbizottság); – jóváhagyja az Országgyűlés hivatali szerveinek ügyrendjét, kinevezi vezetőit. Az elnököt akadályoztatása esetén vagy megbìzásából az egyik alelnök helyettesìti. A parlamenti mindennapokban s főként az ülésvezetési jogkörben az elnök és az alelnökök racionális munkamegosztásban dolgoznak. A helyettesìtő alelnök jogai és kötelezettségei azonosak az elnökével, a kinevezési és felmentési jog kivételével. A jegyzők az elnök általános segìtői, és mindenekelőtt a tanácskozások vezetésében segìtenek. A jegyzők ügyrendekben nem rögzìtett, mégis létező feladata az ülésteremben zajló események folyamatos figyelemmel kìsérése, jelzése az elnöknek. Az elnöki emelvényen lévő jobb és bal oldali jegyzői széken a kialakult parlamenti gyakorlat szerint egy kormánypárti és egy ellenzéki soros jegyző foglal helyet. A jegyzők az elnök által megállapìtott sorrendben váltják egymást. A jegyzők olvassák fel az országgyűlési iratokat, előolvassák az esküszöveget, összeszámolják a szavazatokat, hitelesìtik az Országgyűlés jegyzőkönyveit. A jegyzők a hozzászólási ìven a jelentkezés sorrendjében feljegyzik a szólni kìvánó képviselők nevét. Titkos szavazás esetén a jegyzők szavazatszámláló bizottságként járnak el, a bizottság elnöke parlamenti szokásjog szerint a legidősebb jegyző. A jegyzők az Országgyűlés „hiteles helyei‖: a napirendnél közreműködő két soros jegyző hitelesìti aláìrásával közzétételük előtt az Országgyűlés határozatait. Az Országgyűlés tanácskozásairól az Országgyűlési Napló számára vezetett szó szerinti jegyzőkönyvben az ülésen elhangzott minden nyilatkozatot, felszólalást és közbeszólást rögzìteni kell. Az Országgyűlési Naplók a magyar történelem és a történetìrás rendkìvül fontos dokumentumai. Az Országgyűlési Naplók a zárt ülések jegyzőkönyveinek kivételével nyilvánosak, mindenki számára hozzáférhetők.

8.3. 12.8.3. A Házbizottság A legtöbb parlament testületként is intézményesìti a tisztikart, ismeri az elnökség intézményét, s nemritkán hatáskörrel is felruházza.43 A magyar parlamenti történelemben ilyen elnökségi tìpusú, már-már kis nemzetgyűléssé váló, koalìciós összetételű szervezet volt a Nemzetgyűlés Politikai Bizottsága. Az elnökségi tìpusú parlamenti szervek rendeltetése: megegyezést létrehozni a pártcsoportok között. Ezt szolgálja e prezìdiumok összetétele, amelyben kifejeződik az adott parlament politikai tagoltsága. Az elnökségekben a tisztségviselőkön túl részt vesznek a frakciók is. A megegyezésre a parlamenti tanácskozások előkészìtése, rendjének biztonsága érdekében van szükség. A magyar Országgyűlés Házbizottságot hozott létre, amelynek tagjai a házelnök, az alelnökök és a frakcióvezetők. Szavazati joggal csak a frakcióvezetők – akadályoztatásuk esetén megbìzottjaik – rendelkeznek.

246 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A Házbizottság állásfoglalásait a politikai megegyezés érdekében, főszabály szerint egyhangúlag hozza meg. Ilyen döntés hiányában vagy a parlament, vagy a házelnök dönt. Az Országgyűlés a Házbizottságot a folyamatos működés biztosìtása, a tanácskozási munkarend kialakìtása, az önálló indìtványok tárgyalásának előkészìtése, a napirendi pont időkeretben történő tárgyalásának kialakìtása, a legfontosabb személyi döntések előzetes egyeztetése stb. érdekében hozta létre. A Házbizottság rendszeresen ülésezik, üléseit a házelnök hìvja össze, aki egyben a Házbizottság elnöke. A Házbizottságot össze kell hìvni, ha ezt bármelyik képviselőcsoport kéri. A Házbizottság egyezteti a parlament működése során felmerülő vitás kérdéseket, és azok feloldására törekszik. A Házbizottság általános érvényű állásfoglalásai a parlamenti jog szerves részét képezik, élővé teszik, továbbfejlesztik az ìrott házszabályokat.

8.4. 12.8.4. Az Országgyűlés bizottsági rendszere A bizottságok a parlamenti munkaszervezet meghatározó tényezői, a parlamentek „csontvázai‖. A bizottságok két szempont, a szakmaiság és a politikai tagoltság szerint szerveződnek. A bizottságok eredeti szerveződési elve a szakmaiság, s éppen ezért itt fordul elő gyakrabban, hogy a képviselők a bizottsági védőernyő alatt függetlenedni kìvánnak a politikai befolyástól, a mandátum szabadságának elvére hivatkozva. A szavazógépként működő bizottsági rendszer parlamenti zavarok forrása lehet. A mai magyar bizottsági rendszer is e két elv (a szakmai kvalifikáció és a választási eredmények) szerint jött létre. A bizottsági rendszer – és annak összetétele – a politikai megállapodások függvénye, a konkrét bizottságokat általában nem nevesìti a parlamenti jog.44 Az állandó bizottságok mellett léteznek eseti bizottságok, és létrehozhatók vizsgálóbizottságok is, ez utóbbiakat ideiglenes bizottságnak nevezi a házszabály. Mivel jellemezhető a mai magyar parlamenti bizottsági rendszer? A parlamenti jog három bizottsági tìpust teremt: az állandó, az eseti és a vizsgálóbizottságokat. Az állandó bizottságok megbìzatása a ciklus egészére szól (szemben az eseti vagy a vizsgálóbizottságokkal). A bizottsági rendszert konzerválni kìvánó házszabályok felsorolják a bizottságokat. A magyar házszabály csak a kötelezően létrehozandó bizottságokat szabályozza. Ezek a következők: az alkotmányossággal, a költségvetéssel, a külügyekkel, az európai uniós ügyekkel, a honvédelemmel, valamint a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottság. A magyar bizottsági struktúra nem komplex, „kisparlament-rendszerű‖, hanem – a kormányzat felépìtéséhez igazodóan – tárcák, ágazatok szerint tagolt, s ezt az elvet tovább aprózzák az egyre szaporodó albizottságok. A magyar parlamenti bizottsági rendszer (ellentétben az önkormányzatival) nem nyitott, a bizottság tagjai – az eseti bizottságok kivételével – csak képviselők lehetnek. A zártságot kompenzáló szabály, hogy a bizottságok tárgyalásaikra szakértőket hìvhatnak meg, erre a képviselők is javaslatot tehetnek. A bizottságok rendszeresen működnek, akkor is, amikor a parlament nem ülésezik. A két munkaszint, a plénum és a bizottsági ülés között rendező elv, hogy a szavazások ideje alatt bizottsági ülések nem tarthatók. A bizottságok ülései a sajtó számára nyilvánosak. Az állandó bizottság tisztségviselői az elnök és az alelnökök, akik a tanácskozásokat vezetik. A bizottságok határozatképességéhez tagjaik legalább felének jelenléte szükséges, határozataikat szótöbbséggel hozzák. A házszabály adta keretek között az egyes bizottságok önállóan dolgozzák ki ügyrendjüket. A bizottságok a parlament kezdeményező, véleményező, javaslattevő és ellenőrző, a törvényben meghatározott esetben ügydöntő szervei. A törvényhozásban, a parlamenti ellenőrzésben és más parlamenti funkciókörökben betöltött szerepükről a korábbiakban ìrtunk.

8.5. 12.8.5. A frakciók

247 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A parlamenti frakciók a XX. század parlamenti jogának szülöttei. Az időnként visszavisszavonuló közjog bátortalan szabályozási offenzìvába kezdett, és alkotmányjogi intézménnyé, parlamenti szervtìpussá tette a pártok parlamenti képviselőcsoportjait. E törekvés ellenére megállapìtható, hogy a frakciók szabályozásánál a szokásjog ma is meghatározó, a frakciók működésére a politikai normák legalább olyan erővel hatnak, mint a parlamenti jog. A pártok mindig rendelkezni akarnak frakciójukkal, s azt utasìtani kìvánják. A frakciók a parlamentek nagy hatalmú, nagy befolyású alakzatai; a frakciók nevében elhangzó véleményeknek, beterjesztett javaslatoknak nagy súlya van. Találó mondás, hogy „a frakciók alkotják a parlament idegrendszerét‖.45 A frakciókat megjelenìtő frakcióvezetőket a magyar alkotmány és a házszabály lényeges kérdésekben nevesìti: tagjai például a Honvédelmi Tanácsnak, véleményezési joguk van a parlament feloszlatása előtt, tagjai a Házbizottságnak, jelölési, javaslattételi jog illeti meg őket számos ügyben. Milyen elvekkel ìrja körül a parlamenti jog a képviselőcsoportokat? Jellemző a frakcióalakìtás „csengőszámának‖ rögzìtése, a választási rendszer korlátaival összhangban. A magyar parlamentben kezdetben tìz, később legalább tizenöt képviselő alakìthatott képviselőcsoportot. Az Alkotmánybìróság 27/1998. (VI. 16.) határozata szerint a parlamentbe bejutott (az 5%-os választási küszöböt átlépő) pártokat is megilleti a képviselő csoport létrehozásának joga. Az ilyen párt frakciójának létrehozásához és működéséhez szükséges létszám a párt képviselőcsoportjának az Országgyűlés alakuló ülésén meglévő száma. Az Alkotmánybìróság idézett határozata a frakciókkal összefüggésben a következőket állapìtotta meg: – a frakciók alkotmányos intézmények, – létüket és működésüket az alkotmány rendelkezései feltételezik, – létrehozásuk alkotmányos kötelezettség, – a parlamenti pártok parlamenten belüli szervezett tevékenysége az Országgyűlés működésének alapja. A frakció fogalmának meghatározására az Alkotmánybìróság nem vállalkozott, ugyanakkor körvonalazta a definìció határait: „a képviselőcsoport intézménye meghatározásának a parlamenti munka hatékonyságát és az Országgyűlés működése stabilitását kell szolgálnia, tekintettel azokra a feladatokra, amelyek a modern képviseleti demokráciában a pártokra hárulnak. A képviselőcsoportok a politikai véleményformálás és a vélemény egységes képviseletének eszközei, munkájuk által tudják a pártok alkotmányos feladatukat, a népakarat közvetìtését hatékonyan ellátni. A frakciók nélkülözhetetlenek a parlamenti vita strukturálásában, lehetővé teszik, hogy több száz szétszórt egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont jelenjék meg és ütközzék. Az ìgy elérhető hatékonyságot szolgálják azok a jogosìtványok, amelyek nem egyes képviselőket, hanem kifejezetten a frakciókat (képviselőjüket) illetik csak meg. A frakcióalakìtást a házszabályok a képviselők társulási jogaként fogják fel, azokat nem pártdöntések, hanem a szabad mandátum hozza létre. Ugyanakkor az is igaz, hogy csak politikai azonosság szerint lehet társulni, a társulás az egyazon párthoz (a választásokon indult párthoz!) tartozó képviselők joga. Nincs frakciós kényszer. Egy képviselő csak egy csoportnak lehet tagja. A házszabályok védik a választásokon kialakult politikai tagoltságot, ám ez a védelem a szabad mandátumra tekintettel eleve nem lehet abszolút. Elterjedt védelmi szabály például, hogy a politikai pluralizmustól eltérően társulni csak a képviselőház engedélyével, hozzájárulásával lehet. Vannak olyan érdekek, célok, amelyekre társulni tilos. A francia nemzetgyűlési házszabályok szerint például nem lehet csoportokat alakìtani a helyi, illetve a korporatìv érdekek védelmére.46 A magyar házszabály szerint a képviselők különböző – például szakmai, területi – csoportjai nem minősülnek frakciónak. A politikai tagoltságot védő szabályok nem tudják igazán meggátolni a parlamenti mozgásokat. A képviselői átülés nem példa nélküli jelenség a működő parlamentekben. Stabil pártrendszerű parlamentben a változás iránya inkább a lemondás, mint az átülés. A házszabály szerint a képviselő kiléphet a frakcióból, a képviselőcsoport pedig tagját kizárhatja. A kilépéssel vagy kizárással függetlenné vált képviselő csak hat hónap elteltével csatlakozhat más frakcióhoz.

248 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

Az országgyűlési képviselők tiszteletdìjáról, költségtérìtéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény a pártok parlamenti képviselőcsoportjai számára irodahelyiségeket és működésükhöz, illetőleg a képviselők munkájához szükséges alapellátást biztosìt az Országgyűlés költségvetéséből. A frakciók munkájának szìnvonalát természetesen nagyban befolyásolja a párt állapota, nagysága, belső demokráciája, anyagi helyzete, szakértői háttere stb. Ebből a szempontból nagy különbségek vannak az egyes frakciók között, amelyeknek arcéle a parlamentben is elválik egymástól. A parlamenti pártfrakciók politikai szerepfelfogását döntően a kormánypárti vagy ellenzéki pozìció szabja meg. Az ideális állapot a cselekvőképes kormánypártiság és a konstruktìv ellenzékiség lehet. Az ellenzék és az ezt biztosìtó kisebbségvédelmi eszközök nélkül nincs parlamenti demokrácia. A parlamenti ellenzék kezében lévő alkotmányos eszközöknek ezért kiemelkedő jelentőségük van. 47 A parlamenti plénumnak a nyilvánosság előtt látható külső képe, a parlamenti ülésrend a frakciókat, rajtuk keresztül a társadalom politikai tagoltságát jelenìti meg.48 A 22/1999. (VI. 30.) AB határozat szerint a kormánypártiság és az ellenzékiség csak a parlamentben képviselettel rendelkező pártok relációjában értelmezhető, a parlamenten kìvüli pártok közjogi értelemben nem tekinthetők sem kormánypártinak, sem ellenzékinek.

8.6. 12.8.6. A parlamenti apparátus A parlamenti munkát segìtő apparátus különböző szintekre (plénum, bizottságok, frakciók, képviselők) telepìthető. A parlament és a bizottságok szintjén dolgozó apparátustól fokozottan megkìvánható a közszolgálatra jellemző semlegesség, politikamentesség és szakszerűség. A frakciók és a képviselők mellett működő apparátusra a politikai bizalmi elv is jellemző. Az Országgyűlés munkaszervezete az Országgyűlés Hivatala, amely a Főtitkárságból, a Gazdasági Főigazgatóságból és más belső szervezeti egységekből áll. A főtitkár az Országgyűlés „házszabálytudósa‖, aki a plénumon az elnök közelében foglal helyet. A Főtitkárság közreműködik az ülések előkészìtésében, szervezésében, gondoskodik a bizottságok működésének feltételeiről, jogi-szakmai segìtséget nyújt a képviselőknek és a bizottságoknak, előkészìti a törvények kihirdetését és az országgyűlési határozatok közzétételét. Az Országgyűlés Hivatala a parlament főgondnoki, főkönyvelői, főpénztárosi teendőit is ellátja. Biztosìtja a parlamenti költségvetés végrehajtását, a működéshez szükséges technikai feltételeket, a helyiségeket, végzi az igazgatási és ügyviteli teendőket. 1991. január 1-jétől, 1952 után újra az Országgyűléshez tartozik az Országgyűlési Könyvtár. Az Országgyűlési Könyvtár a parlamenti munka szakkönyvtára, őrzi a magyar parlamenti örökséget.

9. 12.9. AZ ORSZÁGGYŰLÉS MŰKÖDÉSI RENDJE A parlamentek házszabályokban állapìtják meg működésük rendjét. Ez a jog elvileg minden alakuló ülésre összeülő parlamentet megillet. A házszabályok gyakorta változnak, de vannak állandónak tekinthető demokráciatechnikák, szabályozási tárgykörök, például az alakulás, a szervezet, a tanácskozási rend. A házszabályok jogforrási jellege, jogi természete vitatott, van olyan nézet is, amely azt a közönséges törvény elé helyezi.49 A házszabály a belső szervezet irányába rendelkező jogi normatìva, alapvető jogokat közvetlenül nem érint. A magyar alkotmány nem ìr elő törvényi formát a házszabályra, az Országgyűlés a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott házszabályban állapìtja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét. A parlamenti játékszabályoknak kisugárzó hatásuk van a társadalomra, a közvéleményre. A demokratikusan, házszabályszerűen, kulturáltan működő parlament mintaértékű más testületek, közösségek, általában a társadalom számára.

249 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

9.1. 12.9.1. Az Országgyűlés megbízatási ideje, ülésszakai és ülései Az Országgyűlést – minden negyedik év áprilisában vagy májusában – négyévi időtartamra választják, megbìzatása az alakuló üléssel kezdődik, működése az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. A megbìzatási idő alkotmányos lerövidìtése a feloszlás vagy a feloszlatás. A parlament kimondhatja feloszlását megbìzatásának lejárta előtt is. Erre többnyire legitimációs válság vagy más politikai változás késztetheti a parlamenteket. (Így szűnt meg például az 1985–1990-es országgyűlés megbìzatása 1990. március 16-án.) A feloszlás politikai belátás és döntés kérdése, kimondásának egyetlen korlátja a rendkìvüli jogrend. A feloszlatás az államfő hatásköre, e döntéssel a bizalomvesztett kormányzat vagy a Kormány nélküli állapot kérdése oldható meg. A feloszlástól, illetve a feloszlatástól számìtott három hónapon belül új Országgyűlést kell választani. A választást az államfő ìrja ki. Ismeri a közjog a megbìzatási idő meghosszabbìtását is. Erre csak rendkìvüli jogrend idején van lehetőség: ha a parlament megbìzatása ekkor jár le, az automatikusan meghosszabbodik a rendkìvüli jogrend megszűnéséig. Rendkìvüli jogrendben a már feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés is összehìvható, hogy megbìzatásának meghosszabbìtásáról maga határozzon. A megbìzatási idő tartama alatt a parlamentek folyamatosan, rendes és rendkìvüli ülésszakokban tevékenykednek. A rendes és rendkìvüli parlamenti ülésszakok szerinti megkülönböztetést a legtöbb konszolidált európai alkotmány is elfogadja. Az olasz alkotmány szerint például február és október első munkanapján hivatalból összeülnek a honatyák; a belga kamaráknak évente legalább negyven napig kell ülésezniük; a portugál nemzetgyűlés egyéves rendes ülésszakot tart október 15-től június 15-ig. Rendkìvüli ülésszakra különleges ügyekben, meghatározott napirendekkel általában a kormány, az államfő, illetve meghatározott számú képviselő kezdeményezésére hìvható össze a parlament. A magyar Országgyűlés évente két rendes – tavaszi és őszi – ülésszakot tart február 1-jétől június 15-ig, illetve szeptember 1-jétől december 15-ig. Az ülésszak ülésekből, az ülés ülésnapokból áll. Az Országgyűlés ülésezési rendjével foglalkozott a 4/1999. (III. 31.) AB határozat. Az Országgyűlés 1990 után hetenkénti, majd háromhetenkénti ülésezési rendjének történetét e határozat foglalja össze. Egyrészt elismeri az Országgyűlés nagyfokú szabadságát a tekintetben, hogy a rendszeres ülésezést milyen ülésezési renddel kìvánja biztosìtani, ugyanakkor jelzi a szabadság alkotmányos korlátait is. Az ülésezési renddel kapcsolatos házszabályi mulasztást megállapìtó AB határozat rendelkező része előìrja: „az Országgyűlés működésének folyamatossága, az alkotmányban előìrt rendes ülésszakok szabályozásából eredően alkotmányos követelmény. A folyamatosság akkor biztosìtott, ha az Országgyűlés úgy állapìtja meg az ülésezés rendjét, hogy a rendes ülésszakok alatt az ülések az ésszerű időtartamot meg nem haladóan követik egymást, biztosìtva ezáltal az Országgyűlés alkotmányban meghatározott feladatainak maradéktalan ellátását.‖ Az Alkotmánybìróság megìtélése szerint „az alkotmány – szemben a rendkìvüli ülésszakkal – bármikor lehetővé teszi a rendkìvüli ülés összehìvását a rendes ülésszakon belül éppúgy, mint a rendes ülésszakokon kìvüli időben. Az ülés »rendkìvüli« jellege nemcsak a rendes ülésszakokon kìvüli időre vonatkozik, értelmezendő a rendes ülésszakokon belül az ún. »rendes« ülésekhez való viszonyában is. A rendes ülésszakokon belül a rendkìvüli ülés összehìvásának garanciális jelentősége van. E garancia jelentősége egyenes arányban növekszik az ülések közötti időtartam – az ülésszünetek időtartamának – nagyságával. Az alkotmány nem zárja ki a rendes ülésszakok keretein belül a rendkìvüli ülés összehìvásának lehetőségét. A képviselők egyötödének ez a joga az alkotmányból fakad [22. § (3) bek.]. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a rendes ülésszakokon belüli folyamatos működés nem nyugodhat a rendkìvüli ülés rendszeres összehìvásán. A rendkìvüli ülés alkotmányjogi funkciója nem a rendszeres ülésezés biztosìtása.‖ Az alkotmány rögzìti, hogy kik és milyen feltételekkel kérhetik az Országgyűlés rendkìvüli ülésszakának vagy rendkìvüli ülésének az összehìvását. Az összehìvás kérelmezésének a joga a köztársasági elnököt, a Kormányt, továbbá a képviselők egyötödét illeti meg. Az utóbbi alanyi kör fontos kisebbségi jogot biztosìt a mindenkori ellenzéknek. Formai követelmény, hogy az ìrásbeli kérelemben meg kell jelölni az összehìvás indokait, továbbá ajavasolt időpontot és a napirendet. A kezdeményezésre jogosultak kérelmére az Országgyűlés elnöke köteles összehìvni az Országgyűlést lehetőleg a javasolt, de legkésőbb az azt követő 8 napon belüli időpontra (Házszabály 39. §).

250 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

9.2. 12.9.2. Az Országgyűlés tanácskozási rendje Alkotmányos alapelv: a parlament ülései nyilvánosak, a parlamenti nyilvánosság a politikai nyilvánosság szerves része.50 A parlamenti nyilvánosság jelenti egyrészt a sajtónyilvánosságot, másrészt a „karzat nyilvánosságát‖, az ülésen való közvetlen állampolgári jelenlétet. A nyilvános üléseken a hallgatóság tetszését vagy nemtetszését nem nyilvánìthatja, az elnök fegyelmi jogkörében az egész hallgatóságot kiutasìthatja a rend és a csend megzavarása esetén. A köztársasági elnök, a Kormány, továbbá bármely képviselő kérelmére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával zárt ülés tartását határozhatja el. A parlamenti nyilvánosság elve magában foglalja a tanácskozás dokumentumainak (Országgyűlési Naplók, Országgyűlési Irományok, számìtógépes szavazási lista stb.) nyilvánosságát, hozzáférhetőségét, ez alól csak a zárt ülések titkos iratként kezelt anyagai a kivételek. A nyilvános ülések dokumentumait az internethálózaton is hozzáférhetővé kell tenni. Az Országgyűlési Könyvtárban megtekinthetőek az Országgyűlés nyilvános üléseiről készült videófelvételek is. Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van. A parlamenti tanácskozások természetesen a világ legtöbb parlamentjében akkor is folynak, amikor a határozatképességre előìrt számnál jóval kevesebben vannak jelen. A relatìve alacsony tanácskozási létszám a parlamentarizmus természetes jelensége, a plénum mellett zajlik az informális „folyosói parlament‖. Néhány házszabály különbséget tesz a tanácskozó- és a határozatképesség között; az 1946. évi nemzetgyűlési házszabályban például a tanácskozáshoz ötven, a határozathozatalhoz száz képviselő jelenléte volt szükséges. A magyar parlamenti jogban a határozathozatalnak több tìpusa létezik. A főszabály szerint az Országgyűlés határozatait a jelen lévő képviselők több mint felének szavazatával hozza. A jelen lévő képviselők kétharmadának szavazata leginkább az alkotmányban taxatìv módon felsorolt törvényhozási tárgyakra előìrt döntéstìpus. Az eredeti képviselői összlétszámhoz (386fő) viszonyìtott abszolút többség a kormányalakìtás, illetve értelemszerűen a bizalmi-bizalmatlansági szavazás érvényességi kelléke. Az eredeti összlétszám kétharmada tipikusan az alkotmányozás szavazatszáma. Eredeti kétharmad kell egyes közjogi méltóságok parlamenti választásához is. A jelen lévő képviselők négyötödének szavazata szükséges a kivételes eljárásban történő tárgyalás elfogadásához. Az Országgyűlés főszabályként nyìlt szavazással határoz. A nyìlt szavazás szavazatszámláló gép alkalmazásával vagy kézfelemeléssel (vagy ezek együttes alkalmazásával) történik. Az utóbbi esetben, ha kétséges a szavazás eredménye, bármely képviselő ismételt gépi szavazást kérhet, s azt az elnök köteles elrendelni. A parlamenti jogban előìrt esetekben az Országgyűlés titkosan szavaz. A titkos szavazás szavazólappal, szavazófülke és -urna igénybevételével történik. A képviselőket a nyilvánosság előtt megjelenìtő szavazási mód a név szerinti szavazás. Ezt bármelyik képviselőcsoport indìtványára el kell rendelni. Név szerinti szavazáskor a képviselők ábécérendben, igen, nem, tartózkodom nyilatkozattal szavaznak. A tanácskozási rend talán legneuralgikusabb pontja a parlamenti beszédjog. A beszédjog határait történetileg egyrészt a parlamenti szólásszabadság, másrészt a parlamenti fegyelmi jog alakìtotta ki. 51 A beszédjog a parlamenti tanácskozási rend érdekeinek alárendelten érvényesülhet. A modern házszabályok úgy szabják meg a beszédidőt, hogy a tárgyalt ügyről érdemben lehessen véleményt alkotni, ugyanakkor a beszédidő ne sértse mások érdekeit. A beszédidő érdekcsoportok (frakciók) szerinti felosztására általában a paritás elve a jellemző. A beszédidő szétosztásában a politikai konszenzus a domináló elv. A tanácskozások időkeretéről a házszabály rendelkezik. Az országgyűlési képviselők beszédjogával, a felszólalási idő garanciális szabályaival foglalkozik – az alkotmányellenes mulasztást megállapìtó – 12/2006. (IV. 24.) AB határozat. E határozat indokolása szerint ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők el tudják látni alkotmányos feladataikat, elengedhetetlenül szükséges, hogy az Országgyűlés ülésein, illetve a bizottságokban felszólalhassanak, álláspontjuk ismertetéséhez kellő idő álljon rendelkezésre. A parlamenti beszédidőt érintő szabályoknak a parlamenti működés hatékonyságának figyelembevétele mellett olyan, a felszólalási időt védő garanciákat is tartalmazni kell, amelyek útján az országgyűlési képviselők véleményének lényegi kifejtése biztosìtott.

251 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

A beszédjoggal való visszaélésnek közismert példája az obstrukció, amivel sikeresen elodázható a döntéshozatal, hiszen mindaddig, amìg például egy napirendhez hozzászóló akad, amìg tucatjával érkeznek a módosìtó indìtványok, a szavazás nem kezdődhet el.52 A házszabályok egyensúlyoznak a parlamenti szólásszabadság és a tanácskozási rend érdekei között, éppen ezért érezhetően obstrukcióellenesek. Az obstrukció egyik ellenszere a klotűr intézménye. A magyar parlamenti jog határozottan obstrukcióellenes, és alkalmazza a klotűrt. Az előterjesztő vagy legalább tizenöt képviselő ìrásban javasolhatja a vita lezárását, ha az indìtványhoz már valamennyi frakciónak lehetősége volt hozzászólni. A vita lezárását követően frakciónként egy-egy képviselő még öt percben hozzászólhat. A parlamenti szólásszabadság a korlátokkal együtt a képviselők alkotmányos joga; szólásra nemcsak előzetesen, hanem vita közben és ismételten is lehet jelentkezni. A felszólalások a kormánypárti és ellenzéki felszólalók sorrendje szerint váltakozva történnek. A Kormány tagjainak és az előkészìtésben részt vevő bizottságok képviselőinek szólási előjogaik vannak, bármikor felszólalhatnak. Szót kérhetnek a tanácskozási joggal jelen lévők is. A szólásjog önállóvá vált intézményei a napirenden kìvüli felszólalás, az ügyrendi felszólalás és a „kétperces‖ szólás. Napirenden kìvül országos jelentőségű, halaszthatatlan és rendkìvüli ügyben lehet szólni. Napirend előtt a szólás joga kizárólag a frakcióvezetőket illeti meg öt percben. Napirend után bármely képviselő felszólalásra jelentkezhet. A napirend előtti felszólalás a képviselők (a frakciók) kedvelt fegyvere, az ülések kezdetén még nem lankad a figyelem, telt ház van, s ekkor a legnagyobb a reflektorfény. A tárgyalt napirendet érintően ügyrendi kérdésben bármelyik képviselő három percre bármikor szót kérhet. Valamennyi képviselő kötelezettsége az alkotmány, a törvények, a házszabályok betartása és betartatása. Az ügyrendi viták a parlamenti jog továbbfejlesztői is. Kétperces hozzászólást vita közben, korábbi felszólalással kapcsolatos észrevétel céljából lehet kérni. Ez az intézmény valójában a „tetemre hìvott‖ képviselő viszontválaszhoz való joga, a gyakorlatban a személyes érintettségre hivatkozva élnek vele. Történetileg számtalan példával igazolható, hogy a beszédjog intézményei nem mindig rendeltetésszerűen működnek, s ez jellemzi a magyar Országgyűlést is. A rendeltetésszerű működést segìti elő a parlamenti fegyelmi jog, amely a szìnvonalas házszabályokban részletesen kidolgozott. Fegyelmi büntetéseket szabhat ki az elnök és a parlament. A büntetések olyan súlyosak is lehetnek, hogy a parlament örökre megválik egy tagjától (például méltatlansági összeférhetetlenség kimondása). A fegyelmi jog nemcsak a nagyon aktìv, a házszabályokat rendre felrúgó, hanem a nagyon passzìv képviselőket is érinti: az igazolatlanul tartósan távol maradókat például illetmény-visszatartással sújtja. A hatályos parlamenti jogban meglehetősen nagyvonalú a fegyelmi eszközrendszer. A házszabály csak a távolmaradást szankcionálja: ha a képviselő a tárgyhónap napirendben előre feltüntetett szavazásainak több mint egyharmadán igazolatlanul nem vesz részt, alapdìja arányosan csökken. A fegyelmi jog legsúlyosabb eszköze a szómegvonás. Az elnök megvonja a szót attól a felszólalótól, akit beszéde során harmadszor szólìt fel arra, hogy térjen a tárgyra, vagy másodszor utasìt rendre, illetve attól is, aki időkeretét kitöltötte. Ha az Oszággyűlés ülésein olyan rendzavarás történik, amely a tanácskozás folytatását lehetetlenné teszi, az elnök az ülést határozott időre félbeszakìthatja. Ha az elnök elhagyja székét, az ülés félbeszakad. A tanácskozási rendhez sorolhatók a javaslattételi (indìtványozási, kezdeményezési) jog szabályai is, ezekről a fő parlamenti feladatköröknél volt szó. A házszabály önálló (például törvényjavaslat, interpelláció) és nem önálló indìtványokat (sürgősségi javaslat, bizottsági ajánlás) különböztet meg.

10. 12.10. A KÉPVISELŐK JOGÁLLÁSA 10.1. 12.10.1. A mandátum jellege A többpártrendszerre épülő parlamenti demokráciák alkotmányai általában ìgy ìrják körül a képviselői mandátumot: a honatyák a nemzet képviselői, az egész népet képviselik. Minden kötött mandátum semmis, a mandátum közjogilag szabad. 252 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

Ezek az elvek jellemzik a magyar alkotmányjogot is. Az alkotmány szerint a képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik, megszűnt az imperatìv mandátumra emlékeztető visszahìvás és a képviselői beszámoló. Az Alkotmánybìróság több határozatában is értelmezte a szabad mandátumot. „A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakìtja ki, s ìgy is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hìvható vissza. Ugyanez a szabadság érvényesül azonban a képviselő és az őt állìtó párt viszonyában is. A képviselő legitimációja a megválasztáshoz és nem a párthoz kötődik. A párt jogi eszközökkel nem kényszerìtheti a képviselőt a párt véleményének képviseletére. A pártból kilépett vagy kizárt képviselő országgyűlési képviselői jogállása sértetlenül fennmarad. A megválasztott képviselő szabad mandátuma gyakorlása részeként vesz részt valamelyik pártfrakció munkájában. A szabad mandátum e jellemzői abban is kifejeződnek, hogy a képviselők jogállása egyenlő, azaz jogaik és kötelességeik azonosak. A képviselői feladat ellátásához szükséges jogok és szervezeti feltételek tekintetében nem lehet a képviselők között aszerint különbséget tenni, hogy milyen módon nyerték el mandátumukat – vagyis, hogy pártlistáról vagy egyéni választással kerültek-e a parlamentbe –, és ennek megfelelően mandátumuk mögött több vagy kevesebb szavazat áll; nem lehet különböztetni aszerint sem, hogy a képviselőt párt indìtotta vagy támogatta-e, avagy pártoktól független jelöltként indult; s aszerint sem, hogy megválasztott képviselőként csatlakozott-e valamely párt képviselőcsoportjához, vagy sem. A szabad mandátum fenti tulajdonságai meghatározóak a pártok parlamenti jogállása tekintetében is; jóllehet az ebből eredő következményeket a pártok sajátos funkcióival egyensúlyba kell hozni. Annak azonban, hogy ezen korlátok között a parlamentben képviselt pártoknak egyenjogúaknak kell lenniük és igényük van arra, hogy a pártok sajátos feladataihoz szükséges jogok teljességét élvezhessék, egyik forrása a képviselők szabad mandátuma. Ezért például, ha a parlamenti ciklus tartama alatt pártok szétválnak, új pártok alakulnak stb., s a képviselők ezeknek az eredetileg, a választáskor még nem létező új pártoknak a képviseletét látják el az Országgyűlésben, úgy ezen pártok legitimációja az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából, hanem a képviselők legitimációjából ered.‖ A megválasztott képviselő alkotmányjogilag nagy szabadságot élvez, lelkiismerete szerint cselekedhet, ha nem ért egyet például pártja, frakciója elképzeléseivel, politikai állásfoglalásaival. Az „átigazoló‖, átülő képviselők tehát nem követnek el jogsértést, amikor – rendszerint lelkiismereti okokra hivatkozva – helyet változtatnak a Tisztelt Házban. Pártpolitikus-e a képviselő vagy pedig a nép képviselője? A lelkiismereti konfliktusba kerülő képviselők – különösen az egyéni választókerületekben megválasztott képviselők – gyakran hivatkoznak pártjuk melletthelyett a választópolgárok véleményére. A képviselők parlamenti szerepléseikben esetenként kibújnak a frakciókényszer alól. Végső esetben a frakciótól, a párttól is megválnak. A képviselői „dezertálás‖ vitathatatlanul a párt, a frakció veresége. A vereségérzet jelenik meg abban, hogy az átülést követő pártértékelésekben rendszerint a frakcióból kilépő képviselők lemondását követelik. Különösen hangos a lemondásra buzdìtás akkor, amikor országos vagy megyei pártlistán szerzett mandátumot a képviselő. Kié tehát a képviselő? Kit képvisel a képviselő? Milyen normák kötik pártjához, amelynek politikai programját elfogadva mandátumhoz jutott? Közjogilag egyértelmű a válasz, a politikai normák szintjén viszont nehezebb. A szakadár képviselők a pártok belső normáit sértik. A centralizáltabb pártok már a kezdet kezdetén arra törekszenek, hogy megakadályozzák az esetleges későbbi mozgásokat, földrengéseket. A párthoz láncolás egyik formalizált intézménye a párt szìneiben a választásokon induló képviselőjelöltekkel aláìratott dátum nélküli lemondónyilatkozat. Nagy kérdés, hogy milyen – jogon kìvüli – eszközökkel kényszerìtheti az adott párt saját képviselőjét ennek a politikai szerződésnek a tiszteletben tartására. A kényszerìtés már önmagában problémát jelez, a párt belső demokráciájának válságjelenségeit takarhatja. Nehezìti a „kötést‖ az is, hogy a képviselők jelentős része nem tagja a pártnak.

10.2. 12.10.2. A mandátum keletkezése és megszűnése A mandátum keletkezésének vannak politikai-szociológiai és közjogi összefüggései. A mai magyar választási rendszerben a képviselői mandátumok háromféleképpen keletkeznek: egyéni választókerületben, területi és

253 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

országos listán.53 Az egyes mandátumok mögött eltérő szavazatszám és eltérő politikai-hatalmi kötődési rendszer van. Közjogilag a jogállás mégis ugyanaz, a képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők. A képviselői mandátum keletkezésének közjogi feltételei, kellékei a következők: a megválasztás ténye, a megbìzólevél átadása, a mandátumhitelesìtés és a képviselői eskü letétele. A képviselői mandátumot a választás ténye keletkezteti (konstituálja), minden más aktus csak teljessé teszi azt. A deklaratìv aktusok elmulasztásának is lehet jogvesztő következménye, ha például a képviselő a megbìzólevelét nem veszi át vagy nem nyújtja be, az esküt nem teszi le, őt úgy kell tekinteni, mint aki lemondott megbìzatásáról. A képviselőt a mentelmi jog megválasztása napjától megilleti, más jogok és juttatások felfogásunk szerint az eskü letételét követően élednek fel. Az országgyűlési képviselő megbìzatása megszűnik: az Országgyűlés működésének befejeztével, a képviselő halálával, lemondással, a választójog elvesztésével, az összeférhetetlenség kimondásával. A képviselői mandátum objektìv vagy szubjektìv okok következtében szűnhet meg. A szubjektìv mandátumvesztés egyes eseteiben rendszerint a képviselő felelőssége kérhető számon. A megszűnés legegyszerűbb és leggyakoribb formája a képviselői lemondás. A képviselő az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbìzatásáról, annak érvényességéhez nem szükséges az Országgyűlés elfogadó határozata.

10.3. 12.10.3. Az összeférhetetlenség Sajátos, a közjogban részletesen szabályozott megszűnési mód az összeférhetetlenség. Az összeférhetetlenség kezdetben a hatalommegosztás elvét kifejezve a passzìv választójoggal együtt jelent meg. A választhatatlansági okok a ciklus alatt mint összeférhetetlenségi okok szerepelnek.54 Amìg a mentelmi jog egyfajta „testi‖, addig az összeférhetetlenség „lelki‖ függetlenséget ad, a „képviselői összeférhetetlenség nem egyéb, mint a képviselők erkölcsi és anyagi integritásának biztosìtása‖.55 A magyar alkotmány az összeférhetetlenségi okok gazdag történelmi tárházából a közhivatali összeférhetetlenségi okokat sorolja fel. A képviselői tisztséggel – más hatalmi ágak köréből – csak a kormánytagság, az államtitkári és a polgármesteri tisztség fér össze. Az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségi jogát az 1997. évi V. törvény teremtette meg a magyar parlamenti jogban. E törvény az alkotmányon túlmenően felsorolja azokat a közhivatali tisztségeket, más pozìciókat és foglalkozásokat, amelyeket a képviselők nem tölthetnek be (például MNB elnöke, MTI vezetője, ORTT tagja). Részletesen szabályozott a képviselők gazdasági összeférhetetlensége, amely elsősorban az állami és önkormányzati tulajdonú vállalatok vezetőire terjed ki. Az összeférhetetlenségi törvény – amely a jogállási törvény szerves része – zsinórmértékként szolgáló elvekkel szabályozza a képviselői magatartást is: ezek a méltatlansági, illetve közbenjárási összeférhetetlenség esetei (például szakmai vagy üzleti ügyben az országgyűlési képviselői minőségre hivatkozni nem lehet). Az országgyűlési képviselők átláthatósága érdekében széles a bejelentési kötelezettség alá eső tevékenységek és jövedelmek katalógusa. A képviselőkkel szemben vagyon-, jövedelem- és gazdasági érdekeltségi nyilatkozattételi kötelezettség áll fenn. A képviselői összeférhetetlenség legfőbb célja, hogy védje a közjogi értelemben szabad mandátumot. Az összeférhetetlenség azt szolgálja, hogy az országgyűlési képviselők tevékenységüket valóban a köz érdekében végezzék. Az Országgyűlést és az országgyűlési képviselőket függetlenìteni kell más szervezeti, gazdasági, egyéb privát hatalmaktól és befolyásoktól, amelyek eltérìthetik őket a köz érdekeinek képviseletétől. A törvényben előìrt összeférhetetlenségi eseteket kivéve a képviselő megbìzatásának időtartama alatt munkaviszonyban, valamint munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban állhat, kereső foglalkozást folytathat. A törvény nem teszi kötelezővé a professzionizmust, választási szabadságot ad a képviselőknek. A törvény ezzel együtt biztosìtja a munkajogi függetlenséget, a fizetés nélküli szabadsághoz való jogot. Az 1990. évi LV. törvény értelmében a képviselő harminc napon belül köteles a vele szemben fennálló (keletkező) összeférhetetlenségi okot megszüntetni. E kötelezettség a mandátumigazolástól – vagy ciklus közben az ok felmerülésétől – áll fenn. Az összefér

254 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

hetetlenségi ok megszüntetéséig a képviselő jogait nem gyakorolhatja. Ha a képviselő nem tesz eleget összeférhetetlenségi kötelezettségének, az összeférhetetlenség kimondásáról – a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság véleményének kikérése után – az Országgyűlés a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz. Az összeférhetetlenségi eljárást bármely képviselő kezdeményezheti, képviselői összeférhetetlenségre vonatkozó kijelentést bárki tehet.

10.4. 12.10.4. A képviselői munka biztosítékai: a mentelmi jog és az anyagi juttatási rendszer A mentelmi jog a képviselői jogállás történelmi veretű intézménye. 56 A mentelmi jog két irányban védi a képviselőt: felelőtlenséget és sérthetetlenséget biztosìt. A felelőtlenség a képviselőnek a parlamentben, a bizottságokban, a frakciókban s általában a parlamenten kìvül is képviselői minőségében végzett munkájára (elmondott felszólalására, véleményére, nyilatkozataira, közbeszólására, szavazatára stb.) vonatkozik. A parlamenti szólásszabadságból eredő felelőtlenség feltétlen és örök mentességet ad, kiveszi a képviselőket a jogi felelősségre vonás hatálya alól, és a parlament előtti felelősségüket teremti meg. E mentesség a képviselők jogállásáról szóló törvény szerint nem vonatkozik az államtitoksértésre, a rágalmazásra, a becsületsértésre, valamint a képviselő polgári jogi felelősségére. Az Országgyűlés értelmező elvi állásfoglalása szerint az emlìtettek kivétele azt jelenti, hogy nincs anyagi jogi akadálya a felelősségre vonásnak. Eljárási akadályként azonban létezik a parlamenti határozat: a képviselőkkel kapcsolatos államtitok-sértési, rágalmazási és becsületsértési ügyekben is – bizottsági előkészìtés után – dönteni kell a mentelmi jog felfüggesztéséről.57 A 34/2004. (IX. 28.) AB határozat szerint: „az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 4. §-ának »a rágalmazásra és a becsületsértésre,« szövegrésze alkalmazásánál az alkotmány 61. § (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a képviselői felelősségmentesség kiterjedjen az országgyűlési képviselőnek a képviselőtársát, más közhatalmat gyakorló személyt vagy közszereplő politikust érintő – a közügyek megvitatásával kapcsolatos – értékìtéletet kifejező véleménynyilvánìtására. A mentelmi jog felfüggesztésével kapcsolatos eljárás során irányadó alkotmányos követelmény továbbá, hogy a közszereplő politikus becsületének csorbìtására alkalmas tényállìtás, hìresztelés, illetve ilyen tényre közvetlenül utaló kifejezés használata esetében a parlamenti képviselő mentelmi joga kizárólag akkor függeszthető fel, ha a képviselő tudta, hogy a közlés, lényegét tekintve, valótlan.‖ Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény 2006. évi módosìtása a törvénybe illesztette az Alkotmánybìróság által megfogalmazottakat: a mentesség kiterjed a közhatalmat gyakorló személy vagy közszereplő politikus sérelmére elkövetett becsületsértésre, valamint – ha a képviselőnek nem volt tudomása arról, hogy közlés a lényegét tekintve valótlan – a rágalmazásra. Felelőtlenségi ügyekben fokozottan előtérbe kerül a bizottság és a parlament ìtélőszék jellege. A felelőtlenség a volt képviselőt is megilleti, vagyis fennáll a képviselői megbìzatás lejárta után is. A mentelmi jog másik ága, a sérthetetlenség feltételes eljárási mentességet biztosìt, a képviselőket e minőségükön kìvül illeti meg. A sérthetetlenség terjedelme korántsem egy forma, a parlamenti jogok eltérő mértékben adnak felmentést a törvény előtti egyenlőség elve alól. Az alkotmányjog két különböző irányú követelménynek akar egyszerre megfelelni: egyrészt biztosìtani kìvánja a képviselői munka teljes zavartalanságát, másrészt nem szereti a privilégiumokat. Az 1990. évi LV. törvény szerint a képviselőt (ez a jog a képviselőjelöltet is megilleti) csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, és ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával lehet büntető-, valamint szabálysértési eljárást indìtani vagy folytatni. Tettenérés esetén az indìtványt haladéktalanul elő kell terjeszteni. A mentelmi jog nem személyes előjog, arról a képviselő – a szabálysértési eljárás kivételével – nem mondhat le, képviselői minőségére az eljárás során hivatkoznia kell. E jogát mindenki köteles tiszteletben tartani. A képviselőnek haladéktalanul jeleznie kell mentelmi jogának megsértését a házelnöknek. A mentelmi jog felfüggesztésére vonatkozó indìtványt a legfőbb ügyész (szabálysértési ügyekben mindig) vagy a bìróság terjeszti elő a házelnöknél. Az Országgyűlés elnöke haladéktalanul átadja megvizsgálásra az ügyet a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottságnak, és azt bejelenti az Országgyűlés következő ülésén. A zárt ülésben tárgyaló bizottság határozati javaslatát harminc napon belül készìti el. A bizottság köteles meghallgatni az érintett képviselőt. Az Országgyűlés mentelmi ügyekben a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával dönt. A jog ezzel védeni kìvánja a parlamenti ellenzéket, ami a mentelmi jog egyik fő célja. A 255 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

parlamenti határozatok vagy fenntartják, vagy felfüggesztik a képviselők mentelmi jogát, s ezzel utat engednek az igazságszolgáltatásnak. A parlamenti demokráciák – a „testi-lelki‖ függetlenséggel együtt – biztosìtják a képviselők anyagi függetlenségét is. Az anyagi juttatási rendszert a legtöbb államban úgy alakìtják ki, hogy a képviselő ténylegesen függetlenné váljon (ne legyen korrumpálható), ugyanakkor e rendszer ne változtassa „hasznot hajtó‖, a néptől elidegenìtő foglalkozássá a képviselőséget. A Magyar Köztársaságban az 1990. évi LVI. törvény teremtette meg a képviselői munka anyagi alapjait. Az országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosìtó tiszteletdìj, továbbá meghatározott kedvezmények és képviselői költségeinek fedezésére költségtérìtés illetik meg. A jövedelemadó-köteles tiszteletdìj alapdìjból és pótdìjból áll, az alapdìj a mindenkori köztisztviselői illetményalap hatszorosa, a pótdìj a kapott pluszmegbìzatások szerint jár. A képviselő havonta költségtérìtési átalányra, valamint szállásköltségeinek megtérìtésére jogosult. A képviselő egyebek mellett térìtésmentesen kapja meg az Országgyűlés kiadványait, dokumentumait, a hivatal információs és dokumentációs szolgáltatásait. A törvény oldja a politikusi léttel kapcsolatos egzisztenciális félelmeket, és arra törekszik, hogy megteremtse a politikából való kiválás legális, emberi feltételeit. A képviselő megbìzatásának időtartama munkaviszonyban töltött időnek, illetve nyugdìjra jogosìtó szolgálati időnek számìt. Összességében megállapìtható, hogy e törvények a közpénzekből megteremtették a professzionális képviselői munka feltételeit. E biztosìtékrendszer a jogon túl politikai és morális követelményeket is támaszt a képviselőkkel szemben.58

11. Jegyzetek 1. Gerő András: Az elsöprő kisebbség. Budapest, 1988.; Pesti Sándor: Az újkori magyar parlament. Budapest, 2002, Osiris; Püski Levente: A magyar felsőház története 1927-1945. Budapest, 2000, Napvilág Kiadó. 2. A magyar parlament 1944-1949. Budapest, 1991, Gulliver. 3. Kukorelli István: A „rendi‖ Országgyűlés a többpártrendszer első évében. In uő: Közjogi tűnődések. Budapest, 1991. 4. Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Budapest, 1988, Atlantisz, 21. o.; Dezső Márta – Kukorelli István – Sári János – Somogyvári István: A magyar parlamenti jog – de lege ferenda; Trócsányi László: A parlamenti jog természete és forrásai. In Ádám Antal Emlékkönyv. Szerk. Petrétei József. Budapest-Pécs, 2000. 5. John Naisbitt: Megatrendek. Budapest, 1988, 156. o. 6. Nemzetközi jog az új alkotmányban. (Szerk. Bragyova András.) Budapest, 1997, KJK-MTA ÁJI. 7. A dokumentumokat lásd Nemzetközi jogi szerződések és dokumentumok. Budapest, 1991, Tankönyvkiadó, továbbá 1993:XXXI. tv. 8. A második kamara feltétlen hìve például Montesquieu, Blackstone, Guizot, Tocqueville; elutasìtói: Rousseau, Sieyes, Bentham stb. 9. Szerinte ez sokkal nagyobb mértékben vonta magára a gondolkodók figyelmét, mint sok más, tìzszerte fontosabb kérdés, mert próbakőnek tekintették, amellyel meg lehet különböztetni a korlátolt demokrácia pártolóit. Mill mértéktartó – és e vonatkozásban is – liberális véleményére még visszatérünk a második kamarák funkcióinak bemutatásánál. J. S. Mill: A képviseleti kormány. Pest, 1867. 10. Angliában már 1341-től kezdve mindig külön tanácskoztak a világi és egyházi főurak (House of Lords). Magyarországon a XVI. században különültek el a követek útján képviselt megyei nemességtől, és utóbb, a kialakult helyzetet szentesìtette az 1608:I. tc., amely először rendelkezik a felsőtábláról. 11. Montesquieu, aki a kontinensen elsőként irányìtotta a figyelmet a második kamara fontosságára – a hatalommegosztásról vallott koncepciójának megfelelően – a tényleges társadalmi súllyal bìró arisztokrácia képviseletének alkalmas formáját látta a felsőházban. Ugyanìgy vélekedett Burke és Blackstone is. 256 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

12. Az eszménykép: az Angliáról mintázott mérsékelt monarchia. Lásd Körösényi András: Liberális vagy konzervatìv korszakváltás. Budapest, 1989, 15-18. o. 13. Franciaországban az 1789-es forradalom elutasìtja a kétkamarás rendszert, majd megszervezése és többszöri átszervezése után 1848-ban megdöntik, a restauráció visszaállìtja, 1870-ben újfent nincs második kamara, végül 1875-ben megszervezik a szenátust. 14. J. Stuart Mill idézett véleménye azért figyelemre méltó, mert nem a második kamara létjogosultságának, hanem a hatalommegosztás szükségességének kérdéséből indult ki. Miközben könyvében sorra cáfolta vagy gyengìtette a második kamarák feltétlen hìvei által felsorakoztatott érveket, maga is elfogadhatónak, sőt indokoltnak tartotta második kamara felállìtását akkor, ha az uralkodó hatalommal – itt a képviselőházzal – szemben nincs más „ellenállási központ‖, vagy pedig ha a nép (például történelmi okokból) a hatalomnak ily módon történő korlátozását hajlandó leginkább elfogadni. Mint ìrta, ugyanazon okból, mely a rómaiakat rábìrta, hogy két konzult válasszanak, kìvánatos a két kamara, hogy se egyik, se másik ne legyen kitéve az „osztatlan hatalom megvesztegető befolyásának‖. Mill: i. m. 240. o. 15. Különösen a skandináv országok példáját lehetne felhozni köztudottan demokratikus berendezkedésük okán. 16. Magyarországon csak 1885-ben következik be a főrendiház reformja, pedig 1848 után anakronizmus volt a változatlan formában fennmaradt főrendiház. Angliában 1832-ben már volt egy jelentősebb reform. 17. Az örökletesség elvén alapult Ausztria, Spanyolország és Japán felsőháza, de kipróbálta Franciaország is. 18. Portugália, Olaszország a kinevezés elvén alakìtotta ki felsőházát, de más államok is kombinálták a kinevezés elvét az örökletességgel. 19. A második kamarák szervezetéről lásd Vutkovich Sándor: Afelsőházak szervezete a főbb államokban. Pozsony, 1896. 20. Magyary Zoltán nevezi ìgy a jogállam helyébe lépő államot. Lásd Magyary Zoltán: Közigazgatási vezérkar. Budapest, 1938, 3. o. 21. Magyarországon nem volt korporációs második kamara, viszont amikor 1926-ban visszatértek a kétkamarás rendszerre, az érdek-képviseleti szervezetek részvétele új kiegészìtő szervezési elvként jelent meg a felsőházban. Lásd Takács Imre: A felsőház a két világháború között. Állam és Igazgatás, 1989. 10. 22. A korporatizmuselméletekből az is kiderül, hogy önmagában a korporatìv megoldások csak rövid távú tényezői a konszenzusos politikacsinálásnak, a stabilitásnak. Lásd Bruszt László: Érdekszervezetek a politikai rendszerben. Korporatizmuselméletek. Medvetánc, 1983. 4., 1984. 1. Felvethető a kérdés, vajon kedvezőbb helyzetet teremtene-e a képviselőházak számára, ha érdek-képviseleti alapon szervezett második kamarákkal kellene szembesülniük. Mindazonáltal az érdekegyeztetésre irányuló különböző intézményi formák keresése, létrehozása kapcsán sehol sem döntöttek a korporatìv második kamara mellett. Sőt, Svédországban 1969-ben szüntették meg a kétkamarás parlamenti rendszert, s bár kézenfekvőnek tűnt volna az átszervezés – tekintettel a fejlett neokorporatìv modellre –, mégsem tették, hanem meghagyták az érdekegyeztetés csúcsszervét, a Gazdasági Tanácsot. 23. Lásd részletesen J. H. Kaiser: Die Repräsentation organisierter Interessen. Berlin, 1956, 351-354. o. 24. Ezt a gondolatmenetet fejti ki Sári János: Kell-e második kamara a parlamentben? Budapest, 1988, 40-43. o. 25. Belgiumban az alkotmánymódosìtás alapján 1994-től a szenátus a nyelvi közösségek képviseletére épül, továbbá a tagok egyhetedét maguk a szenátorok választják, kooptálják. Ezzel megváltozott a szenátus korábbi népképviseleti jellege. 26. A második kamarák tìpusait részletesebben lásd Dezső Márta – Bragyova András: A második kamarák. Budapest, 1989. 27. Az 1980-as évek végén – a rendszerváltáshoz kapcsolódó alkotmányozási folyamat kezdetén – vált nyilvános szakmai, majd politikai viták tárgyává, hogy kell-e második kamara Magyarországon. Az 1989-es alkotmányrevìzió az egykamarás parlamentet preferáló politikai döntést szentesìtette, a viták azonban tovább folytatódtak. Tanulmányok és alkotmánykoncepciók születtek a második kamara mellett vagy ellene szóló érvekkel. A szakirodalomban konzekvensen a második kamara mellett érvelnek: Kulcsár Kálmán: A kétkamarás 257 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle, 1995. 10.; Samu Mihály: alkotmányozás, alkotmány, alkotmányosság. Budapest, 1997.; Takács Imre: A törvényhozás második kamarája. Társadalmi Szemle, 1995. 10. stb. Az alkotmánykoncepciók közül a területi képviseletre épülő második kamarát eltérő jelleggel és hatáskörrel tartja megvalósìthatónak Sajó András a „Területi Gyűlés‖, illetve Pokol Béla a „Területi tanács‖ felállìtásával. Lásd Sajó András: alkotmánymodell-szövegtervezet. Budapest, 1990.; Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Budapest, 1994. Az 1994-1998 közötti parlamenti ciklusban a nemzeti-etnikai kisebbségek parlamenti képviseletének megoldatlansága mind szakmai, mind politikai körökben erősìtette a második kamara – mint a kisebbségek képviseletére is alkalmas fórum – létrehozása iránti igényeket. 28. Az 1990-1994 és az 1994-1998 közötti két parlamenti ciklusban az Országgyűlés összesen 931 törvényt és törvénymódosìtást, valamint 809 országgyűlési határozatot fogadott el. (Ciklusonkénti megoszlásban: 19901994 között 432 törvény és 354 országgyűlési határozat; 1994-1998 között 499 törvény és 455 országgyűlési határozat.) 29. A vázolt modell a jövőbeni második kamara intézményesìtésének konszenzus teremtésére alkalmas formája lehet. Számos eleme felmerült már az elmúlt évtized politikai és szakmai vitáiban, illetve az idézett tudományos munkákban és alkotmánykoncepcióban. A döntés az alkotmányozóra vár. Lásd Kulcsár Kálmán: A politikai reprezentáció és a kétkamarás országgyűlés. In Stumpf István (szerk.): Két választás között. Budapest, 1997, Századvég Kiadó; Somogyvári István (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 1994-1996. Társadalmi Szemle, 1996. 10. 30. A második kamarákban európai közösségi ügyekre specializálódott bizottságokat hoztak létre az NSZK- ban (1957), Olaszországban (1968), Írországban (közös bizottságot 1973), Nagy-Britanniában (1974), Franciaországban (1979) és Belgiumban (1985). Lásd Bodies with National Parliaments specialising in European Community Affairs. European Parliament: Research and Documentation Papers, National Parliaments Series. 1989. 3. 31. A törvényhozással foglalkozó szakirodalomban gyakran irrelevánsnak tartják vagy ignorálják azokat a második kamarákat, amelyek nem rendelkeznek vétójoggal az első kamara döntésével szemben, vagy összetételük megegyezik az első kamaráéval. Ezzel szemben egy új monográfia szerzői több mint 50 ország második kamarájának feltérképezése alapján kimutatják, hogy a második kamarák minden esetben hatással vannak a törvényhozás kimenetelére. Lásd G. Tsebelis – J. Money: Bicameralism. Cambridge, 1997. 32. Az Országgyűlés feladatai és működése 2006. Szerk.: Soltész István és Kubovicsné Borbély Anett. Budapest, 2006, Parlamenti Módszertani Iroda. 33. Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Budapest, 1998, Osiris; Tamás András: Legistica, a jogalkotástan vázlata. Budapest, 2003, Szent István Társulat. 34. Trócsányi László: A törvénykezdeményezési jog az összehasonlìtó parlamenti jogban. In Veres József Emlékkönyv. Szeged, 1999. 35. Lásd Pikler Kornél: A parlamentáris kormányzati rendszer és a közigazgatás irányìtása. Budapest, 1983, 151. o. 36. Commitees in Legislatures. A Comparative Analysis. Eds. J. D. Lees – M. Shaw. Oxford, 1979.; Soltész István: A bizottságok szerepe a törvényalkotásban.; Parlamenti dolgozatok I. A bizottsági munka módszerei. Budapest, 1993.; 1994.; Somogyvári István: A kormányzat parlamenti ellenőrzése az új házszabály tükrében, különös tekintettel a bizottságok szerepére. In Parlamenti dolgozatok II. Budapest, 1995. 37. Barabási Kun József: A parlamenti házszabályok. Budapest, 1907, 157. o. 38. Kiss László – Petrétei József: A törvényhozástan alapvonásai. Pécs, 1996. 39. Pikler Kornél: i. m.; uő: A parlamenti ellenőrzés formáiról. Jogtudományi Közlöny, 1968. 1. 40. Papp Imre: Interpellációk és kérdések az új magyar parlamentben. Magyar Közigazgatás, 1991. 10. 41. Pokol Béla-Sári János: A parlamenti struktúra de lege ferenda. Budapest, 1988.; Dezső Márta: Üres marad-e a felsőházi terem? Társadalmi Szemle, 1991. 3.; Kulcsár Kálmán: A kétkamarás Országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle, 1995. 10.; Takács Imre: A törvényhozás második kamarája.Társadalmi Szemle, 1995. 10.; Szente Zoltán: A kétkamarás Országgyűlés illúziói. Világosság, 1996. 11. E kérdésről szól a 12.3. pont. 258 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

42. Az Országgyűlés alakuló ülését megelőző 1990. április 20-ai és 1994. június 23-ai megállapodásban a parlamenti pártok három alelnök és nyolc jegyző megválasztásában egyeztek meg, 1998-ban a három alelnök mellett 10 jegyzőt választottak. 2002-ben és 2006-ban öt alelnököt és 10 jegyzőt választottak. 43. Lásd például a francia Nemzetgyűlési Iroda, a német Öregek Tanácsa, az osztrák Elnöki Tanács, az olasz Elnöki Hivatal megoldását. Házszabályok az egyes európai országokban. Szerk. Pintér Katalin. Budapest, 1989. 44. A jelenlegi állandó bizottsági rendszer a következő: 1. Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottság 2. Gazdasági és informatikai bizottság 3. Ifjúsági, szociális és családügyi bizottság 4. Költségvetési, pénzügyi és számvevőszéki bizottság 5. Önkormányzati és területfejlesztési bizottság 6. Egészségügyi bizottság 7. Oktatási és tudományos bizottság 8. Mezőgazdasági bizottság 9. Európai ügyek bizottsága 10. Külügyi és határon túli magyarok bizottsága 11. Emberi jogi, kisebbségi, civil- és vallásügyi bizottság 12. Foglalkoztatási és munkaügyi bizottság 13. Környezetvédelmi bizottság 14. Kulturális és sajtóbizottság 15. Sport- és turisztikai bizottság 16. Honvédelmi és rendészeti bizottság 17. Nemzetbiztonsági bizottság 18. Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság. 45. Házszabályok. Szerk. Pikler Kornél. Budapest, 1971, 36. o. 46. Lásd a francia Nemzetgyűlés ügyrendjének 23. §-át. 47. Petrétei József: Ellenzék a parlamentáris demokráciában. In Elvek és intézmények az alkotmányos jogállamban. Szerk. Ádám Antal és Kiss László. Budapest, 1991, 171-187. o. 48. Az Országgyűlés alakuló ülésein és a ciklusok végén a frakciók megoszlása a következő volt:

259 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS

49. Házszabályok. 30. o.; Búza László: A képviselőház házszabályai, Sárospatak, 1916. 42. o.; Petrétei József – Kisfaludy Zoltán: Az Országgyűlés Házszabályának jogi jellegéről. Magyar Közigazgatás, 2001. 12. 50. Lásd Siklóssy László: Az országgyűlési beszéd útja. Budapest, 1939.; Országgyűlési Tudósìtások (újraindìtva 1989) 1989. január 10. és június 16. közötti számait. 51. Lásd Ferenczy Árpád: Az angol parlamenti szólásjog és fegyelem történeti fejlődése és jelen állapota (1547– 1913). Budapest, 1914. 52. Mezey Barna: Az obstrukció a magyar jogtörténetben. In A plenáris ülés. Parlamenti dolgozatok VI. Budapest, 1997, 307-338. o. 53. Parlamenti választások 1990. Szerk.: Szoboszlai György. Budapest, 1990, MTA TTI; Parlamenti választások 1994. Szerk.: Bőhm Antal, Szoboszlai György.Budapest, 1995, MTA PTI; Parlamenti választások Szerk.: Bőhm Antal, Gazsó Ferenc, Stumpf Istán, Szoboszlai György. Budapest, 1999, MTA PTI-Századvég; Parlamenti választások 2002. Szerk.: Bőhm Antal, Gazsó Ferenc, Stumpf István, Szoboszlai György. Budapest, 2003, MTA PTI-Századvég. 54. Egyed István: Országgyűlési összeférhetetlenség. Budapest, 1937. 55. Földesi Margit: Házszabályok és összeférhetetlenség cìmű tanulmányában idézi Zsedényi Béla közjogászt. In A magyar parlament 1944-1949. 157. o. 56. A magyar közjogi irodalomból lásd Bölöny József: Mentelmi jog. Budapest, 1937.; Pecze Ferenc: A képviselői mentelmi jog kialakulása. In Jogtörténeti tanulmányok. Pécs, 1980, 321-333. o.; Petrik Béla: Az országgyűlési képviselők mentelmi joga. Magyar Jog, 1990. 6. 57. Lásd az 1/1991. (XII. 4.) OGY elvi állásfoglalást. A mentelmi jog élő jog lett újra a magyar parlamentben, a parlamenti határozatok jelentős része a rágalmazási vagy a becsületsértési ügyekre vonatkozik. A határozatok számos esetben fenntartják a mentességet. Lásd még Előadások és publikációk a mentelmi jog tárgyköréből. (Szerk.: Karsai József.) Budapest, 2006, Országgyűlés Hivatala. 58. A képviselők jogállása. Parlamenti dolgozatok IV. (Szerk. Soltész István.) Budapest, 1996. A képviselők jogállása. Parlamenti dolgozatok V. (Szerk. Soltész István) Budapest, 2004.; lásd továbbá Bibliográfia az Országgyűlésről, a képviselőkről és a választásokról (Összeállìtotta: Soltész István), Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 2004.

260 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. fejezet - 13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK Papp Imre 13.1. A KÖZPÉNZÜGYEK ALKOTMÁNYI SZABÁLYOZÁSA 13.1.1. Az államháztartás, a közvagyon 13.1.2. A költségvetési jog 13.1.3. Költségvetési hatáskörmegosztás 13.1.4. A rendhagyó költségvetési eljárás 13.1.5. A zárszámadás 13.2. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK 13.2.1. A számvevőszék szervezete és függetlensége 13.2.2. A számvevőszék hatásköre 13.2.3. A számvevőszéki vizsgálat 13.3. A MAGYAR NEMZETI BANK 13.3.1.A jegybank szervezete 13.3.2. A jegybanki függetlenség hatásköri és szervezeti értelemben

1. 13.1. A KÖZPÉNZÜGYEK ALKOTMÁNYI SZABÁLYOZÁSA A demokratikus társadalmakra jellemző, hogy az állam közpénzekkel történő hatékony gazdálkodásának megvannak a jogi és intézményi garanciái; ennek feltételeként pedig egy átlátható, a nyilvánosság követelményének megfelelő, a képviselők döntései által irányìtott és ellenőrzött államháztartási rendszer működik. Az állampénzügyek alkotmányos szabályozásának alapelve, hogy az állam bevételei és kiadásai feletti rendelkezés jogát úgy kell megosztani az állam vezető alkotmányos szervei között, hogy az kövesse az állam általános hatásköri szerkezetét.1 Az újabb alkotmányok már egyre jelentősebb helyet biztosìtanak a közpénzügyek rendezésének. Ezekben a hagyományos tárgykörök, a költségvetés alapkérdései, az adók és más köztartozások kivetésének és beszedésének joga, továbbá a pénzkibocsátás állami monopóliuma mellett megjelennek többek között a jegybank, valamint a közpénzek elköltésének ellenőrzésére létrehìvott szakosodott ellenőrző szervek alkotmányos jogállására vonatkozó alkotmányi rendelkezések. A legtöbb alkotmány részletesen szól a költségvetési jog alapkérdéseiről, azokról a hatásköri kérdésekről, amelyek a törvényhozás és a végrehajtó hatalom feladatait rendezik. Megállapìtható, hogy a parlamentek hatáskörébe tartozik a költségvetési törvény megalkotása, elfogadása, a zárszámadás jóváhagyása. A magyar alkotmány meglehetősen mostohán bánik a közpénzügyek szabályozásával, s különösen igaz ez a költségvetési jogra. Az alkotmányi szabályok nem rendelkeznek az államháztartás működésének alappilléreiről, a költségvetési jog sarkalatos kérdéseiről, továbbá az adófizetési kötelezettség alapvető normáiról. Az alkotmányozási viták kereszttüzében általános volt az egyetértés abban a tekintetben, hogy a közpénzügyekre vonatkozó alkotmányi szabályozás jelentős bővìtése szükséges, számos garanciális rendelkezés beiktatása 261 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK indokolt. Általában az államháztartási törvény valamelyik alapvető rendelkezése alkotmányba illesztésének igénye fogalmazódott meg: a közteherviselés garanciális szabályai; a költségvetés megalkotásának néhány alappillére; a költségvetési felhatalmazás kérdésköre; elfogadott költségvetés hiányában a jogosultságok, kötelezettségek meghatározása volt az a terület, amelynek alkotmányi szabályozását megkerülhetetlennek vélték.2 Az alkotmány szerint az Országgyűlés megállapìtja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását. A jóváhagyja fordulat nem megfelelő a költségvetés megalkotása tekintetében, ez ugyanis azt sugallja, hogy a parlament csak áldását adja a költségvetésre, és nem maga alkotja meg; a zárszámadás esetében pontos a fogalmazás, hiszen a Kormány feladata a költségvetés végrehajtása.

1.1. 13.1.1. Az államháztartás, a közvagyon A közpénzügyek tárgykörének sarkalatos kérdése az államháztartás szerkezete és a közvagyon fogalma. Az államháztartási törvény megalkotása azért tekinthető mérföldkőnek, mivel hatálybalépése óta a pénzügyigazdasági ellenőrzési tevékenységeket az államháztartás különböző alrendszereihez, illetőleg az állami vagyon kezeléséhez, a tulajdonosi funkció ellátásához lehet kapcsolni.3 Az államháztartást a központi kormányzat, az elkülönìtett állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok, valamint a társadalombiztosìtás költségvetései alkotják, az egyes alrendszerekben a gazdálkodást éves költségvetés alapján kell folytatni. Az állami költségvetést a központi kormányzat költségvetése (központi költségvetés), a társadalombiztosìtás pénzügyi alapjainak és az elkülönìtett állami pénzalapoknak a költségvetései alkotják. A központi költségvetés fejezetekre tagozódik, a költségvetési fejezet a költségvetési tervezés, végrehajtás és beszámolás szempontjából önállóan felügyelt, irányìtott szervek és előirányzatok összessége. Az államháztartás bevételeinek köréről az államháztartási törvény rendelkezik. E rendelkezések szerint a Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz. A fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bìrság vagy dìj formájában ìrható elő. Fizetési kötelezettséget előìrni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, a mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapìtani főszabályként csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet. Speciális szabályt jelent az a rendelkezés, amely szerint fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli, és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővìti. Az államháztartási törvény garanciális szabályaiból néhány alkotmányi szabályozást igényelne: az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyon rendeltetése a közérdek szolgálata, a vagyonról az Országgyűlés törvények útján rendelkezik (fontos lenne annak rögzìtése is, hogy a nyilvánosság miként követheti nyomon a közvagyon változását). Az államháztartás körébe tartozik a kincstári vagyon, az a vagyon, amelynek tulajdonjogát törvény köztestületre ruházta, a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi önkormányzatok és a társadalombiztosìtás vagyona. A vagyonnal felelős módon, rendeltetésszerűen kell gazdálkodni. E gazdálkodást az Országgyűlés – az Állami Számvevőszék útján – ellenőrzi. Mivel a költségvetés az állam politikájának legfontosabb eszköze, alkotmányi szabályozása megkerülhetetlen – egyrészt alkotmánybiztosìték volta, másrészt a parlament végrehajtó hatalom feletti ellenőrző szerepe miatt. Ha a parlament elutasìtja a költségvetést, az gyakorlatilag a Kormány bukását jelenti. (A Kormány – a miniszterelnök útján – a jelenlegi alkotmányi rendelkezések alapján is megteheti, hogy bizalmi szavazást kér a költségvetési törvényjavaslat tárgyában, ha megìtélése szerint kétséges a költségvetés elfogadása, ez azonban inkább politikai fegyverként szolgál, hogy felsorakoztassa a parlamenti többséget maga mögött.) Ennek alkotmányi rögzìtése a költségvetés kiemelkedő közjogi szerepét jelenìtené meg.

1.2. 13.1.2. A költségvetési jog Magyarországon 1848 óta beszélhetünk a parlament költségvetési jogáról, a rendi országgyűlésnek azelőtt ugyanis csak adómegajánlási joga volt.4 Az Országgyűlés hagyományos, kizárólagos törvényhozási tárgyköre az állami költségvetésről, illetve annak végrehajtásáról (zárszámadás) szóló törvény megalkotása; e törvények elfogadásával egyidejűleg kell dönteni a költségvetési többlet rendeltetéséről, illetve jóváhagyni a költségvetési

262 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK hiány finanszìrozásának módját. A parlamenti elfogadás nem csupán kiemelkedőjelentőségű törvényhozói aktus, hanem egyben a kormányzat és az államapparátus feletti parlamenti ellenőrzés fontos eszköze is. 5 A költségvetési eljárást részletesen szabályozó normaanyag az államháztartásról szóló törvényben, illetőleg a házszabályban található. A költségvetési törvény nélkülözhetetlen szabályozási tárgykörei a bevételi és kiadási előirányzatok, továbbá a költségvetési egyenleg rendezését tartalmazó előìrások. Az államháztartásért felelős miniszter április 15-ig (választási évben legkésőbb június 30-ig) elkészìti és a Kormány elé terjeszti a következő három évre vonatkozó gazdaságpolitikai elképzeléseken alapuló költségvetési politika fő irányait és a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket, majd augusztus 31-ig (választási évben legkésőbb október 15-ig) a költségvetési törvényjavaslat tervezetét. A Kormány felelős a költségvetési törvényjavaslat elkészìtéséért és az Országgyűlés elé terjesztéséért a törvényben meghatározott határidőn belül. A Kormány a költségvetési törvény utolsó költségvetési évében szeptember 30-ig (választási évben legkésőbb október 31-ig) benyújtja az Országgyűlésnek a következő egy vagy több évre szóló költségvetési törvényjavaslatát, és ehhez tájékoztatási céllal az államháztartás helyzetét bemutató összefoglaló táblázatokat, mérlegeket mellékel. Az egyes költségvetési fejezeteket részletező táblázatokat és ezek szöveges indokolásait október 15-ig (választási évben legkésőbb november 15-ig) kell az Országgyűlésnek benyújtani. Az Alkotmánybìróság a 4/2006. (II. 15.) AB határozatában foglalta össze a költségvetésre vonatkozó megállapìtásait, s tűzte célul a költségvetési törvény „semlegesìtését‖, egyértelműen megtiltva bármilyen más törvény érintését a költségvetési törvényben. A költségvetés – tartalma szerint – az állam gazdálkodásának éves terve, gazdasági, társadalmi, politikai jelentősége önmagában is megkülönböztetett helyet biztosìt számára a törvények sorában. Az Alkotmánybìróság szerint a költségvetési törvény csak az elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont inkább egyedi pénzügyi döntések sorozata. Ez a sajátos, speciális jellege kizárja azt, hogy a költségvetési törvény más törvényeket módosìtson, de ugyanúgy az is kizárt, hogy a költségvetési törvényt más (nem költségvetési tárgyú) törvény módosìtsa. A költségvetési törvényt az alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja külön, önálló jogi aktussal (törvénnyel) rendeli elfogadni (megalkotására nem a törvényalkotásra egyébként vonatkozó általános szabályokat, hanem az államháztartási törvény speciális hatásköri és eljárási szabályait kell alkalmazni; az ország társadalmi-gazdasági terveként egyidejűleg felhatalmazást ad a Kormánynak a költségvetés végrehajtására). Az Alkotmánybìróság megállapìtása szerint a költségvetési törvényhez a tárgyára tekintet nélkül semmilyen más törvény nem kapcsolódhat, mivel az az alkotmány 19. §-ában nevesìtett tárgykört szabályoz.6 A házszabály a különleges törvényhozási eljárások között szabályozza a költségvetési, a pótköltségvetési és a zárszámadási törvényjavaslatokra vonatkozó eljárást; e javaslatok kivételes eljárásban nem tárgyalhatók, a költségvetési javaslat sürgős tárgyalása nem kérhető. Számos mozzanata teszi speciálissá az eljárást: a javaslatot valamennyi bizottság külön véleményezi, az egyes bizottságok véleményét a Költségvetési bizottság foglalja össze és terjeszti az Országgyűlés elé. A benyújtható képviselői módosìtó javaslatok köre korlátozott.1 Az általános vita időkeretét legalább tizenöt képviselő ìrásbeli kérelmére úgy kell meghatározni, hogy a költségvetéséről szóló törvényjavaslat esetében nem lehet harminc, a zárszámadásinál pedig tizenöt óránál kevesebb. A törvényjavaslat tárgyalásának rendje illeszkedik sajátosságaihoz, lényege a két szakaszban megvalósuló határozathozatal és az ehhez kapcsolódó vitaszakaszok, amelyek speciális jellemzője a kétfordulós részletes vita. Ennek során az Országgyűlés megtárgyalja a költségvetés bevételeit és kiadásait, november 30-ig összegszerűen meghatározza a fejezetek, az alapok, a társadalombiztosìtás pénzügyi alapjai bevételi és kiadási főösszegét, a hiány, illetve a többlet mértékét. E döntést követően a módosìtó javaslatok hatóköre szűkül: a bevételi és kiadási főösszegek, a többlet vagy hiány mértéke már nem változtatható meg. A határozathozatalt követő három napon belül a költségvetési bizottság tájékoztatja az Országgyűlést a költségvetési törvényjavaslat azon részeiről, amelyekről az Országgyűlés határozott, majd e tájékoztatást követően kerül sor a részletes vita újbóli megnyitására. Ekkor a további kapcsolódó módosìtó javaslatok benyújtására nyolc nap áll rendelkezésre (a képviselők tehát csak az egyes fejezeteken belül tehetnek javaslatokat a változtatásra). A hazai parlamenti jogban a záró módosìtó javaslatot az elnök véleményezésre az alkotmányügyi bizottságnak adja ki, a költségvetési, pótköltségvetési, zárszámadási, illetve költségvetést módosìtó törvényjavaslathoz benyújtott zárószavazást megelőző módosìtó javaslatot az elnök a költségvetési bizottságnak is kiadja.

263 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK A költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés az Állami Számvevőszék véleményével együtt tárgyalja meg, amely ellenőrzi a költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesìthetőségét, a felhasználások törvényességét, szükségességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését. A Költségvetési bizottság kiemelkedő szerepét jelzi, hogy akkor is, ha nem kijelölt bizottságként jár el, az Országgyűlés elnöke vagy a kijelölt bizottság felkérésére ajánlást nyújt be, továbbá saját kezdeményezésére ajánlást nyújthat be minden olyan törvényjavaslathoz, határozati javaslathoz és ezekhez kapcsolódó módosìtó javaslathoz, amelynek a központi költségvetésre jelentős kihatása van; a bizottság ajánlásában értékeli, hogy a javaslat összhangban van-e a költségvetésre vonatkozó szabályokkal, illetőleg a költségvetés szempontjából megvalósìtható-e; ha igen, mi a megvalósìthatóság lehetséges útja. A költségvetés egyensúlya szempontjából garanciális jelentőségű az a házszabályi ren delkezés is, amely szerint ha bármely módosìtó javaslat a központi költségvetés kiadásának növelését vagy bevételének csökkentését eredményezheti, meg kell benne jelölni a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében javasolt megoldást is.

1.3. 13.1.3. Költségvetési hatáskörmegosztás A jó költségvetés záloga az Országgyűlés és a Kormány közötti arányos hatáskörelosz- tás,8 hiszen a Kormány – a költségvetési törvényjavaslat előkészìtésén, valamint az elfogadott költségvetés végrehajtásán keresztül – alapvető befolyással rendelkezik az állam életére. Ebből fakadóan a Kormányt a költségvetési jogban megillető jogosìtványok tekintetében erős ellenőrzés alá kell helyezni úgy, hogy a parlamentáris rendszerre jellemző egyensúly a parlament és a Kormány között meglegyen. A helyes egyensúly megtalálása nem könnyű: „A költségvetés túl részletes megállapìtása azon nagy hátránnyal járna, hogy a parlament oly mélyen avatkoznék be a kormányzatba, hogy a kormány hatásköre pénzügyileg nullifikáltatnék.‖ 9 Természetesen a parlament is garanciát kìván: a megszavazott összegek előìrás szerinti felhasználását. A költségvetési törvény alkotmánybiztosìték jelentőségű hagyományos eleme a felhatalmazás (appropriáció) kérdésköre (közjogilag elválasztandó tehát a költségvetés elfogadásának a kérdése, illetve az a felhatalmazás, amely alapján a kormány jogosulttá válik a költségvetés végrehajtására). Magyarországon a költségvetés elfogadása, illetve a felhatalmazás biztosìtása nem különül el egymástól; az államháztartási törvény általánosságban biztosìtja az appropriációt, a költségvetés parlamenti elfogadása egyben azt is jelenti, hogy a Kormány felhatalmazást kapott az Országgyűléstől a költségvetés végrehajtására: az Országgyűlés a költségvetési törvénnyel hatalmazza fel a Kormányt a költségvetésben előìrt bevételek beszedésére és a kiadások teljesìtésére. A Kormány mozgásterét növeli az államháztartás jogintézményei közül az előirányzatok átcsoportosìtásának, zárolásának, csökkentésének, törlésének joga, amennyiben a parlament nem rendelkezik ettől eltérően. A Kormány a költségvetési egyenleg jelentősen kedvezőtlen alakulása vagy ennek veszélye esetén előirányzatokat zárolhat, csökkenthet, illetve törölhet azon előirányzatok kivételével, amelyeknek évközi megváltoztatási jogát az Országgyűlés magának tartotta fenn. Ha e lépések együttes hatása meghaladja az érintett előirányzatok tìz százalékát és a költségvetés kiadási főösszegének egytized százalékát, akkor a Kormány a megtett intézkedésekről az Országgyűlést harminc napon belül jelentésben tájékoztatja. Állami feladatok, központi költségvetési szervek előirányzatainak célját, rendeltetését nem érintő, fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosìtásra a Kormány jogosult. A fejezeten belül a cìmek között átcsoportosìtást a Kormány engedélyezhet, kivéve azokat a cìmeket, amelyek módosìtására vonatkozó jogot az Országgyűlés a költségvetési törvényben magának fenntartja. A Kormány ezen átcsoportosìtás jogát – rendeletében szabályozott módon – átengedheti a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének. A központi költségvetésben általános tartalékot kell képezni az előre nem valószìnűsìthető, nem tervezhető kiadásokra, illetve az előirányzott, de elhárìthatatlan ok miatt elmaradó bevételek pótlására. A bevételek elmaradása esetén az általános tartalék egy része vagy egésze zárolható, illetve törölhető. A Kormány rendelkezik az általános tartalékkal. Az általános tartalék előirányzata a központi költségvetés kiadási főösszegének meghatározott része (fél százaléktól két százalékig terjedhet). Az általános tartalék terhére – az éves hatást tekintve – annak legfeljebb negyvenszázalékos mértékéig vállalható kötelezettség az első félévben; ennél nagyobb kötelezettségvállaláshoz az Országgyűlés jóváhagyása szükséges. Az általános tartalék meghatározása jelentős döntést igényel: az alacsony mértékű tartalék nem biztosìt megfelelő mozgásteret a

264 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK Kormány számára a kialakuló krìzishelyzetek kezelésére, a jelentős fedezetű tartalék viszont egyoldalúan megnöveli a Kormány lehetőségeit a közpénzek elköltésére, ezáltal a parlamenti döntéseket súlytalanná teheti. Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy a központi költségvetés terhére, a költségvetési törvényben meghatározott mértéken belül, meghatározott célokra, egyedi esetben kezességet vállaljon. A Kormány a költségvetési törvényben meghatározott célokra, illetve mértékben történő kezességvállalásról nyilvános határozatban dönt, erről a zárszámadási törvényjavaslatban köteles beszámolni az Országgyűlésnek. A központi költségvetés terhére vállalt egyedi kezességekre vonatkozó megállapodásokat a Kormány nevében a államháztartásért felelős miniszter ìrja alá, és azokat havonta megküldi az Állami Számvevőszéknek. A költségvetési törvényben szereplő cìmek cìmrendet képeznek. A cìmrend év közben a Kormány által kiegészìthető, illetve módosìtható, kivéve azokat a cìmeket, amelyek előirányzatainak megváltoztatása az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Kormány a cìmrend változásáról a zárszámadás indokolásában részletesen beszámol.

1.4. 13.1.4. A rendhagyó költségvetési eljárás Ha az Országgyűlés a költségvetési törvényt olyan időpontban fogadja el, hogy az egyes fejezetbe sorolt központi költségvetési szervek és feladatok költségvetési előirányzatainak (kincstári költségvetés) megállapìtása a költségvetési év első munkanapjáig nem teljesìthető, a államháztartásért felelős miniszter az átmeneti időszakban teljesìthető kiadásokat a Kormány által benyújtott költségvetési törvényjavaslatban foglalt előirányzatok alapján állapìtja meg. Elfogadott költségvetés hiányában az egyik lehetséges megoldás az, ha a parlament „átmeneti törvényt‖ alkot, amelyben ideiglenesen felhatalmazza a Kormányt a törvényi keretek között a költségvetési rendszer működtetésére, illetve annak végrehajtására (in- demnitási törvény).10 Az államháztartásról szóló törvény ezt a megoldást választja: Ha a költségvetési törvényt azon év január 1-jéig, amelyre az szól, az Országgyűlés nem alkotta meg, akkor az átmeneti gazdálkodásról törvényt alkothat, 11 amelyben felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy a központi költségvetés, az alapok, valamint a társadalombiztosìtás pénzügyi alapjainak bevételeit folytatólagosan beszedhesse, kiadásait teljesìtse, és meghatározza, hogy milyen intézkedéseket tehet. Az átmeneti gazdálkodásról szóló törvényben meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát. A felhatalmazás legkésőbb az új költségvetési törvény hatálybalépésének napján megszűnik. A felhatalmazás időtartama alatt beszedett bevételeket és teljesìtett kiadásokat a költségvetési törvénybe kell beilleszteni. Ha az Országgyűlés a költségvetési törvényt azon év január 1-jéig, amelyre szól, nem alkotta meg, és az átmeneti gazdálkodásról külön törvényt nem hozott vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló törvény a hatályát vesztette, akkor egy sajátos, törvényen kìvüli állapot (ex lex helyzet) következik be. Ebben az esetben fokozottabban indokolt volna az alkotmányi szabályozás, hiszen közvetlen felhatalmazás nélküli költségvetési gazdálkodásra kerülhet sor. A hazai jogi megoldás szerint ex lex állapot esetén a Kormány jogosult a költségvetést megillető bevételeknek a hatályos jogszabályok szerinti beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások időarányos teljesìtésére. Az ekként folytatott gazdálkodásról a parlamenti ellenőrzés teljesìtése érdekében az Országgyűlés előtt el kell számolni, a beszedett bevételeket és teljesìtett kiadásokat az új költségvetési törvénybe kell beilleszteni.12 Veszélyhelyzetben a Kormány az államháztartás körében átmeneti, az államháztartási törvény rendelkezéseitől eltérő intézkedéseket hozhat, amelyről az Országgyűlés legközelebbi ülésén be kell számolnia. E jogkörében a Kormány a fejezetek között átcsoportosìtást hajthat végre, egyes kiadási előirányzatok teljesìtését felfüggesztheti, a költségvetési törvényben nem szereplő kiadásokat teljesìthet, és rendkìvüli fizetési kötelezettséget ìrhat elő. A Kormány költségvetési módosìtást köteles az Országgyűlés elé terjeszteni, ha év közben a központi költségvetés, a társadalombiztosìtási alapok és az elkülönìtett állami pénzalapok együttes egyenlegeinek a költségvetési törvényben megállapìtott összege a jóváhagyottól legalább ezek kiadási főösszege együttes összegének 2,5%-ával tér el. 5%-os eltérés esetén a Kormány pótköltségvetési törvényjavaslatot köteles az Országgyűlés elé terjeszteni. A jogalkotó meghatározta a pótköltségvetési törvény formai kellékeit: a költségvetési törvénynek az előirányzatok meghatározására vonatkozó rendelkezéseit javasolja újból megállapìtani. A pótköltségvetési törvény a költségvetési törvényt formailag és tartalmilag is módosìtó törvény.

265 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK

1.5. 13.1.5. A zárszámadás A Kormány a zárszámadásról szóló törvényjavaslatot költségvetési évenként – az elfogadott költségvetéssel összehasonlìtható módon – a költségvetési évet követően nyolc hónapon belül terjeszti az Országgyűlés elé. A zárszámadásról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlés elé terjesztést megelőzően két hónappal benyújtja az Állami Számvevőszéknek. A zárszámadási törvényjavaslatot az Országgyűlés az Állami Számvevőszék jelentésével együtt tárgyalja meg. A zárszámadáson keresztül a parlament jóváhagyja a költségvetés végrehajtását, politológiai értelemben elfogadja a Kormány előző évi tevékenységét. Bìrálható az a sajátos jogalkotási megoldás, hogy a zárszámadási törvény is egyre inkább a sokasodó törvénymódosìtások szìntere, számos, gyakorta éppen a pénzügyi, költségvetési feltételrendszert „felülìró‖ jogszabály konglomerátuma. E jogi megoldás választása esetén kétségessé válhat a zárszámadás valódi funkciójának teljesìtése, és az elfogadott költségvetéstől való rendhagyó eltérések utólagos népképviseleti felhatalmazással való legitimizálása eljelentéktelenìtheti mind a költségvetési jogot, mind az elfogadott költségvetési törvényt. Nyilvánvaló, hogy a költségvetésre kimunkált alkotmánybìrósági álláspont a költségvetés végrehajtására, a zárszámadásra is alkalmazandó.

2. 13.2. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK 2.1. 13.2.1. A számvevőszék szervezete és függetlensége Európában mintegy 250–300 éve jelentek meg a mai számvevőszékek „előfutárai‖, először Németországban és Belgiumban. Egy 1528-ból származó királyi kamarai iratban már található ugyan utalás rá, de magyar földön csak a XVIII. század végén lett követelmény az állami jövedelmekkel való gazdálkodás ellenőrzése, ami az 1848-as forradalom alatt vált hangsúlyossá. Az 1848. évi III. törvénycikk a miniszteri felelősség körébe sorolta a költségvetés benyújtásával és elszámolásával kapcsolatos felelősséget.13 Alapelvként fogalmazták meg: a nemzetnek joga a kincstár elszámoltatása, nemcsak kötelezettsége annak ellátása. A kiegyezést követően, 1868ban létrejött a császári és királyi Legfőbb Számvevőszék, amely nyilvántartotta és ellenőrizte az OsztrákMagyar Monarchia közös külügyi, hadügyi és általános pénzügyi kiadásait. Törvényalkotásra 1810-ben került sor, az 1810. évi XVIII. törvénycikk létrehozta a „minisztériumtól független, önálló hatáskörrel rendelkező Legfőbb Állami Számvevőszéket az állam bevételeinek és kiadásainak, az államvagyonnak és az államadósság kezelésének s az állam számvitelének ellenőrzésére‖. A számvevőszéki határozatok sorsa kétféleképpen alakulhatott: vagy bìrói ìtéleti jogerejűek voltak, vagy jelentésként kerültek a parlament (vagy a vizsgált szerv) elé. Magyarországon a nagyobb mozgásteret nyújtó, bizonyos hatékonysági kérdések megìtélésére is alkalmas hivatali tìpusú és nem a bìrósági modell jött létre. A szervezet neve 1914-ben Magyar Királyi Legfőbb Állami Számvevőszékre (LÁSZ) módosult. A jelenlegi számvevőszékhez hasonlóan, már a LÁSZ is a kormánytól független, önálló hatáskörű szervezetként ellenőrizte a közpénzekkel, a közvagyonnal való gazdálkodást. A LÁSZ független státusban vizsgálta a közpénzek felhasználását, továbbá előkészìtette a zárószámadást, jelentést nyújtott be az Országgyűlésnek az állami költségvetés éves zárszámadásáról. A számvevőszék a parlamentnek volt felelős, utólagos ellenőrzést gyakorolt, zömében csak a kormányzati intézkedések megtörténte után volt jogosult eljárni.14 A szervezetet 1949-ben szüntették meg. Ezzel az Országgyűlés helyett mintegy negyven évig a kormány hatáskörébe került az állami ellenőrzés irányìtása és központi szervezete (Állami Ellenőrzési Központ, Állami Ellenőrzési Minisztérium, Központi Népi Ellenőrzési Bizottság).15 A különböző országokban működő számviteli főhatóságok 1968-ban létrehozták a Számviteli Ellenőrző Főhatóságok Nemzetközi Szervezetét (INTOSAI). Ez a szervezet 1914-ben Limában tartott kongresszusán fogadta el a pénzügyi ellenőrzés irányelveiről szóló Limai Deklarációt, amelynek ajánlásai a mai napig kiállták az idő próbáját. A Limai Deklaráció ìgy fogalmaz: „A legfőbb ellenőrzési intézmények csak akkor tudják tárgyilagosan és eredményesen végezni a feladatukat, ha az ellenőrzött szervezettől függetlenek és védve vannak a külső befolyástól.‖ Az Állami Számvevőszék rendszerváltozás utáni működése 1990. január 1-jén kezdődött meg. Az Igazságügyi Minisztérium által előkészìtett alkotmánykoncepcióban is szerepelt a végrehajtó hatalomtól független, csak az Országgyűlésnek alárendelt ellenőrző szerv létrehozatalának szükségessége, utalva a közjogtörténeti hagyományokra is. A koncepció a Legfőbb Állami Számvevőszék és területi szerveinek létesìtése mellett foglalt állást. A szervezet feladataként a költségvetés végrehajtásának és az állami vagyon hasznosìtásának ellenőrzése, valamint a Kormány gazdaságpolitikai tevékenységének parlamenti ellenőrzésében való közreműködés jelent meg.16 266 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK A rendszerváltás sarkalatos törvényei közé tartozik az Állami Számvevőszék (ÁSZ) szabályozása. Az 1989. októberi alkotmányrevìzió és az 1989. évi XXXVIII. törvény meghatározta az Állami Számvevőszék feladat- és hatáskörét. Az alkotmány 32/C. §-a a közpénzügyek elnagyolt alkotmányi megjelenìtése ellenére viszonylag bőségesen, sőt talán bőbeszédűen rendelkezik a számvevőszékről. A számvevőszék az Országgyűlés pénzügyigazdasági ellenőrző szerve, kifejezetten az ellenőrzésre szakosodott, önálló szervezet, amely csak az Országgyűlésnek és a törvényeknek alárendelt. Az alárendeltség szervezeti és hatásköri oldalról vizsgálandó. Az Állami Számvevőszék és az Országgyűlés kapcsolata szervezetileg az alábbi jogosìtványokkal jellemezhető: Az elnököt és alelnököket a képviselők nyolctagú jelölőbizottságának javaslatára az Országgyűlés titkos szavazással, az illetékes bizottságok általi meghallgatást követően (a bizottság a személyi javaslatot véleményezi) kétharmados többséggel tizenkét évre választja meg. Az elnök, alelnökök az Országgyűlés előtt esküt tesznek. Az elnököt és alelnököket az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg, amelynek felfüggesztéséhez az Országgyűlés hozzájárulása szükséges. Az elnökké, alelnökké válás feltételeit a törvény nem szabályozza részletesen, csupán néhány összeférhetetlenségi és együttalkalmazási korlátot jelenìt meg: az elnöki, alelnöki, főtitkári, vezetői és számvevői tisztség összeegyeztethetetlen minden olyan szervnél betöltött tisztséggel, amely szerv állami költségvetési támogatásban részesül, továbbá az Állami Számvevőszéknél történő alkalmazásuk idején nem lehetnek tagjai az Országgyűlésnek, és nem tölthetnek be érdek-képviseleti szervnél vezetői tisztséget. Az Állami Számvevőszék elnöke, alelnökei az országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályok szerint a megválasztásukkor, majd azt követően évente vagyonnyilatkozatot tesznek, amelyet a parlament mentelmi bizottsága tart nyilván és ellenőriz. A törvény meghatározza az elnök, alelnökök megbìzatása megszűnésének eseteit: halál, a megbìzatási időtartam letelte, a 70. életév betöltése, lemondás, összeférhetetlenség megállapìtása, felmentés és kizárás. Az elnök, alelnök újraválasztható. A lemondást ìrásban kell közölni az Országgyűlés elnökével. Az összeférhetetlenség megállapìtása, a felmentés és a kizárás az Országgyűlés hatásköre. A felmentés és a kizárás közötti alapvető különbség, hogy a felmentés fel nem róható ok (tipikusan betegség), a kizárás viszont a tisztségviselő felróható magatartásának következménye (nem tesz eleget megbìzatásából eredő feladatainak, illetve jogerős ìtéletben megállapìtott bűntettet követett el, vagy más módon tisztségére méltatlanná vált, továbbá vagyonnyilatkozattételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy a vagyonnyilatkozatban szándékosan lényeges adatot, tényt valótlanul közöl). A számvevőszék szervezeti felépìtését és éves költségvetését az Országgyűlés hagyja jóvá. Az Állami Számvevőszék a központi költségvetés szerkezetében önálló fejezet; s függetlensége zálogaként jogosult arra, hogy saját maga állìtsa össze az állami számvevőszéki fejezet költségvetésére és a költségvetés végrehajtására vonatkozó javaslatát, amelyet a Kormány a központi költségvetés, illetve a zárszámadási törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek. Az Állami Számvevőszék gazdálkodását az Országgyűlés elnöke által pályázat útján megbìzott független könyvvizsgáló ellenőrzi. Mivel a parlament évek óta nem választotta meg az Állami Számvevőszék alelnökeit, szükséges volt „vészforgatókönyvet‖ kialakìtani e jeles alkotmányos intézmény működőképességének megőrzése érdekében. Az Állami Számvevőszék hivatali szervezetét az Állami Számvevőszék elnökének irányìtása alatt, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezető főtitkár az elnök és az alelnökök egyidejű akadályoztatása esetén – a főigazgatók véleményének kikérésével – jogosult és köteles megtenni mindazt, ami az Állami Számvevőszék törvényi kötelezettségei teljesìtéséhez, működéséhez halaszthatatlanul szükséges. E kivételes jogkör azonban nem korlátlan: a főtitkár jogköre nem terjed ki az Állami Számvevőszék szervezeti felépìtésére való javaslattételre, az Állami Számvevőszék szervezeti-működési szabályzatának jóváhagyására, a vezetők tekintetében a kinevezési és felmentési jogkör gyakorlására, nem hagyhatja jóvá az Állami Számvevőszék éves ellenőrzési tervét, valamint az Állami Számvevőszék éves jelentését, illetve nem helyettesìtheti az Állami Számvevőszék elnökét az Országgyűlés ülésén. A számvevőszék és az Országgyűlés kapcsolata hatásköri értelemben elsősorban az egyes törvényekben meghatározott számvevőszéki feladatok kijelölésében, továbbá az évente, illetőleg rendszeresen teljesìtendő ellenőrzések normatìv meghatározásában ölt testet. A törvényekben előìrt ellenőrzéseken felül a számvevőszék esetenként ellenőrzést végez az Országgyűlés utasìtására is.

267 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK Az Állami Számvevőszék egyszemélyi vezetés alatt álló, hiererchikusan felépìtett szervezet. Az elnök tesz javaslatot a számvevőszék szervezeti felépìtésére, képviseli a számvevőszéket, jóváhagyja a számvevőszék szervezeti-működési szabályzatát, a számvevőszék működése szempontjából kiemelkedő fontosságú éves ellenőrzési tervet, gondoskodik a számvevőszék éves ellenőrzési tervének és eseti ellenőrzéseinek végrehajtásáról. A számvevőszék feladatkörébe tartozó ellenőrzések gyakoriságát az elnök határozza meg. Az elnök gondoskodik a számvevőszék által végzett ellenőrzések és elemzések eredményeit tartalmazó jelentés Országgyűlés elé terjesztéséről. Az Állami Számvevőszék elnöke felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek az általa benyújtott jelentés adatainak és ténymegállapìtásainak valódiságáért és helytállóságáért. Az elnök tanácskozási joggal részt vesz az Országgyűlés és bizottságainak ülésein, feladatkörében pedig az alkotmány értelmében kérdés intézhető hozzá. Az Állami Számvevőszék függetlensége szempontjából meghatározó a Kormánnyal való kapcsolata. A hazai jog csupán indirekt módon teremti meg a számvevőszék Kormánytól való függetlenségét, amikor csak az Országgyűlésnek rendeli alá. Ebből következően a számvevőszék más szervtől való függése nem lehetséges. A számvevőszék Kormánytól való függetlenségének normatìv keretei törvényben meghatározottak: együttalkalmazási tilalom áll fenn az elnök, az alelnökök, a főtitkár, a vezetők, a számvevők és a Kormány tagjai között; a számvevőszék általános ellenőrzési hatásköre a kormányzati tevékenység egészére kiterjed; a számvevőszék ugyanakkor ellenőrzést végezhet a Kormány kérésére – az elnök döntésétől függően.

2.2. 13.2.2. A számvevőszék hatásköre Az Állami Számvevőszék az állam legfőbb pénzügyi ellenőrző szerve, hatásköre általános. A szabályozás kizárja, hogy fölé vagy mellé más hatalmi ágak azonos szintű ellenőrző szervet emeljenek. 11 Általános ez a hatáskör annyiban, hogy minden olyan tevékenységre kiterjed, ahol állami költségvetési forrásokkal, állami vagyonnal való gazdálkodás folyik. A számvevőszék ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását. Ellenőrzi a költségvetési fejezetek és az elkülönìtett állami pénzalapok működését, az adóztatási tevékenységet, az állami költségvetésből gazdálkodó intézményeket, valamint az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását a helyi önkormányzatoknál, a kisebbségi önkormányzatoknál, az alapìtványoknál, a közalapìtványoknál, a köztestületeknél, valamint a társadalmi és egyéb szervezeteknél. A számvevőszék ellenőrzi az államháztartás alrendszereinek körébe tartozó vagyon kezelését, az állami tulajdonban (résztulajdonban) lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és vagyongyarapìtó tevékenységét. A számvevőszék ellenőrzési hatásköre általános annyiban is, hogy az ellenőrzött egész tevékenységét törvényességi, célszerűségi, eredményességi szempontból ellenőrzi. Ezen általános szabály alól mindössze néhány terület jelent kivételt: a pártok, parlamenti frakciók gazdálkodását, továbbá a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális működési költségkeretének (ügynökök dìjazása) felhasználását csupán törvényességi szempontból ellenőrzi. A számvevőszék elnöke ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket. E rendelkezés nem logikus, a számvevőszék ellenőrző szerepének „gyengìtését‖ jelenti, hiszen az elnök az ellenjegyzéssel közjogi értelemben egyfajta sajátos felelősséget is vállal, az ellenjegyzés birtokában nehezen ìtélhető meg a későbbi, utólagos ellenőrzés „mikéntje‖. Garanciális szabállyal bővült az ellenjegyzésre vonatkozó hatáskör: az ellenjegyzés „mindösszesen‖ azt tanúsìtja, hogy a hitelfelvétel megfelel a törvényi előìrásoknak. Az Állami Számvevőszék alkotmányban meghatározott feladat- és hatásköre nyitott, bármely – akár minősìtett, akár egyszerű többséggel elfogadandó – törvény utalhat a számvevőszék hatáskörébe egyéb (akár kevésbé „testre szabott‖) feladatot.18 Ily módon került a számvevőszék hatáskörébe többek között a gazdasági kamarák gazdálkodása is. Alkotmánybìrósági ügy lett az Állami Számvevőszékről szóló törvény egyik rendelkezésének hatályon kìvül helyezéséből. Kikerült a törvényből az a számvevőszéki hatáskör, miszerint „az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön átcsoportosìtásra‖. Az indìtványozó álláspontja szerint alkotmányellenes, hogy ez a szövegrész kimaradt a törvényből. Az Alkotmánybìróság 2006 márciusában hozott döntésében (166/B/2004. AB határozat) elutasìtotta az indìtványt, és megállapìtotta, hogy az állami költségvetés felhasználásának előzetes törvényességi felülvizsgálatára irányuló alkotmányi rendelkezés – tekintettel arra, hogy az állami költségvetés felhasználása egy folyamat, mely számos állami szerv konkrét gazdasági döntésén keresztül valósul meg – nem tekinthető hatásköri szabálynak, nem következik belőle sem az „ex ante‖ számvevőszéki ellenőrzési rendszer kialakìtásának kötelezettsége, sem az, hogy a számvevőszék hatáskörét szabályozó törvény nevesìtetten az állami költségvetés felhasználására irányuló döntések előzetes törvényességi ellenőrzésére irányuló hatáskört állapìtson meg. Az Alkotmánybìróság értelmezte is a számvevőszék alkotmányjogi helyzetét: „Alapvető feladata hagyományosan az, hogy a törvényhozó hatalom 268 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK megbìzásából ellenőrizze a végrehajtó hatalom gazdálkodását. A hatalommegosztásnak ez a rendje a számvevőszéki ellenőrzési rendszer olyan kialakìtását kìvánja meg, hogy az a Kormány parlament előtti felelősségét ne csökkentse, a Kormány felelőssége ne legyen áthárìtható a számvevőszékre. Ha a számvevőszéknek a költségvetés felhasználása feletti előzetes törvényességi ellenőrzési jogkörét úgy értelmeznénk, amint azt az indìtványozó teszi, az a Kormány által a költségvetés végrehajtásáért a parlament előtt viselt felelősség elmosásához vezetne, lehetőséget adna arra, hogy a Kormány a költségvetés végrehajtásáért való felelősséget a számvevőszékre hárìtsa.‖

2.3. 13.2.3. A számvevőszéki vizsgálat A számvevőszéki ellenőrzések három fő csoportja a szabályszerűségi, a teljesìtmény- és az átfogó ellenőrzés. A szabályszerűségi ellenőrzés szervezetek, programok, tevékenységek működésére és a hozzájuk kapcsolódó pénzügyi folyamatokra, elszámolásokra irányul abból a célból, hogy azok törvényességét és szabályszerűségét megìtéljék. A teljesìtmény ellenőrzésének átfogó célja az, hogy megállapìtásra kerüljön, hogy a szervezetek a tevékenységeket gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen hajtották-e végre. Az átfogó ellenőrzés a szervezetek működését, tevékenységek végrehajtását szolgáló belső irányìtási, szabályozási és ellenőrzési rendszerre irányul. Az átfogó ellenőrzés egyidejűleg, egy ellenőrzés keretében, meghatározott területre összpontosìtva érvényesìti a szabályszerűségi és a teljesìtményellenőrzés jellemzőit.19 A számvevőszék „a nemzet lelkiismerete‖, jelentései nyilvánosak, tevékenysége nyilvánosságteremtő erőt jelent. Ellenőrző szervként érdemi döntési joga nem lévén a számvevőszék leghatékonyabb eszköze a nyilvánosság. Az egyes vizsgálatok alapján készìtett jelentéseket leginkább az Országgyűlés szakbizottságai tűzik napirendre. Az Állami Számvevőszék elnöke az év során végzett ellenőrzésekről (összefoglaló) jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. Az ÁSZ az éves tevékenységéről szóló rendszerszemléletű, elemző jelentésben összegzi és értékeli az ellenőrzések tapasztalatait az államháztartás alrendszerei, a közvagyon, valamint a nagy közösségi ellátórendszerek, az uniós források felhasználása és más kiemelt területek szempontjából. Ismerteti és elemzi az ellenőrzések hasznosìtásának főbb jellemzőit. Az éves jelentés elfogadásáról az Országgyűlés – értékelve az ÁSZ tevékenységét s megjelölve a jövőbeni fő fejlesztési irányokat is – határozattal dönt. A számvevőszék széles körű vizsgálati jogköre ellensúlyozza döntési jogköre hiányát. A számvevő a vizsgált szerv bármely helyiségébe beléphet, annak bármely dolgozójától szóban vagy ìrásban felvilágosìtást, továbbá iratokat és más dokumentációt kérhet, azokba akkor is betekinthet, ha államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmaznak, azokról másolatot, kivonatot készìthet. Az ellenőrzési feladatok végrehajtására az ellenőrzési igazgatóságok operatìv tervet készìtenek, amely részletesen tartalmazza a szükséges humán erőforrást és a munkák ütemezését. Minden vizsgálat az elnök által jóváhagyott ellenőrzési program alapján valósul meg, amely jelzi az ellenőrzés célját, szempontjait, helyszìnét, a vizsgálat kérdéseit, a területet érintő joganyagot, a közreműködő résztvevőket, munkamegosztásukat, valamint az ellenőrzés megvalósìtásának ütemezését. A közpénzek ellenőrizhetősége és hatékonyabb felhasználása érdekében a hibák, szabálytalanságok megelőzésére az ÁSZ a jelentéseiben – a helyszìni ellenőrzés megállapìtásainak hasznosìtása mellett – javaslatokat, ajánlásokat tesz az Országgyűlésnek, a Kormánynak, az ellenőrzött szervezet vezetőjének, felügyeleti szervének. A jelentés elkészìtése több fordulóban történik: az ellenőrzést végző a megállapìtásait ìrásban ismerteti (a jelentés első változata) – a vizsgált szerv felelősének magyarázatát várva; a magyarázat elfogadásáról vagy elutasìtásáról a vizsgálat vezetője ìrásban nyilatkozik. E párbeszédet követi a jelentés végleges formába öntése. A számvevőszék az ellenőrzési megállapìtásait megküldi az ellenőrzött szerv vezetőjének, aki arra nyolc munkanapon belül ìrásban észrevételeket tehet, illetve intézkedéseket rendelhet el; ez utóbbiról harminc napon belül tájékoztatni kell a számvevőszéket. Ha az intézkedések nem kielégìtőek, arról az Állami Számvevőszék elnöke tájékoztatja az ellenőrzött szerv vezetőjét, és tájékoztathatja az Országgyűlést is, vagy az esetet a zárszámadáshoz kapcsolódó éves jelentésben ismerteti (a jelentések nagy száma miatt ez utóbbi számìt tipikusnak).

269 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK A különböző szabálytalanságok, hibák, mulasztások feltárásakor az ÁSZ javaslatot tesz a jogi szabályozásra, a belső szabályozási rendszer, a belső ellenőrzés fejlesztésére, jobbìtó intézkedések megtételére, intézkedési terv készìtésére. Felhìvást intéz a törvényes állapot helyreállìtására (például, ha az ellenőrzött alapìtványok vagy pártok gazdálkodásában szabálytalanságot észlel), kezdeményezi a szabálytalanul igénybe vett pénzeszközök visszafizettetését, a szabálytalanságokat elkövetők személyi felelősségének megállapìtását. A számvevőszék az ellenőrzés során kármegelőzést célzó intézkedéseket tehet, (a munkabérek kivételével) anyagi és pénzeszközöket zárolhat, illetve a pénzeszközök felhasználását további intézkedésig felfüggesztheti – ha például a költségvetési források pazarló felhasználását állapìtja meg. Törvénysértés észlelése esetén a számvevőszéket eljáráskezdeményezési jog illeti meg, amely mind a büntetőjogi, mind pedig a munkajogi felelősségre vonásra kiterjed. Szakmailag számos esetben felmerült a számvevőszék hatáskörének erősìtése, amely egyrészről azt a francia mintát követné, hogy elválasztódna a jogalkalmazó-ellenőrző (törvényességi) és a célszerűségi (igazgatási) ellenőrzés feladata; utóbbi a jelenlegi számvevőségi eszköztárral működne változatlanul, a törvényességi szempontú viszont bìrói vagy kvázi bìrói hatáskört jelentene az államháztartás gazdálkodása vonatkozásában, döntést jelentene arról, jogszerűek voltak-e a teljesìtett kifizetések, a közpénzek felhasználása, illetve a beszedett bevételek.20

3. 13.3. A MAGYAR NEMZETI BANK 3.1. 13.3.1. A jegybank szervezete Az alkotmány 32/D. § (1) bekezdése szerint a Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. Alkotmányi feladatköre: a Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. Ez a külön törvény a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény. E törvény szerint a Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja (jegybank), a Központi Bankok Európai Rendszerének tagja; részvénytársasági formában működő jogi személy, részvényei az állam tulajdonában vannak, a részvénytulajdonos államot a pénzügyminiszter képviseli. A Magyar Nemzeti Bank legfőbb szervei: a Közgyűlés, a Monetáris Tanács, az Igazgatóság, valamint a Felügyelő Bizottság. A jegybank alapszabályát a bank közgyűlése állapìtja meg, amelyet be kell mutatni az Országgyűlésnek. A Magyar Nemzeti Bank könyvvizsgálójára az Állami Számvevőszék tesz javaslatot, és kezdeményezheti visszahìvását a Közgyűlésnél. A Közgyűlés feladata az alapszabály elfogadásán és módosìtásán túl többek között a mérleg és az eredménykimutatás megállapìtása. Az MNB legfőbb döntéshozó szerve a Monetáris Tanács, ami szükség esetén bármikor összehìvható, de havonta legalább két alkalommal ülésezik. A Monetáris Tanács legalább kilenc, legfeljebb tizenegy tagú testület. Tagjai: a) az MNB elnöke (ő a Monetáris Tanács elnöke), b) az MNB elnöke által javasolt egy alelnök; c) további tagok, akiket hat évre a köztársasági elnök nevez ki. Ez utóbbi tagok közül négy fő kinevezésére, illetve felmentésére a javaslatot az MNB elnöke teszi meg, amelyet – egyetértése esetén – a miniszterelnök terjeszt a köztársasági elnök elé. A többi tag kinevezésére és felmentésére a miniszterelnök az MNB elnöke véleményének kikérésével tesz javaslatot a köztársasági elnöknek. A tag megbìzatásának megszűnése esetén az őt eredetileg javasló személy jogosult új tag kinevezését javasolni. A Monetáris Tanács tagjai – ideértve az MNB elnökét –, az MNB alelnökei, valamint a felügyelő bizottság tagjai a megbìzatásuk megszűnését követően 3 éven belül nem jelölhetők. A Monetáris Tanács tagjává az a magyar állampolgár nevezhető ki, aki monetáris, pénzügyi, illetőleg a hitelintézeti tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben kiemelkedő elméleti, illetőleg gyakorlati szakmai ismeretekkel rendelkezik. A Monetáris Tanács tagjait szigorú összeférhetetlenségi rendelkezések védik: csak jegybanki döntéshozói feladataival összeegyeztethető egyéb tevékenységet végezhetnek, pártban tisztséget nem viselhetnek, párt nevében vagy érdekében nyilvános közszerepléssel járó tevékenységet nem folytathatnak, nem lehetnek országgyűlési vagy önkormányzati képviselők, önkormányzati vagy állami vezetők, köztisztviselők; nem lehetnek gazdasági társaság vezető tisztségviselői, felügyelő bizottságának tagja.

270 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK A Monetáris Tanács tagjának megbìzatása megszűnik: a) a megbìzatási időtartam leteltével; b) lemondással; c) felmentéssel; d) halállal. A Monetáris Tanács tagjait a köztársasági elnök kizárólag abban az esetben mentheti fel, ha a Monetáris Tanács tagja neki fel nem róható okból nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek; illetőleg ha a Monetáris Tanács tagja neki felróható okból nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, illetve súlyos kötelezettségszegést követ el, ìgy különösen, ha vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy a vagyonnyilatkozatban lényeges adatot, tényt szándékosan valótlanul közöl. A Monetáris Tanács határozatképes, ha tagjainak többsége jelen van; a határozatait a jelenlévők egyszerű szótöbbségével hozza, szavazategyenlőség esetén az elnök, akadályoztatása esetén az elnökhelyettes szavazata dönt. A Monetáris Tanács évente az első ülésen a jelenlevők egyszerű szótöbbségével megválasztja a Monetáris Tanács elnökhelyettesét. A Monetáris Tanács álláspontját annak elnöke, akadályoztatása esetén elnökhelyettese jogosult nyilvánosságra hozni. Az Igazgatóság felelős a Monetáris Tanács döntéseinek végrehajtásáért és a Magyar Nemzeti Bank működésének irányìtásáért. Az Igazgatóság legalább négy-, legfeljebb hattagú testület, amelynek elnöke a jegybank elnöke, tagjai pedig az alelnökök. A Felügyelő Bizottság az MNB folyamatos tulajdonosi ellenőrzésének szerve; ellenőrzési hatásköre azonban a jegybanki függetlenség elvéből következően nem terjed ki az MNB monetáris politikájának ellenőrzésére, illetve annak az MNB eredményére gyakorolt hatására. A Felügyelő Bizottság tagjai: a) az Országgyűlés által választott elnöke, b) az Országgyűlés által választott további három tag, c) a pénzügyminiszter képviselője, d) a pénzügyminiszter által megbìzott szakértő. Felügyelő bizottsági tag hitelintézeti, pénzügyi, illetve számviteli kérdésekben kiemelkedő szakmai ismeretekkel rendelkező magyar állampolgár lehet. Megbìzatásuk az Országgyűlés megbìzatásának időtartamára szól, és az Országgyűlés megbìzatásának megszűnéséig tart, működésük azonban addig tart, amìg az új Országgyűlés az alakuló üléstől számìtott három hónapon belül az új felügyelő bizottsági tagokat megválasztja. Ha az új Országgyűlés az előìrt határidőig az új felügyelő bizottsági tagokat nem választja meg, a Felügyelő Bizottság működése mindaddig tart, amìg az új Országgyűlés a felügyelő bizottsági tagokat megválasztja. A felügyelőbizottsági tagot az őt megválasztó Országgyűlés, illetőleg az őt megbìzó miniszter hìvhatja vissza. A felügyelő bizottsági tag az őt megválasztó Országgyűlésnek, illetőleg az őt megbìzó miniszternek tájékoztatási kötelezettséggel tartozik. Az MNB elnökét hatéves időtartamra a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, illetve menti fel. A felmentési javaslatot az MNB elnöke részére meg kell küldeni, aki munkaügyi bìrósághoz fordulhat. A felmentésre irányuló javaslat a bìrósághoz fordulási határidő lejártát vagy (bìrósághoz fordulás esetén) a bìróság döntésének jogerőre emelkedését követően terjeszthető a köztársasági elnök elé. Az MNB elnökét az akadályoztatása esetén az általa kijelölt általános hatáskörű alelnök helyettesìti.21 A Magyar Nemzeti Bank legalább három, legfeljebb öt alelnökét – a bank elnökének javaslatára és a miniszterelnök egyetértő előterjesztésére – a köztársasági elnök nevezi ki, s a javaslatnak tartalmaznia kell a kinevezendő alelnök feladatkörét. Az alelnök feladatkörének változásáról a Magyar Nemzeti Bank elnöke tájékoztatja a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságát. A Magyar Nemzeti Bank al- elnökeinek megbìzatása hat évre szól. Az elnök, az alelnökök, a Monetáris Tanács, valamint a Felügyelő Bizottság tagjai akinevezésüket követő harminc napon belül, majd azt követően évente vagyonnyilatkozatot tesznek, amely nyilvános.

3.2. 13.3.2. A jegybanki függetlenség hatásköri és szervezeti értelemben A jegybanki függetlenség elve a Magyar Nemzeti Bankra vonatkoztatva közjogilag következik az alkotmány VI. fejezetében meghatározott feladat- és hatáskörből, valamint magának a VI. fejezetnek a szerkezeti rendjéből, továbbá a jogállamiság alkotmányi téte- léből.22 A jegybanki függetlenség alapeleme, hogy a jegybank a feladatait önállóan és befolyásmentesen láthassa el mind intézményi (szervezeti), mind pénzügyi, mind személyi, mind funkcionális értelemben. Számos rendelkezés található a Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvényt felváltó 2001. évi LVIII. törvényben, amely a jegybanki függetlenség alkotmányjogi tételének alátámasztására, megalapozására hivatott.

271 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK A jegybanki függetlenség alappillére, hogy a Magyar Nemzeti Bank, valamint döntéshozó szerveinek tagjai feladataik végrehajtása és kötelességeik teljesìtése során függetlenek, nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat az Európai Központi Bank kivételével a Kormánytól, az Európai Unió intézményeitől, tagállamainak kormányaitól vagy bármilyen más szervtől. A jegybanki függetlenségből és a jegybank közjogi jogállásából fakadó alkotmányos követelmény, hogy a jegybank semmiképpen sem osztozhat a kormányzati felelősségben. A Magyar Nemzeti Bank elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása, e cél veszélyeztetése nélkül a jegybank a rendelkezésére álló monetáris politikai eszközökkel támogatja a Kormány gazdaságpolitikáját. Ha azonban konfliktus keletkezik a független monetáris politika megvalósìtása és a Kormány gazdaságpolitikai programjának támogatása között, az előbbi kerül ki győztesen (ez egyúttal közösségi jogi követelmény is). 23 A Magyar Nemzeti Bank meghatározza és megvalósìtja a monetáris politikát; a monetáris politika, valamint e politika érvényesìtésének eszközeit a Magyar Nemzeti Bank a jegybanktörvény keretei között önállóan alakìtja ki. A Magyar Nemzeti Bank az állam, helyi önkormányzat vagy az államháztartás körébe tartozó más intézmény vagy az állam, illetve a helyi önkormányzat befolyásoló irányìtása alatt működő gazdálkodó szervezet részére hitelt nem nyújthat, ezen intézmények értékpapìrjait közvetlenül a kibocsátótól nem vásárolhatja meg. Ugyanez a tilalom érvényesül az Európai Unió intézményei, szervei, a tagállamok központi kormányzatai, továbbá minden tagállami szervezet irányába is. Az uniós elvárásoknak megfelelően meg kellett szüntetni a költségvetés átmeneti fizetési nehézségeinek áthidalására szolgáló hitellehetőséget; ez jelentősen hozzájárul a jegybanki függetlenség megteremtéséhez. A Magyar Nemzeti Bank kizárólagosan jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra, az általa kibocsátott bankjegy és érme a Magyar Köztársaság törvényes fizetőeszköze; a bankjegyek és érmék kibocsátását, cìmletét és külső kiállìtását, valamint bevonását a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletben hirdeti ki. A Magyar Nemzeti Bank által kibocsátott bankjegyeket és érméket magyar törvényes pénznemben teljesìtendő fizetésnél mindenki köteles névértékben elfogadni addig, amìg az MNB elnöki rendeletben megjelölt határnappal a bevont bankjegyek és érmék el nem veszìtik törvényes fizetőeszköz jellegüket. A Magyar Nemzeti Bank hivatalos deviza- és aranytartalékot képez és kezel. A jegybanki rendelkezés az állami irányìtás egyéb jogi eszközeként jelent meg a magyarjogforrási rendszerben. A jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében ajogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjedt. Az ilyen jegybanki rendelkezést az igazságügyért felelős miniszterrel egyetértésben kellett kiadni és a Magyar Közlönyben kellett közzétenni. Ez egy öszvér jogi megoldás, de legfőképpen az egyetértés kìvánalma jelentősen csorbìtotta a jegybanki függetlenséget; a tartalmában jogszabályként viselkedő pénzforgalmi tárgyú rendelkezést a Magyar Nemzeti Bank elnökének jogalkotói hatáskörében jogszabályként lett volna indokolt kibocsátani. A jogalkotásról szóló törvény alkotmányjogilag tarthatatlan módon állapìtotta meg a jegybanki rendelkezés jogforrástani elhelyezkedését, amely számos további jogalkotási anomália eredője volt. A hatályos szabályozás szerint a jegybanki függetlenség elvének leképeződéseként az MNB elnöke jogszabályként rendeletet bocsáthat ki. Az alkotmány 2004. május 1-jén hatályba lépett módosìtása szerint a Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározottfeladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes [Alk. 32/D. § (4) bek.]. Az idézett alkotmányi rendelkezése tehát behatárolja, hogy milyen jogforrási szint ìrja elő azokat a konkrét tárgyköröket, amelyben a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletet adhat ki, és egyben e rendeletet elhelyezi a jogszabályi rangsorban. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete az alkotmánynak a 2002. évi LXI. törvénnyel beiktatott 32/D. § (4) bekezdése alapján egyértelműen jogszabálynak minősül. Az alkotmány ugyanis megjelöli valamennyi jogalkotási joggal felruházott szervtìpust, a jogalanyokat kötelező általános normák kiadása ily módon csak alkotmányi felhatalmazással lehetséges – e felhatalmazást adta meg az alkotmánymódosìtás. A következetes alkotmányi szóhasználat ugyancsak alátámasztja azt, hogy az MNB elnökének rendelete jogszabály. A „rendelet‖ elnevezésű normák ugyanis az alkotmány terminológiájában azonos tìpusba sorolhatók, valamint a „bocsát ki‖ fordulatot is csak általánosan kötelező jogi normák, azaz jogszabályok esetében használja az alkotmányszöveg. Az MNB elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendelete és az MNB elnökének rendelete között nincs hierarchikus kapcsolat, mivel mindkét jogalkotó csak feladatkörében alkothat jogszabályt, feladatkörüket pedig az alkotmány egymástól elhatárolja.

272 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK Az MNB elnökének feladatkörét és ezzel összefüggésben rendeletalkotási tárgyköreit a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény taxatìv módon határozza meg. Emellett a törvény az MNB elnöki rendelet véleményezési határidejére, az igazságügyért felelős miniszternek a rendelet tervezetével kapcsolatos jogosìtványai terjedelmére és korlátaira, valamint meghatározott tárgyú MNB elnöki rendeletek sajátos kihirdetési módjára nézve állapìt meg speciális szabályokat: A Magyar Nemzeti Bankról szóló törvényben meghatározott jegybanki feladatkör taxatìv jellegű, pontosan rögzìtettek a jogalkotási tárgykörök. A monetáris politika alakìtásához legfontosabb tárgykörök: az alapkamat, illetve a kötelező tartalékráta mértékének meghatározása. Az e körben készülő rendeletek tervezetéről és a kapcsolódó szakmai indokolásról az igazságügyért felelős miniszter véleményét nem kell kikérni. Az alapkamat meghatározott időponttól hatályos mértékét az MNB az általa bérelt elektronikus hìrügynökségi oldalon, valamint a honlapján hirdeti ki. Rendkìvüli esetben a kötelező tartalék mértékét az MNB a kötelező tartalékképzés hatálya alá tartozó szervezetek részére küldött elektronikus üzenet formájában hirdeti ki. E különleges kihirdetési formákat követően a rendeleteket a jogszabályok kihirdetésére vonatkozó általános szabályoknak megfelelően is közzé kell tenni. Az alapkamatot, illetőleg a tartalékrátát meghatározó rendeleten kìvül az MNB elnökének rendelete esetében a véleményezési határidő öt munkanapnál, átfogó vagy nagy terjedelmű szabályozás esetén tìz munkanapnál nem lehet kevesebb. Az MNB elnökének rendelete esetében az igazságügyért felelős miniszter a véleményezési jogkörét kizárólag a rendelet alkotmányosságának, jogrendszerbe illeszthetőségének és a jogalkotási szakmai követelmények teljesülésének szempontja alapján gyakorolja. Ha az igazságügyért felelős miniszter a véleményezésre adott határidőn belül nem nyilatkozik, azt úgy kell tekinteni, hogy a tervezetben foglaltakkal egyetért. Összefoglalóan megállapìtható tehát, hogy az európai uniós csatlakozással 2004. május 1-jén hatályba lépett alkotmánymódosìtás értelmében az MNB elnöki rendelet az állami irányìtás egyéb jogi eszközei körébe tartozó jegybanki rendelkezést felváltó új jogintézmény. Ebből következően a jelzett időponttól jegybanki rendelkezést annak ellenére sem lehet kiadni, hogy a jogalkotási törvény 51/A. §-a formálisan nem került hatályon kìvül helyezésre, hiszen egy ilyen gyakorlat az alkotmány hivatkozott rendelkezésébe ütközne. A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napjától hatályos alkotmányszöveg ugyanis azzal, hogy az MNB elnök rendeletalkotási jogát intézményesìtette, tartalmilag felülìrta a jogalkotási törvény ezzel ellentétes rendelkezéseit. A pénzügyminiszter a jegybankot előzetesen tájékoztatja a költségvetési javaslatról. A Magyar Nemzeti Bank jogosult ezzel kapcsolatos véleményét a Kormánynak, illetve a költségvetésről szóló törvényjavaslat Országgyűléshez történő benyújtását követően az Országgyűlés illetékes bizottságának is kifejteni. A Kormány ülésének a Magyar Nemzeti Bank feladatkörét érintő napirendi pontjához a jegybank elnökét meg kell hìvni. Ezek a rendelkezések nem jelentik a Magyar Nemzeti Bankkal való megállapodásra, konszenzusra jutás kényszerét. A korábbi törvény több lehetőséget biztosìtott véleménykülönbség esetén a jegybanknak: a Kormány, illetőleg a minisztériumok (központi államigazgatási szervek) gazdaságpolitikai döntéseivel, az általuk kiadott jogszabályokkal kapcsolatos véleményét – ha álláspontjának más módon nem tudott érvényt szerezni – jogosult volt nyilvánosságra hozni.24 Természetesen másrészről azonban a jegybanki függetlenség sem eredményezheti a Magyar Nemzeti Bank elszigeteltségét. Az egyes hatalmi ágakkal, közöttük a kormányzattal kapcsolatos koordináció, információcsere szabályaival kapcsolatosan alaptételként állapìtható meg, hogy az információáramlás, információcsere sem moshatja egybe a Kormány, illetve a jegybank funkcióit, nem eredményezheti, hogy valamely fél számára ezáltal olyan kötelezettség keletkezzen, amely saját feladat- és hatásköre gyakorlásában befolyásolná, akadályozná. A kölcsönös információnyújtásra, -szolgáltatásra vonatkozó törvényi rendelkezések alapján a Magyar Nemzeti Bank a Kormány, illetve a minisztériumok részére a monetáris folyamatok alakulásáról és alapvető feladatai körébe tartozó egyéb lényeges kérdésekről kérésre eseti információt nyújt, és a Kormány, illetve a minisztériumok is információt nyújtanak a Magyar Nemzeti Bank kérésére a tevékenységükkel kapcsolatban. A Magyar Nemzeti Bank a monetáris folyamatok alakulásáról és alapvető feladatai körébe tartozó egyéb lényeges kérdésekről legalább negyedévente jelentést készìt és hoz nyilvánosságra. A Magyar Nemzeti Bank elnöke ajegybank tevékenységéről és monetáris politikájáról évente beszámol az Országgyűlésnek, s a parlament eseti tájékoztatást is kérhet. A Magyar Nemzeti Bank elnökéhez feladatkörében az alkotmány alapján kérdés intézhető. Az ellenőrzés terjedelme az eddig meglévőhöz képest az új törvény alapján csak valamelyest bővül, a Magyar Nemzeti Bank alapfeladataira nem terjed ki, csupán az „egyéb‖ feladatokra. 273 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK A jegybank egyéb tevékenységet – jogszabályban meghatározott felhatalmazás alapján – csak elsődleges célja és alapvető feladatai teljesìtésének veszélyeztetése nélkül folytathat. Az egyéb feladatok meghatározása sértheti ajegybank funkcionális függetlenségét. Miként az a jegybanktörvényi rendelkezés, amely szerint a Magyar Nemzeti Bank számára feladatot a pénzforgalommal, a pénzforgalmi szolgáltatással és a hatáskörébe tartozó kiegészìtő pénzügyi szolgáltatási tevékenységek engedélyezésével kapcsolatos feladatkörében törvény állapìthat meg. Ezen a jogszabályi tartalmon az a garanciának szánt, ám azt valóságosan nem jelentő szöveg sem segìt, amely rögzìti, hogy a jelzett feladatnak összhangban kell állnia a Magyar Nemzeti Banknak a jegybanktörvényben meghatározott jegybanki feladatával és felelősségével. E klauzula tehát lehetővé teszi még az „egyéb‖ kategóriával kiegészìtett, az „alaptevékenységet‖ jelentő és ajegybanktörvény- ben meghatározott feladatkör további kiszélesìtését. Lényegesen könnyebb helyzetet eredményezne, ha a Magyar Nemzeti Bank valamennyi főbb feladat- és hatásköre alkotmányi elismerést (és ezáltal garanciát) kapna, valamint a jegybanki függetlenséget jelentő alapvető, garanciális rendelkezések magában az alkotmányban szerepelnének, irányt szabva ezáltal az egyes hatalmi ágak tevékenységének. Az Állami Számvevőszéknek az MNB feletti ellenőrzési jogköréről az Állami Számvevőszékről szóló törvény rendelkezik. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdálkodását és a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvényben foglaltak alapján folytatott, az alapvető feladatok körébe nem tartozó tevékenységét. E körben az Állami Számvevőszék azt ellenőrzi, hogy a Magyar Nemzeti Bank a jogszabályoknak, az alapszabályának és a közgyűlése határozatainak megfelelően működik-e. Az ellenőrzés tehát nem jelentheti a monetáris politika megvalósìtásához szükséges eszközrendszer megìtélését. A Magyar Nemzeti Bank joga kell legyen a monetáris politika önálló, kormányzati befolyástól független alakítása és teljes terjedelmű végrehajtása, az árstabilitás megvalósítása (majdanpedig megőrzése, érvényesítése). Az Országgyűlés előtti beszámolási kötelezettség legfeljebb (döntéshozatali kényszertől mentes) tájékoztatási kötelezettséggé alakítható. Alkotmányban indokolt megjelenìteni az elnök (alelnök) megbízatásának keletkezésére, illetőleg megszűnésére vonatkozó szabályegyüttest, ideértve az összeférhetetlenség problematikáját is.

4. Jegyzetek 1. Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. Budapest, 1995, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó; 300. pont. 2. A Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási koncepciója. (Előzetes szakmai munkaanyag.) Budapest, 1995. március, Igazságügyi Minisztérium, 64-69. o.; Bragyova: i. m. 300–324. pont; a Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveiről szóló 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat mellékletének VI. fejezete. 3. Kovács Árpád: Az állami ellenőrzésről. Magyar Közigazgatás, 1993. 8. 474–479. o. 4. Nyikos László: Az Állami Számvevőszékről. Magyar Közigazgatás, 1991. 8. 682. o. 5. Soltész István: A kormányzat parlamenti ellenőrzése. Magyar Közigazgatás, 1994. 5. 279. o. 6. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta: az elmúlt 15 év során (különösen az utolsó 7-8 évben) valójában gyakorlattá vált az a törvényszerkesztési eljárás, hogy a költségvetésről szóló törvények egyre nagyobb számban módosìtottak a költségvetéssel legfeljebb csak áttételesen kapcsolatba hozható törvényeket: az évi CIV. törvény 2, az 1991. évi XCI. törvény 8, az 1992. évi LXXX. törvény 5, az 1993. évi CXI. törvény 13, az 1994. évi LX. törvény (pótköltségvetés) 13, az 1994. évi CIV. törvény 16, az 1995. évi LXXVII. törvény (pótköltségvetés) 3, az 1995. évi CXXI. törvény 27, az 1996. évi CXXIV. törvény 23, az évi CXLVI. törvény 29, az 1998. évi XC. törvény 50, az 1999. évi CXXV. törvény 25, a 2000. évi CXXXIII. törvény (az ún. kétéves költségvetésről szóló törvény) 30, a 2002. évi LXII. törvény 35, a 2003. évi CXVI. törvény 36, a 2004. évi CXXXV. törvény pedig 42 törvényt [4/2006. (II. 15.) AB határozat]. 7. A költségvetési törvényjavaslat tárgyalásának sajátos szabályai közül némelyik az alkotmányba iktatandó, s alkotmányosan az is megengedhető, hogy a törvényjavaslathoz benyújtható módosìtó indìtványok köre korlátozható legyen. A központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak fejezetenkénti összegére, főösszegére, továbbá a költségvetési hiány, illetve többlet mértékére, valamint a központi költségvetés általános tartalékának összegére kizárólag a költségvetési bizottság nyújthat be módosìtó javaslatot. 274 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK 8. Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Budapest, 1923. Magyary szerint a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyrendszerében ez utóbbi javára „hatásköri eltolódás‖ következik be bármely, a költségvetési törvény megalkotása tekintetében felmerülő minden rendszertelenség (indemnitás, ex lex helyzet) esetén. I. m. 199. o. 9. Földes Béla: Az államháztartástan. Budapest, 1912, 60. o. 10. A Kormány kötelezettsége az indemnitási törvényjavaslat benyújtása, a parlament viszont nem köteles az e tárgyú törvény megalkotására (végső soron a mindenkori kormánytöbbség dönti el, legyen-e az országnak költségvetése, illetőleg ennek hiányában indemnitási törvénye). De lege ferenda felvethető az indemnitási törvény kötelező megalkotása a költségvetési törvény hiánya esetére. 11. E törvényjavaslatot a Kormány köteles haladéktalanul az Országgyűlés elé terjeszteni. 12. Közjogi szempontból a közpénzek kezelése, felhasználása szempontjából szerencsésebb lenne, ha mind az indemnitásra, mind az ex lex állapotra vonatkozó szabályok az alkotmányban szerepelnének. Az indemni- tási törvény funkciója az, hogy legalább ideiglenesen, meghatározott időre szóló felhatalmazással segìtse elő a költségvetés végrehajtását. 13. Dr. Pétervári Kinga: Közpénzek-magánpénzek, avagy a számvevőszéki ellenőrzés alkotmányjogi problémái. Budapest, 2004, Gondolat, 90. o. 14. Nyikos László: i. m. 683. o. 15. Dr. Kovács Árpád: 15 év az ÁSZ életében. (ÁSZ-tanulmány, 2004.) 5. o. 16. Magyarország alkotmányának szabályozási elvei. Budapest, 1989. január 30., Igazságügyi Minisztérium. 17. Dr. Kovács Árpád: i. m. 5. o. 18. E jogi megoldás szélsőséges esetben ellehetetlenìtheti az Állami Számvevőszék működését. 19. A számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályai. Budapest, 2004, ÁSZ, 88-91. o. 20. A bìrósági modellt követi Franciaország, Spanyolország, Portugália, Belgium, Luxemburg, Olaszország és Görögország. Különleges átmenetet jelenìt meg a „testületi szervezet bìrói funkció nélkül‖ modell Hollandiában és Németországban. A főszámvevő által vezetett (független) számvevőszéki modell működik az Egyesült Királyságban, Dániában és Írországban. A kormányzati modell pedig Svédországban és Finnországban fejlődött ki. 21. Az alkotmány novelláris módosìtásáról rendelkező 1989. évi XXXI. törvény rendelkezései szerinti közjogi konstrukcióban a Magyar Nemzeti Bank elnökét az Országgyűlés választotta volna meg, a Magyar Nemzeti Bank elnökhelyetteseit pedig a köztársasági elnök nevezte volna ki. Ezen rendelkezések azonban nem léptek hatályba. 22. Az MDF-SZDSZ között létrejött megállapodás közjogi leképeződéseként elfogadott, az alkotmány módosìtásáról szóló 1990. évi XL. törvény módosìtotta az alkotmányi rendelkezéseket. Az alkotmány VI. fejezetének cìmébe bekerült a Magyar Nemzeti Bank, az alkotmány pedig kiegészült a Magyar Nemzeti Bankról szóló 32/D. §-sal. Az alkotmány e rendelkezését külön törvény, az 1991. éviLVIII. törvény léptette hatályba 1991. december 1-jével. 23. Lásd az Európai Közösséget létrehozó szerződés 104-106. és 108. cikkét, valamint a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló 18. számú jegyzőkönyvet. 24. A Magyar Nemzeti Bank számára függetlensége érdekében erőteljesebb jogosìtványok szükségeltetnek azokban az esetekben, amikor a jegybank alkotmányi feladatainak teljesìtése kerül veszélybe egy-egy kormánydöntés következtében.

275 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. fejezet - 14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK Sári János 14.1. AZ INTÉZMÉNY JELLEGE 14.2. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK HATÁSKÖRE 14.3. AZ ÁLLAMFŐ JOGÁLLÁSA, A TISZTSÉG KELETKEZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE 14.4.AZ ÁLLAMFŐ FELELŐSSÉGE Az alkotmány általános módosìtásáról szóló 1989. évi XXXI. törvény lezárt egy korszakot: megszüntette a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsát, az 1949. évi XX. törvény, az alkotmány eredeti szövege alapján bevezetett kollektìv államfői intézményt. Az eredeti politikai szándék a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvénycikk fontosabb intézményeinek a visszaállìtására irányult. Az igazság azonban az, hogy a két törvény eltér egymástól. Az egyik lényegi eltérés, hogy az 1946. évi I. törvénycikk a parlamenti kormányzati rendszer klasszikus formulájával határozza meg a köztársasági elnök státusát. Eszerint „a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja‖ [13. § (1) bek.], s ami ennek logikus következménye: „a köztársasági elnök minden rendelkezéséhez és intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes felelős miniszter ellenjegyzése szükséges‖ [13. § (4) bek.]. Az emlìtett alkotmánymódosìtás ilyen generális klauzulát nem tartalmaz, hanem hatáskörönként határozza meg az elnök feladatait s azok ellátásának intézményi kereteit. A kormányzati rendszert tekintve az 1946:I. tc. sem volt túlságosan kidolgozott. Célja valójában nem is ez volt, hanem a köztársasági államforma visszavonhatatlanná tétele. Nemcsak a törvény elnevezése mutatja ezt – az 1946:I. tc. Magyarország államformájáról –, hanem például az is, hogy a kormányzati rendszer konkrét kérdései a nemzetgyűlési vita során alig kerültek szóba. A vita szinte kizárólag az államforma körül zajlott. 1 Egészében mégis azt lehet mondani a szabályozásról, hogy a parlamentarizmus kontinentális formájának megvalósìtására irányult.

1. 14.1. AZ INTÉZMÉNY JELLEGE Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett [Alk. 29. § (1) bek.]. A köztársasági elnök önálló, minden más hatalmi ágtól független hatalmat valósít meg. Ez következik az alkotmánynak az Alkotmánybìróság általi értelmezéséből, amely szerint az elnök nem része a végrehajtó hatalomnak, hanem azon kívül áll. A kérdés megìtélésének „tétje‖ az, hogy az alkotmányban meghatározott egyes – kinevezési – hatásköröket a miniszterelnökkel együtt gyakorolhat-e, közös, „megosztott‖ hatáskörként, vagy az adott hatáskör gyakorlásában a miniszterelnöknek van meghatározó szerepe. A vonatkozó alkotmánybìrósági álláspont konkrétumait a miniszteri ellenjegyzés tárgyalása során idézzük fel, itt most csupán a klasszikus közjognak arra az alapelvére hivatkozunk, amely szerint a közjogot a magánjogtól – egyebek mellett – az különbözteti meg, hogy az előbbivel a konszenzusos hatáskör-, illetve jogkörgyakorlás fogalmilag ellentétben áll. A magyarázata ennek az, hogy a közjogban – a magánjoggal ellentétben – nem lehet elállni az „ügylettől‖. Azaz az adott hatáskört gyakorolni kell, hiszen enélkül az alkotmányos rendszer működése hiúsulhat meg. Az alkotmánybìrósági határozat, amely az államfő hatalmát önálló hatalomként értelmezi, összhangban van a hagyományos közjogi gondolkodással [48/1991. (IX. 26.) AB határozat]. A köztársasági elnök státusára vonatkozó megfogalmazásból – ugyancsak az alkotmánybìrósági értelmezés szerint – konkrét hatáskörök nem vezethetők le; azaz az alkotmányi általános megfogalmazásból más nevesìtett hatáskör, mint amelyet az alaptörvény megállapìt, nem következik. A másik oldala a kérdésnek az, hogy a

276 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

köztársasági elnök általános funkcióját – kifejezi a nemzet egységét, őrködik az államszervezet demokratikus működése felett – az alkotmányban megállapìtott konkrét hatáskörei gyakorlásával valósìtja meg. Az államfői hatalmat – ahogyan a tankönyv más fejezeteiben erről szó volt már – az alkotmányok politikailag semleges, neutrális hatalomként határozzák meg. A magyar alkotmány erre vonatkozó kifejezett utalást nem tartalmaz. Ez következik egyrészt azokból az összeférhetetlenségi rendelkezésekből, amelyek tiltják, hogy az elnök más állami, társadalmi és politikai tisztséget töltsön be, politikai pártnak tagja legyen stb.; másrészt a semlegesség követelménye levezethető abból az alkotmányi megfogalmazásból is, amely szerint az elnök kifejezi a nemzet egységét. A politikailag intakt hozzáállás számos más közjogi tisztség – bìrák, ügyészek stb. – betöltésének is előfeltétele. A köztársasági elnök esetében ennek azért van különös jelentősége, mivel döntéseinek – az Országgyűlés alakuló ülésének összehìvása és feloszlatása, miniszterek kinevezése stb. – rendszerint közvetlen politikai hatása, következménye van. A „nemzet egységének‖ kifejezése szóhasználat az alkotmányban tehát felfogható úgy is, mint a politikailag semleges, pártatlan tevékenység követelményére való utalás. Kétségtelen azonban, hogy ebbe a megfogalmazásba a nemzet államhatárokon átìvelő fogalma is beleérthető. Van olyan felfogás, amely az alkotmányi szóhasználatot a nemzetállam fogalmával hozza összefüggésbe, s ebből a szempontból bìrálja. 2

2. 14.2. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK HATÁSKÖRE A hatályos alkotmány nem tartalmazza a parlamentáris kormányzati rendszerekben gyakori formulát, amely szerint az államfő a végrehajtó hatalmat a kormány útján gyakorolja, illetve hogy az államfő minden aktusához miniszteri ellenjegyzés szükséges. Ehelyett hatáskörönként, illetve hatáskörcsoportonként határozza meg az elnök feladatait s azok ellátásának intézményi kereteit.3 a) A miniszteri ellenjegyzés intézménye az alkotmányjogban arra szolgál, hogy az ellenjegyző miniszter a kibocsátott aktusért a felelősséget az államfőtől átvállalja. Jelentősége van abból a szempontból is, hogy alkalmazása a végrehajtó hatalom cselekvési egységének garanciája, ami a kormányzati hatékonyság egyik fontos előfeltétele. Végezetül arra is utalni kell, hogy a miniszteri ellenjegyzésnek keletkezése két-háromszáz évvel ezelőtti időszakában az (is) értelmet adott, hogy alkalmazásával az uralkodó tanácsadója a konkrét ügyben ismertté vált. Az alkotmány, illetve más törvények szerint a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése szükséges a köztársasági elnök következő intézkedéseihez: – nagykövetek és követek megbìzása és fogadása; – az államtitkárok kinevezése és felmentése; – a Magyar Nemzeti Bank elnökének, alelnökének kinevezése; – egyetemi tanárok kinevezése és felmentése, az egyetem rektorainak megbìzása és felmentése; – tábornokok kinevezése, előléptetése és felmentése, a Honvéd Vezérkar főnökének kinevezése és felmentése beosztásából, tábornokok elbocsátása a szolgálatból, illetve nyugállományba helyezése, továbbá tábornokok fegyelmi fenyìtésként való elbocsátása, nyugállományba helyezése, lefokozása, rendfokozatban való visszavetése; – a Magyar Tudományos Akadémia elnökének megerősìtése; – az ország fegyveres védelmi tervének jóváhagyása; – nemzetközi szerződések kötése (ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges); – az állampolgársági ügyekben való döntés; – a törvényben meghatározott cìmek, érdemrendek, kitüntetések adományozása és viselésük engedélyezése;4 – egyéni kegyelmezés stb.

277 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

Az ellenjegyzés alkotmányban meghatározott kötelezettségén kìvül törvény szabályozhatja a szóban forgó hatáskörök gyakorlásának módját, a javaslattevő szervek vagy személyek körét. A köztársasági elnök a honvédelemért felelős miniszter javaslatára nevezi ki és menti fel például a Honvéd Vezérkar főnökét. Az Alkotmánybìróság a 48/1991. (IX. 26.) határozatában generális jelleggel rögzìti: az alkotmány 48. §-ában meghatározott kinevezési jog kivételével – itt a bìrák kinevezéséről van szó – a köztársasági elnök hatáskörébe utalt minden kinevezéshez, előléptetéshez, tisztségben való megerősìtéshez, valamint felmentéshez, továbbá a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó jóváhagyáshoz a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése szükséges. Megtagadhatja-e, illetve meg kell-e tagadnia a köztársasági elnöknek az ellenjegyzett kinevezést vagy jóváhagyást? A kérdésben az Alkotmánybìróság a már emlìtett határozatában foglalt állást. Eszerint a köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést, illetve a jóváhagyást, ha észleli, hogy az ahhoz jogszabályban előìrt feltételek nem teljesültek. Ezenkìvül csak akkor alkotmányos a kinevezés, illetve a jóváhagyás megtagadása, ha a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesìtése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Ez utóbbi szempontból a köztársasági elnök kinevezésnél kizárólag a személyre tett javaslatot, jóváhagyás esetén pedig kizárólag a mindenkori előterjesztés tartalmát vizsgálhatja felül. Az Alkotmánybìróság idézett döntése és annak logikája a következő: a magyar parlamentáris kormányzati rendszer a miniszterek (a miniszterelnök) parlament előtti politikai felelősségének elvére épül. A köztársasági elnök politikailag nem felelős az Országgyűlés előtt. Ennek következtében az alkotmány számára önálló politikai döntést általában nem biztosìt. Az egyetlen kivétel az, amikor az államszervezet demokratikus működésében súlyos zavarok következnek be. Ezeknek az elhárìtása igényli az ő beavatkozását abból az alkotmányi rendelkezésből következően, amely szerint a köztársasági elnök „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett‖. Ha például az Országgyűlés egy éven belül négyszer megvonja a bizalmat a Kormánytól, illetve ha a Kormány megbìzatásának megszűnte után 40 napig nem választ új miniszterelnököt az Országgyűlés, akkor a köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja azt. A köztársasági elnök tartalmi okból akkor utasìtja el a kinevezési javaslatot, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesìtése „az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná‖. A köztársasági elnök tartalmi okból elutasìtó döntése végső biztosìtékul szolgál, rendkìvüli eszköz, ugyanakkor a döntés maga végleges és felülbìrálhatatlan. Az Alkotmánybìróság – 36/1992. (VI. 10.) AB határozatával – a köztársasági elnök kinevezési hatáskörének gyakorlásához további értelmezési megjegyzéseket fűzött. Eszerint a köztársasági elnök akinevezési jogkör gyakorlásánál kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül. A kinevezési jogkör alkotmányos gyakorlásának feltételeit nem lehet kiterjesztően értelmezni. Az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát a köztársasági elnök a kinevezésijog gyakorlásával összefüggésben akkor állapìthatja meg, ha alapos okkal arra következtet, hogy a személyre tett javaslat teljesìtése miatt a kinevezéssel érintett szerv alapfeladatainak ellátására – beleértve a szerv működésével kapcsolatos alapvető jogok intézményes védelmét is – képtelenné válnék. A kinevezés megtagadásával a köztársasági elnök az államszervezetnek a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárìtható, azonnal és közvetlenül fenyegető zavara esetén élhet. A kinevezés megtagadása nem használható fel olyan elvont – a konkrét személyi javaslattól függetlenül is fennálló – veszélyek kiküszöbölésére, amelyek az államszervezet demokratikus működését érintő jogi szabályozás hézagos voltából vagy a jogi garanciák hiányából adódnak. Ezek orvoslására a köztársasági elnöknek az alkotmányban biztosìtott más eszközök állnak rendelkezésére. A kegyelmezési jog – lényegére nézve – az igazságszolgáltatásba való beavatkozást jelent. A hatalommegosztás elvét következetesen alkalmazó alkotmányok ezért hagyják bìrósági hatáskörben. Történetileg mégis tipikusan államfői hatáskörben maradt meg. Ezt az utat követi a magyar alkotmány is. Az egyéni kegyelmezés jogát a köztársasági elnök gyakorolja – miniszteri ellenjegyzés mellett. A kegyelmezési jog a cìmzetti kör tekintetében lehet közkegyelem vagy részleges közkegyelem is, amelynek a gyakorlása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A kegyelme- zés mindhárom formája elvileg kiterjedhet az eljárásra (eljárási kegyelem – pertörlés); ez esetben büntethetőséget megszüntető ok. Kiterjedhet a büntetés végrehajtására (részben vagy egészben); ilyenkor a kegyelem a büntetés végrehajtását kizáró ok. Végezetül kiterjedhet a kegyelem a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesìtésre, ez a rehabilitáció (nem tévesztendő össze a politikai rehabilitáció fogalmával). 278 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

Az Alkotmánybìróság több határozatában foglalkozott a kegyelmezési jog gyakorlásával. Ennek során megállapìtotta, hogy a közkegyelem és az egyéni kegyelem gyakorlása tekintetében nincsenek alkotmányos előìrások. A köztársasági elnök az egyéni kegyelem gyakorlásakor az állam büntetőigényéről mond le. A köztársasági elnök alkotmányban biztosìtott kegyelmezési joga nem korlátozható. Az egyéni kegyelmi eljárás részletes szabályait a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény XXX. fejezetének III. cìme állapìtja meg. A köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és annak bizottságai ülésein; javaslatot tehet az Országgyűlésnek, törvényt és népszavazást kezdeményezhet; az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg a Legfelsőbb Bìróság elnökét, a legfőbb ügyészt stb. Olyan hatáskörök gyakorlásáról van itt szó, amelyek nem igényelnek miniszteri ellenjegyzést, s amelyek egy másik szerv, az Országgyűlés közreműködése-egyetértése révén válnak befejezetté. Maga az önálló javaslat megtételének a lehetősége növeli az elnök politikai súlyát és szerepét. Ugyanez vonatkozik az Országgyűlés és annak bizottságai ülésein való részvételre, az itt előterjesztett javaslataira. Az elnök közreműködik a kormányalakìtásban: a miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. Kétségtelen, hogy a kormányalakìtás körüli politikai tárgyalások során az elnöknek lehet szerepe. Más oldalról igaz az, hogy a parlamenti erőviszonyok meghatározzák a lehetőségeit. A Kormány megbìzatásának megszűnésével kapcsolatban az alkotmány már nem is tesz emlìtést az elnök szerepéről. Az Országgyűlés dönt a hadiállapot kinyilvánìtásáról, hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkìvüli állapotot és Honvédelmi Tanácsot hoz létre. Belső fenyegetettség esetén, azaz az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén (szükséghelyzetben) szükségállapotot hirdet ki. Ha az Országgyűlés akadályoztatott e döntések meghozatalában, a köztársasági elnök jogosult a hadiállapot kinyilvánìtására, a rendkìvüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére. Az akadályoztatás tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánìtásának, a rendkìvüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybìróság elnöke és a miniszterelnök együttesen állapìtja meg. Tulajdonképpen arról van szó, hogy a köztársasági elnök kezdeményezheti a hadiállapot vagy a szükségállapot kihirdetését, de nem dönthet, hiszen a döntés – az Országgyűlés akadályoztatásának tényéről, illetve a szükségállapot stb. kihirdetésének indokoltságáról – az emlìtett három közjogi méltóság hatáskörébe tartozik. Kérdéses lehet, hogy a Kormány, az Országgyűlés s az Alkotmánybìróság elnöke a szükségállapot kihirdetésére irányuló eljárás mely szakaszában kapcsolódnak be (a szükségállapot kihirdetése előtt vagy után). (A rendkìvüli jogrend részletes szabályait a honvédelemről és a honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény állapìtja meg.) A törvény kihirdetéséről annak kézhezvételétől számìtott tizenöt napon belül – az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon belül – a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláìrja. A törvényt a hivatalos lapban kell kihirdetni – rendelkezik az alkotmány. A kihirdetésre vonatkozó idézett rendelkezések a kapcsolatos alkotmányjogi kategóriák újragondolását követelik meg. Mit értünk ugyanis a törvény kihirdetésén? Teljesen egyértelmű, hogy a törvénynek a Magyar Közlönyben való közreadását. Ezt az értelmezést nemcsak az idézett alkotmányi szöveg erősìti meg, hanem ilyen felfogásban rendelkezik a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény is. Az alkotmány módosìtásához fűzött indokolás pedig egyenesen kimondja: ha a köztársasági elnök a törvényt rendben lévőnek találja, azt aláìrja és kihirdetéséről úgy gondoskodik, hogy a hivatalos lap szerkesztőségének megküldi. Amiből is az következik, hogy a törvényt tulajdonképpen a hivatalos lap szerkesztősége hirdeti ki. Ezen az értelmezési vonalon haladva arra a következtetésre kell jutni, hogy a hivatalos lap szerkesztősége a törvényalkotás folyamatának ugyanolyan jelentős tényezője, mint az Országgyűlés, mert hiszen kihirdetés nélkül nincsen törvény. A köztársasági elnöknek az a hatásköre, hogy a törvény kihirdetéséről gondoskodjék, felveti a promulgáció, illetve a publikáció mozzanatai elméleti elkülönìtésének az indo- koltságát.5 Eszerint a promulgáció a köztársasági elnök általi aláìrást jelenti. Az alkotmány a mainál világosabb helyzetet teremthetne ebben a tekintetben, ha a köztársasági elnöktől – az 1946:I. tc.-hez hasonlóan – a törvény kihirdetési záradékkal való 279 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

ellátását követelné meg. Enélkül is indokoltnak tűnik azonban a mai kihirdetésre vonatkozó rendelkezések olyan értelmezése, amely szerint az Országgyűlés elnöke nyilatkozatával a törvényt a köztársasági elnöki aláìrás után az Országgyűlés legközelebbi ülésén kihirdetettnek nyilvánìtja. Lényegében ezzel fejeződne be a törvényalkotás folyamata. A nyilatkozat azt fejezné ki, hogy a törvény érvényesen létrejött. Enélkül viszont a képviselők a Magyar Közlönyben való megjelenés által, szinte véletlenszerűen szerezhetnek tudomást arról, hogy az általuk elfogadott törvény a köztársasági elnöki aláìrással érvényessé vált. Az előző értelemben felfogott promulgációt követné a publikáció, azaz a törvénynek a Magyar Közlönyben való közreadása. A hitelesìtés és az úgynevezett kiállìtás mozzanatai a promulgációhoz, illetve a publikációhoz kapcsolhatók. Végül még egy megjegyzés, ami csak távolról érinti a köztársasági elnök törvénykihirdetéssel kapcsolatos hatáskörét, de lényegesnek tűnik: a törvény publikációja, azaz közreadása körében elengedhetetlennek és sürgősnek látszik a törvény hatálybalépésével kapcsolatos kérdések általános rendezése. Annak jogszabályi rögzìtése például, hogy az általunk felfogott promulgáció után mennyi időn belül kell a publikációnak következnie, azaz mikor válik a törvény hatályossá, alkalmazhatóvá. A mai helyzetben ugyanis az időbeli hatály keletkezése szinte a nyomdatechnika véletlenszerűségének függvényében alakul. A köztársasági elnök törvénykihirdetési hatásköréhez kapcsolódik az a lehetősége, hogy az Országgyűlést az általa elfogadott törvény tekintetében újabb megfontolásra késztesse: ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt az aláìrás előtt tizenöt, illetve sürgős esetben öt napon belül – megfontolás végett, észrevételeinek közlésével – visszaküldheti az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláìrni és öt napon belül kihirdetni. A köztársasági elnök a törvényt aláìrás előtt – annak kézhezvételétől számìtott tizenöt, illetve öt napon belül – véleményezésre megküldheti az Alkotmánybìróságnak is, ha azt vagy annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. Ha az Alkotmánybìróság – soron kìvüli eljárásban – az alkotmányellenességet megállapìtja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláìrni és öt napon belül kihirdetni. Az Alkotmánybìróság a 62/2003. (XII.15.) AB határozatában megállapìtotta: az Országgyűlés köteles a köztársasági elnök észrevételeinek megfontolására és az észrevételek keretein belül, azok alapján – a törvényalkotásra vonatkozó eljárási szabályok szerint - a törvény érdemi újratárgyalására. A köztársasági elnök az alkotmányban meghatározott határidőn belül ugyanazon törvénnyel kapcsolatban csak egy intézkedést kezdeményezhet: a törvény alkotmányellenességének előzetes alkotmánybìrósági vizsgálatát vagy a törvény újratárgyalását. Végül: tekintettel arra, hogy a törvény újratárgyalására a köztársasági elnök észrevételeinek alapján kerül sor, ezért részvételi, illetve felszólalási jogának érvényesìtését megfelelő eljárási szabályok megalkotásával és szigorú betartásával feltétlenül biztosìtani kell. A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. Az alkotmány 40/B. § (3) bekezdése szerint azonban a Magyar Honvédség irányìtására – ha érvényes nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – az alkotmányban meghatározott keretek között kizárólag(!) az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. Más helyen az alkotmány [35. § (1) bek. h) pont] arról rendelkezik, hogy a Kormány „irányìtja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését‖. Kérdés, mi a viszony a Magyar Honvédség főparancsnokságát a köztársasági elnökre ruházó, illetve a Magyar Honvédség irányìtásáról rendelkező alkotmányi szabályok között. Az Alkotmánybìróság szerint a vezető jogköröket a Magyar Honvédség parancsnoka (ma Honvéd Vezérkar főnöke) gyakorolja. A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnokaként Magyar Honvédségen kìvül áll, annak irányìtója és nem vezetője. A főparancsnok tehát a Magyar Honvédségnek nem elöljárója: az irányìtás aktusának megfelelő parancsot a honvédség parancsnoka adja ki. Hogyan értelmezhető a Magyar Honvédség főparancsnoksága egyrészről, másrészről pedig a Magyar Honvédség irányìtása a köztársasági elnöki hatáskörökkel kapcsolatban? Az Alkotmánybìróság szerint a köztársasági elnöknek a Magyar Honvédségre vonatkozó irányìtási jogköre részben az Országgyűlést rendkìvüli körülmények között átmenetileg helyettesìtő hatásköréből következik (itt a szükségállapotról, továbbá a rendkìvüli állapotról van szó, illetve az ilyen helyzetben a köztársasági elnököt megillető jogkörökről, ami – tegyük hozzá – külön kérdés lehet). A köztársasági elnök másrészt olyan irányìtási jogosìtványokkal rendelkezik, amelyek az alkotmánybìrósági értelmezés szerint a főparancsoki szerepkör tartalmát adják. Más szóval tehát a Magyar Honvédség irányìtására vonatkozó hatásköreit tekinti az Alkotmánybìróság főparancsnoki hatáskörnek. 280 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

Főparancsnoki hatáskör az alkotmány és a honvédelmi törvény alapján a tábornokok kinevezése és előléptetése s egyéb személyügyi hatáskörök gyakorlása, mint a Honvéd Vezérkar főnökének kinevezése és felmentése beosztásából stb. A köztársasági elnök másik főparancsnoki jogosìtványa jelenleg, hogy jóváhagyja az ország fegyveres védelmének a tervét. Az Alkotmánybìróság szerint a tábornokok kinevezéséhez és egyéb személyügyi hatáskörök gyakorlásához miniszteri ellenjegyzésre van szükség. De ugyanìgy miniszteri ellenjegyzésre szorul az ország fegyveres védelmi tervének jóváhagyása. A terv szakmai és katonapolitikai felülvizsgálatára, valamint a parlamenti felelősség átvételére a miniszteri ellenjegyzés szolgál – emeli ki az Alkotmánybìróság határozatának indokolása. Még általánosabb megfogalmazásban: „a köztársasági elnök Magyar Honvédséget békeidőkben irányìtó aktusai kivétel nélkül ellenjegyzésre szoruló döntések‖. Nem közvetlenül a köztársasági elnök Magyar Honvédséget irányìtó hatásköréhez kapcsolódó kérdés, de annak fontos orientáló pontja az, ahogyan az Alkotmánybìróság a Kormány hatáskörét értelmezi. Az alkotmány értelmében ugyanis a Kormány irányìtja a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek működését. Ez az Alkotmánybìróság szerint úgy értelmezhető, hogy a felsorolt szervezetek mind a végrehajtó hatalom részei, s a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működésének irányìtása a Kormány alkotmányos jogállásával összhangban minden olyan irányìtási hatáskört felölel a Magyar Honvédség felett, amely a hatályos jog szerint nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe. „A Kormány irányìtásával kell a Magyar Honvédséget úgy megszervezni és olyan állapotban tartani, hogy elláthassák feladataikat‖ – szögezi le az alkotmánybìrósági határozat indokolása. Tipikusan államfői hatáskörök azok, amelyek a törvényhozó hatalom működéséhez kapcsolódnak: az ülések összehìvása, elnapolása stb. A magyar alkotmány szerint a köztársasági elnök ìrásbeli kérelmére az Országgyűlést rendkìvüli ülésszakra vagy rendkìvüli ülésre össze kell hìvni. Mivel az alkotmány igen hosszú időtartamban jelöli meg a rendes ülésszakokat, a rendkìvüli ülésszak vagy ülés összehìvása lehetőségének időbeli határai nem túl szélesek. Az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök hìvja össze. A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal – legfeljebb harminc napra – elnapolhatja. Az elnapolás tartama alatt az Országgyűlés elnöke a képviselők egyötödének ìrásbeli kérelmére – a kérelem kézhezvételétől számìtott nyolc napnál nem távolabbi időpontra – köteles az Országgyűlést összehìvni. Az elnök Országgyűlést feloszlató joga ugyancsak korlátokkal, feltételekkel övezett: a köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha a parlament – ugyanazon Országgyűlés megbìzatásának idején -12 hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, 6 továbbá ha a Kormány megbìzatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számìtott negyven napon belül az Országgyűlés nem választja meg. Az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek a véleményét [28. § (3), (5) bek.]. j) A köztársasági elnöknek mindezeken kìvül jelentős területszervezési hatáskörei is vannak: az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cìm adományozásáról, továbbá község alakìtásáról; köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányìtására, ha az Országgyűlés a képviselő-testületet feloszlatja stb. (Ötv. 94. §). Az alkotmány szerint a köztársasági elnök dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. A külön törvények a hatáskör gyakorlásának módját nem az ellenjegyzéssel határozzák meg, hanem úgy, hogy a hatáskör gyakorlásának kezdeményezőjét, a javaslatot tevőt nevezik meg.

3. 14.3. AZ ÁLLAMFŐ JOGÁLLÁSA, A TISZTSÉG KELETKEZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE 281 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

A köztársasági elnök jogállására, megbìzatásának keletkezésére, megszűnésére, illetve a felelősségére vonatkozó szabályozás alkotmányjogi státusának lényeges összetevője. a) Az alkotmány általános szabályként a köztársasági elnök Országgyűlés általi választását ìrja elő. A köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja. Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező állampolgár, aki a választás napján a harmincötödik életévét betöltötte. A köztársasági elnököt e tisztségbe legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. A köztársasági elnök választását jelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának ìrásbeli ajánlása szükséges. A jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése előtt kell benyújtani. Az Országgyűlés minden tagja csak egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen. Az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. Ha szükséges, többszöri szavazást kell tartani. Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki a képviselők kétharmadának szavazatát elnyeri. Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, új ajánlás alapján újból szavazást kell tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkìvánt többséget, harmadszori szavazást kell tartani. Ez alkalommal csak arra a két jelöltre lehet szavazni, akik a második szavazás alkalmával a legtöbb szavazatot kapták. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a szavazatok többségét elnyerte. A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni. A köztársasági elnököt a korábbi elnök megbìzatásának lejárta előtt legalább 30 nappal, ha pedig a megbìzatás idő előtt szűnik meg, a megszűnéstől számìtott 30 napon belül kell megválasztani. Az elnökválasztást az Országgyűlés elnöke tűzi ki. b) Az elnök megbízatása megszűnik – a megbìzatás idejének lejártával; – az elnök halálával; – a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapottal; – az összeférhetetlenség kimondásával; erről az Országgyűlés bármely képviselő indìtványára kétharmados többséggel határoz (a köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel: az elnök más kereső foglalkozást nem folytathat és egyéb tevékenységéért – szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve – dìjazást nem fogadhat el); – lemondással; a lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata szükséges; ha azonban az elnök elhatározását az Országgyűlés újabb megfontolásra felszólìtó kérése után is fenntartja, az Országgyűlés a lemondás tudomásulvételét nem tagadhatja meg; – az elnöki tisztségtől való megfosztással, ami felelősségének megállapìtása során következhet be (31. §). Az alkotmány 30. § (2) bekezdésében felhatalmazást adott arra, hogy az Országgyűlés – minősìtett többséggel elfogadott törvényben – szabályozza a köztársasági elnök tiszteletdìját, kedvezményeit és az őt megillető költségtérìtés összegét. A felhatalmazásnak a 2000. évi XXXIX. törvény tett eleget, szabályozván a Köztársasági Elnöki Hivatal szervezetét, működését stb. Ami a javadalmazást, kedvezményeket illeti, a törvény szerint a köztársasági elnök – egyebek mellett – jogosult: – a köztisztviselői illetményalap hét és félszeresére, továbbá ennek az összegnek a 180%-ára; – az elnöki rezidencia használatára; – két – személyi, illetőleg hivatali célra szolgáló – személygépkocsi használatára; 282 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

– külföldi útja során ellátmányra, illetve – szükség esetén – különjáratú légiutazásra; – személyi védelemre stb. Bizonyos juttatások – például korlátozott lakás- és gépkocsihasználat – az elnököt megbìzatásának megszűnése után is megilletik. Özvegye is jogosult a törvényben meghatározott kedvezményekre. A köztársasági elnököt feladatainak ellátásában a Köztársasági Elnöki Hivatal segìti. A hivatal szervezeti és működési szabályzatát a hivatal vezetője állapìtja meg, és a köztársasági elnök hagyja jóvá. A hivatal vezetőjét és vezetőhelyettesét a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A hivatal vezetőjének státusa az államtitkáréval, a vezetőhelyettesé a szakállamtitkáréval egyezik meg. A köztársasági elnököt nemzetbiztonsági védelem illeti meg, amely kiterjed a munkahelyére, lakására, állandó szálláshelyének (rezidencia), illetve ideiglenes szállásának őrszemélyzettel történő ellátására, külföldi utazására stb.

4. 14.4. AZ ÁLLAMFŐ FELELŐSSÉGE Rövid fennállása alatt meglehetősen változatos módon alakult a köztársasági elnök felelősségére, illetve felelősségre vonására vonatkozó eljárás. Az 1989:XXXI. tv., de még az 1990:XVI. tv. is az 1946:I. tc., illetve az 1848:III. tc. kapcsolatos intézményeinek felelevenìtésére törekedett. 7 Tehát az elnök felelősségre vonása során az 1989:XXXI. tv. szerint a képviselőkből álló, az 1990:XVI. tv. szerint8 pedig az Alkotmánybìróság, illetve a Legfelsőbb Bìróság tagjaiból választott ìtélkező Tanács jutott volna szerephez; az elnök tisztségétől való megfosztását – alkotmány-, illetve törvénysértés esetén – népszavazással lehetett volna megállapìtani. A jelenleg hatályos szabályozás a korábbival azonos, amennyiben a köztársasági elnök felelősségre vonását alkotmány-, illetve törvénysértés esetén teszi lehetővé, s biztosìtja büntetőjogi szankciók alkalmazását is. Az eljárás lefolytatására s esetleg büntetés kiszabására azonban az új szabályozás szerint az Alkotmánybìróság jogosult. A jogi felelősség lényege: ha az elnök az alkotmányt vagy valamely más törvényt megsért, tisztségétől megfosztható. Az eljárást a képviselők egyötöde indìtványozhatja; a felelősségre vonási eljárás megindìtásához a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A cselekmény elbìrálása – ahogyan emlìtettük – az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik. Ha az Alkotmánybìróság az államfő közjogi felelősségét megállapìtja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt, a hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybìróság eljárásában a büntetőeljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbìzatásának megszűnése után lehet indìtani. Ha az Alkotmánybìróság a köztársasági elnök bűnösségét szándékos bűncselekmény elkövetésében megállapìtja, az elnököt tisztségétől megfosztja, s egyidejűleg a büntető törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja. Az alkotmány szerint az elnök személye sérthetetlen. Az Alkotmánybìróság már többször idézett határozata szerint a köztársasági elnök személyének sérthetetlensége az elnök alkotmányjogi jogállásának része, politikai felelősségének hiányát és jogi felelősségének korlátozott voltát – s nem különleges büntetőjogi védelmét – jelenti, mert erről az alkotmány külön rendelkezik (31/A. §, 32. §).

5. Jegyzetek 1. A törvény nemzetgyűlési tárgyalását megelőző pártközi tárgyalások s a pártok, szakértők tervezetei már átfogóbban foglalkoztak a kormányzati rendszer kérdéseivel. Lásd erről Vida István: Törvénytervezetek az államforma 1946. évi rendezéséről. Jogtudományi Közlöny, 1982. 12. Ugyanitt közli Vida István a Magyar Kommunista Párt, a Független Kisgazdapárt és az Igazságügyi Minisztérium tervezeteit, az 1946. január 17-i pártközi értekezlet után készìtett törvénytervezetet, a Pfeiffer Zoltán igazságügyi minisztériumi államtitkár által készìtett törvényjavaslat tervezetét, valamint a Tildy Zoltán miniszterelnök által 1946. január 24-én benyújtott törvényjavaslat szövegét. A magyar kormányzati rendszer, benne az államfői hatalom kérdéseit tárgyalja

283 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK

Föglein Gizella: Államforma és államfői jogkör Magyarországon 1944-1949 között cìmű monográfiájában (Budapest, 1993, Nemzeti Tankönyvkiadó). 2. Vö. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Budapest-Pécs, 2000, Dialóg-Campus, 89., 103. o. 3. Ennek alapján felmerülhet az is, hogy az ellenjegyzéssel nem „fedett‖ államfői tevékenység mintegy félprezidenciális kormányzati rendszer irányába mutat. Erre hajlik Pokol Béla monográfiájában (A magyar parlamentarizmus. Budapest, 1994, Cserépfalvi Kiadó), illetőleg annak „előzetesében‖: A magyar parlamentarizmus szerkezete. A „hatalmi négyszög‖ súlyelosztása. (Társadalmi Szemle, 1993. 8-9.) A felfogással – egyebek mellett – azért nem értünk egyet, mivel a parlamentarizmus fogalmát túlságosan leszűkìti. Egyébként azonban a tanulmány és a monográfia, illetőleg az előbbi nyomán kibontakozó vita fontos forrásanyag az államfői hatalom, illetve a magyar hatályos kormányzati rendszer elméleti kérdéseinek a megìtéléséhez. A vitában részt vettek: Ágh Attila: A tárgyalásos demokrácia dinamikus egyensúlyozó hatalmai. (Társadalmi Szemle [továbbiakban: T. Sz.], 1993. 12.; Halmai Gábor: A négyszög háromszögesìté- se. T. Sz., 1993. 11.; Kerekes Zsuzsa: A hatalom ága-boga. T. Sz., 1993. 12.; Lövétei István: Az alkotmány politikai kompromisszumai. T. Sz., 1994. 4.; Petrétei József: A jó kormányforma. T. Sz., 1994. 3.; Sári János: Alkotmányosság-túl az alkotmányjogi norma határán. T. Sz., 1993. 11.; Somogyvári István: A hatalmi ágak megosztásáról. T. Sz., 1994. 1.; Szegvári Péter: Többségi és (vagy) konszenzusos demokrácia. T. Sz., 1994.4.; SzentpéteriNagy Richárd: Az államfő és a végrehajtó hatalom nálunk és másutt. T. Sz., 1994.; Takács Imre: Alkotmányjogi technikák. T. Sz., 1994. 1.; Trócsányi László: Egy új alkotmány minimumai. T. Sz., 1994. 2. A vitazárót lásd Pokol Béla: A parlamentarizmus-vita első fordulója után. T. Sz., 1994. 6. 4. A Magyar Köztársasági Érdemrend a miniszterelnök előterjesztésére a köztársasági elnök által adományozott kitüntetés, amelynek fokozatai: nagykereszt lánccal, nagykereszt, középkereszt csillaggal, középkereszt, tisztikereszt, lovagkereszt (korábban kiskereszt). A Magyar Köztársasági Érdemkeresztet a feladatköre alapján illetékes miniszter előterjesztésére adományozza a köztársasági elnök. Arany, ezüst és bronz fokozata van. A törvény szerint a köztársasági elnök szakmai jellegű kitüntető cìmet, dìjat stb. alapìthat és adományozhat. Kossuth-dìj vagy Széchenyi-dìj adományozható annak, aki a tudományok, a műszaki alkotások, a kutatás, a műszaki fejlesztés, a kulturális és művészeti alkotások, a gyógyìtás, az oktatás-nevelés terén kivételesen magas szìnvonalú, példaértékű, nemzetközileg is elismert eredményt ér el (1990. évi XII. törvény). A dìjat a köztársasági elnök adományozza. A dìjra javasolt személyekre az e célra létrehozott bizottság ajánlása alapján a Kormány tesz előterjesztést a köztársasági elnöknek. 5. A promulgáció és a publikáció megkülönböztetésének szükségességét hangsúlyozta például Tomcsányi Móric. Lásd Szamel Lajos: A jogforrások. Budapest, 1953. 6. Az alkotmány tehát az egy esztendőre jutó négy kormányválságot nem tartja normális állapotnak. Megjegyezzük, hogy az 1946. évi francia alkotmány elfogadása után eltelt 12 esztendő alatt 11 esetben került sor kormányválságra. Ez jelentette a kormányozhatatlanságot, aminek a konzekvenciáit az 1958. évi alkotmány vonta le, intézményi rendszerének a kialakìtásában. Nálunk a 12 év alatti 48 kormányválság számìtana a kormányozhatatlanság megállapìtására okot adó helyzetnek. 7. Az 1946:I. tc. 16. § (2) bekezdésében kimondja: „ha a köztársasági elnök az alkotmányt vagy a törvényt megszegi, aNemzetgyűlés őt- legalább 150 tag ìrásbeli indìtványa alapján – összes tagja legalább kétharmad részének jelenlétében és a jelenlévők legalább kétharmad részének szavazatával felelősségre vonhatja. A bìráskodás a Nemzetgyűlés tagjaiból az 1848:III. tc. 34. §-ának megfelelő alkalmazásával alakìtott bìróság joga.‖ Az 1848:III. tc. 34. §-a a miniszterek büntetőjogi felelősségre vonását teszi lehetővé: „A bìráskodást a felső tábla által saját tagjai közül titkos szavazással választandó bìróság nyilvános eljárás mellett gyakorlandja és a büntetést a vétséghez aránylag határozandja meg.‖ 8. Ha az Ítélkező Tanács – mondta ki az 1990:XVI. tv. 30. § – az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapìtja, javaslatot tesz az Országgyűlésnek arra, hogy az elnöknek a tisztségétől való megfosztása tárgyában tűzzön ki országos szavazást. Amiből is az következett, hogy az Ítélkező Tanácsnak nem volt lehetősége a törvénysértés súlyának a mérlegelésére. De nem volt lehetősége a mérlegelésre az Országgyűlésnek sem: a javaslat alapján az országos szavazást 60 napon belüli időpontra köteles volt kitűzni. Mérlegelhetett ellenben a közvélemény: az elnököt a tisztségétől megfosztottnak kellett tekinteni, ha az Országgyűlés javaslatát a választópolgárok elfogadják – mondta a törvény. Amiben természetesen az is benne volt, hogy a választópolgárok visszautasìthatták az Országgyűlés javaslatát, annak ellenére – tehetjük hozzá –, hogy a javaslat megtételére az elnök által elkövetett törvénysértés adott okot. Politikai felelősségre emlékeztető megoldás volt ez. 284 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. fejezet - 15. A KORMÁNY Sári János 15.1. A KORMÁNYZÁS FOGALMA.A KORMÁNY ÁLTALÁNOS HATÁSKÖRE 15.2. A KORMÁNY MEGBÍZATÁSA, ÖSSZETÉTELE.A MINISZTERELNÖKI KORMÁNY 15.3. AZ ORSZÁGGYŰLÉSNEK FELELŐS KORMÁNY 15.4. A KORMÁNY MŰKÖDÉSE 15.5 A MINISZTERELNÖK ÉS A MINISZTEREK. AZ ÁLLAMTITKÁROK 15.6. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS 15.7. A MINISZTERI ÉS AZ ÁLLAMTITKÁRI FELELŐSSÉG

1. 15.1. A KORMÁNYZÁS FOGALMA. A KORMÁNY ÁLTALÁNOS HATÁSKÖRE 1. A kormány, kormányzás elméleti fogalmának meghatározásában – ahogy utaltunk erre – jelentős különbségek vannak.1 Az egyes megközelìtésekben közös, hogy e fogalmak – a modern kori alkotmányosság követelményeinek megfelelően — a hatalommegosztás koordináta-rendszerében ìtélhetők meg. A tevékenység oldaláról vizsgálva a kérdést: a kormányzás több, mint törvények egyszerű végrehajtása. Elemei közé tartozik ajogal- kotás, rendeletalkotás, az anyagi eszközök forrásainak meghatározása s az azokkal való rendelkezés, valamint a cìmzettek számára történő rendelkezésre bocsátása – régebbi kifejezéssel: az utalványozási jog –, a személyzeti politikai és konkrét ügyekben való döntés, a rendvédelmi szervekkel való rendelkezés stb. Ebben az értelmezésben a kormányzati tevékenység nem csak több, mint az egyes törvények végrehajtása, hanem régebbi keletű is, mint a modern kori alkotmányosság. Az alkotmányosság, illetve a hatalommeg- osztásos gondolkodás nagy hozadéka, hogy az emlìtett hatáskörök, tevékenységi elemek megìtélésének orientáló pontjává a törvényhozó hatalom válik: a törvényhozásé lesznek a jogalkotás, az anyagi eszközökkel való rendelkezési jog stb. meghatározó jelentőségű elemei. A magyar irodalomban a kormányzati tevékenység emlìtett módon történő megkülönböztetése és meghatározása lényegében a Concha Győző által megadott irányban halad. 2 A másik megközelìtés nem a tartalmi elemek kiemelésére irányul, ugyanakkor szorosabban kötődik a hatalommegosztásos eszmerendszerhez. Az ezt az irányt képviselő Polner Ödön kiindulópontja a végrehajtó hatalom, aminek negatìv meghatározását adja: ami nem törvényhozás és nem igazságszolgáltatás, az végrehajtás – hangsúlyozza. A kormányzat mint tevékenység meghatározásának további kérdései, illetőleg azok megválaszolása már a szervezeti előfeltételekre épül. Eszerint a végrehajtó hatalom vertikális vonulata két részre osztható. Az egyik a kormány vagy kabinet, a másik pedig a közigazgatás. Ebben a megközelìtésben a közigazgatás elsősorban az általános szabályok egyedi esetre való alkalmazásából áll; itt az állam közvetlenebbül kerül kapcsolatba az egyes személyekkel. A kormányzati tevékenység gyakorlása során azonban az állam kapcsolata az állampolgárokkal kevésbé közvetlen, s az ebben rejlő hatalomnyilvánìtás a magánosokkal szemben éppen az esetenkénti hatósági intézkedéssel és annak végrehajtásával érvényesül.3 Az emlìtett és más megközelìtések a „be nem avatkozó állam‖ jellemzőit veszik alapul. A 20. század fejleményei közé tartozik, hogy az állam az ellátás és szolgáltatás egyre nagyobb területeit vállalja magára, s ezzel együtt mind nagyobb mértékben avatkozik be a gazdasági folyamatokba. Magyary Zoltán 4 már tekintettel van ezekre a fejleményekre is, amikor kiemeli azt, hogy a kormányzás a közigazgatás legfelsőbb vezetése: a kormány azonban nemcsak a közigazgatás, hanem az egész nemzet „főnöke‖ is. Ezzel kapcsolatban azonban meg kell jegyeznünk: a magunk részéről különbséget teszünk a kormányzati tevékenység és annak eszközrendszere között. Ez utóbbi közé különböző elemek sorolhatók, mint például a közigazgatás és a hozzá tartozó ellátó, szolgáltató, gazdálkodó szervezet irányìtása, felügyelete. A kormányzati tevékenység részeként kell felfogni azonban a kormánynak a törvényhozásra gyakorolt hatását és eszközeit, amelyek jellemző módon a törvények előkészìtésében és előterjesztésében, valamint azok végrehajtásában ragadhatóak meg. Kétségtelen, hogy a kormányzati tevékenység eszközrendszere a közigazgatás és a hozzá 285 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

kapcsolódó ellátó, szolgáltató, gazdálkodó intézményrendszer irányìtásában a leglátványosabb és legerőteljesebb; a kormányzati tevékenység azonban nem azonosìtható magának a közigazgatásnak a legfelső szintű irányìtásával. A Magyary által érvényesìtett megközelìtés máig érvényes tanulsága: a kormányzati tevékenység, bármennyire is jelentős ebben a közigazgatáshoz, illetve a törvényhozáshoz való viszonya, a társadalom és a politikai hatalom egészének kontextusában ìtélhető meg. Ezt az összefüggést társadalmipolitikai tényezők, ugyanakkor számos alkotmányjogi mozzanat „igazolja vissza‖. Így például a választási rendszer, amelyben ma már a miniszterelnök-jelölteknek van meghatározó szerepe, a választópolgárok „közülük választanak‖, s a társadalom civil szervezetei is jórészt a kormányra gyakorolt hatásuk által törekszenek befolyásuk érvényesìtésére. Tevékenysége során a kormány annak a pártnak a politikáját érvényesìti, amelynek a képviselői többségére a törvényhozásban támaszkodik. A kormány társadalmi – közvetlen vagy áttételes – politikai és intézményi kapcsolatai nem ronthatják le annak az alapvető alkotmányos jelentőségű követelménynek az érvényesülését, amely arra irányul, hogy a kormánynak bìrnia kell a törvényhozás politikai bizalmát. Amikor ez – bizalmatlansági szavazás nyomán – megbomlik, megszűnik a kormány megbìzatása. 2. A tételes jogi kiindulópontoknál azt kell először rögzìteni, hogy a Kormányra vonatkozó alapvető rendelkezéseket az alkotmány tartalmazza. Ezen túlmenően: az Országgyűlés az ötödik parlamenti ciklus kezdetén fogadta el a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényt (a továbbiakban: Ksztv.), amely – egyebek mellett – hatályon kìvül helyezte a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvényt. A Kormány alkotmányos helyzete szempontjából lényeges az Országgyűlés és a Kormány uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvény (továbbiakban: EUtv.), valamint más – például a minisztériumok felsorolásáról szóló – törvények, a Kormány ügyrendjéről szó kormányhatározat stb. Az Alkotmánybìróság is több határozatában elvi jelentőségű kérdésekben foglalt állást. 3. Az alkotmány szerint a Kormány – védi az alkotmányos rendet, védi és biztosìtja a természetes személyek, a jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait, – biztosìtja a törvények végrehajtását, – irányìtja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket, – biztosìtja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, – biztosìtja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról, – meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, és biztosìtja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket, – meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről, – irányìtja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését, – közreműködik a külpolitika meghatározásában, nemzetközi szerződéseket köt, – kihirdeti a veszélyhelyzetet, kezdeményezi a megelőző védelmi helyzet kihirdetését, – ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket a törvény a hatáskörébe utal [Alk. 35. § bek.]. Bármennyire is részletező az idézett alkotmányszöveg, az bizonyosnak tűnik, hogy a Kormány tényleges szerepköre gazdagabb annál, mint amit a taxáció mutat. Az alkotmányok nagyobb része nem is tesz kìsérletet a kormány funkciójának részletesebb meghatározására. Megelégszik olyan általános klauzulák alkalmazásával, mint például a kormány meghatározza és vezeti az ország általános politikáját (görög alkotmány); megtárgyalja és meghatározza az általános kormányzati politikát (holland alkotmány), biztosìtja a bel- és külpolitikát, a polgári és katonai közigazgatást, az állam védelmét (spanyol alkotmány). 286 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

Az, hogy az alkotmányok többsége a kormány funkcióját általános klauzula alkalmazásával határozza meg, két tényezővel van összefüggésben. Az egyik ezek közül az, hogy a kormányzati tevékenységet a tételes jog eszközeivel nem lehet meghatározni, s a másik, ami az előzőből következik, hogy az alkotmányok a kormány tevékenységének, hatáskörének szabályozásánál a „maradékelvet alkalmazzák‖, azaz: a kormány mindazon állami tevékenység ellátásáért felelősséggel tartozik, amelyet az alkotmány kifejezetten nem utal más alkotmányos szerv hatáskörébe. Az Alkotmánybìróság az alkotmány 35. § (1) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott általános feladatkörökből a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatában vezette le ezt a maradékelvet, amikor kiemelte: „a Kormány hatásköre kiterjed mindarra, amit az alkotmány nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe.‖ Ezt az elvet a Ksztv. 13. § (2) bekezdése törvényi szinten is rögzìti. A másik oldala a kérdésnek az, hogy a Kormány nem mentesülhet a felelősségre vonás alól arra hivatkozva, hogy valamely feladatot az alkotmány kifejezetten nem utalt a hatáskörébe. A kormányzati hatalommal való visszaélés elleni biztosìtékok az Alkotmánybìróság kezében vannak: a hatásköri bìráskodás, a normakontroll, az alkotmányjogi panasz elbìrálása stb. Ha tehát a Kormány jogalkotó és egyéb tevékenysége során megsérti más szerv alkotmányos hatáskörét, akkor az Alkotmánybìróság a kialakult helyzetet korrigálja.5 Magyarország az Európai Unió tagja. Az alkotmány egyrészt kimondja, hogy a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben [35. § (1) bek.]; másfelől meghatározza a „képviselet‖ hatásköri, eljárási alapjait (35. §). Valójában itt a kormányzati tevékenység sajátos területéről van szó, illetve annak gyakorlása eszközrendszeréről. A Kormány, miközben részt vesz az unió politikájának az érvényesìtésében, az uniós határozatok országon belüli végrehajtásának letéteményese.

2. 15.2. A KORMÁNY MEGBÍZATÁSA, ÖSSZETÉTELE. A MINISZTERELNÖKI KORMÁNY 1. A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja tagjai többségének szavazatával. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. A megválasztott miniszterelnök javaslatot tesz a miniszterek személyére, akiket az Országgyűlés feladatkörrel rendelkező bizottsága meghallgat. A minisztereket a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek (Alk. 33. §). A kormánytagsággal kapcsolatban az alkotmány és a Ksztv. megszorìtó feltételeket nem alkalmaz: a Kormány tagja büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkező (ebből következően magyar állampolgársággal rendelkező) személy lehet. Miniszter országgyűlési képviselő és nem képviselő egyaránt lehet. A megoldás magyarázata abban keresendő, hogy az alkotmányozó szakembereknek, illetve a többségi párt(ok)hoz szorosan nem kötődő politikusoknak a kormányzásba való bevonását lehetővé tegye, függetlenül attól, hogy képviselői mandátummal rendelkeznek-e, vagy sem. A Kormány megbìzatása megszűnik: – az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, – a miniszterelnök, illetve a Kormány lemondásával, – a miniszterelnök halálával, – a miniszterelnök választójogának elvesztésével, – a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapìtásával, – ha az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ (Alk. 33/A. §). Ha a Kormány megbìzatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak a törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat (39/B. §).

287 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

Ha a miniszterelnök megbìzatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat [39/C. § (1) bek.]. Ha a miniszterelnök megbìzatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapìtása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja – az (1) bekezdésben ìrt korlátozásokkal – a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesìtésre kijelölt; ha pedig több miniszter lett kijelölve, az első helyen kijelölt miniszter [39/C. § (2) bek.]. Ha a Kormány megbìzatása megszűnt, a miniszter ügyvezető miniszterként az új miniszter kinevezéséig vagy az új Kormány más tagjának a miniszteri feladatok ideiglenes ellátásával való megbìzásáig hivatalban marad azzal, hogy rendeletet csak halaszthatatlanul sürgős esetben alkothat. A Kormány megbìzatásának megszűnése esetén harminc napon belül, illetve ha a megszűnésre az új Országgyűlés megalakulásával került sor, az Országgyűlés alakuló ülésén tesz a köztársasági elnök javaslatot az új miniszterelnök személyére. A Kormány működésében a miniszterelnöknek olyan meghatározó szerepe van. A kormányprogram gyakorlatilag miniszterelnöki program, hiszen a Kormány többi tagját csak a kormányprogram elfogadását követően nevezi ki a köztársasági elnök, másrészt a Kormány megbìzatása minden esetben a miniszterelnökéhez kötődik, harmadrészt közjo- gilag szabad keze van a kormányfőnek a miniszterek kiválasztásában. A miniszterelnök feladatkörét – a német alaptörvény 65. cikkéhez hasonlóan – ezért a Ksztv. 14. § (1) bekezdése úgy határozza meg, hogy „a Kormány programjának keretei között meghatározza a Kormány politikájának általános irányát‖. A miniszterelnök és a miniszterek egymáshoz való viszonya közjogi szabályainak érvényesülését a parlament tényleges politikai erőviszonyai befolyásolják: a koalìcióban részt vevő pártok által „küldött‖ miniszterek a saját pártjuk politikai szándékait és várakozásait közvetìtik. Ezekre a politikai szándékokra és várakozásokra a miniszterelnöknek tekintettel kell lennie, ha a parlamenti többségét meg kìvánja őrizni. A miniszterelnököt az Országgyűlés – tagjai többségének szavazatával – választja, személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot – emeli ki az alkotmány. Mi történik akkor, ha a köztársasági elnöknek a miniszterelnök személyére tett javaslatát az országgyűlési többség nem fogadja el, viszont van olyan személy, aki miniszterelnökként feltételezhetően rendelkezik az országgyűlési képviselők többségének bizalmával? Ilyenkor az Országgyűlés a köztársasági elnöknek a miniszterelnök személyére tett javaslatát „szìnlelésből‖ elfogadhatja, ellene azonban nyomban bizalmatlansági indìtványt terjeszthet elő; ebben az esetben a miniszterelnök már a köztársasági elnök „közreműködése nélkül‖ nyeri el megbìzatását. A magyar alkotmányos gyakorlat ez ideig – szerencsére – nem szembesült olyan helyzettel, amelyben többség hìján az Országgyűlés az államfő javaslatára nem választ miniszterelnököt. Az alkotmány idézett szövege szerint a Kormány megbìzatása – egyebek mellett – megszűnik a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával [33/A. § b) bek.]. A miniszterelnök a köztársasági elnökhöz intézett ìrásbeli nyilatkozatával bármikor lemondhat megbìzatásáról, ami a lemondás benyújtásával szűnik meg. A miniszterelnök lemondásával a Kormány megbìzatása is megszűnik. Mind a miniszterelnöki, mind a miniszteri tisztség megszűnik az összeférhetetlenség megállapìtásával. A Ksztv. 8. § (1) bekezdése szerint a miniszterelnök és a miniszter további munkavégzésre irányuló jogviszonyt (ideértve a felügyelőbizottsági tagságot, gazdasági társaság, illetve szövetkezet vezető tisztségét stb.) nem létesìthet, ez azonban nem lehet akadálya az oktatói, tudományos, művészeti tevékenység végzésének. Korábban a hivatalához méltatlan magatartás is az összeférhetetlenségi okok közé sorolódott, a Ksztv. hatálybalépésével azonban ez a fajta – egzakt jogi fogalmakkal nehezen megragadható – összeférhetetlenség a politikai felelősségbe abszorbeálódik. Az alkotmányos rendszerváltozás előtt külön, az alkotmányban nevesìtett tisztségviselőként a kormány tagja(i) volt(ak) a miniszterelnök-helyettes(ek). Ez a tisztség nem csak a miniszteri felelősség hagyományos – polgári – elveinek hiányát mutatta: összefüggésben volt az állami szervek (egy) párt általi irányìtásával, az államigazgatási szervezet akkori tagolásával, amelynek alapja a termelési eszközök társadalmi tulajdona, illetve 288 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

a minisztériumoknak a termelési ágazatok szerinti megszervezése. Ebben a helyzetben a miniszterelnökhelyetteseknek minisztériumok – ágazatok – közötti integráló szerepük volt, amihez minisztereket utasìtó hatáskör társult. A Minisztertanács elnöke az irányìtó egyetlen párt szerveihez volt közvetlenül „bekötve‖. Az 1989. évi XXXI. törvény nem tette kötelezővé külön miniszterelnök-helyettesi funkció létrehozását.; a miniszterelnök számára viszont lehetővé tette, hogy az őt helyettesìtő vezetőt az államminiszterek közül kijelölje. (Megjegyezzük, hogy a külön miniszterelnök-helyettesi tisztség alkotmány alapján történő megszervezésének gondolata visz- sza-visszatért az elmúlt másfél évtizedben, például az új alkotmány kidolgozásának folyamatában.) Az alkotmány hatályos rendelkezése szerint a miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesìti [33. § (2) bek.]. Külön alkotmányjogi érdekesség, hogy a Kormány tagjainak rendeletei közül a miniszterelnök helyettesìtéséről szóló miniszterelnöki rendelet az egyetlen eredeti jogkörben, felhatalmazás nélkül kiadható jogszabály. A tárca nélküli miniszteri tisztség már az alkotmányos rendszerváltozás „hozadéka‖. Számuk az alkotmányban nincsen korlátozva. (A Ksztv.-ben igen: a tárca nélküli miniszterek száma nem haladhatja meg a minisztériumot vezető miniszterek száma „egyötödének egész részét‖.) Az alkotmány szerint a tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat [31. § (2) bek.].

3. 15.3. AZ ORSZÁGGYŰLÉSNEK FELELŐS KORMÁNY Az Országgyűlés és a Kormány közötti kapcsolat leglényegesebb, meghatározó jelentőségű eleme a politikai bizalom: a Kormánynak bìrnia kell az Országgyűlés politikai bizalmát. A Kormány megbìzatása tehát akkor szűnik meg, ha az Országgyűlés tőle a bizalmat megvonja. Hatályos alkotmányunk a konstruktìv bizalmatlanság intézményét alkalmazza. Eszerint a képviselők csak úgy vethetik fel a bizalmi kérdést a Kormánnyal szemben, ha egyúttal az új miniszterelnök személyére is javaslatot tesznek. Az alkotmány szerint: „A képviselők legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben ìrásban – a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével – bizalmatlansági indìtványt nyújthat be. A miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indìtványt a Kormánynyal szemben benyújtott bizalmatlansági indìtványnak kell tekinteni. Ha az indìtvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekintetni.‖ [39/A. § (1) bek.] „Az indìtvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számìtott három nap után, legkésőbb a beterjesztéstől számìtott nyolc napon belül kell megtartani.‖ [39/A. § bek.] A konstruktìv bizalmatlanság intézményének – amely az 1949. évi bonni alkotmány nyomán került be az alkotmányjogi gondolkodásba – az ad értelmet, hogy alkalmazásával elkerülhetők az olyan helyzetek, amikor a megbukott kormány helyett nem alakulhat új (destruktìv bizalmatlanság). A másik oldala a kérdésnek, hogy a parlament többségének nem elég a kormány megbukatásában egyetértenie, az új miniszterelnök személyében is meg kell egyezniük, s ehhez már nem elégséges az érdekeik pillanatnyi találkozása. A konstruktìv bizalmatlanság tehát az ún. negatìv koalìció létrehozását hiúsìtja meg. A bizalmi kérdést a miniszterelnök útján a Kormány is felvetheti. Ha az Országgyűlés nem szavaz bizalmat a Kormánynak, vagyis ha az országgyűlési képviselők több mint fele nem biztosìtja bizalmáról a Kormányt, a Kormány köteles lemondani. A bizalmi kérdésnek a miniszterelnök útján való felvetése azt a célt szolgálhatja, hogy feszült politikai viszonyok közepette vagy olyan kérdésben való döntést megelőzően, amely mind aparlamentet, mind a társadalmat erősen megosztja, a Kormány politikai támogatottsága nyilvánvalóvá váljék. Ez a Kormány cselekvési pozìcióját erősìti – természetesen abban az esetben, ha a bizalmi szavazás eredménye számára kedvezően alakul. A Kormány – ugyancsak a miniszterelnök útján – azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Ha az előterjesztést az Országgyűlés – az ahhoz egyébként szükséges szavazati aránnyal – nem fogadja el, a Kormány köteles lemondani. A Kormány megbìzatásának megszűnését jelenti végső soron az is, ha az Országgyűlés megbìzatásának lejárta előtt kimondja feloszlását. A Kormánynak és az Országgyűlésnek a politikai bizalomra épülő kapcsolata nem jelent hierarchikus viszonyt, alá-fölé rendeltséget – ahogyan ezt a szocialista alkotmányokban általában szabályozták: a Kormány éppen felelősségének és felelősségre vonhatóságának érdekében nem utasìtható az Országgyűlés által. 289 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

2. Az alkotmány részben olyan eszközöket biztosìt az Országgyűlés, annak bizottságai, illetőleg a képviselők számára, amelyek a Kormány felelősségének és felelősségre vonhatóságának szolgálatában állnak. Másrészt bizonyos – elsősorban eljárási, ügyrendi – természetű előjogok a Kormányt, illetve annak tagjait is megilletik annak érdekében, hogy feladataikat képesek legyenek ellátni. Az Országgyűlés feloszlatására meglehetősen korlátozott keretek között a köztársasági elnök jogosult – a miniszterelnök ellenjegyzése nélkül. A Kormány közvetlenül nem oszlathatja fel az Országgyűlést a vele szemben érvényesülő bizalommegvonás ellensúlyozásaképpen (ahogyan ez sok országban lehetséges). Az Országgyűlés maga mondhatja ki feloszlását megbìzatásának lejárta előtt. A Kormánynak a parlamenti többségre gyakorolt befolyása révén természetesen része lehet a törvényhozás feloszlásában. Ahogyan emlìtettük, az Országgyűlés dönt a Kormány programjáról; a Kormány köteles működéséről az Országgyűlésnek rendszeresen beszámolni. A Kormányhoz, a Kormány tagjaihoz a képviselők interpellációt, illetve kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. A Kormány tagjai részt vesznek – és nem csak részt vehetnek – az Országgyűlés ülésein. A minisztert az Országgyűlés plenáris ülésén az államtitkár helyettesìti.6 A Kormány javaslatot terjeszthet az Országgyűlés elé – ezt az Országgyűlés napirendre tűzi –, s kérheti a javaslat sürgős tárgyalását. A Kormány tagjai a határozathozatal előtt bármikor felszólalhatnak az Országgyűlés ülésén; a Kormány kérésére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával zárt ülés tartását is elrendelheti. Az Országgyűlés bizottságai javaslataikkal közvetlenül fordulhatnak a Kormányhoz, a hatáskörrel rendelkező miniszterhez, illetőleg a központi államigazgatási szervek vezetőjéhez; a Kormány felkérésére a bizottságok véleményezik a kormánydöntések tervezetét; hatóságok, hivatalok és intézmények vezetői, valamint az állampolgárok kötelesek az országgyűlési bizottságok által kìvánt adatokat rendelkezésre bocsátani. A Kormány hatáskörrel rendelkező tagjai a bizottság ülésén tanácskozási joggal részt vehetnek; a bizottság kìvánságára a Kormány tárgy szerint érintett tagjai a bizottság ülésén megjelenni és a szükséges felvilágosìtást megadni kötelesek. 3. Az Országgyűlés és a Kormány viszonyának általános szabálya alól három lényegesebb kivétel van, mindhárom a Kormány felhatalmazásáról szól: a) A Kormány felhatalmazásának egyik esete a végrehajtási jogszabály kiadására vonatkozó szabályok szerint alakul: a jogalkotási törvény 15. § (1) bekezdése szerint a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát, kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. b) A honvédelem és a honvédség Kormányhoz való viszonyának két vagy három neuralgikus pontja van az alkotmányjogban. Az egyik ezek közül a külföldi csapatok Magyarországon történő állomásoztatása, illetve magyar katonai egységek külföldön történő bevetése, állomásoztatása; a másik a honvédséggel való rendelkezés, beleértve annak szükségállapot idején történő alkalmazását. Az alkotmány 40/B. § (3) bekezdése szerint a Magyar Honvédség irányìtására – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – az alkotmányban meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. Az alkotmány 35. § (1) bekezdés h) pontjának eredeti szövege szerint a Kormány irányìtja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését. Ez a megfogalmazás az Alkotmánybìróság szerint úgy értelmezhető, hogy a felsorolt szervezetek mind a végrehajtó hatalom részei, s a honvédség és a rendvédelmi szervek működésének irányìtása a Kormány alkotmányos jogállásával összhangban minden olyan irányìtási hatáskört felölel, amely a hatályos jog szerint nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe. A Kormány irányìtásával kell a honvédséget úgy megszervezni és olyan állapotban tartani, hogy elláthassa feladatait. A NATO-hoz és az EU-hoz való csatlakozás után az alkotmány többszöri módosìtásával a Kormány hatáskörébe került a Magyar Honvédség, illetve külföldi fegyveres erők 19. § (3) bekezdés j) pontja szerinti, az Európai Unió vagy az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazásának és más csapatmozgásainak engedélyezése. Az alkotmány 40/C. § (1) bekezdése tulajdonképpen kivételt jelent az alkotmány 19. § (3) bekezdés j) pontja alól, amely generális jelleggel az Országgyűlés hatáskörébe utalja a Magyar Honvédség külföldi és országon belüli, illetve külföldi fegyveres erők országon belüli, illetőleg innen kiinduló alkalmazását. 290 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

c) A hagyományos kormányzati hatáskörök között kiemelt jelentősége van a kivételes hatalom, azaz a rendkìvüli jogrend szabályozásának. Két neuralgikus pont van itt is: egyrészt a rendkìvüli jogrend bevezetéséről, illetve megszüntetéséről való döntés, másrészt azon hatáskörök megìtélése, amelyek a rendkìvüli jogrend idején a kormányt megilletik. A rendkìvüli jogrendnek három alapvető formája van: a rendkìvüli állapot, a szükségállapot, illetve a megelőző védelmi helyzet. Mindhárom bevezetésére az Országgyűlés, illetve a köztársasági elnök jogosult. (Részletesebben lásd a köztársasági elnökről szóló fejezetben.) A délszláv háborúk idején, 1993-ban azzal bővìtette a Kormány hatáskörét az alkotmánymódosìtó hatalom, hogy külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén rendkìvüli jogrend bevezetése nélkül is megtegye az azonnal szükséges intézkedéseket (Alk. 19/E. §). A 2004. évi CIV. törvénnyel megvalósìtott alkotmánymódosìtás bevezette a megelőző védelmi helyzet fogalmát, amely a külső támadás közvetlennek nem minősìthető veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében lehetőséget ad – az alapvető jogok felfüggesztésének lehetősége nélkül – a szükséges intézkedések megtételére. Az Országgyűlés az erről szóló döntés meghozatalakor szabadon határozza meg a minősìtett időszak időtartamát, és egyidejűleg a veszély elhárìtásához vagy a szövetségi kötelezettség teljesìtéséhez szükséges intézkedések megtételére hatalmazza fel a Kormányt. A törvény felhatalmazást ad a Kormány számára ahhoz is, hogy a megelőző védelmi helyzet feltételeinek fennállása esetén, a minősìtett időszak kihirdetésének kezdeményezését követően az Országgyűlés döntéséig megtegye azokat – az alkotmány 35. § (3) bekezdése szerint minősìtett többséggel elfogadott törvényben meghatározott – intézkedéseket, amelyek biztosìtják, hogy a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek késedelem nélkül elláthassák az országot fenyegető veszély vagy a szövetségesi kötelezettség teljesìtése által megkìvánt feladataikat. A Kormány veszélyhelyzetben, azaz az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek elhárìtása, valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket [Alk. 35. § (1) bek. i) pont]. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás a Kormány alkotmányos pozìcióját felértékeli. Az alkotmány 35. § (1) bekezdés k) pontja szerint a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben, elsősorban az Európai Unió Tanácsában. Ez a képviseleti jogosultság – eltérő alkotmányi rendelkezés hiányában – azt is jelenti, hogy a magyar tárgyalási és szavazási álláspont meghatározása a Kormány hatáskörébe tartozik. Az alkotmány 35/A. §-a az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési hatáskörének, a Kormány tájékoztatási kötelezettségének és az Országgyűlés és a Kormány közötti egyeztetésnek a szabályozását utalta törvényi szabályozásra, amiből következik, hogy az Országgyűlésnek az uniós döntéshozatali eljárással összefüggésben csak konzultációs jogkörei vannak. Az EUtv. szerint az egyeztetési eljárás során az Országgyűlés állásfoglalást fogadhat el, amely azonban a Kormányt nem köti, ugyanakkor köteles megindokolni az Országgyűlés előtt, ha az állásfoglalástól eltérő álláspontot képviselt az uniós döntéshozatali eljárás során.

4. 15.4. A KORMÁNY MŰKÖDÉSE A Kormány működéséről, szervezetéről az alkotmány alig mond valamit. Valójában itt arról van szó, hogy az alkotmány a Kormánnyal kapcsolatban a felelősségre „koncentrál‖. A felelősségre vonatkozó alkotmányos szabályok tehát valamiképpen abszorbeálják a szervezet és működés részletes szabályait. Némi leegyszerűsìtéssel azt lehet kiemelni, a Kormány esetében nem az a fontos, hogy a döntések hogyan születnek meg, hanem hogy megvalósul-e az értük való felelősség a parlament előtt. Az alkotmány tehát általában a Kormányra hagyja saját szervezete és működése részletes szabályainak a megállapìtását. Az alkotmányos rendszerváltás óta minden kormány újraszabályozta vagy módosìtotta az előző által megállapìtott működési szabályokat, lényegében a programja által meghatározott követelményeknek megfelelően. A Kormány működését ügyrendje szabályozza, amelyet a 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat állapìt meg. A Kormány feladat- és hatáskörét a miniszterelnök vezetésével, testületként gyakorolja. Rendszeresen – többnyire – hetenként tart ülést. Az ügyrend a Kormány döntéseinek előkészìtése, az előterjesztés véleményezése, az előterjesztés benyújtása, a nemzetközi szerződéssel kapcsolatos előterjesztés, a jelentés, az államtitkári értekezlet, a Kormány ülése stb. cìmszavak alatt határozza meg működésének legfontosabb szabályait. Az Alkotmánybìróság a 32/2006. (VII. 13.) AB határozatában foglalkozott a Kormány ügyrendje egyes rendelkezéseinek alkotmányosságával. Miközben megerősìtette azt az elméleti felfogást, amely szerint a 291 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

Kormánynak ügyrendalkotási autonómiája van, ami kiterjed saját működése részletszabályainak megalkotására, megállapìtotta, hogy a kormányülések tartalmi dokumentálásának rendjét törvénynek kell megállapìtania. Az Országgyűlés által megalkotott törvény szerint a Kormány üléséről összefoglaló és az ülés szó szerinti jegyzőkönyvéül szolgáló hangfelvétel készül. A Kormány munkáját különböző szervek is segìtik. A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra jogosult, ügydöntő hatáskörrel azonban nem rendelkező kabineteket hozhat létre. Több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányìtására kormánybizottságokat alakìthat, amely számára a Kormány ügydöntő hatáskört is biztosìthat. Létrehozhat a Kormány egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző testületeket. A Kormány – határozatával – egyetlen minisztérium, illetve kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására kormánybiztost nevezhet ki. A Miniszterelnöki Hivatal a miniszterelnök munkaszerve, amelyet a miniszterelnök irányìt, és miniszter vezet. A hivatal közreműködik a Kormány társadalmi-gazdasági stratégiájának kialakìtásában; a Kormány és a miniszterelnök döntéseinek, valamint a kormányprogram célkitűzéseinek megfelelően gondoskodik a kormányzati tevékenység stratégiai irányìtásáról és összhangjának biztosìtásáról, a döntés-előkészìtésben az össz- kormányzati érdekek érvényesìtéséről, valamint ellátja a Kormány testületi működésével kapcsolatos feladatokat.

5. 15.5. A MINISZTERELNÖK ÉS A MINISZTEREK. AZ ÁLLAMTITKÁROK 1. A miniszterelnök jogállása alapvetően két irányból határozható meg Emlìtettük már, hogy az alkotmány a kormányzati tevékenység középpontjába a miniszterelnököt helyezi. A „miniszterelnöki kormány‖ koncepciójának érvényesülését a reá vonatkozó, alapvető alkotmányi szabályozás mutatja. A miniszterelnök más, nevesìtett hatáskörei ezt a szerepét tovább bontják, részletezik. Így a miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, ő mondja ki határozatait, rendeletet alkothat, amely azonban a jogforrási hierarchiában a miniszterek rendeleteivel esik egy tekintet alá. (Ez némileg ellentétes a miniszterelnöki kormány felfogásával, lásd a jogforrási részben.) 2. A miniszterek jogállása is két irányból közelìthető meg: a Kormány tagjaiként részt vesznek a Kormány kormányzati tevékenységének alakìtásában, meghatározásában és végrehajtásában. Ugyanakkor irányìtják a közigazgatási szervezetrendszer tárcájukhoz tartozó részét. Nevesìtett hatáskörükben ellenjegyzik a köztársasági elnök alkotmányban meghatározott aktusait stb. A tárca nélküli miniszter egyetlen miniszter feladatkörébe sem tartozó feladat ellátására nevezhető ki. Lényeges, hogy, a klasszikus felfogás szerint a miniszterek és a miniszterelnök kapcsolatai alkotmányos jelentőségűek, és az államigazgatásra jellemző módon nem hierarchi- záltak. Az ellenkező megoldás az Országgyűlés előtti politikai felelősségükkel ellentétes lenne. 3. Az alkotmányos rendszerváltozás előtt kétféle államtitkári tisztség volt, mindkettő az államigazgatásnak a Minisztertanácsig felfutó hierarchikus rendjébe illeszkedett. A minisztériumi államtitkár – a miniszterhelyettesi tisztség mellé, illetve helyébe lépve – a miniszter helyettesìtőjének számìtott. Az országos hatáskörű szerv vezetésével megbìzott államtitkár jogi helyzete kis hìján a miniszterével egyezett meg: jogalkotó hatáskörében rendelkezést bocsáthatott ki stb. A Minisztertanács tagjainak és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1913. évi III. törvényt módosìtó 1989. évi IX. törvény még a miniszter helyettesìtőjeként veszi számba az államtitkárokat, egyebek mellett a miniszter megbìzatásának megszűnése esetére, az új miniszter megválasztásáig. E törvény elfogadásának idején még „élt‖ a miniszterhelyettesi tisztség, amelynek viselője az Országgyűlés ülésén is helyettesìthette miniszterét. Radikális változást az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvény hozott. A törvény a parlamentarizmus logikáját következetesen érvényesìtette, amennyiben a végrehajtó hatalom két szférájának, a kormányzati-politikai szférának, illetve a közigazgatási szférának az elválasztásából indult ki. A minisztériumot az Országgyűlésnek felelős miniszter irányìtotta a közigazgatási államtitkár útján, akinek a köztársasági elnök általi kinevezéssel elnyert megbìzatása kormányzati ciklusokat átìvelve, határozatlan időre szólt. Későbbi megfogalmazás szerint a közigazgatási államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezette a minisztérium hivatali szervezetét. A politikai államtitkár megbìzatása egybeesett a Kormány megbìzatásával, elsődleges feladata a miniszter országgyűlési képviselete volt. Az idők 292 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

folyamán részben a jogi szabályozás, részben a kapcsolatos gyakorlat azt hozta magával, hogy a politikai államtitkári tisztség történetileg „átcsúszott‖ a minisztériumi irányìtás felé. Végül a szóban forgó időszak fejleményeihez tartozik, hogy a közigazgatási államtitkárok – a tisztséggel kapcsolatos eredeti várakozással szemben, hogy tudniillik a kormányzati ciklusokat átìvelő állandóságot jelentettek volna a közigazgatási szervezet irányìtásában – a politikai államtitkárokhoz hasonlóan kormányról kormányra változtak. A helyettes államtitkárok – formálisan határozatlan időre kinevezve, tehát kormányváltásoktól függetlenül, a gyakorlatban azonban sokszor a Kormány megbìzatásához kötődve – lényegében a közigazgatási államtitkár helyetteseiként irányìtották a minisztérium egyes szervezeti egységeinek szakmai munkáját. A 2006 előtti szabályozás ismerte még a cìmzetes államtitkár jogintézményét, aki a miniszterelnök által meghatározott feladatokat látta el. A Ksztv. az államtitkári, illetve a szakállamtitkári tisztséget ismeri. A miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök által kinevezett államtitkár a miniszter teljes jogkörű helyettese, rendelet kiadásában azonban nem helyettesìtheti a minisztert. Az államtitkár megbìzatása a Kormány megbìzatásának időtartamával esik egybe. A szakállamtitkár a Kormány általános politikájának keretein belül a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányìtja a miniszter feladat- és hatáskörének a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott része tekintetében a szakmai munkát. Egy minisztériumban legfeljebb öt szakállamtitkár működhet. A szakállamtitkárt a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki, megbìzatásának időtartama szintén a Kormány megbìzatásához kötődik.

6. 15.6. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS 1. A kormánynak alárendelt végrehajtó hatalom eredetileg egységesnek számìtott: a kormány befolyásolási lehetősége a közigazgatásra teljesnek és korlátlannak volt tekinthető. Ez a megoldás a kormány parlament előtti politikai felelőssége klasszikus elvének felelt meg. Jellemző, hogy az 1848-as törvények az egyes miniszterek által irányìtott reszortokat, szervezeti egységeket a kormány, a „minisztérium‖, azaz a miniszterek összegsége osztályaiként kezelték. A helyi, területi közigazgatási szervek pedig „dekoncentrált‖ egységek, azaz az egységes végrehajtó hatalom helyileg, területileg kihelyezett egységei voltak, amelyek a kormányhoz képest önálló hatáskörökkel nem rendelkeztek. A közigazgatási szervezetrendszer méretei – funkcióinak megfelelően – óriási ütemben növekedtek, horizontális tagoltsága mélyült. S itt nemcsak a szocialista államokra gondolunk, ahol a termelési eszközök államosìtása ezt a folyamatot a végletekig vitte. Már az első világháborút megelőző időszakban vagy közvetlenül azt követően létrejöttek például jóléti, munkaügyi minisztériumok. Az utóbbi időben pedig az egyes országokban sorra hozták létre az ifjúságvédelmi, sportminisztériumokat, illetve országos főhatóságokat. Ugyancsak új jelenségnek számìt, hogy miután a tudományos kutatások irányìtása és igazgatása állami feladattá is vált, az ezekkel foglalkozó kormányszintű szervek is létre- jöttek.7 A közigazgatási szervezet tagolásának mélyülése persze nemcsak a funkcionális növekedéssel függ össze. Szerepet játszik ebben a folyamatban az államszervezetben érvényesülő centralizáció, illetve decentralizáció aránya is (a centralizáció például a központi államigazgatási szervek szintjén általában erőteljesebb tagoláshoz vezet), továbbá az egyes állami feladatokjelentőségének időbeli változása stb. Végül azt is megállapìthatjuk, hogy az államigazgatási szervezet legfelső szintű tagolása politikai mérlegelés kérdése. Ennek a következménye, hogy a végrehajtó hatalom miniszteriális tagolásáról való döntés igen gyakran nem törvényhozói hatáskörbe tartozik, hanem a mindenkori kormány eseti döntésén múlik. 2. Az alkotmány ma már meglehetősen szűkszavú a Kormány és a közigazgatás viszonyának meghatározásában: – a Kormány irányìtja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket [35. § (1) bek. c) pont]; – a Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni [40. § (3) bek.]. a) A Kormány irányìtása alá tartozó szervek alapvetően minisztériumi formában működnek. A kormányzati munkamegosztásról ez idő szerint az Országgyűlés dönt: a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza [Alk. 34. § (1) bek.]. Az egyes miniszterek feladatkörének meghatározása ugyanakkor eredeti jogkörben kiadott kormányrendelet, az ún. statútumrendelet szabályozási tárgyköre. A klasszikus közjog felfogása szerint a minisztérium a miniszter felelősségének „ernyője‖ alatt működik. A Ksztv. 28.§-a akként rendelkezik, hogy a miniszter a Kormány általános politikájának keretei között vezeti a minisztériumot.

293 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

b) A nem minisztériumi formában működő, de a Kormány irányìtása, illetve felügyelete alatt álló államigazgatási szervekre a Ksztv. kétféle státust állapìt meg. A kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányìtása alatt működő államigazgatási szerv, amelynek felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. A kormányhivatal relatìv autonómiával rendelkezik a Kormánnyal szemben, mivel feladatkörében nem utasìtható, ugyanakkor költségvetési szempontból a Kormány irányìtása alatt áll. A parlamentáris demokráciákban, ahol a kormányzati tevékenységért a Kormány és annak tagjai az Országgyűlés felé felelősséggel tartoznak, csak igen kivételesen indokolható a Kormánytól akárcsak részben független szervek létrehozása, hiszen e szervek tevékenységét az Országgyűlés is sokkal kevésbé ellenőrizheti (nincs interpellálható irányìtó miniszter, aki a szerv döntéseiért és tevékenységéért politikai felelősséget vállalhatna). A kormányhivatali státus tehát nem az adott szerv fontosságát vagy kiemelkedő jelentőségét jelzi. A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, miniszter irányìtása alatt működő központi államigazgatási szerv. c) Az autonóm államigazgatási szerveket szintén törvény hozza létre, ezek azonban – még költségvetési szempontból is – kìvül esnek a Kormány által irányìtott szervezetrendszeren. 3. A Kormány és a közigazgatási közszolgálat egymáshoz való viszonyának különböző rendszerei alakultak ki a világban. Egyik végletként az amerikai zsákmányrendszert lehetne kiemelni, az 1883-ban hatályba lépő Pendleton Actet megelőző időszakból: eszerint a közigazgatási poszt a választáson győztes pártok zsákmánya volt. Európában általában az volt a helyzet, hogy a már hosszú történelmi múltra visszatekintő közigazgatási szervezetet és személyi állományt a polgári forradalmak utáni politikai rendszerek átvették, örökölték. A későbbiek során – s ez jellemző manapság is – a közigazgatás stabil és változatlan marad az állam mindennapos működése során abban az értelemben, hogy a szokásos változás nem vagy alig érinti: a hivatalba lépő új kormány tehát mindig számìthat a közigazgatási szervezet engedelmességére és lojalitására. Ez a politikai gyakorlat alakìtja ki azt a – gyakran az alkotmányokban is megfogalmazódó – érték- és követelményrendszert, amely a közszolgálat politikailag semleges magatartását ìrja elő.

7. 15.7. A MINISZTERI ÉS AZ ÁLLAMTITKÁRI FELELŐSSÉG A miniszteri felelősség az újkori alkotmányozás klasszikus intézménye.8 Elméletileg s a kapcsolatos állami gyakorlat alapján a miniszter jogi, illetve politikai felelőssége különböztethető meg. a) A jogi felelősség lényegében a különböző jogágakra jellemző felelősségi formák ötvözetét jelenti, s elsősorban polgári jogi és büntetőjogi elemeket tartalmaz. Ez a felelősségi forma az alkotmány, a törvények s általában a jogszabályok megsértéséhez kapcsolódik. (A miniszter visszaél a hatalmával, bűncselekményt követ el, kárt okoz stb.) A felelősségre vonás büntető- vagy polgári jogi (kártérìtési) szankciók alkalmazásából áll. Az ilyen ügyek gyakran nem a rendes bìróságok hatáskörébe tartoznak, hanem például a parlamentre, annak valamely bizottságára, különleges összetételű bìrói fórumra stb. A minisztereket néha külön – tehát az általánostól eltérő – szabályok alapján vonják felelősségre nemcsak közéleti magatartásukért, hanem a magánéletben elkövetett cselekményeikért is. b) A miniszter politikai felelőssége a hatalommegosztás elvéhez kapcsolódik, abból következik, az államszervezet alkotmányos működésének egyik – ha nem a legfontosabb – biztosìtéka. Ez abban a követelményben fejeződik ki, hogy a miniszter – kormányzati rendszertől függően – vagy a parlament, vagy az államfő, vagy mindkettő akarata, szándéka, „tetszése‖ szerint vigye az ügyeket, s ekkor élvezheti a parlament vagy az államfő politikai bizalmát. A politikai felelősség realizálása a bizalom megvonása. A bizalmatlansági indìtvány s – ami ezt nyomon követi – a miniszter lemondása a parlamentáris kormányzati rendszerű országok megszokott politikai gyakorlatához tartozik.9 A miniszter politikai felelősségének intézményéhez sajátos szervezeti megoldások kapcsolódnak. Ezek közé tartozik a kormány struktúrája, politikai és jogi minősége. A legutóbbi idők alkotmányozásáig – talán az egyetlen olaszt és a szocialista alkotmányokat kivéve – a kormány jogi értelemben nem testületi szerv, határozatai csak politikailag kötelezőek a miniszterekre. A miniszter, ha eleget tesz a kormány utasìtásának, politikailag osztozik annak felelősségében, s adott esetben a kormánnyal együtt lemond. A miniszter tehát politikailag szolidáris minisztertársaival. Más a helyzet azonban a jogi felelősségre vonás tekintetében. Ez alól nem mentesülhet arra való hivatkozással, hogy a kormány elhatározására cselekedett vagy nem cselekedett. 294 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

c) A miniszteri felelősség szocialista – s benne az elmúlt évtizedek hazai – szabályozása jelentős eltéréseket mutatott a klasszikus közjogi megoldásokhoz képest: a miniszteri felelősség az állam központi szervei között meglévő hierarchikus kapcsolatoknak volt alárendelve, a Minisztertanács jogi értelemben vett testületi jellege – azzal például, hogy határozatait szótöbbséggel hozta – a miniszter felelősségének érvényesìtését logikailag is kizárta vagy legalábbis korlátozta. A kormánybizottságok kiterjedt rendszere ugyanilyen irányba hatott. A párt vezető szerepének érvényesülése pedig az irányìtó, utasìtó, orientáló pontokat az állami intézményi rendszeren kìvülre helyezte. A miniszteri felelősség intézményének abban az időben szinte egyetlen gyakorlati kérdése volt, s ez az ágazati felelősség meghatározása. Az ágazati jelző – ma már tárcaként, tárcafelelősségként jelölnénk – ebben a relációban inkább a felelősség területére, határaira való utalást, semmint a felelősség természetére vonatkozó meghatározást fejezett ki. Az ágazati felelősség azt a szervezetet, illetve tevékenységi területet ìrta körül, nem kis bizonytalansággal, amelyre az irányìtó miniszternek a befolyása kiterjedhetett. d) A modern magyar alkotmánytörténetben az 1848. évi III. törvénycikk határozta meg a miniszterek jogi felelősségét, azaz azoknak a cselekményeknek a körét, amelyekért „feleletre vonhatók‖: „Minden olyan tettért, vagy rendeletért, amely az ország függetlenségét, az alkotmány biztosìtékait, a fennálló törvények rendeletét, az egyéni szabadságot, vagy a tulajdon szentségét sérti..., a kezeikre bìzott pénz, s egyéb értékek elsikkasztásáért..., a törvények végrehajtásában, vagy a közcsend és bátorság fenntartásában elkövetett mulasztásokért.‖ (32. §). A törvény 33. §-a szerint a miniszternek vád alá való helyeztetését az alsótábla szavazatainak általános többségével rendeli el. S a 34. §: „A bìráskodást a felsőtábla által saját tagjai közül titkos szavazással választandó bìróság nyilvános eljárása mellett gyako- rolandja, és a büntetést a vétséghez aránylag határozandja meg.‖ Az 1848. III. törvénycikknek a miniszteri felelősségre vonatkozó rendelkezéseit az 1945. évi XI. törvénycikk módosìtással bár, de fenntartotta: „A miniszterek felelősségre vonása felől az 1848. évi III. törvénycikkben meghatározott esetekben a Nemzetgyűlés határoz. A bìráskodást a Nemzetgyűlés tagjaiból az emlìtett tc. 34. §ának értelemszerű alkalmazása szerint szervezett bìróság gyakorolja.‖ Az 1946. évi XI. törvénycikk az emlìtett rendelkezések alkalmazását a köztársasági elnökre is kiterjesztette. Az alkotmányról szóló 1949. évi XX. törvény eredeti szövege az 1848:III. tc.-nek a miniszteri felelősségre vonatkozó rendelkezéseit kifejezetten nem semmisìtette meg, ellenben előìrta, hogy a miniszterek felelősségéről törvényt kell alkotni. Erre 1973-ban került sor. Az 1848. évi III. törvénycikk miniszteri felelősségre vonatkozó rendelkezései tehát elvileg 1973-ig hatályban voltak.10 Ezután az alkotmányos rendszerváltozásig a miniszteri felelősségről az 1973. évi III. törvény rendelkezett. Eszerint a Minisztertanács tagjainak jogi, munkajogi, államigazgatási stb. felelősségére az erre vonatkozó törvények az irányadók. e) Az alkotmányos rendszerváltozás után hatályos alkotmány szerint (39. §) a Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjainak és az államtitkároknak a jogállását, dìjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény szabályozza. Az alkotmányban meghatározott feladatának az Országgyűlés hosszú ideig nem tett eleget, ezért az Alkotmánybìróság a 49/1996. (X. 25.) határozatával- a korábbi joganyag megsemmisìtésével egyidejűleg – az Országgyűlést mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességben elmarasztalta. Ilyen előzmények után került sor a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény elfogadására, amelyet 2006. július 1-jével váltott fel a Ksztv. szabályozása.

8. Jegyzetek 1. Lásd a kormányzásról és a kormányról szóló tanulmányokat a tankönyv ajánlott irodalomról szóló függelékében. 2. Concha Győző: Politika. I. köt. Budapest, 1894, 483. o., II. köt. 200. skk. 2. Polner Ödön: A végrehajtó hatalom a magyar alkotmányban. Budapest, 1935, 61-63. o. 3. Magyary Zoltán: A közigazgatás legfőbb vezetése szervezési szempontból. Statisztikai Közlemények, 1936. 1. 4. A kérdésről lásd részletesebben: Holló András: Az Alkotmánybìróság tizenöt éve. Magyar Közigazgatás,

295 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. A KORMÁNY

5. 2004. 10. 596. skk.; A kormányzati tevékenységről lásd továbbá: Petrétei József: Kormányzás és kormányzati rendszer. In Kiss László (szerk.) Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. Pécs, 1996; Sólyom László: Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris Kiadó, 734. skk.; Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az alkotmány magyarázata. Budapest, 2003, KJKKerszöv, 449. skk. 6. Az alkotmány a politikai államtitkár kifejezést 2006 nyaráig tartalmazta. A 2006. évi LIV. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosìtás szerint az országgyűlési képviselők 2006. évi általános választását követően megalakult országgyűlés által választott miniszterelnök kormányának megalakulásával egyidejűleg az alkotmány 20. § (5) bekezdésében „a politikai államtitkár‖ szövegrész helyébe „az államtitkár‖ szövegrész lép. 7. Lőrincz Lajos: A tudományos forradalom hatása az államszervezet fejlődésére. Állam és Igazgatás, 1968. 11. 8. A miniszteri felelősségről lásd A miniszteri és államtitkári felelősség. (Szerk. Kilényi Géza.) Budapest, 1981.; Hargitai József: Jog és politika határvonalán. (Gondolatok a miniszteri felelősségről.) Magyar Közigazgatás, 1995. 5.; Rácz Attila: A miniszteri felelősség intézménye a burzsoá országokban. Jogtudományi Közlöny, 1982. 3.; Sári János: Miniszteri felelősség az alkotmányjogban. Jogtudományi Közlöny, 1978. 4.; Takács Albert: A miniszteri felelősség a miniszterek számára megállapìtott feladatok tükrében. Állam és Igazgatás, 1984. 1. 9. A konstruktìv bizalmatlanság intézménye természetesen nem szünteti meg a miniszter politikai felelősségét. A miniszteri felelősség fogalmának magyar megìtélésére is áll az a megállapìtás, ami a németre, nevezetesen: „.a felelősség nem azonos a felelősség érvényesìtésének eszközeivel, illetve annak érvényesìtési módjával. A minisztereknek. a kötelessége nemcsak azt jelenti, hogy kötelesek a parlament előtt megjelenni és a parlament kérdéseire válaszolni, azaz tevékenységükről vagy nem tevésükről beszámolni, hanem azt is, hogy válaszukért helytállni kötelesek (praesto esse).‖ Hargitai József: I. m. 279. o. 10. Hatályban voltak, az alkalmazásukra azonban nem került sor, bár ennek az igénye többször felmerült. A háborús és népellenes bűncselekmények miatt a 81/1945. ME rendelet alapján felelősségre vontak közül azok, akik korábban miniszteri tisztséget töltöttek be, arra hivatkoztak, hogy az ő esetükben nem a népbìrósági tanács jogosult eljárni, hanem a Nemzetgyűlés tagjaiból álló ìtélkező tanács. Lásd dr. Lukács Tibor: A magyar népbìrósági jog és a népbìróságok (1945—1950). Budapest, 1979, 395. skk. Az érvelést a NOT Rajniss Ferenc ügyében, aki a Szálasi-kormány minisztere volt 1944 októberétől, azzal utasìtotta vissza, hogy „a Szálasihatalomátvétel erőszakos úton és a jogfolytonosság megszakìtásával történt. A vádlott nem tekinthető olyan alkotmányos úton kinevezett miniszternek, aki akár egyéb bűncselekmények tekintetében is az 1848:III. tc.-ben foglalt kivételes eljárást igényelhetné.‖ Lukács: i. m. 397-398. o. Akik viszont 1944. március 19-e előtt voltak miniszterek, mint Imrédy Béla és Bárdossy László, azokra nézve a NOT a 81/1945. ME rendeletet azért nem tartotta alkalmazandónak, mivel azt az előzőhöz, tehát az 1848. évi III. törvénycikkhez képest speciális szabálynak tekintette. „Hogy a háborús és népellenes bűncselekményeket a terheltek milyen minőségben követték el, az közömbös‖ – mondta a NOT. Lukács: i. m. 403. o. Nem tudunk arról, hogy az 1956-os forradalom idején miniszterelnökké kinevezett Nagy Imre és minisztertársai ellen indìtott büntetőeljárás során az 1848. évi III. törvénycikk alkalmazása felmerült volna.

296 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. fejezet - 16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG Kukorelli István – Papp Imre – Takács Imre 16.1. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS FOGALMA (Takács Imre) 16.2. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS KIALAKULÁSA (Takács Imre) 16.3. AZ EURÓPAI ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS (Takács Imre) 16.4. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI HATÁSKÖRÖK ÉS ELJÁRÁSOK FŐBB TÍPUSAI (Takács Imre) 16.5. A MAGYAR ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG LÉTREJÖTTE (Kukorelli István) 16.6. A MAGYAR ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI MODELL JELLEMZŐI (Kukorelli István) 16.6.1. A szabályozási koncepció lényege 16.6.2. Az Alkotmánybìróság függetlensége 16.6.3. Az Alkotmánybìróság jellege 16.7. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG FELADAT- ÉS HATÁSKÖREI (Papp Imre) 16.7. 1. Az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata (előzetes normakontroll) 16.7. 2. Az alkotmányellenesség utólagos vizsgálata (utólagos normakontroll) 16.7.3. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata 16.7.4. Az Európai Unió aktusai és az Alkotmánybìróság 16.7.5. Az alkotmányjogi panasz 16.7.6. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség 16.7.7. A hatásköri összeütközés (hatásköri vita) 16.7.8.Az alkotmány rendelkezéseinek értelmezése (alkotmányértelmezés) 16.7.9. Egyéb hatáskörök 16.8. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG SZERVEZETE, ELJÁRÁSA (Papp Imre) 16.8.1. Az Alkotmánybìróság szervezete és működése 16.8.2. Az Alkotmánybìróság eljárása

1. 16.1. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS FOGALMA Az alkotmánybìráskodásra nem találunk általános érvényű definìciót, mégis azok aköve- telmények, amelyeket az alkotmánybìráskodással szemben támasztanak, határozottan megkülönböztetik e tevékenységet az igazságszolgáltatás funkcióját ellátó szokásos bìrói ìtélkezéstől.1 Az alkotmánybìráskodást önálló alkotmánybìróság (vagy döntőbìróság, államtanács, alkotmánytanács), egyes országokban pedig a bìrósági hierarchia csúcsán álló bìrói fórum gyakorolja. A hatáskör jogi természete szerint bìrói hatáskör, mert gyakorlása során a legmagasabb szintűjogi normát, az alkotmányt kell alkalmazni konkrét normák, döntések vagy magatartás elbìrálására. A bìrósági eljárással rokonìtja az is, hogy az eljárás az

297 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

indìtványozási joggal rendelkezők kezdeményezéséhez van kötve. Sokszor hiányzik viszont a két ellenérdekű fél és az ennek megfelelő kontradiktórius eljárás. A legtöbb vitát azonban az alkotmánybìróság és a politika szoros kapcsolata váltja ki. Az alkotmányjogi normák valójában politikai tartalmúak, és ezek értelmezése az alkotmánybìróságot a hatalmi szférába emeli. A törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom döntési jogkörétől és felelősségétől eltérően azonban az alkotmánybìróság alkotmányossági szerepe nem a politikai felelősségre épül, hanem kizárólag az alkotmány érvényesìtésére. Az alkotmánybìráskodás nem gyűrheti maga alá a hatalmi ágakat, hanem egymáshoz illeszti azok tevékenységét, azzal a lényeges korlátozással, hogy döntéseinek az alkotmányon kell alapulniuk. Mindezek előrebocsátása után úgy fogalmazhatunk, hogy az alkotmánybìráskodás a hatalommegosztás után a jogállam legfontosabb alkotmányos garanciája, amely biztosìtja, hogy független bìróság (vagy hasonló szerv) őrködjön az alkotmányosság megtartása fölött. Az alkotmánybìróság az alkotmány autentikus és mindenkire kötelező értelmezésével, illetőleg az alkotmány tételes rendelkezéseinek konkrét esetekben történő alkalmazásával, a bìróságéhoz hasonló eljárás során hozott, jogilag megtámadhatatlan határozatával biztosìtja az alkotmányosságot. Az alkotmány érvényesülése általános társadalmi érdek. Az állam- és jogrend alkotmányjogi alapelvei olyan politikai értékeket fejeznek ki, amelyeket a demokratikus társadalmi rendet vállaló politikai tényezőknek (mozgalmaknak, pártoknak és egyéb társadalmi szervezeteknek) tiszteletben kell tartaniuk. Ezeknek a jogelveknek az értelmezését és mindenkire kötelező alkalmazását ellátó alkotmánybìráskodás alkotmánypolitikai kérdésekben konszenzusteremtő tényezőként jelenik meg a demokratikus rendszerekben. Fennáll annak a veszélye, hogy az alkotmánybìróság elé kerülő ügy a politikai viták középpontjába kerül, és a döntésben csalódottak kétségbe vonják az alkotmánybìróság pártatlanságát, a határozatot jogi formába öltöztetett politikai döntésnek tekintik. A közvetlen politizálás és a „bìrói talár uralmának‖ ismétlődő vádját az alkotmány normatìv jelegének erősödése a minimálisra redukálhatja, de még a tételes jogi tartalmú alkotmány esetén is magának az alkotmánybìróságnak kell bölcs önkorlátozással és mérlegeléssel a politika és a jog közötti határvonalat tiszteletben tartania. Ennek a cezúrának nem lebecsülhető mellékterméke a politikai folyamatok közjogiasìtása, a jogállamiság (rule of law) eszméinek térnyerése a politikában.

2. 16.2. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS KIALAKULÁSA Az alkotmánybìráskodás történelmi előzményeként tartják számon Edward Coke angol bìró fellépését, aki 1610ben tiltakozott a parlament által kibocsátott egyik törvény alkalmazása ellen, mert az sértette a common law-ban lefektetett alapelveket. Ez volt az első kìsérlet a törvényhozás döntésének alkotmányjogi felülvizsgálatára. Coke-nak az az álláspontja, hogy a törvényhozó hatásköre nem korlátlan, hanem alá van vetve a szuverenitás teljessége által meghatározott alapelveknek, nagy hatással volt a további jogfejlődésre. Az angolszász fejlődés során az alapelveket a természetjogi alapjogokhoz igazìtották, majd ezeket emberi jogokként elsőként az Egyesült Államok 1116. július 4-i Függetlenségi Nyilatkozatában ìrásba is foglalták. Az 1181-ben elfogadott alkotmány a szuverén nép akaratát fejezi ki, ezért megsértése megengedhetetlen. Az Egyesült Államokban sajátos indokai voltak a bìróság útján gyakorolt alkotmányvédelem kialakulásának. Az unió alkotmánya keretjellegű jogszabály, és mint ismeretes, módosìtásai során változatlanul hagyták az eredeti szöveget. Az alkotmánymódosìtásnak a technikája, az alkotmányhoz fűzött kiegészìtő törvényekbe foglalt újabb és újabb szöveg külön is indokolja az autentikus alkotmányértelmezést. A leggyakoribb ütközési lehetőség azonban az Egyesült Államok föderatìv államszerkezetéből következik: a föderáció hatásköre kizárólag az alkotmányban felsorolt tárgykörökre terjed ki, minden egyéb kérdésben a tagállamok jogosultak törvényt alkotni. Az Egyesült Államok Legfelső Bìrósága a törvények felülvizsgálati jogát az alkotmány rendelkezéséből vezeti le, amely a bìrák számára kötelezővé teszi az alkotmány tiszteletben tartását.2 Amikor Marshall főbìró vezetésével a Legfelső Bìróság 1803-ban a Marbury versus Madison ügyben kinyilvánìtotta az alkotmány fent idézett cikkéből eredő felhatalmazását az alkotmányosság ellenőrzésére, egy olyan valóságos alkotmányjogi igénynek felelt meg, amely a törvényhozó hatalmat is ellenőrző döntési kompetenciát követelt. Az első ilyen döntést mégis heves ellenvetések követték. 16 éven keresztül nem is került sor a Legfelső Bìróság részéről törvény alkotmányellenességének megállapìtására. Maga a Legfelső Bìróság volt

298 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

az, amely mindig is visszafogottan gyakorolta a törvények felülvizsgálatát, doktrìnává fejlesztve az önkorlátozás elvét (judicial selfrestraint).3 Az USA Legfelső Bìrósága csak konkrét ügyben jár el (case of controversy), amelyet már minden jogorvoslati eszköz felhasználásával végigvittek a felek a rendes bìróság előtti eljárásban (procedural due process), és csak akkor, ha az ügy súlya, jelentősége indokolja (writ of certiorari). Az ügy jelentőségét a Legfelső Bìróság nem a felek érdekeltsége alapján ìtéli meg, hanem az általános jogfejlődés szempontjából. 4 Elhárìtja a politikai konfliktusok jogi eszközökkel való kezelését (political-question-doctrin). Nincs felhatalmazása és nem is vállalkozik előzetes normakontrollra, sem szervek között folyó hatásköri viták eldöntésére. A Legfelső Bìróság nem semmisìti meg az alkotmánysértő törvényt, de az alkotmányellenesség megállapìtásának következménye minden bìróság számára az adott törvény alkalmazásának tilalma: annak alkalmazásától mind a föderáció, mind a tagállamok hatóságai tartózkodnak. 5 Az alkotmánybìráskodás kialakulására és elterjedésére leginkább az Egyesült Államok Legfelső Bìróságának visszafogott, de rendkìvül hatékony alkotmányvédő gyakorlata volt hatással. A nemzetközi összehasonlìtás azt is példázza, hogy az alkotmánybìróságok törvényi szabályozása mellett magának az alkotmánybìróságnak a gyakorlata is jelentős tényezője a tényleges funkció alakulásának. Mindezeket megelőzi azonban az az alapkérdés, hogy van-e normatìv tartalma az alkotmánynak, meddig jutott el az adott ország a politikai-uralmi formák, a hatalmi viszonyok közjogiasìtásában. Az alkotmánybìráskodás viszonyìtási alapja ugyanis az alkotmányjogi szabályozás, amelynek egy minimális szintje nélkül az alkotmánybìráskodás önkényes lenne. Az alkotmánybìróság jelentős szerepet tölthet be az alkotmány fejlesztésében, de normaalkotásra nem vállalkozhat.

3. 16.3. AZ EURÓPAI ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS Az alkotmánybìráskodás Európában osztrák példára, külön e funkciót gyakorló bìróságok formájában terjedt el. 6 Széles körben csak a második világháborút követő demokratikus alkotmányfejlődés keretében vezették be az alkotmánybìráskodást. Az európai polgári demokráciák ezáltal kìvántak alkotmányos garanciákat teremteni a demokratikus vìvmányok, a jogállamiság védelmére. Hiba lenne ezt a folyamatot az amerikai alkotmányossági garanciák egyszerű utánzásának tekinteni. Az európai alkotmánybìráskodás őrzi a nemzeti tradìciókat, az államszervezeti és hatalomgyakorlási elveket, emellett azonban egységesedési tendenciát is mutat. Az európai alkotmányvédelem sokszìnűsége ellenére is megenged néhány általánosìtást. Eszerint az alkotmánybìráskodás az alkotmányvédelem különleges formája, hiszen eltérően az alkotmányvédelem egyéb intézményeinek funkciójától, a független alkotmánybìráskodás megtámadhatatlan bìrói határozattal dönt valamely alkotmányjogi jogvitában. Az alkotmányjogi bìráskodás jellemzője ugyanis a jogorvoslat kizárása és valamennyi szerv alávetettsége a bìróság döntésének. Az alkotmánybìrósági döntéshez fűződő végső jogerőre tekintettel az egész eljárással szemben törvényben előìrt szigorú követelményeket kellett támasztani. Törvény adja meg a kezdeményezési jogot, szabályozza a felek helyzetét. Ha lehet, ez esetben még hangsúlyosabban merül fel a bìróság függetlenségének a követelménye, hiszen a bìráskodás kiterjed mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom, mind az igazságszolgáltatás alkotmányossági ellenőrzésére. Az európai alkotmányokban többféle megoldást találunk az alkotmányvédelem szervezeti formájára: – Az elterjedtebb megoldás szerint az alkotmányossági ellenőrzést az e feladatra szervezett bìróság, illetőleg egy hasonló feladatkörben működő testület látja el. Ilyen alkotmánybìróság működik például Ausztriában (1920), a Német Szövetségi Köztársaságban (1951), Olaszországban (1955), Portugáliában (1976), Törökországban (1976), Spanyolországban (1980) és Lengyelországban (1985) és az 1990-es évek elejétől több más közép- és kelet-európai államban.7 Alkotmányossági ellenőrzést kifejtő speciális fórum Svájcban a Szövetségi Bìróság, Liechtensteinben az Állambìróság, Belgiumban az Egyeztető Bìróság (1983), továbbá Franciaországban az Alkotmánytanács (1959). – A másik megoldás az, amikor a feladat ellátására nem hoznak létre külön szervet, hanem valamelyik magas szintű igazságszolgáltatási szerv feladata az alkotmányossági kérdések elbìrálása. Az alkotmányosság védelmének megoldásában az önálló alkotmánybìróság elterjedése ajellemző, de az ettől eltérő megoldások azt tanúsìtják, hogy egyéb formák is hatékony eszközei az alkotmányosság védelmének. Egy sor államban ugyanis a rendes bìróság – esetleg kiegészülve a közigazgatási bìrósággal – gyakorolja az

299 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

alkotmányossági ellenőrzést, részben szélesebb hatáskörben eljárva (hatáskörük a törvények ellenőrzésére is kiterjed). Mindenekelőtt Nagy-Britanniát kell emlìtenünk, ahol nincs külön alkotmánybìróság. Az angol bìróságok a common law sajátos jogforrási rendszerében már korán érvényesìtették azt a követelményt, hogy csak az alkotmánynak megfelelő törvényeket és jogszabályokat alkalmazzák. Ezen alapul a bìróság felülvizsgálati joga, ha az előtte folyó büntető- vagy polgári perben alkalmazandó jogi norma alkotmányossága kétségessé válik. Ezt a jogot valamikor minden bìróság gyakorolta, újabban azonban az a tendencia érvényesül, hogy az alkotmányjogi kérdésekben való döntés a felsőbb bìróságoknál koncentrálódik, amelyek de jure kötelező vagy de facto a jogegységet biztosìtó legmagasabb szintű jurisdictiójukkal döntő szerepet játszanak az igazságszolgáltatásban. Az ún. stare decisio szerint ugyanis a bìróságok kötve vannak a felsőbb bìróságok egyedi esetekben hozott, de elvi tartalommal kimondott döntéseihez. Lényegében ebből a folyamatból fejlődött ki az USA alkotmánybìráskodása. Ezt a modellt követi például Svájc és több skandináv ország. Az alkotmánybìróság működése is kiegészülhet azzal, hogy a rendes bìróság részben jogosult alkotmányossági ellenőrzésre, például a törvény alatt elhelyezkedő normák alkotmányosságát a bìróság is vizsgálhatja. Az országok egy további csoportjában az alkotmányossági ellenőrzés speciális szervei nem jöttek létre, de ezekben is találhatók az ellenőrzés funkcióját gyakorló fórumok (például Belgium és Luxemburg). Az átfogó értékelés olyan politikai összefüggéseket tár fel, amelyekből kitűnik, hogy az alkotmánybìróságok szerepe messze túlmutat az alkotmánytechnikai funkciókon, nem korlátozódik a hatalmi ágak szakjogi kiszolgálására. Az alkotmánybìróságok a demokratikus értékek, az emberi jogok, a demokratikus intézmények védelmezői, védik a civil társadalmat a közhatalom túlzott beavatkozásával szemben. A működő alkotmánybìróságokat a többi bìrósággal és az alkotmány védelmét szolgáló különböző intézményekkel együtt vizsgálva kaphatunk csak teljes képet a jogállam megvalósulásáról. Nyilvánvaló, hogy az ombudsman intézménye, a közigazgatási bìráskodás és a munkaügyi bìráskodás is közrejátszik az alkotmányos alapjogok érvényesülésében. Mindenesetre az alkotmányosság védelme ma már magában foglalja a széles körű normakontrollt és az alapjogok intézményes védelmét.

4. 16.4. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI HATÁSKÖRÖK ÉS ELJÁRÁSOK FŐBB TÍPUSAI Az alkotmányszerűség vizsgálatában megkülönböztetik az előzetes normakontrollt és a normák utólagos ellenőrzését, azaz a jogi normának a jogrendszerbe történő integrálása után bekövetkezett jogi helyzet kontrollját. Egyedülálló módon csak az előzetes normakontrollt gyakorolhatja a francia Alkotmánytanács. Kötelező a tanács véleményének kikérése az ún. organikus törvények esetében. Ezek a törvények külön kategóriáját alkotják, kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartoznak, a kormány törvényerejű rendelettel nem módosìthatja őket. Idesorolják a parlamenti hatáskörbe utalt sui generis szabályokat is, például a házszabályokat. A törvények további csoportjában a törvényjavaslat véleményezése a jogosìtottak indìtványára történhet. A nemzetközi szerződések előzetes felülvizsgálatával kapcsolatos eljárás szintén külön kezdeményezés alapján indul. Az előzetes normakontrollt az alkotmánybìróságok a törvény kifejezett rendelkezése alapján Portugáliában, Ausztriában, Olaszországban és Spanyolországban gyakorolhatják. Mìg az előzetes normakontroll köre viszonylag korlátozott, az utólagos normakontroll lehetősége az alkotmánybìróságok általánosan elterjedt jogköre. Az absztrakt normakontroll esetében az alkotmányszerűség vizsgálata magára a jogszabályra irányul, függetlenül a jogszabály alkalmazásától. Konkrét normakontrollról viszont akkor beszélünk, ha az alkotmányszerűség ellenőrzése a konkrét jogviszonyt szabályozó jogi norma alkalmazása során válik szükségessé. Az alkotmánybìróság ez utóbbi esetben általában valamelyik bìróság megkeresése alapján jár el. Ha a rendes bìróság előtt szereplő konkrét ügy eldöntéséhez szükséges a norma alkotmányszerűségének ellenőrzése, a bìróság az eljárást felfüggeszti, és kezdeményezi az alkotmányossági felülvizsgálatot.

300 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Az absztrakt normakontroll kezdeményezője rendszerint kormányzati szerv, köztestület vagy társadalmi szerv. Egyes országokban (például Olaszországban) az absztrakt normakontroll kezdeményezését határidőhöz kötik. A konkrét normakontroll rendszerint a rendes bìrósági eljárásban valamelyik peres fél kezdeményezésére az üggyel foglalkozó bìróság elhatározása alapján indul, ìgy az a sajátos jogi helyzet áll elő, hogy a problémát érzékelő bìróság jogi kényszerhelyzetben prejudikál az alkotmányszerűség kérdésében, hiszen alapos kétség esetén felfüggeszti az eljárást és kezdeményezi a norma felülvizsgálását. Az alkotmánybìróságok kivételesen maguk is kezdeményezhetik az eljárást, ha valamely norma alkotmányszerűségét illetően kétségük merül fel. Olaszország, Spanyolország, Törökország mellett Ausztria törvényhozása is ismeri a felülvizsgálat ex officio megindìtását. A szakirodalomban az alkotmánybìróságok tevékenységét a hatáskörükbe utalt tárgyköröknek megfelelő peres eljárások tìpusai szerint elemzik. Az eljárás tárgya és formája tulajdonképpen nem választható szét, hiszen egyes tárgykörökben az elbìrált kérdés természete szerint szükségszerű az indìtványozónak a vádló szerepében való fellépése, más esetekben a felek kölcsönös meghallgatása alapján kontradiktórius eljárásban alakul ki a bìróság döntése. Általában az alábbi eljárásokkal találkozunk. – Az alkotmányban vagy törvényben feljogosìtott indìtványozó, anélkül hogy konkrét jogvédelemre szorulna, kezdeményezi az állami szervek szabályszerű megalakìtásának vagy az alkotmányban megállapìtott hatáskörök betartásának alkotmányossági ellenőrzését, illetőleg normakontrollt kezdeményez, azaz az állami szervek által kibocsátott jogszabályok tartalmi és formai alkotmányossági felülvizsgálatát (absztrakt normakontroll). Ide sorolható az alkotmány vagy a törvény kötelező érvényű értelmezésének kezdeményezése. – Az alkotmánybìróság valamelyik eljáró bìróság előterjesztése alapján felülvizsgálja egy olyan norma alkotmányszerűségét, amelynek alkalmazásával a konkrét jogvitában döntenie kell, de a normát alkotmánysértőnek találta (konkrét normakontroll). – Az alkotmánybìróság az ún. vádeljárásban szervezeti funkciót betöltő személy (például államfő) alkotmánysértő aktusa, cselekvése vagy mulasztása, politikai pártok alkotmányellenes tevékenysége, illetőleg a polgároknak a szabadságjogokkal való visszaélése tárgyában ìtélkezik. – Az alkotmánybìróság ún. szervezeti vitában, kontradiktórius eljárásban dönt a legfelső állami szervek közötti alkotmányjogi vitában (például szövetségi állam és tagállam törvényhozási hatáskörének ütközése kérdésében). Az eljárásban az indìtványozó bizonyìtani kìvánja, hogy a másik fél az indìtványozó alkotmányos jogait megsértette. – Az alkotmányjogi panasz előterjesztésével az állampolgár a közhatalom (törvényhozás, igazságszolgáltatás, illetőleg közigazgatás) valamely aktusát megtámadja, mert az a panaszos alkotmányos jogait megsértette, és a panaszos a rendes jogorvoslati eljárásban nem tudta érvényesìteni jogait. A kormányzat tehát a racionalitás, a célszerűség okán nem mellőzheti a legalitás elvét, ami számára gazdasági vagy egyéb nehézséget okozhat. A szoros bìrói kontroll az alkotmányban kifejeződő értékrendet szolgálja. Sok esetben az alkotmányosság ellenőrzése során többről van szó, mint a vizsgált normának az alkotmány tételes rendelkezéseivel való egybevetéséről. Nevezetesen az alkotmányszerűség fogalmába beleértik a jogszabályok hierarchikus rendjébe való beilleszkedést vagy a jogviszony megfelelő szintű normában történő szabályozását. Több alkotmánybìróság (például francia, osztrák) az alkotmány értelmezésében érvényesìti azt a felfogást, hogy az alkotmányban kinyilvánìtott általános elvek is viszonyìtási alapul szolgálnak az alkotmánybìróság számára. Ilyen elv például az egyenlőség elve vagy a még általánosabb „közjó‖ és „közérdek‖ fogalma (határozatlan jogfogalmak). Az NSZK alkotmánybìróságának például a szociális állam fogalmát kellett értelmeznie. Ha az alkotmánybìróság megállapìtja a törvény alkotmánysértő jellegét, annak az a következménye, hogy előzetes normakontroll esetén a törvény nem léphet hatályba, utólagos normakontroll esetén a kifogásolt törvényhelynek a jogrendből el kell tűnnie. Az alkotmánybìróság kasszációja nem mindenütt azonos hatású. Van, ahol direkt hatályon kìvül helyezést eredményez, más esetekben az alkotmánysértő jelleg megállapìtását a parlament vagy a kibocsátó szerv döntése követi. Az alkotmánybìróságnak az indìtványt elutasìtó döntése problematikus lehet. Általában tartózkodnak attól, hogy pozitìv fordulattal a vitatott normákat megerősìtő álláspontot fejezzenek ki.

301 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

A kétféle döntés tiszta formában történő megfogalmazása elég nehéz, az alkotmánysértő jelleg kinyilvánìtását vagy az indìtvány elutasìtását tartalmazó döntések mellett közbenső modellekkel is találkozunk, és ez azzal magyarázható, hogy az alkotmánybìróságok határozataikkal annak a látszatát is el kìvánják kerülni, hogy a parlament felett gyámkodnak.

5. 16.5. A MAGYAR ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG LÉTREJÖTTE A régi magyar közjogban az alkotmánybìráskodás klasszikus funkcióit gyakorló intézménnyel nem találkozhatunk. Az 1949-es alkotmány – amely szakìtott az európai és a magyar alkotmánytörténet tradìcióival – megszüntette azokat a közjogi intézményeket is, amelyek korábban az alkotmánybìráskodáshoz hasonlatos feladatokat láttak el (ilyen intézmény volt például a Választási Bìróság vagy a Közigazgatási Bìróság). Az 1956. évi forradalom felszámolta a diktatúra addigi rendszerét, az alkotmányosság tényleges megteremtésére azonban már nem maradt ideje. A politikai és alkotmányjogi kibontakozás útját kereső, az alkotmányosság klasszikus alapértékeit összefoglaló művében Bibó István leszögezte: nem létezhet párt, amely ezeket az alkotmányos elveket nem fogadja el, „e felett a Legfelsőbb Bìróság – illetve keretében megfelelően szervezett alkotmánybìróság – őrködik‖.8 Bibó 1956-ban – francia, német, osztrák mintára – az alkotmánybìróságot az alkotmányosságot védő választási bìróságként képzelte el. Az 1972-es alkotmányreform során – a rendszer korlátai között – erőteljesebb hangsúlyt kapott az alkotmányvédelem, felmerült például egy külön parlamenti bizottság felállìtása az alkotmányosság ellenőrzésére. Az 1983. évi II. alkotmánymódosìtó törvény és ennek végrehajtásaként az 1984. évi I. törvény létrehozta az Alkotmányjogi Tanácsot. Az Alkotmányjogi Tanács – bár parlamenti bizottságként jött létre – már elmozdulás volt az alkotmánybìráskodás irányába.9 A tizenöt tagú, többségében országgyűlési képviselőkből álló testület – amelyben öten a jogélet képviselői voltak – ellenőrizte a jogszabályok és jogi iránymutatások alkotmányosságát, „néhány‖ kivételtől eltekintve (például törvény, törvényerejű rendelet) felfüggeszthette az alkotmánnyal ellentétes rendelkezések végrehajtását. Az Alkotmányjogi Tanács saját kezdeményezésére vagy az arra jogosultak indìtványára járt el, az állampolgárok közvetlenül nem kezdeményezhettek eljárást. Az Alkotmányjogi Tanácsról szóló 1984. évi I. törvényt az 1989. évi XXXI. törvény helyezte hatályon kìvül. Az Alkotmányjogi Tanácshoz benyújtott, el nem bìrált indìtványokat és alkotmányjogi panaszokat később az Alkotmánybìróság bìrálta el. Az Alkotmánybìróságot mint önálló állami szervet először a magyar közjogtörténetben az 1989. évi I. törvény intézményesìtette. Az alkotmányozó elképzelése szerint az Alkotmánybìróság elnökét és tìz tagját az Országgyűlés választotta és hìvhatta vissza. Az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozott a jogszabályok és jogi iránymutatások alkotmányosságának ellenőrzése, továbbá minden, amit a törvény a hatáskörébe utalt. Utólagos normakontroll keretében az Alkotmánybìróság a törvény kivételével minden alkotmánysértő jogszabályt, illetőleg jogi iránymutatást megsemmisìt, az alkotmánysértő törvény végrehajtását felfüggeszti. Az alkotmány szabályozási koncepciójának lényege az volt, hogy csak az alapvető szabályokat rögzìtette, utalva arra, hogy az Alkotmánybìróság szervezetéről és működéséről külön törvény rendelkezik majd. 1989 tavaszán elkészült az alkotmány végrehajtására irányuló alkotmányerejű törvény javaslata, amelyből törvény ugyan nem lett, de a javaslat részletesen szabályozta az Alkotmánybìróság szervezetét, működését és eljárását. Az 1989 elején elképzelt modell jellemzően a „parlament alatti alkotmánybìráskodást‖ szabályozta, a hatalommegosztás egy kezdetlegesebb struktúráját valósìtotta meg. Az Alkotmánybìróság több volt az Alkotmányjogi Tanácsnál, ám kevesebb a későbbi Alkotmánybìróságnál. Az Alkotmánybìróság hatásköre ugyanakkor a törvényjavaslatban rendkìvül széles volt: szerepelt benne például a választási bìráskodás, az alkotmányellenesen működő pártok feloszlatásának ajoga stb. Az Alkotmánybìróság főszabályként (és főhatáskörében) csak az arra jogosultak kezdeményezésére járhatott volna el.10 Az Alkotmánybìróságnak az 1989. évi I. törvénnyel megvalósìtott és az alkotmányt végrehajtó törvényjavaslattal elképzelt modelljét az ellenzék a háromoldalú politikai egyeztető tárgyalásokon (Nemzeti Kerekasztal) csupán vitaalapként fogadta el. Az alkotmánybìráskodás iránti igény a Nemzeti Kerekasztal vitáiban mindig az alkotmányozás terjedelmével összefüggésben merült fel. Az áttörés a tárgyalások legvégén következett be, amikor kiderült, hogy lényegében egy tartalmilag és értékeiben új alkotmány született meg, amelyet az alkotmánybìráskodás intézményével védeni kell.

302 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Az Alkotmánybìróságról szóló új törvényjavaslat – az alkotmány szövegéről szóló törvényjavaslattal szoros összefüggésben – az 1989. szeptember 18-i megállapodás fontos részévé vált. A Nemzeti Kerekasztal résztvevői egy széles jogkörű, többfunkciójú alkotmánybìróságban állapodtak meg. A megállapodás része volt, hogy bárki kezdeményezhesse a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát, továbbá az is, hogy az első öt alkotmánybìrójelöltben a felek állapodjanak meg.11 Az Alkotmánybìróságról szóló törvényt az utolsó „rendi országgyűlés‖ 1989. október 19-én fogadta el közvetlenül az októberi alkotmány után. A jogi bizottság összegző véleménye szerint „a négy sarkalatos törvény közül ez volt az, amely legszerényebben meghúzódott, nem váltott ki emóciókat, széles vitát nem provokált‖. Az Országgyűlési Napló tanúsága szerint az Alkotmánybìróságról szóló törvényjavaslat általános vitájában senki nem kért szót, a részletes vita pedig lényegében csak az Alkotmánybìróság székhelyéről szólt. A vita eredményeként az Alkotmánybìróság székhelye Esztergom lett. 12 Az alkotmányos rendszerváltozás — az 1989. évi XXXI. és XXXII. törvény – működőképes intézményt hozott létre, ugyanakkor az Alkotmánybìróságról szóló joganyag a leggyorsabban készült rendszerváltó jogszabályok közé sorolható. Nehezìtette a jogalkotást, hogy teljesen új intézmény lévén, nem voltak nemzeti tradìciók, ugyanakkor persze nem volt modellkényszer sem, mintául szolgált a világ összes alkotmánybìrósága. Az Alkotmánybìróság „létrehozói a politikai változások közepette ugyanis csak homályos elképzelésekkel rendelkeztek az alkotmánybìróságok funkcióiról és arról, hogy milyen szerepet szánnának a magyar Alkotmánybìróságnak. Az Alkotmánybìróságról szóló évi XXXII. törvény (Abtv.) ennek és elkapkodott technikai előkészìtésének megfelelően hézagos és ellentmondásos lett. A törvény az alkotmánybìráskodás azonnali megindulása érdekében az eljárási rend kialakìtását – menet közben – az Alkotmánybìróságra hagyta.‖13 Az Országgyűlés a politikai megállapodásnak megfelelően 1989. november 23-án választotta meg az Alkotmánybìróság első öt tagját.14 Az Alkotmánybìróság 1990. január 1-jén kezdte meg tényleges működését.

6. 16.6. A MAGYAR ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI MODELL JELLEMZŐI 6.1. 16.6.1. A szabályozási koncepció lényege A magyar Alkotmánybìróság három szinten szabályozott intézmény (alkotmány, Abtv., ügyrendi törvény). A többszintű szabályozás koncepcióját a történelmi körülmények alakìtották ìgy. Az intézmény – az alkotmányos rendszerben betöltött pozìciójához képest – alkotmányosan alulszabályozott, az alkotmányozó hatalom a szabályozás súlypontját a törvényhozó hatalomra bìzta. Az alkotmánynak az Alkotmánybìróságról szóló IV. fejezete (amely csak a 32/A. §-ból áll) rögzìti a klasszikus alkotmánybìrósági hatáskört, az utólagos normakontrollt az alkotmányellenesnek tartott jogszabály megsemmisìtési jogával együtt. Az alkotmány a hatalommegosztás elvét kibontva a szuverén bìrájává teszi az Alkotmánybìróságot, azaz megadja a törvények megsemmisìtési jogát is, és ezt a közjogi státust csak az alkotmányozó hatalom változtathatja meg. Az alkotmány hatásköri katalógusa nyitott, az Alkotmánybìróság ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat is. Az alkotmány – a Nemzeti Kerekasztal megállapodásának megfelelően – alkotmányos intézményként ismeri el az actio popularist, az Alkotmánybìróság eljárását a törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. Az alkotmány szól végül az intézmény legitimációjáról, létrejöttének rendjéről, a politika és a közhatalom szigorú különválasztásáról, a bìrák összeférhetetlenségéről. Az alkotmány felhatalmazása alapján közvetlenül az 1989. októberi alkotmány után megszületett Abtv. preambuluma – az alkotmány ideiglenességet sugalló preambulumá- hoz képest – rendkìvül határozott: „az Országgyűlés a jogállam kiépìtése, az alkotmányos rend és az alkotmányban biztosìtott alapjogok védelme, a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlyának megteremtése‖ céljából állìtotta fel az alkotmányvédelem legfőbb szerveként az Alkotmánybìróságot. A jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatához kötött törvény fő szabályozási tárgykörei: a hatáskör, a szervezet, az eljárás általános és egyes kérdései. A hatásköri modellre nem annyira annak széles katalógusa, továbbá egyes hatáskörök (például a mulasztás megállapìtása, az alkotmány absztrakt értelmezése) egyedisége, hanem annak absztraktsága a legjellemzőbb. „Az egyéni jogvédelem aránytalanul háttérbe szorul az absztrakt normakontrollal szemben.‖15 Sajátossága az absztrakt normakontroll modellnek annak terjedelme is,

303 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

amely az önkormányzati rendeletekre és minden „pszeudo‖ normára (az állami irányìtás egyéb jogi eszközeire) is kiterjed. A minden más hatalmi ágtól elkülönìtett szervezeti modell az európai alkotmánybìráskodás útját követi, ugyanakkor az intézmény létrehozatali mechanizmusa sajátosan egyedi. Az eljárási modell főbb jellemzői közül kiemelhető az actio popularis széles körű alkalmazása: bárki indìtványozhatja az egyik legfőbb hatáskört, az utólagos normakontrollt, az alkotmányjogi panaszt és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapìtását. A törvény „önindìtó‖ képességgel is felruházza az Alkotmánybìróságot: hivatalból indulhat az eljárás a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközése és a mulasztás megállapìtása esetén. Az Abtv. keretjellegű törvény, amely a 29. §-ában utal arra, hogy az Alkotmánybìróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybìróság ügyrendje állapìtja meg, amelyet az Országgyűlés – az Alkotmánybìróság javaslatára – törvényben határoz meg. A törvény megalkotására mindeddig nem került sor.16 Az Alkotmánybìróság 2001 decemberében hivatalos lapjában közzétette ideiglenes ügyrendjét [3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat]. Az Alkotmánybìróságra vonatkozó 1989-ben megalkotott közjogi normarendszer lényegében nem változott. Az alkotmány szövegét az első szabad választásokat követően az évi XL. alkotmánymódosìtó törvény egészìtette ki a parlamenti jelölőbizottsággal, az 1994. évi LXXIV. törvény pedig tizenegy tagúvá változtatta az eredetileg tizenöt tagú testületet. Az Abtv. szövegét is érintette néhány módosìtás, ezek közül az 1998. évi I. törvény emelhető ki, amely a köztársasági elnökre szűkìtette a törvény előzetes normakont- rollját kezdeményezők körét. A szabályozási koncepció megváltoztatására – de lege ferenda – számos javaslat született. Megfogalmazódtak olyan álláspontok, hogy az alkotmányba egy bővebb, az Alkotmánybìróság valamennyi feladat- és hatáskörét megjelenìtő, valamint az alkotmány- bìrákra vonatkozó alapvető rendelkezéseket tartalmazó szabályozást kell beépìteni. Az alkotmánybìrósági törvénynek pedig tartalmaznia kellene az eljárás legfontosabb garanciális jellegű mozzanatait, s ezáltal az eredetileg háromszintűre tervezett normaanyag kétszintűvé tételére kellene törekedni. Mindezeket követően maga az Alkotmánybìróság fogadhatná el belső ügyrendjét, amely a technikaiügyviteli kérdéseket szabályozhatná.17

6.2. 16.6.2. Az Alkotmánybíróság függetlensége Az Alkotmánybìróság önálló állami szerv, amelyet a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlyának megteremtése érdekében hoztak létre az alkotmányvédelem legfőbb – de nem kizárólagos – szerveként. Függetlenségének számos szervezeti és személyi garanciája van. Ilyen gazdasági, költségvetési függetlenség fogalmazódik meg az Abtv. 2. §-ában, miszerint az Alkotmánybìróság megállapìtja saját költségvetését, amelyet az állami költségvetés részeként jóváhagyás céljából közvetlenül az Országgyűlésnek terjeszt elő. Az Alkotmánybìróság önszabályozási autonómiája nyilvánul meg abban, hogy az Országgyűlés csak az Alkotmánybìróság javaslata alapján dönthet az Alkotmánybìróság ügyrendjéről. Az Alkotmánybìróság maga választja meg elnökét és helyettes elnökét. Garantált a bìrák elmozdìthatatlansága: bár a választás az Országgyűlés hatásköre, az Alkotmánybìróságban betöltött tagság megszüntetéséről a teljes ülés hoz határozatot. Az Abtv. deklarálja: az Alkotmánybìróság tagjai függetlenek, döntéseiket kizárólag az alkotmány és a törvények alapján hozzák meg. Ezt az elvet tartalmazza az Országgyűlés plénuma előtt letett alkotmánybìrói eskü szövege is. A bìrák függetlenségét széles körű összeférhetetlenség és az országgyűlési képviselőkkel azonos mentelmi jog teszi teljessé. A függetlenség garanciája továbbá az is, hogy az Alkotmánybìróság elnöke a miniszterelnökkel, az Alkotmánybìróság többi tagja a miniszterekkel azonos közjogi pozìcióban van. Az Alkotmánybìróságnak mint független és önálló állami szervnek egyetlen „felettese‖ létezik, az alkotmányozó hatalom. A „ki őrzi az őröket‖ – nem feltétlenül közjogi – kérdés feltétele lényeges minden olyan intézmény esetében, amely megfellebbezhetetlen döntéseket hoz. A jog fejlesztése során koherens rendszert épìtő precedensbìróság – szakmai jelzésekre működő – önreflexiós (önkorlátozó és önkorrekciós) képességének éppen ezért nagy jelentősége van.

6.3. 16.6.3. Az Alkotmánybíróság jellege Régi vitája a közjogi irodalomnak, hogy az Alkotmánybìróság bìrói vagy politikai tìpusú szerv-e, esetleg valami egészen más.18 A magyar alkotmánybìráskodásra irányadó közjogi szabályozás alapján vizsgáljuk meg először azt, hogy milyen bìróság — bìróság-e egyáltalán – az Alkotmánybìróság! 304 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Az Alkotmánybìróság eljárása, ellentétben a rendes bìróságokéval, nem kontradiktó- rius. Az Abtv. 25. § (2) bekezdése értelmében főszabályként a rendelkezésre álló iratok alapján folytatja le a bizonyìtási eljárást. Kivételesen, szükség esetén személyes meghallgatásra és szakértő bevonására is lehetőséget kìnál a törvény, egyéb bizonyìtási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható. A gyakorlatban az Alkotmánybìróság az indìtványokat megküldi az érintett tárcáknak válaszadás céljából – az alkotmánybìrósági határozatok általában rögzìtik is ezt a megkeresést –, és az ìgy létrejövő „kontradiktóriák‖ alapján dönt. Az Alkotmánybìróság főszabályként zárt ülésben tárgyal és hozza meg határozatait. Saját döntése alapján, kivételesen nyilvános tárgyalást tart, s nyilvánosan hirdeti ki fontosabb határozatait. 19 A nyilvánosságot szolgálják a határozathoz csatolt különvélemények és párhuzamos indokolások, amelyek tudósìtanak arról, hogy a döntéshozatal során milyen viták voltak és milyen vélemények maradtak kisebbségben. Az Alkotmánybìróság eljárását általában nem kötik konkrét határidők. Soron kìvül köteles eljárni az Alkotmánybìróság a köztársasági elnök alkotmányossági vétója esetében [Alk. 26. § (5) bek.], továbbá az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazási kezdeményezés hitelesìtésével kapcsolatos határozata, valamint az Országgyűlésnek a népszavazást elrendelő vagy megtagadó határozata ellen benyújtott kifogások elbìrálásakor [a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (3) bek.]. A gyakorlatban a rendes bìráskodáshoz közelìtően, soron kìvül jár el az Alkotmánybìróság a konkrét normakontroll eseteiben, ìgy az alkotmányjogi panasz benyújtásakor és a bìrói kezdeményezések során is. Az alkotmánybìrósági eljárás egyfokú, az Alkotmánybìróság határozata ellen fellebbezésnek helye nincs, a határozatok mindenkire nézve kötelezőek. Az indìtványozók, akik a magyar alkotmánybìrósági modellből következően még alkotmányjogi panasz esetében is a közérdek képviselőjeként lépnek fel, nem urai az ügynek. Ha azonban indìtványukat visszavonják, az Alkotmánybìróság az eljárást megszünteti. Az Alkotmánybìróság nem ténybìróság, határozataival nem konkrét ügyeket dönt el, hanem a közérdeket jelenìti meg. (Közelebb van a ténybìráskodáshoz az országos népszavazással kapcsolatos hatáskör, a helyi önkormányzatok feloszlatásánál létező véleményezési jogkör, továbbá a hatásköri bìráskodás.) A magyar Alkotmánybìróság a választott absztrakt modellből következően távolabb áll a rendes bìróságoktól, mint azok az alkotmánybìróságok, amelyek ismerik az alapjogi bìráskodás intézményét. Gyakorlatában az alkotmányjogi panasz értelmezésénél a magyar Alkotmánybìróság törekedett a közelìtésre. Válaszolni kell arra a kérdésre is, hogy mennyiben kölcsönöznek politikai jelleget az egyes hatáskörök az Alkotmánybìróságnak. Kétségtelen, hogy léteznek a törvényhozó és végrehajtó hatalmat, valamint az alkotmánybìróságokat pontosabban elválasztó modellek (például az amerikai tìpusú alkotmánybìráskodás, a konkrét normakontrollra épülő vagy az alapjogi bìráskodást megvalósìtó modellek), ám vannak „összecsúszó‖ modellek is (mint a francia Alkotmányjogi Tanács). A magyar Alkotmánybìróságnak a választott modellből következően vannak olyan hatáskörei, amelyek közel viszik az alkotmánybìráskodást az alkotmányozó, a törvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz. Ilyen hatáskörök az alkotmány absztrakt értelmezése és az előzetes normakontroll. Az Alkotmánybìróság az emlìtett két esetben a minimálisra szűkìtve értelmezte hatáskörét.19 Erről a megszorìtó önértelmezésről az egyes hatásköröknél a későbbiekben részletesen szólunk. Sajátos kapcsolatot jelent a jogalkotással az alkotmányellenes mulasztás megállapìtása. E hatáskörét ugyan tágabban értelmezte az Alkotmánybìróság, ám több határozatában leszögezte azt is, hogy nem kìván tanácsadója lenni a mindenkori jogalkotónak. Az Alkotmánybìróság az állami szervek, vagy ha úgy tetszik, a hatalmi ágak rendszerében sajátos helyet foglal el, sajátképű(sui generis) intézmény, amelynek – hatásköreiből következően – nagy hatalma és nagy függetlensége van. Az alkotmánybìróságok az alkotmányos demokráciák és a jogállamok stabilitásának legfontosabb biztosìtékai is. Az alkotmány őrzésére hivatott, szerepfelfogásában elvárhatóan semleges hatalmi ágnak nagy jelentősége van a többségi elven működő parlamenti demokráciákban, „ez a semlegesség az Alkotmánybìróság menedéke, támasza, és ez adja morális súlyát‖. 20

7. 16.7. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG FELADAT- ÉS HATÁSKÖREI 305 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

7.1. 16.7.1. Az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata (előzetes normakontroll) Az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata a kivételes alkotmánybìrósági hatáskörök egyike, rendeltetése annak megelőzése, hogy a parlament alkotmányellenes törvényt alkosson. Az előzetes normakontrollt ismerő országokban a vizsgálat leggyakrabban formai szempontrendszerű, azaz a törvényhozás eljárásának alkotmányosságára, illetve a törvényhozási hatáskör kérdésére összpontosul. Az előzetes normakontroll a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az Országgyűlés ügyrendje és a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát jelenti. A köztársasági elnök indìtványára (alkotmányossági vétó) az Alkotmánybìróság az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény aggályosnak tartott ren delkezését megvizsgálja. Ha az Alkotmánybìróság a törvény adott rendelkezésének alkotmányellenességét állapìtja meg, a köztársasági elnök a törvényt mindaddig nem hirdetheti ki, amìg az Országgyűlés az alkotmányellenességet meg nem szünteti.21 Az Országgyűlés az ügyrendjét – annak elfogadása előtt, az aggályosnak tartott rendelkezés megjelölésével – az alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata céljából megküldheti az Alkotmánybìróságnak. Alkotmányellenesség megállapìtása esetén az alkotmányellenességet az Országgyűlés köteles megszüntetni. Az Alkotmánybìróság számos esetben marasztalta el az Országgyűlést a házszabály hiányosságai miatt. 22 Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány nemzetközi szerződés megerősìtése előtt kérheti a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát. Az alkotmányellenesség megállapìtása esetén a nemzetközi szerződés mindaddig nem erősìthető meg, amìg a nemzetközi szerződést kötő szerv vagy személy az alkotmányellenességet meg nem szünteti. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény szerint a nemzetközi szerződés kötelezőhatályának elismerésére a külügyekért felelős miniszter – a kihirdető jogszabály elfogadását követően haladéktalanul – előterjesztést tesz a köztársasági elnöknek, ha a kötelező hatály elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást, vagy ha a szerződésből következően az államfőnek kell elismernie, hogy a szerződés a részes államokra nézve kötelező hatályú. A köztársasági elnök az előterjesztés kézhezvételétől számìtott tizenöt napon belül – ha a nemzetközi szerződést törvény hirdeti ki, annak aláìrásával egyidejűleg – a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséről okiratot állìt ki, amelynek kicseréléséről vagy letétbe helyezéséről a külügyekért felelős miniszter útján haladéktalanul gondoskodik. Ha az államfő a nemzetközi szerződést vagy annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, az okirat kiállìtását megelőzően a nemzetközi szerződés alkotmányosságának előzetes vizsgálatát kezdeményezheti. Ha az Alkotmánybìróság a nemzetközi szerződést alkotmányosnak találja, a köztársasági elnök az erről szóló határozat kézhezvételétől számìtott öt napon belül – ha a nemzetközi szerződést törvény hirdeti ki, annak aláìrásával egyidejűleg – állìtja ki az okiratot. Korábban a törvényjavaslat előzetes normakontrollja is kérhető volt – az Országgyűlés, annak állandó bizottsága, valamint ötven országgyűlési képviselő indìtványára. Problémaként jelentkezett, hogy a taláros testület a törvényhozási eljárás mely szakaszában végezheti el a törvényjavaslat előzetes kontrollját, a tartalmi alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló eljárás ugyanis nem zárta ki, hogy a testületet akárhányszor bevonják egy adott törvényjavaslat tárgyalásába. Az Alkotmánybìróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában korlátozta saját hatáskörét, mivel a hatalommegosztás elvével összeegyeztethetetlennek tartotta az Alkotmánybìróság részvételét a törvényhozás bármely szakaszában. Ennek következtében rögzìtette, hogy törvényjavaslat esetében csak a zárószavazás előtt álló szöveg vizsgálatára van az Alkotmánybìróságnak hatásköre, a testület ugyanis nem tanácsadója a parlamentnek, hanem a törvényalkotó munka eredményeinek bìrája. Az alkotmánybìrósági gyakorlatban az alkotmánybìrósági eljárás előkérdésévé vált, hogy valóban végleges szövegű-e az alkotmányossági szempontból felülvizsgálni kért törvényjavaslat. Közjogi kérdéseket vetett fel az az eset, amikor a parlament annak ellenére szavazott meg egy törvényt, hogy ötvenkét képviselő a zárószavazást megelőzően előzetes norma- kontrollra irányuló indìtványt terjesztett elő. Az Alkotmánybìróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapìtott meg a házszabály tekintetében, mivel a törvényjavaslat előzetes normakontrolljára irányuló indìtványozási jog esetében hiányoztak a zárószavazás elhalasztásának garanciális rendelkezései.23

306 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Az 1998. évi I. törvény megszüntette a törvényjavaslat előzetes normakontrollját – éppen az e tárgyú törvényjavaslat előzetes normakontrollját követően. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy mivel a köztársasági elnök alkotmányossági vétójával ellentétben a törvényjavaslat előzetes normakontrollja nem szerepel az alkotmányban, a megszüntetés nem alkotmányellenes.

7.2. 16.7.2. Az alkotmányellenesség utólagos vizsgálata (utólagos normakontroll) Az Alkotmánybìróság legjelentősebb és a gyakorlatban leginkább kedvelt, leggyakrabban előforduló hatásköre az utólagos normakontroll. Az absztrakt utólagos normakontroll actio popularis; bárki kezdeményezheti, időhatár megjelölése nélkül valamely jogszabály vagy az állami irányìtás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének megállapìtását. Az absztrakt normakontroll esetében az indìtványozó nem saját jogsérelme orvoslása érdekében lép fel, hanem a köz(érdek) képviselőjeként az alkotmánynak megfelelő jogállapot helyreállìtásáért. Az indìtványnak nem feltétele semmilyen konkrét jogsérelem. Mindezt különösen kifejezi az indìtványozási jog „szélessége‖, az actio popularis. Az ilyen közérdekű kereset indìtványozóját nem illeti meg a saját jogát konkrét tényállás alapján érvényesìtő ügyfél jogállása és az ehhez kapcsolódó garanciák közül – a visszavonás jogát kivéve – a perbeli rendelkezési jog sem. Az alkotmányellenesség utólagos megállapìtását kezdeményező indìtványban az alkotmánnyal összefüggésben javasolni kell a jogi norma teljes vagy részbeni megsemmisìtését. Az alkotmányellenesség jogkövetkezménye a jogi norma részben vagy egészben történő megsemmisìtése. A megsemmisìtés lényegi szankció, ennek következtében ugyanis a jogi norma hatályát veszti. Az Alkotmánybìróság a megsemmisìtésről szóló határozatát közzéteszi a Magyar Közlönyben, illetőleg abban a hivatalos lapban, amelyben az állami irányìtás egyéb jogi eszközét közzétették. A főszabály az ex nunc hatályon kìvül helyezés (a jogszabály megsemmisìtése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket); vagyis a hatálybalépés időpontja a határozat Magyar Közlönyben való megjelenése. A főszabály alóli kivétel, hogy az Alkotmánybìróság akár visszamenőleges, ex tunc, akár a jövőre nézve, pro futuro hatállyal rendelkezhet a jogi norma megsemmisìtéséről. Ehhez hasonlóan az Alkotmánybìróság az alkotmányellenes jogszabály konkrét esetben történő alkalmazásáról a főszabálytól eltérően is – ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja – dönthet, vagyis az alkotmányellenesség következményeit egyes jogviszonyokra egyedileg is meghatározhatja, akár visszamenőleg, akár a jövőre nézve. A jogerősen lezárt büntetőeljárások tekintetében a jogszabály alkotmányellenessége következményeit illetően azonban az Alkotmánybìróságnak nincs választási lehetősége: el kell rendelnie azok felülvizsgálatát, ha az elìtélt még nem mentesült a hátrányos jogkövetkezmények alól, és az alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés csökkentése vagy mellőzése, illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne.24 A jogszabály megsemmisìtése különösen súlyos eszköz, főként akkor, ha a megsemmisìtésre szánt normának lehetne alkotmányos olvasata is, vagyis ha a norma az alaptörvénnyel összhangban is értelmezhető. Az Alkotmánybìróság gyakorlatában megszilárdult az alkotmányos követelmény meghatározása;25 a testület a norma kìmélete érdekében maga határozza meg az alkotmánnyal összhangban lévő értelmezés tartományát, kizárólag alkotmányossági nézőpontból (vagy ritkábban azt, hogy melyik értelmezés alkotmányellenes), és értelmezését a határozatok rendelkező részébe foglalja. Az alkotmányos követelmény a jogalkotóknak vagy a jogalkalmazóknak szóló lehet.26 Ritkább ajogalko- tói; az Alkotmánybìróság ebben az esetben a szabályozási kötelezettség lényegét, annak alkotmányos kereteit határozza meg. A jogalkalmazói alkotmányos követelmény a normaalkalmazás számára jelöli ki az érintett norma alkotmányi értelmezési kereteit. Az alkotmányos követelmény azért kedvelt alkotmánybìrósági eszköz, mivel szinte azonnal alkotmányos választ jelent a meglevő értelmezési válságra – anélkül, hogy jogalkotásra késztetne. Természetesen, ha az alkotmányos követelmény visszhang nélküli lesz, s nem sikerül ezáltal az alkotmánynak megfelelő állapotot helyreállìtani, legközelebb az Alkotmánybìróság a norma megsemmisìtése mellett dönthet. Az alkotmányos követelmény törvénybe illesztése fontos feladat, hiszen normakontrollhoz tartozása csak közvetetten és az alkotmánybìrósági gyakorlat által kikényszerìtetten igazolható. Az Alkotmánybìróság nem vizsgálhatja felül és nem semmisìtheti meg az alkotmány egyetlen rendelkezését sem; ez fogalmilag kizárt. Alkotmánymódosìtás esetén az alkotmányt módosìtó törvény hatálybalépéséről rendelkező norma ugyan nem válik az alkotmányszöveg részévé, de az olyan, az alkotmány normatartalmának

307 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

módosìtásához elengedhetetlenül szükséges rendelkezés, amely nélkül maga az alkotmánymódosìtás sem történhet meg. Ha az Alkotmánybìróság megsemmisìtené az alkotmánymódosìtó törvény hatálybalépéséről rendelkező normát, akkor azzal egyben az alkotmányozó hatalom által, az alkotmányi rendelkezéseknek megfelelő eljárás keretében elfogadott, az alkotmány részévé vált módosìtó alkotmányi rendelkezéseket is hatályon kìvül helyezné, erre viszont a taláros testületnek nincs hatásköre, hiszen ezáltal átvenné az alkotmányozói szerepkört.21 A nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálata a szerződést kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének (ideértve a nemzetközi kötelezettségvállalás hatásköri, felhatalmazottsági és eljárási kérdéseit is) vizsgálatára is kiterjedhet. Ha az Alkotmánybìróság a nemzetközi szerződést vagy annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek találja, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapìtja meg. Ezen alkotmánybìrósági döntésnek a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalásaira nincs hatása, a jogalkotónak azonban – akár az alkotmány módosìtásával – meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ennek megtörténtéig az Alkotmánybìróság a megsemmisìtés időpontja tárgyában a határozathozatalt ésszerű határidőre felfüggesztheti.28 Az Alkotmánybìróság a 42/2005. (XI. 14.) AB határozatban megállapìtotta, hogy a Legfelsőbb Bìróság egyik jogegységi határozata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisìtette. Az alkotmány 47. § (2) bekezdése szerint a Legfelsőbb Bìróság biztosìtja a bìróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bìróságokra kötelezőek. Az Alkotmánybìróságnak azt kellett eldöntenie, hogy az alkotmánymódosìtó 1997. évi LIX. törvénnyel megalkotott jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálata a hatáskörébe tartozik-e. A jogegységi határozat alkotmányi megjelenését követően sem az alkotmány, sem a bìróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény, sem az Alkotmánybìróságról szóló törvény nem rendelkezett a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatának lehetőségéről, de annak kizárásáról sem. Az Alkotmánybìróság töretlen gyakorlata szerint a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára irányuló hatásköreként az utólagos normakontroll teljeskörűen érvényesül, azaz e hatáskör valamennyi normára nézve fennáll. Többek között tehát a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályra, továbbá az elnevezésében sem jogszabálynak, sem az állami irányìtás egyéb jogi eszközének nem minősülő, de tartalmában normatìv aktus felülvizsgálatára is. Ekként a 60/1992. (XI. 17.) AB határozat megállapìtotta, hogy a jogalkotásról szóló törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányìtás gyakorlata alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs.29 Az Alkotmánybìróság ìtélkezési gyakorlata szerint az Alkotmánybìróságnak nem a normaszöveget önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az „élőjogot‖ kell az alkotmány rendelkezéseinek tartalmával és az alkotmányos elvekkel összevetnie. Egyfelől a normakontroll során az „élő jog‖ figyelembevétele (az egységes bìrói gyakorlat normává szilárdult változata vagy az azt formálisan megteremtő, a bìróságokra kötelező jogegységi határozat), másfelől a bìrói (a legfelsőbb bìrósági) önálló jogszabály-értelmezés (a bìrói függetlenség) alkotmánybìrósági védelme. A jogegységi határozat alkotmányossági felülvizsgálhatóságának problémája abból táplálkozik, hogy a jogrendszer valamennyi jogszabálya, normája tekintetében biztosìtott legyen az alkotmányossági kontroll. Az adott jogszabály (jogszabályi rendelkezés) élő tartalma: a bìróságokat kötelező jogegységi határozat. Az Alkotmánybìróság megìtélése szerint a jogegységi határozat a Legfelsőbb Bìróság önálló jogszabályértelmezése folytán adott esetben az érintett jogszabály tartalmát bővìttetheti, szűkìttetheti, vagy éppen az értelmezéssel joghézagot tölthet ki. Ebből következően a jogegységi határozat jogszabálytani besorolása anélkül is az esetről esetre megìtélt alkotmányossági vizsgálat eredményeként dönthető el, hogy a jogegységi határozat önálló jogszabályi tartalommal eloldódott-e az értelmezett jogszabálytól, vagy sem. Ha igen, a jogegységi határozat az alkotmány 32/A. § (1) bekezdése alapján válik az alkotmányossági vizsgálat tárgyává: az Alkotmánybìróság utólagos normakontroll hatáskörében vizsgálja felül a jogegységi határozat alkotmányosságát. Az Alkotmánybìróság a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára fennálló utólagos normakontroll hatáskörét a bìrói hatalmi ág függetlenségének sérelme nélkül gyakorolja. Az Alkotmánybìróság tényként kezeli, hogy a jogszabály tartalma az, amit a jogegységi határozat annak tulajdonìt. A jogegységi határozatban megfogalmazottak tekintetében az Alkotmánybìróság nem ad konkuráló értelmezést (például alkotmányos követelmény formájában); ez ugyanis nyilvánvalóan sértené a bìrói függetlenséget. [Az Alkotmánybìróság azzal, hogy lehetővé tette a jogegységi határozat alkotmányossági felül- vizsgálhatóságát, a bìrói függetlenséget 308 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

is szélesìtette, mivel az eljáró bìró nemcsak az alkalmazott jogszabály alkotmányossági vizsgálatát kérheti (konkrét normakontroll), hanem a számára kötelező valamennyi norma felülvizsgálatát.] Konkrét normakontrollról beszélhetünk, ha a bìró — a bìrósági eljárás felfüggesztése mellett — az Alkotmánybìróság eljárását kezdeményezi, amikor az előtte folyamatban lévő ügy elbìrálása során olyan jogszabályt vagy az állami irányìtás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli. A bìrósági eljárásban részt vevő kérheti a bìrótól, hogy kezdeményezze az alkotmánybìrósági eljárást, a bìrói gyakorlat szerint azonban a bìróság nem köteles indokolni azt a döntését, amellyel a feleknek az eljárás felfüggesztésére és az Alkotmánybìróság eljárásának kezdeményezésére irányuló kérelmét elutasìtja. Mint ahogy önmagában a peres félnek vagy bárkinek az Alkotmánybìrósághoz benyújtott, az adott bìrósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapìtására irányuló kérelme sem ad alapot a per tárgyalásának felfüggesztésére. E hatáskörében az Alkotmánybìróság – az alkotmányjogi panaszhoz hasonlóan – a hatályon kìvül helyezett jogi norma alkotmányosságát is elbìrálja, valamint dönt a norma konkrét esetben való alkalmazhatóságáról. Nagyon speciális eset az, amikor az ügyészi óvással megtámadott norma felülvizsgálata alkotmányossági útra terelődik. Az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény részletesen tartalmazza az ügyész által az alkotmányellenes vagy magasabb szintű jogszabályba ütköző jogszabályok, illetőleg az állami irányìtás egyéb jogi eszközei ellen benyújtható óvás szabályait. Ezek a szabályok az államigazgatási szervek normáinak ellenőrzésére, valamint arra jogosìtják fel az ügyészt, hogy óvás benyújtásával kezdeményezze a normát kibocsátó szervnél az alkotmányellenes, illetőleg a jogforrási hierarchiát sértő norma hatályon kìvül helyezését, módosìtását. Az ügyész a norma alkotmányellenességének megállapìtásáról döntést nem hozhat. Ha a Kormány rendeleténél alacsonyabb szintű törvénysértő jogszabállyal, illetőleg az állami irányìtás egyéb jogi eszközével szemben az ügyész – általános törvényességi felügyeleti jogkörében – óvást nyújtott be, amellyel a normát kibocsátó szerv nem ért egyet, a jogalkotó szerv vélt igazának védelmében az ügyész egyidejű értesìtésével az Alkotmánybìrósághoz fordul, kérve az óvás (a jogi norma) elbìrálását. A norma alkotmányellenességének megállapìtása, illetőleg megsemmisìtése az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybìróság megìtélése szerint az ügyészségi törvény szabályai az Alkotmánybìróság hatáskörét nem korlátozzák, a két törvény rendelkezései összhangban állnak.30

7.3. 16.7.3. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata Az Alkotmánybìróság e hatásköre teszi teljessé a belsőjog, a nemzetközi jog, valamint az alkotmány triászának összhangját (a nemzetközi szerződések előzetes és utólagos nor- makontrollja mellett). Ily módon válik lehetővé, hogy egy adott jogi norma vizsgálatánál ne pusztán az alaptörvény, hanem akár önállóan is a nemzetközi jog legyen a mérce. A jogszabály, valamint az állami irányìtás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő; a köztársasági elnök; a Kormány vagy annak tagja; az Állami Számvevőszék elnöke; a Legfelsőbb Bìróság elnöke és a legfőbb ügyész indìtványozhatja. Külön törvényi rendelkezés alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, valamint a külön biztosok is rendelkezhetnek ilyen jogkörrel. Az Alkotmánybìróság hivatalból is eljárhat. Ha az Alkotmánybìróság megállapìtja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály, illetőleg az állami irányìtás egyéb jogi eszköze a nemzetközi szerződésbe ütközik, akkor a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt, illetőleg az állami irányìtás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisìti. Ha az Alkotmánybìróság olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapìtja meg, amely magasabb szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, akkor az ellentét feloldása érdekében – a körülmények mérlegelése alapján, határidő megjelölésével – felhìvja a nemzetközi szerződést kötő szervet vagy személyt, illetőleg a jogalkotó szervet. A felhìvott szerv vagy személy a megjelölt határidőn belül köteles feladatának eleget tenni. Ha az Alkotmánybìróság azt állapìtja meg, hogy a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhìvja feladatának teljesìtésére.

7.4. 16.7.4. Az Európai Unió jogi aktusai és az Alkotmánybíróság 309 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Az uniós aktusok belső alkotmányossági felülvizsgálatának kérdése két megközelìtésben merülhet fel. Az egyik esetkör a közösségi jogalkotási hatáskörök túllépése. Az unió hatáskörgyakorlásának terjedelmét a csatlakozási szerződés határozza meg, amely létrejöttét követően az alapìtó szerződésekhez kapcsolódva a közösségi jog részévé vált. Az alapìtó szerződésen túlterjeszkedve kibocsátott, ultra vires uniós jogi aktusokra nem terjed ki a közös hatáskörgyakorlásra adott alkotmányi felhatalmazás, ennyiben tehát a túlterjeszkedés belső alkotmányossági kérdésként is felmerül. A közösségi aktusoknak a csatlakozási szerződés felhatalmazó rendelkezéseivel való összevetésére – mivel az a közösségi jog értelmezését jelenti – kizárólag az Európai Bìróság jogosult, ezért a hatáskörök belső alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybìróságnak csak a hatáskörök, illetve az alapszerződések módosìtása esetén van lehetősége, mivel ilyenkor új nemzetközi szerződés ratifikációjára kerül sor. A másodlagos jogforrások alkotmányossági kontrolljának másik lehetséges esetét a közösségi jog alkotmánnyal való tartalmi összeütközésének vizsgálata jelenti. Az alkotmány államszervezetre vonatkozó részeivel az uniós szerv hatáskörgyakorlása fogalmilag nem lehet ellentétes, elvben azonban az unió jogi aktusai a magyar alkotmány alapjogvédelmi rendelkezései alapján belső jogi alkotmányossági felülvizsgálat tárgyai lehetnének; ugyanakkor ennek az elvi lehetőségnek a gyakorlati érvényesìtésére nincs lehetőség, mivel az Alkotmánybìróságnak nincs olyan hatásköre, amely alapján megindulhatna az Európai Unió jogi aktusainak közvetlen alkotmányossági felülvizsgálata.31 Hatályos jogunkban tisztázatlan az Alkotmánybìróság szerepe abban az esetben is, ha belső jogforrás a közösségi jogba ütközik. Az Alkotmánybìróság nem vizsgálhatja ugyanis a hazai jogszabályok közösségi joggal fennálló kollìzióját, hiszen annak megállapìtása a rendes bìróságok kompetenciája; amelyek álláspontjukat végső soron az Európai Bìróság előzetes döntésének megfelelően kötelesek kialakìtani. Az Alkotmánybìróság azért sem állapìthatja meg a belső jogszabály közösségi joggal való összhangjának hiányát, mert minősìtése erga omnes hatályú lenne, ezáltal megakadályozná a rendes bìróságokat abban, hogy az Európai Bìróság előzetes döntésének megfelelően határozzanak. Az uniós jognak való megfelelést szolgáló (irányelvet átültető vagy rendelet végrehajtását szolgáló) belső jogi jogalkotás esetében ugyanakkor az Alkotmánybìróság eddigi gyakorlata alapján az Alkotmánybìróság az alkotmányossági felülvizsgálatot arra való tekintet nélkül végzi el, hogy a belső jogi norma tartalmát mennyiben határozza meg az uniós jogi aktus.32

7.5. 16.7.5. Az alkotmányjogi panasz Az alkotmányjogi panasz az alkotmányban szabályozott alapvetőjogok védelmének eszköze, az Alkotmánybìróság hatáskörei közül pedig azon kivételes eszköz, amely az „igazságszolgáltató‖ funkcióra összpontosul. Az alkotmányban biztosìtott jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybìrósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerìtette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosìtva. Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesìtésétől számìtott hatvan napon belül lehet ìrásban benyújtani, tehát a rendes jogorvoslati lehetőség kimerìtését követően. Az alkotmányjogi panaszra megállapìtott határidő számìtása szempontjából főszabályként a rendkìvüli jogorvoslatokat (perújìtás, felülvizsgálati kérelem) figyelmen kìvül kell hagyni, ez azonban nem jelenti azt, hogy a rendkìvüli jogorvoslatra vonatkozó jogi szabályozást ne lehetne alkotmányjogi panasz keretében sérelmezni. Az Alkotmánybìróság e tárgyban alkotmányos követelményt támasztott: ha az alapjogsérelem a rendkìvüli jogorvoslati eljárásban következett be, a határidő a rendkìvüli jogorvoslat tárgyában hozott vagy – ha új eljárásra és új határozat hozatalára kerül sor – az elrendelt új eljárás során született jogerős határozat kézbesìtésétől számìtott hatvan nap.33 A hazai alkotmányjogi panasz „nem valódi‖: az alapjogsérelem ténye önmagában nem elegendő, hanem az eljáráshoz az is szükséges, hogy az alapjogsértés alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán álljon elő. Ebben a tekintetben tehát az alkotmányjogi panasz esetében is az a kulcsmozzanat, hogy megállapìtható-e az alkalmazott jogszabály alkotmányellenessége, vagyis az alkotmányjogi panasz jellegét tekintve összekapcsolódik a normakontrollal. „Valódi‖ alkotmányjogi panasz esetén a közhatalom általi bármely alapjogsértés megalapozza a panasz lehetőségét (a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket követően). Az alkotmányban biztosìtott jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz jogorvoslat, 34 konkrét normakontroll abban az értelemben, hogy az Alkotmánybìróság az egyedi ügyre is tekintettel vizsgálja az alkalmazott jogszabály (és nem a jogalkalmazás) alkotmányosságát. A panasz jogorvoslati jellege következik 310 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

egyrészt elnevezéséből, másrészt abból, hogy azt az egyéb jogorvoslati lehetőségek kimerìtése után vagy más jogorvoslati lehetőség hiányában, vagyis további, illetőleg végső jogorvoslatként biztosìtja a jogosult számára. Az indìtványozónak tehát alanyi joga van arra, hogy az Alkotmánybìróság az indìtványozó konkrét ügyében eljárjon és határozatot hozzon. E jogorvoslathoz való alanyi jogosultság ugyanakkor nem minősül általános jogorvoslatnak, mert az csak kivételesen, a jogerő beálltát követően, továbbá alkotmányos alapjog sérelme esetén vehető igénybe. Az Alkotmánybìróság gyakorlatában megszilárdult az alkalmazási tilalom kimondása, vagyis „eredményes‖ alkotmányjogi panasz esetén az Alkotmánybìróság rögzìtheti a konkrét ügy vonatkozásában az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának tilalmát (még akkor is, ha a jogszabály megsemmisìtése pro futuro történik). A vizsgált jogszabály alkotmányellenességének megállapìtása nem eredményezi automatikusan az alkalmazási tilalom kimondását is, a taláros testület mérlegel: az indìtványozónak különösen fontos érdeke fűződik-e ahhoz, hogy ügyében a normát ne alkalmazzák. Az utólagos absztrakt normakontrollal ellentétben alkotmányjogi panasz esetén az Alkotmánybìróság a hatályon kìvül helyezett jogszabály alkotmányosságát is vizsgálja; „siker‖ esetén a jogkövetkezmény egyedül az alkalmazási tilalom rögzìtése lehet. Az alkotmányjogi panasz intézményét a jogorvoslati funkció különbözteti meg az utólagos normakontrolltól, igaz, ha a „panaszos‖ elmulasztja a rendelkezésre álló határidőt, utólagos normakontroll-indìtványt tehet. Az Alkotmánybìróság már az 51/1991. (XI. 8.) AB határozatában kifejtette, hogy a törvényhozó elmulasztotta azoknak az eljárási módozatoknak a szabályozását, amelyek az alkotmányjogi panaszt mind általánosságban, mind az egyes esetekben alkalmassá tehetnék arra, hogy az alkotmányjogi panasz intézménye a lényegét adó jogorvoslati funkcióját betöltse. Az Alkotmánybìróság ebből adódóan működésének kezdeti időszakában maga döntött egyedileg az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatti konkrét jogsérelem orvosolhatóságáról. Az Alkotmánybìróság 23/1998. (VI. 9.) AB határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességben marasztalta el az Országgyűlést amiatt, hogy nem alkotta meg az alkotmányjogi panasz mint jogorvoslati alapjog érvényesüléséhez szükséges eljárásjogi garanciákat, vagyis azáltal, hogy az alkotmányellenes jogszabályt alkalmazó, jogerős bìrósági ìtélettel befejezett (büntetőeljáráson kìvüli) esetekben az alkotmányjogi panasszal megnyitott jogorvoslat érvényesìtését megfelelő eljárási szabályok törvénybe foglalásával nem tette teljessé. Az Alkotmánybìróság az Országgyűlés alkotmányos feladatává tette olyan eljárásjogi szabályok megalkotását, amelyek alkalmazásával a jogsérelem valóságosan orvosolhatóvá válik. Az Országgyűlés ezután megalkotta az 1999. évi XLV. törvényt, amely megteremtette az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánìtott jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárást. E törvényt akkor kell alkalmazni, ha az Alkotmánybìróság az alkotmányellenessé nyilvánìtott jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt az alkotmányjogi panasznak. Az alkotmányjogi panasz orvoslásának módját – azokban az esetekben, amikor a panaszos ügyét korábban polgári perben (nemperes eljárásban) tárgyalták – a Legfelsőbb Bìróság egy sui generis eljárásban határozza meg. A Legfelsőbb Bìróság a panaszos kérelme alapján soron kìvül jár el, és az alábbi határozatokat hozhatja: Anyagi jogszabály alkotmányellenességének megállapìtása esetében új eljárást tesz lehetővé: értesìti a panaszost, hogy a perben eljárt elsőfokú bìróságnál perújìtást kezdeményezhet; a perújìtás automatikus, a törvényből fakad, az eljáró bìróságnak tehát külön engedélyeznie nem kell. Eljárási jogszabály alkotmányellenességének megállapìtása esetében a korábban hiányzó eljárási jog gyakorolhatóságát állapìtja meg, s amennyiben szükséges, az eljárás azon fázisának megismétlését rendeli el – az ezt lezáró határozat egyidejű hatályon kìvül helyezésével –, amelynek eredményére az alkotmányellenes szabály alkalmazása hatással lehetett. Ha az alkotmánysértés a bìrói út elzárásában nyilvánult meg, a jogszabály megsemmisìtésével az megnyìlik; korábban hozott, hatályon kìvül helyezendő határozatok nincsenek, ìgy a Legfelsőbb Bìróság intézkedése szükségtelen, a panaszos az igényét az elévülési időn belül érvényesìtheti. Ha a panaszos ügyében olyan közigazgatási eljárást folytattak le, melynek bìrósági felülvizsgálatát törvény kizárja, akkor hivatalból elrendelt (kötelező) felügyeleti intézkedéssel lehet a panaszt orvosolni. A felettes az államigazgatási szerv határozatát megváltoztatja, illetve megsemmisìti, és szükség esetén az ügyben eljárt államigazgatási szervet új eljárásra utasìtja. A sikeres alkotmányjogipanasz-eljárás „jogkövetkezménye‖ tehát a hivatalból elrendelt (kötelező) felügyeleti intézkedés. Felügyeleti szerv hiányában a perindìtási határidő harminc napra ismételten megnyìlik.

311 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Büntetőeljárással összefüggésben, ha az Alkotmánybìróság az alkotmányellenessé nyilvánìtott jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt az alkotmányjogi panasznak, felülvizsgálati eljárásra kerül(het) sor.

7.6. 16.7.6. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapìtása esetén kiküszöbölése érdekében jogalkotási kötelezettség keletkezik a jövőre nézve.

az

alkotmányellenesség

Ha az Alkotmánybìróság hivatalból, illetőleg bárki indìtványára azt állapìtja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhìvja feladatának teljesìtésére. A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni. A határidő megállapìtása minden esetben az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik, az a mulasztó szervre kötelező erejű, betartása nem lehet mérlegelés tárgya. Az Alkotmánybìróság e határidők megállapìtásakor figyelembe veszi többek között az alkotmányellenes helyzet súlyosságát, továbbá természetesen az adott szerv jogalkotási eljárási szabályait. Különösen meg- szorìtóan kell értelmezni a megszabott határidőt akkor, amikor a mulasztás megállapìtásával egyidejűleg, különböző indokok alapján az Alkotmánybìróság határozott ideig hatályban tart olyan jogszabályi rendelkezéseket, amelyeknek megállapìtotta az alkotmányellenességét. Ha a jogalkotó a számára meghatározott feladatának nem tesz eleget, nem szankcionálható. (Az Alkotmánybìróság néhány esetben – kivételesen – alkalmazott szankciót, és megsemmisìtette azokat a jogszabályi rendelkezéseket, amelyek vonatkozásában eredetileg „csak‖ szabályozási hiányosságot állapìtott meg.35 Ez a megoldás nem járható azonban azokban az esetekben, amikor teljes szabályozási hiányosság áll fenn, vagyis egyáltalán nincs jogszabály a vizsgált jogviszonyra nézve.) A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség feltételrendszere kettős: nem elég önmagában a jogalkotói feladat elmulasztása, az is szükségeltetik, hogy a szabályozás hiánya egyben alkotmányellenességet okozzon, vagyis a mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. Az Alkotmánybìróság e hatáskörét alkotmányvédelmi feladatával összhangban tágab- ban értelmezi. Az Alkotmánybìróság gyakorlatában nem csupán a kifejezett felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettség elmulasztása eredményezheti az alkotmánysértés megállapìtását. A jogalkotó konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni jogszabály-alkotási kötelezettségének, ha valamely alapjog érvényesüléséhez (a szükséges jogszabályi garanciák ugyanis hiányoznak) magából az alkotmányból szükségszerűen következik a jogszabály megalkotásának kényszere. A jogalkotó tehát akkor is köteles jogi normát létrehozni, ha azt észleli, hogy a feladat- és hatáskörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a hiányos jogi szabályozás az alkotmányos jogérvényesìtést veszélyezteti. 36 Az Alkotmánybìróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet nemcsak akkor állapìt meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs, hanem akkor is, ha van ugyan szabályozás, de az adott szabályozási koncepción belül az alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik?1 Ha viszont alkotmányos értelmezéssel vagy az alkotmányos követelmény meghatározásával az alkotmányos jogalkalmazás biztosìtható, az Alkotmánybìróság elkerüli a mulasztás megállapìtását.

7.7. 16.7.7. A hatásköri összeütközés (hatásköri vita) A bìróságok kivételével az állami szervek egymás közötti vagy önkormányzati szervekkel kapcsolatban felmerülő, továbbá az önkormányzati szervek egymás közötti hatásköri konfliktusainak feloldásáról az Alkotmánybìróság rendelkezik. Emellett az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény szerint a legfőbb ügyész indìtványozhatja az Alkotmánybìróságnál az ügyészség és más szerv közötti hatásköri összeütközés megszüntetését. Az érintettek indìtványára az Alkotmánybìróság – az indìtványozó meghallgatása nélkül – dönt arról, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezettet. E hatáskör gyakorlása meglehetősen ritkán fordult elő az alkotmánybìrósági gyakorlatban – többnyire klasszikus közigazgatási hatásköri viták végére tett pontot. A hatásköri összeütközés egyedi vitára vonatkozik mind az indìtványozás joga, mind a jogkövetkezmény tekintetében. Az eljárásra kötelezett szerv kijelölése feltételezi az eljárásra jogosultság megállapìtását. A hatásköri összeütközés megszüntetése tehát két szerv konkrét jogvitájában való döntés. Ez a hatásköri összeütközés megoldásának a lényege.

312 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Az Alkotmánybìróság gyakorlata – összhangban a törvényalkotó szándékával – a konkrét ügyekre korlátozza a hatásköri vita alkalmazását, s a hatáskörökkel kapcsolatos általános kérdéseket – kezdve a hatáskörök jogszabályi elosztásának alkotmányosságától a hatáskörtúllépéssel alkotott normákig – általában az utólagos normakontroll keretében dönti el. Megjegyzendő azonban a voltaképpeni (s ìgy elbìrált) hatásköri összeütközésekről, hogy ezek eddig a klasszikus közigazgatási konfliktus keretein belül maradtak. A hatásköri összeütközés olyan eseteiben, ahol nem merül fel alkotmányossági probléma, az Alkotmánybìróságnak csak az adott esetre vonatkozó egyszerű jogalkalmazói törvényértelmezést kell végeznie (például a klasszikus közigazgatási igazgatási hatásköri viták esetén; a szűk értelemben vett hatásköri összeütközés tehát a közigazgatásra jellemző klasszikus igazgatási hatásköri vitát jelenti, amikor ugyanabban az ügyben több közigazgatási szerv állapìtja meg hatáskörét vagy annak hiányát). Ezt a szemléletet tükrözi a közigazgatási jog új kódexe, amikor a hatásköri vita intézésére a Fővárosi Ítélőtáblát jelöli ki – az Alkotmánybìróságra vonatkozó minősìtett többségi szabályozás viszont továbbra is változatlan. Alkotmányossági probléma ott fordul elő, ahol azt kell megállapìtani, mely szerv milyen hatáskört, s főleg meddig a határig gyakorolhat alkotmányosan, azaz ahol a vitában szereplő mindkét szerv hatáskörének alkotmányos értelmezésére van szükség. A közigazgatáson belüli vitán túlmenő, s elsősorban a hatalmi ágak közötti „hatásköri összeütközés‖ megszüntetése ilyen elemzés nélkül el sem képzelhető. Ez utóbbi viták mindig az illető szerv államszervezet-beli jogállását, alkotmányos minőségét érintik. Sólyom László megìtélése szerint a hatásköri vita magában foglalja azoknak az összeütközéseknek az eldöntését is, amikor valamely szerv hatáskörének alkotmányos terjedelmét kell meghatározni, beleértve annak elbìrálását is, hogy hatáskörét a konkrét esetben vajon alkotmányosan gyakorolta-e. Az Alkotmánybìróságról szóló törvényben meghatározott jogkövetkezmény – a döntés arról, hogy a vitázók közül melyik szervnek van hatásköre – pedig a hatáskör alkotmányos meghatározására is kiterjed, s az eljáró szerv kijelölése úgy is értendő, hogy az adott ügyben az eljárás eredményeként meghatározott hatáskör (s gyakorlásának meghatározott módja) illeti meg az illető szervet. Ebben az összefüggésben a voltaképpeni hatásköri összeütközés adott ügyet eldöntő mivolta azt jelenti, hogy az alkotmánybìrósági határozat a vitatkozó szervek számára a hatáskörök terjedelmét és gyakorlásuk konkrét módját úgy jelöli ki, hogy nem hagy teret az illető jogalkalmazóknak további, saját értelmezésre. Ez az előnye annak, ha az Alkotmánybìróság a hatásköri vitát az Alkotmánybìróságról szóló törvény szerinti eljárásban dönti el.38

7.8. 16.7.8. Az alkotmány rendelkezéseinek értelmezése (alkotmányértelmezés) Az Alkotmánybìróság e hatáskörének elnevezése egy kicsit félreérthető, hiszen a taláros testület nemcsak a kifejezetten erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok alkotmányosságát vizsgáló valamennyi hatáskörében az alkotmányt értelmezi.39 Az eljárást meghatározott kör indìtványozhatja: az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bìróság elnöke, a legfőbb ügyész, valamint külön törvényi rendelkezés alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, valamint a különbiztosok is. Az alkotmány rendelkezéseinek értelmezése lehet absztrakt, illetőleg konkrét. Bár a magyar jog mindkettőre lehetőséget teremt, az Alkotmánybìróság – a hatalommegosztás elvére és az alkotmánybìrósági kormányzás veszélyeire hivatkozással – megszorìtóan értelmezte saját hatáskörét: csak konkrét alkotmányértelmezést végez kizárva valamely alkotmányi rendelkezés teljesen elvont, konkrét közjogi problémához nem kapcsolódó, valójában parttalan értelmezését.40 Az Alkotmánybìróság töretlen gyakorlata szerint alkotmányértelmezésre csak akkor kerülhet sor, ha az indìtvány jogosulttól származik, továbbá nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma szemszögéből kezdeményezi az alkotmány valamely, konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését, és az adott közjogi kérdés más jogszabály közbejötte nélkül, közvetlenül az alkotmányból levezethető.41 Az Alkotmánybìróság az értelmező határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi, a testület a rendelkező részbe foglalja az értelmezni kért rendelkezésre irányadó követelményeket. Az Alkotmánybìróság az alkotmány autentikus értelmezője, értelmezése mindenkire kötelező.

7.9. 16.7.9. Egyéb hatáskörök Mind az alkotmány, mind az Alkotmánybìróságról szóló törvény lehetővé teszi, hogy törvény egyéb hatásköröket is megállapìtson az Alkotmánybìróság számára. 313 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

a) A köztársasági elnök közjogi felelősségének megállapìtása (állambìráskodás) az alkotmány 31-32. §-a értelmében Alkotmánybìróság hatásköre. Az Alkotmánybìróság az államfőt tisztségétől megfoszthatja. Az államfő felelősségéről a 14. fejezetben szóltunk. b) Az alkotmány 19/A. § (3) bekezdése alapján az Országgyűlés akadályoztatásának tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánìtásának, a rendkìvüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybìróság elnöke és a miniszterelnök együttesen állapìtja meg. Garanciális jelentőségű szabályt tartalmaz az alkotmány 19/B. § (6) bekezdése, amikor rögzìti, hogy az Alkotmánybìróság működése rendkìvüli állapot idején sem korlátozható. c) Az Országgyűlés az alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pontja alapján a Kormánynak – az Alkotmánybìróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az alkotmánnyal ellentétes. A helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint az Alkotmánybìróság – a Kormány indìtványa alapján – véleményt nyilvánìt a helyi képviselő-testület működésének alkotmányellenességéről. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény szerint az alkotmányellenesen működő kisebbségi önkormányzati testületet a Kormány javaslatára az Alkotmánybìróság oszlatja fel. Közjogi szempontból sokkal megalapozottabb a kisebbségi önkormányzatok feloszlatására vonatkozó szabályozás, mint a helyi önkormányzatok feloszlatásának a szabályrendszere; ráadásul a helyi önkormányzatok esetében az alkotmánybìrósági „vélemény‖ megismerése után még mindig van „kiskapu‖: a helyi önkormányzat a feloszlatás elől menekülvén önmaga megbìzatását – feloszlással – megszüntetheti. A jogkövetkezmények azonban eltérőek: feloszlatásnál a képviselő-testület megbìzatása megszűnik, s a köztársasági elnök által kinevezett köztársasági biztos látja el a teendőket a választásokig, az új testület megalakulásáig; feloszlás esetén viszont a testület a helyén marad, s az új testület megalakulásáig a helyi önkormányzat feldat- és hatáskörét teljes mértékben gyakorolja. Még egy mozzanat: az alkotmányellenes működést megállapìtó esetleges alkotmánybìrósági vélemény sem garantálja, hogy az Országgyűlés (egyszerű többséggel) fel is oszlatja a helyi képviselő-testületet, sőt: az alkotmányos működést megállapìtó alkotmánybìrósági álláspont ellenére a parlament mégis feloszlathatja a képviselő-testületet. Az alkotmányellenes működés megìtélését tekintve a helyi önkormányzatok esetében csupán véleményező, a kisebbségi önkormányzatok esetében viszont ügydöntő jellegű szerepet kap a taláros testület. Ez utóbbi szabályozás alapján tehát érvényesül az egyközpontú alkotmányossági felülvizsgálat elve, az alkotmányellenes működés megìtélése kizárólagosan az Alkotmánybìróság feladat- és hatásköre. d) Az alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bìrósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybìrósághoz fordulhat. E rendelkezéseket erősìti meg a helyi önkormányzatokról szóló törvény is: a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybìróság, illetve bìróság kizárólag jogszabálysértés esetén bìrálhatja felül. Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybìróság, illetőleg a bìróság védi?2 A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény módosìtása egyértelművé tette a korábban részletszabályok nélküli jog gyakorlásának egyes mozzanatait a kisebbségi önkormányzatok tekintetében: ha a helyi önkormányzat a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben meghatározott egyetértés vagy vélemény hiányában dönt (például a helyi sajtó, a helyi hagyományápolás és kultúra, valamint a kollektìv nyelvhasználat kérdéskörében a kisebbségi lakosságot e minőségében érintő helyi önkormányzati rendeletről, illetőleg a kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezéséről), az érintett települési kisebbségi önkormányzat kezdeményezésére a közigazgatási hivatal a döntést soron kìvül megvizsgálja, és indokolt esetben jogorvoslatért a bìrósághoz, illetve az Alkotmánybìrósághoz fordulhat. Ha a közigazgatási hivatal nem ért egyet a települési kisebbségi önkormányzat kezdeményezésével, és ezért nem fordul a bìrósághoz vagy az Alkotmánybìrósághoz, azt közvetlenül a kisebbségi önkormányzat is megteheti. e) Hatáskört megállapìtó külön törvény a helyi önkormányzatokról szóló, amelynek 99. § (2) bekezdés a) pontja a közigazgatási hivatalnak biztosìt indìtványozási jogot a törvénysértő önkormányzati rendelet alkotmánybìrósági felülvizsgálatára. Az Alkotmánybìróság töretlen gyakorlata szerint az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata nem az Alkotmánybìróság, hanem a közigazgatási hivatalok feladata. A helyi önkormányzatokról szóló törvény a közigazgatási hivatal számára számos, a törvénysértést megelőző, kiküszöbölő jogi eszközt biztosìt: lehetőség van a valós tényállás feltárására (ezért a jegyző köteles megküldeni a képviselő-testület üléséről készült jegyzőkönyvet a közigazgatási hivatalnak), továbbá az esetleges törvénysértés megszüntetésénekkezdeményezésére (aközigazgatási hivatal ennek érdekében felhìvja az érintettet), és végső soron a helyi önkormányzatokról szóló törvény 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján arra, hogy a hivatal az

314 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Alkotmánybìróságnál megsemmisìtését.

kezdeményezze

a

törvénysértő

önkormányzati

rendelet

felülvizsgálatát

és

Az Alkotmánybìróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányìtás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vizsgálata tartozik (utólagos normakontroll). Az Alkotmánybìróságról, illetve a helyi önkormányzatokról szóló törvény érintett rendelkezéseinek összevetése alapján megállapìtható, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az alkotmányellenesség és az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatát. Az előbbi esetben az Alkotmánybìróság eljárását bárki indìtványozhatja, az utóbbi esetben az eljárás kezdeményezője csak a közigazgatási hivatal lehet. Arra tekintettel, hogy az alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a törvénysértő önkormányzati rendelet egyben alkotmánysértő, az Alkotmánybìróság bárki indìtványára lefolytatja az érdemi vizsgálatot akkor is, ha az indìtványozó valamely önkormányzati rendelet normatìv tartalma tekintetében törvénysértésre hivatkozik (annak ellenére, hogy a közigazgatási hivatal szerint a törvénysértés nem áll fenn). Az indìtványozási jog vonatkozásában más a megìtélése annak, ha az indìtványozó azt állìtja, hogy az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes [Alk. 44/A. § (2) bek.], és más, ha azt, hogy az önkormányzat a rendeletalkotás eljárási szabályaitól eltért. Az Alkotmánybìróság álláspontja szerint az önkormányzati rendeletalkotás szabályainak betartásával kapcsolatos indìtványozási jog a közigazgatási hivatal vezetőjét illeti meg, és kizárólag a helyi önkormányzatokról szóló törvény 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul. A közigazgatási hivatal az önkormányzati működés jogszerűségének ellenőrzése során ugyanis vizsgálja, hogy az önkormányzat betartotta-e a rendeletalkotási eljárás szabályait, s ha ebben a tekintetben alkotmány- vagy törvénysértést észlel, kezdeményezi az Alkotmánybìróság eljárását. 43 f) A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. §-a szerint az Országos Választási Bizottságnak a népszavazásra szánt aláìrásgyűjtő ìv, illetőleg a konkrét kérdés hitelesìtésével kapcsolatos döntése elleni, valamint az Országgyűlés népszavazást elrendelő, továbbá kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasìtó határozata elleni kifogást az Alkotmánybìróság soron kìvül bìrálja el. Az Alkotmánybìróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja vagy megsemmisìti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasìtja. g) A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 93. § (4) bekezdése az oktatási miniszter feladatává teszi, hogy kezdeményezze a közigazgatási hivatalnál, határidő kitűzésével hìvja fel az érintett helyi önkormányzatot a közoktatás feladatainak ellátásával összefüggő törvénysértés megszüntetésére. Ha a felhìvás nem vezet eredményre – az ügy jellegétől függően –, az oktatásért felelős miniszter eljárást indìt az Állami Számvevőszéknél, az Alkotmánybìróságnál, illetve a bìróságnál. h) Szent István államalapìtásának emlékéről és a Szent Koronáról szóló 2000. évi I. törvény 5. §-a szerint a Szent Korona és a hozzá tartozó jelvények védelmére és megóvására, valamint a velük kapcsolatos intézkedések megtételére létrehozott Szent Korona Testület tagja az Alkotmánybìróság elnöke is. i) Garanciális szempontból kiemelkedő jelentőségű, hogy az Abtv. szerint maga az Alkotmánybìróság jogosult dönteni az alkotmánybìrákra vonatkozó számos „személyi kérdésben‖. Az Alkotmánybìróság teljes ülése a tagjai közül három évre megválasztja az elnökét és helyettes elnökét, akik e tisztségre újraválaszthatók. Az Alkotmánybìróság teljes ülése dönt az alkotmánybìrók mentelmi jogának felfüggesztéséről, felmentéséről, kizárásáról, a személyükkel kapcsolatban felmerült összeférhetetlenségi ok, illetőleg az összeférhetetlenségi ok meg nem szüntetése miatt az alkotmánybìrói tisztség megszűnésének megállapìtásáról. Az alkotmánybìrói vagyonnyilatkozat tartalmát is a teljes ülés ellenőrzi. Felmentéssel szűnhet meg a megbìzatás, ha az alkotmánybìró neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni megbìzatásából eredő feladatainak. Kizárással szűnhet meg a megbìzatás, ha az alkotmánybìró neki felróható okból nem tesz eleget megbìzatásából eredő feladatainak, valamint a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy a vagyonnyilatkozatában szándékosan lényeges adatot, tényt valótlanul közöl, továbbá ha jogerős ìtéletben megállapìtott bűntettet követ el, vagy más módon a tisztségére méltatlanná vált. Kötelező kizárni azt az alkotmánybìrót, aki egy évig nem vesz részt az Alkotmánybìróság munkájában, vagy a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét egy éven belül nem teljesìti.

315 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Ha az alkotmánybìró személyével kapcsolatban tevékenysége során összeférhetetlenségi ok merül fel, azt meg kell szüntetnie. Ha ez az összeférhetetlenséget megállapìtó alkotmánybìrósági ülés időpontjától számìtott tìz napon belül nem történik meg, az Alkotmánybìróság teljes ülése határozatban megállapìtja, hogy az érintett alkotmánybìrósági tagsága megszűnt.

8. 16.8. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG SZERVEZETE, ELJÁRÁSA 8.1. 16.8.1. Az Alkotmánybíróság szervezete és működése Az Alkotmánybìróság tizenegy tagú testület, tagjait az Országgyűlés kétharmados többséggel, titkos szavazással választja meg a frakciók egy-egy tagjából álló jelölőbizottság javaslatára. Alkotmánybìróvá minden olyan jogi végzettségű, büntetlen előéletű magyar állampolgár megválasztható, aki a 45. életévét betöltötte. Az Országgyűlés az Alkotmánybìróság tagjait kiemelkedő tudású elméleti jogászok vagy legalább húszévi szakmai gyakorlattal rendelkező jogászok közül választja. Nem választható meg az, aki a választást megelőző négy éven belül a Kormány tagja vagy valamely párt alkalmazottja volt, illetve vezető államigazgatási tisztséget töltött be. Az alkotmánybìró az Országgyűlés előtt esküt tesz az alkotmány feltétlen megtartására és kötelességei lelkiismeretes teljesìtésére. Az alkotmánybìró megbìzatása kilenc évre szól, egyszer újraválasztható. Az Alkotmánybìróság tagja az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jogot élvez. Az alkotmánybìróra szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak, az alkotmánybìrói megbìzatással összeegyeztethetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai vagy gazdasági tisztség, illetve megbìzatás. Az alkotmánybìró a tudományos és oktatói, a művészeti, a szerzői jogi védelemben részesülő, valamint a lektori és a szerkesztői tevékenységen kìvül más kereső foglalkozást nem folytathat. Az alkotmánybìró nem lehet párt tagja, az Alkotmánybìróság hatásköréből adódó feladatokon kìvül politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyilatkozatot nem tehet. Az alkotmánybìró a megválasztását követő harminc napon belül, majd ezt követően háromévente, illetőleg a megbìzatásának megszűnését követő harminc napon belül vagyonnyilatkozatot tesz a köztisztviselőkre vonatkozó szabályok szerint. A vagyonnyilatkozatot az Alkotmánybìróság Hivatala tartja nyilván. Az alkotmánybìrói tisztség a 10. életév betöltésével; a megbìzatási idő leteltével; halállal; lemondással; összeférhetetlenség megállapìtásával; felmentéssel és kizárással szűnik meg. Az Alkotmánybìróság elnöke – többek között – összehangolja az Alkotmánybìróság tevékenységét, összehìvja és vezeti az Alkotmánybìróság teljes ülését, képviseli az Alkotmánybìróságot az Országgyűlés és más szervek előtt. Az Abtv. alapján az Alkotmánybìróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybìróság ügyrendje állapìtja meg.44 Az Alkotmánybìróság teljes ülésben vagy háromtagú tanácsban jár el. A bìróság e két fóruma között nincs hierarchikus kapcsolat, a tanácsban elbìrált ügyek nem vihetők jogorvoslattal a teljes ülés elé. Az Alkotmánybìróság teljes ülése az Alkotmánybìróság legfőbb testületi szerve, az al- kotmánybìrákból áll. A teljes ülés dönt az előzetes normakontrollról, törvény utólagos normakontrolljáról, nemzetközi szerződésbe ütközéséről, az alkotmány értelmezéséről, valamint minden, az Alkotmánybìróság tagjára vonatkozó, az alkotmánybìró megbìzatását érintő javaslatról. Minden további ügy a teljes ülésre kerül, ha teljes ülésen való elbìrálását az Alkotmánybìróság elnöke vagy három tagja javasolja. A teljes ülés akkor határozatképes, ha azon legalább az Alkotmánybìróság nyolc tagja, köztük az elnök vagy akadályoztatása esetén a helyettes elnök jelen van. Az Alkotmánybìróság háromtagú tanácsainak összetételét – az Alkotmánybìróság elnökének javaslatára – határozott időtartamra a teljes ülés határozza meg. A háromtagú tanács minden olyan ügyben eljárhat, amely nem tartozik a teljes ülés hatáskörébe. A háromtagú tanács akkor határozatképes, ha ülésén mindhárom tag jelen van. Az Alkotmánybìróság előtti eljárás illeték- és költségmentes, a rosszhiszemű indìtványozóra azonban áthárìthatók az eljárásból eredő költségek. 316 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

8.2. 16.8.2. Az Alkotmánybíróság eljárása Speciális rendelkezés hiányában az Alkotmánybìróság eljárásában a polgári perrendtartást kell megfelelően alkalmazni a jogi képviselet, az anyanyelv használata és a bìrák kizárása tekintetében. Általános szabály, hogy az eljárás megindìtására vonatkozó ìrásbeli indìtványt közvetlenül az Alkotmánybìróságnál kell előterjeszteni. Az ügyvitel és előkészìtés teendőit az Alkotmánybìróság Hivatala látja el, amelynek élén a főtitkár áll. Az alkotmányjogi panaszt kivéve a többi hatáskör gyakorlására irányuló indìtvány jellemzően közvetlenül nem érinti az indìtványozó jogi helyzetét; ilyen értelemben a felvetett alkotmányossági kifogások az alkotmányvédelmet közérdekűvé transzformálják. Az indìtványhoz kötöttség elvét az Alkotmánybìróság kiterjesztően értelmezte: „összefüggés‖ okán bevonható a vizsgálatba az adott alkotmányossági probléma által érintett összes jogszabályi rendelkezés. Ezzel az Alkotmánybìróság függetlenìtheti magát a kérelmező szándékától; lehetővé téve a „lavinaeffektust‖ (akár az eredeti indìtvány elutasìtását, de más, nem kifogásolt rendelkezések megsemmisìtését is).45 Az indìtványnak a kezdeményezett eljárás alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az indìtványban a vizsgálandó jogszabály mellett az alkotmánynak azokat a rendelkezéseit is meg kell jelölni, amelyeket – az indìtványozó állìtása szerint – a hivatkozott jogszabályok megsértenek, továbbá szükséges az indìtványozói jogosultság és az alkotmánybìrósági hatáskör megállapìthatósága. Az Alkotmánybìróság főtitkára a beadványt késedelem nélkül megvizsgálja, hogy alkalmas-e az alkotmánybìrósági eljárás megindìtására; ha igen, az indìtványt az Alkotmánybìróság elnökének bemutatja, aki előadó alkotmánybìróra szignálja az ügyet. Ha az előadó alkotmánybìró az ügyet kellően előkészìtettnek tartja, további érdemi elbìrálásra a teljes ülés, illetőleg a háromtagú tanács elé terjeszti. Az Alkotmánybìróság főszabályként a rendelkezésre álló iratok alapján dönt. Lehetőség van személyes meghallgatásra, valamint szakértő bevonására, egyéb bizonyìtási mód és eszköz az alkotmánybìrósági eljárásban azonban nem alkalmazható. Az Alkotmánybìróság az indìtványt visszautasìtja, ha megállapìtható, hogy az eljárásra az Alkotmánybìróságnak nincs joghatósága vagy hatásköre, illetőleg hiányzik az indìtványozói jogosultság az eljárás megindìtására, továbbá az indìtványozó a hiánypótlásra neki visszaküldött indìtványt a kitűzött határidő alatt nem vagy újból hiányosan nyújtotta be, és emiatt az érdemben nem bìrálható el. Az Alkotmánybìróság az eljárást megszünteti többek között akkor, ha az indìtvány benyújtása után a kifogásolt jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indìtvány tárgytalanná vált, illetőleg az Alkotmánybìróság korábbi döntése következtében „ìtélt dologról‖ van szó. Az Alkotmánybìróság az ügy érdemében határozattal, az eljárás során felmerült minden más kérdésben végzéssel határoz. A határozatot a „Magyar Köztársaság nevében‖ hozza. A teljes ülés a döntéseit zárt ülésen – ha törvény kivételt nem tesz – szótöbbséggel, nyìlt szavazással hozza. Az alkotmánybìrák a szavazásnál nem jogosultak a döntéstől tartózkodni. Szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. A háromtagú tanács a döntéseit szótöbbséggel, nyìlt szavazással hozza. A szavazásnál kisebbségben maradt, eltérő állásponton lévő alkotmánybìró különvélemény, a döntés érdemével egyetértő, de eltérő indokolást valló alkotmánybìró párhuzamos indokolás formájában az ülés által megvitatott eltérő álláspontját (indokolását) ìrásba foglalhatja és a határozathoz csatolhatja. A különvéleményt és a párhuzamos indokolást a határozattal együtt kell közzétenni. A határozatot az indìtványozónak kézbesìteni kell. Az Alkotmánybìróság határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, az mindenkire nézve kötelező.

9. Jegyzetek 1. Annak ellenére, hogy az alkotmánybìráskodást az USA Legfelső Bìrósága alakìtotta ki az alkotmányra hivatkozva, a fogalmat az angolszász jogrendszerekben nem használják. A római jog rendszerét követő rómaigermán jogcsaládhoz (R. David: A jelenkornagy jogrendszerei. Budapest, 1977) tartozó államokban elterjedt alkotmánybìráskodás (például Verfassungsgerichtsbarkeit) viszont komplex fogalom, amely többek között jogi biztosìtékot ìgér az alkotmányosság érvényesìtésére olyan független fórum útján, amelynek döntései mindenkire nézve (erga omnes) kötelezőek.

317 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

2. Az alkotmány VI. cikk (2) bekezdése szerint: „a jelen alkotmány s annak értelmében alkotott törvények.., az ország legfőbb törvényei, e törvények kötelezőek minden államban minden bìró számára, tekintet nélkül az egyes államok alkotmányában vagy törvényeiben foglalt ellenkező rendelkezésekre‖. Ez a szakasz tehát tételes jogilag fejezi ki az alkotmányos állam követelményét, amely a XIX. század végére általános követelménnyé fejlődik. 3. Marshall főbìró nevéhez fűződik az a szentencia, hogy a Legfelső Bìróság nem alkotja a jogot, hanem feltárja és megőrzi azt. 4. Rules of the Supreme Court of the United States. Az 1967-ben a Legfelső Bìróság által megfogalmazott szabályzat. 5. Az USA Legfelső Bìrósága alkotmányossági funkciója nem csupán a jogállamiság (rule of law) legfontosabb biztosìtéka, hanem történelmi távlatban értékelve a társadalmi haladást is szolgálta. Auer szerint a Legfelső Bìróság Marshall elnöksége alatt még az „unió keze‖ volt, ezt követően előbb a szabad vállalkozás és a nagytőke bajnokává alakult át (Lochner v. New York ügytől az NLRB v. Jones Langhling ügyig), majd védelmezője lett az ideális szabadságjogoknak (a két világháború közötti időszaktól kezdve), végül a faji egyenlőség elismerésének és garanciáinak ösztönzőjévé vált (a Brown v. Board of Education ügy óta). Lásd Az alkotmányosság védelmének szervezeti garanciái. Budapest, 1989, 95-96. o. Hasonló periódusokat mutat ki Haller: Supreme Court und Politik in den USA cìmű művében (1972). 6. Az 1920. évi osztrák alkotmányozás Kelsen hatására külön alkotmánybìróság felállìtását határozta el. A weimari köztársaság hasonló jogkörrel 1921-ben „Staatsgerichtshof‖ felállìtásáról rendelkezett. 7. Közép- és Kelet-Európa országainak alkotmányai is alkotmánybìróságokat állìtottak fel, amelyek előtt indìtványozni lehet korábbi jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálatát is. 8. Bibó István: Válogatott tanulmányok 1935—1979. IV. köt. Budapest, 1990, Magvető Kiadó, 164. o. 9. A szakirodalomban már 1965-től érveltek az alkotmánybìráskodás mellett. Lásd Pikler Kornél: A burzsoá alkotmánybìráskodás. Budapest, 1965.; Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Budapest, 1972.; Alkotmánybìróságok. (Szerk. Pikler Kornél.) Budapest, 1973; Takács ImrePokol Béla: Összehasonlìtó alkotmányjog. Budapest, 1984.; Pokol Béla: Alkotmánybìróság és alkotmányvédelem a szocialista országokban. In A jogalkotás és a jogalkalmazás egyes kérdései Magyarországon, a 19—20. században. Budapest, 1986.; Alkotmánybìráskodás I—II. köt. (Szerk. Varga Ildikó.) Budapest, 1987, MTA ÁJI; Kovács István bevezető tanulmánya a Nyugat-Európa alkotmányai cìmű kötetben. Budapest, 1988.; Takács Imre: Az alkotmánybìráskodásról. In Alkotmány és alkotmányosság. Budapest, 1989, MTA; Takács Albert: Az alkotmányosság és a törvényesség védelme a bìróságok útján. Jogtudományi Közlöny, 1989. 9. 10. Holló András: Az alkotmányvédelem kialakulása Magyarországon. Budapest, 1997, Bibor; Uő: Az Alkotmánybìróság, alkotmánybìráskodás Magyarországon. Budapest, Változó Világ, 15. köt. 44. o.; Uő: Az Alkotmánybìróság tizenöt éve. Magyar Közigazgatás, 2004. 10. 11. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások középszintű politikai egyeztető bizottsága ülésének jegyzőkönyve, 1989. szeptember 15. In A rendszerváltás forgatókönyve. 4. köt. (Főszerkesztő: Bozóki András.) Budapest, 1999, Magvető, 399-447. o. 12. Az 1985. évi június 28-ára összehìvott Országgyűlés Naplója (a továbbiakban ON) 5. kötet, 61. ülés jegyzőkönyve, 1989. október 19., 5017-5035. o. 13. Sólyom László: Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris, 2001, 19. o. 14. 67. ülés jegyzőkönyve, ON 5521-5525., 5568-5569. o., továbbá 33/1989. (XII. 9.) OGY határozat. 15. Sólyom: i. m. 163. o. 16. Az ügyrend szabályozási történetét lásd a 2/2002. (I. 25.) AB határozatban, Magyar Közlöny, 2002. 10. 17. Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság és az alkotmánybìrák függetlenségéről, különös tekintettel a készülő alkotmánybìrósági törvényre. Magyar Közigazgatás, 2001. 10.

318 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

18. Lásd különösen Bragyova András: Az alkotmánybìráskodás elmélete. Budapest, 1994, KJK-MTA ÁJI; Brunner, Georg: Az Alkotmánybìróság ajogállam szolgálatában. Társadalmi Szemle, 1996. 7.; Győrfi Tamás: Az Alkotmánybìróság politikai szerepe. Politikatudományi Szemle, 1996. 4.; uő: Az alkotmánybìráskodás politikai karaktere. Budapest, 2001, Indok; Halmai Gábor – Paczolay Péter: Az Alkotmánybìróság. In Alkotmányos elvek és esetek. Budapest, 1996, COLPI; Alkotmánybìráskodás. (Szerk.: Kilényi Géza.) Budapest, 1993, Unió; Alkotmánybìráskodás — alkotmányértelmezés. (Szerk.: Paczolay Péter.) Budapest,; Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Budapest, 1994.; Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, 1995.; A megtalált Alkotmány? (Szerk.: Halmai Gábor.), Budapest, 2000, Indok; Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság hatásköre és működése. Pécs, 2003, Kódex. 19. Sólyom: i. m. 115. o. 20. Sólyom: i. m. 119. o. 21. 16/1991. (IV. 20.) AB határozat;28/1991. (VI. 3.) AB határozat;11/1992. (III. 5.) AB határozat; 28/1993.(IV. 30.) AB határozat; 42/1993.(VI. 30.) AB határozat; 48/1993.(VII.2.)AB határozat; 66/1997. (XII.) AB határozat. 22. 29/1997. (IV. 29.) AB határozat; 50/1997. (X. 11.) AB határozat; 27/1998. (VI. 16.) AB határozat; 4/1999. (III. 31.) AB határozat; 50/2003. (XI. 5.) AB határozat. 23. 29/1997. (IV. 29.) AB határozat. 24. 10/1992. (II. 25.) AB határozat. 25. 57/1991. (XI. 8.) AB határozat; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat. 26. Az értelmezett Alkotmány. (Szerk.: Holló András és Balogh Zsolt.) Budapest, 2000, Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 392-393. o. 27. 23/1994. (IV. 29.) AB végzés; 293/B/1994. AB végzés; 1260/B/1997. AB határozat; Sólyom: i. m. 276-281. o. 28. 4/1997. (I. 22.) AB határozat. 29. 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997. 41., 49.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat (ABH 1997, 397.) 30. 2/2000. (II. 25.) AB határozat, a két hivatkozott törvény: a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény és az Alkotmánybìróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény. 31. Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után. Fundamentum, 2003. 2. 34. o. 32. A 17/2004. (V. 25.) AB határozat ezt azzal támasztja alá, hogy ezen ügyekben „nem az Európai Unió szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés‖, hanem az unió jogának való megfelelést szolgáló „magyar jogi szabályozás alkotmányossága‖. A gyakorlatot megerősìtette a 744/B/2004. AB határozat. 33. 23/1991. (V. 18.) AB végzés; 41/1998. (X. 2.) AB határozat; Bitskey Botond: Mikor forduljon abìró az Alkotmánybìrósághoz? Jogtudományi Közlöny, 2004. 10. 34. 57/1991. (XI. 8.) AB határozat. 35. 2/1993. (1.22.) AB határozat és 52/1997. (X. 14.) AB határozat; 29/1997. (IV. 29.) és 50/1997. (X. 11.) AB határozat. 36. 22/1990. (X. 16.) AB határozat; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat. 37. 22/1995. (III. 31.) AB határozat. 38. Sólyom László alkotmánybìrónak a 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez fűzött párhuzamos indokolása. 39. Sólyom: i. m. 318-323. o. 40. 25/1995. (V. 10.) AB végzés; 62/1997. (XII. 5.) AB végzés.

319 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

41. 31/1990. (XII. 18.) AB határozat. 42. Sólyom: i. m. 343-344. o. 43. 30/1999. (X. 13.) AB határozat. 44. Az Alkotmánybìróság teljes ülése 1991. július 2-án és 2001. december 3-án hozott belső határozatában kinyilvánìtotta, hogy az ügyrend tervezetét az alkotmánybìrósági eljárásban kötelező érvényűnek ismeri el. 45. Sólyom: i. m. 116. o.

320 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. fejezet - 17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA Fűrész Klára 17.1. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS MEGJELENÉSE A MAGYAR KÖZJOGBAN 17.1.1. Az intézmény története 17.1.2. Az országgyűlési biztos az alkotmányban 17.1.3. Az országgyűlési biztosok működésének törvényi szabályozása 17.2. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS JOGÁLLÁSA 17.2.1. Az országgyűlési biztos személyes felelőssége és függetlensége 17.2.2. Az országgyűlési biztos hivatali felelőssége és függetlensége 17.3. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS FELADATAI ÉS HATÁSKÖRE 17.3.1. Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének tárgyi hatálya 17.3.2. Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének szervi hatálya 17.3.3. A hatóságfogalom az Obtv.-ben • A közszolgáltatást végző szerv az Obtv.-ben 17.3.4. A kűlönbiztosok feladat- és hatásköre 17.4. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS ELJÁRÁSA 17.4.1. A vizsgálati eljárás megindìtása 17.4.2. Az országgyűlési biztos által végzett vizsgálat eszközei és módszerei 17.4.3. Az országgyűlési biztos intézkedései 17.5 AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS INTÉZMÉNYESÜLÉSE A MAGYAR KÖZJOGBAN

1. 17.1. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS MEGJELENÉSE A MAGYAR KÖZJOGBAN 1.1. 17.1.1. Az intézmény története Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa intézményének a rendszerváltó alkotmányba önálló fejezetként történő beemelését – történeti gyökereit tekintve – az ombudsman intézményének magyarországi elismeréseként és elfogadásaként kell értelmeznünk. Az elsőombudsmant az 1809. évi svéd alkotmány alapján 1810-ben a svéd parlament választotta. Az első ombudsman elődjének a XII. Károly által 1713-ban kinevezett igazságügyi kancellárt tekintik, aki főfeladatként a hivatalok, elsősorban a közigazgatás működése elleni panaszokat vizsgálta. Az ombudsman „egy személy, parlamenti méltóság, akinek az a feladata, hogy az állampolgárok részére a közigazgatás által okozott jogsérelmekkel szemben jogvédelmet nyújtson, miközben – hasonlóan a számvevőszékhez – kiszélesìti a parlament információs bázisát (hatalmát), ily módon a parlament ellenőrző funkcióját támogatja. A bürokrácia információs és szakszerűségi túlhatalmával szemben némi ellensúlyt képez.‖ Az ombudsman „mindig a jó közigazgatás követelményét szem előtt tartva lép fel az állami bürokrácia ellen a jog megsértése esetén (maladministration), valamint bìrálhatja – akár célszerűségi vagy emberiességi alapon is – 321 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA a társadalmi funkcióját szervezetszociológiai okok miatt törvényszerűen el-eltévesztő közigazgatást‖ – ìrja a téma egyik első magyar kutatója, Majtényi László.1 A hosszú ideig kizárólag Svédországban működő intézményt 1920-ban Finnország, 1952-ben Norvégia és 1955ben Dánia vette át. Az ìgy kialakult skandináv ombudsmanmodell mintájára – bár több módosulással – jött létre a brit (1967) és a francia (1973), a nyugat-európai s az (1988-as) lengyel szabályozással az új közép-európai rendszer. Az általános hatáskörű biztos mellett ebben az időszakban jelentek meg a szakosìtott parlamenti biztosok is. Az ombudsmanok jogvédelmi szerepe jelentőségének elismeréseként 1985-ben az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 13. számú ajánlásában hangsúlyosan hìvta fel a tagállamok figyelmét az intézmény adottságaira. A Maastrichti Szerződés pedig 1992-ben, az unió igazgatási szervei által okozott jogsérelmek orvoslására létrehozta az EU-ombuds- man intézményét is.2 Az országonkénti változatok mellett az ombudsman intézményének általános rendeltetését a közigazgatás jogszerűségének és tisztességességének biztosìtásában való közreműködésben határozhatjuk meg, amelynek – nagyfokú szervezeti (személyi) függetlenséggel, – ügydöntő hatáskör nélküli széles körű ellenőrzési (vizsgálati) jogosultsággal, – a vizsgált egyedi ügyek tekintetében a parlament tekintélyét is felhasználó nyilvános véleményalkotással és kezdeményezési joggal kell együttjárnia. Az ombudsman a közigazgatás ellenőrzésén túl napjainkban alkotmányvédelmi funkciót is ellát. Az ombudsman a régi svéd (norvég, dán) nyelvben jogi ügynököt, képviselőt jelent, de eredeti tartalmát elveszìtve jelenleg jogvédőként, szószólóként (jogőrként) értelmezhető. A magyar jogi nyelvben az ombudsmannak az országgyűlési biztos a szinonimája. Ennek megfelelően a történeti összehasonlìtásban az ombudsman, a hazai intézmények ismertetése során pedig az országgyűlési biztos megjelölést használjuk.

1.2. 17.1.2 Az országgyűlési biztos az alkotmányban A rendszerváltó alkotmány a jogállami hatalomgyakorlás garanciái sorában a hagyományos intézmények újjáélesztése mellett új intézményként deklarálta az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézményét is. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának alkotmányba emelését a következőképpen indokolja az alkotmányozó: „Az állampolgárijogok országgyűlési biztosa jogintézményének hazai hagyományai nincsenek. Az intézmény a skandináv országokban alakult ki, és az utóbbi évtizedekben több nyugat-európai ország is átvette. A szocialista országok közül eddig egyedül Lengyelországban vezették be olyan módon, hogy érintetlenül hagyták az ügyészi általános törvényességi felügyeletet.‖ Az alkotmány az állampolgári jogok országgyűlési biztosa feladatát az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságok kivizsgálásában (vagy kivizsgál- tatásában) és orvoslásuk érdekében (általános vagy egyedi) intézkedések kezdeményezésében határozta meg. Az alkotmány lehetővé teszi, hogy az általános biztos mellett különbiztosként a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa működjön, továbbá nyitott az intézmény gazdagìtására, újabb különbiztosok létrehozására is.

1.3. 17.1.3. Az országgyűlési biztosok működésének törvényi szabályozása Az alkotmány 1989. október 23-i kihirdetéséhez képest az országgyűlési biztosról szóló törvény elfogadásáig közel négy, az első biztosok megválasztásáig pedig majdnem hat év telt el. Az országgyűlési biztosi intézmény kiépìtésének folyamatában az első állomás a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.), amely egy különbiztos, az adatvédelmi biztos megválasztásáról, feladatairól és hatásköréről rendelkezik. Az alkotmány V. fejezetének végrehajtásaként az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvényt az Országgyűlés egy évvel később, 1993 júniusában alkotja meg (1993. évi LIX. törvény, Obtv.).

322 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA Az Obtv. megalkotását követően, 1993 júliusában elfogadott a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) a kisebbségek közösségi jogainak garanciájaként – már az Obtv.-nyel összhangban – a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosáról rendelkezik. Az emlìtett három törvény között a szabályozás tárgyát illetően nincs teljes összhang. Az Obtv., minden megkülönböztetés nélkül, az országgyűlési biztosra vonatkozó általános szabályokat tartalmazza. „Ahol e törvény az országgyűlési biztost emlìti, azon – eltérő rendelkezés hiányában – az országgyűlési biztos általános helyettesét, illetve a külön- biztost is érteni kell.‖ Az Obtv. előtt kihirdetett Avtv. utal a majd megalkotandó törvényre anélkül, hogy rendelkezései ismertek lettek volna. „Az adatvédelmi biztosra – e törvényben foglalt eltérésekkel – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.‖ Az Avtv. ugyanakkor több vonatkozásban, elsősorban a nem tipikusan a biztosi jogálláshoz kötött hatáskörök tekintetében különbözik a később alkotott általános szabálytól. Az előzőekből következően az Obtv. az Avtv.hez képest szubszidiárius szabály. A Nektv. megalkotásakor a törvényalkotó az Obtv.-vel való kìvánatos összhangot már megteremtette: „A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa e törvény hatálya alá tartozó kérdésekben jár el.‖ A nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosára – a biztos személyére szóló javaslat, valamint a feladat- és hatáskör tárgyi hatályára vonatkozó külön szabályok kivételével – az Obtv. rendelkezéseit kell alkalmazni. A továbbiakban az Obtv. hatálya alá tartozó biztossal foglalkozunk, akit – a különbiz- tosokkal történő összehasonlìtás során – megkülönböztetésül a továbbiakban általános biztosnak nevezünk. Az első országgyűlési biztosokat, az állampolgári jogok általános biztosát és helyettesét, az adatvédelmi, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosát 1995 nyarán választotta meg az Országgyűlés. 3 Az első ciklus lejártát követően, 2001-től a másodszor is újraválasztott nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa kivételével a többi tisztséget új személyek töltik be.4

2. 17.2. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS JOGÁLLÁSA Az országgyűlési biztos közjogi státusa az állami szervek rendszerében elfoglalt helyét határozza meg. A közjogi státus központi kérdése az Országgyűléshez való viszony, amely felelősségi és függetlenségi elemeket egyaránt tartalmaz. Az országgyűlési biztos közjogi státusát személye és hivatala vonatkozásában vizsgáljuk.

2.1. 17.2.1. Az országgyűlési biztos személyes felelőssége és függetlensége Az Obtv. a biztost „kizárólag az Országgyűlésnek felelős megbìzottként‖ határozza meg. Az Országgyűlésnek való felelősség tartalma, az országgyűlési biztos személyes felelőssége és függetlensége megválasztásának, összeférhetetlenségének, mentelmi jogának és tisztsége megszűnésének szabályain keresztül állapìtható meg. Az országgyűlési biztost (helyettesét, valamint a különbiztosokat ) a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés – bizottsági meghallgatásokon kialakìtott véleményekre is tekintettel – a képviselők kétharmadának szavazatával választja meg. A megválasztás általános feltételeként a magyar állampolgárságot és a büntetlen előélet követelményét ìrja elő a törvény, valamint azt, hogy a jelölt köztiszteletben álló személy legyen. A megválasztáshoz további szakmai feltételeknek is eleget kell tenni. A szakmai feltételek körét a következőképpen határozza meg a törvény: – egyetemi jogi végzettség, – kiemelkedő elméleti tudás vagy legalább tìzévi szakmai gyakorlat és – az alkotmányos jogokat érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében szerzett jelentős tapasztalat. Nem választható meg az, aki a választásra irányuló javaslat megtételének időpontját megelőző négy évben országgyűlési képviselő, köztársasági elnök, alkotmánybìró, a Kormány tagja, államtitkár, szakállamtitkár, a helyi önkormányzati képviselő-testület tagja, jegyző, ügyész, a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja, valamint pártnak az alkalmazottja volt. A szigorú választhatósági szabályok tehát a pártatlanság biztosìtása érdekében kizárják, hogy a jelölt a megelőző négy év hatalmi elitjéből kerüljön ki.

323 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA A nemzeti és etnikai jogok kisebbségi biztosának jelölésénél, valamint az adatvédelmi biztos megválasztásának szakmai feltételei sorában az általánostól eltérő szabályok érvényesülnek. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának személyére vonatkozó javaslatának megtétele előtt a köztársasági elnök kikéri az országos kisebbségi önkormányzatok (ennek hiányában az országos érdek-képviseleti szervek) véleményét. Az adatvédelmi biztos megválasztásának a szakmai feltételei sorában pedig nem szerepel a jelölt jogászi szakmai képesìtése. Az országgyűlési biztosra a széles körű közhivatali, gazdasági és politikai összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak: A megbìzatás összeegyeztethetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbìzatással. Az országgyűlési biztos más kereső foglalkozást nem folytathat, egyéb tevékenységéért – a tudományos, az oktatói, a művészeti, a szerzői jogi védelem alá eső, továbbá lektori és a szerkesztői tevékenységet kivéve – dìjazást nem fogadhat el. Az országgyűlési biztos a hatásköréből adódó feladatokon túlmenően politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyilatkozatot nem tehet. Az országgyűlési biztos az országgyűlési képviselőkkel azonos mentelmi jogot élvez, mentelmi ügyében az Országgyűlés plénuma határoz, ahol az országgyűlési biztos jogosult ismertetni álláspontját. A mentelmi jog felfüggesztése tárgyában hozott döntéshez a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Az Országgyűlés nemcsak a tisztség keletkezésénél, de annak megszűnésénél is hatáskörrel rendelkezik. A tisztség megszűnésének ex lege eseteit kivéve, a megszűnés kimondásához a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A törvény erejénél fogva megszűnik a megbìzatás: – a megbìzatás időtartamának lejártával és – az elhalálozással. A biztos a megbìzatásáról ìrásban, bármikor le is mondhat. E három esetben a megszűnés tényét az Országgyűlés elnöke állapìtja meg és hirdeti ki. Az Országgyűlés határoz a megbìzatás megszűnéséről: – az összeférhetetlenség kimondásával; – a felmentéssel, amire akkor kerülhet sor, ha az országgyűlési biztos neki fel nem róható okból kilencven napon túl nem képes megbìzatásából eredő feladatainak eleget tenni; – a megfosztással. Erre akkor kerülhet sor, ha az országgyűlési biztos neki felróható okból megbìzatásának nem tesz eleget; ha vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy abban lényeges adatot, tényt szándékosan valótlanul közöl; ha jogerős ìtéletben megállapìtott bűntettet követ el, vagy ha más módon a tisztségére méltatlanná vált. A tisztségre méltatlanná válás megállapìtásának jogcìmeit a törvény nem határozza meg, a törvény indokolása szerint megállapìtására például olyan felróható magatartás esetén kerülhet sor, amely bár nem bűncselekmény, de a tisztség ellátására mégis alkalmatlanná teszi.

2.2. 17.2.2. Az országgyűlési biztos hivatali felelőssége és függetlensége Az országgyűlési biztos hivatali felelősségét és függetlenségét a jogszabályoknak való alávetettsége, a megbìzatás időtartamának az országgyűlési ciklustól való eltérése, képviselőknek (a plénumnak) a biztos felé irányuló jogai és a biztos beszámolási kötelezettsége határozza meg. Az országgyűlési biztos hivatali felelősségét és függetlenségét az Obtv. azon szabályaiból lehet levezetni, amely a biztost olyan, „eljárása során független‖ intézménynek tekinti, amely „intézkedéseit kizárólag az alkotmány és a törvények alapján hozza meg‖. Hivatalba lépése alkalmával a biztos az Országgyűlés előtt az alkotmányra tesz

324 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA esküt, amely szintén jogi felelősségét támasztja alá. Az országgyűlési biztos tevékenysége során nem utasìtható, nem befolyásolható. Az országgyűlési biztos önállóságát és jogvédő szerepét erősìti, hogy megbìzatása nem a parlamenti ciklusra, hanem hat évre szól. A megbìzatás időtartama az újraválasztható- ság (egyszer újraválasztható) szempontjából is jelentős. Az újraválaszthatóság ugyanis elkerülhetetlenül megfelelési elemeket hoz létre az Országgyűlés és a biztos kapcsolatában, amelyek hatását az időtartam szabályozásával csökkenteni lehet. A megbìzatás eltérő időtartamának eredményeként más összetételű lesz a megválasztó, mint az újraválasztó parlament. Az országgyűlési biztos mint a parlament ellenőrző szerve a parlament ellenőrzése alatt áll. A parlamenti ellenőrzés a bizottsági meghallgatások, a képviselők kérdezési joga és a biztos válaszadási kötelezettsége során érvényesül. A parlamenti ellenőrzés legjelentősebb eszköze az országgyűlési biztos beszámolási kötelezettsége. Az alkotmány szerint az országgyűlési biztos tevékenységének tapasztalatairól – ezen belül az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos jogvédelmének helyzetéről, valamint az általa tett kezdeményezések, ajánlások fogadtatásáról és eredményéről – évente beszámol az Országgyűlésnek. A beszámolót a határozathozatalt követően a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A különbiztos önálló beszámolót terjeszt elő. Az országgyűlési biztos beszámolójának tárgyából következően nincs felelősséget megalapozó közvetlen hatása. A beszámoló nem a biztosi tevékenységről, hanem a tevékenység tapasztalatairól szól, és esetleges el nem fogadása a hivatalban lévő tisztséget nem, legfeljebb a jövőbeni újraválasztást érintheti. Az általános felhatalmazású és a szakosìtott országgyűlési biztosok között nincs alá-fölé rendeltség, a különbiztos a szakterületén önálló intézkedési joggal rendelkezik; valamennyi biztos kizárólag a parlamentnek tartozik (az előzőekben meghatározott tartalmú) felelősséggel. A biztosok a helyettesìtési jog kapcsán kerülhetnek egymással közvetlenebb kapcsolatba. A biztosok helyettesìtési rendjének főbb szabályait a törvény határozza meg. Ha az általános biztos helyettese akadályoztatott vagy e tisztség nincs betöltve, akkor őt – az általános biztos által kijelölt – különbiztos helyettesìti. A különbiztos akadályoztatása esetén annak jogkörét az általános biztos (illetőleg az általános helyettes) gyakorolja. Az országgyűlési biztos és a különbiztos feladatával kapcsolatos ügyviteli és előkészìtő feladatokat az Országgyűlési Biztos Hivatala látja el. A közös hivatal szervezeti és működési szabályzatát az általános biztos állapìtja meg. A különbiztosok egyetértésével a közös hivatal vezetőjét, valamint közvetlen munkatársait az általános biztos, a külön- biztos munkatársait pedig a különbiztos nevezi ki és menti fel. A hivatal önálló költségvetési szerv, költségvetését az Országgyűlés törvényben határozza meg.

3. 17.3. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS FELADATAI ÉS HATÁSKÖRE Az országgyűlési biztos alkotmányban meghatározott feladatait és hatáskörét az alkotmány általános rendelkezéseiből kiindulva az Obtv. határozza meg.

3.1. 17.3.1. Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének tárgyi hatálya Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének tárgyi hatályát azok az ügyek képezik, amelyekben a biztos eljárni köteles. Az országgyűlési biztos alkotmányban meghatározott feladatköre szerint az eljárás tárgyát az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságok képezik. Az alkotmányos jogok körébe tartozó jognak kell tekinteni – a törvény indokolása szerint – az alkotmányban deklarált valamennyi emberi és állampolgári jogot, továbbá (az I. fejezet alapján) minden, a gazdasági, a társadalmi és a politikai rend alapelveivel kapcsolatos jogot. Az indokolásból indirekt módon az is következik, hogy az alapvető jogokon túl, az azokra visszavezethető jogok már nem tartoznak a biztosi eljárás tárgykörébe. A törvény megszületése óta kérdőjeleket vet fel a visszásság fogalmának meghatározása. A törvény indokolása – a fogalommeghatározás jogi nehézségét felismerve – néhány szűkszavú utaláson túl többre nem is vállalkozik, a pontosìtást a gyakorlatra bìzza. Kiindulópontként annyit azért megtudhatunk, hogy a visszásság az alkotmányos jogokkal összefüggésben okozott sérelem vagy annak veszélye, a sérelem pedig a legtágabban

325 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA értelmezett jogsérelem, nemcsak a tételes jog megsértését, hanem nem kielégìtő alkalmazását is jelentheti. A visszásság fogalma az Obtv. 16. §-ával a „jogiasodás‖ irányába mutat, az alkotmányos jogokkal összefüggésben a sérelmes eljárással, határozattal, intézkedéssel vagy annak elmulasztásával lesz egyenlő. A visszásság fogalmának módosulása a biztosi tevékenység kettős rendeltetésének (a közigazgatás ellenőrzése és a jogvédelem) kìvánatos arányait is megváltoztatja. Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének szervi hatálya Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének szervi hatályát, tehát azoknak a szerveknek a körét, amelyek az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozták, nem az alkotmány, hanem az Obtv. határozza meg. Az Obtv. a hatóságokat és a közszolgáltatást végző szerveket helyezi szervi hatálya alá. Az általános hatóságfogalmat a törvény zárórendelkezésében konkretizálja (29. §), mìg a közszolgáltatást végző szervek körének meghatározását mind a törvény, mind – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényre történő hivatkozás ellenére – az indokolás nyitva hagyja. A HATÓSÁGFOGALOM AZ OBTV.-BEN • Az Obtv. hatóságfogalma olyan taxációt tartalmazott, amely megalkotása óta viták középpontjában állt.5 A fogalommeghatározás egyetlen érdeme, hogy a törvény szervi hatálya alól – a mintául szolgáló svéd megoldással szemben – a bìróságokat kivette. A törvény 29. §-ának ezt a rendelkezését az Alkotmánybìróság [17/1994. (III. 29.) AB határozat] alkotmányossági szempontból megerősìtette. Az Alkotmánybìróság határozatában megállapìtotta, hogy az a jogalkotói döntés, amely az országgyűlési biztos számára nem biztosìtotta a bìróságok ìtélkezésével kapcsolatban a törvényben meghatározott biztosi jogkört, nem sérti az alkotmányt, sőt kifejezetten összhangban van a hatalommegosztás elvével és a bìrói hatalom függetlenségének garanciális biztosìtékaival. Az Alkotmánybìróság határozatának indokolásában az intézmény alkotmányos rendeltetését is meghatározta: „az általános hatáskörű parlamenti biztosok és a bìróságok kapcsolatának szabályozásakor a törvényhozó a nemzetközi jogéletben uralkodónak mondható szabályozási mintát követte. Bár a parlamenti biztos hivatalát elsőként kialakìtó Svédországban, valamint a svéd mintát követő néhány államban a parlamenti biztosok hatásköre bizonyos körben a bìróságokra is kiterjed, az intézményt átvevő jogrendszerek többsége – tekintettel a hatalmi ágak elválasztására vonatkozó uralkodó eszmékre és alkotmányos megoldásokra – ebben a vonatkozásban a svéd mintát elutasìtva, a magyar törvényi megoldással egyező konstrukciót alakìtott ki.‖6 A hatóság fogalmának ellentmondásait szintén az Alkotmánybìróság [7/2001. (III. 14.) AB határozat], majd ezt követően az Obtv. 2001. évi újraszabályozása (2001. évi XC. törvény) oldotta fel. Az Alkotmánybìróság jogbiztonságba ütközőnek tekintette és megsemmisìtette a törvényi hatóságfogalom több elemét, az „államhatalmi‖, az „igazságügyi‖, valamint „a bìróságon kìvüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv‖ fordulatot. Az Alkotmánybìróság döntése alapján a törvényhozó pontosìtotta a hatóságok felsorolását. Az Obtv. módosìtása szerint tehát hatóság: a közigazgatási feladatot ellátó szerv, a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, a fegyveres erők, a rendvédelmi szerv, a nemzetbiztonsági szolgálat, a nyomozó hatóság (ideértve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet is), a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat, a kötelező tagság alapján működő köztestület, a közjegyző, valamint a megyei bìrósági végrehajtó és az önálló bìrósági végrehajtó. Az értelmezési vitákat megelőzendő, a törvény rögzìti a hatóságnak nem minősülő, tehát szervi hatálya alá nem tartozó szerveket is. Ezek a következők: az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybìróság, az Állami Számvevőszék, a bìróság, valamint (az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervek kivételével) az ügyészség. A KÖZSZOLGÁLTATÁST VÉGZŐ SZERV AZ OBTV.-BEN • A közszolgáltatást végző szervek körének meghatározásához a törvény kevés támpontot nyújt. Ebben a kérdésben – a hatóságfogalomtól eltérően – nem született alkotmánybìrósági határozat sem, ìgy a közszolgáltatónak minősìtést az országgyűlési biztos gyakorlata alakìtotta ki. A gyakorlat a közszolgáltatók körének meghatározásakor a közhatalmi helyzetet tekintette meghatározónak, és nem számìtotta ide a magánszemélyeket, a nem közszolgáltatást végző gazdálkodó szervezeteket, társadalmi szervezeteket és egyéb magáncsoportokat sem.

3.2. 17.3.3. A kűlönbiztosok feladat- és hatásköre 326 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának feladataira és hatáskörére vonatkozó szabályokat a Nektv. az általános biztos feladataival és hatáskörével összhangban határozza meg. A különbség abból adódik, hogy a különbiztos nem az alkotmányos jogokkal, hanem a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat vizsgálja. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa eljárását illetően teljes egészében az Obtv. hatálya alatt áll. Az adatvédelmi biztosnak az általános, valamennyi biztosra irányadó jogkörökön túl olyan sajátos feladatai és jogi eszközei is vannak, amelyek túlmutatnak az alkotmányos értelemben vett biztosi ellenőrző funkción. Sőt, feladatai és jogi eszközei az Avtv. 2005. évi módosìtásával tovább erősödtek. Az adatvédelmi biztos feladat- és hatáskörének tárgyi hatálya nem a visszásság, hanem a jogsérelem: „Bárki az adatvédelmi biztoshoz fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével, illetve a közérdekű adatok vagy a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogainak gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye fennáll, kivéve ha az adott ügyben bìrósági eljárás van folyamatban.‖ [Avtv. 28. § (1) bek.] Az adatvédelmi biztos feladat- és hatáskörének szervi hatálya nem korlátozódik a hatóságokra és a közszolgáltatókra, jogköre minden adatkezelőre (szervre és személyre) kiterjed. Az adatvédelmi biztos nem ajánlást fogalmaz meg, hanem hatósági jellegű kötelezettséget ìrhat elő: felszólìthat a jogellenes adatkezelés megszüntetésére, személyes adatok jogellenes kezelésénél zárolást, törlést vagy megsemmisìtést rendelhet el, a jogosulatlan adatkezelést megtilthatja, továbbá adatok külföldre továbbìtását felfüggesztheti. Az adatvédelmi biztos határozataival szemben mind az adatkezelő, mind a minősìtő csak a bìróság előtt léphet fel: „Ha az adatvédelmi biztos eljárása során az adat minősìtését – a nemzetközi szerződés alapján keletkezett minősìtett adatok kivételével – indokolatlannak tartja, a minősìtőt annak megváltoztatására vagy a minősìtés megszüntetésére szólìtja fel. A felszólìtás megalapozatlanságának megállapìtása iránt a minősìtő harminc napon belül a Fővárosi Bìrósághoz fordulhat.‖ [Avtv. 26. § (5) bek.]

4. 17.4. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS ELJÁRÁSA Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörében az eljárási jogok kiemelkedő jelentőségűek abból következően, hogy az országgyűlési biztos kizárólag ellenőrző szerv, ajogvé- delem érdekében csak széles körű kezdeményezési joga van, ügydöntő hatásköre azonban nincs. Az országgyűlési biztos eljárásának további általános sajátossága, hogy az – a visszásság természetével összhangban – formailag kötetlen, nem bizonyìtási, jogi felelősséget megállapìtó eljárás.

4.1. 17.4.1. A vizsgálati eljárás megindítása A vizsgálati eljárás általában kezdeményezésre indul. A törvény szerint a kezdeményezés joga bárkit megillet, bár az elutasìtás okaiból arra lehet következtetni, hogy a kezdeményezés érintettséget is feltételez. Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból is eljárhat. Az eljárás illetékmentes és a beadvány benyújtója védelmet élvez; ha kéri, kilétét az országgyűlési biztos nem fedheti fel. Az országgyűlési biztos minden időben érkezett beadványt köteles megvizsgálni. Időmúlás következtében nem tartoznak hatáskörébe az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését megelőzően indult eljárások, valamint a jogerős határozat közlésétől számìtott egy éven túl benyújtott beadványok. A nyilvánvalóan alaptalan, az ismételten és érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt elutasìtja, a nem jogosulttól, illetőleg a névtelenül érkezett beadványt pedig elutasìthatja. Az elutasìtást minden esetben indokolni köteles. Az országgyűlési biztos nem köteles vizsgálni azt a beadványt sem, amely – megìtélése szerint – csekély jelentőségű visszásságot fogalmaz meg. (Erről az eljárás kezdeményezőjét értesìteni kell.)

4.2. 17.4.2. Az országgyűlési biztos által végzett vizsgálat eszközei és módszerei Az országgyűlési biztost eljárása során az ellenőrzési jog ismert rendszerének minden eleme megilleti. Helyszìni vizsgálat során szabadon beléphet a hatóság helyiségeibe, adatokat és felvilágosìtást kérhet, az iratokba betekinthet, meghallgathatja az ügyintézőt vagy bármely munkatársat. Ez utóbbiakat megilleti a válaszadás, illetőleg a nyilatkozat megtagadásának joga. 327 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA Helyszìni vizsgálat mellőzésével folytatott eljárás során ìrásbeli felvilágosìtás, magyarázat, nyilatkozat, vélemény kérésére van a biztosnak lehetősége. Az Obtv. módosìtása szerint az országgyűlési biztos megkeresésének még a törvény hatálya alá nem tartozó hatóság is köteles eleget tenni. Az országgyűlési biztosnak az ellenőrzött hatóság helyiségeibe történő belépési, továbbá iratbetekintési jogai a fegyveres erők, a nemzetbiztonsági szolgálatok, a rendőrség és a rendészeti szervek esetében korlátozhatók. Az országgyűlési biztos a visszásság kivizsgálása helyett az érintett hatóság vezetőjétől vizsgálat lefolytatását is kérheti, amelynek a vezető köteles eleget tenni. Az országgyűlési biztos gyakorlatának önmaga által kialakìtott, új eleme az átfogó vizsgálat. Átfogó vizsgálat során hivatalból egy-egy tevékenységre összpontosìtó, tematikus eljárásra kerül sor. Az átfogó vizsgálat szükségességét a gyakorlat a sérelem veszélyével indokolja.

4.3. 17.4.3. Az országgyűlési biztos intézkedései Az országgyűlési biztos jogosult arra, hogy a visszásság kivizsgálását (vagy kivizsgálta- tását) követően annak orvoslása érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az országgyűlési biztos döntési jogkörrel nem rendelkezik, közigazgatási határozatot nem semmisìthet (nem változtathat) meg, bìróság előtt nem támadhat meg, hatásköröket nem vonhat el, a hatóságokat nem utasìthatja, nem kötelezheti. A rendelkezésére álló jogi eszközök az ún. intézkedések, amelyeknek alapvetően figyelemfelhìvó szerepe van. Az országgyűlési biztos intézkedéseit maga választja ki. Ha az országgyűlési biztos megìtélése szerint az alkotmányos visszásságot előidéző hatóság a visszásságot saját hatáskörében meg tudja szüntetni, a visszásság orvoslására kezdeményezéssel él. A kezdeményezés formája kötetlen, például telefonon vagy szóban is megtörténhet. Az érintett szerv a megtett intézkedéséről harminc napon belül köteles az országgyűlési biztost értesìteni. Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet, köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számìtott harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesìteni. Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslására – az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett – a visszásságot előidéző hatóság felügyeleti szervének ajánlást tehet. Az ajánlás a biztos leggyakrabban alkalmazott jogi eszköze, kibocsátására akkor kerül sor, ha indokoltnak mutatkozik a felügyeleti szerv intézkedése. Az ajánlás javaslatot tartalmaz a feltárt alkotmányos visszásság megszüntetésére. A felügyeleti szervnek az érdemi állásfoglalásra és intézkedésre szintén harminc nap áll rendelkezésére. Egyet nem értése esetén tizenöt napon belül tájékoztatnia kell a biztost, aki ennek alapján ajánlását fenntartja, módosìtja vagy visszavonja. Az országgyűlési biztos külön intézkedései az állami hatalomgyakorlás azon szerveinek szólnak, amelyek egyébként nem tartoznak az Obtv. hatálya alá. Az országgyűlési biztos az Alkotmánybìróságnál utólagos normakontrollt, jogszabály (állami irányìtás egyéb jogi eszköze) nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, alkotmányjogi panasz elbìrálását, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését és az alkotmány rendelkezéseinek értelmezését kezdeményezheti. Az országgyűlési biztos ügyészi óvás benyújtását is kezdeményezheti. A kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról (intézkedéséről) az illetékes ügyészt – hatvan napon belül – visszajelzési kötelezettség terheli. Az országgyűlési biztost önálló jogkörében szabálysértési és fegyelmi eljárást kezdeményezhet, illetőleg büntetőeljárást kezdeményez. Az illetékes szerveket ezekben az esetekben is határidőhöz kötött (harminc- és hatvannapos) tájékoztatási kötelezettség terheli. Az országgyűlési biztos jogszabály- (szabályozás-) kezdeményezési jogkörével „mozgásba hozhatja‖ az összes jogszabály- és normaalkotó szervet. Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály (vagy az állami irányìtás egyéb jogi eszköze) felesleges vagy nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés szabályozásának hiányára vezethető vissza, akkor a viszszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotónál (állami irányìtás egyéb jogi eszközei kibocsátójánál) a jogszabály (az állami irányìtás egyéb jogi eszköze) módosìtását, hatályon kìvül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szervet határidőhöz kötött válaszadási kötelezettség terheli.

328 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA Az országgyűlési biztos rendkìvüli intézkedéseinek cìmzettje az Országgyűlés, a plénum nyilvánossága. Az éves beszámoló keretében az országgyűlési biztos az ügy országgyűlési kivizsgálását kérheti, ha a megkeresett hatóság az alkotmányos visszásságot nem orvosolta, vagy a megtett intézkedéssel nem ért egyet. Az éves beszámolótól függetlenül az országgyűlési biztos javasolhatja azt is, hogy az Országgyűlés az éves beszámolót megelőzően, önállóan tűzze napirendjére azokat az ügyeket, amelyekben az alkotmányos visszásság kirìvóan súlyos, illetve természetes személyek nagyobb csoportját érinti. A kérdés napirendre tűzéséről az Országgyűlés határoz.

5. 17.5. AZ ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOS INTÉZMÉNYESÜLÉSE A MAGYAR KÖZJOGBAN Az alkotmány indokolása szerint az országgyűlési biztosi intézmény létrehozásának céljai között mindenképpen megfogalmazódott a jogvédő háló fonatának megerősìtése, az állami jogvédelem rendszerének kibővìtése, a modern, „túlhatalmú‖ közigazgatás megfelelő, nem hagyományos jogi eszközökkel történő ellenőrzésének az igénye. A Obtv. az intézmény általánosan elfogadott funkcióját szűken értelmezve – aközigaz- gatás ellenőrzésével szemben az alkotmányos jogok védelmére helyezte a hangsúlyt. Az sem volt szerencsés, hogy a törvényalkotó az intézmény működését alapvetően meghatározó visszásságfogalom tartalmi kimunkálását a gyakorlatra bìzta. A törvény a fogalmak meghatározásában egyébként sem volt sikeres, hatóságfogalmának egy részét az Alkotmánybìróságnak meg kellett semmisìtenie. Mindezeken túl alkotmányjogilag talán az tekinthető a legnagyobb hiányosságnak, hogy a törvényalkotó az intézményt nem helyezte el az alkotmányvédelmi rendszerben, nem illesztette be a jogvédő szervek közé.7 A jogszabályi háttér ismeretében és a történeti hagyományok teljes hiánya miatt a hivatalba lépő országgyűlési biztosoknak működésük során szükségszerűen maguknak kellett az intézmény önmeghatározását kimunkálniuk. 8 Ezt az önmeghatározást hangsúlyeltolódásokkal, de mindhárom biztos elvégezte. Az önmeghatározás folyamatában az adatvédelmi biztoshoz képest az általános és a kisebbségi jogok biztosát több közös vonás jellemzi. A biztosok működésének középponti kérdését a visszásság fogalmának meghatározása, tartalmi elemeinek kidolgozása jelentette. A visszásság a biztosok értelmezése során egyre inkább jogi fogalommá vált. A gyakorlat az Obtv. szándékának megfelelő alapjogokon túl a jogok körét majd minden, az alapjogra visszavezethető jogra is kiterjesztette. Az országgyűlési biztos az Alkotmánybìróság által kialakìtott általános jogfogalmak közül a jogállamiság, a jogbiztonság, az emberi méltóság stb. követelményére alapozta eljárásainak és intézkedéseinek meghatározó többségét. Az alkotmányos jogoknak az egyedi jogsérelmekre történő kiterjesztése elvezetett az alkotmányvédő funkció felvállalásához, amely azonban sem a törvénybe, sem a törvényalkotói szándékot megtestesìtő indokolásba nem fér bele. A gyakorlat során kellett szembesülni az eljárási jogok gazdagságának, sokszìnűségének és a döntési hatáskör teljes hiányának ellentétével. Ennek ellensúlyozásaként értékelhető a biztosoknak a jogszabályalkotó szervek felé irányuló aktivitása, a jogszabályalkotás (módosìtás, megszüntetés) gyakori kezdeményezése, a jogszabályok véleményezésében való részvétel igénylése, sőt a nemzeti és az etnikai kisebbségi jogok biztosa esetében a példátlanul aktìv kodifikátori tevékenység. A hatáskör sajátosságaira (ellentmondásaira) vezethető vissza az általános és a kisebbségijogok biztosa tevékenységében az általános társadalmi jogvédelem, akiszolgáltatott helyzetben lévő emberek védelme. A biztosi fellépés valós társadalmi hiányokat ismert fel, de vállalása rendszeridegen, sem az közigazgatás ellenőrzésébe, sem az alapjogok védelmébe nem illeszthető be. A célkitűzést módszereiben a többnyire hivatalból induló átfogó vizsgálatok, a sérelem veszélyével indokolt eljárások segìtették, vállalva ezzel a hatósági eljárás megelőzésének következményeit is. A kisebbségi biztos ebben a körben – a Nektv. kereteit szétfeszìtve – a szociális jogok védelmezőjeként, illetőleg mediátorként is eljárt. Az adatvédelmi biztost hatásköre nem kényszerìtette a rendeltetéséhez kapcsolódó szerep túlzott tágìtására.

6. Jegyzetek

329 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA 1. Majtényi László: Ombudsmann. Állampolgári jogok biztosa. Budapest, 1992, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 19. o. 2. Werner Weidenfeld – Wolfgang Wessels: Európa A-tól Z-ig. Az európai integráció kézikönyve. (A magyar nyelvű változat szerkesztői: Czuczai Jenő és Ficzere Lajos.) 1997, Institut für Europäische Politik. 3. A 84/1995. (VII. 6.) OGY határozat az első biztosok megválasztásáról: általános biztosnak Gönczöl Katalint, helyettesének Polt Pétert (később legfőbb ügyésszé választották), adatvédelmi biztosnak Majtényi Lászlót, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának Kaltenbach Jenőt választotta meg hat évre az Országgyűlés. 4. A 8/2001. (VI. 21.) OGY határozat a második választásról: általános biztosnak Lenkovics Barnabást, helyettesének Takács Albertet, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának újra Kaltenbach Jenőt választotta meg hat évre az Országgyűlés. Az adatvédelmi biztosnak – több próbálkozást követően – a 86/2001. (XII. 13.) OGY határozattal Péterfalvi Attila Andrást választották meg. 5. A biztosi gyakorlat bővìteni, az érintettek szűkìteni kivánták a hatóságok fogalmát. Az első vita a bìróságokra vonatkozó hatályt érintette, amit a 17/1994. (III. 29.) AB határozat zárt le. 6. Hatóságfogalom vitája az országgyűlési biztos és az ügyészség között a szervezettörténet külön fejezetét képezi. Lásd Varga Zs. András: Ombudsman és ügyészség. Magyar Jog, 1997. 3.; Varga Zs. András: Az állampolgári jogok országggyűlési biztosának hatásköre és az ügyészség. Magyar Jog, 1996. 8.; Kosztolányi László: Az ügyészség és az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre. Magyar Jog,1996, 8. 7. Fürész Klára: Jogvédelem, jogvédő szervek alkotmányos szabályozása. In Az alkotmányozás jogi kérdései. A linzi Johannes Kepler és a budapesti ELTE alkotmányjogi szimpóziuma. Budapest, 1996, ELTE Eötvös Kiadó. 8. A Fundamentum cìmű folyóirat szerkesztősége 2001-ben különszámot szentelt a hatéves biztosi gyakorlat értékelésének. E különszámból lásd többek között: Szente Zoltán: Minta után szabadon; Sólyom László: Az ombudsman „alapjog-értelmezése‖ és „normakontrollja‖; Sári János – Somody Bernadette: Az om- budsmanok hat éve cìmű tanulmányokat (Fundamentum, 2001. 2.).

330 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. fejezet - 18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER Kukorelli István – Szegvári Péter – Takács Imre 18.1. AZ ÖNKORMÁNYZAT ÁLTALÁNOS FOGALMA (Takács Imre) 18.2. A TELEPÜLÉSI ÉS A TERÜLETI ÖNKORMÁNYZAT ESZMÉJE ÉS FŐBB MODELLJEI (Takács Imre) 18.3. A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATOK TÖRTÉNELMI TÍPUSAI (Takács Imre) 18.4. A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER LÉTREJÖTTE ÉS SAJÁTOSSÁGAI (Kukorelli István) 18.5. AZ ÖNKORMÁNYZÁS FOGALMA, 18.6. AZ ÖNKORMÁNYZATOK SZERVEZETI, HATÁSKÖRI ÉS GAZDASÁGI ÖNÁLLÓSÁGA (Kukorelli István) 18.7. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK ALKOTMÁNYOS ALAPJOGAI (Kukorelli István) 18.8. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FELADAT- ÉS HATÁSKÖRE (Kukorelli István) 18.9. AZ ÖNKORMÁNYZATOK BELSŐ SZERVEZETI FELÉPÍTÉSE (Kukorelli István) AZ ÁLLAMI TERÜLETI BEOSZTÁS, AZ ÖNKORMÁNYZATOK TÍPUSAI (Kukorelli István) 18.9.1. A község 18.9.2. A város 18.9.3. A megye 18.10. AZ EURÓPAI UNIÓHOZ VALÓ CSATLAKOZÁS HATÁSA A HELYI ÖNKORMÁNYZATOKRA (Szegvári Péter)

1. 18.1. AZ ÖNKORMÁNYZAT ÁLTALÁNOS FOGALMA Az önkormányzat (autonómia) fogalmán általában valamely szervezet függetlenségét, saját ügyeiben gyakorolt önálló döntési jogát értjük. Az önkormányzat biztosìtéka a törvényben szabályozott állami elismerés, a belső ügyek körének meghatározása. Nem sérti az önkormányzat elvét az olyan törvényi előìrás, amely kötelezővé teszi az önkormányzaton belül a demokratikus választáson nyugvó képviseletet, szabályozza az állami felügyelet tartalmát és módját. A törvényi szabályozás jellemzője azonban az állam önkorlátozása. A közhatalom nem foszthatja meg az önkormányzatokat attól a szereptől, amely a demokratikus rendben rájuk hárul, nevezetesen hogy az önkormányzatok a civil társadalom szerveződésének legfontosabb szervezeti formái. Történelmileg az önkormányzat számos változata alakult ki. A legjelentősebbek a települési és a területi önkormányzatok (község, vármegye) és a szakmai önkormányzatok (szakszervezetek, kamarák), a vallási közösségek önkormányzatai (egyházak) és az egyesületek. Az önkormányzatok képviselik tagságuk érdekeit, közreműködnek aközösségi szükségletek kielégìtésében, tagjaik kulturális, szociális vagy sporttevékenységének szervezésében. Önkormányzati alapon szerveződtek a baleset-biztosìtás kezdeti formái, majd a kötelező biztosìtás bevezetésekor is önkormányzati formában szervezték a társadalombiztosìtást. A megfogalmazott célok sokfélesége, a szervezettség és aktivitás különböző szintjei szerint az autonómia különböző formái és fokozatai jöttek létre az önkéntes tagságon alapuló egyesületektől a törvény erejénél fogva kötelező részvételű formákig. A helyi szervezeteket összefogó szervek vagy szövetségek működésével megvalósuló országos önkormányzatok vagy a mozgalmakként működő lazább társulások a társadalmi szerepvállalás méreteit, módszerét és hatékonyságát is meghatározzák.

331 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER Az önkormányzatok közül kiemelkednek azok, amelyeknek a tevékenységét a jogszabályok közérdekűnek minősìtik, és ennek alapján sajátos alkotmányjogi státust biztosìtanak számukra. A közjogi testületként elismert önkormányzat közfeladatok ellátásában vesz részt. Ilyen esetben a jogszabály előìrhat kötelező tagságot, képesìtési feltételeket, térìtési kötelezettséget az önkormányzati szolgáltatásokért, biztosìthatja a szervezet jogát közokirat kiállìtására, engedélyezésre stb. A jogi nyelv köztestületeknek nevezi ezeket az önkormányzatokat, amelyek társadalmi szervezetek ugyan, de a közfunkciók ellátása alapján állami minőséget is nyernek. A köztestületek jogi személyiségét a Polgári Törvénykönyv módosìtásáról szóló 1993:XCII. tv. ismerte el, s ezzel közel fél évszázados szünet után ismét intézményesült formát kaptak a közfunkciókat ellátó önkormányzatok. Társadalmi szerepük, gazdasági súlyuk alapján mindenekelőtt az alkotmányban kellene deklarálni közjogi helyzetüket, az államhoz fűződő kapcsolatok alapvető kérdéseit. Az egyesületi, az egyházi és az érdek-képviseleti szervezetek önkormányzatának elis merése mellett az állam autonómiát biztosìt egyes intézményeknek is, amelyek olyan értékek gondozását látják el, amelyek közhatalmi eszközökkel nem igazgathatók (egyetemek, Magyar Tudományos Akadémia stb.). Az önkormányzatok közül tradìcióik és egyetemességük alapján kiemelkednek a települési önkormányzatok, a lakóhelyi közösségek önkormányzatai.

2. 18.2. A TELEPÜLÉSI ÉS A TERÜLETI ÖNKORMÁNYZAT ESZMÉJE ÉS FŐBB MODELLJEI Az első önkormányzatok már a középkorban megjelentek azokban az európai városokban, amelyek az uralkodótól nyert kiváltságok révén függetlenné váltak a földesúri hatalomtól. Az önkormányzati jog ebben az időben rendkìvül széles volt: felölelte a belső szabályozás jogát (városi statútum, törvénykönyv), az igazgatás, adóztatás és az igazságszolgáltatás jogát. A városi polgárság képviseleti szervet hozott létre, tisztségviselőket választott. A város védelmet biztosìtott polgárainak, gondoskodott a közbiztonságról, az anyakönyvezésről, a vìzellátásról, a tűzvédelemről, a szegényügyről stb. A városi önkormányzatban a kezdeti időktől a leggazdagabb polgárok befolyása és érdeke érvényesült. A városi polgárság erősödésének jele volt, hogy az országos törvényalkotásban is helyet kért képviselői számára. A városi önkormányzathoz képest alacsonyabb szintet ért el a jobbágyközségek és a nemesi községek önkormányzata. Az önkormányzat egyik formája volt tehát a város vagy község választott szervei útján kifejtett tevékenység a városi és községi lakosság jogosìtványaként. A helyi önkormányzat magában hordozta a demokratikus fejlődés lehetőségét. Az önkormányzatnak ez a legtermészetesebb egysége, hiszen a lakóhelyi közösség az együttélésen, az egymásrautaltságon, a közös érdekeken alapul. Ez magyarázza, hogy a társadalom települési egységeit a legtöbb nyelvben községnek (commune, Gemeinde) nevezik, sokszor tekintet nélkül a lélekszámra. 1 A középkori feudális viszonyokra vezethető vissza az önkormányzat másik tìpusának, a területi önkormányzatnak a létrejötte. Nagyobb területi egységekben alakult ki a nemesi osztályhoz tartozók rendi önkormányzata. A nemesség önkormányzata a bìráskodásra épült fel. Hazánkban a kehidai oklevél (1232) az első dokumentuma a nemesség vármegyei önkormányzatának. Az európai államok többségében a nemesi területi önkormányzat hasonló szinten valósult meg (grófság, tartomány), amelynek kisebb egységei (járás, kerület) is létrejöttek. A polgári forradalom győzelme után a politikai állam az önkormányzatokra is kiterjesztette az állami főhatalmat. Ennek eredményeképpen az önkormányzat igazságszolgáltatási és katonai védelmi funkcióit a központi államhatalom vette át, a népképviseleti alapon választott önkormányzat feladatai a helyileg ellátandó közfeladatokra korlátozódtak. E feladatok állami támogatása alapozta meg a kormány felügyeletének kiterjesztését az önkormányzatokra. Az önkormányzati rendszereket a közjogtudomány a felügyelet jogi eszközei szerint az alábbi módon csoportosìtja: a) Az angol decentralizáció lényege az, hogy a parlament törvényben állapìtja meg az önkormányzatok hatáskörét. Ennek alapján az angol önkormányzatok (községi és városi tanácsok, vidéki járások, városi járások és grófságok tanácsai) elvileg függetlenek, és csak a parlament irányìthatja őket. A kormány konzultatìv-ajánló módon befolyásolja az önkormányzatok politikáját, ideértve a költségvetési támogatást is. A jogi, törvényességi viták a bìróság elé tartoznak. Az angolszász jogrendszerű

332 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER államok helyi önkormányzati rendszeréhez hasonló önkormányzat alakult ki a skandináv államokban, illetőleg Hollandiában és Svájcban. b) A francia centralizáció a hatáskört illetően abból indult ki, hogy az önkormányzat (községi, járási, tartományi vagy megyei tanácsok) hatásköre egyetemes, és külön szabályozás nélkül kiterjedhet bármilyen helyi feladat megoldására. Az önkormányzat működését azonban központilag kinevezett állami tisztviselők ellenőrzik, s jóváhagyási jogkört gyakorolnak (régiók főnökei, prefektusok). Az ún. adminisztratìv tutélia (gyámkodás) a francia rendszerben volt a legnagyobb, ezt azonban az 1982-ben hozott reform megszüntette. c) A hatáskörökre vonatkozó angol decentralizációt és az erőteljes központi felügyeletet egyesìtette a porosz önkormányzati rendszer, amelyet Ausztriában és Magyarországon is átvettek. A képviselet elvét erősen korlátozta a vagyonos osztályok közvetlen részvétele a képviselő-testületekben (virilizmus). Az önkormányzatok feletti felügyelet szempontjából ma is a legfejlettebb rendszernek tekintik a német és osztrák rendszert, amely az ajánló-segìtő funkcióktól kezdve, a jóváhagyási jogon keresztül a hatáskörelvonásig differenciált eszközöket alkalmaz, érvényesìtve a fokozatosság és az arányosság elvét. Egyben a bìrósági védelem, köztük az alkotmánybìróság előtti eljárás is megilleti az önkormányzatot. Az önkormányzati hatásköröket a közjogtudomány két csoportra osztotta. Az önkormányzat saját jogán gyakorolt hatáskörének tekintette a helyi jellegű feladatok megoldását. (Ilyenek voltak a közüzemi ellátás feladatai, a szegényügy, az oktatásügy, a helyi közlekedés stb.) Átruházott hatáskörnek minősìtették azokat a közigazgatási feladatokat, amelyeknek az ellátását a kormányzat országosan egységes szabályozással a helyi szervekre bìzta. (Ezek az anyakönyvezés, az egészségügyi, az épìtésügyi, az iparhatósági igazgatás stb.) A demokratikus önkormányzatok a lakóhelyi és a területi közösségek identitásának, tradìcióinak a hordozói, a helyi társadalmi érdek megfogalmazói és az érdekképviselet szervei. Ezért elsődleges követelmény az önkormányzati képviselet demokratikus választása, a pluralizmus érvényesülése és a kirekesztés elkerülése. A helyi önkormányzat legitimációval rendelkező szervezetet, választással hitelesìtett tisztségviselőket biztosìt a közösség ügyeinek intézésére. A képviseleti demokrácia feltételei között képes társadalmi konszenzust teremteni, s integrálni a helyi társadalmi erőket a közfeladatok megoldására. Mindezeken túl azonban a demokratikus önkormányzati rendszer fontos eleme a hatalom tagolódásának is, amennyiben az állam központi szervezetéhez képest ellensúlyként jelenik meg, a települések és területek közösségének érdekeit képviselő hálózatként, amelyet mind a törvényhozással, mind a végrehajtó hatalommal, sőt az igazságszolgáltatással részben jogilag szabályozott, részben informális kapcsolatok kötnek össze. E kapcsolatok révén az önkormányzatok széles körű kezdeményező és ellenőrző szerepet játszanak, amelynek súlyát az önkormányzati szövetségek (társulások) elterjedése is növeli. A hatalmi ellensúlyként is szereplő önkormányzatok gazdasági gyengeségük folytán mégsem függetlenìthetik magukat a központi szervektől. Így például Angliában az ultra vires elve cìmén a kormány megtilthatja az önkormányzatnak egyes szerződések megkötését vagy fejlesztési tervek megindìtását. A demokratikus önkormányzati rendszer leggyakoribb korlátai: – a választójogi cenzusok alkalmazása, az arányos képviselet elvének (történetileg korábban jellemző) megsértése; – az önkormányzat politikai céljainak a keresztezése az anyagi támogatás megtagadásával; – az önkormányzatoktól független igazgatás szervezése dekoncentrált közigazgatási szervek létrehozásával (energiaügyi, útügyi igazgatás stb.); – az önkormányzatok felett kialakìtott és központilag igazgatott átfogó területi egységek (régiók) létesìtése a területfejlesztés koordinálására. A helyi önkormányzat eszmei modellje – a kormánytól független, teljesen önálló önkormányzat – gyakorlatilag nem valósulhat meg. Az urbanizáció anyagi terhei, a lakosság egészségügyi, kulturális és szociális ellátása az önkormányzatokat anyagi függőségbe kényszerìtik. Az átruházott hatáskörben ellátott ügyekben az önkormányzati igazgatás a központi szakigazgatási szervek utasìtásainak hatálya alatt áll. Ilyen anyagi és jogi feltételek mellett még a közigazgatási bìráskodás lehetősége – vagy akár a kormánnyal szemben is igénybe vehető alkotmánybìrósági út – sem jelent teljes jogi garanciát az önkormányzatok számára. Mivel a politikai rendszer szerves részét alkotják, abban bìzhatnak, hogy reálpolitikával sikeresen képviselhetik a falvak, városok 333 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER és a területi egységek közösségeinek ügyeit. Az önkormányzat terjedelmét a törvényhozó hatalom állapìtja meg, az önkormányzatnak a törvényi keretek között kell maradnia, hatáskörét viszont minden más szervnek tiszteletben kell tartania.

3. 18.3. A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATOK TÖRTÉNELMI TÍPUSAI A nemesi vármegye sajátos funkciója révén válhatott a magyar függetlenségért folytatott küzdelem szereplőjévé. A magyar köznemesség a megyei közgyűlésen választotta meg küldötteit az országgyűlésbe. A közgyűlés egyben követi utasìtásokkal látta el a képviselőket, akik beszámoltak munkájukról, szükség esetén további utasìtásokat kértek, vagy súlyos véleményeltérés esetén leköszöntek a megbìzásról. Így vált a nemesi vármegye a törvényhozás olyan hatású szereplőjévé, hogy még a népképviseleti rendszerre való áttérés után is hatottak a megyével kapcsolatos illúziók.2 A törvényhatóság felterjesztési joga például szervesen fejlődött, a megyék e jogukat egészen 1950-ig gyakorolhatták. Az 1848-as polgári forradalom az önkormányzatokra nézve is kimondta a népképviselet elvét, megvalósìtására azonban nem kerülhetett sor. A kiegyezést követő törvényhozás lemásolta aporosz rendszert (1870:XLII. tc. a vármegyékről, majd az azt felváltó 1886:XXI. tc., illetőleg az 1871:XXII. tc. a községekről, amelyet az 1886:XXII. tc. követett). A megyei önkormányzat testületi szerve a vármegyei törvényhatósági bizottság, amelynek felét választották. A helyek másik felét a legtöbb adót fizető polgárok töltötték be választás nélkül (virilizmus). A közigazgatás reformjáról szóló 1929. évi XXX. törvénycikk a virilisták arányát kétötödre csökkentette. A vármegye élén az alispán állt. A törvényhatósági bizottság választotta meg a járások élére a járási főszolgabìrókat. A nagyobb városoknak törvényhatósági joguk volt. A törvényhatóságijogú városok nem tartoztak a megye fennhatósága alá. Budapest a székesfőváros rangját viselte; törvényhatósági bizottsága polgármestert, a kerületek élére pedig kerületi elöljárókat választott. A törvényhatóságok felügyeletét a megyékben a kormány bizalmi embere, a főispán (Budapesten a főpolgármester) látta el. A főispánt a belügyminiszter előterjesztése alapján az államfő nevezte ki. A főispán erősìtette meg a törvényhatóság vagyonjogi döntéseit, és felfüggeszthette az önkormányzat határozatait, tisztviselőit. A törvényhatósági jogú városok száma 1945-ben 8, a vármegyék száma pedig 25 volt. A községi önkormányzat testületi szerve a képviselő-testület volt, amely összetételében 1945-ig megtartotta a virilizmust: felerészben közvetlenül – választás nélkül – a legtöbb adót fizetők töltötték be a tagsági helyeket (nyers virilizmus). Községi önkormányzatuk volt a falusi községeknek és városoknak (megyei város, mezőváros). A községi képviselő-testület községi bìrót, a városi képviselő-testület polgármestert választott. A községi önkormányzat lehetőségeit a község vagyoni helyzete (bevételei) határozták meg. Elvileg a község önállóan gazdálkodott, intézményeket tarthatott fenn. A község kiadásainak fedezetéül – az államnak fizetett adók összegéhez igazìtottan – községi pótadót lehetett kivetni. A községi vagyon elidegenìtésének korlátja az volt, hogy a vagyon a törzsvagyon szintje alá nem csökkenhetett. Az államterület minden része valamely község területéhez tartozott. A község hatósági jogot gyakorolt a területén lévő minden vagyon nyilvántartása, adóztatása felett. A községi önkormányzat adminisztrációját a községi jegyző vezette. Iskolázottságánál fogva ténylegesen ő irányìtotta a község ügyeit. A nagyközségek önállóan, a kisközségek körjegyzőséget alkotva közösen alkalmaztak jegyzőt. A jegyzőt a pályázók közül a főszolgabìró javaslatára a helyi képviselő-testület választotta. A községek és a vármegyék hatáskörében a közigazgatási jog megkülönböztette egyfelől az önkormányzati hatásköröket, amelyek gyakorlása felett a főszolgabìrót, megyék esetében a főispánt felügyeleti jog illette meg, másfelől az átruházott hatáskörben ellátott igazgatási feladatokat, amelyekben a kormány rendelkezései érvényesültek.

334 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER A helyi önkormányzatok az igazgatásban korlátozottan vettek részt. Az adóügyi, tanügyi, mezőgazdasági, útügyi, erdészeti stb. igazgatás nem az önkormányzat, hanem a dekoncentrált igazgatási szervek feladata volt. Általában megyei szinten vagy több megyére kiterjedő illetékességgel hoztak létre igazgatóságokat, felügyeleteket, amelyek a központi szakigazgatás kihelyezett szerveiként működtek. Az önkormányzati igazgatás és a központilag irányìtott igazgatási szervek koordinálása a főispán feladata volt, amit a megyei közigazgatási bizottság közreműködésével végzett.3 1945-ben a helyi nemzeti bizottságok feladata lett az önkormányzatok demokratikus összetételének biztosìtása. Megszűnt az adófizetéshez igazodó tagság. Az átalakult képviselő-testületek a tanácsok megválasztásáig (1950 októberéig) álltak fenn. A járások élére járási főjegyzők kerültek. Az 1949. évi XX. törvény, az alkotmány tanácsokra vonatkozó rendelkezéseit az 1950. évi I. törvény hajtotta végre. A tanácstagok választásáról szóló 1950. évi 31. törvényerejű rendelet lajstromos választásokat ìrt elő, kötött lajstrom formájában. A második ciklus választása már egyéni választókerületekben történt (1954:IX. tv.). A demokratikus önkormányzatok eszmei függetlenségével szemben, annak tagadásaként nyert megfogalmazást az az alkotmányos tétel, hogy a tanácsok a szocialista államhatalom helyi szervei. Az első tanácstörvény indokolása szerint: a helyi tanácsok működési területükön az egységes államhatalom képviselői. A helyi tanács köteles végrehajtani a törvényeket, a felsőbb rendelkezéseket és utasìtásokat. Ezzel – szovjet mintára – egy teljesen centralizált rendszert hoztak létre, amelyben a korábbi választott szervek és kinevezett tisztségviselők elnevezése sem maradhatott meg. A tanácsok munkájában a helyi fejlesztés, a demokratikus közéleti aktivitás szervezése helyett a magasabb szintű döntések, nemegyszer utasìtások végrehajtása vált tipikussá. A személyi kultusz, a gazdaságpolitikai hibák és a törvénytelenségek elismerése után Nagy Imre első miniszterelnöksége idején megkezdődött a tanácsok mérsékelt önállóságának megteremtése. 1954-ben vezették be a községi és városi tanácsok saját fejlesztési alapját, amely helyileg képződött a lakosság, illetve a vállalatok befizetéseiből, és a tartalékolást is lehetővé tette. A községfejlesztési alap kedvező tapasztalatai alapján lehetett később az egész tanácsi gazdálkodást átalakìtani.4 A harmadik tanácstörvény az 1971. évi I. törvény volt. Eszerint a tanácsok a nép hatalmát megvalósìtó szocialista államnak a demokratikus centralizmus alapján működő népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei. A centralizmust a törvény szervezeti és hatásköri intézkedésekkel biztosìtotta (alárendeltségi formák, választás megerősìtése, felügyeleti jogkör). A tanácsok szervezetében jelentős módosìtás történt a választójogról rendelkező 1970:III. tv.-ben, amely az alkotmányt is módosìtotta. A törvény rendelkezése folytán az 1971. évi választások alkalmával már nem választottak járási tanácsokat. A járás közigazgatási és igazságszolgáltatási területi egység maradt 1983-ig, amikor alkotmánymódosìtással a járások véglegesen megszűntek. 1984. január 1-jétől a kijelölt 120 város és akkor 19 nagyközség tanácsának szervei mint a városkörnyék székhelyének igazgatási szervei működtek közre a községek megyei irányìtásában és igazgatási feladatainak ellátásában (1983:26. tvr.). A tanácsrendszer nem biztosìtott valóságos politikai mozgásteret a helyi törekvések számára. Alkalmazkodási kényszert teremtett, amelyben a testületek és a vezetők a felsőbb követelmények teljesìtésétől remélhettek jobb besorolást, és nem a választópolgárok igényei és véleménye volt a meghatározó a számukra. A tanácsi szervezet mint a közigazgatási szervezet része a vezető szerepet betöltő párt irányìtása és ellenőrzése alatt állt, ìgy a demokratikus centralizmus elve szerint működő központi ellenőrzés kiegészült a politikai ellenőrzéssel. E rendszerrel szemben kellett létrehozni a demokratikus önkormányzati rendszert, amelynek a megteremtése nemcsak új törvény megalkotását követelte, hanem magában az alkotmányban is meg kellett teremteni az összhangot a központi intézmények és az új önkormányzatok között. 5

4. 18.4. A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER LÉTREJÖTTE ÉS SAJÁTOSSÁGAI A helyi önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait az első szabad választás után, az 1990. évi LXIII. törvény teremtette meg. Az alkotmánymódosìtáshoz szorosan kapcsolódó önkormányzati törvénycsomag (1990. évi LXIV. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról, 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról, 1990. évi LXVII. törvény a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről, 335 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER 1990. évi XC. törvény a köztársasági megbìzottak jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól, továbbá az 1991. évi XXIV. törvény a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról) az évszázados magyar és az európai önkormányzati hagyományokra támaszkodva szakìtott a tanácsrendszerrel, bár felhasználta annak egyes jogtechnikai megoldásait. A rendszerváltozás történelmi körülményei sajátos önkormányzati rendszert eredményeztek, e modell főbb jellemzői közül az alábbiakat emeljük ki: a) Az alkotmányozó 1990-ben az önkormányzás emberi jogias, természetjogi koncepcióját fogadta el. E felfogás lényegében önálló hatalmi ágnak ismeri el az önkormányzatokat, a helyi önkormányzást nem tekinti az államigazgatás részének.6 Más nézetek szerint az önkormányzás államszervezési alapelv, nem más, mint a közigazgatás decentralizált módja, nagyfokú – főként képviseleti – autonómiával. Kétségtelen tény, hogy az önkormányzás kötelező állami feladatok ellátását is jelenti, s ez a feladatkör erőteljesen jelen van a magyar önkormányzati törvényben is. 7 b) A magyar alkotmány (42. §) bármilyen nagyságú és adottságú települést a helyi önkormányzás alanyának tart, amelyet megillet az önkormányzás joga. E koncepció – és a rendszerváltozás – következményeként az első szabad önkormányzati választások után (1990. szeptember 30-október 14.) szétaprózott önkormányzati rendszer jött létre. E szétaprózott modell – 1990 óta – az önkormányzatok önkéntes társulásaival némiképp változott, és minden bizonnyal változni is fog. Az alkotmány önkormányzatokról szóló fejezetét módosìtó 1994. évi LXI. törvény nem változtatott az önkormányzatok alapjogias koncepcióján. E törvény kiegészìtette az alkotmány szövegét a képviselő-testület megbìzatásának és feloszlásának részletesebb szabályaival. Az 1994. évi LXIII. törvény (az Ötv. novellája) számos apró korrekciós változtatást eredményezett az önkormányzati jogban. Nagyobb változás következett be az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében, a köztársasági megbìzottakat felváltották a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok. Az Ötv. novellája a korábbi önálló fővárosi törvényt az önkormányzati törvény részévé tette, erősìtve valamelyest a főváros kétszintű önkormányzati rendszerében a fővárosi önkormányzat pozìcióját. 8 Lényegesen változott 1994-ben az önkormányzati választási rendszer. Az 1994. évi LXII. törvény fő céljai az alábbiak voltak: – érvényesüljön szélesebb körben a közvetlenség (1994-től a polgármestert minden településen közvetlenül választják, közvetlen a megyei közgyűlés választása is); – legyen arányosabb a választási rendszer (kompenzációs lista bevezetése); – legyen egyszerűbb, áttekinthetőbb, olcsóbb a választási rendszer (egyfordulós, részvételi küszöb nélküli rendszer bevezetése). Új törvény született ekkor a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdìjáról is (1994. évi LXIV. törvény). Az önkormányzati jog kodifikációja teljesebbé vált a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának becikkelyezésével (1997. évi XV. törvény), a területfejlesztésről és a területrendezésről (1996. évi XXI. törvény), a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről (1997. évi CXXXV. törvény), a területszervezési eljárásról (1999. évi XLI. törvény), a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről (2000. évi XCVI. törvény), továbbá a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól (2004. évi CVII. törvény) szóló törvények megalkotásával. Az önkormányzati jog folyamatos kodifikációja nem érintette az1990-es modell alkotmányos alapjait, annak ellenére, hogy a rendszer reformja állandó vitakérdése volt a közjogtudománynak és de lege ferenda számos szakmai javaslat megfogalmazódott annak a modernizációval és az európai uniós csatlakozással összhangban álló átalakìtására.9

336 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER

5. 18.5. AZ ÖNKORMÁNYZÁS FOGALMA, AZ ÖNKORMÁNYZATOK SZERVEZETI, HATÁSKÖRI ÉS GAZDASÁGI ÖNÁLLÓSÁGA Az önkormányzás joga az alkotmány felfogásában a települések választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg a helyi népszavazással gyakorolják. A helyi önkormányzás az alkotmány értelmében nem más, mint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Az önkormányzati törvény nem ismétli meg az alkotmány rendelkezéseit. Az önkormányzáshoz való jogot az Országgyűléstől eredezteti. Az önkormányzáshoz való jog alkotmányos alapjog, ám ennek a deklarálásával a törvény adós maradt. Amiben viszont követi a törvény az alkotmány szövegét, az éppen az önkormányzati jog alanyának – a választópolgárok helyi közösségének – a meghatározása. Az önkormányzáshoz való jog jellegzetes példája annak, hogy egyes alapvető jogok individuális jogként történő deklarálása elégtelen a jog tartalmának a kifejezéséhez. Vannak olyan jogok, amelyek gyakorlása valamely közösség útján, a közösség tevékenysége révén biztosìtható. Ilyen jog például a vallás szabad gyakorlása, illetőleg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak gyakorlása. Hasonló a helyzet az egyesülési jog és a gyülekezési jog esetében. A gazdasági-szociális-kulturális jogok közül a sztrájkjog gyakorlása is feltételezi a közösség útján történő megvalósìtást. Vitathatatlan, hogy ez érvényes az önkormányzásijogra, hiszen ezt a tevékenységet is csak az individuumok valamely közössége végezheti. A közjogtudomány – Georg Jellinek nyomán – éppen az egyes jogok kollektìv érvényesìthetőségére figyelemmel ismerte el a közjogi testületek (öffentlichrechtliche Körperschaften) alanyi közjogait. A közjogi jelleg számos tényező folytán a legpregnánsab- ban a helyi önkormányzatokban jelenik meg (történelmi fejlődés, közösség képviselete, az igazgatásban való részvétel, az önszabályozás tradìciói, a területért, településért viselt felelősség stb.). Ezért a helyi önkormányzat egységeit, a községet, a várost, a fővárost és kerületeit, valamint a megyét az alkotmányban nem mint közigazgatási területi-szervezeti egységet kellene meghatározni, hanem mint közjogi testületet, rendelkezve az alapìtás és a megszüntetés szabályairól. Az önkormányzáshoz való jog azzal a kiegészìtéssel tekinthető mindenkit megillető személyes szabadságjognak, hogy a jogosultak települési vagy területi összessége az alkotmányban elismert közösséget, közjogi testületet alkot (község, város, megye), és ez a közjogi testület (közösség) az alanya az önkormányzás jogának. Az önkormányzás alanyi jog, az állam szerepe annyiban konstitutìv, hogy dönt a község, a város, a főváros, a fővárosi kerület vagy a megye megalakulásáról. Ezért alkotmányi szintű szabályozást igényel azoknak a feltételeknek a megállapìtása, amelyek megléte esetén jogosan merül fel a községgé vagy várossá (megyei jogú várossá) nyilvánìtás igénye. E hatáskör gyakorlásához meg kell kìvánni az érintett település vagy terület lakosságának egyetértését (népszavazás) véleményének kikérését. Valódi önkormányzatot nehéz elképzelni szervezeti, hatásköri és gazdasági önállóság nélkül. Ezt fogalmazza meg az alkotmány, amely szerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. A helyi önkormányzatokról szóló törvény garantálja az önkormányzatok teljes szervezeti önállóságát az államszervezet egészében. Az önkormányzati rendszeren belül nincsenek alá-fölé rendeltségi kapcsolatok, a megyei és a települési önkormányzatok között sincs függőségi viszony. A helyi önkormányzat döntését csak az Alkotmánybìróság, illetve a bìróság – kizárólag jogszabálysértés esetén – bìrálhatja felül. A központi állami-kormányzati szervek csak normatìv alapon irányìthatják az önkormányzatokat. Ez alól két kivétel emlìthető: az egyik az önkormányzat Országgyűlés általi feloszlatása, a másik a Kormány (az önkormányzatokért felelős miniszter, közigazgatási hivatal) általi törvényességi ellenőrzés az önkormányzatok felett. Az Országgyűlés akkor oszlathatja fel – a Kormánynak az Alkotmánybìróság véleményének ismeretében előterjesztett javaslata után – a képviselő-testületet, ha annak működése az alkotmánnyal ellentétes. Az alkotmány szerint a Kormány biztosìtja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E törvényességi ellenőrzés szerve a közigazgatási hivatal. A közigazgatási hivatal kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél 337 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER az önkormányzat gazdálkodásának ellenőrzését. Összehìvhatja a képviselő-testület ülését, ha a polgármester megszegi a testület összehìvására vonatkozó kötelezettségét. A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés körében azt vizsgálhatja, hogy az önkormányzati döntés megfelel-e a jogszabályoknak. Ellenőrzési jogköre azonban széles körű, vizsgálhatja az önkormányzat szervezetének, működésének és döntéshozatali rendjének törvényességét is. A közigazgatási hivatal első lépésként határidő kitűzésével, felhìvással élhet a törvénysértés megszüntetésére. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a hivatalvezető önkormányzati rendelet esetén az Alkotmánybìróságnál kezdeményezheti a törvénysértő rendelet felülvizsgálatát, törvénysértő határozat esetén pedig a határidő lejárta után harminc napon belül a bìróság előtt pert indìthat. A perindìtásnak nincs halasztó hatálya, de a végrehajtás felfüggesztését a bìróságtól lehet kérni. Ha a végrehajtás súlyosan sértené a közérdeket vagy elhárìthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését kérni kell a bìróságtól.10 A hatásköri önállóságot az önkormányzati törvény 1. §-a deklarálja: a helyi önkormányzat a helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. A helyi önkormányzatok önként vállalt és kötelezően előìrt feladat- és hatáskörei a helyi közügyek széles, mondhatni teljes körét átfogják. Helyi közügyet más szervezet – például centrálisan szervezett állami szerv – feladat- és hatáskörébe utalni csak kivételesen és törvény által lehet. A gazdasági önállóságról, az önkormányzat gazdasági alapjairól – az alkotmány 12. §-a és 44/A. § (1) bekezdés b), c) és d) pontja alapján – az önkormányzati törvény IX. fejezete szól, megteremtve az önkormányzati tulajdont és a bevételi források kereteit. Nem árt hangsúlyozni: a gazdasági önállóság az alapja az alkotmányjogi (szervezeti-hatásköri) értelemben vett önkormányzatiságnak. Történetileg a jogállamokra is jellemző, hogy a központosìtás inkább gazdasági, pénzügyi, mint adminisztratìv-igazgatási eszközökkel ment végbe. A törvény szabályrendszere nem zárja ki ennek gyakorlati lehetőségét.

6. 18.6. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK ALKOTMÁNYOS ALAPJOGAI Az alapjogias önkormányzati modell lényegéhez tartozik az önkormányzati jogok alkotmányos katalógusa, nevezetesen – az önkormányzati tulajdonhoz (a saját bevételhez, a helyi adók kivetéséhez) való jog; – a „statútumalkotás‖ joga, a szabályozási autonómia; – a felterjesztési jog; – a szabad társuláshoz való jog; – az önkormányzat jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő cìmeket alapìthat. Az alkotmány és az önkormányzati törvény a sarkalatos önkormányzati alapjogok között biztosìtja az önkormányzati tulajdont. A helyi önkormányzatot – ezen belül a helyi képviselő-testületet – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a polgári jog általános szabályai szerint a tulajdonost megilletik, illetve terhelik.11 A helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósìtását szolgálják. Az önkormányzati vagyon elkülönìtett része az ún. törzsvagyon, amely a gazdálkodás biztonsága érdekében forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes (ide tartoznak például a helyi közutak, terek, parkok, közművek, középületek). Az önkormányzat az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetésből gondoskodik, költségvetési bevételeivel és kiadásaival önállóan gazdálkodik. Az önkormányzati költségvetés az állami költségvetéstől elkülönül, ahhoz az állami támogatásokon és más költségvetési kapcsolatokon keresztül kötődik. A települési költségvetés meghatározása a képviselő-testület kizárólagos hatásköre. Az önkormányzat a feladatai ellátásához szükséges feltételeket – saját bevételekből,

338 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER – átengedett központi adókból, átvett bevételekből, – központi normatìv költségvetési hozzájárulásból, – központi támogatásokból teremti meg. A törvény különös hangsúlyt fektet a saját bevételekre, amelyek a helyi adókból (illetékekből, bìrságokból), egyéb forrásokból és nem utolsósorban a tulajdonosi vállalkozások hasznából tevődhetnek össze. Az önkormányzat saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat, amely nem veszélyeztetheti kötelező feladatainak ellátását. Az átengedett források között szerepel a sokat vitatott személyi jövedelemadó „meghatározott része‖ és egyéb megosztott adók. A meghatározott mutatók (például lakosságszám, ellátottak száma stb.) szerint elosztott normatìv költségvetési hozzájárulás valamennyi helyi önkormányzatot megillet a kötelező önkormányzati feladatok ellátásához kapcsolódva. Az Országgyűlés a normatìv hozzájáruláson kìvül központi támogatást is nyújthat az önkormányzati feladatok ellátásához az önkormányzatoknak, amelynek a feltételeit és a támogatott önkormányzatok körét jogszabályok határozzák meg. Ezek közül kiemelendőek az egyes társadalmilag kiemelt célokra és fejlesztésekre szánt cél-, cìmzett, valamint a település- és területfejlesztési támogatások, továbbá a kiegészìtő támogatások (az önhibájukon kìvül hátrányos helyzetű önkormányzatoknak). A helyi önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért a helyi képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felelős. Az önkormányzat gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az önkormányzatok saját ügyeiket önkormányzati rendeletben szabályozzák.12 Az önkormányzat a törvény keretei között rendelettel állapìtja meg szervezeti és működési szabályzatát. Rendeletben kell megállapìtani például az éves költségvetést, a helyi adókat, az önkormányzati vagyontárgyak eladásának népszavazáshoz való kötését, a helyi népszavazás kiìrásához szükséges kezdeményezők számát, a népszavazás és a népi kezdeményezés lebonyolìtásának szabályait, az önkormányzati bizottság döntési jogkörébe utalt hatósági ügyeket stb. A képviselő-testület rendeletet alkothat törvényben nem szabályozott társadalmi viszonyokról vagy törvényi felhatalmazás alapján a törvény végrehajtásáról. A rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati rendeletről ajog- forrásokról szóló fejezetben szóltunk. Az önkormányzat a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez. Az önkormányzat felterjesztési (petìciós) joga biztosìtja, hogy az önkormányzat az illetékes állami szervektől tájékoztatást kérjen vagy azoknak közérdekű javaslatokat tegyen, illetőleg tőlük konkrét intézkedést kérjen bármely, az önkormányzatot érintő kérdésben. A megkeresett szervek 30 napon belül kötelesek érdemi választ adni vagy intézkedni. Az alkotmány szerint a helyi önkormányzatok szabadon társulhatnak más helyi képviselő-testületekkel, továbbá érdekeik képviseletére önkormányzati szövetséget hozhatnak létre. Az önkormányzat együttműködhet más országok helyi önkormányzataival és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezeteknek. Elaprózott településszerkezet esetében a társulási szabadság különösen jelentős, hiszen az elaprózottságnak gazdasági hátrányai is vannak. A döntés azonban a települési önkormányzatok kezében van, és nem felülről jön „modernizáció‖ cìmén, adminisztratìv jogi eszközökkel. Az önkormányzati törvény nevesìt néhány társulási formát (például hatósági igazgatási társulás, intézményi társulás, társult képviselő-testület, körjegyzőség), ugyanakkor kimondja, hogy a társulásoknak más, szabadon választott formái is lehetnek. Nincs tehát társulási formakényszer. A társulás nem sértheti az abban résztvevők önkormányzati jogait. A társult képviselő-testület alakìtásakor a képviselő-testületek közös hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik, részben vagy egészben egyesìtve költségvetésüket.

339 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER A körjegyzőséget az általános szabály szerint az ezernél kevesebb lakosú, egymással határos községek tarthatnak fenn igazgatási feladataik közös ellátására, s abban akétezer- nél kevesebb lakosú községek is részt vehetnek. A körjegyzőség alakìtásáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg. A körjegyző hetente legalább egy nap minden községben ügyfélfogadást tart, részt vesz a képviselő-testületek ülésein, évente beszámol minden képviselő-testületnek. A hatósági igazgatási társulás a képviselő-testületek megállapodása alapján egyes államigazgatási ügyfajták (például az épìtésügy) szakszerű intézésére alakìtható. Az intézményi társulás ugyancsak a képviselő-testületek megállapodása és a közös érdekeltség alapján hozható létre az élet legkülönbözőbb területein (például iskola fenntartása). A helyi önkormányzatok – a magyar önkormányzati hagyományokhoz (például községszövetség, városszövetség) hìven – az önkormányzati jogok és az érdekeltek kollektìv képviselete, védelme és érvényesìtése érdekében érdek-képviseleti szerveket hozhatnak létre.13 A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről (a társulási megállapodások különféle tìpusairól) az 1997. évi CXXXV. törvény rendelkezik részletesen. Az Országgyűlés a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásainak intézményesìtése, a kistérségek összehangolt fejlesztésének előmozdìtása, az önkormányzati közszolgáltatások szìnvonalának kiegyenlìtett emelése érdekében alkotta meg a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényt.14 E törvény szerint a kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – működő települési önkormányzatok képviselő-testületei a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosìtására ìrásbeli megállapodással a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakìthatnak. A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen fejlesztési tervek, programok, pályázatok készìtésében, megvalósìtásában) és a településfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosìtását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények fenntartását. Az egyes kistérségeket, akistérségekbe tartozó településeket a törvény melléklete határozza meg. A többcélú kistérségi társulás létrehozásához szükséges, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást a kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek több mint a fele, de legalább két képviselő-testület, mìg a területfejlesztési feladatok vállalása esetén a kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek mindegyike jóváhagyja. Feltétel, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást jóváhagyó települések együttes lakosságszáma meghaladja a kistérség lakosságszámának 60%-át, illetve 50%-át, ha a társulás tagjainak száma eléri a kistérségbe tartozó települések számának 60%-át, továbbá, hogy a társulásban részt vevő képviselőtestületek mindegyike minősìtett többséggel hozzon döntést a többcélú kistérségi társulási megállapodás jóváhagyásáról. A többcélú kistérségi társulás feladat- és hatásköreinek ellátása érdekében költségvetési intézményt, gazdálkodó szervezetet alapìthat, kinevezi vezetőiket. A többcélú kistérségi társulás olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. A többcélú kistérségi társulás egyes közszolgáltatásokat – külön megállapodás alapján – más társulással, illetve helyi önkormányzattal együtt közösen biztosìthat, közös fejlesztéseket, beruházásokat valósìthat meg. A többcélú kistérségi társulás működési költségeihez – a többcélú kistérségi társulási megállapodás eltérő rendelkezése hiányában – a társulás tagjai az általuk képviselt települések lakosságszámának arányában hozzájárulnak. A többcélú kistérségi társulás saját vagyonnal rendelkezhet. A többcélú kistérségi társulás döntést hozó szerve a társulási tanács. A társulási tanács gyakorolja a többcélú kistérségi társulási megállapodásban meghatározott feladat- és hatásköröket. A társulási tanácsot a társulás tagjainak polgármesterei alkotják. A társulási tanács alakuló ülésén titkos szavazással tagjai sorából elnököt választ, az elnök helyettesìtésére, munkájának segìtésére elnökhelyettes(eke)t választhat. A társulási tanács minden tagja egy szavazattal rendelkezik, ám a társulás tagjai a többcélú kistérségi társulási megállapodásban rögzìthetik, hogy a társulási tanács tagjai a település lakosságszáma vagy a költségvetési hozzájárulás arányában rendelkeznek szavazati joggal. A többcélú kistérségi társulási megállapodás, valamint a többcélú kistérségi társulás döntése, szervezete, működése és döntéshozatali eljárása tekintetében a közigazgatási hivatal – a helyi képviselő-tetületekhez hasonlóan – vizsgálja, hogy azok megfelelnek-e a jogszabályoknak, a többcélú kistérségi társulási megállapodásban, valamint a társulási tanács szervezeti és működési szabályzatában foglaltaknak. A többcélú kistérségi társulás gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.

340 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER Az önkormányzat – a helyi szuverenitás kifejezéseként – önkormányzati jelképeket (például helyi cìmert), helyi kitüntetéseket, cìmeket (például dìszpolgári cìm) alapìthat. A felsorolt önkormányzati alapjogok minden helyi önkormányzat tekintetében egyen- lőek, ugyanakkor az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. Az önkormányzatok alapjogait csak minősìtett (kétharmados) törvény korlátozhatja. Az alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében, alapjogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybìrósághoz fordulhat. Az Alkotmánybìróság hatásköri önértelmezése szerint ebben a jogi regulában nincs olyan önálló indìtványozási jog, amely az Alkotmánybìróság eljárását és határozathozatalát vonná maga után. „...az alkotmány alapján az önkormányzatok nem fordulhatnak az Alkotmánybìrósághoz, az Alkotmánybìrósághoz fordulás egyes eseteit az önkormányzati jogok védelmében a törvényhozónak kell megalkotnia. Az alkotmány 43. § (2) bekezdése ìgy nem eljárásjogi természetű szabály, hanem törvényhozási feladatmeghatározó alkotmányi rendelkezés, amelynek végrehajtása keretében a törvényalkotónak meg kellett határoznia az Alkotmánybìrósághoz fordulás konkrét eseteit és módját.‖ 15 Az Alkotmánybìróság állandó gyakorlata szerint az önkormányzatok alkotmányos alapjogait a helyi képviselőtestületek számára biztosìtott hatáskörcsoportnak tekinti. „Az Alkotmánybìróság abból indult ki, hogy az alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok valójában azok a hatáskörcsoportok, amelyek az önkormányzatok- elsősorban a kormánnyal szembeni – önállóságához elengedhetetlenek.‖16

7. 18.7. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FELADAT- ÉS HATÁSKÖRE A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény nem tért vissza az 1950-ig alkalmazott megkülönböztetéshez, a „saját‖ és az „átruházott‖ önkormányzati hatáskör fogalmához. Nem követi a tanácstörvényt sem, amelyben felsorolták a helyi és a központi feladatokat. Az önkormányzat lényegéhez tartozik, hogy szabadon vállalhat feladatokat, mindent megtehet, amit jogszabály nem tilt vagy nem utal más szerv hatáskörébe. Az önkormányzatok jogi személyek, tulajdonosi jogosìtványaikból következően vállalkozásokban is részt vehetnek pénzforrásaik megteremtése érdekében. A törvény a szabad cselekvést megengedő szabályozás után második fordulatában a kötelező feladatokról szól. A kötelezésnek az a jogalapja, hogy egyes alapvető állampolgári jogok csak a helyi önkormányzatok intézményei útján realizálhatók (szociális és egészségügyi ellátás, iskolaügy, a nemzetiségi kultúra ápolása stb.). Az önkormányzat kötelező feladatai ellátásának anyagi fedezetét központilag kell biztosìtani, de e feladatok teljesìtését is szolgálja az önkormányzati tulajdon, például az iskola. Külön törvénybe utalja a törvényalkotó a központi állami támogatás normatìv alapjainak a megállapìtását és a személyi jövedelemadóból való részesedés arányának a meghatározását. Az önkormányzati törvény tehát biztosìtja az önkormányzatok önállóságának, szabad tevékenységének a kereteit, megszabja kötelezően ellátandó feladataikat, de mindezek megvalósulásának tárgyi feltételeit további szabályozás állapìtja meg. Az önkormányzat szabadon vállalhatja a helyi közügyek szabályozását, igazgatását, erejéhez mérten önkéntesen gondoskodhat a helyi közösségi szükségletek kielégìtéséről (fakultatìv feladatok). Nem tehet viszont semmi olyat, amit jogszabály tilt. Nem vonhatja hatáskörébe más szervek jogszabályban megállapìtott hatáskörét (például igazságszolgáltatás). Az önkormányzat döntésével szemben csak jogsértés cìmén lehet a közigazgatási bìrósághoz, illetőleg az Alkotmánybìrósághoz fordulni. A helyi önkormányzatok ugyanakkor ellátnak kötelező feladatokat, amelyeket törvények határoznak meg. Ezeknek a feladatoknak a megvalósìtásához szükséges anyagi eszközökről központilag kell gondoskodni. A kötelező feladatok konkrét meghatározása is szükségessé vált, ezért a törvény a települési önkormányzatok (község, város, megyei jogú város, főváros és fővárosi kerület), valamint a megyei önkormányzatok kötelező feladatait és hatáskörét differenciáltan állapìtja meg. A települési önkormányzat feladata a településfejlesztés és -rendezés, az épìtett és a természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a helyi közlekedés és a köztisztaság biztosìtása, valamint a tűzvédelem. Az önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az alapfokú egészségügyi és szociális ellátásról, a közvilágìtásról, a helyi utak, közterületek és köztemetők fenntartásáról. Kötelező feladat a vìzrendezés és a csapadékvìz elvezetése, a csatornázás. Települési önkormányzati feladat az egészséges ivóvìzzel való ellátás biztosìtása. A helyi önkormányzat kötelező feladatokat lát el a közbiztonság érdekében, közreműködik a foglalkoztatás megoldásában, az energiaellátásban, 341 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER támogatja a közművelődést, a sportot, a tudományos és művészeti tevékenységet. Biztosìtja a nemzetii és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. A képviselő-testület az önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására önkormányzati intézményt, gazdasági társaságot vagy más szervezetet alapìthat. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, bizottságaira vagy a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, illetőleg a törvényben meghatározottak szerint a helyi önkormányzatok társulására ruházhatja, kivéve a törvényben felsorolt át nem ruházható, kizárólagos hatásköröket: például a rendeletalkotást; a szervezetének kialakìtását és működésének meghatározását; a képviselő-testület hatáskörébe utalt választást és kinevezést; a helyi népszavazás kiìrását; az önkormányzati jelképek, kitüntetések, cìmek meghatározását; a gazdasági program és a költségvetés megállapìtását, valamint az ezekről szóló beszámolók elfogadását; a helyi adók, a településrendezési terv meghatározását; a hitelfelvételt és a kötvénykibocsátást. Kizárólagos hatáskör továbbá az önkormányzati társulás létrehozása, csatlakozás társuláshoz vagy érdek-képviseleti szervezethez, együttműködési megállapodás külföldi önkormányzattal, az intézményalapìtás, a közterület elnevezése, az emlékműállìtás, valamint az eljárás kezdeményezése az Alkotmánybìróságnál. Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete – annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testüle- te, a polgármester-, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, a megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapìthat meg.

8. 18.8. AZ ÖNKORMÁNYZATOK BELSŐ SZERVEZETI FELÉPÍTÉSE A helyi önkormányzat vezető szerve a képviselő-testület, Budapesten, a megyékben és a megyei jogú városokban a közgyűlés. A képviselő-testület évenként legalább hat ülést tart. Kötelező összehìvni az ülést a képviselők negyedének vagy bizottságának a kezdeményezésére. Az ülések nyilvánosak, kötelező azonban zárt ülést tartani választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbìzatás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindìtása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igényő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati, hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás tárgyalásakor. Zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés és az általa kiìrt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene. A képviselőtestület évente legalább egyszer, előre meghirdetett nyilvános közmeghallgatást tart, amelyen a polgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdést és javaslatot tehetnek. Az Ötv. a közvetlen demokrácia formájaként ajánlja még a képviselő-testület által szervezett fórumot, a városrészi tanácskozást, illetőleg a községekben a falugyűlést. Az Ötv. megállapìtja a határozatképesség feltételeit, a legfontosabb ügyekben minősìtett többséget ìr elő, ami az összes megválasztott képviselői létszám egyszerű többsége. A települési képviselők mandátuma szabad; a képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli választóinak az érdekeit. A helyi képviselők kérdéseket intézhetnek a vezető tisztségviselőkhöz, a közigazgatási feladatokat ellátó jegyzőhöz, illetőleg a bizottság elnökéhez. A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény részletesen szabályozza a megbìzatás keletkezését és megszűnésének egyes eseteit, különös tekintettel az összeférhetetlenségre. A képviselő-testület tanácsnokot választhat, aki az egyes önkormányzati feladatkörök ellátását felügyeli. A képviselő-testület bizottságokat hozhat létre, amelyek előkészìtik a döntéseket, és ellenőrzik azok végrehajtását. A bizottságok tagjainak kevesebb mint fele olyan szakember, intézményi dolgozó és más választópolgár is lehet, aki nem települési képviselő, de felkészültségével vagy az önkormányzat területén működő vállalatnak a szolgáltatásokban, a foglalkoztatásban stb. játszott szerepénél fogva hatékonyan segìtheti a bizottság munkáját. Kétezernél magasabb lélekszámú településen kötelező pénzügyi bizottságot választani. Ha a kisebbségi képviselő kezdeményezi, a képviselő-testület a kisebbség ügyeivel foglalkozó bizottságot választ. Az alkotmány és az Ötv. lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület feloszlassa önmagát. Ez egyben a polgármester megbìzatását is megszünteti. Mivel választási rendszerünk a visszahìvást nem ismeri, az önfeloszlás eszközét a törvényalkotó a működésképtelenség esetére szóló megoldásnak szánja. A feloszláshoz név szerinti szavazás és minősìtett többség szükséges. Nem mondható ki a választás utáni hat hónapon belül, illetőleg az általános önkormányzati választásokat megelőző év október 1. napját követően. Az időközi választás költségeit az önkormányzat viseli.

342 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER A polgármesteri tisztséget az alkotmány, az Ötv. és az 1994. évi LXIV. törvény szabályozza. A polgármester tagja és elnöke a képviselő-testületnek, összehìvja és vezeti annak üléseit. Tìzezernél magasabb lélekszámú településen a polgármestert eredetileg a képviselő-testület választotta, 1994 óta minden polgármester választása közvetlen. A háromezernél kisebb lélekszámú községekben a polgármesteri tisztséget társadalmi megbìzatásként is el lehet látni. Megszűnt az országgyűlési képviselői mandátum és a polgármesteri megbìzás összeférhetetlensége is. Az Ötv. ugyanakkor részletes összeférhetetlenségi szabályokat állapìt meg, illetőleg lehetővé teszi, hogy a polgármester sorozatos törvénysértése esetén a képviselő-testület keresetet indìtson a bìróságon a polgármester megbìzatásának megszüntetése végett. A bìróság a keresetet soron kìvül bìrálja el. Az Ötv. államigazgatási feladatok ellátására jegyző választását ìrja elő. Az ezernél kevesebb lakosú szomszédos községek körjegyzőséget alkotnak. A körjegyzőséghez tartozó községeket – ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni – a közigazgatási hivatal jelöli ki. A képviselő-testület nevezi ki a jegyzőt határozatlan időre, aki felelős a törvényesség érvényesüléséért és az egységes igazgatási szervet, a képviselő-testület hivatalát vezeti. A polgármester és a jegyző feladatkörének elhatárolását az Ötv. azzal segìti elő, hogy részletezi a polgármester irányìtási és a jegyző vezetői jogosìtványait a képviselő-testületi hivatal munkájának irányìtásában. Jól tükrözik a polgármester és a jegyző feladatkörének jellegét a képviselő-testület döntéseivel kapcsolatos jogosìtványaik. A polgármester – ugyanazon ügyben egy alkalommal – kezdeményezheti a döntés felülvizsgálatát, ha azt az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja. A jegyző viszont köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak, illetőleg a polgármesternek, ha döntésénél jogszabálysértést észlel.17

9. 18.9. AZ ÁLLAMI TERÜLETI BEOSZTÁS, AZ ÖNKORMÁNYZATOK TÍPUSAI Az állami-területi beosztást az alkotmány szabályozza. A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A főváros kerületekből áll, a városokban kerületek alakìthatók. A települések tìpusai az önkormányzati jog szerint: a község, a nagyközség, a város, a megyei jogú város, a főváros és 23 kerülete. Az állami területi beosztást érintő döntéseket az Országgyűlés (például dönt a megyékről) és a köztársasági elnök (például városalapìtás) hozzák meg. E döntések kezdeményezésében meghatározó szerepe van a települések választópolgárainak. Kötelező például helyi népszavazást kiìrni az új község alakìtásának kezdeményezésekor vagy községegyesìtések során. A területszervezési eljárás részletes szabályairól, továbbá az állam belső területi tagozódását érintő egyes döntésekről az 1999. évi XLI. törvény rendelkezik.

9.1. 18.9.1. A község Az önkormányzatok egyik alaptìpusa a község. Számuk jelenleg: 2709. 18 A tìzezernél kisebb lélekszámú községekben fokozatosan növekvő számban 3-13 tagú képviselő-testületet kell választani. Ezekben a községekben – és néhány városban – ún. „kislistás‖ választás van, erről a választási rendszernél bővebben szóltunk. Bár a kisebb létszámú, kategorikusan előìrt képviselet mellett szóló indokok elfogadhatók, az alacsony létszámú testület mégis azt a veszélyt hordozza magában, hogy szűk partikuláris érdekek szorìtásába kerül. Ezért is kellett a törvényben elfogultság, illetőleg érintettség esetére a képviselő kizárásáról rendelkezni. A korábban nagyközségnek nyilvánìtott községek cìmüket megtartják, illetőleg minden ötezernél népesebb község használhatja a nagyközségi cìmet. Jelenleg 154 nagyközség létezik. A községalapìtás jogát a köztársasági elnök gyakorolja. A helyi választópolgárok kezdeményezésének feltétele, hogy olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú településrészt érintsen, amely képes az önkormányzati jogok és kötelezettségek gyakorlására.

9.2. 18.9.2. A város A településhálózat meghatározó tényezője a természetföldrajzi tényezőkön túl a gazdaság, amelynek működése, a termelés feltételei, a munkaerő-koncentráció és a közlekedési kapcsolatok alapján differenciálja a

343 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER településeket, körzeti vagy regionális szerepkörű városok kialakulásához vezet. A városalapìtás jogát a köztársasági elnök gyakorolja. Városaink száma jelenleg 265. Sajátos jogállása van a fővárosnak és a 23 megyei jogú városnak. A városi önkormányzat funkciója szélesebb a községi önkormányzatokénál: intézményei körzeti igényeket is kielégìtenek. Megyei jogú városaink a megyeszékhelyek (Békéscsaba, Debrecen, Eger, Győr, Kaposvár, Kecskemét, Miskolc, Nyìregyháza, Pécs, Salgótarján, Szeged, Székesfehérvár, Szekszárd, Szolnok, Szombathely, Tatabánya, Veszprém és Zalaegerszeg). Az önkormányzati törvény lehetővé teszi, hogy bármelyik ötvenezernél nagyobb lélekszámú város képviselő-testülete kérje az Országgyűléstől a megyei jogú város jogállását (Dunaújváros, Érd, Hódmezővásárhely, Nagykanizsa, Sopron). A megyei jogú város közgyűlése a város területén ellátja a megyei önkormányzat feladatait is. A megyei jogú városban kerületeket lehet létrehozni. Budapest, az ország fővárosa mint ilyen külön jogállást élvez. A fővárosról az alkotmány a felségjelvények körében rendelkezik. A fővárosban kétszintű önkormányzati rendszer működik. A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat. A fővárosi kerületi önkormányzat – törvény keretei között – önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. A kerületi önkormányzat működési területén köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai nevelésről és oktatásról, egészségügyi és a szociális alapellátásról, valamint feladatkörében az egészséges ivóvìzellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről. A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg. Az önkormányzati feladat- és hatáskört megállapìtó törvény meghatározza, hogy az a fővárosban a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzat feladata, hatásköre.

9.3. 18.9.3.A megye A törvényalkotó a megyék történelmi szerepét is szem előtt tartva megyei szinten is a demokratikus önkormányzat megvalósìtása mellett döntött, egyben azonban jelentősen csökkentette annak funkcióit az igazgatás ellátásában és az intézményirányìtásban. A megyei önkormányzat a megye választópolgárai közösségének önkormányzata, amely 1990-ben közvetett választás útján jött létre. Az 1994-es törvénymódosìtás után a legjelentősebb változás az, hogy a megyei közgyűlés tagjait is közvetlen választással választják. A megyei önkormányzat olyan közszolgáltatásokat szervez, amelyek a megye lakosságának középfokú szükségleteit elégìtik ki, és amelyeket egyik város vagy önkormányzati társulás sem tud egyedül hatékonyan és demokratikusan ellátni. Ilyen szolgáltatás a megyei kórházi ellátás, a középiskolák, a múzeumok fenntartása, speciális szociális vagy egészségügyi ellátás biztosìtása. A törvény a megyei önkormányzatot kötelezheti a megye szervezésében racionálisan megoldható feladatok ellátására. A megyei önkormányzat ugyanakkor önként vállalhat olyan közfeladatokat, amelyeket nagyságuknál fogva a települési önkormányzatok nem tudnak ellátni, és amelyeket jogszabály nem utal kizárólagos jelleggel más szerv feladatkörébe. A megyei önkormányzat döntési jogosìtványokat kapott és koordinációs feladatokat lát el a területfejlesztés és rendezés terén. Az 1996. évi XXI. törvény felsorolja a megyei feladatokat és a közgyűlés hatáskörét. A törvény alapján a megyei önkormányzat összehangolja a megye települési önkormányzatainak, köztük a megyei jogú városnak a fejlesztési tevékenységét, segìti a társulások szervezését. A megyében azonban külön területfejlesztési tanács működik, székhelye a megyeszékhely város. A tanács önálló jogi személy. Elnöke a megyei közgyűlés elnöke. Regionális fejlesztési tanácsok látják el a régió területfejlesztési koncepciójának, programjának a kidolgozását, s más közös regionális fejlesztési feladatokat végeznek.

344 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER A megyei önkormányzat nem ékelődik kötelező fórumként a települési önkormányzatok és a központi államigazgatási szervek közé. Ugyanakkor a törvény nem is rekeszti ki a megyei önkormányzatot a megye települései érdekeinek képviseletéből. Ez a tevékenység kiterjedhet az önkormányzatok társulásainak előmozdìtására, a megyei, esetleg regionális érdekek képviseletére, regionális együttműködésben való részvételre. A megyei önkormányzat nem korlátozhatja a települési önkormányzatok regionális vagy országos érdek-képviseleti szövetségeinek szervezését és munkáját. Végül a megyei önkormányzat együttműködik a megyei jogú városi önkormányzattal a városi – körzeti ellátást biztosìtó – intézmények munkájának segìtésében. Közös intézményeket is fenntarthatnak, információkkal segìthetik egymást stb. Az Országgyűlés határozattal állapìtotta meg a 19 megye nevét, területét és székhelyét. A döntés tiszteletben tartja a történelmi hagyományokat. Az önkormányzati törvény megszüntette a megyei gyámkodást a községek és városok fölött. A költségvetési támogatások „leosztása‖ helyett a támogatás elsősorban normatìv alapon kerül meghatározásra. Az önkormányzati törvény a megyei közgyűlés és a tisztségviselők döntéseinek szakmai előkészìtésére, valamint a végrehajtás szervezésére és ellenőrzésére megyei önkormányzati hivatal felállìtását rendeli el. A hivatalnak önálló döntési jogosultsága nincs, sem jogszabály, sem az önkormányzat nem ruházhatja fel önálló hatáskörrel. A hivatalt a közgyűlés elnöke irányìtja. A hivatal vezetője a közgyűlés által határozatlan időre kinevezett főjegyző. A megyei főjegyző államigazgatási hatósági jogkört csak törvény alapján gyakorolhat. A megyei önkormányzat döntéseiben vagy eljárásában észlelt jogsértéseket köteles jelezni. A megyei hivatalnak biztosìtania kell a közgyűlés bizottságainak munkafeltételeit. Feladata még a megyei önkormányzati intézmények felügyelete és az országgyűlési képviselőkkel, egyházakkal, ifjúságpolitikai szervekkel, a sportegyesületekkel való kapcsolattartás. A hivatal foglalkozik a települési önkormányzatok feladatait meghaladó regionális jellegű közműfejlesztés, területfejlesztés és környezetvédelem feladataival. A szakirodalomban a megyei önkormányzatot „lebegő önkormányzatnak‖ nevezték, és rámutattak arra, hogy a központi irányìtás szakmai előkészìtés nélkül haladt a regiona- lizáció felé.19 Az Ötv. 1994. évi módosìtása a megyei önkormányzat feladatait a korábbiaknál részletezőbben állapìtotta meg, és koordinációs szerepét megerősìtette.

10. 18.10. AZ EURÓPAI UNIÓHOZ VALÓ CSATLAKOZÁS HATÁSA A HELYI ÖNKORMÁNYZATOKRA A 2004-ben történt európai uniós csatlakozás hatással volt, illetve lesz a helyi önkormányzatok alkotmányos jogállására, különös tekintettel a regionális politika és a regionális demokrácia követelményeinek érvényesìtésére Magyarországon. Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozásának lényeges közjogi feltétele volt az alkotmány módosìtása. Az Európai Unióhoz való csatlakozás ugyanis meghatározott alkotmányos – a szuverenitás gyakorlásához kötődő – hatáskörök egy részének az átruházását, megosztását feltételezi a csatlakozó országok részéről; alkotmányos – az alkotmány alapján hagyományosan az államot és annak szerveit megillető – hatáskörök átruházására pedig csak az alkotmány előìrásainak megfelelően kerülhet sor. Alapvetően jogpolitikai kérdés volt, hogy az alkotmány módosìtása kapcsán a „csatlakozási klauzula‖ tartalmazzon-e olyan elveket és követelményeket, amelyek érvényesülését Magyarország mint tagállam az Európai Unióval szemben, annak működése során feltétlenül elvár,20 például a szubszidiaritás követelményének érvényesìtése miatt. Ezzel azonban az akkori alkotmányozás nem foglalkozott, ìgy jelenleg nem nyìlik arra lehetőség, hogy az Alkotmánybìróság az önkormányzati alapjogok alkotmányos szintű védelmét a közösségi joggal szemben is érvényesìthesse. Ehhez ugyanis szükséges lett volna a „csatlakozási klauzulában‖ megfogalmazott alkotmányos alapjogi rezerváció (réserves de consitution- nalité) biztosìtása is, tehát a közösségi joggal szemben az alkotmányossági kontrollnak azon az alapon való lehetővé tétele, hogy nem sérti-e az alkotmányban védett

345 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER alapjogokat és szabadságokat. Lényeges, hogy ilyen szabályozás esetén a szubszidiaritás elvi következményeinek a betartása nemcsak a közösség és Magyarország viszonylatában lenne értelmezhető, hanem a Kormány és a helyi önkormányzatok kontextusában is. Az Európai Unióhoz való csatlakozás folyamatában a helyi önkormányzatok számára is elengedhetetlen követelmény, hogy igazodjanak a közösségi vìvmányokhoz (acquis comunautaire). Ennek egyik aspektusa, hogy a közösségi vìvmányok átvételére képes adminisztratìv kapacitásokat kell kiépìteni a helyi önkormányzatok minden szintjén, képessé téve a helyi önkormányzatokat is a közösségi követelményeknek megfelelő jogalkotásra. Az önkormányzati rendeletalkotást a közösségi jogrendből adódó követelmények akként érintik, hogy a közösségi jog elsődlegességének elvéből következően a közösségi jog valamely előìrása a tagállam jogrendszerének közbejötte nélkül érvényesül, vagyis a tagállamban történő alkalmazásukhoz nincs szükség belső jogi aktusra, sőt ilyen jogi aktus meghozatala tilos. A közösségi jog ilyen előìrásai (például a közösségi rendeletek) tehát saját erejüknél fogva, közvetlenül érvényesülnek, illetve azokat közvetlenül érvényesìteni kell a tagállami jogrendszerben (direct applicability /applicabilité immédiate). Ebből, vagyis a közvetlen alkalmazhatóság elvéből kiindulva a csatlakozást követően alkotott önkormányzati rendeletek nem lehetnek ellentétesek a közösségi joggal. Az Európai Unióhoz való csatlakozással tehát a közösségi jogba ütköző helyi önkormányzati rendeleteket – figyelemmel az Európai Bìróság eddigi gyakorlatára21 – feltétlenül hatályon kìvül kell helyezni (dereguláció), elkerülendő, hogy a közösségi jog ilyetén történő megsértése miatt az Európai Bìróság előtt eljárás induljon hazánk ellen. Az önkormányzati rendeletalkotást másrészt a közösségi jogrendből adódó követelmények a szubszidiaritás és a lojalitás elveiből adódóan is érintik a csatlakozást követően. Ez főként azoknál a közösségi döntéseknél érvényesül, ahol a közösségi jog (például az irányelv) nem szabályozza kimerìtően a tárgykört, s az abban megfogalmazott követelmények érvényesìtése kifejezetten a tagállami jogalkotás feladata. Ebben az esetben a „közösségi hűség‖ (loyalty) elve szerint a tagállamok kötelezettsége az, hogy jogalkotásukban és a jogalkalmazásuk során segìtsék a közösségi célok elérését, tartózkodjanak minden olyan intézkedéstől, ami hátráltatja a közösségi kötelezettségek teljesìtését. A közösségi jog alkalmazása a tagállam valamennyi szervezetére (például a nemzeti parlamentek és kormányok mellett a bìróságokra és a helyi önkormányzatokra is) kötelezettséget ró, ami azt is feltételezi, hogy minden jogalkotással és jogalkalmazással felruházott szerv a feladatait a közösségi jog követelményeinek érvényesìtésére alkalmas módon kell hogy megvalósìtsa. A „közvetett hatály‖ (indirect effect / applicabilité indirecte) elvéből kiindulva a helyi önkormányzatoknak a jogalkotásuk és a jogalkalmazásuk során a hazai jogot az érintett közösségi jog rendelkezéseire tekintettel kell értelmezniük és alkalmazniuk.22 A fentiekkel kapcsolatban azonban nagyon fontos rögzìteni, hogy az EK-szerződés szerint a tagállam jogsértő cselekvésének, illetve mulasztásának kell tekinteni azt is, ha a jogsértő cselekedetet vagy mulasztást az autonóm szabályozási és igazgatási jogkörrel rendelkező helyhatóságok követik el. Tehát egy tagállam ilyen esetben nem hivatkozhat a belső jogán alapuló feladat- és hatáskörmegosztásra, s az Európai Bìróság előtt az eljárást az adott tagállammal szemben folytatják le a közösségi jog megsértése miatt.23 Tekintettel arra, hogy a Maastrichti Szerződés lehetővé tette azt is, hogy az Európai Bizottság a közösségi jogsértés megállapìtása mellett – a Bizottság indìtványa alapján – pénzbìrságot is kiszabjon arra a tagállamra, amelyik a bìróság ìtéletét követően nem hozza meg az abban megjelölt határidőig a szükséges intézkedéseket, ez az Európai Bìróság döntésének megfelelően az ország számára komoly anyagi következményekkel is járhat. S mivel – a fentiekkel összhangban már jelzett indokok szerint – az Európai Bìróság előtt a nemzeti kormányok felelnek a helyi önkormányzatok, helyhatóságok által elkövetett közösségi jogsértésekért is, ìgy az Európai Bìróság által kiszabott szankciókért való felelősség megosztását a helyi önkormányzatokkal csak a belső jogrend szerint érvényesìthetik. 24 Ilyen belső szabályozás Magyarországon nem létezik, a hazai alkotmányos és törvényi szintű jogszabályok nem térnek ki az ilyen konfliktusos helyzet feloldására. A kifejtettek miatt indokolt lehetne az alkotmányban annak az elvi rögzìtése, hogy ha közösségi jog megsértésére a helyi önkormányzat jogalkotói mulasztása következtében kerül sor, akkor a központi jogalkotó szervek közül valamelyiknek joga legyen ezt a mulasztást pótolni, amely mindaddig hatályban marad, amìg a helyi önkormányzat nem hozza meg a szükséges intézkedést. Vagyis, ha a helyi képviselő-testület a hatáskörébe tartozó helyi közügyben a közösségi jogból eredő jogalkotási kötelezettségének az előìrt határidőben nem vagy nem megfelelően tett eleget, akkor a Kormány jogosult legyen – kétharmados törvényben meghatározott eljárás keretében – az önkormányzati szabályozást rendelettel pótolni, s amennyiben a helyi képviselő-testület a jogalkotási kötelezettségének megfelelően eleget tett, akkor a saját rendeletét köteles legyen hatályon kìvül helyezni.25 Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok szabályozáshoz fűződő alkotmányos jogát érintő kérdésről van szó, ezért ennek az intézkedési lehetőségnek kivételesnek és cél 346 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER hoz kötöttnek kell lenni, azaz a központi jogalkotás ebben az esetben sem jelentheti a helyi szabályozáshoz kapcsolódó jogok „kiüresìtését‖, illetve az annak keretében megvalósìtandó ún. kötelező önkormányzati feladat általános érvényű „visszaruházását‖ a központi kormányzatra. Az Európai Unió számára sem közömbös, hogy milyen a döntéseinek előkészìtését és végrehajtását végző tagállam közigazgatása. A közösségi döntéshozatal szorosabban egymáshoz fűzi a részt vevő közigazgatásokat, megsokasodnak a személyes és intézményi kapcsolatok. A felmerülő problémáknak a tagországok közigazgatásai közötti közös megoldása, az ebből fakadó összehangolt gyakorlat kialakìtása, az uniós intézmények saját működését érintő reformok megtervezése és végrehajtása, továbbá az uniós jogszabályok végrehajtását szabályozó jogi normák kölcsönösen hatnak egymásra, melyek eredőjeként beszélünk az „Európai Közigazgatási Térség‖ kialakulásáról. A magyar közigazgatás a rendszerváltozással összhangban a rendszerkereteket megváltoztató átalakuláson ment át. Ez az egy évtizede tartó folyamat alapvetően sikeres volt és méltán váltott ki elismerést nemzetközi körökben, például az OECD-n belül is.26 Mindez persze nem azt jelenti, hogy az átalakulási folyamat végére értünk volna, de Magyarország kétszintűközigazgatási és önkormányzati rendszere alkalmas a közös és közösségi politikák alkalmazására. Az Európai Unió jelenlegi és jövőbeni fejlesztési politikáihoz kapcsolódva különösen a területfejlesztési politika (regional policy) terén vetődött fel az illeszkedés kérdése tágabb értelemben, valamennyi csatlakozó országban, ìgy Magyarországon is. Ezzel összefüggésben a közigazgatási rendszer korszerűsìtéséről szóló kormányprogramok olyan fejlesztési régiók kialakìtását célozták meg, amelyek alkalmasak a területfejlesztési és egyéb ágazati fejlesztési programok megvalósìtásának, valamint az európai uniós támogatások fogadásának hatékony előkészìtésére, koordinálására, a szükséges döntések decentralizált meghozatalára. Tehát az európai uniós csatlakozással összefüggésben fontos a megfelelő méretű és funkciójú területfejlesztési régiók kialakìtása, adekvát teret adva a térségi tervezésnek, programozásnak és az állami források (esetleg nemzetközi források) hatékony elosztásának. Ugyanakkor önmagában a csatlakozás miatt Magyarországon nem kell a kialakult régiókban feltétlenül önkormányzati tìpusú testületeket létrehozni, de az alkotmányozás keretében ez kitűzhető a demokratikus kormányzás céljaként, és a regionális területfejlesztési intézményrendszer alapját képezheti ennek. A területfejlesztési régiókban viszont feltétlenül ki kell épìteni az államigazgatási egységeket is, hiszen ezt indokolja az EU által is megkövetelt ésszerű igazgatás megszervezésre. Továbbá a közigazgatás modernizációja, hatékonyságának és eredményességének igénye miatt célszerű az adminisztratìv régiók továbbfejlesztése is. A jelenlegi rendszer megtartásának vagy az elképzelhető változásoknak a megìtélésekor azonban nem lehet kizárólagos kiindulási pont az Európai Uniótól megszerezhető támogatások mértékének mérlegelése. Egy ország hosszú távra szóló területi beosztása nem alapulhat egy változó közösségi támogatási rendszer középtávra (7 év) szóló döntésén. Területfejlesztési és főképp közigazgatási funkcióval felruházott régiók eredményes működéséhez fontos, hogy azok a társadalom, gazdaság és a fizikai környezet valóságos térbeli szerveződéséhez igazodjanak. Az EU-támogatásokpraktikus szempontjai mellett a térszerkezet valóságban létező szerveződését kell meghatározó alapnak tekinteni, és olyan régióhatárok meghatározására kell kìsérletet tenni, melyek nemcsak jogi értelemben vett entitást jelentenek, hanem a társadalmi, gazdasági vagy akár táji jellemzők és/vagy térbeli kapcsolatrendszerek alapján is létező térszerveződési egységek. A valódi régiót a soktényezős társadalmi-gazdasági kohézió, a regionális identitástudat, valamint az érdemi kompetenciával és önállósággal rendelkező regionális intézmények rendszere fogja tartós egységbe. E többkomponensű folyamat kétségkìvül nagyon szigorú kritériumokat tartalmaz, amelyeknek a területegységek csak hosszú történelmi fejlődés eredményeként tudnak eleget tenni. A szervezési-statisztikai-fejlesztési tìpusú régiólehatárolás jogszabályban történő megjelenìtésénél figyelembe kell venni, hogy ugyan a jelenleg érvényben lévő tervezési-statisztikai régiók lehatárolását az Országgyűlés által elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepció rögzìti, és ezt a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 1999. évi módosìtása megerősìtette, a régióelhatárolás egyértelmű törvényi megjelenìtése nem történt meg. A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 2004. évi módosìtása lehetőséget adott erre, mivel rögzìtette, hogy a területfejlesztési régiók lehatárolását külön törvényben kell rögzìteni. Az európai uniós csatlakozás a magyar közigazgatás szerkezete, szabályozása szempontjából tulajdonképpen nem tesz szükségessé kötelező alkalmazkodást. Az uniós álláspont szerint az államon belüli hatalmi szerkezet, ezen belül a közigazgatás formálása nemzeti belügy. A közigazgatást illetően annak ellenére nincs kötelező közösségi norma, hogy a nemzeti igazgatási struktúrák kölcsönös függőségben működnek, s a bel- és igazságügyi politika számos eleme első pilléres közpolitika lett, hiszen ez alapvetően nem az első pillérhez tartozó regionális politika, hanem a harmadik pillér részeként megjelenő bel- és igazságügyi politika terrénuma. Kétségtelen ugyanakkor, hogy az Európai Unió egyik alapvető jelentőségűvé vált szervezési elve, a szubszidiaritás, ugyancsak a polgárokhoz közeli kormányzást favorizálja. 347 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER Elsősorban az Európa Tanács kereteiben megszületett bizonyos dokumentumok, a helyi önkormányzati és regionális charták, határozott állásfoglalást tartalmaznak a tagállamok – ìgy az EU-országok – decentralizálásának ösztönzése érdekében. Ennek figyelembevételével az Európa Tanács mellett működő Európai Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusának (CLRAE) Régiók Kamarája 2002. június 4-én megtartott ülésén értékelte a magyarországi regionális demokrácia állapotát, s ebben azt rögzìtette, hogy „Magyarország jelenlegi, rendkìvül összetett közigazgatási és területi hatósági rendszere a szubszidiaritás tekintetében nem felel meg teljes mértékben a regionális demokrácia követelményének‖. A regionális demokrácia továbbfejlesztése érdekében a dokumentum azt is ajánlja, hogy a regionális önkormányzati struktúrák kialakìtásához választani kell a megyei vagy a területfejlesztési régiók szintje között.27 Erre már csak azért is szükség lenne, mert jelenleg még a megyei önkormányzatok sem felelnek meg mindenben a régiókkal szemben támasztott európai követelményeknek. Az Európai Régiók Gyűlése 1996 decemberében fogadott el egy nyilatkozatot a regiona- lizmusról, majd többéves előkészületek után elkészült a Regionális Önkormányzatok Európai Chartája (Charta) az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Európai Kongresszusa keretében. Ezek a dokumentumok meghatározzák a régiókkal szembeni tartalmi és formai követelményeket, amelyek követését ajánlják a ratifikáló államoknak, miután az Európa Tanács legmagasabb fórumai konvencióként elfogadják.28 A Charta szerint a régiókat, azok alapvető önkormányzati jogait alkotmányos elismerésben, illetve védelemben kell részesìteni. A továbbiakban ezt részletezve rögzìti, hogy határaik hozzájárulásuk nélkül nem változtathatók meg, jogaik védelmében bìrósághoz fordulhatna, tevékenységük felett csak utólagos törvényességi ellenőrzés gyakorolható. A régió fogalmát is megadja a dokumentum: az állam legnagyobb területi egysége, amelyik a helyi önkormányzatok és a központi állam között helyezkedik el, és választott testülettel rendelkezik. A régióknak saját és átruházott feladataik megvalósìtásához megfelelő szabályozási és végrehajtási eszközökkel kell rendelkezniük. A régiókat általános hatásköri felhatalmazással kell ellátni a szubszidiaritás elvét követve, mind a településekkel, mind a nemzeti állammal való viszonyrendszerben. Külön megemlìti a Charta a régiók helyi önkormányzatok irányában betöltendő finanszìrozási kiegyenlìtő szerepét, az interregionális együttműködés, határon túli kapcsolatok jelentőségét. Kiköti a régiók részvételi jogát az őket érintő nemzeti döntéshozási eljárásban, különböző módozatokat ajánlva erre. Deklarálja a régiók részvételi jogát az európai intézményekben és a nemzetközi kapcsolatok alakìtásában. A régiókat megilleti a szervezetük önálló alakìtásának joga, de mindenképpen rendelkezniük kell egy közvetlenül választott testülettel és egy végrehajtó orgánummal. A Charta a regionális demokrácia egyik lényeges feltételeként rögzìti a finanszìrozási önállóság keretében az adómegállapìtási és -kivetési jog biztosìtását. Megemlìtendő, hogy a Chartához képest az Európai Régiók Gyűlésének a regionaliz- musról szóló nyilatkozata (Nyilatkozat) bizonyos kérdésekben sokkal radikálisabb, bár sok vonatkozásban teljesen azonos a szöveg. Előìrja például, hogy a párhuzamosságok elkerülése érdekében a dekoncentrált közigazgatásból a megfelelő személyi és pénzügyi forrásokat át kell adni a választott testületeknek. Felsorolja a Nyilatkozat a legfontosabb regionális kompetenciákat: regionális gazdaságpolitika, területfejlesztés és lakáspolitika, telekommunikáció és közlekedési infrastruktúra, energiapolitika és környezetvédelem, mezőgazdaság és halászat, oktatásügy minden szinten, egyetemek, kutatás, kultúra és média, közegészségügy, turizmus, szabadidő, sport, rendőrség és közrend. Fontos követelménynek minősül, hogy a bevételek szétosztásának elveit alkotmányos vagy törvényi norma kell hogy meghatározza. A Nyilatkozat részletesen foglalkozik az EU és a régiók kapcsolatával, kifejezetten arra törekedve, hogy egyre szélesebb körben és egyre több garancia mellett érintkezhessenek a régiók közvetlenül az európai intézményekkel, különösen, ami a támogatásokat illeti. Az is megfogalmazódik, hogy az Európai Parlament megválasztásakor a régiókat kell a választókerületi beosztás alapjául tenni. A fenti követelmények, illetve törekvések figyelmeztetnek arra, hogy a regionalizálás folyamata átfogóan érinti a teljes állami és önkormányzati igazgatást, a hatásköröket, finanszírozást, mindezek alkotmányos alapjait. Ez a feladat lényegesen több és más, mint a területfejlesztési régiók megerősítése, nem is oldható meg a regionális politika mint közpolitika dimenzióján belül, hanem egész állami-politikai berendezkedésünket érinti. A megye, illetve régió közötti választás nem egyszerűen területszervezési, területfejlesztési, igazgatásszervezési, hanem alapvetően politikai kérdés, a hatalom centralizációjának, decentralizációjának kérdése, amely ebből a szempontból alkotmányos szabályozás kérdése is. A tagállamok helyi önkormányzatai nem csak passzìv alanyai a közösségi döntéshozatali eljárásoknak, s különösen a közösségi jogalkotásnak. Alapvető érdeke a helyi önkormányzatoknak, hogy befolyásolni tudják a közösségi döntéshozatali mechanizmust, s a közösségi jogalkotásban érvényesìteni tudják sajátos – adott esetben a nemzeti tagállam érdekeitől eltérő – szempontjaikat. Természetesen az Európai Unióban a nemzeti kormányok játszanak meghatározó szerepet a döntéshozatali eljárásokban, de a helyi önkormányzatok képviselői is

348 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER bekapcsolódhatnak e folyamatokba a különböző intézményeken keresztül közvetlenül, illetve a nemzeti kormányokkal való együttműködés alapján közvetett módon. 29 Az Európai Unió döntéshozatali rendszerében – az évtizedek intézményi fejlődésének következtében – a Bizottság, a Tanács és a Parlament „triumvirátusának‖ együttműködésére alapozva születnek meg a közös döntések, valósul meg a közösségi jogalkotás. A legtöbb közösségi politikát meghatározó kérdésben ma a döntések kezdeményezése az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik, s a Bizottság javaslatáról az Európai Parlament meghallgatása és bevonása után – a Parlamenttel közösen vagy egyedül – dönt az Európai Unió Tanácsa, esetenként kikérve a Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizottsága nem kötelező hatályú véleményét. Ebben a döntéshozatali rendszerben a helyi önkormányzatok elsősorban a Régiók Bizottsága útján vehetnek részt közvetlenül – a konzultációs jog érvényesìtése keretében – a helyi önkormányzatokat is érintő közös európai kérdések eldöntésében, a közösségi jog megalkotásában. 30 A Maastrichti Szerződés értelmében az Európai Unió döntéshozó szerveinek a Régiók Bizottságával kötelezően konzultálni kell, mielőtt regionális érdekeket érintő döntéseket hoznának. A Régiók Bizottsága véleményét kötelező kikérni az oktatást, a kultúrát, a szakképzést, az ifjúságot, a közegészségügyet, a transzeurópai hálózatokat, a gazdasági és szociális kohéziót érintő területeken, valamint különösen a határon átnyúló együttműködést érintő ügyekben, de a testület saját kezdeményezése alapján is megvizsgálhat egyéb, a települési (lokális) és a területi (regionális) önkormányzatokat érintő kérdéseket. Az EK-szerződés által meghatározott ügyekben a véleménykérés az adott közös döntés elfogadásának, a közösségi jogszabály megalkotásának érvényességi feltétele. A konzultációs jog keretében kialakìtott testületi álláspont jogilag nem köti a döntéshozó szerveket, bár azokat a döntések nagyobb legitimációja, a döntéshozatali eljárás „demokratikus deficitjének‖ csökkentése érdekében rendszerint figyelembe veszik. A Régiók Bizottságába (COR) az egyes tagállamok az EK-szerződésben foglaltak szerint delegálhatnak képviselőket. A testület tagjait (valamint az azonos számú helyetteseiket) az Európai Unió Tanácsa egyhangú határozattal nevezi ki négyéves időszakra a tagállam javaslata alapján. A jelöltek kiválasztása a tagállamok belsőjogrendje szerint történik, s ugyancsak a nemzeti jogszabályok határozzák meg azt is, hogy a települési (lokális) és a területi (regionális) önkormányzatok milyen arányban képviseltethetik magukat az adott tagállam számára rendelkezésre álló keretben.31 Magyarországon a jelöltállìtás belső szabályait a Kormány az önkormányzatok országos érdekvédelmi szervezeteivel közösen úgy alakìtotta ki, hogy az önkormányzatok maguk állapìtják meg ajelöltek nevét, s ezt a Kormány minden esetben elfogadja, s ìgy továbbìtja a döntéshozó szervezet felé. A magyar önkormányzatoknak ezen keresztül formálisan is módjuk van az Európai Unió döntéshozatali rendjébe való bekapcsolódásra. A COR képviselőinek a tevékenységét a magyarországi régiók brüsszeli irodája segìti. Látható, hogy az Európai Unió jövőjét, fejlődését meghatározó kérdésekben – az Európai Parlament szerepének fokozatos felértékelődése ellenére – az Európai Unió Tanácsa, azaz a tagállamok kormányai a fő döntéshozók. Ennek megfelelően a többi tagállamidöntéshozó, jogalkotó intézmény például a parlament vagy a helyi önkormányzatok) csak a kormányon keresztül, közvetetten tud bekapcsolódni az Európai Unió közös döntéshozatali rendjébe, a közösségi jogalkotás folyamatába.32 Mindez feltételezi, figyelemmel az Amszterdami Szerződés jegyzőkönyvében foglaltakra, hogy a tagállamok a saját belső jogalkotási és döntéshozatali rendjüket is a részvételi demokrácia, a participációs politikai kultúra követelményeinek megfelelően alakìtsák ki. Ez igényli, hogy a tagállamok belső szabályozása tegye lehetővé a közösségi döntések előtt a nemzeti álláspontok kialakìtásába, valamint a közösségi döntések végrehajtásába a tagállami törvényhozó, illetve önkormányzati érdek-képviseleti szervek bekapcsolását. Arra azonban, hogy melyik tagállam hogyan oldja meg ezeket a feladatokat, nincs általános norma, vagyis az egyes tagállamok az európai uniós ügyek nemzeti koordinációját saját alkotmányos berendezkedésüknek, politikai tradìcióiknak megfelelően szabályozzák.33 A fentiek figyelembevételével az alkotmányban és az önkormányzati törvényben nem kerültek rögzìtésre – hasonlóan az Országgyűlés és a Kormány együttműködésének szabályaihoz – a helyi érdekek becsatornázásával, a Kormány és a helyi önkormányzatok érdekszövetségeivel való együttműködés rendjével kapcsolatos szabályok a közösségi intézményekben képviselt magyar álláspont kialakìtásával összefüggésben. A Kormány azonban – figyelemmel a helyi önkormányzatok alkotmányos pozìciójára – azt a gyakorlatot alakìtotta ki, hogy a helyi önkormányzatokkal közösen, az országos önkormányzati érdekszövetségekkel együttműködve alakìtja ki az Európai Unió intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselt nemzeti álláspontot azokban a kérdésekben, amelyek a helyi önkormányzatok hatásköreit érintik vagy egyéb módon azok érdekeire hatással bìrnak. Az európai uniós csatlakozással egyidejűleg – függetlenül a tételes alkotmányos és törvényi rendelkezések hiányától – kialakult az a működési rend a Régiók Bizottsága és az Európai Parlament magyar képviselői, valamint a kormányzati szereplők között, amely lehetővé teszi azt, hogy a Kormány az Európai Unió döntéseit előkészìtő tárgyalások során összehangolja az álláspontját a Régiók Bizottsága, valamint az Európai 349 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER Parlament magyar képviselőivel az önkormányzatokat is érintő kérdésekben. Ugyancsak folyamatosan adnak tájékoztatást a kormányzati szervek az Európai Unió döntéseiről, a közösségi jogszabályokról – a közösségi döntések hazai végrehajtása érdekében – a helyi önkormányzatok, illetve azok érdek-képviseleti szervei számára. Lényeges garanciát azonban az önkormányzatok számára ezekben a kérdésekben az alkotmányos és a magas szintű törvényi szabályozás adhatna.34

11. Jegyzetek 1. Például Franciaországban minden települési önkormányzat egységes fogalma a község. Párizs is község. 2. Lásd Nagy Endre: A centralisták és a municipalisták vitája. Magyar Közigazgatás, 1991. 11. 3. Lásd részletesen: Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Budapest, 1976, Akadémiai Kiadó. 4. Beér János: A helyi tanácsok kialakulása és fejlődése Magyarországon (1945-1960). Budapest, 1962, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 5. Sári János: A tanács végrehajtó bizottsága és tisztségviselői. Budapest, 1979, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó; Verebélyi Imre: A tanácsi önkormányzat. Budapest, 1987, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 6. 55/1994. (XI. 10.) AB határozat. 7. Szente Zoltán: A helyi területi önkormányzatok alkotmányos szabályozásának elvei de lege ferenda. Magyar Közigazgatás, 1994. 6-7. 8. Dr. Fürcht Pál: A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének egyes kérdéseiről. Magyar Közigazgatás,1994. 12. 9. Lásd például a Magyar Közigazgatás 1994. júniusi-júliusi, 2000. szeptemberi, 2001. márciusi és szeptemberi tematikus számait, továbbá A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozása. (Szerk.: Verebélyi Imre.), Budapest, 1996, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó; Verebélyi Imre: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció. Magyar Közigazgatás, 2000. 9-10.; Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer.BudapestPécs, 1997, Dialóg-Campus; Régió, közigazgatás, önkormányzat. (Szerk.: Szigeti Ernő.) Budapest, 2001, Magyar Közigazgatási Intézet; Pálné Kovács Ilona: Regionális politika és közigazgatás. Budapest-Pécs, 2001, Dialóg-Campus. 10. Dr. Kara Pál: A köztársasági megbìzotti intézmény, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok tevékenysége. Magyar Közigazgatás, 2001. 2. 11. Dr. Kökényesi József: Az önkormányzati tulajdon egyes kérdései. Magyar Közigazgatás, 1995. 12. 12. Dr. Kiss László: Jogállam – jogalkotás – önkormányzatok. Pécs, 1998. „Jegyzők dokumentumtára‖ 12. 151167. o. 13. Dr. Fürcht Pál: Az önkormányzati társulási törvényről. Magyar Közigazgatás, 1998. 3.; Dr. Szabó Lajos: Az önkormányzatok társulásai. Magyar Közigazgatás, 1994. 3. 14. Dr. Bekényi József: A helyi önkormányzatok többcélú kistérségi támogatásáról. Magyar Közigazgatás,2005. 11. 15. Lásd 37/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 249. o. 16. Lásd 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 71. o. Részletesebben lásd Az Alkotmány magyarázata.Budapest, 2003, KJK-Kerszöv, 469-492. o. 17. A feladatokról, hatáskörökről és a szervezetről részletesen szól Az önkormányzati rendszer magyarázatacìmű kötet (Szerk.: Verebélyi Imre.) Budapest, 1999, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 18. A települések és helyi önkormányzatok száma megyénként (2006. október 1-jei állapot)

350 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER

19. A megye a magyar önkormányzat rendszerben. (Szerk.: Csefkó Ferenc.) Pécs, 1992, MTA Regionális Kutatások Központja; Zongor Gábor: A lebegő megye. Társadalmi Szemle, 1991. 12. 20. Ilyen megoldást tartalmaz néhány tagállam alkotmánya azzal, hogy – többek között – például a szubszidiaritás tiszteletben tartását követeli meg az Európai Uniótól (lásd német és portugál alkotmány). 21. Lásd 104/86. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország (1988) EBHT 1799 (1817. o.); 74/86. sz. ügy, Bizottság kontra Németország (1988) EBHT 2139 (2149. o.); C-101/91. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország (1993) EBHT I-191 (206. o.). 22. A hatósági jogkörben eljáró önkormányzati szervek egyben az Európai Unió tagállamában a közösségi jog „közvetlen végrehajtói is, s ebből eredően az adott tárgykört érintő közösségi jog normáit kell alkalmazniuk, ami adott esetben magában foglalja a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogszabályok félretételé- nek a kötelezettségét is. A magyar önkormányzati rendszerben a jegyzt és a polgármesteri hivatal ügyintézője mellett kivételesen a polgármester (megyei közgyűlés elnöke) is elláthat – az önkormányzati feladatain kìvül – törvényben, illetve a törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben meghatározott államigazgatási feladatokat és hatósági jogköröket, s ebben az esetben a képviselő-testület nem utasìthatja, és a döntését nem bìrálhatja felül (lásd az Alk. 44/B. §-át, valamint az Ötv. 7. §-át). 23. Lásd a 77/69. sz. ügy, Bizottság kontra Belgium (1970) EBHT (237. o.). 24. Belgiumban például a törvényhozó és a végrehajtó hatalom funkciói az alkotmány szerint megoszlanak a szövetségi állam szervei, valamint a nyelvi közösségek és a régiók között, s amennyiben a nyelvi közösség vagy 351 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER a régió nemzetközi kötelezettségének elmulasztása a szövetségi kormányt terhelt pénzbìrságot von maga után, akkor a szövetségi állam jogosult minden ezzel kapcsolatos költséget áthárìtani a mulasztó intézményre. 25. Hasonló megoldást alkalmaz például az osztrák alkotmány a tartományok, valamint a belga alkotmány a régiók és a szövetségi állam alkotmányos helyzetére, amikor a helyi jogalkotók nem tesznek eleget a közösségi jogból eredt kötelezettségeiknek. 26. Vö. Regulatory Reform in Hungary. Paris, 2000, OECD; Territorial Reviews: Hungary. Paris, 2001, OECD. 27. Lásd Ajánlás a magyarországi regionális demokrácia állapotáról. (Elfogadta a Régiók Kamarája a 2002. június 4-ei ülésén.) Önkormányzat, 2002. július-augusztus (29-30. o.). 28. Vö. Balázs István: Az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Igazgató Bizottsága ülésének állásfoglalása a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről a tagországok önkormányzati rendszerében. Magyar Közigazgatás, 1994. 1-2., valamint Kurucsai Csaba: A Regionális Önkormányzatok Európai Chartája előélete és elfogadott változata főbb rendelkezései. Magyar Közigazgatás, 1998. 6. 29. A tagállami és az európai uniós intézményekkel való kapcsolattartásban lényeges, hogy a közvetlen és a közvetett lobbizás mellett ma már egyre jobban felértékelődik a formális mellett az informális lobbizás szerepe is, amelyben különösen fontos szerepe van a brüsszeli irodáknak, valamint a különböző önkormányzati hálózatoknak (például EUROCITIES, LOGON) vagy lobbiszervezeteknek (például CEMR/ CCER). 30. A Maastrichti Szerződés 203. cikke ugyanakkor lehetővé teszi, hogy a föderatìv államok regionális kormányzatainak a miniszterei is képviselhessék az adott tagállamot – a tagállam belső jogrendje szerint meghatározott módon – az Európai Unió Tanácsában az olyan szabályozási jogkörökben, ahol a nemzeti jog szerint a regionális kormányzati szint rendelkezik jogalkotási hatáskörrel. (Ilyen rendelkezéseket tartalmaz például a német és az osztrák szövetségi alkotmány, valamint hasonlóan fogalmaz az intézmények reformjáról szóló 1980-ban elfogadott belga jogszabály.) 31. E tekintetben meglehetősen vegyesek a tagállamok kiválasztási szempontjai, s gyakori az egyes kormányzati szintek közötti vita a képviselet arányosságát illetően. Arra is láthatunk példát, hogy a települések nem közvetlenül, hanem az országos érdekszövetségeik útján tudják képviseltetni magukat a testület nemzeti delegációjában a regionális szint mellett (például Ausztria esetében), illetve van, ahol nem szintenként történik a jelölés (például az Egyesült Királyság és Svédország esetében). 32. Ez ma még akkor is ìgy van, ha a helyi önkormányzati lobbicsoportok részéről megfigyelhető egy határozott törekvés arra, hogy közvetlenül is kapcsolatokat épìthessenek ki az európai uniós intézményekkel, illetve az Európai Régiók Bizottsága ajánlásában külön is felhìvja az Európai Bizottság figyelmét a helyi önkormányzatok szövetségeivel való „szisztematikus dialógusra‖ minden olyan esetben, amikor a helyi önkormányzatok kompetenciájába tartozó kérdés szabályozását készìti elő a döntéshozó szervezet. Vö. Draft COR Opinion on the Role of Regions and Local Authorities in European Integration. Rapporteur: Lord Tope, 2002. október 23. Brüsszel. 33. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Harmadik bővìtett kiadás. Budapest, 1999, Magyar Országgyűlés, 79. o. 34. Hasonló tartalmú rendelkezéseket tartalmaz például az osztrák alkotmány, amely a tartományok egységes álláspontjának képviseletét kötelezően ìrja elő a szövetségi kormány számára az Európai Unióban a tárgyalások és a szavazások során, valamint a településeket érintő ügyekben kötelezővé teszi a szövetségi kormány előzetes konzultációját a helyi önkormányzatok szövetségeivel. Ugyanakkor arra is láthatunk példát, hogy a tagállami szabályozás – figyelemmel a nemzeti sajátosságokra – a Régiók Bizottságában a helyi önkormányzatokat reprezentálók számára ìr elő előzetes egyeztetési kötelezettséget a kormánynak a más európai intézményekben képviselt álláspontjával összefüggésben (lásd Franciaország esetét).

352 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. fejezet - 19. A BÍRÓSÁG Fűrész Klára 19.1. A BÍRÓI IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS FOGALMA 19.1.1. Az igazságszolgáltatási tevékenység tartalma 19.1.2. Az igazságszolgáltatási tevékenység fajtái 19.1.3. Az igazságszolgáltatás szervezeti meghatározottsága 19.1.4. Az igazságszolgáltatás tágabb értelemben 19.2. AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS ALKOTMÁNYOS ALAPELVEI 19.2.1. Az alapelvek funkciója 19.2.2. A bìrói függetlenség elve Az ìtélkező bìró függetlensége • A bìrósági szervezet üggetlensége • A hivatásos bìró személyes függetlensége 19.2.3. Az igazságszolgáltatás bìrói monopóliumának elve Az alapelv tartalma • A közigazgatási bìráskodás • A szabálysértési bìráskodás • A közigazgatáshoz kapcsolódó kvázi bìráskodás • A jogszolgáltatás egyéb formái 19.2.4. Az igazságszolgáltatás egységének elve A bìróság előtti egyenlőség elve • A törvényes bìróhoz való jog egyenlőségének elve • A bìrósági szervezet egységes felépìtésének elve • Egység az ìtélkezésben, az ìtélkezési gyakorlat egységességének követelménye 19.2.5. A társasbìráskodás, az ülnökök részvételének elve Az alapelv tartalma • Bìrói tanács – egyesbìró • Ülnökök a bìrói tanácsban 19.2.6. A bìrósági tárgyalás nyilvánosságának elve 19.2.7. Az anyanyelv használatának elve 19.2.8. Az ártatlanság vélelmének elve 19.2.9. A védelem joga és az ügyvédség A védelem joga mint alanyi jog • A képviselethez való jog • Az ügyvédi képviselet 19.2.10 A jogorvoslati jogosultság elve A jogorvoslati jog mint alanyi jog • Jogorvoslat alanyi jog nélkül • A jogorvoslat érvényesülésének szervezeti feltételei 19.2.11 A tisztességes eljárás elve A pártatlanság elve • Az ésszerű határidő követelménye • Az igazságosság elve 19.3. A BÍRÓSÁGOK SZERVEZETE ÉS HATÁSKÖRE 19.3.1. A bìrósági szervezet sajátosságai 19.3.2. A helyi bìróság

353 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

19.3.3. A megyei bìróság 19.3.4. Az ìtélőtábla 19.3.5. A Legfelsőbb Bìróság A Legfelsőbb Bìróság hatásköre • A Legfelsőbb Bìróság szervezete 19.4. A BÍRÓSÁGOK IGAZGATÁSA 19.4.1. A bìróságok igazgatásának általános kérdései 19.4.2. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Az OIT szervezete • Az OIT feladatai és hatásköre • Az OIT működése 19.4.3. A bìrói vezetők 19.4.4. A bìrói testületek A bìrói testületek rendszere • A bìrói testületek hatásköre 19.4.5. A bìrósági dolgozók

1. 19.1. A BÍRÓI IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS FOGALMA Az igazságszolgáltatás alkotmányos fogalmát három alkotóelemének: a tevékenység tartalmának, a tevékenység fajtáinak, valamint a tevékenység szervezeti meghatározottságának vizsgálatán keresztül mutatjuk be.

1.1. 19.1.1. Az igazságszolgáltatási tevékenység tartalma Az igazságszolgáltatási funkció elkülönült közhatalmi funkcióként történő megjelenése történetileg a montesquieu-i hatalommegosztás elméletére vezethető vissza. Az igazságszolgáltatási funkció gyakorlásának letéteményesévé történetileg és napjainkban egyaránt a közhatalmat megosztó és elválasztó klasszikus hatalmi triász részét képező bìrói hatalom vált. Az igazságszolgáltatási tevékenység tartalmának meghatározása során a jogrendszer, a jogérvényesülés, a jogalkalmazás kategóriáit kell kiindulópontnak tekinteni. A jogrendszer (mint egy adott ország hatályos jogszabályainak összessége) társadalmi-politikai rendeltetését akkor tölti be, ha a jogszabályokban meghatározott jogalkotói akaratot annak cìmzettjei – a természetes és a jogi személyek – végrehajtják, vagyis megfelelően cselekszenek, a jogszabály előìrásainak megfelelő magatartást tanúsìtanak. Számtalan tényezőre visszavezethetően azonban ez az ún. önkéntes jogkövetés nemegyszer elmarad, emiatt a közhatalom a jogszabályok végrehajtásának kikényszerìthetőségéről is köteles gondoskodni. A jogszabályok előìrásainak megfelelő magatartás kikényszerìtése az állami jogalkalmazói tevékenység során valósìtható meg. A konkrét jogsértéseket megállapìtó, illetőleg a jogvitákat eldöntő állami jogalkalmazás hatalmi jellegű tevékenység, mivel a jogszerűség helyreállìtásáról, a jogvédelemről, a joghátrány kiegyenlìtéséről a közhatalom erejével intézkedik. A modern államiság keretei között az állami jogalkalmazói tevékenység hivatásszerűen, a kizárólagosság igényével – tehát az állampolgári önbìráskodás tilalma mellett – végzett jogászi szaktevékenység. Alkotmányjogi nézőpontból ugyanakkor e jogalkalmazói tevékenységnek meghatározott társadalmi követelményeket is ki kell elégìtenie, amelyek elsődleges célja, hogy az állami jogalkalmazás során a közhatalom ereje, hatalmi fölénye az állampolgárral szemben ne érvényesülhessen. A jogállami hatalomgyakorlás olyan jogalkalmazói tevékenységet igényel, amelyben az érintettek helyzetét nem a hatalom birtoklása, hanem kizárólag a jogi norma ereje határozza meg. A jog általános társadalmi funkciójából következően az igazságszolgáltatással mint jogalkalmazással szemben is megfogalmazódik továbbá az a követelmény, hogy a jogalkalmazói döntés a jogszerűsége mellett igazságos is legyen.

1.2. 19.1.2. Az igazságszolgáltatási tevékenység fajtái 354 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

Az igazságszolgáltatási tevékenység fajtái az alkotmánynak a bìróságok feladatai meghatározására vonatkozó szabályai alapján különìthetők el: „A Magyar Köztársaság bìróságai védik és biztosìtják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, ajogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.‖ [Alk. 50. § (1) bek.] Az igazságszolgáltatási tevékenység fajtái hagyományosan a büntető és a polgári igazságszolgáltatás. A büntető és a polgári igazságszolgáltatás materiális értelemben, anyagi és eljárási jogi normáit illetően lényegesen különbözik egymástól. A büntető igazságszolgáltatás során a bűncselekmények által okozott jogsérelem megállapìtásával és a preventìv (egyéni, valamint általános) célzatú szankció kiszabásával, illetve (szükség esetén külön intézetekben történő) végrehajtásával az állam büntetőhatalma valósul meg. A büntetőeljárás folyamata a büntetőügy megindìtásától kezdve, egészen annakjogerős befejezéséig tart, beleértve a különleges eljárásokat és a rendkìvüli jogorvoslatokat is. A fejlődés során a büntető igazságszolgáltatás anyagi és eljárási szabályai (például fiatalkorú elkövetők elleni eljárás, katonai eljárás) erősen differenciálódtak. A polgári igazságszolgáltatás során a (természetes és jogi) személyek jogvitái eldöntésével, valamint a jogsérelem (döntően anyagi) reparálásával a legszélesebb értelemben vett magánjogi életviszonyok (vagyoni és személyi jogok) rendjének helyreállìtása valósul meg. A fejlődés részben a belső differenciálódásban (például házassági, apasági és származás iránti, a végrehajtási perek, a fizetési meghagyási eljárás stb.), részben a bìrósági hatáskörök kiterjesztésében jelent meg. A polgári igazságszolgáltatás tárgya a polgári ügy, tehát minden olyan ügy, amit a bìróság a polgári eljárásjog szabályai szerint tárgyal és bìrál el. Így lett polgári ügy a társadalombiztosìtási, a sajtó- vagy a munkaügyi per. Ily módon tartozik a polgári igazságszolgáltatásba az olyan közjogi természetű jogviták elbìrálása, mint például a magyar állampolgárság fennállásával, az egyesülési és a gyülekezési joggal, a pártok megszűnésével és gazdálkodásával, a helyi önkormányzatok határozataival kapcsolatos jogviták. A hagyományos értelemben vett igazságszolgáltatási tevékenység már a XIX. század második felétől kibővül a közigazgatási határozatok felülvizsgálatával, az ún. közigazgatási bìráskodással: „A bìróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.‖ [Alk. 50. § (2) bek.] A közigazgatási bìráskodás során az egyedi közigazgatási hatósági határozatok törvényességének vizsgálatán keresztül a végrehajtó hatalom működése kerül bìrósági kontroll alá. Történetileg ismert olyan szabályozás, amely szerint a közigazgatási bìróságok az egyedi határozatok mellett a helyi rendeletek törvényességét is ellenőrizhetik (normakontroll). A közigazgatási bìróság szervezetét illetően többféle formában jöhet létre: történeti tapasztalatok szerint a különbìrósági forma a szervezet hatékony működését megfelelően biztosìtotta, de jól funkcionálhat az egységes bìrósági szervezeten belül is. A hazai polgári fejlődésben a közigazgatási bìráskodás mindkét formája ismert, a fejlődés korai szakaszán mint különbìróság, az 1989. évi rendszerváltást követően pedig az egységes bìróság részeként került a bìrósági szervezetbe. (A közigazgatási bìráskodást a továbbiakban az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelveivel összefüggésben vizsgáljuk.) Az igazságszolgáltatási tevékenység fajtáinak sorát elemezve ki kell térni a XX. század első harmadában Európában önálló szervként is létrejött alkotmánybìráskodási tevékenységre. Az önálló alkotmánybìráskodási tevékenység tartalmát tekintve általában kettős jellegű: egyrészt alapjogi bìráskodás, amelynek során az alapvető (alkotmányos) jogok védelmét igazságszolgáltatási tevékenységként garantálja; másrészt alkotmányossági felügyeleti tevékenység, amelyet normakontroll során, meghatározott jogi eszközök felhasználásával (beleértve a jogszabály megsemmisìtését) gyakorol. Az alkotmánybìráskodás igazságszolgáltatási vagy alkotmányvédő szerv jellegét a két tevékenységi kör egymáshoz való viszonya határozza meg. Ahol az alkotmánybìráskodás során az alapjogi jogvédelemmel szemben a normakontroll válik a fő funkcióvá, ahol meghatározó módon nemcsak a végrehajtó, hanem a törvényhozó és a helyi önkormányzati hatalom jogi normái alkotmányszerűségének – a megsemmisìtés lehetőségét is biztosìtó – vizsgálata folyik, ott az alkotmánybìráskodás mint a jogszabályokat alakìtó (negatìv jogszabályalkotó) tevékenység jelenik meg. Az alkotmánybìráskodás jellegének megìtélése a tudományos viták tárgya. 1 Általánosan elfogadott nézetek szerint a magyarországi alkotmánybìráskodás egyértelműen elkülönìthető az igazságszolgáltatási tevékenységtől. Az Alkotmánybìróság a rendes bìróságoktól eltérően nem foglalkozik egyedi jogviták eldöntésével. A jogszabályok megsemmisìtésére és érvénytelenìtésére vonatkozó alkotmánybìrósági jogosìtvány szintén túlmutat a bìróságok hatáskörén, hiszen ez utóbbiak a jogszabályok vonatkozásában kizárólag azok alkalmazhatóságáról határozhatnak. 355 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

(Az alkotmánybìráskodás jellegének meghatározásával a tankönyv 16. fejezete foglalkozik.)

1.3. 19.1.3. Az igazságszolgáltatás szervezeti meghatározottsága Az igazságszolgáltatási funkció ellátása sajátos szervezetet igényel. A bìróság az a szerv, amely az igazságszolgáltató tevékenységet gyakorolja és gyakorolhatja. A bìróság nem egyszerűen egy szervezet, hanem a bìrói hatalom megtestesìtője. A bìrói hatalom lényeges ismérveit a hatalommegosztás elmélete határozza meg. A bìrói hatalom megìtélésében azonban nem a hatalommegosztásra vonatkozó tudományos nézetek fejlődésének, hanem sokkal inkább az eredetnek, a gyökereknek van jelentősége. Bibó István által is megerősìtve megállapìthatjuk, hogy a hatalommegosztás elméleti atyjának, Montesquieu-nek zseniális meglátásai a harmadik hatalmi ág tekintetében alig vesztettek érvényükből.2 Montesquieu felismerte a bìrói hatalom lényegét, sajátos természetét, amikor részben „igazi‖, részben pedig „nem igazi‖ hatalomként definiálta. A bìróság az állami hatalommegosztásnak ugyanis olyan sajátos ágazata, ahol a fő funkció gyakorlása során a hatalmi tényezőket tudatosan háttérbe kell szorìtani. A bìróság „igazi‖ hatalom abban az értelemben, hogy – a bìróság a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól elkülönült önálló hatalmi ág az előzőektől különböző funkcióval, és e funkció – az igazságszolgáltatás – ellátására alkalmas független szervezettel; – a bìrói döntésnek formáját és tartalmát illetően közhatalmi ereje van. A közhatalmi erő formai oldalról azt jelenti, hogy az egyes bìrói határozatokban a szuverén nyilvánul – meg (minden bìró a Magyar Köztársaság nevében hirdeti ki ìtéletét). A közhatalmi erő tartalmi oldalról pedig azt jelenti, hogy a jogerős bìrói döntés hatását illetően a jogi norma erejével (res iudicata) egyenlő, végrehajtása hatalmi eszközökkel kikényszerìthető. A bìróság „nem igazi‖ hatalom a törvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz képest abban az értelemben, hogy – a bìróság az életviszonyok tartós átalakìtásában, amely érdekütköztetés és érdekegyeztetés eredménye, nem vesz részt. A bìróságok nem alkothatnak jogi normát, mert a jogszabályok megalkotása és azok végrehajtása (alkalmazása) „egy kézbe kerülve‖ a szabadság, a demokrácia sérelmét jelentené; 3 – a bìróság a napi (párt)politikai harcoknak sem részese. A bìróság nem része a kormányzatnak, nem része a parlamenti csatározásoknak, nem lehet sem vesztese, sem győztese (párt)politikai küzdelmeknek; – a bìróságot nem terheli és nem terhelheti politikai felelősség – a végrehajtó hatalomtól eltérően – a törvényhozás felé, s nincs – a parlamenti képviselőktől eltérően – általános társadalmi felelőssége sem, ezért a bìróságot az Alkotmánybìróság semleges hatalomként értelmezi; – a hatalommegosztásnak a fékek és egyensúlyok rendszereként történő felfogásában a bìróságnak nem lehet szerepe, illetve ha erre mégis van törvényalkotói törekvés (például a közigazgatási vagy az alkotmánybìráskodás esetén), akkor azt már az igazságszolgáltatási funkción túlmutató tevékenységként kell értékelni. Montesquieu munkásságának további tanulsága, hogy a hatalommegosztás elméletét, benne a bìrói hatalom lényegét nem önmagáért vizsgálta, hanem meghatározott társadalmi követelmények megvalósìtási eszközéül szánta. Az emberi és polgári szabadság megvalósulásának megkérdőjelezhetetlen garanciája a hatalom megosztásának és azon belül a független bìróság igazságszolgáltató tevékenységének alkotmányos szabályozása. A klasszikus követelmények töretlen továbbélését azok jogállami újraszabályozása mutatja, valamint az a tény, hogy a hatalommegosztás elméletének és gyakorlatának történeti változásai abìrói hatalmat nem érintették, sőt az újabb és újabb jogvédelmi szervek eredetüket szintén a bìrói hatalomra vezetik vissza. Az igazságszolgáltatás tehát: olyan egyedi jogvitát véglegesen eldöntő, egyéni jogsérelmet megállapìtó és azt helyreállìtó (joghátrányt kiegyenlìtő) közhatalmi tevékenység, amely állami jogalkalmazás útján, a törvényesség, az eljárásban érintett személyek jogainak tiszteletben tartása mellett megvalósìtja az általános jogvédelem rendszerét. Az igazságszolgáltatás mint tevékenység büntető-, polgári és közigazgatási bìráskodásra tagozódik. Szervezeti értelemben az igazságszolgáltatás a hatalommegosztás rendszerében a bìrói hatalom kizárólagos megtestesìtője, bìróság és igazságszolgáltatás egymást feltételező fogalom, amelyben kifejeződik a szervezet és a funkció egysége.

356 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

1.4. 19.1.4. Az igazságszolgáltatás tágabb értelemben Az igazságszolgáltatás szervezeti értelemben a bìrói igazságszolgáltatással egyenlő. A bìrói döntéshozatali folyamatot megelőzően és követően az érdemi döntés előkészìtésében, illetve a jogerőssé vált döntés végrehajtásában azonban más, nem bìrói szervek (rendőrség, ügyészség, ügyvédek, bìrósági végrehajtók, a büntetés-végrehajtás szervei) is részt vesznek. Ismertek azok a nézetek, amelyek szerint e szervek és személyek magával a bìrósággal együtt részei az igazságszolgáltatásnak, legalábbis az ún. tágabb értelemben vett igazságszolgáltatásnak. Mivel e szervek tevékenysége között garanciális szempontból nagyobb az eltérés, mint az azonosság, a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatás fogalma alkotmányjogi nézőpontból nem egységes. E szervek tevékenysége (vádképviselet, a védelem jogának ellátása stb.) jelentőségének elismerése mellett a bìrói igazságszolgáltatás garanciáinak érvényesülése érdekében nem a hasonlóságot, hanem az eltéréseket kell hangsúlyozni. Az ügyészséget, az ügyvédséget, a rendőrséget, a bìrósági végrehajtókat és a büntetés-végrehajtás szerveit közös elnevezéssel igazságügyi szerveknek hìvjuk. Az igazságügyi szervek alkotmányos rendeltetésének megismerését nem együttes, hanem elkülönült vizsgálatuk szolgálja a leghatékonyabban. 4

2. 19.2. AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS ALKOTMÁNYOS ALAPELVEI 2.1. 19.2.1. Az alapelvek funkciója a) Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei az igazságszolgáltatási funkció ellátásának, a bìrósági szervezet felépìtésének és működésének olyan alkotmányos követelményei, amelyek alapján épül fel és működik a bìróság alkotmányos rendszere. Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei történetileg kialakult, nemzetközi emberi jogi deklarációkkal is megerősìtett egyetemes értékek, amelyeknek az emberi és az állampolgári jogok védelmét biztosìtó bìrói igazságszolgáltatásnak meg kell felelnie. A XIX. század második felében kialakult és az európai követelményeknek is megfelelő magyar polgári rendszer (1869:IV. tv.) meghatározó elemei több megszakìtással, az 1989. évi rendszerváltozást követően – éppen a történeti gyökereknek köszönhetően – rövid idő alatt újraéledtek. Az 1989. évi alkotmány, valamint az igazságszolgáltatásról rendelkező alapvető törvények mind a hagyományos, mind a nemzetközi egyezményekben megfogalmazott legújabb követelményeket tartalmazzák. b) Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei elkülönìthetők mind a jogrendszer általános elveitől, mind pedig a szakjogági elvektől. A jogrendszer általános elvei (például az alkotmányosság, a törvényesség, a jogállamiság elve) közül alkotmányjogi nézőpontból azokat kell külön is kiemelni, amelyek (például a törvényesség, az egyenjogúság elve) az igazságszolgáltatással összefüggésben új tartalommal egészülnek ki. Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei között azonos megnevezéssel és az eljárásijogok rendeltetésének megfelelő tartalommal (büntető- és polgári peres) eljárási jogi alapelvek is megjelennek. Az eljárási jogi alapelveknek az alkotmányjogba történő beemelésével – lényegük érintetlenül hagyása mellett – az igazságszolgáltatási alapelvek körét teljessé lehet tenni. Az eljárási jogokban is megfogalmazódó és jogi normává átalakuló alapelvek pedig garanciális szempontból jelentősek, mivel esetleges megsértésük eljárási jogi következményeket (például az ìtélet hatályon kìvül helyezését) von maga után. Az igazságszolgáltatás alkotmányos követelményeit a nemzetközi emberi jogi deklarációk [Emberi jogok egyetemes nyilatkozata (1948), Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966), Az emberi jogok európai egyezménye (1950)] új oldalról közelìtették meg azáltal, hogy a bìrósághoz fordulás jogát a mindenkit megillető emberi jogok körébe sorolták. A bìrósághoz fordulás jogának emberi joggá válása nem maradhat következmények nélkül a szabályozás számára, ezért a jövőben meg kell határozni: milyen legyen az emberi jogok általános garanciájává felértékelődött bìrói hatalom? A nemzetközi deklarációk tiszteletben tartása jegyében az alkotmányozó ma még nem tesz többet, mint hogy a bìróságra vonatkozó szabályokat kettéosztja. A bìrói szervezetről rendelkező fejezet hagyományos módon szabályozza a bìrói hatalmat, a bìrósághoz fordulás jogának mint emberi jognak a részjogosìtványait pedig az alapvető jogokról és kötelességekről szóló fejezet 57. §-a deklarálja. A bìrósághoz fordulás alkotmányos jogának további részjogosìtványai közé az ártatlanság vélelme [57. § (2) bek.], a 357 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

büntetőeljárásban a védelem joga [57. § (3) bek.], a bűnösség és a bűncselekmény törvényhez kötöttsége, a nulla poena sine lege, nullum crimen sine lege elve [57. § (4) bek.], valamint a jogorvoslati jogosultság [57. § (5) bek.] tartozik. c) Az alkotmány által felállìtott modell alapján az igazságszolgáltatás alapelvei az alábbiak szerint csoportosìthatók: – a bìrói függetlenség elve, – az igazságszolgáltatás bìrói monopóliumának elve, – az igazságszolgáltatás egységének elve, – a társasbìráskodás, az ülnökök részvételének elve, – a bìrósági tárgyalás nyilvánosságának elve, – az anyanyelv használatának joga, – az ártatlanság vélelmének joga, – a védelem joga és az ügyvédség, – a jogorvoslati jogosultság elve, – a tisztességes eljárás elve. Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelveinek ilyen csoportosìtása az általánosan elfogadott követelményeknek felel meg, amely természetesen nem zárja ki az alapelvek más szempontok szerint történő osztályozásának lehetőségét.5

2.2. 19.2.2. A bírói függetlenség elve Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei között nem állìtható fel rangsor, azok egységes rendszert alkotva teremtik meg a bìrói igazságszolgáltatás alkotmányos garanciáit. Ez alól csupán a bìrói függetlenség képez kivételt, amely nem egyszerűen alapelv, hanem az igazságszolgáltató tevékenység lényegi eleme: függetlenség nélkül a bìróság nem bìróság. Szervezet és funkció egységéből következően mind a szervezet felépìtése, mind a funkció gyakorlása feltételezi a függetlenség követelményeinek érvényesülését. A bìrói függetlenség követelményét tehát alkotmányjogi garanciák egymással összefüggő rendszere alkotja, amely rendszert részben az ìtélkező bìró, részben a bìrósági szervezet, részben a hivatásos bìró személyes függetlensége szempontjából kell megvizsgálni. AZ ÍTÉLKEZŐ BÍRÓ FÜGGETLENSÉGE • „A bìrák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve.‖ [Alk. 50. § (3) bek.] Az idézett szabályozás Montesquieu-t követve 1831 óta ismert az európai polgári alkotmányfejlődésben, amikor a mintaalkotmányként ismert belga alkotmány felvette szabályai közé. A bìrói függetlenség ilyen megfogalmazása az ìtélkező (egyesbìró vagy bìrói tanács tagjaként eljáró) bìró függetlenségére utal. A bìrói függetlenség követelménye történetileg az ìtélkező bìró függetlenségét jelentette, a függetlenség komplex garanciarendszere később, a jogállami hatalomgyakorlás folyamatában alakult ki. A bìrói függetlenség garanciarendszerében a középponti helyet napjainkig az igazságszolgáltatási funkciót ellátó, ìtélkező bìró foglalja el, a garanciák bővülése, a bìrósági szervezettel és a bìró személyével kapcsolatos újabb törvényi biztosìtékok megjelenése végső soron az ìtélkező bìró függetlenségének érvényesülését szolgálja. A törvénynek való alávetettség • Az ìtélkező bìró függetlenségének meghatározó eleme a függés, nevezetesen a törvényeknek (a jogszabályoknak) való „alárendeltség‖: a bìrói jogalkalmazás, az ìtélkezési eljárás jogszabályfüggő, abìró a jogszabályok szerinti eljárásra jogosult és egyben kötelezett is, felelőssége kizárólag jogszabályhoz kötött. Az ìtélkező bìró eljárásának jogszabályhoz kötöttsége következményeit illetően a kontinentális jogrendszerben azt jelenti, hogy tevékenysége ún. deklaratìv jogalkalmazás, a bìró kizárólag a „jog‖ megállapìtására, de nem annak megalkotására jogosult. A törvénynek alávetett bìró jogi normát nem alkothat, a jogalkotás korrekcióját normaalkotás útján nem végezheti el. A bìró a jogalkalmazás során élhet a jogszabály-értelmezés gazdag eszköztárával, mintegy életre hìvhatja a statikus normát, de ennek során nem

358 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

juthat el odáig, ahol már új életviszonyok kialakìtására kerülne sor. A magyar jogforrási rendszer – az európai kontinentális jogrendszerhez hasonlóan – nem ismeri el forrásai között a bìró alkotta (precedens) jogot. A bìrói jogalkotás tilalmának deklarálásával egyidejűleg azonban létre kellett hozni azokat az intézményeket, amelyek a bìró által észlelt jogszabályi ellentmondásokat alkot- mányszerűen feloldják. Magyarországon kifejezett jogszabályi rendelkezések hiányában négy évtizeden keresztül az a gyakorlat honosodott meg, hogy törvénysértő norma észlelése esetén – az eljárás felfüggesztése mellett – a bìróság szignalizációs joggal élt a jogszabályt kibocsátó szerv felé. Az 1984. évi I. törvény által létrehozott és 1985-1989 között működő Alkotmányjogi Tanács a jogszabályok ellentmondásai feloldására csupán részleges megoldást kìnált. 6 1990-től nyìlik lehetőség arra, hogy – jogállami megoldásként – a jogalkotás ellentmondásainak alkotmányos feloldására az Alkotmánybìróság közreműködését (normakontroll kezdeményezése) lehessen igénybe venni: „A bìró – a bìrósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybìróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban lévő ügy elbìrálása során olyan jogszabályt vagy állami irányìtás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli.‖ [Abtv. 38. §(1) bek.] Az Alkotmánybìróság tehát az a szerv, amelynek hatáskörében legális lehetőség van a bìrói eljárásban észlelt jogszabályi ellentmondások kiküszöbölésére. Az Alkotmánybìróság – eddigi gyakorlata szerint – azonban a jogszabályi hierarchia megsértésének helyreállìtását általában nem, illetőleg csak akkor vállalja, ha a törvényi ellentmondások alkotmányellenesség kialakulásához vezetnek [35/1991. (VI. 20.) AB határozat]. Az Alkotmánybìróság 1991-ben megfogalmazott és azóta is követett gyakorlata azt eredményezi, hogy a jogszabályi ellentmondások nagy részének feloldása a bìróságra marad. Mivel a bìróságnak nincs törvénykezdeményezési hatásköre, az ellentmondás feloldására nem a jogszabályalkotás, hanem – újabb ellentmondások teremtésével – a jogszabályok alkalmazása, a bìrói gyakorlat (az ún. bìró alkotta jog) területén kìnálkozik lehetőség. Függetlenség és felelősség • Az ìtélkező bìró függetlenségének további meghatározó eleme a függetlenség abban az értelemben, hogy a törvényeknek (a jogszabályoknak) való alávetettségen túl a bìróval szemben minden más függés kizárt. A törvény ezzel összefüggésben ìgy fogalmaz: „A bìrák függetlenek, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ìtélkezési tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasìthatók.‖ (Bszi. 3. §) Az ìtélkező bìró függetlenségének biztosìtása érdekében a törvényalkotó nemcsak az utasìtás, hanem a befolyásolás tilalmáról is rendelkezik. Az ìtélkező tevékenység befolyásolásának tilalmát oly módon biztosìtja, hogy feltárja az esetleges befolyásolás lehetőségeit. A befolyásolás az ìtélkező tevékenység sajátosságával, a bìró szabad mérlegelési jogával összefüggésben vetődhet fel, miszerint a bìrói döntés nemcsak a jogszabályokon alapul, hanem minden egyedi döntés a bìró szaktudását, meggyőződését is tükrözi. A bìrói döntésben ezentúl a bìró személyisége által determinált nem jogi elemek is megjelennek, amelyeket a bìrói függetlenség jogilag meghatározott (korlátozott) garanciarendszere nem képes érzékelni. A törvényalkotó az előzőekre tekintettel az ìtélkező bìró függetlenségének és felelősségének jogi garanciái közé beépìti a befolyásolás visszautasìtásának kötelezettségét. E szabály hatására az ìtélkező bìró függetlensége új követelménnyel egészül ki: a bìrónak nemcsak függetlennek kell lennie, hanem függetlennek is kell látszania: „A bìró a döntés befolyásolására irányuló minden kìsérletet köteles elhárìtani és arról a bìróság elnökét tájékoztatni.‖ [Bjj. 26. § (2) bek.] Az ìtélkező bìró függetlenségével összefüggésben felmerül az ìtélkező tevékenységéért való felelősség kérdése. Az egyedi határozatok felett, amelyeket a bìró a jogszabályok szabad mérlegelésével, valamint meggyőződése alapján hozott – kizárólag belső szakmai kontroll gyakorolható. E szakmai kontroll a jogorvoslati eljárás. A jogorvoslati eljárás szintén igazságszolgáltatás, tehát bìrói tevékenység, amelynek során a bìrósági szervezet belső függetlenségének biztosìtásával az első fokon eljáró bìróság határozatát egy másik, a másodfokú bìróság felülvizsgálhatja. A jogorvoslati eljárás nem teremt alá-fölé rendeltséget a bìróságok között, tárgya nem az első fokon eljáró bìró felelőssége, hanem egy újabb eljárás kapcsán az igazságszolgáltatási funkció kiteljesedése. Az igazságszolgáltatási funkció gyakorlásának alkotmányos követelménye szerint a másodfokú eljárás önálló eljárás, az ügy teljes felülvizsgálatát és új határozat meghozatalát jelenti. Az ìtélkező bìró függetlenségéből következően az első fokon eljáró bìró személyes felelőssége határozatának hatályon kìvül helyezésével vagy megváltoztatásával kapcsolatban nem vethető fel. A politikai függetlenség • A rendszerváltást követően az alkotmány az ìtélkező bìró jogi függetlensége mellett az ìtélkező bìró politikai függetlenségét is deklarálja oly módon, hogy felállìtja a párttagság, valamint a politikai tevékenység tilalmát. [Alk. 50. § (3) bek.]

359 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A pártpolitikai függetlenségként megfogalmazott politikai függetlenség az alkotmánynak az állami, a közhatalom gyakorlására vonatkozó elveire vezethető vissza, amelyek a hatalommegosztás garanciájaként mind a hatalmi koncentrációt, mind a pártpolitikai szervezetek közhatalmi tevékenységét hivatottak megakadályozni: „A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányìthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.‖ [Alk. 3. § (3) bek.] A bìró párttagságának, valamint a párttagságtól függetlenül bármiféle politikai tevékenységének alkotmányos tilalma a bìrói hatalom semlegességének kérdését veti fel. A semlegesség értelmezéséhez a bìrói hatalom jellegének a bevezetőben történt meghatározását (a bìróság „nem igazi‖ hatalom) a következőkkel kell kiegészìteni: A bìrói hatalom lényegéből következően – akár eltiltjuk a bìrákat a párttagságtól, akár nem – mentes a pártpolitikai küzdelmektől, a bìróság közvetlenül nem, kizárólag a jogszabályok közvetìtésén keresztül részese a közhatalomnak. A jogrendszer hatalmi-politikai meghatározottsága mellett ugyanakkor az állami jogalkalmazás nem lehet semleges, legalábbis abban az értelemben, hogy a jogszabályok jogállami követelmények szerint történő alkalmazása, végrehajtása azok céljaival történő azonosulást tételez fel. A bìróság sem lehet tehát semleges az alkotmányos célokat megvalósìtó jogrenddel szemben, de tevékenységéből a pártpolitikai befolyást a jog minden eszközével ki kell zárni. A bìróságnak mindenfajta pártpolitikától és pártbefolyásolástól mentesnek és ebben az értelemben semlegesnek kell lennie.7 A BÍRÓSÁGI SZERVEZET FÜGGETLENSÉGE • A bìrósági szervezet függetlenségének vizsgálatával kapcsolatban abból kell kiindulnunk, hogy a hatalommegosztás rendszerében minden hatalmi ág önálló, elkülönült szervezettel rendelkezik. A bìrói hatalom funkciójának, az igazságszolgáltatásnak a gyakorlása azonban a bìróságnak az állami szervezetben elfoglalt helyét illetően az önállóságon, az elkülönültségen túl új követelményként a szervezeti függetlenség igényét is felveti. A szervezeti függetlenség szükségességét a bìrói hatalom jellege határozza meg. Ahogyan azt már bemutattuk, a bìróság nem „igazi‖ hatalom, nem része a kormányzatnak, az életviszonyok alakìtásában, a jogalkotásban nem vesz részt. A hatalommegosztás mint kölcsönös kontroll, mint fékek és egyensúlyok rendszere nem érvényesülhet a bìrói hatalom felett, az igazságszolgáltatási funkció egyetlen eleme sem lehet más hatalmi ág kontrolljának tárgya. Ezzel szemben a bìróság más hatalmi ágak (elsősorban a végrehajtó hatalom) több szervének határozatát felülvizsgálva (például a közigazgatási bìráskodás során) olyan széles ellenőrzési funkciót gyakorol, amelyen keresztül magának a hatalommegosztásnak is garanciájává válik. A bìróság szervezeti függetlensége az ìtélkező bìró függetlenségéhez képest nem korlátlan. A bìrói hatalom szervezeti értelemben a közhatalom része, amely a hatalom megosztásával egyidejűleg a működés fenntartása érdekében együttműködést igényel. A bìróság és más hatalmi ágak együttműködése azonban nem általában, hanem nevesìtett feladatokban: a szervezet létrehozásában, a működés személyi és dologi feltételeinek biztosìtásában jelenik meg. E korlátok mellett a szervezeti függetlenség akkor tartható fenn, ha azok jogilag (az alkotmány és törvény által) szabályozottan és a feltétlenül szükséges mértékre szorìtkozva jelennek meg. A szervezeti függetlenség korlátai az ìtélkező bìró függetlenségét természetesen nem érinthetik. A bìrósági szervezet függetlensége érvényesülésével összefüggésben az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány (az igazságügyért felelős miniszter) jogosìtványait vizsgáljuk. Az Országgyűlés és a bìróság • a) A bìrósági szervezetre és működésre vonatkozó törvényeken keresztül a törvényhozó hatalomnak, az Országgyűlésnek általános értelemben vett elsődlegessége fejeződik ki a bìrósággal szemben, amely azonban semmiféle szervezeti kapcsolatot nem teremt a két hatalmi ág között. A bìrói hatalom kizárólag törvénytől való függése ugyanakkor a függetlenség garanciája abban az értelemben, hogy a szervezeti felépìtés egész rendjét, a működés anyagi és eljárási jogi, valamint gazdasági feltételeit kizárólag törvény határozhatja meg. Az Országgyűlés a bìróságokkal kapcsolatban egyedi határozatot akkor alkot, amikor a Legfelsőbb Bìróság elnökének megválasztásáról dönt. Az alkotmány ezzel a szabályozással a közjogi tisztségviselők sorába emeli a Legfelsőbb Bìróság elnökét. Alkotmányjogi nézőpontból a Legfelsőbb Bìróság elnöke nem pusztán a bìrósági vezetők egyike, nem egyszerűen valamely bìrói kinevezéshez kötött vezetői feladatokat ellátó megbìzatás, hanem nevesìtett alkotmányjogi státus. A Legfelsőbb Bìróság elnökének alkotmányjogi státusa az Országgyűléstől való alkotmányjogi függésen túl a bìrói hatalom függetlenségét is kifejezi. A Legfelsőbb Bìróság elnökének a bìrósági szervezeten belüli felelősségre vonása alkotmányjogi státusával nem egyeztethető össze.

360 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A Legfelsőbb Bìróság elnökének alkotmányjogi státusából következően jogállásának és felelősségének külön szabályozására lenne szükség. Jogállásra és felelősségre vonatkozó szabályok azonban sem az alkotmányban, sem a bìrósági törvényben nem találhatók. Az alkotmány ide vonatkozó rendelkezései rendkìvül szűkszavúak, csak az elnök megválasztásának eljárási szabályairól rendelkeznek, amit a házszabály a szavazás titkosságának előìrásával egészìt ki: „A Legfelsőbb Bìróság elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bìróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Legfelsőbb Bìróság elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.‖ [Alk. 48. § (1) bek.] A Bszi. a Legfelsőbb Bìróság elnökére vonatkozóan külön szabályokat nem tartalmaz, pedig az alkotmány (a megválasztást illetően) határozott különbséget tesz a Legfelsőbb Bìróság elnöke és a hivatásos bìrák között. Ezzel szemben a bìrósági törvény az elnököt – hallgatólagosan – besorolja a bìrósági vezetők sorába, és legfeljebb mint a vezetőkre vonatkozó általános szabályok alól való kivételt emlìti: „A bìrósági vezetői állást – a Legfelsőbb Bìróság elnökének kivételével – pályázat útján kell betölteni.‖ [Bszi. 71. § (1) bek.] Kérdéses, hogy a Legfelsőbb Bìróság elnöke megválasztásának egyéb feltételeire alkalmazhatók-e a bìrósági törvény szabályai. A Legfelsőbb Bìróság elnöke megbìzatásának megszűnésével kapcsolatban a szabályozás hiányosságai még szembetűnőbbek. A Legfelsőbb Bìróság elnökével szemben, aki nem kinevezett, hanem választott, alkotmányjogi státusú vezető, a bìrósági vezetői tisztség megszűnésének szabályait ugyancsak aggályos lenne alkalmazni. Az elnök felelősségének szabályait – az előzőekből következően – pedig az alkotmányban kellene rendezni. Az alkotmányozó „hallgatásából‖ – a rendszerváltást megelőző alkotmánybeli szabályozás tagadásának szándéka által is megerősìtve – azt lehet megállapìtani, hogy a Legfelsőbb Bìróság elnöke az Országgyűlés felé még jogi felelősséggel sem tartozik: a megválasztás tényén túl az Országgyűlésnek nincs felelősségre vonási joga,a Legfelsőbb Bìróság elnökének pedig nem kell felelnie(nem kell beszámolnia, nem kell tájékoztatást adnia) a plénum előtt. A köztársasági elnök és a bìróság• A bìrósági szervezet és a köztársasági elnök kapcsolatrendszerét a köztársasági elnök kinevezési jogosìtványai képezik. Az elnöki hatáskörnek a bìrói függetlenséggel való összhangját egyrészt a köztársasági elnök alkotmányos funkciója, másrészt az elnök által gyakorolt jogosìtványok tartalma határozza meg. A köztársasági elnök mint az államszervezet demokratikus működésének, mint a hatalommegosztás fenntartásának garanciája a bìrói függetlenség tiszteletben tartásának legmegfelelőbb szerve. Ugyanakkor az elnök kinevezési jogai – az Alkotmánybìróság követelményeinek megfelelően – megosztott jogkörök, az elnök döntését a törvényben meghatározott szervek javaslatai előzik, illetőleg alapozzák meg. A köztársasági elnök nevezi ki a Legfelsőbb Bìróság elnökhelyetteseit,valamint az összes hivatásos bìrót. Az elnöki kinevezési joghoz felelősségre vonási jog nem párosulsem az elnökhelyettesek, sem a hivatásos bìrák vonatkozásában. A kinevezési jogkörnek a köztársasági elnökhöz történő telepìtése egyúttal a személyi függetlenség egyik legjelentősebb alkotmányos garanciája. A köztársasági elnök a bìrósági szervezettel kapcsolatban – kivételesen – egyedi határozatot is hozhat. A bìróságok létesìtése, összevonása, megszüntetése, illetékességi területének meghatározása az Országgyűlés törvényben gyakorolt hatásköre. E hatáskörrel kapcsolatban illetik meg részjogosìtványok a köztársasági elnököt: „A közigazgatási határok megváltozása következtében a bìróság illetékességi területét – az Országos Igazságszolgáltatási Tanács javaslatára – a köztársasági elnök határozatban módosìtja.‖ [Bszi. 17. § (2) bek.] A bìróság és a Kormány• A bìrósági szervezet és a Kormány kapcsolatának szabályozása a legkorábbi időszaktól napjainkig a hatalommegosztás középponti kérdése, a bìróság szervezeti függetlenségének követelménye ugyanis éppen a végrehajtó hatalommal szemben fogalmazódott meg. A bìróság szervezeti függetlensége azonban a deklaráláson túl a végrehajtó hatalommal szemben – már Montesquieu felvetései, majd Bibó István hatalomelméleti kutatásai által megalapozott – külön garanciákatis igényel.8 Ennek oka, hogy a Kormány tevékenysége két vonatkozásban is érintheti a bìróságot. A Kormányt terheli egyrészt az igazságügyi politika kialakìtásának és végrehajtásának, másrészt a bìrói szervezet működéséhez szükséges személyi és dologi feltételek biztosìtásának a kötelezettsége. A hatalommegosztás rendszerében ezt a kormányzati kötelezettséget az igazságügyi igazgatással összefüggésben kìvánták teljesìteni, ezért általában az igazságügyért felelős minisztereket ruházták fel az igazságügyi igazgatással összefüggésben az ún. külső igazgatás jogával. A külső igazgatásnak kormányszervhez történő telepìtését elméletileg azzal lehet indokolni, hogy az igazságügyi igazgatás nem ìtélkezés, ellátása nem feltételezi bìrói szerv közreműködését, gyakorlása pedig megvalósìtható a bìrói függetlenség tiszteletben tartásával.

361 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A XIX. századi korai polgári fejlődés, valamint az 1989. évi rendszerváltozás egyaránt elfogadta a külső igazságügyi igazgatás gyakorlását az igazságügyért felelős miniszterhatáskörében.A fejlődés során az igazságügyért felelős miniszter igazgatási tevékenységébe tartozó ügyek száma csökkent, valamint hatásköre más (elsősorban bìrói testületi) szervek jogosìtványai által fokozatosan korlátozódott. Az 1989. évi alkotmánynak, illetőleg az 1989. évet követő törvényalkotásnak fel kellett ugyanakkor számolnia a korábbi hatalomgyakorlásból következő rendszert, amely olyan jogokat (mint például a működés általános felügyelete, a jogpolitikai elvek érvényesülésének az ìtélkezésben történő vizsgálata, a törvényességi óvás indìtványozása) telepìtett az igazságügyért felelős miniszter hatáskörébe, amelyek mellett a bìrói tevékenység befolyásolásának lehetőségét nem lehetett kizárni. A rendszerváltást követő évek törvényalkotását a bìróságok szervezeti függetlenségének kiépìtése jegyében az igazságügyért felelős miniszter jogainak korlátozása jellemezte.A szabályozás eredményeképpen olyan külső igazgatási rendszer jött létre, amelyet az Alkotmánybìróságkét határozatában is (1991-ben és 1993-ban) a hatalommegosztással és a jogállamisággal egyaránt adekvát megoldásként értékelt.9 A bìrósági szervezet függetlensége tehát az 1989 és 1997 közötti időszakban az igazságügyért felelős miniszternek a bìrósági önkormányzati jogok által korlátozott külső igazgatása mellett érvényesült. Az igazságszolgáltatás 1997. évi reformtörvényei azonban a bìróság és a Kormány kapcsolatát új alapokra helyezték. Az ún. külső igazgatás megszűnt, az igazságügyi igazgatás minden jogosìtványa a szervezeti autonómia megvalósulása jegyében a bìrósági szervezet részévé vált. Az igazságügyi igazgatás központi szerveként új szerv, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsjött létre. (Az OIT szervezetét, feladatait és hatáskörét a bìróságok igazgatásáról szóló rész tárgyalja.) Az igazságügyért felelős miniszternekaz igazságszolgáltatással kapcsolatos feladatai tehát alapjaiban megváltoztak. Meghatározóvá váltak a jogalkotási feladatok, amelyek a bìróság szervezetére és eljárására vonatkozóan rendeletalkotásból, valamint törvénytervezetek elkészìtéséből állnak. Jogalkotási feladataihoz korlátozott módon, de továbbra is felhasználhatja a bìrósági gyakorlat tapasztalatait, amelyeket az OIT bocsát rendelkezésére. A korábban az ún. külső igazságügyi igazgatás jogait gyakorló igazságügyért felelős miniszter jelenleg mint a 15 tagú OIT egyik – delegált – tagja vesz részt a központi igazgatási tevékenységben, és a többi taghoz hasonlóan, nevesìtett jogosìtvány nélkül gyakorolja a tagságból eredő jogokat. A HIVATÁSOS BÍRÓ SZEMÉLYES FÜGGETLENSÉGE • Az ìtélkező bìró, valamint a bìrósági szervezet függetlenségének áttekintését követően a bìrói függetlenség követelményeinek érvényesülését a hivatásos bìró helyzetéből kiindulva is meg kell vizsgálni. Az igazságszolgáltatási funkciót ellátó ìtélkező bìró főhivatásban,valamely bìrósági szinten, sajátos munkaviszonykeretei között végzi tevékenységét. A munkaviszony általános szabályai a munkaadó és munkavállaló között függési viszonyt hoznak létre, a két jogalany helyzetét nem a mellérendeltség jellemzi, a munkaadót a munkavállalóval szemben az utasìtási jogot is magában foglaló, jelentős jogosìtványok, az ún. munkáltatói jogok illetik meg, mìg a munkavállalót – jogai mellett – kötelezettségek és felelősség is terheli. A bìrói munkaviszonyra a munkajog általános szabályai nem alkalmazhatók,a munkavégzési kötelezettség tekintetében az általános szabályoktól lényegesen eltérő szabályozásra van szükség. A különbséget kifejezendő a bìrói munkavégzés szolgálati viszony keretei között történik. A bìró érdemi munkavégzése ugyanis maga az ìtélkező tevékenység, amely csak minden befolyástól függetlenül gyakorolható, amelyre a munkáltatói jogok nem vonatkozhatnak. A munkaviszonyból származó egyéb kötelezettségekkel összefüggésben is olyan, sajátos felelősségi rendszernek kell érvényesülni, amely szintén a munkáltatói jogok korlátozásával jár. Bár a bìrói megbìzatás keletkezése során még nem kell a függetlenséget biztosìtani, de olyan szabályokat kell kialakìtani, amely tekintettel van arra, hogy alkalmazásukkal bìrói tisztség jön létre. Abból következően, hogy a bìrói függetlenség személyi garanciái a megbìzatás egész időtartama alatt védik a bìrót, a megbìzatás megszűnése szintén kizárólag a törvénytől függő rendszer kialakìtását igényli, amelyben a megszüntetésre irányuló szubjektìv törekvésekkel szemben a bìrót is (bìrói) jogvédelem illeti meg. A hivatásos bìró személyes függetlenségének követelményét az előzőekből következően a megbìzatás keletkezésével, a szolgálati viszonyból származó jogokkal és kötelességekkel, a megbìzatás megszűnésével, a felelősségi rendszerrel, valamint a gazdasági függetlenséggel összefüggésben vizsgáljuk. A bìrói megbìzatás keletkezése• A bìrói megbìzatás keletkezésének történetileg két kinevezésés a választás. A történeti fejlődés tanulságai szerint a megbìzatás keletkezése személyes függetlenségét, ha annak eljárása biztosìtja a bìrói funkció ellátására kiválasztását, illetőleg annak keletkezési formája nem hoz létre közvetlen függőséget a

362 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

formája alakult ki: a akkor szolgálja a bìró alkalmas személyek bìró és a keletkeztető

19. A BÍRÓSÁG

szerv között. Az előzőekből az is következik, hogy megfelelő tartalmi követelmények biztosìtása mellett maga a forma (kinevezés vagy választás) elméletileg irrelevánssá is válhat.10 A rendszerváltás alkotmányozásának a kinevezési forma kizárólagosságamellett történő döntése azonban – az elmúlt negyven év hazai tapasztalatainak tükrében – egyidejűleg a választási rendszer tagadását is jelentette a kinevezéssel szemben. A magyar alkotmány ugyanis 1949-ben maradéktalanul elfogadta a szocialista koncepciót, és ennek megfelelően szabályozta a bìrák választásának, beszámolási kötelezettségének és visszahìvásának rendjét, amely azonban soha nem hatályosult. Az alkotmány hatálybalépésétől kezdődően huszonhárom évig kizárólag a Legfelsőbb Bìróság elnökét és a laikus bìrákat (a népi ülnököket) választották, a többi hivatásos bìró kinevezéssel nyerte el megbìzatását. Az 1972. évi alkotmányozás – a szocialista dogmatikának megfelelően – a választást mint formát fenntartotta, de tartalmában vegyes rendszert hozott létre. A kinevezés egyes elemei (például a megbìzás határozatlan időtartama) fokozatosan beépültek a rendszerbe, a megválasztás az igazságügyért felelős miniszter és az Elnöki Tanács megosztott hatáskörébe került, az igazságügyért felelős miniszter (igazgatási) jogosìtványai azonban a hivatásos bìrák jogi felelősségének kizárólagosságát nem biztosìtották, a felelősség a meg- választóhoz kapcsolódott. Az 1989. évi alkotmányozásra várt tehát akinevezési rendszer, valamint a kinevezéshez kapcsolódó garanciák, elsősorban az elmozdìtási és áthelyezési tilalmak kialakìtása. A hivatásos bìrák kinevezési rendjét – a köztársasági elnök jogkörének érintetlenül hagyása mellett – a Bjj. szabályozza. A törvény három évre szóló első kinevezésről,valamint az első kinevezést – meghatározott törvényi (szakmai alkalmassági) feltételek teljesìtése függvényében – követő második(és további), határozatlan idejű kinevezésrőlrendelkezik. A kinevezés meghatározott vagy határozatlan időtartama és a bìró jogállásaközöttösszefüggés mutatható ki annak ellenére, hogy a törvény a két státus között nem tesz különbséget. A három évre szóló első kinevezés alatt nem érvényesül az elmozdìtás tilalma, mint a bìrói függetlenségnek a kinevezéshez kapcsolódó garanciája, amelyet már az első magyar bìrósági törvény (1869:IV. tc.) is deklarált. A hatályos alkotmány a klasszikus terminológia helyett az elmozdìtás törvényhez kötöttségét hangsúlyozza. Aggályos minden határozott idejű kinevezés, mivel az a bìrói tevékenységet folytatni szándékozó bìró esetében elkerülhetetlenül a vezetőknek való megfelelést helyezi előtérbe. Az első kinevezés intézményét elsőként – még az igazságszolgáltatási reform előtt – a szakmai alkalmasság növelése, illetve az alkalmatlannak minősülő gyors és egyszerű eltávolìtása jegyében a Bsz. 1993-as módosìtása vezette be. A Bjj. – megismételve a korábbi szabályokat – a kinevezés feltételei közé (az első kinevezést megelőzően pálya-, a második kinevezést megelőzően szakmai) alkalmassági vizsgálatokat vezetett be. A törvény szerint meghatározott esetekben – az OIT javaslatára – már az első kinevezés is határozatlan időtartamú lehet. A bìrói kinevezés általános feltételeként a törvény a magyar állampolgárságot, a büntetlen előéletet, valamint a választójogosultságot jelöli meg. A bìrói kinevezés speciális feltételei: a jogi egyetemi végzettség, a jogi szakvizsga letétele, a vagyonnyilatkozat megtételének vállalása, valamint egy év munkavégzés bìrósági (vagy ügyészségi) titkárként vagy korábbi munkavégzés más jogi szakvizsgához kötött területeken. Az első bìrói kinevezés külön előfeltétele: pályaalkalmassági vizsgán való részvétel, illetőleg azon való megfelelés. A bìrói pályára való alkalmasság követelményéhez a Bjj. egészségi, fizikai és pszichikai alkalmasság oldaláról közelìt. A törvény szerint vizsgálni kell a bìrói munka végzését kizáró vagy számottevően befolyásoló egészségi okokat, valamint a bìró személyiségének intelligencia- és karakterjellemzőit. A Bszi. felhatalmazása alapján – az OIT egyetértésével – a bìrák és a bìrósági titkárok pályaalkalmassági vizsgálatának rendjét az 1/1999. (I. 18.) IM-EüM együttes rendelet szabályozza. Az IM-EüM együttes rendelet egyértelművé teszi, hogy a pályaalkalmassági vizsgálat általános orvosi vizsgálat, amely pszichiátriai és pszichológiai vizsgálatot is magában foglal: „A pszichológiai vizsgálat célja ajelölt személyiségének, intelligencia- és karakterjellemzőinek megállapìtása. Vizsgálni kell a pszichikai funkciókat, a személyiség dimenzióit és az érzékelést.‖ [3. § (2) bek.] A rendelet a vizsgálatok elvégzésére az igazságügyi szakértői állományba tartozó (orvos, pszichiáter, pszichológus) szakértőkből álló bizottságot jogosìtja fel. A vizsgálóbizottság szakvéleményében megállapìtja, hogy a pályázó nem szenved-e a bìrói munka végzését kizáró vagy számottevően befolyásoló betegségben, illetve személyiségének intelligencia- és karakterjellemzői alapján várhatóan képes-e a bìrói munka ellátására. A bizottság határozata ellen az ugyancsak igazságügyi szakértőkből álló felülvizsgáló bizottsághoz lehet fordulni. A bizottság határozata szakértői vélemény, amelynek alapján a pályaalkalmasság kérdésében az OIT határoz.

363 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A kinevezési eljárás (néhány kivételtől eltekintve) pályázathoz kötött. A pályázatokat a bìróság (a megyei bìróság, az ìtélőtábla, a Legfelsőbb Bìróság) elnöke ìrja ki. A bìróság elnöke meghallgatja a pályázót, beszerzi az illetékes bìrói testület javaslatát, majd saját javaslatával (mivel az elnököt a testület javaslata nem köti) felterjeszti az OIT-hoz. Az első kinevezés alatt szakmailag alkalmasnak nyilvánìtott bìró második (határozatlan idejű) kinevezéséhez nem kell pályázatot kiìrni. A kinevezési eljárás a bìrósági szervezeten belül az OIT előtt zárul. A bìrósági szervezeten belül a kinevezés meghatározó jogosìtványait az OIT gyakorolja: a pályázatot végső soron az OIT bìrálja el, amelynek során a felterjesztett (testületi, illetve elnöki) javaslatok nem kötik. Az elfogadott pályázatot ugyancsak az OIT terjeszti a köztársasági elnök elé. A köztársasági elnök a kinevezés során az OIT-előterjesztés törvénynek való megfeleléséről dönt. A szolgálati viszonyból származó jogok és kötelességek • A bìrói tevékenység ellátása hagyományosan munkaviszony keretében történik, amely 1990 óta a munkaviszony külön fajtájává, ún. szolgálati viszonnyá alakult át. A bìrói szolgálati viszony, a munkaviszony általános szabályaitól eltérően a munkavégzés és a bìrói hivatás összhangját fejezi ki. A szolgálati viszony szabályai megfelelő hátteret biztosìtanak a bìrói ìtéletben megjelenő közhatalom gyakorlásával járó széles döntési hatáskör, valamint a felelősség egyidejű érvényesülésének. A bìrói munkavégzés szabályai több-kevesebb következetességgel különbséget tesznek az ìtélkező, valamint az ìtélkezés érdemét nem érintő tevékenység között. Az ìtélkező tevékenység csak annyiban lehet a szolgálati törvény tárgya, amennyiben meghatározza, hogy a bìrót munkavégzési kötelezettség terheli, tehát igazságszolgáltatási feladatainak teljesìtését nem tagadhatja meg. Az ìtélkezés érdemét érinti továbbá a titoktartási kötelezettség, amely – más állami szolgálathoz képest – feltétlen, és a szolgálati viszonyán kìvül gyakorlatilag minden nyilatkozattételtől eltiltja a bìrót. A szolgálati törvény részletszabályai az ìtélkezés érdemét nem érintő tevékenységgel összefüggésben: – a vezetői intézkedések teljesìtésének kötelezettségéről, – az összeférhetetlenségi szabályokról és azok megszüntetésének kötelezettségéről, – a szolgálati viszonyból eredő, erkölcsi szabályoknak is megfelelő, valamint a bìrói tisztséghez méltó magatartás tanúsìtásáról, valamint – más munkaviszonyokhoz hasonlóan – a munkaidőről, a képzéshez való jogról, a szabadságról stb. rendelkeznek. Minden munkavégzésre irányuló jogviszonyból, ìgy a bìrói szolgálati viszonyból is, olyan munkáltatói jogosìtványok következnek, amelyek a munkavállaló felé kötöttséget, függést hoznak létre. A hivatásos bìrák személyes függetlenségének érvényesülése a munkáltatói jogok korlátozását és gyakorlásának megosztását egyaránt megköveteli. A munkáltatói jogok korlátozása azzal teljesül, hogy annak nem része a kinevezés és felmentés, valamint a fegyelmi jogkör. A munkáltatói jogok megosztásának érdekében, azok koncentrálódását elkerülendő a Bjj. munkáltatói jogokat telepìt az OIT-hoz, a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtábla, valamint a megyei bìróság elnökéhez, valamint a fegyelmi bìrósághoz egyaránt. A bìrói munka értékelése • A bìrósági vezetők munkáltatói jogának egyik legjelentősebb része a bìrói munka értékelése. Az értékelés kiterjed a bìró tevékenységének az anyagi, az eljárási és az ügyviteli jogszabályok alkalmazása szempontjából történő vizsgálatára. A vizsgálat a jogerősen befejezett ügyekben történhet. Ahogyan az a törvényből kiderül, a bìrói munka értékelése a bìró egész tevékenységére kiterjed, tehát nem mentes ìtélkező tevékenysége sem. A törvény szerint értékelni kell: – a határozott időre kinevezett (első kinevezés) bìró munkáját a határozott idő (a három év) letelte előtt; ilyenkor be kell szerezni a bìró nyilatkozatát is a tisztség határozatlan időtartamú kinevezéssel történő folytatásáról; – a határozatlan időre kinevezett bìró tevékenységét a kinevezést követően két alkalommal, hatévenként, végezetül – a bìró munkáját soron kìvül, ha alkalmatlanságának megállapìtását kezdeményezték vagy azt maga kéri.

364 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A bìrói munka értékelését vizsgálat előzi meg, amelyet a bìróság elnöke vagy az általa kijelölt bìró végez el. A vizsgálatról készült értékelést a bìróval ismertetni kell, amelyre észrevételt tehet. Az értékelés eredményeként az alkalmasság (kiválóan alkalmas, alkalmas, alkalmatlan) megállapìtásának joga a bìróság elnökét illeti meg. A bìró vitathatja a vizsgálat eredményét, egyszerű alkalmasság megállapìtása esetén kezdeményezésére a kollégium vezetőjének véleményét is ki kell kérni, alkalmatlanná nyilvánìtása esetén pedig jogorvoslatért bìrósághoz is fordulhat. A bìrói tisztség méltóságával összhangban a megbìzatás megszűnésének felszólìtásra történő lemondásos formáját hozza létre a törvény az egészségügyi alkalmatlansággal összefüggésben. A bìrói munka értékelésének körében a törvény az OIT-ot meghatározó jogosìtványokkal ruházta fel, amikor felhatalmazta a vizsgálat részletes szabályainak megalkotására. Ennek tesz eleget a bìró munkájának értékelési rendjéről és a vizsgálat részletes szempontjairól szóló 1998. évi 5. számú szabályzat. A szabályzat szerint a szakmai alkalmassági vizsgálat során részletesen be kell mutatni a bìró ìtélkezési tevékenységét és az ezzel összefüggő igazgatási szabályok alkalmazását. Figyelembe kell venni az adott bìróság személyi és tárgyi feltételeit, az ügyek számát, bonyolultságát stb. A vizsgálat meghatározó részét képezi az időszerűség kérdése. A szakmai vizsgálat során értékelni kell a képességeket (lényeglátás, döntési képesség, alaposság, munkaszervezés, munkabìrás stb.), a minőséget (felkészülés a tárgyalásra, tárgyalásvezetés, határozatszerkesztés, jogszabályok alkalmazása, bìrói gyakorlat alkalmazása stb.), az elvégzett munka mennyiségét (tárgyalási napok száma, ügyek száma, befejezések száma stb.). A bìrói megbìzatás megszűnése • A bìrói megbìzatás megszűnhet hivatalból, valamint az érintett kezdeményezésére egyaránt. A bìrói megbìzatás hivatalból történő megszüntetése a bìrói függetlenség személyi garanciáival akkor lesz összhangban, ha annak lehetséges eseteit maga a törvény határozza meg. Az ex lege esetek mellett azonban megkerülhetetlenül részei a törvénynek a mérlegelésen alapuló és az alkalmassággal összefüggő jogcìmek is. Ez utóbbi esetekben szervezeti és eljárási garanciák egész sorát kell még kiépìteni a bìrói függetlenség érdekében. A törvény a bìrói megbìzatás megszűnésének két formáját: a lemondást és a felmentést szabályozza. A bìrói tisztségről történő lemondás egyoldalú jognyilatkozat, amelyet abìró jogszerűen, indokolás nélkül, bármikor gyakorolhat. A lemondás eljárási feltételeinek (ìrásbeliség, lemondási idő) betartása a bìró alanyi jogát nem korlátozza. Jogellenes lemondás esetén a szolgálati viszony felmentéssel szűnik meg. A kezdeményezés ellenére szintén felmentéssel szűnik meg a szolgálati viszonya annak a bìrónak, aki 70. életévének betöltése előtt, de az általános öregségi nyugdìjkorhatár betöltését követően nyugdìjazását kéri. A bìrói megbìzatás hivatalból felmentéssel szűnhet meg, amely jogot az OIT javaslatára a köztársasági elnök gyakorolja. A felmentés – jogcìmeit illetően – összetett megszűnési forma. A felmentés ex lege esetei, tehát amikor a munkáltatói jogkör gyakorlója nem mérlegelhet, kizárólag a törvény előìrásainak beálltát állapìtja meg: – a felső korhatár elérése, a 70. életév betöltése; – az első bìrói kinevezés határozott idejének lejárta anélkül, hogy a határozatlan idejű kinevezésre előterjesztést tettek volna; – a kinevezés általános feltételeinek (magyar állampolgárság, választójog) megszűnése, illetve a bìróval szemben jogerősen szabadságvesztés vagy közérdekű munka kiszabása, kényszergyógykezelés elrendelése; – a bìró képviselővé vagy polgármesterré megválasztása, illetve állami vezetővé kinevezése; – a bìrói eskütétel vagy a vagyonnyilatkozat-tétel elmulasztása, illetve az új bìrói állás visszautasìtása. A bìrói megbìzatás felmentéssel történő megszűnésének külön esete a legsúlyosabb fegyelmi büntetés kiszabásához, valamint a tartós alkalmatlanság megállapìtásához kapcsolódik. Ha a fegyelmi bìróság jogerős fegyelmi büntetésként a bìrói tisztségből való felmentést kezdeményezte, a munkáltatói jogkör gyakorlója mérlegelési jogkör nélkül, a fegyelmi bìróság határozata szerint köteles eljárni. A bìró felmentésére irányuló javaslatot az OIT köteles a köztársasági elnök elé terjeszteni. Ettől eltérően, a munkáltatói mérlegelés körébe tartozik az alkalmatlansággal összefüggő jogcìm, a tartósan alkalmatlanná válás megállapìtása, majd a megállapìtást követően a felmentésről szóló javaslat előterjesztése. A tartós alkalmatlanság a törvény szerint egészségügyi és szakmai okból következhet be, mindkettőt – az előzőekben

365 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

ismertetett – vizsgálatnak illevejogorvoslattal is élhet.11

kell

megelőznie,

amelynek

értékelésével

szemben

abìró

nyilatkozhat,

A szolgálati viszony szünetelésével a Bjj. olyan új jogintézményt hoz létre, amely a hivatásos bìrói méltóság és más választott tisztség megszerzéséhez való jog összhangját szolgálja. Ahogyan az már ismert, hivatásos bìró nem lehet képviselő és polgármester, a hivatásos bìrói tevékenység e megbìzásokra történő egyidejű jelöléssel sem gyakorolható. A képviselői, illetve a polgármesteri tisztségre történő jelölés szándékát a bìró legkésőbb az ajánlási eljárás befejezéséig köteles bejelenteni. A képviselő-, illetve polgármesterjelölt hivatásos bìró szolgálati viszonya a bejelentéstől a választás eredményének közzétételéig, illetve megválasztása esetén mandátuma igazolásáig szünetel. A mandátum igazolásával az összeférhetetlenség ismert helyzete jön létre, amelyet a törvényes határidőn belül fel kell oldani. Az összeférhetetlenség feloldása végső soron a bìró felmentéséhez vezethet. A bìrák felelőssége • A bìrói felelősség kérdését az általános felelősségi szabályok érintetlenül hagyása mellett a szolgálati törvény is szabályozza. Az általános felelősségi szabályok az alkotmányon és más törvényeken alapuló jogi felelősség rendszerét fogalmazzák meg. Az általános jogi felelősség része abìró mentelmi joga, amely eljárási mentességet biztosìt minden büntető- és szabálysértési eljárás megindìtásával szemben. A mentelmi jog felfüggesztésére – az általános szabályok szerint – az OIT elnökének javaslatára a kinevező köztársasági elnök jogosult. A bìrói felelősséggel kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy az ìtélkező tevékenység a jogi felelősségnek nem tárgya. Az ìtéleteknek a jogorvoslati rendszer szerint történő felülvizsgálata a bìró személyes felelősségét nem érinti. Az ìtélkezéshez is kapcsolódó alkalmassági vizsgálatok során történő meg nem felelés nem a felelősség, hanem a szolgálati viszonyból származó munkavégzési kötelezettség teljesìtésének kérdése. A hivatásos bìró szolgálati viszonyára két felelősségi forma, a fegyelmi és a kártérìtési felelősség vezethető vissza. Részletesen a fegyelmi felelősséget vizsgáljuk. Fegyelmi felelősség fegyelmi vétség elkövetése esetén terheli a bìrót: „Fegyelmi vétséget követ el a bìró, ha vétkesen – a szolgálati viszonyával kapcsolatos kötelezettségeit megszegi, vagy – az életmódjával, magatartásával a bìrói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti.‖ (Bjj. 63. §) Fegyelmi vétséget a szolgálati törvény, valamint a hivatáserkölcs (bìrói etika) szabályainak vétkes megszegésével követhet el a bìró, amelyért meghatározott eljárás során, az alábbi büntetések szabhatóakki: feddés, megrovás, egy fizetési fokozattal való visszavetés, vezetői tisztségből való felmentés, bìrói tisztségből való felmentés indìtványozása [Bjj. 79. § (1) bek.]. A fegyelmi büntetés elszenvedésén túl a büntetés hatályának fennállásáig (a büntetés súlyával arányosan növekvő időtartamig, 1-3 évig) további hátrányok is terhelik a fegyelmi vétség elkövetőjét: „A fegyelmi büntetés hatálya alatt álló bìró magasabb bìrói beosztásba nem kerülhet, vezetővé nem nevezhető ki, magasabb fizetési fokozatba nem sorolható, részére a magasabb bìrói beosztásnak megfelelő cìm nem adományozható, különjuttatásban nem részesülhet.‖ [Bjj. 81. § (2) bek.] A jogerősen kiszabott fegyelmi büntetés része lesz a bìró személyi anyagának is. Az előzőek egyértelműen bizonyìtják, hogy a fegyelmi jogkör gyakorlója, aki a fegyelmi vétséget megállapìtja, aki az eljárást lefolytatja, aki a büntetést kiszabja, meghatározó pozìcióba kerül a bìróval szemben. A személyes függetlenség érvényesülése szempontjából tehát garanciális követelmény a fegyelmi felelősséggel kapcsolatos érdemi hatáskörök mikénti szabályozása. Általános követelmény, hogy a fegyelmi jogkör gyakorlásából a munkáltatót a lehető legteljesebb mértékben ki kell zárni. A hatályos szabályozás eleget tesz ennek a követelménynek oly módon, hogy a fegyelmi jogkört – máshova telepìtve – kiveszi a munkáltatói jogok sorából. A munkáltató az eljárás kezdeményezésének jogát gyakorolja, amely azonban nem döntéstartalmú jogosìtvány, mivel az eljárás megindìtásáról (illetve megtagadásáról vagy előzetes vizsgálat elrendeléséről) a fegyelmi jogkör gyakorlója, a fegyelmi bìróság határoz. A fegyelmi bìróság választott testület, sajátossága összetételéből adódik. A fegyelmi bìróság bìrái olyan hivatásos bìrák, akiket határozott időre (6 évre), bìrói testületek (megyei bìróság és ìtélőtábla összbìrói értekezlete, valamint a Legfelsőbb Bìróság teljes ülése) választanak saját tagjaik sorából. Fegyelmi bìróság elnökévé és tagjává az a bìró választható, aki bìróként legalább 5 éve működik. Nem választható, aki ellen fegyelmi eljárás folyik, illetve aki fegyelmi büntetés hatálya alatt áll. Nem lehet fegyelmi bìró továbbá az OIT tagja, valamint a fegyelmi eljárás kezdeményezésére jogosult elnök (és annak helyettese) sem. Azáltal, hogy a

366 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

fegyelmi felelősségre vonás jogát a bìrák gyakorolják bìrótársaik felett, a fegyelmi jogkör bìrósági önkormányzati jognak tekinthető. A fegyelmi eljárás sui generis eljárás, alapintézményei ugyanakkor a (polgári és büntető-) bìrósági eljárások ismert intézményei. Szervezete és eljárása kétfokú. Fegyelmi bìróságot a megyei bìróságon, az ìtélőtáblán és a Legfelsőbb Bìróságon kell alakìtani. Első fokon – a megyei és a helyi bìrák esetében – a megyei fegyelmi bìróság, – az ìtélőtábla bìrái esetében – az ìtélőtábla fegyelmi bìrósága, – az OIT által kinevezett bìrósági vezetők, valamint a Legfelsőbb Bìróság bìrái esetében – a Legfelsőbb Bìróság elsőfokú fegyelmi bìróságajár el. A fellebbezéseket a Legfelsőbb Bìróság másodfokú fegyelmi bìrósága bìrálja el. A fegyelmi bìróság hatásköre fegyelmi ügyben kizárólagos, minden hivatásos bìróra kiterjed, a törvény a fegyelmi bìróságot – a beosztásra tekintet nélkül – még a Legfelsőbb Bìróságra, az OIT Hivatalába, valamint az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztériumba beosztott bìrák fegyelmi ügyeiben történő eljárásra is feljogosìtja. A hivatásos bìró szolgálati viszonya alapján több olyan munkáltatói döntés születhet, amellyel szemben a bìró számára jogosìtványokat, jogorvoslati lehetőséget kell biztosìtani. A bìró a munkáltatói jogkör gyakorlójával szemben szolgálati jogvitát kezdeményezhet, és a munkáltató döntése ellen – a munkaviszony általános szabályai szerint – bìrósághoz is fordulhat. A szolgálati jogviták munkaügyi viták, amelyekben a munkaügyi perek szabályai szerint illetékes bìróság jár el. A bìrák fegyelmi (és a fegyelmi üggyel összefüggő kártérìtési) ügyeiben azonban minden szinten a fegyelmi bìróság jár el, a fegyelmi eljárás még felülvizsgálati szinten sem kerül ki a szervezetből. A bìró gazdasági függetlensége • A hivatásos bìróval szembeni követelmények teljesìtése több tényező mellett, a bìrák tisztségéhez méltó javadalmazását, az ún. gazdasági függetlenségét is feltételezi. A jogállási törvény egyértelműen fogalmaz: „A bìrót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét biztosìtó javadalmazás illeti meg.‖ [Bjj. 25. § (1) bek.] A gazdasági függetlenség követelményének teljesìtése nemcsak külön illetményrendszer, különjuttatások, kedvezmények biztosìtásának lehetőségét jelenti, hanem azt is, hogy a javadalmazások formáját és mértékét – a munkáltatói mérlegelési jogkör minimálisra szorìtásával – a törvény határozza meg. Amikor a hatályos törvény több, jelentős juttatás esetében a kiváló munkavégzés feltételére utal, nemcsak a kedvezmények lehetőségének körét növeli, hanem egyidejűleg a gazdasági függés elemeit is beépìti a bìró és a munkáltatói jogokat gyakorló vezető kapcsolatába. Ez történik például a soron kìvüli elő- sorolás, valamint a magasabb bìrói cìm adományozása esetén. A jogállási törvény módosìtása ìrja elő a bìrák vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét. A törvényalkotó a közélet tisztaságának biztosìtása és a korrupció megelőzése céljából a hivatásos bìrákkal szemben magas követelményeket állìt. Minden hivatásos bìró alapnyilatkozatot, majd háromévenként a vagyon gyarapodásáról szóló nyilatkozatot köteles tenni. A nyilatkozattételi kötelezettség a bìróval közös háztartásban élő házastársra, élettársra és gyermekre is kiterjed (hozzátartozói vagyonnyilatkozat). A vagyonnyilatkozat személyi és vagyoni részből áll. A munkáltatói jogkör gyakorlója – bejelentésre – soron kìvüli nyilatkozattételre is kötelezheti a bìrót, illetve az OIT által lefolytatott ellenőrzési eljárást kezdeményezhet. A vagyongyarapodás ellenőrzésével újabb jelentős munkáltatói jogok keletkeztek, amelyek végső soron a bìrói megbìzatás megszűnését is érinthetik.

2.3. 19.2.3. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának elve AZ ALAPELV TARTALMA • Az igazságszolgáltatás bìrói monopóliumának elve a hatalommegosztásra, a bìrói hatalom igazságszolgáltatási funkciójára vezethető vissza: „A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bìrósága, az ìtélőtáblák, a Fővárosi Bìróság és a megyei bìróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bìróságok gyakorolják.‖ [Alk. 45. § (1) bek.] Az igazságszolgáltatás bìrói monopóliumát a Bszi. a hatáskör oldaláról is megerősìti: „A bìróság határozata mindenkire kötelező, ideértve azt is, ha a bìróság valamely ügyben hatáskörét vagy ennek hiányát állapìtja meg.‖ (7. §) A bìrói monopólium elve tartalmát illetően azt garantálja, hogy minden, az igazságszolgáltatás hatáskörébe tartozó ügyet, minden jogvitát és minden jogsérelmet elbìrálásra a bìróság elé lehet vinni. A bìrói monopólium elve szervezeti oldalról azt biztosìtja, hogy minden igazságszolgáltatási ügyben kizárólag bìrói szervek járnak el. A közhatalmi feladatok különböző hatalmi ágak közötti megosztásából következően azonban a hatalommegosztás valóságos rendje nem mindig következetes, a feladat- és hatásköri szabályok egymás mellett vagy egymással szemben fogalmazódnak meg. A bìrói igazságszolgáltatás szabályozásának története is igazolja, 367 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

hogy a bìrói monopólium követelménye mint – a kizárólagosság irányába mutató – tendencia érvényesült. Ez annyit jelent, hogy adott időszakban a bìrói igazságszolgáltatással egyidejűleg más – esetenként nem is állami – szervek (kvázi bìróságok) is elláthatnak igazságszolgáltatás jellegű (kvázi igazságszolgáltatás vagy jogszolgáltatás) tevékenységet. Más szervek eljárása mögött nem csupán a hatalomgyakorlás fejlettségi szintjétől függő feladat- és hatáskörelosztás hiányosságait, hanem törvényalkotói akaratot is felfedezhetünk. A tapasztalatok szerint a kvázi bìróságok közreműködését fejlett demokráciákban is igénybe veszik, ha az ügyek elbìrálásához speciális szakértelem szükséges, vagy ha az eljárás ezáltal egyszerűbbé, gyorsabbá és költségkìmélőbbé válik, illetve ha az a rendes bìróságok tehermentesìtésével jár együtt. Rendkìvül körültekintő szabályozást követel azonban annak eldöntése, hogy mely ügyek tartozzanak a bìróságon kìvüli szervek hatáskörébe. A hatáskör-átrendeződés ugyanis – az emlìtett előnyökkel szemben – az elbìrálás garanciáinak leszűkìtésével járhat együtt. Elfogadott megoldás, hogy a kvázi bìrói szervek eljárását bìrói felülvizsgálat követi, amelynek során a bìrói eljárás garanciái már biztosìthatók. Más szervek (kvázi bìróságok) eljárása esetén tehát a bìrói monopólium követelményét a bìrói felülvizsgálat lehetősége valósìtja meg.12 A bìrói monopóliummal összefüggő kérdés a bìróságok hatáskörének értelmezése. A bìróságok hatáskörét két irányból lehet levezetni: a bìrói hatalomból önmagában következik, hogy minden jogvita eldöntése, minden jogsérelem megállapìtása és reparálása bìrói hatáskör, vagy a bìró a törvény által nevesìtett, ún. bìrói útra tartozó ügyekben járhat el. Az alkotmány inkább az automatikus felhatalmazásról, mìg a reformot követő törvényi szabályozás inkább a hatáskörök külön nevesìtéséről, a bìrói útról szóló felfogást erősìti. A hatásköri kérdéseket végső soron az eljárási (polgári és büntetőeljárási) törvények rendezik az első- és a másodfokon eljáró bìrósági hatáskör meghatározásával oly módon, hogy az elsőfokú bìróságokat általános, mìg az egyébként másodfokú bìróságokat nevesìtett ügyekben elsőfokú hatáskörrel ruházzák fel. A rendszerváltást követően az igazságszolgáltatási monopólium a bìróságok hatáskörének jelentős növekedésével, illetve ezzel szemben a kvázi bìráskodás fokozatos visszaszorulásával jellemezhető. E folyamat jelentős állomása volt a közigazgatási határozatok bìrói felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvénnyel a közigazgatási, majd a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvénnyel a szabálysértési ìtélkezés bìrói hatáskörbe helyezése. Ezen túl még külön törvények egész sora alapìtott további bìrói hatásköröket. Hatályos jogrendünkben kvázi bìrói tevékenység a közigazgatási szerv hatáskörébe utalt polgári és családjogi ügyek elbìrálása, az ún. kvázi bìráskodás, valamint a békebìráskodás modern formája, a választottbìrósági eljárás. A továbbiakban a közigazgatási, a szabálysértési bìráskodást, valamint a közigazgatási szervek ún. kvázi bìráskodási tevékenységét tárgyaljuk, majd a jogszolgáltatás egyéb formái cìmén bemutatjuk a választottbìróságok és a közjegyzői jogszolgáltatás működését is. A KÖZIGAZGATÁSI BÍRÁSKODÁS • „A bìróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.‖ [Alk. 50. § (2) bek.] Az idézett szabályozás – tárgyát illetően – a közigazgatási bìráskodás szűkebb felfogását tükrözi, jelentősége mégis vitathatatlan. A közigazgatási bìráskodással ugyanis nemcsak az emberi jogok bìrói jogvédelme teljesedik ki, hanem ezzel egyidejűleg – a szabályozás terjedelmétől függően – törvényességi ellenőrzés alá kerül a közigazgatási szervek hatósági tevékenysége is. a) A közigazgatási bìráskodás igényét a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatási szervek hatósági tevékenysége vetette fel. A közigazgatási szervek hatósági tevékenysége a jogalkalmazói tevékenységnek a bìróságoktól részben eltérő sajátosságokkal rendelkezőfajtája: – a közigazgatási szervek hatósági tevékenységük során széles körben érintik az egyes személyek jogait és törvényes érdekeit, jogot vagy kötelességet megállapìtó határozataikkal az életviszonyok alakìtásában is részt vesznek; a hatósági jogkörök gyakorlása során az ügyfelekre kötelezést tartalmazó, jogot megállapìtó döntéseket hozhatnak; – a közigazgatási szervek hatósági tevékenysége a polgári és büntetőeljáráshoz hasonlóan, önálló eljárás keretei között a Ket. alapján folyik, de az eljáró szervezet – a bìróságoktól eltérően – nem független, hanem a közigazgatási hierarchia része; – a közigazgatási szerv a határozat kiadása után annak végrehajtását is ellenőrzi; önkéntes ügyféli jogkövetés hiányában maga szerez érvényt a kilátásba helyezett hátrány (szankció) révén a határozat végrehajtásának;

368 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

– a közigazgatási hatósági jogalkalmazás tehát konstitutìv jogalkalmazás, a közigazgatási hatóság az eljárásnak – a bìróságtól eltérően – nemcsak eljárási jogi, hanem anyagi jogi értelemben is alanya. A közigazgatási eljárás során keletkezett döntések, a közigazgatási határozatok bìrói kontrolljának tehát az a rendeltetése, hogy a jogállami jogvédelem garanciáit jelentősen növelje. A bìrói kontroll kiépìtése az igazságszolgáltatási monopólium jegyében együtt jár a közigazgatás jogvédelmi szempontból legjelentősebb területére, a hatósági tevékenységre vonatkozó bìrósági hatáskör növekedésével. b) A közigazgatási határozatok bìrósági felülvizsgálatát Magyarországon elsőként az 1896. évi XXVI. törvény vezette be. A közigazgatási bìráskodás rendszerét – a szocialista hatalomgyakorlás jegyében-az 1949. évi II. törvény számolta fel. Az államigazgatási eljárásnak az 1957. évi IV. törvénnyel történő szabályozása néhány esetben (pozitìv enumeráció) lehetővé tette az államigazgatási határozatok bìróság előtti megtámadását. A megtámadható esetekköre egyre szélesedett, de az eljárást újraszabályozó 1981. évi I. törvény a bìrói út lehetőségét még mindig kivételesnek tekintette és eseteinek meghatározását minisztertanácsi rendeletre bìzta [63/1981. (XII. 5.) MT rendelet]. Az 1989. évi alkotmánymódosìtásra hivatkozva az Alkotmánybìróság ezt a rendeletet – alkotmányellenesség cìmén – megsemmisìtette [32/1990. (XII. 12.) AB határozat], és a Kormányt új rendszer kialakìtására kötelezte. Ilyen előzményeket követően fogadta el az Országgyűlés a közigazgatási határozatok felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvényt. c) A közigazgatási bìráskodásnak tehát azt a bìrói eljárást tekintjük, amelyben a bìróság közigazgatási határozatok felülvizsgálatáról dönt. A bìrói eljárás abban az értelemben felülvizsgálat, hogy a közigazgatási pert minden esetben a közigazgatási hatóságok előtt lefolytatott közigazgatási alap- és fellebbviteli eljárás előzi meg, és annak jogerős lezárását követően lehet (jogszabálysértésre hivatkozva, 30 napon belül, keresettel) a bìrósághoz fordulni. A közigazgatási bìráskodás (a Ket.-ben megállapìtott néhány kivételtől eltekintve) az egyedi hatósági határozatok vonatkozásában általános bìrói felülvizsgálatot jelent (generális klauzula). Sőt, a közigazgatási bìráskodás köre az önkormányzati törvény alapján a hatósági ügyeken kìvül új ügyekkel is bővül. A közigazgatási bìráskodás ügykörébe tartozik tehát: – a Ket. szerint hozott határozatok felülvizsgálata; – a helyi önkormányzat törvényben meghatározott határozata, belső szabályzata, illetve egyéb döntése; – a választási szervek döntése elleni eljárás, az ún. választási bìráskodás; – az egyesületekkel (a pártokkal), az egyházakkal, az alapìtványokkal, a sportági szakszövetségekkel kapcsolatos – külön törvényekben megállapìtott – hatáskörök, amelyek egyrészt a nyilvántartásba vételre, másrészt a működés törvényességére vonatkoznak; – egyéb ügyek, amelyekben külön jogszabályok a Pp. XX. fejezetének alkalmazását ìrják elő. A közigazgatási perben a bìróságnak a jogszabálysértő közigazgatási határozattal szemben elsősorban kasszációs jogköre van, a határozatot hatályon kìvül helyezi és a határozatot hozó közigazgatási szervet új eljárásra kötelezi. A Pp. meghatározott (például családi jogállással, ingatlanra vonatkozó jogok bejegyzésével, adó- és illetékkötelezettség megállapìtásával, kisajátìtással összefüggő) esetekben reformatórius jogkört is biztosìt a bìróság számára, amelynek alapján a közigazgatási határozat megváltoztatható. A közigazgatási bìróság eljárása – a törvényben meghatározott kivételek mellett – általában egyfokú, a határozat ellen rendes jogorvoslatnak, fellebbezésnek általában nincs helye, ha a törvényes feltételek fennállnak, felülvizsgálati eljárást vagy perújìtást lehet kezdeményezni. A közigazgatási bìráskodást a rendes bìróság látja el, az eljáró bìrákat a hivatásos bìrák közül, a bìróság elnökének javaslatára az OIT jelöli ki. A közigazgatási per a polgári eljárás szabályai szerint folyó, ún. különleges eljárás. (A közigazgatási pert megelőző közigazgatási eljárás egész rendjét, lévén közigazgatási intézmény, a közigazgatási jog tantárgya tárgyalja.) A SZABÁLYSÉRTÉSI BÍRÁSKODÁS • A szabálysértések olyan jogsértő magatartások, „amelyek a bűncselekményekhez képest enyhébb fokban sértik vagy veszélyeztetik a társadalom általánosan elfogadott együttélési normáit, akadályozzák vagy zavarják a közigazgatás működését, illetve meghatározott tevékenység vagy foglalkozás gyakorlására vonatkozó jogszabályokba ütköznek‖ (1999. évi LXIX. törvény).

369 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

a) A szabálysértés a közigazgatási jog kétarcú intézménye. A szabálysértési tényállások egyrészt közigazgatásellenes magatartások, a közigazgatási szervek munkáját akadályozó, a társadalmi együttélés szabályait sértő, másrészt a társadalomra a bűncselekményekhez képest csekély fokban veszélyes, kriminális jellegűjogellenes cselekmények. E kettősséget a felelősségre vonási eljárásnak is ki kell fejeznie oly módon, hogy a garanciák növelése érdekében a büntetőeljáráshoz hasonlóan, a szabálysértés társadalomra veszélyességének alacsonyabb foka miatt pedig attól eltérően kell szabályoznia. A szabálysértési eljárást olyan szervek hatáskörébe kell telepìteni, amelyektől elvárható a felelősség és a szankciók e kettős követelményének teljesìtése. Az eljárás – az intézmény lényegéből következően – meghatározó módon a közigazgatási hatóságok előtt folyik, de emellett jogorvoslati szinten biztosìtani kell a bìróságok közreműködését. Adott ügyekben pedig már az alapeljárás is bìrói hatáskörttételez fel. Az előzőek figyelembevételével a törvényalkotó a szabálysértési jogot a közigazgatási jog rendszerében helyezte el, de – a hagyományoknak megfelelően – a szabálysértések elbìrálására az 1999. évi LXIX. törvénnyel (továbiakban: Sztv.) anyagi, eljárási és végrehajtási jogi szabályokat tartalmazó külön kódexet hozott létre. b) A magyar szabálysértési jog jogállami követelményeknek megfelelő fejlődése a rendszerváltást követően viszonylag hosszú időt igényelt. Kiépìtésének első állomása az évi XXII., ún. deregulációs törvény, amely a legkirìvóbb ellentmondást, a személyes szabadságot korlátozó ún. elzárásbüntetést – mint a közigazgatási jog rendszerébe nem illeszthető szankciót – kiiktatta a szabálysértési büntetések sorából. A pénzbìrságot elzárásra átváltoztató határozattal szemben ekkor nyìlt meg a bìrói felülvizsgálat lehetősége. Mivel más változás nem történt, az emberi jogok európai egyezménye (és a hozzá tartozó nyolc kiegészìtő jegyzőkönyv) megerősìtése, illetőleg kihirdetése alkalmával a szabálysértési joggal összefüggésben – a szabálysértési határozatok általános bìrói felülvizsgálatának hiányában –, a Magyar Köztársaság fenntartással élt: „A közigazgatási hatóságok előtt szabálysértés miatt folyó eljárásokban Magyarország ez idő szerint nem tudja biztosìtani a bìrósághoz fordulás jogát, minthogy a hatályos magyar jogszabályok nem tesznek ilyen jogot lehetővé a közigazgatási hatóságok szabálysértési ügyekben hozott jogerős határozatával szemben.‖ Bár az újraszabályozás kérdése 1992 óta nem került le a napirendről, az európai emberi jogi egyezménynek is megfelelő, új törvény megalkotását – a közigazgatási bìráskodáshoz hasonlóan – ezúttal is az Alkotmánybìróság kényszerìtette ki.13 c) A szabálysértési bìráskodás során, a szabálysértési kódex alapján a bìróságok hatásköre jelentősen megnövekedett. – A helyi bìróságot elsősorban felülvizsgálati jogkör illeti meg a szabálysértési hatóságok határozataival szemben. A törvény szerint a szabálysértési hatóság határozata ellen benyújtott kifogást a helyi bìróság bìrálja el. Minden olyan, a törvényben nevesìtett határozat ellen kifogást lehet benyújtani, amelynek elbìrálása – tartalmában – jogorvoslati funkciót tölt be. [Sztv. 88. § (1) bek.] A kifogással megtámadott határozatát már maga a szabálysértési hatóság is visszavonhatja vagy módosìthatja, ennek hiányában az iratokat az illetékes bìrósághoz teszi át. A bìróság a kifogásról 30 napon belül, az iratok alapján, tárgyalás mellőzésével határoz. Eljárása egyfokú, a végzés ellen fellebbezésnek nincs helye, de (nyolc napon belül) tárgyalás tartása kérhető. A tárgyalás jogerős határozattal zárul. A kifogás tárgyában (akár tárgyaláson, akár annak mellőzésével eljárva) a bìrót (egyesbìró) teljes (a határozat megváltoztatására is kiterjedő) felülvizsgálati jog illeti meg. – A szabálysértési kódex meghatározott ügyekben teljes bìrói hatáskört biztosìt. Az elzárással is sújtható szabálysértések elkövetőivel szemben nemcsak fellebbezés során, hanem már első fokon is bìróság jár el. – A helyi bìróság a szabálysértési határozat végrehajtásával összefüggésben is hatáskörrel rendelkezik. A szabálysértési jog hagyományos intézménye a végrehajtással kapcsolatban a pénzbìrság elzárásra való átváltoztatásának lehetősége. Az új kódex – közbenső szankcióként – a pénzbìrságnak közérdekű munkára átváltoztatásáról is rendelkezik. Ha az elkövető a közérdekű munkát nem teljesìti, a pénzbìrságot (illetve a helyszìni bìrságot) elzárásra kell átváltoztatni. Az elzárásra átváltoztatásról mint a személyi szabadság korlátozásáról pedig kizárólag bìróság dönthet. A KÖZIGAZGATÁSHOZ KAPCSOLÓDÓ KVÁZI BÍRÁSKODÁS • a) Amikor a közigazgatási szerv a polgári vagy családjogi normákat alkalmazza, eljárása tartalmát illetően megegyezik az igazságszolgáltatással. A közigazgatási szerv eljárását annak gyorsasága, költségkìmélő volta indokolja. A gyorsaságnak a bekövetkezett és nyilvánvaló jogsértés megszüntetésére vonatkozó közbeavatkozás során van jelentősége. A közigazgatási szerv eljárása nem kizárólagos, nemcsak azt követően, hanem – az érintett választása szerint – anélkül is igényelhető bìrói jogvédelem. A közigazgatási szerv eljárását egyébként a törvény olyan eljárásnak 370 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

tekinti, amelyet nem a perorvoslatok, hanem az alapeljárás szabályai szerint vizsgál felül (nem közigazgatási perben) a rendes bìróság. A Ptk. a birtokvédelem körében a (települési önkormányzati) jegyző révén gyors jogvédelmet kìnál annak, akit birtoklás tényében megzavarnak, birtokától megfosztanak. A birtokos egy éven belül a jegyzőtől, egy év után pedig közvetlenül a bìróságtól kérheti a birtokállapot helyreállìtását vagy a zavarás megszüntetését. A birtokost egy éven belül is megilleti a bìrósághoz fordulás joga, ha az ügyben nemcsak a birtoklás ténye, hanem a birtokláshoz való jog is vitás. A birtokvitában a jegyző a Ket., a bìróság pedig a Pp. szerint jár el. b) Kvázi bìráskodás keretében történhet a vadvédelemről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény alapján a vadkár megtérìtése is. A vadkár mértékét kárszakértő határozza meg, a kárszakértőt a felek megállapodásának hiányában az illetékes települési önkormányzat jegyzője rendeli ki. Az érintettek közötti egyezség ìrásba foglalása, illetve az egyezség hiányának megállapìtása a jegyző feladata. Az a fél, aki a jegyző által kirendelt szakértő véleményét nem fogadja el, kárának megállapìtását polgári peres úton kérheti. A károsult vadkár esetén is jogosult közvetlenül bìrósághoz fordulni. A törvény szerint lefolytatott közigazgatási egyeztetési eljárás nemcsak speciális szakértelmet, de a kár mielőbbi megállapìtását és megtérìtését is biztosìtja. A JOGSZOLGÁLTATÁS EGYÉB FORMÁI • A jogszolgáltatás egyéb formái közé sorolható a béke- vagy társadalmi bìráskodás, a választottbìróságok, valamint a közjegyző tevékenysége. Az egymástól lényegesen különböző szervezet és tevékenység között csak néhány közös vonás mutatható ki. Szervezeti szempontból a jogszolgáltató szervek nem rendelkeznek közhatalommal, sőt nem is állami szervek. Hatáskörük átadott bìrói hatáskör, amelynek igénybevétele nem kötelező, az érintettek önkéntes választásán alapul. A jogszolgáltató szerv azonban az önkéntes alávetést követően a hatáskör teljességét gyakorolja, határozatát a bìróság elismeri és biztosìtja annak végrehajtását is. Bìrói kontroll az érvénytelenìtés kérdésében megengedett. A jogszolgáltatás önkéntes választása bizalmat fejez ki, amely a határozat elfogadásának és önkéntes végrehajtásának lehet a biztosìtéka. A béke- vagy társadalmi bìráskodás • A laikusokból álló ún. békebìróságok olyan, a polgári államokban is ismert, kisebb jelentőségű ügyekben eljáró speciális ìtélkező szervek, amelyek elsősorban a rendes bìróságok tehermentesìtésére jönnek létre. A békebìráskodás eszméje és rendszere hazánkban a polgári fejlődés során – a feudális hagyományok teljes felszámolása jegyében – nem tudott gyökeret verni. A szocialista hatalmi rendszerben – szovjet mintára – az ún. társadalmi bìróságok kiépìtését szorgalmazták, amelyeket nem elsősorban a rendes bìróságok tehermentesìtésének, hanem a szocialista közösségi tudat formálásának céljából hoztak létre. A társadalmi bìróságok rövid idő alatt eljelentéktelenedtek, formális működésűk a törvényalkotói cél teljesìtéséhez hatástalannak bizonyult. Az intézményt utoljára az 1975. évi 24. törvényerejű rendelet szabályozta újra, de a választási joggal vagylagossá nyilvánìtott hatáskör következtében jogszolgáltató funkciója gyakorlatilag elenyészett. Későbbiekben a szervezet de facto nem létezett. Magát a tvr.t – alkotmányellenesség cìmén – az Alkotmánybìróság semmisìtette meg [40/1991. (VII. 3.) AB határozat]. A választottbìrósági eljárások • a) A polgári peres eljárások egy részében, amelyben a felek egyike hivatásszerűen gazdasági tevékenységgel (kereskedelemmel) foglalkozó személy (szervezet), és a felek az eljárás tárgyáról szabadon rendelkezhetnek, az 1994. évi LXXI. törvény szerint nem a rendes, hanem a választottbìróság is eljárhat. A választottbìróság igénybevétele azonban kizárólag a felek akaratának függvénye, amely akaratot az ún. választottbìrósági szerződésben, ìrásban, előre ki kell kötni. Ha a törvény megengedi, eseti vagy állandó választottbìróság jár el. Állandó választottbìróságot országos gazdasági kamara hozhat létre alapìtó okirattal. Az önkéntes alávetés azáltal is érvényesül, hogy a peres felek az eljáró „bìróság‖ kijelölésében is részt vesznek. A választottbìrákkal szemben a törvény minimális feltételeket állìt fel, nem szükséges a magyar állampolgárság, de még valamilyen speciális (például jogászi) szakképzettség sem. A függetlenség, a pártatlanság azonban meghatározó követelmény: „A választott- bìrák nem képviselői a feleknek, eljárásuk során utasìtást nem fogadhatnak el, és teljes titoktartásra kötelezettek a teendőik ellátása keretében tudomásukra jutott körülmények tekintetében, az eljárás megszűnése után is.‖ A választottbìróság az elé hozott ügyben teljes hatáskörrel dönthet. Eljárása egyfokú, a bìróságokéhoz képest kötetlenebb, gyorsabb. A választottbìróság ìtéletének hatálya pedig ugyanaz, mint a jogerős bìrói ìtéleté, végrehajtására szintén a bìrósági végrehajtás szabályai az irányadók. A választottbìróság határozatának érdemi felülvizsgálatával kapcsolatban a rendes bìróság előtt eljárás nem kezdeményezhető, az alávetés végleges hatályú. A rendes bìróságtól kizárólag az ìtélet érvénytelenìtése kérhető a választottbìrósági szerződés 371 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

érvénytelenìtése, a bìrókijelölés szabálytalansága, az eljárást érintő megállapodások be nem tartása stb. esetén. Az érvénytelenìtést a megyei bìróságnál lehet kezdeményezni, amely a választottbìróság ìtéletét illetően kasszációs jogkörrel rendelkezik és határozata ellen fellebbezésnek nincs (legfeljebb felülvizsgálatnak lehet) helye. b) A választottbìróságról szóló törvény szabályai szerint működik az ún. sport állandó választottbìróság. A választottbìróságról szóló törvénytől eltérő kivételeket a sportról szóló 2004. évi I. törvény határozza meg. Ennek alapján a felek, kölcsönös alávetési nyilatkozatot követően, a sporttal kapcsolatos meghatározott jogvitákban, egyezség kialakìtása céljából fordulnak a sport állandó választottbìrósághoz. A „bìróság‖ eljárásaha- táridőhöz kötött, a kérelmeket harminc napon belül meg kell tárgyalni, és az ügyet a tárgyalástól számìtott tizenöt napon belül be is kell fejezni. A „bìróság‖ tagjait – a MOB javaslatára – a Nemzeti Sportszövetség elnöksége választja a jogi szakvizsgával és ötéves joggyakorlattal rendelkező jogászok közül. c) A fogyasztói jogok gyors, hatékony és egyszerű érvényesìtése érdekében a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény megteremti a békéltető testületek létrehozásának feltételeit. A békéltető testület hatásköre a fogyasztói jogviták bìrósági eljáráson kìvüli rendezése. A békéltető testület a területi gazdasági kamarák mellett működő, független intézmény, amelynek tagjait egyrészt a kamara, másrészt a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek jelölik. Békéltető testületi tagsághoz felsőfokú iskolai képzettség és legalább kétéves szakmai gyakorlat szükséges. A fogyasztóvédelmi törvény – a választottbìrósághoz hasonlóan – a békéltető testületi tagok függetlenségét, pártatlanságát és a teljes titoktartási kötelezettségét hangsúlyozza. A békéltető testület határozata ellen általában nem, kizárólag érvénytelenség cìmén lehet bìrósághoz fordulni. A megyei bìróság határozata végleges, ellene felülvizsgálatnak sincs helye. A közjegyzői jogszolgáltatás • A közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény szerint a közjegyző a jogszabály által meghatározott hatáskörében az állam igazságszolgáltató tevékenysége részeként jogszolgáltató hatósági tevékenységet végez. A közjegyzői jogszolgáltatás részben a jogviták megelőzéséből, részben bìróság előtt közvetlenül érvényesìthető közokiratok kiállìtásából (őrzéséből), valamint hagyatéki és más nemperes eljárásból áll. A közjegyző nemperes eljárás során hozott határozata jogorvoslat szempontjából a helyi bìróság végzésével azonos hatályú. A közjegyzői hatáskör és működés meghatározott személyi és szervezeti garanciákat igényel. A személyi garanciákat a közjegyzővé válás törvényi feltételei, a szervezeti garanciákat pedig a közjegyzők önkormányzatba tömörülése biztosìtja. A közjegyzői önkormányzatot öt területi (budapesti, győri, miskolci, pécsi, szegedi) kamara és a Magyar Országos Közjegyzői Kamara alkotja, a kamarák jogállásukat illetően köztesületek. A közjegyzői kamarák működésének törvényessége felett az igazságügyért felelős miniszter gyakorol felügyeletet. A közjegyzői eljárások törvényességét pedig az illetékes megyei (fővárosi) bìróság elnöke felügyeli. A megyei bìróság elnökének felügyeleti joga a közjegyzői tevékenység kamarai vizsgálatának elrendelésére, valamint fegyelmi eljárás kezdeményezésére is kiterjed.

2.4. 19.2.4. Az igazságszolgáltatás egységének elve A jogegyenlőség általános követelménye a bìrói igazságszolgáltatásban az igazságszolgáltatás egységének elveként fogalmazható meg. A jogegyenlőség követelményét a bìróság előtti egyenlőséggel, a törvényes bìróhoz való joggal, a szervezet egységes felépìtésével, valamint az ìtélkezési gyakorlat egységével összefüggésben vizsgáljuk. Az igazságszolgáltatás egységének részelemei az előzőekből következően tehát: – a bìróság előtti egyenlőség elve, – a törvényes bìróhoz való jog egyenlőségének elve, – a bìrósági szervezet egységes felépìtésének elve, – egység az ìtélkezésben, az ìtélkezési gyakorlat egységességének követelménye. A BÍRÓSÁG ELŐTTI EGYENLŐSÉG ELVE • „A bìróság előtt mindenki egyenlő.‖ [Bszi. 10. § (1) bek.] Az igazságszolgáltatás egysége elsősorban a jogegyenlőség követelményét elégìti ki. A jogegyenlőség (az egyenjogúság) az egész jogrendszer alkotmányban deklarált alapelve, amely a közhatalmi szervek különböző 372 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

egységei előtt más-más formában realizálódik. Erre tekintettel rendelkezik a bìrósági törvény az igazságszolgáltatással összefüggésben a jogegyenlőség megvalósulásának feltételeiről. Az igazságszolgáltatás a jogegyenlőség követelményének akkor tesz eleget, ha a törvények és más jogszabályok minden bìróságra azonos módon vonatkoznak, abì- rói jogalkalmazás során a jogszabályok között nem, illetve csak abban a vonatkozásban tehető különbség, hogy fennállnak-e a jogi norma alkalmazhatóságának feltételei; – a bìrói jogalkalmazásban – a jogalkotáshoz hasonlóan – ismeretlen mindenfajta privilégium vagy diszkrimináció, a jogi normák megsértéséért mindenki ugyanazon jogszabályok alapján, ugyanazon eljárás során felel; – a bìrói jogalkalmazás – az esélyegyenlőség alkotmányos követelménye alapján – a törvény keretei között alkalmazott pozitìv diszkriminációval hozzájárul az esélyegyenlőtlenség csökkentéséhez. Az igazságszolgáltatás egysége ebben az értelemben a jogrendszer egységét erősìti. A TÖRVÉNYES BÍRÓHOZ VALÓ JOG EGYENLŐSÉGÉNEK ELVE • A törvényes bìró(ság)hoz való jog deklarálása a bìróságok előtti jogegyenlőség érvényesülésének legújabb biztosìtéka. A törvényes bìró(ság)hoz való jog azt garantálja, hogy – az eljárási törvények hatásköri és illetékességi szabályai által meghatározott bìróság lesz az adott ügy bìrósága; – az adott bìróságon belül előre meghatározott rend szerint történik az ügyek elosztása az ìtélkező tanácsok között, amelytől csak kivételesen, indokolt esetben lehet eltérni; – a kiosztott ügyet a bìrótól csak kivételesen és előre meghatározott okok és körülmények esetében lehet elvonni. Az ügyelosztás rendjének részletszabályait a bìróságoknak az OIT 3/1999. (V. 5.) számú ajánlása alapján megalkotott szervezeti és működési szabályzatai tartalmazzák. Az ajánlás szerint az ügyek kiosztásában (szignalizálásában) egy naptári évre szóló, előre meghatározott rendet kell kialakìtani. Az éves ügyelosztási rend kialakìtásának szakaszai a következőek: – éves ügyelosztási terv, amelyet a bìróságok szakosìtottságának figyelembevételével – a bìróság elnöke (a bìrói testületek, a bìrói tanács és a kollégium véleménye ismeretében) állìt össze; – az ügyek – a bìrósági szintektől függően – a kollégiumvezetők vagy a bìróság elnöke által bìrói tanácsok közötti kiosztása; – a tárgyaló bìró kijelölése. Ez utóbbi történhet érkezési sorrendben vagy egyéb olyan objektìv módon, amely a kiosztás véletlenszerűségét biztosìtja. Ha fennállnak a teljes vagy részleges automatikus szignálás feltételei, akkor a kiosztás számìtógépes program vagy lajstrom alapján történik. Az előre kialakìtott rendtől csak kivételesen, a soronkìvüliség esetében el lehet térni. Kivételesen indokolt esetben a kiosztást végző vezető az ügyet másik bìróra oszthatja (át- osztás). Erre elsősorban kizárás, elfogultság, a bìró halála vagy 45 napot meghaladó tartós távolléte, továbbá az aránytalan munkateher megszüntetése miatt kerülhet sor. Átosz- tás esetén gondoskodni kell az érintett bìró megfelelő tájékoztatásáról. A Legfelsőbb Bìróság ügyelosztási rendje példája lehet annak a rendszernek, amely egyszerre biztosìtja az automatizmusok alkalmazásának lehetőségét és a tevékenység sajátosságainak figyelembevételét. A büntető kollégium bìrói tanácsainál automatikus ügyelosztás érvényesül, amelynek alapját a megyei beosztás képezi. Adott bìrói tanács kizárólag az előre meghatározott megyei bìróság(ok)tól érkező határozatokat tárgyalja. Az automatizmus alkalmazásának lehetősége a büntetőügyek viszonylag egyneműségéből adódik. A (szakágak szerint is differenciált) polgári kollégium bìrói tanácsai esetében a perek tárgyát alkotó ügycsoportok képezik az ügyelosztás alapját. A beérkező ügyek ügycsoportonkénti kiosztása nem lehet automatikus, az érdemi vezetői tevékenységet tételez fel. A közigazgatási kollégium esetében vegyes rendszert hoztak létre. Az ügyelosztás alapvetően az ügycsoportokra épül, de az ügycsoporton belül, az iktatószám páros vagy páratlan számait követő automatizmus is érvényesül.

373 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A BÍRÓSÁGI SZERVEZET EGYSÉGES FELÉPÍTÉSÉNEK ELVE • Az egyenjogúság a bìrósági szervezet vonatkozásában azt jelenti, hogy – a bìróságok szervezése azonos elvek alapján történik; – a bìrósági szervezet általános rendező elve a közigazgatási általános területi beosztás; – a bìrósági szervezet egységei elvileg általános hatáskörrel rendelkeznek, privilégiumokat vagy diszkriminációt alkalmazó különleges bìróságok felállìtása tilos. Ilyen értelemben az igazságszolgáltatás egysége a bìrósági szervezet egységét hangsúlyozza. A bìrósági szervezet egységének nem mond ellent a bìróságok feladat- és ügycsoport szerint történő belső tagolása, szakosìtása. A bìróságok belső tagolása is azonos, formáit törvény határozza meg. A bìrósági szervezet egységével összefüggésben a különleges bìróságok tilalma mellett meg kell emlìteni a különbìróságok létesìtésének lehetőségét. „A törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bìróságok létesìtését is elrendelheti.‖ [Alk. 45. § (2) bek.] A rendes vagy általános, valamint a különbìróság között hatásköri és szervezeti szempontból lehet különbséget tenni. A rendes bìróság az egységes bìrósági szervezet részeként általános felhatalmazással minden olyan ügyben eljárhat, amely a törvény szerint bìrói útra tartozik. Az egységes bìrói szervezettől elkülönülő különbìróság hatásköre csak azokra az ügycsoportokra terjed ki, amelyeket a törvény külön nevesìt. Szervezetében általában nem követi a területi beosztás általános rendjét vagy annak minden szintjét; külön bìrói karral és saját vezetővel rendelkezhet. Magyarországon az igazságszolgáltatás szervezeti egysége jegyében – a történeti hagyományoktól is eltérően – a különbìróságok rendszere erőteljesen visszaszorult, a különbìróságok szervezésének lehetőségét nemegyszer elvileg-elméletileg a rendes bìrósággal szembeállìtva, elfogadhatatlannak értékelték. A különbìrósággal szembeni fenntartások a rendszerváltást követően felerősödtek. Ez történt az 1991. évi XXVI. törvénnyel létrehozott közigazgatási bìráskodással összefüggésben, az elkülönült szervezetre vonatkozó viták során. Így lett a közigazgatási per rendes bìróság előtt folyó, különleges polgári peres eljárás. Ugyanebben az évben az 1991. évi LVI. törvény a katonai bìráskodás külön szervezeti jellegét is megszüntette. A katonai bìróság olyan helyzetben szűnt meg, amikor hatásköre már letisztult, amikor az 1989. évi XXVI. törvény alapján a polgári (civil) személyekkel szemben már semmiféle jogosìtvány nem illette meg. 1992. január 1-jétől a katonai büntetőeljárás a kijelölt megyei rendes bìróságok ún. katonai tanácsa előtt folyik. A katonai bìráskodás • A katonai bìráskodás különbìróság jellegét több tényező: az ügyek tárgya, az elkövetők köre, az eljáró bìrói tanács összetétele, az illetékességi terület stb. határozta meg. A katonai bìróság megszüntetése ellenére a katonai bìráskodás eltérő sajátosságai az igazságszolgáltatásban változatlanul jelen vannak, a katonai bìráskodás karakterisztikus vonásaitól a Bszi. sem tekintett el, a büntetőeljárási törvénynek pedig – a korábbi helyzethez képest gyakorlatilag változatlan szabályozás mellett – önálló fejezete a katonai büntetőeljárás. (Az ügyészségi szervezeten belül el is különül a katonai ügyészség.) A katonai bìró kinevezésére és felmentésére a Bszi. szerint külön szabályok vonatkoznak. Katonai bìróvá a Magyar Honvédség hivatásos tisztje nevezhető ki, és a kinevezés előterjesztéséhez – korábbi jogait megőrizve – a honvédelemért felelős miniszter előzetes egyetértése szükséges. A katonai bìrót erre a tisztségre kell kinevezni. Katonai bìró felmentésére vonatkozó javaslatot az OIT szintén a honvédelemért felelős miniszterrel együttesen terjesztheti a köztársasági elnök elé. A katonai tanácsok – Bszi. mellékletében felsorolt – illetékességi területe megegyezik a katonai bìróságok korábbi illetékességi területével. A katonai bìró mellett a katonai tanácsban két katonaülnök ìtélkezik, a katonaülnökök jelölésére és megválasztására szintén külön szabályok vonatkoznak. A büntetőeljárási törvénynek a katonai büntetőeljárásról szóló fejezete nyilvánvalóvá teszi, hogy a megyei bìróság katonai tanácsai – hatáskörüket illetően – a korábbi katonai bìróság hatáskörét gyakorolják. A katonai tanács hatáskörét részben az elkövető személye, részben az elkövetett bűncselekmény (Btk. XX. fejezet: katonai bűncselekmények) jellege határozza meg. A katonai tanács eljárásában változatlanul jelentősége van a bìró, az ülnök és a vádlott rendfokozatának is. A munkaügyi bìróság • 1992. január 1-je óta a magyar bìrósági szervezet egyetlen különbìrósága a munkaügyi bìróság. A munkaügyi bìróság a megyei (fővárosi) bìróságok székhelyén működő helyi bìróság. A helyi bìróságok általános hatásköréhez képest a munkaügyi bìróság külön hatáskörét a munkaviszonyból és a

374 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

munkaviszony jellegű jogviszonyból származó perek alkotják. A munkaügyi bìróság eljárása ugyanakkor különleges polgári peres eljárás (Pp. XXIII. fejezet). A munkaügyi bìróság különbìrósági jellege ellenére több ponton kapcsolódik az egységes bìrósági szervezethez: – a munkaügyi bìróság határozata elleni fellebbezéseket rendes bìróság, a megyei bìróság bìrálja el; a munkaügyi bìróság külön jellege csak az elsőfokú eljárásban biztosìtott; – a munkaügyi bìróság felett a megyei bìróság elnöke lát el igazgatási felügyeletet; – a munkaügyi bìró kinevezése és felmentése – feltételeit és eljárását tekintve – megegyezik az általános követelményekkel, a munkaügyi bìró felett a megyei bìróság elnöke is gyakorol munkáltatói jogot, fegyelmi ügyeiben a megyei bìróság fegyelmi bìrósága jár el; kizárólag a munkaügyi ülnök jelölésére vonatkoznak külön szabályok. EGYSÉG AZ ÍTÉLKEZÉSBEN, AZ ÍTÉLKEZÉSI GYAKORLAT EGYSÉGESSÉGÉNEK KÖVETELMÉNYE • Az igazságszolgáltatás egységének követelménye a jogszabályok egységes értelmezését és az egységes értelmezés biztosìtásának feltételeit jelenti. A jogszabályok egységes értelmezése • Az ìtélkezés mint a bìrói jogalkalmazó tevékenység egész folyamata, a jogszabályokhoz kötöttségből következően ajogi normák sajátosságai által meghatározott. A jog alkalmazása során – még az életviszonyokkal adekvát normák esetében is – fel kell oldani a jogszabály elvont általánosságából és a jogeset konkrét egyediségéből következő ellentmondást. A konkrét tényállás soha nem esik egybe az absztrakt jogszabályi tényállással, attól kisebb-nagyobb mértékben eltér. Az eljáró bìró feladata, hogy az egyedi esetet besorolja valamilyen jogszabály által meghatározott általános kategóriába, a lehetőségek közül a legmegfelelőbb normát kiválassza. Ez utóbbi művelet a bìró mérlegelési szabadsága körébe esik. A bìró mérlegelési szabadsága a jogi norma általános keretei között autonómiát teremt annak érdekében, hogy minden döntésben a törvényesség mellett az adott ügy egyedi jellege kidomborodhassék. Minden bìrói határozat egyedi, más és más a tényállás konkrétsága, de az eljáró bìró individuuma is eltéréseket eredményezhet. A bìrói határozatok egyediségének elismerésével egyidejűleg megjelenik azonban az a társadalmi igény, hogy hasonló ügyben hasonló döntés szülessen bárhol, bármilyen összetételű tanács jár is el. Ez az igény szintén a jogegyenlőség követelményére vezethető vissza. A jogegyenlőség ilyen tartalmú követelményét azonban már nem korlátlanul, hanem csak abban az esetben lehet felvetni, ha a határozatok között az eltérések az ügyre vonatkozó jogszabályok értelmezésének elvi különbözőségéből adódnak. Emiatt valóban hátrányos megkülönböztetés érheti a személyeket, amelynek kiküszöbölésére, illetőleg megelőzésére alkotmányos védelmet kell biztosìtani. Az alkotmányos védelem a jogszabályok értelmezésének egységesìtésével valósìtható meg. A jogalkalmazás egysége tehát a jogszabályok egységes értelmezését jelenti. A törvényesség mellett tehát a jogalkalmazás egysége azt is megköveteli, hogy adott jogtételeket azonos elvi alapon értelmezzenek, és a határozatok eltérése az ügyek egyediségéből, ne pedig a fórumok különbözőségéből származzon. A jogszabály-értelmezés egységének „természetes‖ formája a bìrói gyakorlat. A bìrói gyakorlatban szükségszerűen létrejön a jogszabályoknak egy adott időszakban általánosan elfogadott értelmezése. Az ìgy kialakult joggyakorlatnak – természetéből következően – nincs kötelező ereje, követésének okát nem a jogszabályi rendelkezések, hanem a folyamatos ismétlődés által teremtett állandóság adja. E folyamatban a felsőbb szintű bìróságok helyzetükből következően sajátos szerepet játszanak. Mint felettes bìrói fórumok ìtélkezési gyakorlatukkal egységesìthetik, esetenként korrigálhatják, állandóvá, szilárddá tehetik a már kialakult joggyakorlatot. A bìrói gyakorlat általánosságára és állandóságára a legnagyobb hatást a legfelső szintű bìróság gyakorolja, amely a bìráskodás egész rendszerére történő ráhatásából következően az egységes jogértelmezés országos érvényesülését is képes garantálni. A legfelső szintű bìróság tevékenysége során valósul meg a maga teljességében a jogalkalmazás egységéhez fűződő közérdek.14 A legfelső szintű bìrói fórum gyakorlatának jogegységesìtő hatását felismerve az egységesìtést maguk az alkotmányok célirányos tevékenységgé változtatták, és a jogegység biztosìtását a legfelső szintű bìróság alkotmányos kötelezettségévé tették. A legfelső szintű bìróság hatáskörében megjelenő jogegységi tevékenység az ìtélkezés szakmai irányìtását jelenti. A jogegységi eljárás • Az ìtélkezés szakmai irányìtása a rendszerváltást követően, az igazságszolgáltatási reform során tartalmát illetően, lényegesen átalakult. A jogalkalmazás egysége követelményének biztosìtását az

375 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

alkotmány továbbra is a Legfelsőbb Bìróságra bìzza. „A Legfelsőbb Bìróság biztosìtja a bìróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bìróságokra kötelezőek.‖ [Alk. 47. § (2) bek.] A Bszi. az ìtélkezés egységének biztosìtása jegyében meghatározza a jogegység kialakìtásának szervezeti és eljárási rendjét, valamint – az alkotmány alapján – a jogegységi „aktusok‖ formáit. A jogegységi eljárás megindìtásának akkor lehet helye, ha – „a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ìtélkezési gyakorlat biztosìtása érdekében elvi kérdésben jogegységi határozat meghozatala szükséges, illetve – a Legfelsőbb Bìróság valamely tanácsa jogkérdésben el kìván térni a Legfelsőbb Bìróság másik ìtélkező tanácsának határozatától‖ [Bszi. 29. § (1) bek.]. A jogegységi eljárás megindìtásának szükségességét az ìtélkezési gyakorlat, az elvi kérdésekben ellentétes tartalommal meghozott határozatok folyamatos figyelemmel kìsérése alapozza meg, amely a bìrósági vezetők kötelessége. Az egységes ìtélkezési gyakorlat biztosìtásában jogegységi eljárás kezdeményezésével vagy önálló elemző és véleménynyilvánìtó tevékenységgel a bìrósági kollégiumok is részt vesznek. A jogegységi eljárás a Legfelsőbb Bìróság ún. jogegységi tanácsai előtt folyik. A jogegységi tanács öt (kivételesen hét) tagból álló bìrói testület, elnöke lehet a Legfelsőbb Bìróság elnöke, elnökhelyettese, kollégiumvezetője vagy kollégiumvezető-helyettese, tagjait a tanács elnöke választja ki. A jogegységi tanács eljárását a Legfelsőbb Bìróság elnöke vagy bármely kollégiumának vezetője, illetve – meghatározott körben – a legfőbb ügyész, valamint a Legfelsőbb Bìróság bármely bìrói tanácsa – ìrásban, az indokok megjelölésével – indìtványozhatja. Ez utóbbiak kivételével az eljárást kötelező lefolytatni. Az eljárás során a jogegységi tanács ülésére meghìvott indìtványozót és a legfőbb ügyészt felszólalási jog illeti meg. A Magyar Köztársaság nevében meghozott jogegységi határozatot mint a szakmai irányìtás legfontosabb eszközét a jogegységi eljárást követően a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A jogegységi határozat a bìróságokra kötelező. A jogegységi határozatoknak – a Bszi. szerint – a felekre kiterjedő hatálya általában nincs, a felekre csak akkor vonatkozik, ha azt a törvény megengedi. Mind a polgári peres, mind a büntetőeljárási törvény azonban a rendkìvüli jogorvoslatok között – adott feltételek mellett – megteremti a jogegységi határozat közvetlen, tehát a felekre kiterjedő joghatását. A polgári peres eljárásban a felülvizsgálati kérelem elbìrálásával összefüggésben kezdeményezett jogegységi határozatnak lesz közvetlen joghatása. A büntetőeljárásban a jogegységi tanács a jogegységi határozattal érintett jogerős ìtélet törvénysértő rendelkezését közvetlenül hatályon kìvül helyezheti, a terheltet felmentheti, illetve az eljárást megszüntetheti. Az ìtélkezés egységét szolgálják továbbá a Legfelsőbb Bìróság bìrói tanácsainak gyakorlatából kiválasztott elvi bìrói határozatok, amelyeket ajogegységi határozatok mellett a Legfelsőbb Bìróság Hivatalos Gyűjteményében tesznek közzé. A közzétételre kerülő elvi bìrósági határozatokat ajogegységi tanács választja ki. A bìrói gyakorlat egységesìtésének hagyományos formája végezetül a Legfelsőbb Bìróság által kiadott Bìrósági Határozatok (BH), amely a legfelsőbb bìrói fórum bìrói tanácsainak egyedi határozatait teszi közzé. A BH-ban – szintén a hagyományoknak megfelelően – megyei bìrósági határozatokat is közzétesznek. • Az ìtélkezés szakmai irányìtásával, különösen ajogegységi határozatok tartalmával összefüggésben felmerül a törvényességi ellenőrzés kérdése. Mivel ajogegységi határozatok az ìtélkezés folyamatában normaként viselkednek, megfogalmazódott külső ellenőrzésük igénye. A jogegységi határozatok külső ellenőrzése ugyanakkor a bìrói gyakorlat, az ún. élő jog ellenőrzését jelentené. 15 • A bìrói gyakorlat ellenőrzésének bevezetése és értelemszerűen az Alkotmánybìróság hatáskörébe telepìtése, az Alkotmánybìróság és a Legfelsőbb Bìróság, az alkotmánybìrói és a rendes bìrói hatalom jelenlegi kapcsolatának lényeges átalakìtását eredményezné. Az Alkotmánybìróság – az ismert hatályos rend szerint – nem alapjogi bìróság, egyedi bìrósági határozatot nem vizsgálhat felül.16 Ezt a helyzetet alkotmányvédő funkciójából következően elsősorban az Alkotmánybìróság nehezményezi, a változtatás szükségességét az elvi-elméleti indokokra hivatkozva, már több határozatában felvetette. Az Alkotmánybìróságról szóló törvény módosìtásával összefüggésben pedig több törvényjavaslat is készült az utólagos normakontroll lehetőségének a jogegységi határozatokra történő kiter- jesztésére.17 • A törvényalkotói döntés elhúzódása következtében, valamint a szakmai és politikai megegyezés többszöri meghiúsulását követően a jogegységi határozatokra történő normakontroll kiterjesztésének kérdését 2005 végén maga az Alkotmánybìróság döntötte el.18 376 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A 42/2005. (XI. 14.) AB határozat több megállapìtása mérföldkő az alkotmányjog fejlődésében: − Az Alkotmánybìróság – több e tárgyú határozatát megerősìtve és összegezve – egyértelművé tette hatáskörének kereteit. Mivel az Alkotmánybìrósággal szemben hatásköri vita nem folytatható, a testület hatáskörét az alkotmány és az Abtv. értelmében önmaga határozza meg. Mìg az alkotmány 32/A. §-a a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálatáról rendelkezik, addig az Abtv. – a hatályos jogalkotási törvény terminológiát alkalmazva – az állami irányìtás egyéb eszközeinek hatáskörbe sorolásával a normakontrollt általánossá tette. Ebből következően a szabály formájától (jogszabályi vagy sem) függetlenül annak normatìv tartalma alapozza meg az alkotmányos felülvizsgálat lehetőségét. Azt is figyelembe vette, hogy az 1988-ban hatályba lépett jogalkotási törvénnyel nem állhatott meg a normaalkotás újabb és újabb formáinak folyamata, ìgy szintén az Alkotmánybìróság döntheti el, hogy besorolja-e ezeket általános normakontroll hatáskörébe, vagy sem. − Az Alkotmánybìróság e határozatában elvégezte a jogegységi határozat jogszabály- tani elemzését is. A jogegységi határozat nem egyszerűen értelmező szabály, hanem a jogszabály hatályosuló, egységesen érvényesülő normatartalma (maga az élő jog). Ha valamely jogszabályhoz jogegységi határozat tapad, az, mint a jogszabály tartalma, a jogszabállyal együtt szükségképpen alkotmányossági vizsgálat tárgyává válik. A vizsgálat során kell eldönteni, hogy a jogegységi határozat megmarad-e a jogszabály-értelmezés keretei között, vagy önálló tartalommal túllépi-e azt. A jogszabály-értelmezés kereteinek túllépése, a határozatnak az értelmezett szabálytól történő „eloldódása‖ az értelmezett norma megsértését jelenti, az ilyen jogegységi határozat pedig alkotmányellenes. A jogegységi határozat alkotmányosságának vizsgálatával egyidejűleg az Alkotmánybìróság kimondta a bìrói jogalkotás tilalmát, amely tilalmat eddig sem az alkotmány, sem törvény nem fogalmazott meg. A határozat a bìrói jogalkotás tilalmát a bìróságnak a hatalommegosztásban elfoglalt helyéből, az állami szervek alkotmányos működésének és a bìróság igazságszolgáltatási funkciójának követelményeiből vezette le. A határozat az igazságszolgáltatás bìrói monopóliumának megfelelően egyértelművé tette a Legfelsőbb Bìróság jogegységi hatáskörének kizárólagosságát, amelyet alkotmányos felhatalmazás alapján végez. Ebből következően ajogegységi határozatokkal szemben az Alkotmánybìróságot csak a megsemmisìtési jog illeti meg, új értelmezést nem végezhet, a megsemmisìtett határozat helyett új határozatot nem hozhat. A jogegységi határozat megsemmisìtése lehetőségének jogkövetkezményeit a határozat a bìró függetlenség nézőpontjából is értékelte. A határozat a Legfelsőbb Bìróság alkotmányosjogainak védelmén túl az ìtélkező bìró függetlenségét is megerősìtette, amikor az eljáró bìró jogkörét kiterjesztve, nemcsak az alkalmazott jogszabály, hanem az eljáró bìrót kötelező valamennyi norma felülvizsgálatára vonatkozó kezdeményezési joggal is felhatalmazta. Amint azt ismeretes, a hatályos jogszabályok szerint az ìtélkező bìrónak a jogegységi határozatokkal szembeni esetleges egyet nem értése esetén jelenleg semmilyen (sem „külső‖, sem „belső‖) eszköz nem áll rendelkezésre. A határozat tehát kiterjeszti az ìtélkező bìró függetlenségének védelmét a bìrósági szervezeten belül, magával a legmagasabb bìrói fórummal szemben.

2.5. 19.2.5. A társasbíráskodás, az ülnökök részvételének elve AZ ALAPELV TARTALMA • A társasbìráskodás elve az igazságszolgáltatás demokratizmusának egyik fontos szervezeti biztosìtéka. A bìráskodás társas jellege belső kontrollt teremt, biztosìtja a véleménycserét, a tanácsban hozott ìtélet többségi véleményt fejez ki, megalapozottabb és kevésbé szubjektìv. A társasbìráskodás követelményéről az alkotmány rendelkezik: „A bìróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ìtélkezik.‖ [Alk. 46. § (1) bek.] Az alkotmány a társasbìráskodás megoldási formáira vonatkozóan részletszabályokat nem tartalmaz, a tanácsban történő ìtélkezés követelménye alól történő eltérésre ugyanakkor a törvényalkotó számára általános felhatalmazást enged. Az alkotmányos követelmény végrehajtásáról az eljárási törvények gondoskodnak. Az általános felhatalmazásnak megfelelően a társasbìráskodás elve differenciált módon valósul meg, eltérő módon értelmezik a büntető- és a polgári peres eljárásban, illetve különbség tehető az alapeljárás, továbbá a fellebbviteli eljárásokban történő érvényesülése között. A Bszi. pedig olyan tágan értelmezi az alkotmányos felhatalmazást, hogy az egyesbìrói ìtélkezést már főszabálynak tekinti: „A bìróság egyesbìróként vagy tanácsban jár el.‖ [Bszi. 15. § (1) bek.] A társasbìráskodás elve tehát tartalmát illetően nem abszolút követelmény, az eljárás tárgyának, szintjének és fokozatának függvényében alkalmazott eltérő megoldásokkal is eleget lehet tenni a törvényességnek.

377 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

Ugyanakkor a bìróság összetételére vonatkozó szabályok megsértése az ìtélet hatályon kìvül helyezését vonja maga után. BÍRÓI TANÁCS – EGYESBÍRÓ • Az eljárási törvények között nincs érdemi különbség abban, hogy az ügy tárgyától függetlenül, minden másodfokú eljárást bìrói tanács előtt kell lefolytatni. Ugyanilyen előìrás vonatkozik a Legfelsőbb Bìróság felülvizsgálati eljárására is. Az előzőekből következően a társasbìráskodás követelményétől kizárólag az elsőfokú eljárásban lehet eltérni. Összetételét tekintve a másodfokú bìrói tanács főszabályként, három hivatásos bìróból áll. Öt hivatásos bìróból álló tanács jár el minden olyan felülvizsgálati ügyben, amelyben a jogerős határozatot a Legfelsőbb Bìróság hozta. Az elsőfokú polgári peres eljárások általános formája az egyesbìrói eljárás. Az egyesbìráskodás természetéből következik, hogy az egyesbìró ugyanolyan jogkörrel rendelkezik, mint a bìrói tanács. Az egyesbìrói eljárás az elsőfokú büntetőeljárásban is megengedetté vált. Az ún. vétségi eljárásban jár el egyesbìró, de a bűntetti eljárásokban csak bìrói tanács ìtélkezhet. Az elsőfokú bìrói tanács általában szintén háromtagú, a hivatásos bìró mellett két ülnökbìró vesz részt az ìtélkezésben. Ettől eltérően például kiemelkedő jelentőségű vagy rendkìvül bonyolult büntetőügyben két hivatásos bìróból és három ülnökből áll a tanács. A polgári peres eljárásban ismert ugyanakkor olyan külön szabály, amely szerint első fokon is bìrói tanács jár el. Három hivatásos bìró ìtélkezik például meghatározott közigazgatási perekben. Szabadalmi vagy a szabadalmi oltalommal összefüggő egyéb perekben pedig a Fővárosi Bìróságon speciális összetételű (szakbìrák részvételével működő) tanács jár el. ÜLNÖKÖK A BÍRÓI TANÁCSBAN • Az egyesbìráskodásnak a büntetőeljárásban történő megjelenése, valamint az elsőfokú polgári peres eljárásban általánossá válása következtében az ülnökbìráskodás radikálisan visszaszorult. a) Az ülnökbìráskodás a laikus bìráskodás egyik formája. A laikus bìrák részvételén keresztül az állami hatalom feletti társadalmi ellenőrzés ismert igénye valósul meg az igazságszolgáltatás területén. Fejlődéstörténetileg a laikus elem részvételének két formája, az esküdtbìráskodás és a Schöffe-rendszer jött létre. Az esküdtbìrák laikus testülete rendszerint csak a bűnösség kérdésében döntött, a büntetés kiszabása már a hivatásos bìrák hatáskörébe tartozott. A Schöffe-rendszerben az (szak)ülnökök a hivatásos bìró mellett az ìtélkezés egész folyamatában közreműködtek. Mindkét modell a büntető igazságszolgáltatás területét érintette. A magyar polgári fejlődésben történetileg rövid ideig és ellentmondásos módon működött esküdtbìráskodás. 19 A második világháborút követően, a népnek a büntető igazságszolgáltatásban való részvételéről és a fellebbvitel egyszerűsìtéséről szóló 1949. évi XI. törvény a népi ülnöki rendszert hozta létre. Ezt erősìtette meg minden bìrósági eljárás tekintetében 1949-ben az alkotmány. A népi ülnöki részvételnek, illetve a népi ülnökökjo- gai korlátozásának folyamata az 1972-es bìrósági törvénnyel kezdődött meg. Megszűnt a népi ülnöknek a hivatásos bìró helyettesìtésére vonatkozó joga, valamint a törvény több esetben megengedte a népi ülnök részvétele nélküli eljárást is. A rendszerváltást követő törvényalkotás további korlátozásai, valamint a bìrói reformot követő változások az egyesbìráskodás térnyerését az ülnökbìráskodás rovására teremtették meg. b) Az ülnökbìráskodás jogalapját az alkotmány, valamint a Bszi. határozza meg. A büntetőeljárási törvény érdemben számìt az ülnökök tevékenységére, hiszen minden elsőfokú bűntetti eljárásban a bìróság egy hivatásos bìróból és két ülnökből álló tanácsban ìtélkezik. A polgári peres eljárás az ülnökbìrák tevékenységére gyakorlatilag nem tart igényt. A törvényalkotó az ülnöki rendszer visszaszorìtását azzal indokolta, hogy a peres gyakorlatban nagyon kevés azon ügyek száma, ahol a laikus elemnek ténylegesen segìtő hatása lenne. Jelenleg egyetlen ilyen pertìpus létezik, a munkaügyi per, ahol a speciális életviszonyok ismeretével az ülnökök valóban segìthetik a bìróság munkáját. c) Az ülnöki megbìzatás választással keletkezik. A választást jelölés előzi meg. Mind a jelölés, mind a megválasztás az ülnöki tevékenység formái (általános vagy szakülnök) szerint különbözik egymástól. Az általános ülnök minden, az ülnökbìró részvételét feltételező (büntető- és polgári) eljárásban közreműködhet. Az általános ülnököt a büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező magyar állampolgárok közül az adott bìróság illetékességi területén lakóhellyel rendelkező állampolgárok, önkormányzatok és társadalmi szervek jelölik. Pártszervezet ülnököt nem jelölhet. Az ülnökválasztás joga a bìróság székhelye szerint illetékes önkormányzat képviselő-testületét (közgyűlését) illeti meg.

378 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A fiatalkorúak büntetőügyeiben, a katonai büntetőeljárásban és a munkaügyi bìráskodásban az általánostól eltérő feltételeknek megfelelő, ún. szakülnökök vesznek részt. Szakülnöknek tekinthető a katonai, a pedagógus és a munkaügyi ülnök. Katonai ülnökké választás a jelölt hivatásos szolgálati viszonyát is feltételezi. A katonai ülnököt a parancsnok jelöli és a rendfokozatának megfelelő állománygyűlés választja meg. A fiatalkorúak büntetőügyeiben eljáró pedagógus ülnököt az alapfokú és középfokú oktatási-nevelési intézmények tantestületei, a munkaügyi ülnököt pedig a munkavállalók és a munkaadók érdek-képviseleti szervei jelölik. Az ülnökbìrói megbìzatás négy évre szól. A megbìzatás a négy év lejártával, az ülnök választójogának elvesztésével, 70. életévének betöltésével és lemondással szűnhet meg. A katonai ülnök megbìzása szolgálati viszonyának megszűnésével is megszűnik. Az ülnöknek az ìtélkezésben a hivatásos bìróval azonos jogai és kötelezettségei vannak. Az ülnökbìrónak a hivatásos bìróval azonos jogait és kötelességeit megalapozza az a tény, hogy az ülnök a tisztség megkezdése előtt bìrói esküt köteles tenni. Az ülnöki és a hivatásos bìrói jogállás összhangját a Bjj. külön fejezete biztosìtja. Az ülnököt a bìróság elnöke hìvja be és osztja be ìtélkező tanácsokba. Az ülnököt ún. korlátozott mentelmi jog illeti meg, mivel a felelősségmentességet jelentő mentelmi joga kizárólag az igazságszolgáltatásban való részvételével összefüggő cselekményekre terjed ki. Az ülnököt javadalmazás is megilleti, amely átlagkereset vagy tiszteletdìj, illetőleg költségtérìtés formájában igényelhető.

2.6. 19.2.6. A bírósági tárgyalás nyilvánosságának elve A bìrósági tárgyalás nyilvánosságának követelményét a bìrósághoz fordulás jogának részjogosìtványaként, az alkotmánynak az alapvető jogokról és kötelességekről szóló fejezete tartalmazza. Az alapelv érvényesülésének feltételeit a Bszi. mellett mindkét eljárási kódex előìrja. A tárgyalás nyilvánosságának biztosìtásával kettős követelmény teljesül. A társadalmi nyilvánosságot az biztosìtja, hogy a nyilvános bìrósági tárgyaláson az érintetteken (perbeli személyek) túl bárki részt vehet, azt a számára kijelölt helyen bárki végighallgatja. A bìrósági tárgyalás szakmai nyilvánosságát pedig az biztosìtja, hogy valamennyi eljárási cselekményt (a határozathozatali eljárást kivéve) a nyilvánosság előtt kell lefolytatni. a) Kivételesen sor kerülhet a tárgyalás nyilvánosságának kizárására is. A nyilvánosság kizárása alapvetően a társadalmi nyilvánosságot érinti. Az eljárási törvények a nyilvánosság kizárását általában az állam- (szolgálati, üzleti) titok megőrzése miatt, valamint erkölcsi okból (közerkölcs, illetve személyiségi jogok védelme) teszik lehetővé. A zárt tárgyalás tartásáról minden esetben az eljáró bìróság egyedileg határoz. A polgári eljárásban vannak olyan (például a személyi állapottal, a szabadalommal és a védjeggyel kapcsolatos) eljárások, amelyek esetében a zárt tárgyalás kérdésében a felek akarata meghatározó. A büntetőeljárásban nyilvános tárgyalás esetén a tárgyalóteremben meghatározott korú (14 éven aluli) személyek nem tartózkodhatnak, illetve (a 18 éven aluliak) kizárhatók. 14 éven aluli sértett vagy tanú csak addig tartózkodhat a tárgyalóteremben, ameddig az eljárási jogainak gyakorlása érdekében feltétlenül szükséges. Mivel a tárgyalás folyamata meghatározott rendet feltételez, az eljáró tanács elnökének rendfenntartással kapcsolatos jogai a tárgyalás nyilvánosságának korlátozására is kiterjedhetnek. Súlyos rendzavarás esetén a tanács elnöke a hallgatóságot (részben vagy egészben) eltávolìttathatja. „A bìróság a tárgyaláson hozott határozatát nyilvánosan hirdeti ki.‖ [Bszi. 12. § (2) bek.] Kivétel nélkül kell érvényesülnie tehát annak a követelménynek, hogy az ìtélet kihirdetése minden esetben (zárt tárgyalás esetében is) nyilvánosan történjen. b) A nyilvánosság a bìrósági eljárás garanciális jellegű alapelve. A tárgyalás nyilvánossága lehetőséget biztosìt egyrészt a bìrói munka ellenőrzésére, másrészt az eljárás pártatlanságának, a részrehajlásmentes és lelkiismeretes igazságszolgáltatásnak a demonstrálására. A fejlett tömegkommunikációs eszközök (rádió, tv, műholdak stb.) korában a társadalmi nyilvánosság azonban olyan mértékű lehet, amely az eljárásban érintett személyek (például a jogerősen még el nem ìtélt, sőt végül fel is mentett terheltek) személyiségi jogainak súlyos sérelméhez vezethet. Ebből következően a jogszabályalkotás során (a sajtójog, a tájékoztatáshoz való jog) a nyilvánosság érvényesülése mellett figyelemmel kell lenni az alapvető személyiségi jogok tiszteletben tartására, illetve a jogsérelem megelőzésére. Jelentős léptékű változást eredményez az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény a bìrósági döntések megismerése kapcsán. A Bìrósági Határozatok Gyűjteményében digitális formában, bárki számára, személyazonosìtás nélkül, korlátozástól mentesen, dìjmentesen hozzáférhetőek a törvényben meghatározott bìrósági határozatok (például a Legfelsőbb Bìróság és az ìtélőtáblák által az ügy érdemében hozott határozatok, valamint a közzétett bìrósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg közzé kell tenni 379 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

mindazon bìrósági és más hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatok anonimizált digitális másolatát is, amelyeket a közzétett bìrósági határozattal felülbìráltak vagy felülvizsgáltak). A gyűjteményben közzé kell tenni a jogegységi határozatokat, az elvi bìrósági határozatokat, kollégiumi véleményeket, elvi döntéseket és kollégiumi állásfoglalásokat. A határozatot az azt meghozó bìróság elnöke a határozat ìrásba foglalásától számìtott harminc napon belül teszi közzé a gyűjteményben A gyűjteményt az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala teszi közzé, és biztosìtja, hogy a gyűjteményben a határozatok szövegére és a megjelölt jogszabályhelyekre keresni lehessen. c) A nyilvánosság elvéhez kapcsolódik tágabb értelemben a bìróságok tájékoztatási kötelezettsége, amelyeknek rendjét az OIT1999. évi 7. számú szabályzata határozza meg. A Bjj. a bìrói függetlenség védelmében a hivatásos bìró szólás- és véleménynyilvánìtási szabadságát, illetve az ebből következő tájékoztatási kötelezettségét erőteljesen korlátozza: „A bìró a szolgálati viszonyán kìvül nyilvánosan nem fogalmazhat meg véleményt a bìróság előtt folyamatban lévő vagy folyamatban volt ügyről, különös tekintettel az általa elbìrált ügyekre.‖ „A bìróság előtt folyamatban lévő vagy befejezett ügyről a sajtó, a rádió és a televìzió részére a bìróság elnöke vagy az általa megbìzott személy adhat tájékoztatást.‖ [Bjj. 28. § (2) bek. és 29. § (2) bek.]

2.7. 19.2.7. Az anyanyelv használatának elve Az anyanyelv használatának jogáról a bìróságokkal összefüggésben sem az alkotmány, sem a Bszi. külön nem rendelkezik. Az eljárási törvények az anyanyelv használatának jogát az általános jogegyenlőség elvére vezetik vissza (Alk. 70/A. §) és különböző eljárási jogi eszközökkel mindenkit megillető emberi jogként garantálják. A büntetőbìrósági gyakorlat szerint a nem magyar anyanyelvű vádlott akkor is használhatja saját anyanyelvét, ha magyar állampolgár és jól tud magyarul (BH 1989. 10.). A polgári eljárás szabályai szerint az alapelv megsértése (a nyelvhasználat jogának korlátozása vagy kizárása, a tolmács, fordìtó kirendelésének mellőzése) szankcionálható. Az anyanyelv használatának jogát a bìrósági eljárásban a tolmács, illetve a fordìtó közreműködése biztosìtja. A nyelvhasználat jogának eljárási értelemben emberi joggá nyilvánìtásával egyidejűleg rendelkezni kell a tolmács alkalmazásának kötelezettségéről, valamint a tolmács közreműködésével kapcsolatos költségek viseléséről is.

2.8. 19.2.8. Az ártatlanság vélelmének elve Az ártatlanság vélelmének elve a bìrósághoz fordulás alkotmányos jogának részjogosìtványaként vezethető le az alkotmányból: „A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amìg büntetőjogi felelősségét a bìróság jogerős határozata nem állapìtotta meg.‖ Az ártatlanság vélelmének elve a büntető felelősségre vonással összefüggésben merül fel, ezért a belőle következő jogosìtványokról a büntetőeljárási kódex rendelkezik. A büntetőeljárási kódex az ártatlanság vélelmét egyrészt alapelvei között emlìti, másrészt tiszteletben tartását a büntetőeljárás minden szakaszában, egy-egy eljárási cselekmény kapcsán az eljáró hatóságok kötelezettségeként fogalmazza meg. A büntetőeljárást oly módon kell lefolytatni, hogy a bűncselekménnyel gyanúsìtott személyt, amìg bűnösségét a törvénynek megfelelően meg nem állapìtották, az eljáró hatóságok ártatlannak vélelmezzék, ártatlannak tekintsék. Az ártatlanság vélelmének alapelvéből következik az is, hogy az ártatlannak vélelmezett terhelt bűnösségét a büntetőügyekben eljáró hatóságoknak kell bizonyìtani. A bizonyìtási teher tehát a hatóságokra hárul, és a terhelt nem kötelezhető ártatlanságának bizonyìtására. Az ártatlanság vélelméből következő jogosìtványok a büntetőeljárás alatt álló személyt addig illetik meg, amìg az őt elìtélő bìróság határozatajogerőre nem emelkedik. A jogerő beálltával egyidejűleg már bűnösnek tekinthető, és terhelik a bűnösség megállapìtásával járó jogkövetkezmények is.

2.9. 19.2.9. A védelem joga és az ügyvédség A védelemhez való jogot a bìrósághoz fordulás alkotmányos jogának részjogosìtványaként az alkotmány emberi jogként deklarálja: „A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt.‖ A védelemhez való jogot a büntetőeljárás alá vont személyek jogaként deklarálja az alkotmány. A bìrósági eljárások garanciarendszerének fejlődése során a hagyományos értelemben vett védelemhez való jog az általános jogi képviselet irányába kiszélesedett. A büntetőeljáráshoz kapcsolódó védelemhez való jog 380 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

tárgyalásával egyidejűleg tehát a polgári eljárást érintő képviselethez való jog érvényesülését is vizsgálnunk kell, különös tekintettel a védelmet és a képviseletet főhivatásszerűen ellátó szakmai testületre, az ügyvédségre. A VÉDELEM JOGA MINT ALANYI JOG • A védelemhez való jog hagyományos értelemben a büntetőeljárás minden szakaszában megilleti az eljárás alá vont személyt. A védelemhez való jogból az is következik, hogy a terhelt szabadon (a törvényben meghatározott módon) védekezhet, és a védekezés jogát az eljáró hatóságok kötelesek biztosìtani. A védekezés a vád megismerésének, észrevételek, indìtványok előterjesztésének, nyilatkozat tételének, illetve a szabad védőválasztásnak, a védő bevonásának jogát jelenti. A védelem jogának a büntetőeljárás egészére, tehát nemcsak a bìrói, hanem az egyébként hivatali eljárásként működő, nyomozati eljárásra történő kiterjesztése fokozatosan alakult ki. Az alkotmány 1949. évi szövege még csak a bìrói eljárásban biztosìtotta a védelemjogát. A büntetőeljárás 1962. évi szabályozása során a védelem joga már a nyomozati eljárásban is megjelent, de a védő részvétele feltételhez kötött, a védő közreműködése az eljárás sikerét nem veszélyeztethette. A büntetőeljárás 1973. évi újraszabályozása a védői részvétel korlátait tovább csökkentette. A védő a nyomozási cselekményeknél akkor lehet jelen, ha ezt a törvény megengedi. A védő általános részvételi jogát tehát itt már nem a nyomozó hatóság, hanem az egyes nyomozati cselekmények függvényében a törvény határozza meg. A tanúkihallgatásnál például a védői jelenlétet a nyomozó hatóság engedélyéhez kötötte a törvény. Ezt a korlátot 1989-ben a XXVI. törvény feloldotta, ìgy – Európában is egyedülálló módon – a tanúkihallgatás során korlátlan és mérlegeléshez sem köthető védői részvételi jog jött létre.20 A kötelező védelem eseteinek megállapìtásával az eljárási törvény az ún. védőkényszer intézményét is létrehozza. A védő kötelező részvételének egész rendszerét az újrakodifikált Be. teljesen átalakìtotta. Külön szabályok vonatkoznak az egész büntetőeljárásban (Be. 46. §), illetve a tárgyaláson (Be. 242. §), a felülvizsgálati eljárásban (Be. 416. §), valamint a fiatalkorúak elleni eljárásban (Be. 450. §) való ügyvédi részvételre. Ha a terheltnek nincs védője, de a védelem kötelező, a hatóság hivatalból védőt rendel ki. Az ún. kirendelt védő csak ügyvéd lehet. A kirendelt védő jogállása a meghatalmazott védőével mindenben megegyezik, munkadìját az állami költségvetés fedezi. A KÉPVISELETHEZ VALÓ JOG • A védelemhez való joghoz hasonlóan minden peres felet megillet az a jog, hogy akár a per egészének, akár egyes perbeli cselekményeknek a vitelére maga helyett mást meghatalmazzon. A meghatalmazás kiterjedhet minden, a perrel kapcsolatos nyilatkozatra, viszontkereset indìtására, peres pénz vagy dolog átvételére is. A meghatalmazott személyétől függően beszélhetünk törvényes, jogi (ügyvédi, jogtanácsosi), ügyintézői, szakszervezeti stb. képviseletről. A meghatalmazottak lehetséges körét, a kizárás feltételeit, a meghatalmazást tartalmazó okirat kellékeit törvény határozza meg. Mivel a meghatalmazás, tárgyát illetően a fél szinte valamennyi jogosìtványára kiterjed, a bìróság a meghatalmazott képviseleti jogosultságát az eljárás bármely szakaszában hivatalból vizsgálhatja. A fejlődés során a Pp. is bevezette a kötelező képviselet eseteit a Legfelsőbb Bìróság előtti eljárásban, ahol fellebbezést vagy felülvizsgálati kérelmet a fél csak jogi képviselője útján terjeszthet elő. Az ìtélőtáblák felállìtása a kötelező képviseletet is érintette. Ennek megfelelően a jelenleg hatályos szabályok szerint az itélőtábla előtti eljárásban a fellebbezést, a Legfelsőbb Bìrósági előtti eljárásban a fellebbezést és a felülvizsgálati kérele- met előterjesztő fél számára kötelező a jogi képviselet [Pp.73/A. § (1) bek.]. Kötelező képviseletet csak jogi képviselő láthat el. Kötelező képviselet esetén a jogi képviselő közreműködése nélkül eljáró fél perbeli cselekménye és nyilatkozata hatálytalan. A kötelező képviselet intézményének bevezetése következményeiben elvi jelentőségű, mivel ily módon – a védelem jogához hasonlóan – a képviselethez való jog is alanyi joggá válik. AZÜGYVÉDI KÉPVISELET • A képviselethez (a védelemhez) való jog gyakorlásának alapvető feltétele a képviseletet (a védelmet) ellátó személyek (szervek) körének meghatározása. Az eljárási törvények szerint a jogalkotó számol azzal, hogy a rokoni, a hozzátartozói, tehát főként érzelmi motìvumokat hangsúlyozó törvényes képviselő (gyám, közeli hozzátartozó stb.) által gyakorolt képviselet mellett az érdekelt a szakmai, ajogi segìtséghez is hozzájusson. A jogászi szakmai védelmet az ügyvéd vagy az ügyvédi iroda biztosìtja. A büntetőeljárási törvény az ügyvédi védelmet (a felsorolás sorrendjéből következően is) a hozzátartozói védelem elé helyezi és a kötelező védelmet szintén ügyvédi védelemnek tekinti. A polgári peres eljárás az ügyvéd mellett jogi képviselőnek tekinti még az állami szerv és a helyi önkormányzat ügyintézőjét, a jogtanácsost stb.

381 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

Az ügyvédekre vonatkozó jogszabályok megalkotása során az ügyvédi tevékenység gyakorlásának feltételeit oly módon kell meghatározni, hogy ezáltal alanyi jogként érvényesülhessen a védelemhez, a képviselethez való alkotmányos jog. A szabályozás során az ügyvédi hivatásra való alkalmasság és felelősség követelményeinek előìrása mellett az ügyvéd és az ügyvédség hivatali függetlenségét hangsúlyozottan kell biztosìtani. Az ügyvédekről az 1998. évi XI. törvény rendelkezik (továbbiakban: Ügyvédi tv.). A törvény közvetlen előzménye az ügyvédségről szóló 1983. évi 4. törvényerejű rendeletet módosìtó 1991. évi XXIII. törvény, amely a rendszerváltást követően, a korábbi szabályozással szemben áttörésként értékelhető. A törvénymódosìtás következtében (a jogtanácsosok hátrányos helyzetét megszüntetve) létrejött az egységes jogi képviselet, a munkaközösség kényszere helyett az egyéni ügyvédi vagy ügyvédi irodai működés. A törvény az ügyvédi tevékenységet kamarai tagsághoz kötötte, a tagfelvétel pedig a törvényi feltételeknek történő megfelelés esetén alanyi joggá vált. A hatályos ügyvédi törvény az előzményekből levont tapasztalatok hasznosìtásával a személyes, a hivatali és a szervezeti függetlenség egymással összefüggő, érdemi garanciarendszerét épìtette ki. Az ügyvédi hivatás • a) Az ügyvédi képviselet tartalmát illetően általános jogi képviselet, az ügyvéd a Magyar Köztársaság valamennyi bìrósága és hatósága előtt eljárhat, minden ügyben képviselhet. Az ügyvéd általános képviseleti joga az ügyfél személyes eljárási kötelezettségét nem érinti. Az ügyvédi tevékenység tartalmát illetően ún. klasszikus képviselet: perbeli képviselet, büntetőügyben védelem, jogi tanácsadás, szerződés-, beadvány- és iratkészìtés, ügyvédi letét kezelése. Az ügyvéd más (adótanácsadás, ingatlanközvetìtés stb.) tevékenységet is elláthat. Az ügyvédválasztás szabadsága szerint ügyvédi tevékenység gyakorlására bármelyik ügyvéd bárki által felkérhető. A szabadság része, hogy az ügyvéd (a kirendelést kivéve) a felkérést vissza is utasìthatja. A már elfogadott megbìzás szintén bármikor felmondható. b) Az ügyvéd tevékenysége gyakorlásában független, nem utasìtható, de a szakmai és etikai követelményeknek meg kell felelnie, legjobb tudása szerint, lelkiismeretesen, a jogszabályok betartásával kell eljárnia. A hivatás méltóságával a jogszabályok kijátszása, megkerülése nem fér össze. Az ügyvédet abszolút titoktartási kötelezettség terheli, amely nem függ a megbìzás fennállásától, még az ügyvédi működés után is fennmarad. A védőként eljáró ügyvédnek a titoktartás alól még felmentés sem adható. c) Az ügyvéd hivatásbeli függetlenségét az összeférhetetlenség szabályozásával garantálja a törvény. Abszolút összeférhetetlenségi ok mindenféle munkaviszony, illetve munkavégzési kötelezettséggel járó más jogviszony. A különös összeférhetetlenségi szabályok a bìrói függetlenséget is védik. Az ügyvéd hivatásbeli függetlenségéhez a szabad megállapodás tárgyát képező dìjazás is hozzátartozik. d) Az ügyvédi függetlenség szigorú felelősséggel párosul. Az ügyvéd korlátlan kártérìtési felelősségét a kötelező felelősségbiztosìtás garantálja, amelyet ügyvédi tevékenységének egész tartama alatt fenn kell tartania. Fegyelmi vétség elkövetése esetén fegyelmi felelősség terheli. Fegyelmi vétségnek számìt az ügyvédi tevékenység gyakorlásából eredő, jogszabályokban, illetve az etikai szabályzatban meghatározott kötelesség vétkes megszegése és az ügyvédi kar tekintélyét csorbìtó vétkes magatartás. A fegyelmi büntetés megrovás, pénzbìrság vagy a kamarából való kizárás lehet. A fegyelmi eljárást a kamara illetékes szervei (fegyelmi bizottságok) folytatják le, a másodfokú döntéssel szemben bìrói jogorvoslat igényelhető. Az ügyvédi kamara • Az ügyvédi kamara köztestület, az ügyvédek önkormányzati elven alapuló, szakmai és érdek-képviseleti szerve. A kamara gondoskodik – többek között – az ügyvédek jogainak védelméről, elősegìti a kötelezettségeik teljesìtését, dönt a kamarai tagság keletkezéséről és megszűnéséről stb. Az ügyvédi kamara területi és országos kamaraként működik. A kamarák az igazságügyért felelős miniszter törvényességi felügyelete alatt állnak, amely jogi eszközeit tekintve megfelel a köztestületi működés alkotmányos követelményeinek. A területi kamarák önálló szervezettel és önálló költségvetéssel rendelkező köztestületek, amelyeknek szervezése a Fővárosi Bìróság és a megyei bìróságok illetékességi területét követi. A Magyar Ügyvédi Kamara önálló szervezettel és költségvetéssel rendelkező, országos köztestület. Tagjai a területi kamarák. A Magyar Ügyvédi Kamara (legfőbb szerve a 100 tagú teljes ülés) szabályozza az ügyvédi tevékenység gyakorlásának minden lényeges elemét (az etikai szabályzat, a névhasználatról, a kamarai felvételi eljárásról, a fegyelmi eljárás részletes szabályairól, a kamarai tisztségviselők megválasztásáról és visszahìvásáról szóló szabályzat stb.). A kamarai tagság • Az ügyvédi tevékenység kamarai tagsághoz kötött, ügyvédi tevékenységet az végezhet, aki a kamara tagja és az ügyvédi esküt letette.

382 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A kamarai felvétel – a törvényes feltételek fennállása esetén – a kérelmező alanyi joga. A felvétel feltételei a következők: magyar állampolgárság, magyarországi lakóhely, büntetlen előélet, jogi egyetemi végzettség, magyar jogi szakvizsga, felelősségbiztosìtás, alkalmas irodahelyiség a kamara területén. A kamarai felvételnek magyar állampolgársághoz és magyarországi lakóhelyez kötött feltételeit az EU-csatlakozás következtében felül kellett vizsgálni. Az Ügyvédi tv. 2003. évi módosìtása (2003:XI. tv.) a magyarországi lakóhely követelményét eltörölte, a magyar állampolgársághoz kötött jogot pedig az EGT minden államának polgára kiterjesztette. A feltételek kiszélesìtését mintegy ellensúlyozza a jogi szakvizsga magyar jellegének hangsúlyozása, valamint az irodahelyiségnek a kamara működési területéhez (tehát a fővároshoz vagy valamely magyarországi megyéhez) kötése. A kizáró okok köre, egy kivétellel objektìv, törvényes ok. Szubjektìv kizáró okként értelmezhető az alábbi: „Nem vehető fel a kamarába az, aki az életmódja vagy magatartása miatt az ügyvédi hivatás gyakorlásához szükséges közbizalomra érdemtelen.‖ Mivel a kamarai felvétel elutasìtása ellen végső fokon bìrói jogorvoslatra is lehetőség nyìlik, a szubjektìv kizáró ok alkalmazása – a felvétel alanyi jogának megfelelően – bìrói kontroll mellett történik.21 A kamarai tagság megszűnése a törvényben meghatározott esetekben, az illetékes kamarai szervek (elnökségek) eljárását követően, bìrói jogorvoslat biztosìtása mellett, az ügyvédnek a nyilvántartásból való törlésével és igazolványának visszavonásával jár. A kamarai tagság megszűnését – az elhalálozás esetét kivéve – egy országos napilapban is közzé kell tenni.

2.10. 19.2.10. A jogorvoslati jogosultság elve A JOGORVOSLATI JOG MINT ALANYI JOG • „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bìrósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.‖ [Alk. 57. § (5) bek.] A bìrósághoz fordulás alkotmányos joga magában foglalja a jogorvoslathoz való jogosultságot is. Az alkotmány előzőekben idézett szabályából azonban önmagában nem következik, hogy az államigazgatási vagy más hatósági döntésekkel szemben a jogorvoslati jognak a bìrói jogorvoslat az egyetlen és kizárólagos formája. A jogorvoslat mint bìrói jogorvoslat általános követelménye az alkotmány más, a közigazgatási határozatok törvényességi ellenőrzésére vonatkozó, valamint – a hatásköri szempontból sem egyértelmű – 70/K. § rendelkezésével összhangban, annak a feltételezésével vezethető le, hogy az alkotmány 57. §-ának minden bekezdése a bìrói igazságszolgáltatásra vonatkozik. Az előzőekből megállapìtható, hogy a bìrói jogorvoslatra vonatkozóan következetes alkotmányos modell nem jött létre, ìgy az alkotmányos követelmények megvalósìtása az eljárási törvényekre hárul. Alkotmányjogi normák hiányában, kizárólag elméleti támpontokra alapozva, a – gyakran és következetlenül – módosìtott eljárási törvényekben bonyolult jogorvoslati rendszer jött létre, amely napjainkra már alapvető reformra szorulna. A bìrói jogorvoslati jog legfőbb sajátosságának, alanyi jogi jellegének meghatározásához az alkotmány nem, kizárólag az eljárási törvények nyújtanak támpontot. Az eljárási törvények szerint a rendes per-, illetve jogorvoslat kezdeményezéséhez kapcsolódó jogosìtványok az érintetteket alanyi jogi jelleggel illetik meg, amely a fellebbezési jog formájában jelenik meg. A fellebbezés joga ebben az értelemben azt jelenti, hogy per, illetve jogorvoslati eljárás kezdeményezése az érintett akaratának függvénye, tehát saját elhatározásától függ a kezdeményezés, de annak ellenkezője is, a kezdeményezés elmaradása, a bìrói döntés elfogadása. A fellebbezési jog alanyi jogi jellege a kezdeményezés tartalmi követelményeit is meghatározza. Az alkotmányban megfogalmazott jog- vagy érdeksérelem fennállásának bizonyìtásához képest az eljárási törvények a fellebbezés jogcìmét a legtágabban értelmezik. A Pp. szerint a határozat bármilyen cìmen történő megtámadását fellebbezésnek kell tekinteni. A Be. a vádlott minden olyan nyilatkozatát, amelyből az ìtélettel való egyet nem értésére lehet következtetni, fellebbezésként értékel. Az alanyi jogosultság szempontjából külön kell értékelni az (1949-ben megszüntetett) harmadfokú eljárás újbóli bevezetését a magyar igazságszolgáltatási rendszerbe. 2006. július 1-jei hatállyal a kétfokú fellebbvitel csìrái újra megjelentek a bìrósági eljárásban. A változás a polgári eljárást nem érintette, az a hagyományosan egyfokú (egy rendes és több rendkìvüli perorvoslatból álló) rendszert követi, még a büntetőeljárás jogorvoslati rendje – bár korlátozott mértékben – kétfokúvá vált, megőrizve a rendkìvüli jogorvoslatok intézményét is. A harmadfokú eljárásra a Be. szerint jogszabálysértés esetén akkor van lehetőség, ha a megelőző első- és másodfokú eljárás ugyanazon tényállás alapján teljesen eltérő tartalmú határozattal zárult.22

383 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

JOGORVOSLAT ALANYI JOG NÉLKÜL • Az általánosan érvényesülő egyfokú fellebbvitel- ből következően a másodfokon eljáró bìróság véglegesen határoz, ugyanabban az ügyben, ugyanazon tényállás mellett többé már bìrósághoz fordulni nem lehet. A másodfokon eljáró bìróság határozata tehát jogerőssé (anyagi jogerő) válik. (Értelemszerűen jogerő kapcsolódik már az elsőfokú határozathoz is fellebbezés hiányában.) A jogerő (res iudicata) a bìrói hatalom – minden más hatalmi ágtól különböző – elengedhetetlen sajátossága, védelme alkotmányos kötelezettség. A jogerő érvényesülésével szemben a rendkìvüli per-, illetve jogorvoslatok képeznek kivételt. A rendkìvüli per-, illetve jogorvoslat során, a kezdeményezési jog és a jogcìmek korlátozása mellett, egy újabb bìrói testület még egyszer felülvizsgálja a jogerős döntést. A per-, illetve jogorvoslatok rendkìvüli jellegére tekintettel az érintettek (a rendes jogorvoslat során fellebbezésre jogosultak) kezdeményezési jogának terjedelme a jogcìmek meghatározásából következően szükségképpen korlátozódik. A kezdeményezési jog korlátozása az alanyi jogi jelleg megszűnését vonja maga után. A kezdeményezési jog korlátozása azonban nem alkotmányellenes, a jogorvoslati jogosultság követelménye nem a fellebbvitel számának függvénye, egyfokú fellebbvitel mellett is megvalósìtható. A rendkìvüli per-, illetve jogorvoslatoknak két alapvető formája ismert: a perújìtás és a felülvizsgálat. A perújìtás elsősorban a ténybeli, a felülvizsgálat pedig a jogi sérelem (hiba) kiküszöbölésének jogorvoslati eszköze. A perújìtás • A kezdeményezők jogállása szempontjából a legszélesebb jogosìtványok a perújìtáshoz kapcsolódnak. A perújìtás alapesetét a Pp. szerint a fél akkor kezdeményezheti, ha olyan tényre vagy bizonyìtékra hivatkozik, amely elbìrálás esetén számára kedvezőbb határozatot eredményezett volna. Büntetőügyben a perújìtásnak olyan új bizonyìték esetén van helye, amely valószìnűvé teszi a terhelt büntetésének lényeges enyhìtését (felmentését, az eljárás megszüntetését) vagy ezzel ellentétben bűnösségének megállapìtását (büntetésének lényeges súlyosìtását). A bìróság a kérelmet érdemben a megalapozottság (a megengedhetőség) megállapìtását követően tárgyalja. A kérelem megalapozottságát nem kell vizsgálni, azaz a perújìtás – a Pp. szerint – a törvény erejénél fogva megengedett, ha azt eredményes alkotmányjogi panasz előzte meg. Büntetőeljárásban az eredményes alkotmányjogi panasz esetén felülvizsgálatnak van helye. A felülvizsgálat • A törvényességi óvás helyett (1993. január 1-jétől), az anyagi és eljárási jogsértések orvoslására – a nem túl találó elnevezésű jogorvoslati forma keretében – a jogerős bìrói határozatok ellen felülvizsgálat kezdeményezhető a Legfelsőbb Bìróság előtt. A kezdeményezés jogcìméből következően az eljárásban jogi képviselet (ügyvédi részvétel) is kötelező. A kezdeményezők alanyi köre mindkét eljárásban azonos a fellebbezésre jogosultakéval, a kezdeményezési jog azonban nem általános, a törvénysértésre hivatkozás mellett egyéb feltételeknek is eleget kell tenni. A kezdeményezés jogát a Pp. például a fellebbezési jog kihasználásához köti, és több esetben ki is zárja. Abszolút kizárási oknak tekinti továbbá a korábbi felülvizsgálatot, illetve vagyonjogi perben a pertárgy (ötszázezer forintot meg nem haladó) értékét. Büntetőügyben a határozat akkor is felülvizsgálható, ha az első fokon vált jogerőssé. Ugyanakkor az eljáró bìróság (Legfelsőbb Bìróság) az arra nem jogosulttól származó, az ismételten előterjesztett és az elkésett indìtványt elutasìtja. Nincs helye továbbá a kezdeményezésnek a büntetés mértékét illetően, ha azt a büntetési tételek keretei között maradva szabták ki. Az Alkotmánybìróság normakontrollja következtében a büntetőeljárásban a felülvizsgálatnak külön jogalapja jön létre. A Be. szerint nemcsak az alkotmányjogi panasz, hanem az általános normakontroll során hozott alkotmánybìrósági határozat is megalapozza a rendkìvüli jogorvoslat igényét, amelyet maga az ügyész köteles kezdeményezni [Be. 416.§]. Ez utóbbi esetre akkor kerülhet sor, „ha az elìtélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól, és az eljárásban alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés, illetőleg intézkedés csökkenése vagy mellőzése, illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne‖ [Abtv. 43. § (3) bek.]. Egyéb rendkìvüli jogorvoslatok • A büntetőeljárás 2000. március 1-jétől hatályos intézménye a jogorvoslat a törvényesség érdekében. Jogorvoslatra a törvényesség érdekében akkor kerülhet sor, ha a határozat törvénysértő és jogerős, illetve más jogorvoslattal nem támadható meg. Nincs helye továbbá a törvényesség érdekében jogorvoslat bejelentésének, ha a jogerős határozatot a Legfelsőbb Bìróság hozta. A terhelt, a védő, a törvényes képviselő stb. (nem alanyi jogon) kezdeményezheti a Legfőbb Ügyészségen, hogy a legfőbb ügyész kezdeményezze („jelentse be‖) a Legfelsőbb Bìróságon az eljárást. A legfőbb ügyészt a kezdeményezés nem köti, az indìtvány benyújtásáról önállóan határoz. A Legfelsőbb Bìróság lehetséges határozatainak felsorolása 384 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

azt mutatja, hogy a jogorvoslat a törvényesség érdekében a terhelt javát szolgálja [Be. 437. §]. Az új jogintézmény, mint hivatalból induló törvényességi eljárás, a legfőbb ügyész hatáskörében a törvényességi óvás megszüntetését követő hiány pótlását szolgálja.23 A JOGORVOSLAT ÉRVÉNYESÜLÉSÉNEK SZERVEZETI FELTÉTELEI • A jogorvoslati jog érvényesülésének alkotmányos követelményeihez soroljuk, hogy a jogorvoslati eljárás szervezetileg is különüljön el az alapeljárástól, mind az alapeljárásban, mind a fellebbviteli eljárásban egymástól független bìrói fórumok döntsenek. Ebben az értelemben a fórumrendszer a jogorvoslati jog szervezeti garanciája. A bìrósági szervezet tagozódása általában a közigazgatási területi beosztást követi, e tagozódás azonban – az államszervezet más egységeitől eltérően – nem jelent munkamegosztást. A bìróságok minden szinten a bìrói funkció teljességét gyakorolják, minden szinten a Magyar Köztársaság nevében ìtélkeznek. Fellebbezés hiányában az elsőfokú bìróság határozata is jogerős. A különböző szinteken elhelyezkedő bìróságok között nincs szervezeti, hierarchikus kapcsolat, igazgatási szempontból a bìrósági vezetőkön keresztül a bìróságok a központi igazgatási szerv, az OIT irányìtása alatt állnak. A központi irányìtási, valamint a bìrósági szinteken megjelenő vezetői jogok azonban nem érinthetik az ìtélkező tevékenység függetlenségét. A különböző szintű ìtélkező bìrói tanácsok között kizárólag a fellebbezési eljárás teremt kapcsolatot. A másodfokú bìróság nem felettese az elsőfokú tanácsnak annak ellenére, hogy határozatát hatályon kìvül helyezheti vagy megváltoztathatja. A bìróságok szintek szerint történő tagozódásának mélységét, fokát alapvetően a jogorvoslati rendszer függvényében kell meghatározni, amelynek során a történeti hagyományokat sem szabad figyelmen kìvül hagyni. Általánosságban megállapìtható, hogy az egyfokú fellebbvitel három, a kétfokú négy bìrósági szintet igényel. A bìrósági szintek kialakìtásánál a legfelső szintű bìróság külön (szakmai irányìtó) hatáskörét, valamint a rendkìvüli jogorvoslati rendszert is figyelembe kell venni. Az egyfokú fellebbvitel mellett a háromszintű bìráskodás a rendes jogorvoslat esetén megfelel az alkotmányos követelményeknek. A helyi bìróság fellebbviteli fóruma a megyei bìróság, a megyei bìróság fellebbviteli fóruma a Legfelsőbb Bìróság. A rendkìvüli jogorvoslatok azon körében (a megyei bìróság előtt induló alap- és a Legfelsőbb Bìróságon záruló fellebbviteli eljárásban), amikor az eljárásra kötelezett Legfelsőbb Bìróság saját, előző jogerős határozatának felülvizsgálatáról dönt, nem biztosìtható a fórumok függetlenségének követelménye. Az előzőek ismeretében törvényszerűen vetődött fel a négyszintű bìráskodás bevezetésének igénye. Az új bìrói szint, az ìtélőtábla megalkotásával eredetileg az 1998-ban újraszabályozott büntetőeljárási törvény kétfokozatú fellebbviteli rendszerének kìvánt megfelelni. A négy bìrói szint azonban jól kiszolgálná a rendes és a rendkìvüli perorvoslat szervezeti igényeit, illetve hozzájárulhatna a Legfelsőbb Bìróság túlterheltségének csökkentéséhez is. A kétfokozatú fellebbviteli eljárás – ahogy arra az előzőekben már utaltunk – később, a Be. jogorvoslati rendjének 2006. július 1-jével hatályos módosìtásával jött létre. (Az ìtélőtáblák felállìtásával kapcsolatos kérdéseket a bìrósági szervezetről szóló fejezet tárgyalja.)

2.11. 19.2.11. A tisztességes eljárás elve A tisztességes eljárás követelményét nem az alkotmány, hanem a bìrósági törvény emeli az igazságszolgáltatás alapelvei sorába: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy bìrói útra tartozó ügyét független és pártatlan bìróság, tisztességes eljárás során és ésszerű határidőn belül bìrálja el.‖ Bár a tisztességes eljárás követelménye formálisan csak 1997-ben került a bìrósági törvény szabályai közé, nem előzmény nélküli. A tisztességes eljárás tartalmát illetően a törvényeknek megfelelő és egyidejűleg elfogulatlan eljárásnak felel meg, amelyet a bìróval szemben, funkciójából és felelősségéből következően, külön megfogalmazás nélkül is el lehet várni. A tisztességes (fair) eljárás az igazságszolgáltatásnak olyan elve, amelynek tartalmát jogi és nem jogi elemek együttesen alkotják. Tekintettel van a bìrói tevékenység sajátosságát alkotó joghoz kötöttség mellett a mérlegelési szabadságból következő széles mozgástérre, amely többek között az etikai, a hivatáserkölcsi normák által is meghatározott. Az eskühöz kötött bìrói hivatás gyakorlása felelősséggel is párosul, a bìró a hivatáserkölcs szabályainak betartásáért fegyelmi úton is felelősségre vonható: „Fegyelmi vétséget követ el a bìró, ha vétkesen... az életmódjával, magatartásával a bìrói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti.‖ [Bjj. 63. § b) pont]

385 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

A tisztességes eljárás tartalmát az Alkotmánybìróság [6/1998. (III. 11.)] határozatára is tekintettel általános alapelvként értelmezzük, amelynek érvényesülése az eljárás egésze ismeretében ìtélhető meg. A továbbiakban a tisztességes eljárás jogi és nem jogi természetét legnyilvánvalóbban kifejező elvek: a pártatlanság, az ésszerű határidő és az igazságosság elvének érvényesülését vizsgáljuk. A PÁRTATLANSÁG ELVE • A pártatlan bìráskodás alkotmányjogi értelemben nem apoliti- kai pártok és a bìráskodás (egyébként mindenféle formában megtiltott) kapcsolatát, hanem a bìró személyes magatartását illetően felállìtott követelményeket jelenti. A pártatlanság követelményének a bìró akkor tesz eleget, ha a rábìzott ügyekben lelkiismeretesen, részrehajlásmentesen jár el. A pártatlanság elsősorban hivatáserkölcsi követelmény, de érvényesülését elősegìtendő, a törvényalkotó jogi eszközöket is létrehozott. A pártatlanság megvalósulásának jogi eszközei az összeférhetetlenség, valamint az együttalkalmazási tilalmak meghatározása, illetve az eljárási törvényekben szabályozott kizárás intézménye. a) Az összeférhetetlenségi okok egyértelműen meghatározzák azokat a tisztségeket (hivatali összeférhetetlenség), az olyan gazdasági tevékenységeket (gazdasági összeférhetetlenség), amelyeket hivatásos bìró a bìrói megbìzatás fennállása alatt, azzal egyidejűleg nem tölthet be, illetve nem végezhet. A bìró a vele szemben fennálló összeférhetetlenséget haladéktalanul köteles bejelenteni és 30 napon belül megszüntetni (illetve megszüntetését megkezdeni). Ennek elmaradása a tisztségből való felmentést vonja maga után. A bìró tisztséggel kizárólag a tudományos, művészi, irodalmi, oktató- és műszaki alkotó tevékenység fér össze. A Bjj. azonban e tevékenységek ellátása esetén is megköveteli az előzetes bejelentési kötelezettséget, továbbá előìrja azt, hogy e tevékenység „nem veszélyeztetheti [a bìró] függetlenségét és pártatlanságát, illetve nem keltheti annak látszatát, valamint nem akadályozhatja hivatali kötelezettségei teljesìtését‖ [23. § (1) bek.]. b) Az együttalkalmazási tilalmak a vezetők (elnök, elnökhelyettes, kollégiumvezető, csoportvezető) hozzátartozóinak bìróként történő alkalmazását zárják ki az általuk vezetett bìróságon. A már kialakult helyzetet ebben a vonatkozásban is 30 nap alatt meg kell szüntetni (illetve megszüntetését megkezdeni). c) Az eljárási törvények adott ügyek vonatkozásában a pártatlanság sérelmét a bìró kizárásával előzik meg. Mindkét eljárási törvény a kizárás törvényes okait meghatározva, az objektìv okok mellett szubjektìv körülményekre is tekintettel van, és ez utóbbiakkal összefüggésben minden esetben biztosìtja a bìrónak önmagával szemben a kezdeményezés jogát. AZ ÉSSZERŰ HATÁRIDŐ KÖVETELMÉNYE • A perek időtartamát befolyásoló határidőkre az eljárási törvények hagyományosan több rendelkezést tartalmaztak, de az időtartam mint az ún. ésszerű határidő követelménye általános alapelvvé a rendszerváltó alkotmányozás során, az emberi jogi egyezmények hatására lépett elő. A perek időtartama több feltételtől függ, ìgy az időtartam kérdése nem abszolutizálható. A Bjj. is összefüggéseiben közelìt az időtartamhoz: „A bìró a rábìzott ügyet annak munkaigényessége és az eljárás sajátosságai által meghatározott ésszerű határidőn belül köteles elbìrálni. A bìróra kiosztható ügyek számát úgy kell meghatározni, hogy az lehetővé tegye az eljárási és ügyviteli szabályok megtartását és a bìrák arányos munkaterhét.‖ [30. § (1)-(2) bek.] A Pp. 1999. évi módosìtását követően (2000. január 1-jei hatállyal) az ésszerű határidőn belül történő befejezéshez való jog a felek alanyi jogává vált. A törvény ezzel egyidejűleg felsorolja azokat a körülményeket, amelyek a döntés határidejét befolyásolják: a jogvita jellege, összetettsége, az érdemi döntéshez szükséges bizonyìtás terjedelme és időigényessége, a feleknek a pervitel során tanúsìtott magatartása, a tanúk, szakértők kötelezettségeinek mikénti teljesìtése stb. Általános vélemény ugyanakkor, hogy az ìtélkezés körülményei (bìrói létszám, a bìrák felkészültsége, a folyamatban lévő ügyek száma stb.), tehát az ìtélkezés személyi és tárgyi feltételei nem szolgálhatnak a késedelem igazolására. Az ésszerű határidőn belül történő befejezéshez való jog akkor vált realitássá, amikor a Pp. (2003. július 1-jei hatállyal) a mulasztást, az ésszerű határidő túllépését méltányos elégtételt biztosìtó kártérìtéshez való joggal szankcionálta [Pp. 2. § (3) bek.]. A késedelem kimondása a bìrósági eljárásban ugyanakkor ennek ellenére sem problémamentes, mivel egyes eljárási cselekményekhez kapcsolódó részhatáridőkön túl a polgári peres eljárás, adott ügy vonatkozásában, befejezési határidőt nem ismer (és nem is ismerhet). Az első tárgyaláson történő befejezésnek a kìvánalma azonban kiolvasható a törvényből [Pp. 141. § (1) bek.]. Az ésszerű időt meghaladó perbefejezés elleni kifogások elbìrálása során – több tényező mellett – figyelembe kell venni a fél közrehatását, saját mulasztását is.

386 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

Befejezési határidőt a büntetőügy bìrósági szakaszát illetően a büntetőeljárási törvény nem állapìt meg, az eljárás első szakaszára, a nyomozati eljárásra vonatkozóan azonban ismert a befejezési határidő. A két hónapos határidő megfogalmazásával egyidejűleg azonban a határidő meghosszabbìtásának lehetőségeit is felsorolja a törvény. A meghosszabbìtások következtében a nyomozati eljárás legálisan a két hónap többszöröséig, egy évnél tovább is eltarthat. (Az ügyészi nyomozás legfeljebb egy évig tarthat.) Az ésszerű határidőn belül történő befejezéshez való jog garanciarendszere újabb megerősìtést nyert a bìrósági eljárások elhúzódásamiatti kifogás jogintézményének bevezetésével mind a polgári, mind a büntetőeljárásban (2006. évi XIX. törvény). A törvény megfogalmazza az ésszerű időtartam fogalmát is: az az idő, amely elegendő arra, hogy a bìróság az eljárási cselekményt elvégezze vagy annak elvégzéséről rendelkezzen. AZ IGAZSÁGOSSÁG ELVE • Az igazság, igazságosság hagyományosan az igazságszolgáltató tevékenység fogalmi eleme. A fogalom – történeti hagyományok által is megerősìtett – tartalmi követelménye, hogy a bìróság ìtélete jogszerűsége mellett egyben igazságos is legyen. A bìrói ìtélet igazságossága társadalmi igény, az igazságos ìtélet a bìróság elfogadottságának, presztìzsének elengedhetetlen előfeltétele. Az igazságosságot a bìrói ìtélet természetes és értelemszerű tartalmi kellékének tekinti az Alkotmánybìróság is [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Napjainkra határozott (filozófiai és jogpolitikai koncepciókkal alátámasztott) törekvés mutatkozik az igazságosság követelményének, a bìrói ìtélet igazságtartalmának elhanyagolására, figyelmen kìvül hagyására. Az igazságszolgáltatással összefüggő jogtudományi irodalomban (elsősorban az eljárási tudományok körében) néhányan elvileg is vitatják az igazságosság követelménye teljesìtésének lehetőségét. Ezek a viták a törvényalkotást sem hagyják érintetlenül, amit a Pp. VIII. novellája bizonyìt. E módosìtás elvei közül elhagyta az igazság kiderìtésére vonatkozó korábbi követelményeket. Az elhagyott szakasz ìgy rendelkezett: „A bìróságnak az a feladata, hogy jelen törvény céljainak (1. §) megfelelően az igazság kiderìtésére törekedjék.‖ A törvényjavaslat indokolása szerint az igazságkövetelmény a tartalmát, a mibenlétét illetően több vonatkozásban is elavult, ezért a törvénynek a jövőben „azt kell garantálnia, hogy a jogvita eldöntésének rendje pártatlan és tisztességes legyen, azaz az alapelvekben meghatározottak töretlenül érvényesüljenek‖. Az igazság követelménye szabályozásának a polgári eljárással összefüggő külön története a Pp.-ben való deklarálásával kezdődött, majd 1999-ben mint elavult intézménynek az elhagyásával zárult. A szabályozás története általánosságban is tanulságos. Az igazság követelményének 1952-ben való megjelenése ideológiai célokat szolgált.24 Az alapelv elhagyása (a mellette szóló érvek ellenére) sem lesz azonban ideológiamentes. Hatásában jogszabályi érveket szolgáltat az igazság megkérdőjelezéséről szóló vitában, felerősìti az igazságszolgáltatás kontra jogszolgáltatás vitáját, amely az igazságszolgáltató tevékenység egészének szolgáltatássá, jogszolgáltatássá minősìtéséhez vezethet. Az alkotmány ugyanakkor a bìrósághoz fordulás alkotmányos jogának követelményei között formálisan is nevesìti az igazságosság elvét: „A Magyar Köztársaságban a bìróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállìtott független és pártatlan bìróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bìrálja el.‖ [Alk. 57. § (1) bek.] Az alkotmány végrehajtása során az igazságosság követelményének formai és tartalmi szempontból is eleget kell tenni. Alkotmányjogi értelemben a tevékenység elnevezésének megváltoztatására, az igazságszolgáltatásnak jogszolgáltatássá minősìtésére nincs és nem is lehet indok. Az igazságosság tartalmi követelményeinek a bìró alapvetően az „igazi‖ tényállás felderìtésével és a tényállásnak megfelelő, jogszerű döntés meghozatalával tesz eleget. Ebben az értelemben az igazságosság a bìrói döntés immanens sajátossága, amely a formális megnevezéstől (vagy annak hiányától) függetlenül is érvényesül. Az igazságosság követelményét szolgálja továbbá, ha – az igazságszolgáltatási tevékenység ismert tartalmi elemeiből (jogvita eldöntése, jogsérelem megállapìtása, a jogsértő megbüntetése) következően – a kérelemnek helyt adó határozat a pernyertest, a jogsértőt elìtélő határozat pedig a sértettet, jogai és jogos érdekei védelmén keresztül egyidejűleg etikai támogatásban is részesìti.

3. 19.3. A BÍRÓSÁGOK SZERVEZETE ÉS HATÁSKÖRE 3.1. 19.3.1. A bírósági szervezet sajátosságai 387 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

a) A bìrósági szervezet és funkció egysége következtében az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei sorában a szervezeti és a működési elvek között tartalmilag nem, legfeljebb formálisan lehet különbséget tenni. Az alapelvek a szervezeti vagy a működési követelmények egyes elemeinek hangsúlyozása ellenére egymással összefüggő rendszert alkotnak. Szervezeti kérdéseket is érint a bìrói függetlenség elve; a rendes és a különbìróságokkal összefüggésben az igazságszolgáltatás egységének elve; a társasbìráskodás elve; továbbá a fórumrendszerrel összefüggésben a jogorvoslati jog elve. A bìrósági szervezet bemutatása során tehát az előző, már ismertetett alapelvekre támaszkodunk. b) A bìrósági szervezet kialakulásában – az államszervezet más egységeitől eltérően – a történelmi hagyományoknak meghatározó szerepe van, a bìrósági szervezet a korszakváltozásokra csak fokozatosan képes reagálni. A szervezet érintetlenül hagyása mellett azonban például az eljárási jogi szabályok módosulása a működés jelentős átalakulásához vezethet. A modern értelemben vett bìrósági szervezet fejlődéstörténete Magyarországon a kiegyezés után, az 1869. évi IV. törvénycikkel kezdődött. A polgári bìráskodás tipikus szervezeti formái (a négyszintű rendes és több különbìróság) a XX. század első évtizedeire alakultak ki.25 A közel százéves múlttal rendelkező bìrósági szervezet kihìvás elé állìtotta az 1945 utáni törvényalkotást, különösen az 1947-től kezdődő diktatórikus törekvéseket.26 A bìrósági rendszer több intézményét (az 1949. évi II. törvénnyel a közigazgatási bìróságot, az 1949. évi XI. törvénnyel a kétfokú fellebbvitelt) megszüntették, de az 1949. évi alkotmányban – a szocialista rendszerváltás ellenére – szervezeti értelemben nem történt más, mint a Kúriából a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtáblából (az 1950. évi IV. törvényig) a felsőbìróság, a törvényszékből a megyei bìróság jött létre. A bìrósági szervezet legalsó szintjén működő járásbìróságnak pedig még a neve sem változott meg.27 c) A bìróságok jelenlegi szervezete – a jelentős hatásköri és illetékességi változásokat nem emlìtve – szintén az előző formákat őrzi. Az 1997. évi bìrósági reform szervezeti értelemben a négyszintű bìráskodás jegyében a táblabìráskodás visszaállìtását tűzte ki célul. Az 1950-ben megszüntetett ìtélőtáblák újbóli megalakìtásához mára már külön történet kapcsolódik. Az ìtélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapìtásáról szóló 1997. évi LXIX. törvény (1999. január 1-jétől történő) végrehajtását az 1998-ban megalakult új kormány nem vállalta. Az Országgyűlés a törvényt hatályon kìvül helyezte, majd az Országos Ítélőtábla felállìtásáról és illetékességi területének megállapìtásáról új törvényt alkotott (az 1999. évi CX. törvényt), amely azonban más koncepciót tükröz. Az eredetileg tervezett öt (1999. január 1-jétől a fővárosi, a szegedi és a pécsi, 2003. január 1-jétől a győri és a debreceni székhelyű) ìtélőtáblával szemben 2003. január 1-jétől egy, az egész ország területére illetékes, budapesti székhelyű bìróság, az Országos ìtélőtábla jött volna létre. 28 Az Országgyűlés az 1998. évi LXXI. törvénnyel az 1997. évi LXIX. törvényt hatályon kìvül helyezte, és az elmaradt hatásvizsgálatokat pótlandó, egyidejűleg bizottságot hozott létre az ìtélőtáblák működése szükségességének, valamint a létrehozás személyi és tárgyi feltételeinek feltárására [80/1998. (XII. 16.) OGY határozat]. A bizottság munkájának figyelembevételével alkották meg az 1999. évi CX. törvényt, amely egyetlen, budapesti székhelyű és az egész országra kiterjedő illetőségű ìtélőtábla felállìtásáról rendelkezett. Az Országos Ítélőtábla 2003. január 1-jén kezdte volna meg működését. Az egyetlen ìtélőtábláról szóló szabályozásnak az Alkotmánybìróság 42/2001. (XI. 22.) AB határozatával történt megsemmisìtését követően a négyszintű bìrósági szervezetet végül egy újabb összetételűparlament alkotta meg a 2002. évi XXII. törvénnyel. A fokozatosan, 2003. július 1-jével, majd 2005. július 1-jével hatályosuló törvény lényegében visszatérést jelentett az 1997. évi szabályozáshoz. Az ìtélőtábla a bìrósági szervezet olyan új szintje lett, amely a megyei és a Legfelsőbb Bìróság között elhelyezkedve, kizárólagos fellebbviteli hatáskörrel elsősorban a jogorvoslati rendszer – már ismertetett – ellentmondásait fogja feloldani. d) A Bszi. szerint a Magyar Köztársaság bìrósági szervezetét a következő bìróságok alkotják: – a Legfelsőbb Bìróság, – az ìtélőtáblák, – a megyei bìróságok, a fővárosban a Fővárosi Bìróság (továbbiakban együtt: megyei bìróság), – a városi és a kerületi bìróságok (továbbiakban együtt: helyi bìróság), 388 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

– a megyei bìróságok székhelyén szervezett, de helyi bìrósági jogállású munkaügyi bìróság.

3.2. 19.3.2. A helyi bíróság A helyi bìróság általános hatáskörű, elsőfokú bìróság. A bìrósági fórumrendszer legalsó szintjén elhelyezkedő bìróság neve és illetékességi területe a gyakran változó közigazgatási területi beosztásnak megfelelően alakult, a járásbìróság nevet a járások megszűnését (1984. január 1.) követően veszìtette el. A helyi bìróságok székhelyét és illetékességi területét a Bszi. melléklete tartalmazza. Eszerint megyénként (nagy, 3 és 12 közötti szóródásban), kizárólag városokban, összesen 111 helyi bìróság működik. A fővárosi kerületi bìróságok szervezése során (1950-ben) eredetileg abból a törekvésből indultak ki, hogy minden kerületnek legyen önálló bìrósága. A kerületi bìróságok rendszerét azonban (1957-ben, 1984-ben, 1991ben) többször átszervezték. Jelenleg a fővárosban hat kerületi bìróság működik, amelyeknek illetékessége a 23 kerületet a következőképpen fogja át: – Pesti Központi Kerületi Bìróság (V-X., XIII., XIV., XVI. és XVII.); – Budai Központi Kerületi Bìróság (I., XI., XII., XXII.); – Budapest II. és III. Kerületi Bìróság; – Budapest IV. és XV. Kerületi Bìróság; – Budapest VIII. és XIX. Kerületi Bìróság, valamint – Budapest XX., XXI., XXIII. Kerületi Bìróság. Az összefoglaló néven helyi bìróság nevet viselő 117 bìróságon mintegy 1500 bìró bìráskodik. A helyi bìróságok (létszámot és ügyforgalmat illetően nagy szóródás mellett) éves átlagban a bìrói útra tartozó ügyek közel 70%-ában ìtélkeznek. A helyi bìróság elnökből, hivatásos bìrákból és ülnökökből áll. A helyi bìróságot az elnök vezeti, igazgatási tevékenységét a megyei bìróság elnöke irányìtja és ellenőrzi. Helyi bìrósági hatáskörben, első fokon jár el a megyei bìróság székhelyén és a fővárosban működő (összesen 20) munkaügyi különbìróság.

3.3. 19.3.3. A megyei bíróság a) A megyei bìróság a bìrósági szervezet második szintje, a tizenkilenc megyei és a Fővárosi Bìróság alkotja e bìrói szintet. A bìróságok székhelye – két kivétellel – megegyezik a megye székhelyével. A Békés Megyei Bìróság székhelye Gyula, a Nógrád Megyei Bìróságé pedig Balassagyarmat. A megyei és a Fővárosi Bìróságon több mint 800 hivatásos bìró dolgozik, ez valamivel több, mint a bìrói kar 30%-a. A megyei bìróság elnökből, elnökhelyettesekből, hivatásos bìrákból, és – az elsőfokú tárgyalás lehetőségéből eredően – ülnökökből áll. A megyei bìróság szervezete a szako sodás következtében erősen tagolt, a megyei bìróságokon büntető-, polgári, gazdasági és közigazgatási kollégiumok, a kollégiumokon belül csoportok és ìtélkező tanácsok működnek. b) A megyei bìróság ìtélkezési hatásköre kettős: másodfokon elbìrálja a megye területén működő helyi és munkaügyi bìróságok határozatai ellen benyújtott fellebbezéseket, valamint a törvény által meghatározott ügyekben első fokon is eljár. A megyei bìróságok elsőfokú hatáskörét az eljárási törvények szintén kivételes hatáskörként fogalmazzák meg. (Az ügyforgalmi statisztika szerint az első fokon elbìrált ügyek száma a megyei bìrósági ügyforgalomnak kevesebb, mint a fele.) A megyei bìróság elsőfokú hatáskörét büntetőügyekben Be.16. §-a állapìtja meg. A katonai büntetőeljárás nem érint minden megyei bìróságot, a törvény által kijelölt megyei bìróságok (hivatásos katonai bìrákból és katonai ülnökökből álló) katonai tanácsa előtt folyik az elsőfokú eljárás. A kijelölt megyei bìróságok a következők: Fővárosi Bìróság, Csongrád Megyei Bìróság, Győr-Moson-Sopron Megyei Bìróság, Hajdú-Bihar Megyei Bìróság, Somogy Megyei Bìróság. A katonai büntetőeljárással összefüggésben itt 389 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

jegyezzük meg, hogy az ide tartozó ügyekben másodfokon a Fővárosi Ítélőtábla katonai tanácsa jár el (Be. 471. §). A megyei bìróság elsőfokú hatáskörét Pp. 22. §-a sorolja fel.

3.4. 19.3.4. Az ítélőtábla a) Az ìtélőtáblák a bìrósági szervezet harmadik szintjét alkotják. 2003. július 1-jétől a Fővárosban, Szegeden, Pécsett, 2005. január 1-jétől pedig Györött és Debrecenben működnek ìtélőtáblák. Az öt ìtélőtábla illetékessége megyék szerint átfogja az egész ország közigazgatási területét: – a Fővárosi Ítélőtábla illetékessége Budapestre, Fejér, Heves, Nógrád és Pest megyére; – a Szegedi Ítélőtábla illetékessége Csongrád, Bács-Kiskun és Békés megyére; – a Pécsi Ítélőtábla illetékessége Baranya, Somogy és Tolna megyére; –aDebreceni Ítélőtábla illetékessége Hajdú-Bihar, Borsod-Abaúj-Zemplén, Jász- Nagykun-Szolnok és SzabolcsSzatmár-Bereg megyére; – a Győri Ítélőtábla illetékessége pedig Győr-Moson-Sopron, Komárom-Esztergom, Vas, Veszprém és Zala megyére terjed ki. b) Az ìtélőtáblák kizárólag fellebbviteli bìróságok: a helyi és a megyei bìróságok határozatai elleni jogorvoslatokról döntenek, tehát másodfokon vagy harmadfokon járnak el. A ìtélőtáblák létrehozásával megteremtődött a kétfokú fellebbvitel szervezeti feltétele. Ahogy már emlìtettük, ezt a lehetőséget a Be. „használja ki‖, mivel a büntetőeljárás jogorvoslati rendje 2006. július 1-jétől – bár korlátozott mértékben, de – kétfokúvá vált. c) Az ìtélőtáblát elnök vezeti, az ìtélőtáblán ìtélkező tanácsok, valamint büntető-, polgári kollégiumok, a Fővárosi Ítélőtáblán pedig közigazgatási kollégium is működik.

3.5. 19.3.5. A Legfelsőbb Bíróság A Legfelsőbb Bìróság a Magyar Köztársaság legfőbb bìrói szerve. A LEGFELSŐBB BÍRÓSÁG HATÁSKÖRE • A Legfelsőbb Bìróság hatásköre kettős, a szorosan vett igazságszolgáltatási tevékenységen túl a jogegység biztosìtásának kötelezettségéből következően szakmai irányìtást gyakorol a bìróságok ìtélkező tevékenysége felett. A Legfelsőbb Bìróság bìrói hatáskörben a Bszi. szerint: – elbìrálja – törvényben meghatározott ügyekben – a megyei bìróság vagy az ìtélőtábla határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot, – elbìrálja a felülvizsgálati kérelmet, – egyéb ügyekben eljár (például gyakorolja a jogorvoslatot a törvényesség érdekében). A Legfelsőbb Bìróság tényleges bìrói hatásköre tehát jogorvoslati hatáskör, amely rendes (a megyei bìróság elsőfokú határozata ellen benyújtott fellebbezések elbìrálása) és rendkìvüli (felülvizsgálati kérelem elbìrálása, valamint a jogorvoslat gyakorolása a törvényesség érdekében) jogorvoslatból áll. A Legfelsőbb Bìróság jogegységi hatáskörét, amely – a bìróságokra kötelező – jogegységi határozat, elvi bìrói határozat, valamint kollégiumi vélemény formájában jelenik meg, az igazságszolgáltatás egysége elvével összefüggésben már tárgyaltuk. A LEGFELSŐBB BÍRÓSÁG SZERVEZETE • A Legfelsőbb Bìróság belső szervezetét a törvény szerint ìtélkező és jogegységi tanácsok, valamint a büntető-, a polgári és a közigazgatási kollégium alkotja. Bìrói kara jelenleg 77 bìróból áll, vezetői az elnök, az elnökhelyettes, a három kollégiumvezető és a 19 tanácselnök. A

390 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

Legfelsőbb Bìróság belső szervezetének és működésének részletszabályait (a 8/2004. sz. elnöki utasìtásban kiadott és az OIT által jóváhagyott) Szervezeti és Működési Szabályzat (továbbiakban: SZMSZ) határozza meg. Az SZMSZ a bìrói függetlenség elve alapján, ìtélkezési és a jogegységi feladatok ellátása érdekében meghatározza a Legfelsőbb Bìróság szervezeti struktúráját, a szervezeti egységek alá-fölé rendeltségi viszonyait, a belső munkamegosztás rendjét. A jogegységi feladatok ellátásáról külön elnöki utasìtás is rendelkezik. A Legfelsőbb Bìróság elnöke • Az elnök igazgatási hatáskörben a Legfelsőbb Bìróság egyszemélyi felelős vezetője, minden igazgatási jogkör birtokosa, államszervezeti szinten ellátja a Legfelsőbb Bìróság képviseletét. Az SZMSZ keretein belül meghatározza a belső szervezetet, irányìtja és ellenőrzi a nála alacsonyabb beosztású vezetők igazgatási tevékenységét, gondoskodik a működéshez szükséges személyi és tárgyi feltételekről. Működteti a bìrói testületeket és biztosìtja az érdekképviseletek jogainak gyakorlását. A Legfelsőbb Bìróság elnökének az ìtélkező tevékenység gyakorlásával kapcsolatban nincsenek jogosìtványai, ìtélkezési jogai kizárólag akkor lehetnek, ha adott ügy elbìrálásában az ìtélkező tanács tagjaként vesz részt. Az ìtélkező tevékenység zavartalan és független működésének biztosìtása érdekében létrehozza az ìtélkezést segìtő szervezeteket, ellenőrzi az ügyviteli és az igazgatási szabályok betartását. Megállapìtja a Legfelsőbb Bìróság éves munkatervét, valamint a tárgyévet megelőző év december 15-ig – elnöki utasìtásban – meghatározza a következő naptári évre vonatkozó szervezeti és ügyelosztási rendet. Az elnök jogosìtványokkal rendelkezik a jogegységi eljárással kapcsolatban is. Általános kezdeményezési és tanácskozásvezetői jogai mellett, törvényi felhatalmazásra az elnök állapìtja meg a jogegységi eljárás ügyviteli szabályait is. Az elnöki jogállás előzőekben ismertetett rendjét érdemben befolyásolja továbbá az a tény, hogy a Legfelsőbb Bìróság mindenkori elnöke hivatalból az OIT elnöki tisztségét is ellátja. A hatás kétirányú: egyrészt az OIT igazgatási jogai a Legfelsőbb Bìróságra korlátozottan érvényesülhetnek, másrészt az OIT elnöki jogosìtványoknak a Legfelsőbb Bìróság elnökére ruházása a két szerv képviseletét összemossa. (A további összefüggéseket – e fejezeten belül – az OIT feladat- és hatáskörének bemutatása során tárgyaljuk.) A Legfelsőbb Bìróság teljes ülése • A Legfelsőbb Bìróság teljes ülése a Legfelsőbb Bìróság elnökének vezetése mellett a legfelsőbb bìrósági bìrák testülete. Hatásköre sem az ìtélkezést, sem a jogegységi eljárást nem érinti, meghatározó módon személyi ügyekből áll. Döntési jogkör illeti meg az OIT-tagokat megválasztó küldöttek, valamint a Bìrói Tanács tagjainak megválasztásában, illetve ez utóbbiak felmentésében; véleményt nyilvánìt az OIT kinevezési hatáskörébe tartozó vezetők pályázatáról és felmentésük kezdeményezéséről. Évente egyszer meghallgatja az elnök tájékoztatóját a Legfelsőbb Bìróság működéséről. A Legfelsőbb Bìróság kollégiumai • A Legfelsőbb Bìróságon három kollégium működik: a büntető-, a polgári és a közigazgatási kollégium. A kollégium az ugyanabba az ügyszakba beosztott hivatásos bìrák testülete. A kollégium azonban nem ìtélkező szerv. Működési formája a testületi ülés, amely az ìtélkezési gyakorlat elemzésével a jogegység kialakìtásában vesz részt, illetőleg igazgatási feladatokat is ellát. A kollégium tesz javaslatot a bìró beosztására, részt vesz a bìró szakmai tevékenységének értékelésében, véleményezi az ügyelosztási terhet stb. Az ìtélkező tevékenység a kollégiumokhoz tartozó ìtélkező tanácsokban folyik. A polgári kollégium belső szervezete differenciált, az ìtélkező tanácsok polgári, gazdasági és munkaügyi szakág keretében működnek. A szakágazatokat szakágazat-vezető kollégiumvezető vezeti. A Legfelsőbb Bìróság jogegységi tanácsai • A Legfelsőbb Bìróságon a jogegységi feladatok ellátására jogegységi tanácsok működnek. A jogegységi tanácsok szervezése a kollégiumok, illetve a szakágak rendszerét követi. A Legfelsőbb Bìróság jogegységi tanácsai a következők: büntető, közigazgatási, polgári, gazdasági és munkaügyi szakágú jogegységi tanács. A jogegységi tanács öt- (kivételesen hét-) tagú, tagjait az elnök választjaki. A jogegységi tanácsok elnökei hivatalból a kollégiumvezetők, illetve a szakágvezető kollégiumvezetők. A Legfelsőbb Bìróság elnöke (vagy elnökhelyettese) bármelyik jogegységi tanácsban elnökölhet. A Legfelsőbb Bìróság fegyelmi bìróságai • A Legfelsőbb Bìróságon első- és másodfokú fegyelmi bìróság működik. A fegyelmi bìróság elnökét és hét tagját a teljes ülés (hat évre) választja. A Legfelsőbb Bìróság elsőfokú fegyelmi bìrósága saját hivatásos bìrái mellett az OIT kinevezési jogkörébe tartozó bìrósági vezetők

391 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

ügyeiben jár el. A Legfelsőbb Bìróság másodfokú fegyelmi bìrósága a megyei, az ìtélőtábla és a Legfelsőbb Bìróság fegyelmi bìróságainak elsőfokú határozatát vizsgálja felül. A Legfelsőbb Bìróságon működik a közjegyzői és a bìrósági végrehajtói fegyelmi bìróság is.

4. 19.4. A BÍRÓSÁGOK IGAZGATÁSA 4.1. 19.4.1. A bíróságok igazgatásának általános kérdései A bìróságok igazgatásában – az 1997. évi bìrósági reform bevezetéséig – külső és belső igazgatási tevékenységet különböztethetünk meg. A külső igazgatást mint a Kormány felelősségi körébe tartozó tevékenységet – a Legfelsőbb Bìróság privilegizált helyzetének tiszteletben tartása mellett – az igazságügyért felelős miniszter, a belső igazgatást – az igazságügyért felelős miniszternek felelős – bìrósági vezetők gyakorolták. A rendszerváltást követő szabályozás a modellt fenntartva, az igazságügyért felelős miniszter jogainak erőteljes korlátozását tűzte ki céljául. Az igazságügyért felelős miniszter jogainak korlátozására azért volt szükség, mert a megyei és a helyi bìróságokra vonatkozóan olyan jogokat is gyakorolt (például az általános működés feletti felügyelet), amelyek alkalmasak voltak az ìtélkezés befolyásolására. (Az általános működés feletti felügyeleti jogot 1990. január 1-jei hatállyal az alkotmány módosìtásával összefüggő egyes törvények módosìtásáról szóló 1989. évi XLVII. törvény számolta fel.) Az igazságügyért felelős miniszter korlátozott jogkörébe tartozott azonban a megyei és a helyi bìróságok felett a vezetők kinevezése, valamint ugyanezen bìróságokat illetően a költségvetési gazdálkodás joga. Az igazságügyért felelős miniszter jogainak további korlátozása a bìrói önkormányzati testületekhez kötődött. Az 1997. évi bìrósági reform a szervezeti függetlenség vonatkozásában az igazságügyért felelős miniszter jogaival kapcsolatos alkotmányos aggályokat oly módon oldotta fel, hogy a külső igazgatási jogosìtványait teljes egészében megszüntette, és azok gyakorlására a bìrósági szervezeten belül új, a magyar jogban eddig ismeretlen intézményt hozott létre.29

4.2. 19.4.2. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) a bìrósági szervezet igazgatási autonómiáját megtestesìtő, központi igazgatási szerv. AZ OIT SZERVEZETE • Az OIT15 tagú testület, amely 2/3-1/3 arányban hivatásos bìrák- ból és a bìrósághoz képest külső hatalmi ágak által delegált tagokból (két országgyűlési képviselőből, az igazságügyért felelős miniszterből, a legfőbb ügyészből), valamint a Magyar Ügyvédi Kamara elnökéből áll. Választott tagjai a hivatásos bìrák által megválasztott kilenc bìró, akik (a kilenc póttaggal együtt) a közel 2600 főt számláló bìrói kart reprezentálva határozzák meg az OIT bìrósági jellegét.30 Az OIT bìró tagjainak megválasztására közvetett választással kerül sor, a tagok megválasztását a Legfelsőbb Bìróságon és megyénként küldöttválasztás előzi meg. A küldöttválasztás idejét, a küldöttek számát stb. a törvény keretei között az OIT határozza meg. Az OIT-tag bìró a tevékenységét bìrói munkája mellett látja el, amely utóbbi alól azonban – a szükséges mértékben – mentesìteni lehet. Az OIT elnöke nem választott tisztség, jogkörét hivatalból a Legfelsőbb Bìróság mindenkori elnöke gyakorolja. AZ OIT FELADATAI ÉS HATÁSKÖRE • Az OIT általános feladatköre a Bszi. szerint: „abì- rói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bìróságok gazdálkodásának központi feladatait és felügyeletet gyakorol az ìtélőtábla és a megyei bìróság elnökének igazgatási tevékenysége felett‖ [34. § (1) bek.]. Az OIT hatásköre nemcsak egyszerűen a korábbi igazságügyért felelős miniszteri jogosìtványok összessége, hanem ahhoz képest minőségileg más. Hatásköre – rendkìvül korlátozottan – kiterjed a Legfelsőbb Bìróságra is, a többi bìróságot illetően azonban olyan ún. belső igazgatási (felügyeleti és irányìtási) jogot gyakorol, amelynek a bìrósági szervezeten belül nincs korlátja. Az OIT létrejöttével ugyanis a bìrósági testületek önkormányzata megszűnt. Az OIT feladatai és hatásköre különösen: – a bìrósági vezetők (ìtélőtábla elnöke és helyettese, megyei bìróság elnöke és helyettese, kollégiumvezető) kinevezése, felmentése, tevékenységük folyamatos irányìtása és ellenőrzése; előzetes véleménynyilvánìtás a Legfelsőbb Bìróság elnökének jelöléséről, valamint az elnökhelyettes pályázatáról; 392 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

– a bìrói kinevezéssel és felmentéssel kapcsolatos jogkörök gyakorlása; – ellenőrzési vizsgálatok folytatása az eljárási határidők és ügyviteli szabályok megtartásáról; kivételesen soron kìvüli tárgyalás elrendelése; – az igazgatás ellátása érdekében a bìróságokra kötelező szabályzatok, ajánlások készìtése és határozatok hozatala, valamint azok betartásának ellenőrzése. A szabályzatalkotás során például meghatározza a bìróságok szervezeti és működési szabályzatának alapelveit, majd a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtáblák és a megyei bìróságok szabályzatait jóváhagyja. Az OIT a működése alatt az igazgatás minden érdemi kérdésében alkotott szabályzatot. Emellett garanciális jellegű rendelkezés az OIT függetlensége szempontjából, hogy az Alkotmánybìrósághoz és az Állami Számvevőszékhez hasonlóan az OIT összeállìtja a bìrósági fejezet költségvetésére és a költségvetés végrehajtására vonatkozó javaslatát, amelyet a Kormány a központi költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek [Bszi. 39. §]. AZ OIT MŰKÖDÉSE • Az OIT testületként gyakorolja hatáskörét. Határozatképességhez a tagok kétharmados jelenléte szükséges. Határozatait egyszerű többséggel hozza, kétharmados többség egyetlen esetben, a választott tag kizárásához szükséges. A törvény a testületi működéssel összefüggésben sem a halaszthatatlan kérdésekben történő egyszemélyi eljárást, sem a hatáskör-átruházást nem emlìti. Az OIT-elnök tipikus testületi elnöki teendőket lát el (ülés összehìvása, elnöklés, határozatok aláìrása stb.), más szervek előtt képviseli a testületet, valamint irányìtja az OIT Hivatalát. Ehhez képest különösnek tűnik és az OIT felelősségét fejezi ki az a kötelezettség, amely szerint „az elnök évente tájékoztatja az Országgyűlést a bìróságok általános helyzetéről és az OIT igazgatási tevékenységéről‖ (Bszi. 47. §). Az OIT Hivatala egyszemélyi vezetés alatt álló, hivatali tìpusú, központi igazgatási szerv, amelynek feladatait a havonta egyszer ülésező testület üléseinek előkészìtésében, határozatainak végrehajtásában, valamint a testület működésével kapcsolatos ügyviteli feladatok ellátásában határozta meg a törvény. A hivatal vezetője hivatásos bìró, aki vezetői feladatainak ellátása alatt ìtélkező tevékenységet nem folytat. Az OIT külön szervezeti és működési szabályzat alapján működik, amelyet a testület az 1999. évi 1. sz. szabályzatával alkotott meg.31

4.3. 19.4.3. A bírósági vezetők A bìróságok igazgatásában – az igazgatás általános törvényszerűségei szerint – érvényesül a munkamegosztás központi és helyi, illetve vertikális és horizontális értelemben egyaránt. A bìróságok igazgatásának ún. helyi igazgatási feladatait – az OIT felügyeleti jogának fenntartása mellett – az ìtélőtábla és a megyei bìróság elnöke látja el. Ahogyan azt már emlìtettük, a Legfelsőbb Bìróság igazgatási szempontból is – néhány OIT-jogkör kivételével – megőrizte korábbi önállóságát, ìgy az OIT igazgatási felügyelete a Legfelsőbb Bìróság elnökére nem terjed ki. Az igazgatási feladatok további, ún. horizontális megosztása következtében bìrósági vezetőnek számìt a bìrósági elnök és elnökhelyettes mellett a kollégiumvezető (és helyettese), a bìrói tanács elnöke, a csoportvezető (és helyettese). Adott bìrósági szint egyes számú vezetője a bìróság elnöke. A megyei bìróságok elnökei ugyanakkor – az előzőeken túl – irányìtják és ellenőrzik a megye területén működő helyi bìróságok és a munkaügyi bìróság elnökének vezetői tevékenységét is. A bìrósági vezető – értelemszerűen – csak hivatásos bìró lehet, a vezetői kinevezés határozott időre, hat évre szól. A tanácselnököt ettől eltérően, határozatlan időre kell kinevezni. A vezetői kinevezés (a Legfelsőbb Bìróság elnöke kivételével) pályázathoz kötött. A vezetői kinevezés (felmentés) rendje az alábbiak szerint alakul: – a Legfelsőbb Bìróság elnöke – a már ismertetett rend szerint – az egyetlen (az Országgyűlés által) választott tisztség. A Legfelsőbb Bìróság elnökhelyettesét, elnökének javaslatára (az OIT véleményének figyelembevételével) a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel; – az OIT nevezi ki és menti fel az ìtélőtábla elnökét és helyettesét; a megyei bìróság elnökét és helyettesét, valamint a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtábla és a megyei bìróság kollégiumának vezetőit;

393 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

– bìrósági elnöki jogkör mind a Legfelsőbb Bìróságon, mind az ìtélőtáblán, mind a megyei bìróságon a kollégiumvezető-helyettesek, valamint a bìrói tanácsok elnökeinek kinevezése. A megyei bìróság elnökét ezen túl megilleti még a helyi és a munkaügyi bìróság elnökének, elnökhelyettesének, csoportvezetőjének, csoportvezető-helyettesének kinevezési joga is. A vezetői tisztség megszűnhet: közös megegyezéssel; lemondással; felmentéssel; ahatározott idő elteltével; a bìrói megbìzatás megszűnésével. Felmentés cìmén szűnik meg a tisztség alkalmatlanság megállapìtása esetén. Az alkalmatlanság megállapìtását vizsgálat előzi meg, amelynek szempontjait az OIT határozza meg. A felmentés ellen a felmentett vezető jogorvoslatért bìrósághoz fordulhat.

4.4. 19.4.4. A bírói testületek Bìrói testületek létrehozásának igénye a rendszerváltást követően, a bìróságok külső igazgatását ellátó igazságügyért felelős miniszter jogainak korlátozása érdekében merült fel. Már 1991-ben a következő bìrói testületek jöttek létre: – a megyei összbìrói értekezlet, – a megyei bìrói tanács, – az Országos Bìrói Tanács. Ettől kezdődően az igazságügyi igazgatás jelentős kérdéseiben – a bìrák kinevezésében, a költségvetési, valamint a létszám- és bérgazdálkodásban – a megyei és az Országos Bìrói Tanács egyetértése nélkül nem lehetett dönteni?2 A bìrósági vezetők kinevezését ugyanakkor a bìrói testületek önkormányzati joga nem korlátozhatta. A bìrósági reform következtében a bìrói testületekre vonatkozó szervezeti és hatásköri szabályok megváltoztak. Az igazgatási jogú bìrói testületek köre kibővült, ide tartozik a Legfelsőbb Bìróság teljes ülése, valamint a bìrósági kollégium is. A bìrói testületek igazgatási jogosìtványai azonban – az egyetértési jog megszüntetésével – érdemben csökkentek. A BÍRÓI TESTÜLETEK RENDSZERE • A bìrói testületek rendszerét a következő szervek alkotják: – A Legfelsőbb Bìróság teljes ülése, az ìtélőtáblák és a megyei bìróságok összbìrói értekezlete, amely a Legfelsőbb Bìróságra, az ìtélőtáblára, valamint a megye területén működő (megyei, helyi, munkaügyi) bìróságra beosztott bìrákból áll; – A Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtábla és a megyei bìróságok kollégiumai, amelyek a Legfelsőbb Bìróság kollégiuma esetében a saját bìrák mellett az ìtélőtábla azonos kollégiumának vezetője, az ìtélőtábla kollégiuma esetében pedig a saját bìrák mellett a megyei bìróság azonos (vagy az ügyszak szerint érintett) kollégiumának vezetője is tagja; a megyei bìróság kollégiumaiban – választás útján – a megye területén működő helyi bìróságok bìrái is részt vesznek; – a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtábla és a megyei bìróság (5-15 tagú) bìrói tanácsai, amelynek tagjait hat évre az összbìrói értekezlet választja; nem választható a bìrói tanács tagjává – helyi és munkaügyi bìróság kivételével – a bìróság elnöke és elnökhelyettese. A BÍRÓI TESTÜLETEK HATÁSKÖRE • A bìrói testületek hatáskörét a Bszi. az igazgatásban való közreműködésben határozza meg. Ennek során – az összbìrói értekezlet dönt a küldött (nem az OIT-tag) megválasztásáról; dönt a bìrói tanács tagjainak megválasztásáról (felmentéséről, beszámoltatásáról); véleményt nyilvánìt a vezetői pályázatokról (felmentés kezdeményezéséről); – a bìrói tanácsnak döntési joga nincs, véleményt nyilvánìt azonban a bìró kinevezéséről (beosztásáról, felmentéséről, kirendeléséről, áthelyezéséről), véleményt nyilvánìt a bìrósági SZMSZ-ről, az ügyelosztásról; javaslatot tesz a bìróság költségvetési tervére és a költségvetés felhasználására;

394 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

– a kollégiumnak sincs döntési joga, részt vesz azonban a bìró szakmai értékelésében; javaslatot tesz a bìró beosztására, meghatározott vezetői (kollégiumvezető és helyettes vezető, tanácselnök) kinevezésekre, véleményt nyilvánìt az ügyelosztási tervről. A bìrói testületek javaslattételi vagy véleménynyilvánìtási joga személyzeti kérdésekben (bìrák, illetve bìrósági vezetők kinevezésében) formális. A vezetői kinevezéssekkel kapcsolatban mind az OIT, mind a bìrósági vezető szabadon, testületi vélemények figyelmen kìvül hagyásával dönthet. A bìrói testületek hatásköre a bìrói reformot megelőző állapothoz képest olyan mértékben csökkent, hogy ilyen hatáskör mellett a bìrói szinteken – a Legfelsőbb Bìróság sajátos helyzetét nem emlìtve – jelenleg önkormányzatiságról már nem lehet beszélni. A bìrói szintek önkormányzatának felszámolását a törvényalkotó az igazságügyért felelős miniszter igazgatási jogainak felszámolásával egyidejűleg hajtotta végre, mivel megìtélése szerint az OIT-ban megtestesülő igazgatási autonómia létrejöttével az előző tartalmú önkormányzatiság értelmét vesztette. A bìróságok igazgatásának sajátosságait ismerve azonban nincs eleve ellentét a külső igazgatási autonómia és a belső önkormányzatiság egyidejű fennállása között. A bìrói szintek nem kizárólag az igazgatási munkamegosztásnak, hanem elsősorban az ìtélkező funkció gyakorlásának a szìnterei, elsősorban ìtélkező fórumok és nem hivatalok. Sőt, az ìtélkező szintek függetlenségének követelménye az igazgatási feladatok ellátásában is meghatározott önállóság biztosìtását igényli a központi igazgatással szemben. A külső autonómia és a belső önkormányzatiság szembeállìtása nincs szinkronban az alkotmány rendelkezéseivel sem: „A bìróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bìrói önkormányzati szervek is közreműködnek.‖ [Alk. 50. § (4) bek.] Az alkotmánnyal tehát nem lenne ellentétes a különböző bìrói szinteken működő bìrói testületek önkormányzati jogosìtványokkal (egyetértési jog) történő felruházása. Az alkotmány végrehajtását az eddiginél differenciáltabb igazgatással, a központi igazgatási szervvel (annak hivatalával) szemben a bìrói testületekhez telepìtett ellensúlyok kiépìtésével lehetne hatékonyabbá tenni.

4.5. 19.4.5.A bírósági dolgozók A bìrósági reform részeként újraszabályozták az igazságügyi alkalmazottak munkaviszonyát oly módon, hogy munkaviszonyuk (közalkalmazotti viszonyuk) az 1997. évi LXVIII. törvénnyel szolgálati viszonnyá alakult át. Igazságügyi alkalmazott a törvény értelmében: bìrósági fogalmazó és bìrósági titkár, az igazságügyi szakértő és szakértőjelölt, az érdemi ügydöntő feladatokat ellátó tisztviselő, az ügyviteli és adminisztratìv feladatokat ellátó ügykezelő és a fizikai dolgozó. A bìrói utánpótlás biztosìtása érdekében, a bìrói tisztséghez szükséges elméleti és gyakorlati ismeretek megszerzése érdekében a bìróságokon fogalmazók működnek. Bìrósági fogalmazónak egyetemi állam- és jogtudományi diplomával rendelkező személy nevezhető ki. A joggyakorlat ideje három év. A joggyakorlat elsősorban határozattervezetek készìtéséből, jegyzőkönyv vezetéséből, ügyfelek fogadásából áll. Hároméves joggyakorlat és jogi szakvizsga letétele után bìrósági titkári kinevezés szerezhető. A bìrósági titkárnak kinevezése előtt pályaalkalmassági vizsgán kell megfelelnie. A bìrósági titkár – az eljárási törvényekben meghatározott ügyekben – önállóan is eljárhat. A bìrósági titkárt a Pp. önálló eljárásra általánosságban is felhatalmazza, büntetőeljárásban való részvétele kivételes.33

5. Jegyzetek 1. A politológiai irodalomból lásd Georg Brunner: Vergleichene Regierungslehre. München, 1982, Springer Verlag; Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus szerkezete. Társadalmi Szemle, 1993. 8-9., Az alkotmányjogi irodalomból lásd: Bragyova András: Tudományos munkásság áttekintő összefoglalása. Miskolci Egyetem Habilitációs Füzetei. Miskolc, 2001. 2. Montesquieu: A törvények szelleméről. Budapest, 2000, Osiris-Attraktor. 3. A megállapìtás a kontinentális rendszerre vonatkozik. Ezúttal az angolszász jogrendszer sajátosságaival nem foglalkozunk. 4. Az igazságszolgáltatás témájának feldolgozása során alapvetően az alábbi jogforrásokra támaszkodunk: 395 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

a) az alkotmány X. fejezete, valamint a XII. fejezet 57. §-a; b) az 1997. évi igazságügyi reform két törvénye: – az 1997. évi LXVI. törvény a bìróságok szervezetéről és igazgatásáról (továbbiakban: Bszi.), – az 1997. évi LXVII. törvény a bìrák jogállásáról és javadalmazásáról (továbbiakban: Bjj.); c) az igazságszolgáltatás témakörében mintegy háttérszabályként többször hivatkozunk a három eljárási kódexre: – a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényre (továbbiakban: Pp.), – a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvényre (továbbiakban: Be.), valamint – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényre (továbbiakban: Ket.); d) az Alkotmánybìróságnak a bìrói igazságszolgáltatást érintő határozatai (lásd különösen 53/1991. (X.) AB határozat, 51/1992. (X. 22.) AB határozat.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, 17/1994. (III. 29.) AB határozat); e) az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) szabályzatai, amelyeket az OIT igazgatási feladatainak ellátása érdekében hoz létre, s amelyek a bìróságokra kötelezőek (a legfontosabbak a következők: 1999. évi 1. szabályzat a Szervezeti és Működési Szabályzatról; 1998. évi 5. szabályzat a bìró munkájának értékelési rendjéről és a vizsgálat részletes szempontjairól; 1999. évi 9. szabályzat a bìróságok igazgatásáról; 3/1999. (V. 5.) ajánlás a bìróságok szervezeti és működési szabályzatátoz készìtett minta SZMSZ-hez stb.). 5. Lásd például Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Egyetemi tankönyv. Budapest-Pécs, 2000, DialógCampus Kiadó. 6. Az Alkotmányjogi Tanácsról lásd Fürész Klára: Bìrói függetlenség. Budapest, 1989., Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 227. o., valamint Takács Albert: Az alkotmányvédelem néhány kérdése – különös tekintettel az Alkotmányjogi Tanácsra. Jogtudományi Közlöny, 1985. 5. 7. A politikai függésről a szociológiai és az alkotmányjogi irodalomból. Lásd Kulcsár Kálmán: Politikai és jogszociológia. Budapest, 1987, Kossuth Kiadó; Sári János: A hatalommegosztás. Budapest, 1995, Osiris Kiadó. 8. Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In Demokratikus Magyarország. Válogatás Bibó István tanulmányaiból. Budapest, 1994, Magvető Könyvkiadó, 271-294. o. 9. Fürész Klára: Bìrói függetlenség az Alkotmánybìróság gyakorlatában. In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Budapest-Pécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó. 10. A személyes függetlenségről lásd Fürész Klára: Összehasonlìtó alkotmányjog és a bìrói függetlenség. In Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Pécs, 2001, Pécsi TE ÁJTK – MTA RKK Dunántúli Intézete. 11. Az OIT összefoglaló jelentései szerint – a bìrák értékelése alapján – a működés szakmai szìnvonala, a bìrák fegyelme gyakorlatilag problémamentes. A határozatlan időre kinevezettek közül 1999-ben 4 fő (2 egészségügyi, 2 szakmai okból) vált alkalmatlanná; a határozott időre kinevezettek 2000. évi első értékelésekor 30 főből egy nem felelt meg. Ugyanebben az időszakban négy fő ellen indult (nem bìrói tevékenységével összefüggésben) büntető- és 12 fő ellen fegyelmi eljárás. 12. Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Budapest, 1972, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 13. A63/1997. (XII. 11.) AB határozat 1998. dec. 31-ihatállyal (akódex 18. §-ánakmegsemmisìtésével) gyakorlatilag lehetetlenné tette a határozatok (a pénzbìrság szankció) végrehajtását. 14. Pokol Béla: Felsőbìrósági jogértelmezés Magyarországon. Jogtudományi Közlöny, 1999. 1. 15. Az „élő joggal‖ kapcsolatos alkotmánybìrósági hatáskör elvi-elméleti megalapozására lásd Sólyom László: Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris Kiadó, 296-298. o. 396 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

16. Az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat volt az a határozat, amely az egyedi ügy kapcsán alkotmányellenessé nyilvánìtotta és korrigálta a bìrói gyakorlatot. 17. Az IM által 2000 szeptemberében előterjesztett törvényjavaslat az alkotmánybìrósági törvény módosìtásáról (többségi támogatás hiányában) nem került a plénum elé. 18. A legfőbb ügyész által, a pótmagánvád kiterjesztéséről szóló 3/2004. jogegységi határozat ellen benyújtott kezdeményezésnek helyt adva, a jogegységi határozatot a 42/2005. (XI. 14.) AB határozattal alkotmányellenesség cìmén megsemmisìtette. 19. Magyar alkotmánytörténet. (Szerk.: Mezey Barna.) Budapest, 2000, Osiris. 20. Tóth Mihály: A nyomozás és a védői jelenlét ellentmondásai. Ügyvédek Lapja, 2000. 4. 21. A kamarai felvételt érinti az ügyvédségre vonatkozó törvény legújabb módosìtására vonatkozó javaslat a következők szerint: „1. § (4) bek. f) pont: aki előélete, életmódja vagy magatartása miatt az ügyvédi hivatás gyakorlásához szükséges közbizalomra érdemtelen‖; 20. § (1) bek. b) pont: „a 13. § (3) bekezdésében felsorolt feltételeknek nem felel meg, vagy ha ezek a feltételek már a felvételkor sem voltak meg‖. 22. Be. 386. § „(1) A másodfokú bìróság ìtélete ellen fellebbezésnek van helye, ha a másodfokú bìróság a büntetőjog szabályainak megsértésével a) olyan vádlott bűnösségét állapìtotta meg, illetve olyan vádlott kényszergyógykezelését rendelte el, akit az elsőfokú bìróság felmentett, vagy vele szemben az eljárást megszüntette, b) az első fokon elìtélt vádlottat felmentette, vagy vele szemben a büntetőeljárást megszüntette.― 23. A törvényességi óvás már hivatkozott intézményét alkotmányellenesség cìmén az Alkotmánybìróság 1992. december 31-i hatállyal semmisìtette meg [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Az új jogorvoslat 2000. március 1jétől a legfőbb ügyész számára tartalmaz a törvényességi óvással összevethető hatásköröket. 24. D. Novák István: Az eltűnt „igazság‖ nyomában. Magyar Jog, 2001. 11. 25. Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervezet kialakulása (1867–1875). Budapest, 1982, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 26. Lukács Tibor: A magyar népbìrósági jog és a népbìróságok 1945-1950. Budapest, 1979. 27. A formák változása mögött a bìrói személyzet sorsa azonban érdemben átalakult. Ideiglenes jelleggel felfüggesztették a személyi függetlenség alapvető garanciáját, az elmozdìtás és az áthelyezés tilalmát, a demokratizmus jegyében a régi bìrák elbocsátásával „megtisztìtották‖ a bìrói kart (1948:XXII. tc.). 28. A 49/2001. (XI. 22.) AB határozat szerint az Országgyűlést alkotmányos mulasztás terheli az ìtélőtáblákat illetően, mivel alkotmányellenes, hogy csak egy ìtélőtábla jött létre. A mulasztást 2002. december 31-ig meg kell szüntetni. A két különvélemény indoka is figyelemre méltó. 29. Dr. Lévai Ilona: A bìrói hatalom viszonylag új intézménye Európában: az igazságszolgáltatási főtanács. (Kézirat.) 30. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács összetétele a választott tagok beosztása szerint: Az első választás (1997. december): 1 fő városi bìrósági elnök, 4 fő megyei bìrósági elnök, 1 fő megyei bìrósági kollégiumvezető, 1 fő megyei kollégiumvezető-helyettes, 2 fő megyei tanácselnök. A második választás (2003. szeptember): 1 fő városi (PKKB) bìrósági elnök, 5 fő megyei bìrósági elnök, 1 fő megyei bìrósági kollégiumvezető, 1 fő ìtélőtábla-elnök, 1 fő megyei tanácselnök. 31. Az OIT-ról lásd Fürész Klára: Összehasonlìtó alkotmányjog és a bìrói függetlenség cìmű hivatkozott tanulmányát. 32. Az 1972. évi IV. törvény. 51/C. §: „(1) A megyei bìrói tanács egyetértése szükséges a) a megyei bìróság területén működő helyi bìróságok éves költségvetési tervének előterjesztéséhez; b) a megyei bìróság költségvetésének a helyi bìróságok közötti felosztásához; c) a bér- és létszámfejlesztésnek a helyi bìróságok közötti felosztásához, (2) Az Országos Bìrói Tanács egyetértése szükséges a) a bìróságok éves költségvetési

397 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

19. A BÍRÓSÁG

tervének előterjesztéséhez; b) a bìrósági költségvetésnek a megyei bìróságok közötti felosztásához, a bér- és létszámfejlesztésnek a megyei bìróságok közötti felosztásához.‖ 33. A bìrósági titkár jogait a bìrósági eljárásban a Pp. 12/A. §-a és a Be. 318. § (6) bekezdése szabályozza.

398 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. fejezet - 20. AZ ÜGYÉSZSÉG Fűrész Klára 20.1. AZ ÜGYÉSZSÉG ALKOTMÁNYJOGI MEGKÖZELÍTÉSE 20.1.1. Az ügyészi funkció és az ügyészi szervezet történeti modelljei A végrehajtó hatalom alárendeltségében működő ügyészség • Az államszervezet önálló egységeként működő ügyészség 20.1.2. Az ügyészi funkció és szervezet Magyarországon Ügyészi funkció és szervezet 1949 előtt • Ügyészi funkció és szervezet 1949 után • Rendszerváltozás és az ügyészség 20.2. AZ ÜGYÉSZSÉG FUNKCIÓI 20.2.1. A nyomozás törvényessége feletti felügyelet A nyomozás törvényessége feletti felügyelet jogi eszközei • Az ügyészségi nyomozás 20.2.2. A büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete 20.2.3. Az ügyész részvétele a bìrósági eljárásokban Az ügyész részvétele a büntetőeljárásban • Az ügyész részvétele a polgári peres és nemperes eljárásban 20.2.4. Az ügyészi törvényességi felügyelet Az ügyészi törvényességi felügyelet hatálya • Az ügyészi törvényességi felügyelet jogi eszközei 20.3. AZ ÜGYÉSZSÉG SZERVEZETE 20.3.1. Az ügyészség alkotmányos függetlensége Az Országgyűlés és a legfőbb ügyész • Az ügyészség szakmai-együttműködési kapcsolatai 20.3.2. Az ügyészi szervezet felépìtése Az ügyészi szervezet sajátosságai • Az ügyészi szervezet belső felépítése • Az ügyészségi vezetők 20.3.3. A katonai ügyészség 20.3.4. Az ügyészségi szolgálati viszony Az ügyészi szolgálati viszony keletkezése és megszűnése • Az ügyész jogai, kötelességei és felelőssége

1. 20.1. AZ ÜGYÉSZSÉG ALKOTMÁNYJOGI MEGKÖZELÍTÉSE 1.1. 20.1.1. Az ügyészi funkció és az ügyészi szervezet történeti modelljei Az ügyészség alkotmányjogi értelemben annak a közhatalmi érdeknek a megvalósìtására jött létre, amely az alkotmányos rend fenntartását szolgáló törvényalkotás mellett a megalkotott törvények végrehajtásának, betartásának követelményét jelenti. A törvények megtartásában kifejeződő közérdek meghatározó módon a bűncselekményekkel mint társadalomra leginkább veszélyes cselekményekkel szemben biztosìtott objektìv 399 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

jogvédelem, amely a fejlődés során, fokozatosan más (civiljogi, családi jogi, munkajogi stb.) jogterületekre is kiterjedt. Az ügyészi funkció tartalmát, valamint a funkciót ellátó szervezet államszervezeti helyét vizsgálva, az európai történetben – az országonkénti egyedileg változatos megoldások ellenére – jellemző vonásait illetően alapvetően két modell különìthető el.1 Az egyik, az európai országok többségében (Ausztria, Dánia, Franciaország, Német Szövetségi Köztársaság stb.) elterjedt ún. alárendelt, a másik a számszerű kisebbséget jelentő ún. önálló ügyészi modell. A megkülönböztetés alapja az ügyészségi szervezetnek a végrehajtó hatalomhoz képest meghatározott államszervezeti helye, amely az egyik esetben a végrehajtó hatalom részeként, az igazságügyi kormányzat (az igazságügyért felelős miniszter) irányìtotta alárendelt, a másik esetben az államszervezet önálló egységeként, a végrehajtó hatalomtól független működést jelent. Az eltérő államszervezeti elhelyezkedéshez történetileg különböző funkciókörök kapcsolódnak. A klasszikus ügyészi feladat, a közvád ellátásán túl a független ügyész az államszervezet más egységei felett törvényességi ellenőrzési feladatokat is ellát. A VÉGREHAJTÓ HATALOM ALÁRENDELTSÉGÉBEN MŰKÖDŐ ÜGYÉSZSÉG • Az ügyészi funkció történetileg az állami büntetőhatalom gyakorlásához kötődik. Az ügyész fő feladata a bűnüldözés. Ennek keretében hivatalból gondoskodni köteles a bűncselekmények felderìtéséről, majd a felelősségre vonás érdekében a bìrói eljárás megindìtásáról. Az állami végrehajtó hatalom nevében fellépő ügyész jogi eszköze a közvád; a hivatali kötelezettségként emelt váddal indulhat meg a büntetőjogi felelősségre vonás. A büntetőbìrósági eljárás tárgya maga az ügyészi vád, az ügyész a bìróság előtt képviseli a vádat, valamint jogorvoslati jogai is széles körűek. Hagyományos ügyészi feladat továbbá a büntetés-végrehajtás felügyelete. Az ügyészt funkciója szervezetileg a végrehajtó hatalomhoz köti. Az ügyészi szervezet a végrehajtó hatalom részeként, a kormánynak (az igazságügyért felelős miniszternek) alárendelten, a bűncselekmények üldözésével a kormány büntetőpolitikáját valósìtja meg. Lényegét tekintve ma is hasonló elvi alapon működnek az ún. alárendelt ügyészségek, bár erőteljes törekvések tapasztalhatók az igazságügyért felelős miniszter utasìtási jogának reformjára. A változások elsősorban a vádemelésre, illetőleg a vádelejtésre vonatkozó egyedi utasìtások korlátozására (esetleges tilalmára) vonatkoznak. Az alárendelt ügyészségi modellt működtető országok körét gazdagìtja több kelet-európai, volt szocialista ország (Csehország, Lengyelország, Románia), amelyek a rendszerváltozást követően tértek vissza korábbi hagyományaikhoz. AZ ÁLLAMSZERVEZET ÖNÁLLÓ EGYSÉGEKÉNT MŰKÖDŐ ÜGYÉSZSÉG • Az államszervezet önálló egységeként működő ügyészség a kuriózumnak számìtó svéd, valamint az igazgatási szempontból önkormányzatként működő olasz és spanyol rendszer mellett a kelet-európai szocialista országokban vált meghatározóvá. Az egyedülállónak számìtó portugál szabályozás szintén a szocialista mintát követi. Az ügyészség a volt Szovjetunióban, illetőleg a szovjet mintára szervezett népi demokratikus országok mindegyikében az államszervezet önálló egységeként funkcionált. Az önálló ügyészség létrehozása a szocialista mintaalkotmányra, az 1936. évi szovjet alkotmányra vezethető vissza, amely azonban a polgári államokban kialakult formákhoz képest, funkciójában és szervezetében egyaránt eltérő ügyészséget hozott létre. 2 Az alkotmány az ügyészséget külön fejezetben nevesìtette és a legfelső képviseletnek alárendelt, a többi állami szervhez képest önálló, független szervnek tekintette. A szocialista ügyészség függetlensége – hasonlóan a többi, függetlennek tekintett szervhez- azonban az állami hatalomgyakorlás sajátosságaiból (illetőleg az egyetlen pártra épülő politikai rendszer és az állami szervezet összefonódásából) következően kizárólag formálisan érvényesülhetett. A formálisan független szocialista ügyészség funkciója az alárendeltségben működő ügyészséghez képest kibővült, az ügyészséggel szemben jelentős – egymástól eltérő rendeltetésű – igények fogalmazódtak meg. E szervezetnek kellett biztosìtania – a legmagasabb szintű állami szervek kivételével – a törvényességnek az egész államszervezetben, valamint a társadalomban és a magánszemélyek életviszonyaiban történő érvényesülését is. A bìrói jogvédelem hiányosságait pótolandó, az ügyészség garanciális szerephez jutott az állampolgári jogok védelmében. Az előző követelmények részeként természetesen el kellett látnia hagyományos funkcióját, a vádképviseletet is. A formálisan független szocialista ügyészség azonban nem lehetett a független ügyészségi modell általánosan elismert és követendő példája.

400 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

Az államszervezet önálló egységeként működő ügyészségi szervezet alkotmányos megìtélésének új kérdései fogalmazódtak meg azokban a volt szocialista országokban, amelyek a hatalomgyakorlás polgári rendszeréhez visszatérve az ügyészségi szervezet függetlenségét fenntartották. A végrehajtó hatalomtól független ügyészség államszervezeti önállóságának elismerése a hatalomgyakorlás új dimenziói sorában, az intézményi rendszer – szükségszerűen bekövetkező – gazdagodásának a példája.3

1.2. 20.1.2. Az ügyészi funkció és szervezet Magyarországon A magyar államiság történetében mindkét ügyészi rendszer intézményesült, 1871 és 1949 között alárendelt, 1949 és 1989 között a szocialista alkotmányban deklarált önálló ügyészség működött, a rendszerváltó alkotmány pedig „fenntartotta‖ az ügyészség függetlenségét. ÜGYÉSZI FUNKCIÓ ÉS SZERVEZET 1949 ELŐTT • Az ügyészségi szervezet a kiegyezést követő modern államfejlődés folyamatában, az 1871. évi XXXIII. törvénycikk megalkotásával jött létre. A magyar királyi ügyészségről szóló törvénycikk több (például a bìrói hatalomról szóló 1869. évi IV.; a bìrák felelősségéről szóló 1871. évi VIII.) törvénycikkel összhangban az igazságszolgáltatási szervezetrendszer kiépìtésének szerves részét ké- pezte.4 Az ügyészség szervezetében és hatáskörében a nyugat-európai ún. alárendelt ügyészségi modellt követte. (Érdemes megjegyezni, hogy a képviselőházi szavazás során az igazságügyért felelős miniszternek való alárendeltséggel szemben, a függetlenségi javaslat csak 111-94 arányban maradt alul!) Az ügyészség hatásköre bűnvádi ügyekre (vádfunkció gyakorlására, vádemelésre, vádképviseletre, perorvoslati jogokra), a börtönök feletti felügyeletre, valamint fegyelmi ügyekben való közreműködésre (közvádló a fegyelmi bìróság mellett) terjedt ki. A közérdek védelmében történő ügyészi fellépés mint kiegészìtő funkció e törvényben még nem, csupán a későbbi szabályozásban jelent meg.5 Az ügyészségi szervezet belső egységeit, amelyek egymással alá- és fölé rendeltségi viszonyban álltak, a bìróságok mellett szervezték meg (a Kúria mellett – 1900-tól – a koronaügyészség, az ìtélőtábla mellett a királyi főügyészség, a törvényszék mellett a királyi ügyészség, valamint a járásbìróság mellett ügyészi megbìzott). Az ügyészeket az igazságügyért felelős miniszter ellenjegyzése mellett a király, illetve a kormányzó nevezte ki, az ügyészi szervezet pedig az igazságügyért felelős miniszter alárendeltségében és a királyi főügyész irányìtása alatt működött. ÜGYÉSZI FUNKCIÓ ÉS SZERVEZET 1949 UTÁN • Az 1949. évi magyar alkotmány – a szovjet példát követve – önálló fejezetben, külön szervtìpusként deklarálja az ügyészséget, amelyet de facto csak 1953-ban hoztak létre (1953. évi 13. tvr.). Az 1959-es (1959. évi 9. tvr.) újraszabályozást követően az ügyészség szervezeti és működési rendjét – a többször módosìtott – 1972. évi V. törvény (továbbiakban: Ütv.) szabályozta.6 Az Országgyűlésnek (a legfőbb ügyészen keresztül) alárendelt, a többi állami szervtől független ügyészség törvényességi felügyeletet gyakorolt a nyomozás, a büntetés-végrehajtás, a bìrósági eljárás felett, illetve ellátta az általános törvényességi felügyelet funkcióját. Ez utóbbi során felügyeletet gyakorolt – az Országgyűlés, az Elnöki Tanács, a Minisztertanács és a bìróságok kivételével – az államszervezet egésze, a minisztériumok, az alájuk rendelt hatóságok, intézmények és egyéb szervek, az államhatalom helyi szervei, a társadalmi és gazdasági szervezetek, valamint az állampolgárok felett. A bìrósági eljárásban történő ügyészi részvétel a vádképviselet (és a hozzá kapcsolódó eljárási jogok) hagyományos feladatán túl a polgári ügyekben általános keresetindìtási és korlátlan fellépési joggal, valamint a legfőbb ügyész számára biztosìtott rendkìvüli jogorvoslati eszközzel, a törvényességi óvással párosult. A legfőbb ügyész (és a Legfelsőbb Bìróság elnöke) törvényességi óvással – törvényesség vagy megalapozatlanság cìmén – bármely jogerős bìrói határozat felülvizsgálatát kezdeményezhette. A törvényességi óvás intézményét – alkotmányellenesség cìmén – a rendszerváltást követően, az Alkotmánybìróság számolta fel. 7 RENDSZERVÁLTOZÁS ÉS AZ ÜGYÉSZSÉG • A rendelkezésre álló (köztük radikális változtatást is indìtványozó) koncepciók ellenére a rendszerváltó alkotmány az ügyészség államszervezeti helyén és hatáskörén formálisan nem változtatott.8 Az alkotmánymódosìtás a legfőbb ügyész jogállását (megválasztásának rendjét, felelősségét) nem érintette. Deklarálta ugyanakkor az ügyészek párttagságának és politikai tevékenységének tilalmát. A pártpolitikai függetlenség szabályozásával a független ügyészség az állami hatalomgyakorlás új rendjébe is beilleszkedett. Az ügyészséget érintő legjelentősebb változás azonban közvetve mégis bekövetkezett azáltal, hogy az állami hatalomgyakorlás az 1989. évi alkotmányozással a hatalom megosztásának rendszerére tért át. Ennek

401 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

eredményeképpen – értelemszerűen – az ügyészi szervezet is függetlenséget nyert. Az ügyészség tehát a rendszerváltozás előtti korszakból származó funkcióit azóta önálló szervezeti keretek között látja el. Ügyészség a rendszerváltozást követő első parlamenti, illetve kormányzati ciklusban (1990-1994) • Az első parlamenti, illetve kormányzati ciklus előzménye az 1989. évi XLVI. törvény, amely az alkotmánynak megfelelően (például a legfőbb ügyészi megbìzatás négy évről hat évre emelésével) módosìtotta, pontosìtotta az Ütv.-t. E törvény, valamint az új legfőbb ügyész megválasztása által az ügyészi funkció és szervezet változatlanságát maga az Országgyűlés erősìtette meg. Ugyanakkor a háttérben nagy szakmai apparátussal folyamatosan zajlott az ügyészségi reform. 9 A reformelképzelések szerint szervezeti oldalról az ügyészség külső irányìtását a belső alá- és fölé rendeltségi viszonyok érintetlenül hagyása mellett – a végrehajtó hatalmat gyakorló kormány, illetőleg annak igazságügyért felelős minisztere látta volna el. Az ügyészi funkciókat illetően a koncepció a közvád elsődlegességét a büntetőeljáráson kìvüli fellépési jogosìtványok korlátozásával kìvánta biztosìtani. A szervezeti változás, az ügyészség közjogi helyének átalakìtása a törvényességi felügyeleti funkciók feladását vagy legalábbis erőteljes átértékelését jelentette volna. Az ún. közérdekű képviselet során a kiváltás elve alapján – tekintetbe vették volna a bìrói igazságszolgáltatás szélesedését (közigazgatási bìráskodás), valamint az új jogvédő szervek (Alkotmánybìróság, ombudsman) tevékenységét egyaránt.10 A szakmai előkészìtést követően a három részből álló „ügyészségi reformcsomag‖ törvényjavaslatait (alkotmánymódosìtás, szervezeti- és szolgálati törvényjavaslat) a Kormány 1992-ben benyújtotta az Országgyűlés elé, de politikai konszenzus hiányában döntés egyik esetben sem született. 11 A „reformcsomag‖ harmadik elemét képező szolgálati törvényjavaslatot azonban nem sokkal az 1994. évi választásokat követően, 1994 decemberében, az 1994. évi LXXX. törvénnyel elfogadta az Országgyűlés. Az ügyészség a rendszerváltozást követő második parlamenti, illetve kormányzati ciklusban (1994-1998) • A második parlamenti, illetve kormányzati ciklusban az ügyészség újraszabályozásának kérdése nem önállóan, hanem az új alkotmány előkészìtése részeként kapott szerepet. Az ügyészséggel kapcsolatban kettős követelmény fogalmazódott meg: az ügyészség függetlenségének megtartása mellett funkcióit a bìróságokkal, valamint az új jogvédő szervek hatáskörével összhangban újra kellett volna szabályozni. A változások folyamatát ezúttal is az Alkotmánybìróság gyorsìtotta fel, amikor az 1/1994. (I. 7.) AB határozatával az ügyész polgári perbeli jogait nagyrészt megszüntette. A határozat az ügyészség alkotmányos rendeltetését is megfogalmazta: „Az ügyészség – a kontinentális jogrendszerekben általában véve elfogadott helyzetének megfelelően – a Magyar Köztársaságban elsősorban az ún. vádfunkciót ellátó szervezet. Ilyen tartalommal szabályozza az alkotmány 51. § (1) és (2) bekezdése az ügyészség alkotmányos jogállását, bűnüldözési és közvádi funkcióit és az azokhoz kapcsolódó egyéb feladatait és hatáskörét.‖ A második kormányzati ciklusban – bár megjelentek a Magyar Köztársaság új alkotmányának alapelvei – új alkotmány meghozatalára nem került sor. Önmagában alapvető jelentőségű változást hozott azonban az ún. igazságszolgáltatási reform megindìtása.12 Az igazságszolgáltatási reform kapcsán – a törvények közötti összhang érdekében – az Országgyűlés az 1997. évi LXX. törvénnyel módosìtotta az Ütv.-t, az 1997. évi LXXI. törvénnyel pedig az Üsztv.-t. Az ügyészség a rendszerváltozást követő harmadik parlamenti, illetve kormányzati ciklusban (1998-2002) • A harmadik parlamenti, illetve kormányzati ciklus – az elsőhöz hasonlóan – továbbra is napirenden tartotta az ügyészség alkotmányos helyzete megváltoztatásának kérdését. Ennek jegyében 1998 szeptemberében szintén három törvényjavaslatból álló, „második reformcsomag‖ került az Országgyűlés elé. Az ügyészség alkotmányos helyének megváltoztatását, Kormány alá rendelését a javaslat a bűnözés növekedésére hivatkozva, a Kormány büntetőpolitikai eszközeinek szükséges bővìtésével indokolta. A törvényjavaslat, amely az ügyészséget a végrehajtó hatalom részeként, az igazságügyért felelős miniszter irányìtása alá helyezte, az irányìtás gyakorlása tekintetében – az eddigi javaslatokat felülmúló – garanciákat ìgért.13 A törvényjavaslat sorsát azonban – mivel elfogadása alkotmánymódosìtást is igényelt – a megfelelő (kétharmados) támogatás hiánya pecsételte meg. A harmadik ciklus alatt azonban, a hatályos alkotmány keretei között, mégis lényeges változás történt. A Kormány (az igazságügyért felelős miniszter) javaslatára az Országgyűlés elfogadta az Ütv.-t és az Üsztv.-t módosìtó 2001. évi XXXI. törvényt. Az Ütv. módosìtása hatásában kettős, szakmai-gyakorlati és hatalomelméleti következménnyel járt. A szakmaigyakorlati változások jegyében a módosìtás szélesìti az ügyészi nyomozás körét, lehetővé teszi a titkos információgyűjtést, újraszabályozza a büntetés-végrehajtási felügyeletet, meghatározza az új szabálysértési

402 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

törvényből az ügyészségre háruló feladatokat, valamint az Alkotmánybìróság 2/2000. (II. 25.) AB határozatának megfelelően az ügyészi óvás eddigi szabályait – a jogbiztonság, a jogérvényesülés, a kiszámìthatóság – jogállami garanciái szempontjából átértékeli. Az ügyészség a rendszerváltozást követő negyedik parlamenti, illetve kormányzati ciklusban (2002-2006) • A negyedik parlamenti, illetve kormányzati ciklus az ügyészség alkotmányos helyének és függetlenségének kérdésében tulajdonképpen közvetett módon – az Ütv. és a Be. módosìtásán keresztül – koncepcionális következményekkel járó törvényeket alkotott. A független ügyészség koncepcióját a legfőbb ügyész felelősségével összefüggésben 2004-ben az Alkotmánybìróság is megerősìtette. [A 3/2004. (II. 17.) AB határozat lényegi elemeit a legfőbb ügyész jogállásának ismertetésekor mutatjuk be.] Mivel az Ütv. módosìtására az elmúlt tizenöt év társadalmi változásainak és az ügyészség helyzetének (nem utolsósorban EU-beli) megìtélésében végbement folyamatok figyelembevételével került sor, a szabályozás hatalomelméleti szempontból a független ügyészség és a legtágabb értelemben vett ügyészi funkció (közvádló és törvényesség őre) létjogosultságának elismerését jelenti. A magyarországi független ügyészség intézménye, az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága ajánlásának ismeretében már a csatlakozás folyamatában (és azt követően is) elismerést váltott ki az egyesülő Európában is.14 Nem lehet ugyanakkor elhallgatni azt a tényt, hogy az ügyészséget kivéve az állami szervezetrendszer minden egysége a rendszerváltozást követően megalkotott új (reform-) törvény alapján működik. Igaz, hogy az Ütv. közel tìz módosìtásából következően, tartalmát tekintve korszerű törvénynek tekinthető. Az Ütv. újrakodifikálása ugyanakkor alkotmányos legitimációt jelentene a független ügyészi szervezetnek.15

2. 20.2. AZ ÜGYÉSZSÉG FUNKCIÓI Az ügyészség funkcióit hagyományos elnevezéssel tárgyaljuk, de már ezúttal utalunk arra, hogy az ügyészi funkciókörök a szabályozás során tartalmilag átalakultak, összetettebbé váltak: – a nyomozás törvényessége feletti felügyelet (más hatóságok nyomozati tevékenységének – utasìtási joggal is párosuló – irányìtása és ellenőrzése, az önálló ügyészi nyomozás, valamint a nyomozással összefüggő egyéb jogosìtványok, illetve a vádemelés közhatalmi jogköre); – a büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete (a büntetések, intézkedések, a személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedések végrehajtása törvényességének felügyelete, valamint közreműködés a büntetésvégrehajtással kapcsolatos bìrósági eljárásban); – az ügyész részvétele a bìrósági eljárásokban (a büntetőeljárásban mint eljáró hatóság, vádképviselet és jogorvoslati jogok gyakorlása; a polgári, munkaügyi, közigazgatási és gazdasági jogi peres és nemperes eljárásokban keresetindìtás, perbe lépés, jogorvoslati jog gyakorlása); – az ügyészi törvényességi felügyelet (egyedi jogi eszközökkel, ún. felügyeleti intézkedésekkel az állami szervek, a bìróságon kìvüli jogalkalmazó szervek, a társadalom valamennyi szervezete, valamint az állampolgárok jogkövető magatartásának elősegìtése).

2.1. 20.2.1.A nyomozás törvényessége feletti felügyelet A nyomozás törvényessége feletti felügyelet során az ügyészre kettős feladat hárul. Biztosìtania kell egyrészt minden tudomására jutott bűncselekmény következetes üldözését, másrészt a bűnüldözés során az állampolgárok személyi szabadságjogainak védelmét, hogy senkit törvényellenesen ne vonjanak büntetőjogi felelősségre, senkit ne fosszanak meg jogellenesen személyi szabadságától, senkit ne érjen törvénytelen jogfosztás, korlátozás vagy zaklatás. Az ügyész jogi eszközeit annak a függvényében határozza meg a törvény, hogy más hatóságok nyomozásának törvényességét felügyeli, vagy maga nyomoz. A NYOMOZÁS TÖRVÉNYESSÉGE FELETTI FELÜGYELET JOGI ESZKÖZEI • Az ügyész a nyomozás törvényességének felügyelete során: – felülvizsgálhatja a nyomozó szervek intézkedéseit; az őrizetbe vétel törvényességét; – elbìrálja a nyomozás során hozott határozatok ellen, valamint az intézkedések és az intézkedések elmulasztása miatt előterjesztett panaszokat;

403 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

– nyomozást vagy feljelentéskiegészìtést rendelhet el, annak lefolytatására a nyomozó hatóságot utasìthatja. A nyomozás törvényességének felügyelete során az ügyész jogi eszközei – az elnevezéstől eltérően – nem felügyeleti, hanem irányìtási tipusú jogi eszközök, az ügyészt utasìtási jog is megilleti: „A nyomozó szerv a nyomozásra – ideértve a terheltek őrizetbevételére, szabadon bocsátására, a fogvatartás körülményeire és a terheltekkel szemben más biztonsági intézkedés foganatosìtására vagy hatályon kìvül helyezésére – vonatkozóan egyedi ügyekben adott ügyészi utasìtásokat köteles teljesìteni.‖ [Ütv. 7. § (3) bek.] AZ ÜGYÉSZSÉGI NYOMOZÁS • Az ügyész maga is végez nyomozati cselekményeket. Az ügyészségi nyomozás részben önálló eljárás, amikor a törvény által hatáskörébe tartozó bűnügyek nyomozását végzi, részben hatáskörbe vonás. a) A legfőbb ügyész a bűncselekmény nyomozását bármely nyomozó hatóságtól az ügyészség hatáskörébe vonhatja, illetve az ügyek nyomozása során más nyomozó hatóságok tagjait igénybe veheti. b) Vannak olyan nyomozati cselekmények, amelyekben csak őjárhat el. A kényszerintézkedések területén például az előzetes letartóztatással kapcsolatban az ügyészt kizárólagos jogok illetik meg: az elrendelést – hivatalból vagy a nyomozó hatóság előterjesztésére – a bìróságnál az ügyész indìtványozza. Az előzetes letartóztatás elrendelésének eljárási garanciái fokozatosan alakultak ki. Az elrendelés csak 1987-ben (az 1987. évi IV. törvénnyel) került ügyészi hatáskörbe oly módon, hogy arról a vádirat benyújtásáig az ügyész, a vádirat benyújtása után a bìróság határozott. A személyes szabadságot legerőteljesebben korlátozó intézkedés jogállami követelményeknek megfelelő szabályozását, elrendelésének bìrói hatáskörbe helyezését, a rendszerváltást követően, az 1989. évi XXVI. törvény valósìtotta meg. Az előzetes letartóztatásra vonatkozó számadatok szerint, az ügyészi indìtványok több, mint 90%-ának az elsőfokú bìróságok helyt adnak. c) Vannak olyan bűncselekmények, amelyeknek nyomozása kizárólag az ügyész hatáskörébe tartozik. A Be. 29. § a)-g) pontja szerint részben a bűncselekmények fajtái (például az igazságszolgáltatás elleni bűncselekmények), részben a gyanúsìtott (vagy a sértett) személye (például a közjogi tisztségen alapuló mentességet élvező személyek) indokolja az ügyész kizárólagos eljárását. Az ügyészi nyomozás kizárólagos hatáskörébe tartozó, valamint a hatáskörbe vont ügyek nyomozását a legfőbb ügyész utasìtása alapján általában külön szervek végzik. d) Az az ügyészségi nyomozás során (a nyomozás magához vonásának, valamint a kizárólagos nyomozás esetében) arendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben szabályozott titkos információgyűjtésre is lehetőség nyìlik. A szabályozás 2002. évi bevezetése hiánypótlónak tekinthető, mivel az Ütv. módosìtását megelőzően az ügyészség volt az egyetlen nyomozó hatóság, amely a titkos információgyűjtés jogával nem rendelkezett. e) Az ügyész legjelentősebb közhatalmi jellegű jogosìtványa a vádemelés. A vádemelés a vádiratnak a bìrósághoz való benyújtását, illetve a bìrósági eljárásban a vád képviseletét jelenti. Bármely nyomozati szerv végzi a nyomozást, a vádról történő döntés az ügyész hatásköre. Ennek során az ügyészt a jogosìtványok teljessége illeti meg: vádat emelhet, de a feljelentést elutasìthatja, a nyomozást megszüntetheti, a vádemelést elhalaszthatja vagy részben mellőzheti (megtagadhatja).

2.2. 20.2.2. A büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete A büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete az ügyész hagyományos funkciója. A fejlődés korai szakaszán megfogalmazott ún. börtönfelügyelet fokozatosan általános, minden büntetési nemre vonatkozó, majd az intézkedések és a személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedések végrehajtása törvényességének felügyeletévé szélesedett ki. a) Az ügyész a büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete során a következő jogkörökkel rendelkezik. Minden olyan szervet ellenőrizhet, amelyek a fő- és mellékbüntetések, az intézkedések, valamint a személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedések végrehajtására kötelezettek, illetőleg bìrósági büntetés-végrehajtási igazgatási tevékenységgel kapcsolatban a megyei bìróság elnökéhez fordulhat. Az ellenőrzött szervek: a büntetés-végrehajtási intézetek (fegyház, börtön, fogház); a nyomozó hatóságok fogva tartó helyiségei, a rendőrségi fogdák; a javìtóintézetek; közösségi szálláshelyek; a közérdekű munkahelyek; a

404 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

kényszergyógykezelő és kényszergyógyìtó intézetek; az utógondozás szervei; a bìrósági végrehajtó; a házi őrizet szabályainak betartását ellenőrző szervek stb. Az ügyész a fogva tartó szerveknél megtekintheti az intézeti szabályokat, a fogva tartási iratokat és a fogva tartás körülményeit. Meghallgathatja a fogva tartottakat, ellenőrizheti a bánásmód törvényességét. A fogva tartó szervek vezetői kötelesek az ügyésznek a törvények megtartására és a fogva tartás körülményeire vonatkozó rendelkezéseit (intézkedéseit, utasìtásait) teljesìteni. Az ügyészi utasìtás ellen (felettes szerveik útján) az eljáró ügyész feletteséhez fordulhatnak. Az ügyészi törvényességi felügyelet garanciális jelentőségűjogosìtványa az utasìtási jogon túl, hogy az ügyész : „köteles nyomban szabadlábra helyezni azokat, akiket törvényes határozat nélkül vagy a határozatban megjelölt időponton túl tartanak fogva‖. [Ütv. 12. § (2) bek.] A fogva tartással nem párosuló büntetés (például pénzbüntetés) vagy intézkedés (például elkobzás) végrehajtásának törvényességi felügyelete az ügyészi ellenőrzésen túl magában foglalja a végrehajtással kapcsolatos panaszok kivizsgálásának kötelezettségét is. b) Az ügyész közreműködik a büntetés-végrehajtással kapcsolatos bìrósági eljárásban. Ennek során: – indìtványt tesz (például a feltételes szabadság megszüntetésére, a közérdekű munka szabadságvesztésre való átváltoztatására); – részt vesz az elìtéltnek a büntetés-végrehajtási bìró által történő meghallgatásán; – indokolt esetben fellebbezéssel él a büntetés-végrehajtási bìró végzése ellen. c) A büntetés-végrehajtás törvényessége feletti felügyelet kiterjed a bűnügyi nyilvántartás törvényességének ellenőrzésére is. A felügyeleti eljárás jogalapját a bűnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyìtványról szóló 1999. évi LXXXV. törvény képezi. A törvényben nevesìtett ötféle (a bűntettesek; a kényszerintézkedés alatt állók; a büntetőeljárás alatt állók; az ujj-, tenyérlenyomat és fénykép; valamint a DNS-profilok) nyilvántartás jelenti a bűnügyi nyilvántartást. A bűnügyi nyilvántartás alapján készül az ún. hatósági erkölcsi bizonyìtvány is. Az ügyész figyelemmel kìséri a nyilvántartás törvényességét, és fellép annak érdekében, hogy a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesìtés a jogszabályoknak megfelelően történjen. A bűnügyi nyilvántartás törvényességének felügyeleti jogát egy személyben maga a legfőbb ügyész gyakorolja. Meg kell jegyezni, hogy a jogvédelmi rendszernek az adatvédelmi biztossal történő gazdagodása az ügyész felügyeleti jogát nem érintette.

2.3. 20.2.3. Az ügyész részvétele a bírósági eljárásokban A szocialista ügyészségről szóló első szabályok (az 1953. évi 13. tvr., illetve az 1959. évi 9. tvr.) e funkciót a bìróságok törvényességi felügyeletének tekintették. A bìrói függetlenség védelmében az 1972. évi szabályozás terminológiát váltva, már a bìrósági eljárásban való ügyészi részvételről rendelkezik. A kiterjesztő értelmezés azonban nem múlt el nyomtalanul, a törvényességi feladatokra még a hatályos törvény is utal: „Az ügyész közreműködik abban, hogy a bìróságok határozatai megfeleljenek a Magyar Köztársaság törvényeinek.‖ [10. § (1) bek.] Ez az ún. törvényességi közreműködés büntetőügyekben széles jogkört jelent. Az ügyész „bármely büntetőügy iratait magához kérheti annak megvizsgálása végett, hogy az adott ügyben az eljárás és a határozat, illetve annak végrehajtása megfelel-e a törvényeknek‖ [Ütv. 10. § (2) bek. c) pontja]. Polgári peres és nemperes ügyekben az ún. törvényességi közreműködés a szabályozás során látványosan visszaszorult, az iratbetekintés – büntető ügyektől eltérően – célhoz kötött joggá vált, s olyan terjedelemben gyakorolható, amely az ügyészi perbe lépéshez szükséges. A bìrósági eljáráshoz kapcsolódó ügyészi funkció alapvető rendeltetése nem a törvényességi közreműködés, hanem a bìrósági eljárásban való ügyészi részvétel. Az ügyészi részvétel – az eljárás tìpusától, büntető- vagy polgári jellegétől függően – eltérő jogosìtványokból áll. AZ ÜGYÉSZ RÉSZVÉTELE A BÜNTETŐELJÁRÁSBAN • Az ügyész a büntetőeljárásban klasz- szikus közhatalmi funkcióját, a vádképviseletet gyakorolja. Már a büntetőeljárás bìrósági szakaszának megindìtásához is az ügyészi vádindìtvány szükséges. A vádhoz kötöttség elve alapján az ügyészt a bìrósági eljárásban is megilleti a váddal való rendelkezés joga. Ennek értelmében a bìróság büntetőeljárást csak olyan személy ellen és olyan bűncselekmény miatt folytathat, aki ellen és amely bűncselekmény miatt az ügyész vádat emelt. A bìróság a vádon túl nem terjedhet, és ha az ügyész elejti a vádat, a bìróság ennek megfelelően megszünteti az

405 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

eljárást. Az ügyész a vádat módosìthatja is. Az ügyész indìtványt tehet az alkalmazható büntetési nemre, az ìtélet ellen pedig per- és jogorvoslattal élhet, de a felülvizsgálati eljárásokban is külön jogok illetik meg. A váderedményességi mutatók az elmúlt öt év átlagában a 90%-ot is meghaladják. (Az ügyész büntetőeljárási jogosìtványainak részletes vizsgálata külön tantárgy, a büntetőeljárási jog része.) AZ ÜGYÉSZ RÉSZVÉTELE A POLGÁRI PERES ÉS NEMPERES ELJÁRÁSBAN • A polgári eljárásban való részvétel korlátozott mértékben már a XIX. századi, ún. alárendelt ügyészségek feladatai között is megjelent. Az ügyészi perindìtás vagy fellépés lehetőségét az első magyar ügyészségi törvény még nem, de a későbbi törvények biztosìtották.16 A jogosìtványok korlátozott terjedelmét a polgári ügyek természete határozza meg. A polgári perekben és peren kìvüli eljárásokban a rendelkezési jog elvéből következően tiszteletben kell tartani a felek akaratát, ugyanakkor a köz és esetenként az egyén érdekeinek védelmére biztosìtani kell az ügyészi perbe lépés lehetőségét is. Az ügyész polgári perbeli részvétele az ún. független ügyészség esetén az előzőektől eltérően alakult. A hazai szabályozás szerint az ügyész – 1953-től folyamatosan – általános keresetindìtási és a törvényesség érdekében korlátlan perbe lépési joggal rendelkezett, továbbá – a büntetőügyekhez hasonlóan – korlátlan iratbetekintési jog is megillette. Az ügyész jogait csupán kizárólag más személy által érvényesìthető jogok (például a házasság felbontása, az apaság vagy anyaság bìrói megállapìtása) korlátozta. Az ügyész polgári perbeli jogait – a már emlìtett – 1/1994. (1.7.) AB határozat az emberi méltósághoz való jog érvényesülése jegyében koncepcionálisan átalakìtotta. Az általános perindìtási jogot alkotmányellenesnek nyilvánìtotta, és ennek alapján a „fontos állami vagy társadalmi érdekből‖ való perindìtás, fellépés, valamint a jogerős ìtélet elleni felülvizsgálat kezdeményezésének jogát megszüntette. Az ügyész polgári perbeli jogai a következők: a) Az „általános‖ keresetindìtási jog, ha a jogosult bármely okból jogainak védelmére nem képes, kivéve ha az ügyész keresetindìtási joga (más személy vagy szervezet által érvényesìthető jogok körében) kizárt. Az ügyész eljárási jogai akkor is korlátozottak, ha az „általános‖ keresetindìtási jog feltételei fennállnak. A Pp. szerint ugyanis az ügyész egyezséget nem köthet, jogról nem mondhat le, jogot nem ismerhet el. b) A közérdekű keresetindìtási jog, amelynek alapján az ügyész egyrészt a közérdek közvetlen védelmében, másrészt a közérdekűvé vált magánjogi érdek érvényesìtésében jár el. A közérdek közvetlen védelmében eljárva meghatározott ügyekben (például állam javára marasztalás, közérdekű kötelezettségvállalás stb.) az ügyész jogai képezik a törvényesség, az objektìv jogvédelem kizárólagos eszközét. A közérdekűvé vált magánjogi érdek érvényesìtésében az ügyész olyan ügyekben (például a családjog területén az érvénytelenségi perek, apaság, örökbefogadás megtámadása, szülői felügyelet megszüntetése, cselekvőképességet érintő gondnokság alá helyezés, illetve megszüntetés stb.) jár el, amelyekben más személyek és szervek is keresetindìtási joggal rendelkeznek. Az objektìv jogvédelem az adott ügyekben azt követeli meg, hogy a törvényesség helyreállìtása hivatalból is megtörténhessen. Ezekben a perekben az ügyész a fél jogait gyakorolja. A bìrósági eljárásban történő ügyészi részvétel számadatokkal is jellemezhető. Az ügyészségi statisztika nem a négy felügyeleti funkció, hanem az ügyek jogági természete szerint büntetőjogi és nem büntetőjogi, ez utóbbin belül a magánjogi és közigazgatási jogi ügyforgalom között differenciál. A 700 ezer feletti éves ügyiratforgalomnak (1999-ben 722 892 ügyirat; 2000-ben 734 702 ügyirat) mintegy 90%-a (1999-ben 91,6%, 2000-ben 89,1%) büntetőügyekből áll. A nem büntető-, azaz magánjogi és közigazgatási jogi tevékenység aránya az éves ügyiratforgalomnak mintegy 10%-a.

2.4. 20.2.4. Az ügyészi törvényességi felügyelet A korábban – nem túl találó terminológiával nevesìtett – általános törvényességi, majd 1997-től ügyészi törvényességi felügyelet „az ügyész a törvényesség őre‖ koncepciónak megfelelően az ún. független ügyészség funkcióköre. Az általános törvényességi felügyelet – a szocialista hatalmi koncepciók által meghatározott módon – az ügyészség olyan karakterisztikus funkciójává vált, hogy a rendszerváltást követő ügyészségi reformtörekvéseket is nagyrészt ennek szervi és tárgyi hatálya, valamint gyakorlásának eszközei és módszerei indukálták. Mintegy tìz év kellett annak belátásához, hogy nem az ügyészség függetlenségét kell felszámolni, hanem funkcióit, köztük az általános törvényességi felügyeletet kell a jogállami követelményeknek megfelelően átalakìtani. A jogállami hatalomgyakorlásban a törvények betartásának mindenkire vonatkozó általános kötelezettsége, valamint újabb és újabb jogvédő szervek létrehozása ellenére napjainkban a törvényességi felügyeleten keresztül, az ügyész az objektìv jogvédelem egyetlen eszköze.

406 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

AZ ÜGYÉSZI TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET HATÁLYA • Az ügyészi törvényességi felügyelet hatálya alá a törvényben meghatározott szervek (személyek) egyedi és normatìv aktusai tartoznak. Az ügyészi törvényességi felügyelet szervi hatálya kiterjed: a minisztériumokra, a Kormánynak alárendelt más országos hatáskörű szervekre, a regionális és helyi közigazgatási (önkormányzati igazgatási) szervekre, valamint olyan – a kormánynál alacsonyabb szintű – szervekre és tisztségviselőkre, amelyek hatósági vagy más jogalkalmazási feladatot látnak el. Az ügyészi törvényességi felügyelet tárgyi hatálya – az előzőekben meghatározott szerveknél – kiterjed: a jogszabályokra, az állami irányìtás egyéb jogi eszközeire, a jogszabályok keretei között alkotott belső szabályzatokra, a jogalkalmazás körébe tartozó eljárásokra, egyedi döntésekre, intézkedésekre. AZ ÜGYÉSZI TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET JOGI ESZKÖZEI • Az ügyészi törvényességi felügyelet jogi eszközei az ellenőrzés, a felügyeleti intézkedések és az ügyészi keresetindìtási jog. Az ügyészi ellenőrzés törvényességi ellenőrzés, célszerűségi vagy gazdaságossági szempontokra nem terjedhet ki. Módszerei a felügyelet tárgyi hatályának függvényében, többek között: jogszabálytervezetek előzetes véleményezése; jogszabály, illetve szabályzat kibocsátásának (módosìtás, hatályon kìvül helyezés) kezdeményezése; felvilágosìtás és adatkérés; vizsgálat tartása vagy annak kezdeményezése; panaszeljárás lefolytatása; részvétel szabálysértési meghallgatáson stb. Törvénysértést akkor lehet megállapìtani, ha a tevékenység (vagy mulasztás), a határozat, az intézkedés a jogszabályokkal, az állami irányìtás egyéb jogi eszközeivel, valamint a belső szabályzatokkal (például kollektìv szerződés, alapszabály) ellentétes. A felügyeleti intézkedések körét az ügyészi óvás, a felszólalás, figyelmeztetés és jelzés (szignalizáció), a szabálysértési és rendészeti ügyekkel kapcsolatos feladatok, valamint egyéb intézkedések alkotják. Az ügyészi óvás • Az ügyészi óvás az ügyészi törvényességi felügyelet során a már bekövetkezett jogsértés orvoslása érdekében alkalmazható jogi eszköz. Az ügyészi törvényességi felügyelet tárgyi hatályát képező jogszabályok, állami irányìtás egyéb jogi eszközei, valamint a jogerős (vagy nem jogerős, de végrehajtható) egyedi döntésekkel szemben törvénysértés esetén az ügyész óvást nyújthat be. Az eljárás és jogkövetkezményei normatìv szabály vagy egyedi határozat megóvása esetén különböznek egymástól. A normatìv szabályokkal szemben benyújtott ügyészi óvás cìmzettje a kibocsátó szerv, amely meghatározott határidőn belül vagy helyt ad az óvásnak és annak megfelelően intézkedik, vagy egyet nem értés esetén az Alkotmánybìrósághoz fordul. Mindkét esetben tájékoztatni kell az ügyészt. Az egyedi határozatok ellen benyújtott óvás cìmzettje a kibocsátó szerv vagy annak felettese. Az ügyész indìtványára a megtámadott rendelkezés végrehajtását fel kell függeszteni. A óvás kérdésében a megkeresett szerv vagy felettese – meghatározott határidőn belül – érdemben köteles határozni és az ügyészt értesìteni. Egyet nem értés esetén az ügyész – a törvény alapján – keresettel a bìrósághoz fordulhat. Az ügyészi óvás joghatásait a Pp. a maga eszközeivel is megerősìti. Az egyedi határozat ellen benyújtott ügyészi óvás joghatásait az időmúlásra tekintettel a törvény korlátozza. A határozat közlését követő három éven túl benyújtott óvás folytán tett intézkedés a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sértheti. A határozat közlését követő öt éven túl benyújtott óvás folytán tett intézkedés semmiféle joghátrányt nem állapìthat meg. Ez utóbbi alól kivételt képeznek a semmis közigazgatási határozatok. A semmisségi okok mint a legsúlyosabb törvénysértések (hatáskör hiányában, illetve bűncselekmény elkövetésével meghozott határozatok) esetén a joghátrányt meg kell állapìtani. Ügyészi felszólalás, figyelmeztetés és jelzés (szignalizáció) • Törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés esetén felszólalással, jövőbeni törvénysértés veszélye esetén figyelmeztetéssel élhet az ügyész. Törvénysértésnek nem minősülő hiányosság vagy csekély jelentőségű törvénysértés esetén, ha az előzőekben emlìtett intézkedések egyike sem indokolt, az ügyész jelzésben (szignalizáció) hìvja fel a szerv vezetőjének figyelmét. Ha az ügyész kéri, a jelzés elbìrálásáról értesìteni kell. Szabálysértési és rendészeti ügyekkel kapcsolatos ügyészi feladatok • A szabálysértési ügyekben gyakorolható ügyészi felügyelet szabályait a szabálysértési kódexszel, az 1999. évi LXIX. törvénnyel összhangban határozza meg az ügyészi törvény. Ennek alapján az ügyészt az alábbi jogok illetik meg: – felügyeli a szabálysértési hatóságok eljárását, határozatait, intézkedéseit és azok végrehajtását;

407 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

– ügyészi óvást nyújthat be a szabálysértési hatóság határozata, intézkedése ellen, amely óvást – a hatóság egyet nem értése esetén – a helyi bìróság bìrál el. A bìrságolási ügyben benyújtott ügyészi óvásnak a végrehajtásra halasztó hatálya van; az elkövető terhére óvásnak a határozat jogerőre emelkedésétől számìtott hat hónapon túl nincs helye; – elbìrálja a szabálysértési hatóság határozata és intézkedése ellen benyújtott törvényességi panaszokat, és szükség esetén felügyeleti intézkedéseket (óvás, felszólalás) tesz; – rendészeti ügyekben (elzárás, szabadon bocsátás, fogva tartás körülményei tárgyában) az ügyészt utasìtási jog illeti meg, amelyet az eljáró szervek kötelesek végrehajtani. Egyéb ügyészi intézkedések • Az egyéb ügyészi intézkedések közé tartozik: a törvényességi panaszok elbìrálása, büntető-, fegyelmi, szabálysértési, kártérìtési eljárás kezdeményezése, amelynek az illetékes (ügyészi és nem ügyészi) szerv köteles eleget tenni (az eljáráskezdeményezési jog a bìrák büntetőjogi és fegyelmi felelősségére nem vonatkozik), valamint az államigazgatási hatósági jogkörben elrendelt elővezetés foganatosìtásának jóváhagyása. A keresetindìtási jog a törvényesség érdekében az alapìtványok, társadalmi szervek törvényességi felügyelete során használt jogi eszköz. Ilyenkor az ügyészi ellenőrzést (iratbeszerzés, iratbetekintés, felvilágosìtás kérés stb.) követően felügyeleti ügyészi intézkedésre (például ügyészi óvás benyújtására) nincs lehetőség, helyette az ügyész a törvénysértés helyreállìtása érdekében, keresettel a bìrósághoz fordulhat. Az ügyész kereseti jogát a Ptk. mellett – többek között – az alábbi törvények alapozzák meg: az egyesülési jogról szóló az 1989. évi II. törvény, a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. XXXIII. törvény, a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990IV. törvény, a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és bìrósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény, valamint a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CXLVI. törvény. Ide sorolható a környezetvédelemmel kapcsolatos ügyészi tevékenység (1995. évi LIII. törvény, 1996. évi LIII. törvény), illetőleg az ügyészi óvás elutasìtását követő eljárás.

3. 20.3. AZ ÜGYÉSZSÉG SZERVEZETE 3.1. 20.3.1. Az ügyészség alkotmányos függetlensége A magyar ügyészség az államszervezet önálló, sui generis szervezeti egysége. Az ügyészség önálló és elkülönült szervezettségét tartalmilag a közvád gyakorlásával összefüggő közhatalmi jogosìtványai, valamint törvényességi felügyeleti és ellenőrzési funkciói alapozzák meg.17 A magyar ügyészi szervezet államszervezetben elfoglalt helyét hagyományosan (a szocialista hatalmi rendszerben) a legfőbb ügyész megválasztásán és felelősségén keresztül közelìtették meg. Ennek értelmében az ügyészség az Országgyűlésnek alárendelt, de minden más állami szervtől független szervezet, alárendeltsége pedig nem közvetlenül, hanem a legfőbb ügyész felelősségén keresztül érvényesül. Az Alkotmánybìrósághoz és az Állami Számvevőszékhez hasonlóan az ügyészség függetlensége számára garanciális jellegű rendelkezést jelenìt meg az a törvényi előìrás is, miszerint a legfőbb ügyész összeállìtja az ügyészségi fejezet költségvetésére és a költségvetés végrehajtására vonatkozó javaslatát, amelyet a Kormány a központi költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek [Ütv. 5. § (2) bek. k) pont]. AZ ORSZÁGGYŰLÉS ÉS A LEGFŐBB ÜGYÉSZ • a) A legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára (a jelenlevők többségének szavazatával) az Országgyűlés választja hat évre. A legfőbb ügyésszé választás feltételeit nem az alkotmány, hanem az Üsztv. határozza meg. Ennek értelmében a legfőbb ügyésszé választás feltételei: a magyar állampolgárság, a büntetlen előélet, a választójogosultság, a jogi egyetemi végzettség és szakvizsga. A legfőbb ügyésszé válás – más közjogi méltóságoknál ismeretlen módon – olyan további feltételeket is igényel, amelyek feddhetetlenségként értelmezhetők: „Nem választható meg legfőbb ügyésznek az a személy, akit 1. bár büntetlen előéletűnek tekintendő, korábban bűncselekmény miatt szabadságvesztésre vagy közérdekű munkára ìtéltek, illetőleg, akinek a büntetőeljárás során kényszergyógykezelését rendelték el, és a bűnügyi nyilvántartásban szerepel; 408 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

2. ügyészként, bìróként, ügyészségi, bìrósági titkárként, fogalmazóként, ügyészségi nyomozóként, köztisztviselőként, közalkalmazottként, ügyvédként, ügyvédjelöltként, közjegyzőként, közjegyző-helyettesként, fegyveres hivatásos vagy szerződéses állományú tagjaként a legsúlyosabb fegyelmi büntetéssel sújtottak, mindaddig, amìg a fegyelmi büntetés hatálya alatt áll [Üsztv.14. § (7) bek.]. b) A legfőbb ügyész megbìzatásának megszűnéséről szintén az Országgyűlés határoz. A legfőbb ügyész megbìzatása a törvény erejénél fogva: a megbìzatás lejártával, a lemondással, a hetvenedik életév betöltésével és elhalálozással szűnik meg. Az Országgyűlés megszüntetheti a legfőbb ügyész megbìzatását: – felmentéssel, ha neki fel nem róható okból feladatainak nem képes eleget tenni; – hivatalvesztéssel, ha neki felróható okból feladatainak nem tesz eleget, ha választójogát elveszìtette, ha bìróság jogerős határozatával bűncselekmény miatt szabadságvesztést (közérdekű munkát, közügyektől eltiltást) szabott ki, kényszergyógykezelését rendelték el, vagy ha tisztségére más módon méltatlanná vált; – összeférhetetlenség megállapìtásával, beleértve képviselővé, polgármesterré választását vagy állami vezetővé történt kinevezését. c) A legfőbb ügyész tanácskozási joggal részt vehet az Országgyűlés ülésein; a képviselők által kérdezhető és interpellálható, válaszadási és beszámolási kötelesség terheli. A beszámolás gyakoriságáról az alkotmány nem rendelkezik. A legfőbb ügyész ugyanakkor az Országgyűlés által nem utasìtható, vele szemben bizalmi kérdés nem vethető fel. d) A legfőbb ügyész interpellálhatóságát, az interpelláció tartalmi követelményeit és el nem fogadásának következményeit az Alkotmánybìróság a 3/2004. (II. 17.) AB határozatában vizsgálta. Megállapìtotta, hogy a legfőbb ügyész a feladatkörében hozzá intézett interpellációra köteles választ adni, válaszának azonban tartalmi korlátai vannak. A válaszadás nem veszélyeztetheti az alkotmányos alapjogok érvényesülését, valamint az ügyészség alkotmányban meghatározott feladatainak teljesìtését. Ez utóbbival összefüggésben az Alkotmánybìróság kinyilvánìtotta az ügyészség önálló alkotmányos szerv jellegét, amelynek alkotmányos funkcióját, a funkciók gyakorlását a hatalommegosztás követelményrendszere garantál. e) Az Országgyűlés és a legfőbb ügyész kapcsolata tehát nem alá- és fölé rendeltségi viszony, a legfőbb ügyész megbìzatásának megszűnése, minden jogcìmét illetően törvényhez kötött. A legfőbb ügyész felelőssége törvényességi felelősség, amely az interpellációból következően sem válik politikai felelősséggé, mivel az interpelláció el nem fogadása nem jár (nem is járhat) együtt a bizalmatlanság felvetésének lehetőségével. Az Országgyűlés hatalmi elsőbbsége az államszervezetben – a többi hatalmi ághoz, illetőleg elkülönült szervezethez hasonlóan – az alkotmányozásban, a törvényalkotásban érvényesül, amely értelemszerűen sem hierarchikus, sem hierarchián kìvüli függőséget nem eredményez az ügyészség esetében sem. Az ügyészi szervezetnek és működésnek az Országgyűléstől való függését pedig a legfőbb ügyész jogállására és felelősségére vonatkozó szabályok sem támasztják alá. AZ ÜGYÉSZSÉG SZAKMAI-EGYÜTTMŰKÖDÉSI KAPCSOLATAI • Az ügyészséget a legfőbb ügyészen keresztül meghatározott szakmai, együttműködési kapcsolatok fűzik az Alkotmánybìrósághoz, a Legfelsőbb Bìrósághoz, valamint a jogalkotás folyamatában történő közreműködése során a közigazgatás központi szerveihez. a) A legfőbb ügyészt a többi közjogi méltósággal azonos kezdeményezési jog illeti meg az Alkotmánybìróság előtt. Ezentúl tanácskozási joggal részt vehet az Alkotmánybìróság teljes ülésén is. A legfőbb ügyész a Legfelsőbb Bìrósághoz rendkìvüli jogorvoslati indìtványt (felülvizsgálati kérelem, jogorvoslat a törvényesség érdekében) nyújthat be, valamint gyakorolja a jogegységi eljárásban biztosìtott jogkörét. A legfőbb ügyész hivatalból tagja az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak is. b) A legfőbb ügyész a jogalkotás törvényessége érdekében jogosult: – jogszabálytervezetek előzetes véleményezésére; – az illetékes szerveknél jogszabályok kiadásának (módosìtásának, hatályon kìvül helyezésének) a kezdeményezésére, valamint

409 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

– miniszternél és országos hatáskörű szerv vezetőjénél utasìtás, irányelv, tájékoztató stb. kiadásának a kezdeményezésére is. A legfőbb ügyész nem jogszabályalkotó szerv, a legfőbb ügyészi utasìtás kiadásának jogalapja nem jogszabályalkotó hatáskörére, hanem a szervezeti hierarchiában elfoglalt helyére vezethető vissza. Ebben hasonlìt az állami irányìtás egyéb jogi eszközeihez. A jogalkotási törvény azonban a legfőbb ügyész normatìv utasìtásait még formálisan sem sorolja hatálya alá. Ehhez képest több jelentős törvény (például maga a Be. is) a végrehajtási rendeletek megalkotásáról rendelkezve, a miniszter szabályozási jogához a legfőbb ügyész egyetértését ìrja elő. A legfőbb ügyész egyetértési joga mellett még az együttes szabályozásra is találhatunk példát. Ilyen esetekben a végrehajtási rendelet az adott miniszter rendeleteként jelenik meg, formálisan eltakarva a legfőbb ügyész érdemi, jogalkotó tevékenységét.

3.2. 20.3.2.Az ügyészi szervezet felépítése AZ ÜGYÉSZI SZERVEZET SAJÁTOSSÁGAI • Az ügyészi szervezet a történeti hagyományokat is követve a funkció gyakorlásának legalkalmasabb formájaként hierarchikus felépìtésű. Az alá- és fölé rendeltség egyszemélyi vezetés és irányìtás mellett valósul meg: „Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányìtja.‖ [Alk. 53. § (3) bek.] A legfőbb ügyész vezetési és irányìtási jogait az alkotmány nem korlátozza. Az Ütv. és az Üsztv. azonban – szervezés- és vezetéselméletileg indokolt mértékben – a munkamegosztásra törekszik az ügyészségi vezetők között. Hasonló módon jár el maga a legfőbb ügyész is a Magyar Köztársaság Ügyészsége Szervezeti és Működési Szabályzatának megalkotása során. Az egyszemélyi vezetés alatt álló, alá-fölé rendeltségben működő ügyészi szervezet hatáskörét illetően is funkcióhoz kötött. Az ügyészség alkotmányos feladatainak megha tározása során az alkotmány egyenlőségjelet tesz a legfőbb ügyész és az ügyészség között. A hatásköri munkamegosztás – a szervezetirányìtó tevékenységhez hasonlóan – a legfőbb ügyész akaratának függvénye. A különböző szintű ügyészségekhez telepìtett hatáskörök a felettes ügyészek, végső soron a legfőbb ügyész által bármikor megváltoztathatók, elvonhatók. Az ügyészi szervezet tehát hatáskör szempontjából centralizált szervezet, amelyben a területi munkamegosztással szemben nem érvényesül a hatáskörelvonás tilalma sem. A centralizált hatáskörgyakorlás jogi eszköze a legfőbb ügyész utasìtási joga és az ügyészek engedelmességi kötelezettsége. A legfőbb ügyész egyszemélyi vezetői és irányìtási jogát az SZMSZ szerint a következőképpen gyakorolja: „A legfőbb ügyész állapìtja meg a Legfőbb Ügyészség és a Katonai Főügyészség szervezeti felépìtését, a legfőbb ügyész helyettesek, valamint a szervezeti egységek: főosztályok, önálló osztályok (a továbbiakban együtt: főosztályok) feladatkörét, dönt a kizárólagos hatáskörében fenntartott, illetőleg a magához vont ügyekben.‖ A legfőbb ügyész kizárólagos jogkörében utasìtásokat ad ki; szabályzatot alkot és jóváhagyja a fellebbviteli főügyészségek és a főügyészségek szervezeti és működési szabályzatait; létszám- és bérgazdálkodást folytat, gyakorolja a munkáltató jogait, kitüntetéseket adományoz stb. AZ ÜGYÉSZI SZERVEZET BELSŐ FELÉPÍTÉSE • a) Az ügyészség szervezeti felépìtését az Ütv. határozza meg.18 A legfőbb ügyész javaslatára szervezési jogokat (székhely megállapìtása és áthelyezése, létesìtés, megszüntetés) gyakorol még a köztársasági elnök. Az ügyészség szervezeti felépìtése a bìróságok rendszerét követi. Az ügyészség illetékességét általában annak a bìróságnak az illetékessége határozza meg, amelynek területén működik. Az ügyészi szervezet egységei (alá-fölé rendeltség szerint): – a Legfőbb Ügyészség, élén a legfőbb ügyésszel, – a fellebbviteli főügyészségek (az ìtélőtáblákkal azonos székhelyen), élükön a fellebb- viteli főügyésszel, – a megyei, illetve a fővárosi főügyészségek (továbbiakban együtt: főügyészség), élükön a megyei, illetve a fővárosi főügyésszel, valamint – a helyi (budapesti kerületi, városi) ügyészségek, élükön a helyi vezető ügyésszel. Az ügyészi szervezet része a katonai ügyészség, amelynek egységei 410 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

– a Katonai Főügyészség, élén a katonai főügyésszel, – a Katonai Fellebbviteli Ügyészség (a Fővárosi Ítélőtáblával azonos székhelyen) élén a katonai fellebbviteli vezető ügyésszel, valamint – a területi katonai ügyészségek, élükön a katonai vezető ügyésszel. (A katonai ügyészséget e fejezeten belül önállóan vizsgáljuk.) b) A Legfőbb Ügyészség szervezete az ügyészi funkcióknak megfelelően erősen tagolt, a közvád és a felügyeleti funkciókat ellátó szerveket (főosztályokat) a legfőbb ügyész illetékes helyettesei irányìtják. Az ìtélőtáblák székhelyén, tehát a fővárosban, Debrecenben, Győrőtt, Pécsett és Szegeden működnek a fellebbviteli főügyészségek. A fellebbviteli főügyészséget a felleb- viteli főügyész vezeti, aki a legfőbb ügyész utasìtásának keretei között meghatározza a fellebbviteli főügyészség szervezetét. Utasìtása a saját szervezetére kötelező. A 19 megyében és a fővárosban működő főügyészségek szervezete szintén a büntetőjogi, az ügyészségi nyomozási, a magánjogi és a közigazgatási jogi feladatokra tekintettel differenciálódik. A főügyészséget vezető főügyészt illetékességi területén (a helyi ügyészségeket is beleértve) utasìtási jog illeti meg. A helyi ügyészség az ügyészi szervezet legalacsonyabb szintű egysége, belső szervezete általános hatáskörének és ügyforgalmának függvényében alakul. A 115 helyi ügyészség között külön rendszert alkot – illetékességi területének többszöri módosulásával – a 12 fővárosi kerületi ügyészség.19 c) Az ügyészi testületek a szolgálati viszonnyal összefüggő érdek-képviseleti, illetve szakmai feladatok ellátására a (Legfőbb Ügyészségen és a megyei főügyészségeken) szerveződnek. A helyi ügyészek érdekképviseletét a megyei főügyészség szervei látják el. Az alkalmazottak tanácsa, illetőleg az Ügyészségi Alkalmazottak Országos Tanácsa a jóléti célú pénzeszközök felhasználásáról, illetve a jóléti intézmények hasznosìtásáról egyetértési és az alkalmazottak lényeges érdekeit, illetve nagyobb csoportját érintő munkáltatói intézkedésekkel (új munkaszervezési módszerekkel, új munkarend kialakìtásával) kapcsolatban véleményezési jogot gyakorol. Az összügyészi értekezlet munkavállalói érdek-képviseleti szerv, amely tanácsadó, véleményező és javaslattevő joggal rendelkezik. Az összügyészi értekezlet által megválasztott ügyészi tanács véleményét személyzeti ügyekben (ügyész kinevezése és felmentése, vezető kinevezése) kell kikérni. A szakmai kollégium: az azonos ügyszakban foglalkoztatott ügyészek testülete, akik elméleti és jogalkalmazási (joggyakorlati és kodifikációs) kérdésekben véleményt nyilvánìthatnak és javaslatot tehetnek. Szakmai kollégiumok a Legfőbb Ügyészségen (büntetőjogi, valamint magánjogi és közigazgatási jogi), valamint a főügyészségeken működnek. AZ ÜGYÉSZSÉGI VEZETŐK • Az ügyészségi szervezeti hierarchia személyi alá- fölé rendeltségen alapul. A felettes ügyészt az alárendelt ügyésszel szemben megilleti az utasìtás joga, az alárendelttől bármely ügy hatáskörbe vonásának vagy a végrehajtásra más alárendelt kijelölésének joga. Az utasìtási jog gyakorlása során ügyészi szinteket is ki lehet hagyni, de ezzel egyidejűleg a felettes ügyészt tájékoztatni kell. A felettes ügyészek körét az Üsztv. szerint a magasabb vezető állású és vezető állású ügyészek alkotják. A vezetői megbìzás – a legfőbb ügyész helyettesei kivételével – a legfőbb ügyész hatásköre. A kinevezést pályázat előzi meg, határozatlan időre szól és bármikor, indokolás nélkül visszavonható. A kinevezés előtt azonban meg kell hallgatni az ügyészi tanács és a közvetlen vezető véleményét. A legfőbb ügyész helyetteseit – a legfőbb ügyész javaslatára – a köztársasági elnök nevezi ki. A kinevezés esetükben is határozatlan időre szól, felmentésükre – a legfőbb ügyész javaslata alapján – szintén bármikor, indokolás nélkül sor kerülhet.

3.3. 20.3.3. A katonai ügyészség A katonai ügyészség (1953 óta) az ügyészi szervezet része, de a szervezeten belül viszonylagos önállósággal rendelkezik. A katonai ügyészség viszonylagos önállósága saját hatásköréből, valamint az élén álló katonai főügyész vezetői és irányìtási jogából következik.

411 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

a) A katonai ügyészség hatásköre akatonai büntetőeljárással összefüggésben akatonai bìrósághoz köthető. A katonai bìróság megszűnése azonban a neki megfelelő ügyészi szervezetet nem érintette. A megyei bìróságok katonai tanácsai külön hatáskörben és külön eljárás szerint történő működésének a katonai ügyészi szervezet felel meg. A katonai ügyészség szervezetének alsó szintjét a területi katonai ügyészségek alkotják, amelyek a katonai tanácsok létrehozására kijelölt öt megyei bìrósági székhelyen (Budapest, Debrecen, Győr, Kaposvár, Szeged) működnek. A katonai ügyészségi szervezetnek új (második) szintje jött létre a Katonai Fellebbviteli Ügyészség létrehozásával. Az egyetlen fel- lebbviteli főügyészség a Fővárosi Ítélőtábla székhelyén működik. A katonai ügyészségi szervezet legfelső (harmadik) szintjét a Katonai Főügyészség képezi, amely az egész szervezetet teljes jogkörrel irányìtja. A katonai ügyészségi szervezet három szintjéből következően lehetővé válik, hogy a katonai büntetőeljárásban a kijelölt öt megyei bìróság, a Fővárosi Ítélőtábla, valamint a Legfelsőbb Bìróság előtt is biztosìtható legyen a szakmai-ügyészi közreműködés. b) A területi katonai ügyészségek és a Katonai Fellebbviteli Ügyészség a Katonai Főügyészségnek alárendelten, a katonai főügyészen keresztül kapcsolódnak az ügyészségi szervezetbe. A katonai főügyész a legfőbb ügyész helyettese. Vezetői és irányìtási jogköre a legfőbb ügyész más helyetteseihez képest több vonatkozásban eltér. A katonai főügyész ugyanis a legfőbb ügyésznek fenntartott jogokat kivéve a katonai ügyészség felett egyszemélyi vezetői és irányìtási jogokat gyakorol. A katonai főügyész felügyeli a Legfőbb Ügyészség részét képező Katonai Főügyészség szervezeti egységeit: a Katonai Ügyek Főosztályát, illetve a személyzeti és pénzügyekkel foglalkozó funkcionális osztályokat. A katonai főügyész intézkedés útján meghatározza a katonai ügyészi feladatok megvalósìtásának módját, rendezi az általánostól eltérő ügyintézési, igazgatási és pénzügyi kérdéseket. Intézkedését – kiadás előtt – a legfőbb ügyésznek be kell mutatnia. A katonai főügyésznek tehát nincs védett joga a legfőbb ügyésszel szemben, aláfölé rendeltségi kapcsolatukban legfeljebb a köztársasági elnök által gyakorolt kinevezés és felmentés jelent korlátot. c) A katonai ügyész jogállása részben különbözik az általános ügyészétől, mivel a katonai ügyész egyidejűleg a Magyar Honvédség hivatásos tisztje. Katonai ügyésszé tehát csak a Magyar Honvédség hivatásos tisztjét lehet kinevezni. A katonai ügyész megbìzatásának megszűnése szintén honvédségi szolgálati viszonyához kapcsolódik, fegyelmi felelőssége pedig a hivatásos katonákra vonatkozó szabályok szerint – hivatásos tiszthez méltatlan magatartás esetén – is megállapìtható. d) A katonai ügyész feladat- és hatáskörében a teljes ügyészi funkciót ellátja, a katonai büntetőügyeken túl (nyomozás és büntetőeljárásbeli részvétel) magánjogi és közigazgatási jogi tevékenységet is végez. Tevékenységének azonban meghatározó része abünte- tőjogi tevékenység. A területi katonai ügyészség általános nyomozó hatóságként is működik. A katonai ügyészség váderedményessége az elmúlt öt év átlagában több, mint 96%-os. A katonai ügyész magánjogi és közigazgatási jogi feladatait a fegyveres szervezetek, a parancsnokok és az elöljárók tevékenységének törvényességi felügyelete alkotja. Az ügyiratforgalmi adatok szerint a katonai ügyészség magánjogi és közigazgatási jogi ügyei – a büntetőjogi ügyekkel szemben – az éves forgalomnak alig 3%-át teszik ki.

3.4. 20.3.4. Az ügyészségi szolgálati viszony Az ügyész főhivatásban, munkaviszony keretei között végzi tevékenységét. Az ügyészi munkaviszony – a funkció alkotmányos jelentőségére tekintettel – nem egyszerűen munkaviszony, nem alkalmazható rá sem a Munka Törvénykönyve (Mt.), sem a közalkalmazottakra vagy a köztisztviselőkre vonatkozó szabályok. Az ügyészi munkavégzés tartalmi elemeit már az első ügyészi törvény is a bìrákkal azonos módon szabályozta (1871: XXXIII. tc. 6. §). E több, mint százéves hagyomány a rendszerváltáskor az 1990. évi LXXXVIII. törvénnyel újraéledt. A közös szabályt felváltó önálló törvény, az 1994. évi Üsztv., valamint a bìrósági reformot követő módosìtás (1997:LXXI. tv.) eredményeként a kinevezés (az első és a további kinevezés) feltételei, az összeférhetetlenség szabályai, a pályázati rendszer, az alkalmatlanság, a 70. életévhez kötődő felmentés és a javadalmazás tekintetében az ügyészekre és a bìrákra vonatkozó szabályok megegyeznek egymással. Az előzőekben emlìtett azonosságok mellett az ügyész és a bìró jogállása azonban lényegesen eltér egymástól. Az eltérés a funkcióbeli különbség mellett elsősorban a szervezeten belüli helyzetből adódik. A legfőbb ügyész alkotmányban szabályozott egyszemélyi vezetői és irányìtási joga a személyzeti jogokra is kiterjed: „Az ügyészeket a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze nevezi ki.‖ [Alk. 53. § (1) bek.] A legfőbb ügyész hatásköre határozza meg az ügyészi szolgálati viszony lényegét, az ügyész alárendeltségét. A legfőbb ügyész a 412 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

kinevezéssel és a felmentéssel együtt a munkáltatói jogkör teljességét gyakorolja. A legfőbb ügyészt megillető munkáltatói jogok ügyészségi vezetők között történő megosztása az ügyész alárendeltségét nem érinti. Az alárendelt ügyész természetesen nem kiszolgáltatott, a szolgálati viszonyból származó jogait – az Üsztv.-ben meghatározott módon – a bìrói jogorvoslat lehetősége is garantálja. A – már vizsgált – ügyészi testületek jog- és érdekvédő szerepe ugyanakkor (a bìrákéhoz hasonlóan) az egyetértési jog hiánya miatt jelentéktelen. A szolgálati viszony vizsgálata során a továbbiakban részletesebben a szolgálati viszony keletkezésével, megszűnésével, a munkavégzés szabályaival, valamint a fegyelmi felelősséggel foglalkozunk. Bár az Üsztv. személyi hatálya az ügyészek mellett az ügyészségi titkárokra, ügyészségi fogalmazókra és ügyészségi nyomozókra is kiterjed, a következőkben az ügyészekre vonatkozó szabályokat ismertetjük. AZ ÜGYÉSZI SZOLGÁLATI VISZONY KELETKEZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE • a) Az ügyészi szolgálati viszony kinevezéssel keletkezik. A kinevezési eljárás – a bìrákéhoz hasonlóan – a három évre szóló első, valamint a határozatlan időre szóló további kinevezésből áll. Az első kinevezés pályázathoz kötött és (egészségügyi, fizikai és pszichikai) pályaalkalmassági vizsgálat, a második kinevezést szakmai alkalmassági vizsgálat (minősìtés) előzi meg. Az első kinevezés – a bìrákhoz hasonló módon – határozatlan idejű is lehet. A kinevezés általános feltételei: magyar állampolgárság, választójogosultság, büntetlen előélet, mely utóbbi a törvény szerint tulajdonképpen feddhetetlenségi követelményt takar (lásd a legfőbb ügyész választásánál leìrtakat). A kinevezés külön feltételei: jogi egyetemi végzettség, szakvizsga, egy évig ügyészségi titkárként (bìrósági titkárként, bìróként, ügyészként, közjegyzőként, ügyvédként, jogtanácsosként) történő foglalkoztatás. b) Az ügyészi megbìzatás a törvény szerint a következő esetekben szűnhet meg: közös megegyezés; felmentés; lemondás (rendkìvüli lemondás); összeférhetetlenség megállapìtása, beleértve képviselővé, polgármesterré megválasztást vagy állami vezetővé kinevezést; szabadságvesztést, közérdekű munkát vagy közügyektől eltiltást kiszabó, illetve kényszergyógykezelést elrendelő jogerős határozat; hivatalvesztést kimondó fegyelmi határozat; határozott idő lejárta; 70. életév betöltése, valamint elhalálozás következtében. A megszűnés (a felmentés) során az Mt.-ből ismert munkáltatói kötelezettségek (indokolási kötelezettség, az okszerű és valóságos indokok) figyelembevételével kell eljárni. c) Az összeférhetetlenség szabályozásának a törvény önálló fejezetet szentel. Rendelkezik az ügyész politikai (párttagság, politikai tevékenység folytatásának tilalma), hivatali (oktatói, ismeretterjesztő, művészeti, szerzői jogi védelemben részesülő, lektori és szerkesztői tevékenység kivételével más kereső foglalkozás tilalma), gazdasági (nem lehet gazdasági társaság vezető tisztségviselője) összeférhetetlenségéről. Az összeférhetetlenséget – az ügyészi tanács előzetes véleményét kikérve – a legfőbb ügyész állapìtja meg. A legfőbb ügyész terhére az Országgyűlés, a legfőbb ügyész helyettesei terhére pedig a köztársasági elnök állapìtja meg az összeférhetetlenséget. AZ ÜGYÉSZ JOGAI, KÖTELESSÉGEI ÉS FELELŐSSÉGE • a) „Az ügyészek az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető személyekkel és a Magyar Köztársaság törvényeinek megsértőivel szemben a törvényekben előìrtaknak megfelelően, következetesen és humánusan járjanak el, ügyészi kötelezettségeiket mindenkor becsületesen, legjobb szaktudásuk szerint pontosan kötelesek teljesìteni.‖ [Ütv. 22. § (2) bek.] Az ügyészeket az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg, melynek felfüggesztéséről a legfőbb ügyész határoz. b) Az ügyészi munkavégzés sajátossága az utasìtásnak való engedelmesség. Az utasìtás teljesìtéséről, megtagadásáról és a mentesìtés lehetőségéről a szolgálati törvény részletesen rendelkezik: – Az ügyész köteles a legfőbb ügyész és a felettes ügyész utasìtásának eleget tenni. Az ügyész kérheti az utasìtás ìrásba foglalását, az utasìtás ìrásba foglalásáig – a halaszthatatlan intézkedéseket kivéve – annak végrehajtására nem kötelezhető. – Az ügyész az utasìtás végrehajtását megtagadhatja, ha annak teljesìtése életét, egészségét, testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné. Köteles megtagadni a végrehajtást, ha annak teljesìtésével bűncselekményt vagy szabálysértést valósìtana meg. – Az ügyész mentesìtést is kérhet, ha az utasìtást jogszabállyal vagy jogi meggyőződésével összeegyeztethetetlennek tartja. A halaszthatatlan intézkedést azonban ezzel egyidejűleg köteles megtenni. 413 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

c) A fegyelmi felelősségre vonás joga a legjelentősebb munkáltatói jogkör, amelyet – megosztott jogkörben, a legfőbb ügyész hatáskörbe vonási joga mellett – a főosztályvezető ügyész, a főügyész, a katonai főügyész és a katonai vezető ügyész gyakorol. Az ügyész fegyelmi vétséget követ el akkor, ha hivatali kötelességét vétkesen megszegi, vagy életmódjával, illetőleg magatartásával hivatása tekintélyét sérti. Fegyelmi büntetésként: feddés, megrovás, cìm, elismerés visszavonása, egy fizetési fokozattal való visszavetés, alacsonyabb munkakörbe helyezés, vezetői tisztségből való felmentés, valamint hivatalvesztés szabható ki. A fegyelmi eljárás alá vont ügyész jogainak védelmét képviselő (másik ügyész vagy ügyvéd), érdek-képviseleti szerv megbìzottjának részvétele, valamint a jogorvoslat (szervezeten belüli és bìrósági) lehetősége biztosìtja. d) Az ügyész az Mt.-nek a munkaügyi jogvitákra vonatkozó szabályai szerint szolgálati viszonyából keletkező igények érvényesìtésére jogvitát kezdeményezhet.20 Nem kezdeményezhető jogvita a mérlegelési jogkörben hozott döntések ellen. Az általános igényérvényesìtési jog a megbìzatás megszűnésével kapcsolatban sem a legfőbb ügyészt (az Országgyűléssel szemben), sem pedig a legfőbb ügyész helyettesét (a köztársasági elnökkel szemben) nem illeti meg.

4. Jegyzetek 1. Nyugat-Európa alkotmányai. (Szerk.: Kovács István.) Budapest, 1988, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó; Nyugat-Európa legújabb alkotmányai. (Szerk.: Kovács István és Tóth Károly) Budapest,. 1990, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó; Kelet-Európa új alkotmányai. (Szerk.: Tóth Károly) Szeged, 1997, JATE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék. 2. Az ún. szocialista ügyészi modell sem előzmény nélküli, történetében Nagy Péter abszolutizmusa, valamint az általa kedvelt svéd megoldás is kimutatható. 3. Sári János: A hatalommegosztás... Budapest, 1995, Osiris. 4. Máté Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervezet kialakulása 1867-1875. Budapest, 1982, valamint a Magyar Alkotmánytörténet cìmű egyetemi tankönyv (Szerk.: Mezey Barna) Budapest, 1998, Osiris. 5. Közérdekű perbeli közreműködésre kapott jogot a házasságról szóló 1894:XXXI. tc. szerint a királyi ügyész, majd az 1911:I. tc. szerinti eljárásokban az árvaszéki ügyész. 6. A szocialista ügyészségről több összefoglaló mű készült. Lásd például Lévai Tibor: A szocialista ügyészi szervezet fejlődése a Magyar Népköztársaságban. Budapest, 1978. 7. A törvényességi óvásról lásd részletesen a bìróságokról szóló fejezetet. 8. A korszakot bemutatja Kilényi Géza: Egy alkotmány-előkészìtés dokumentumai. Budapest, 1991, Államtudományi Kutatóközpont. 9. Tudományos tanácskozások sorozata előzte meg az ügyészségről szóló koncepció kidolgozását. Lásd többek között Fűrész Klára: A vád képviselője, vagy a törvényesség őre, valamint Holló András: Jog – állam – jogvédelem cìmű tanulmányát a Társadalmi Szemle 1991. évi 4. számában. 10. Már akkor elhangzottak megfontoltabb vélemények is: Pusztai László: Az ügyészség helye, szervezete és funkciója egyes polgári demokráciákban. (Kézirat, Legfőbb Ügyészség.) Budapest, 1990. „Általános tendencia Nyugat-Európában, hogy az ügyészség függetlenségének fokozása érdekében a végrehajtó hatalom alá rendelése egyre inkább formálissá válik. Célszerű ezzel szembeszállni csupán azért, hogy azután ugyanazt az utat járjuk be, amin ők már túl vannak?‖ 11. A döntés politikai támogatást tételezett fel. Már az 1991 nyarán folyó politikai tárgyalások során nyilvánvalóvá vált a pártok eltérő álláspontja: az SZDSZ nem tartotta időszerűnek az alkotmánymódosìtást, az MSZP pedig a parlamenti alárendeltség fenntartása mellett foglalt állást. 12. Lásd 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat az alkotmány szabályozásának elveiről; valamint Az Országgyűlés alkotmány-előkészìtő munkájának dokumentumai 1994–1998. (Szerk.: Somogyvári István) Budapest, 1998, Parlamenti Módszertani Iroda.

414 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

20. AZ ÜGYÉSZSÉG

13. Az igazságügyért felelős miniszter jogköréről szóló törvényjavaslatról lásd: Györgyi Kálmán legfőbb ügyész 1999. évi országgyűlési beszámolóját. 14. Az Európa Tanács a független ügyészség működésében rejlő értékeket elismeri egy olyan Európában, amely meghatározó módon ettől eltérő, az ún. alárendelt ügyészi modellt követi. Lásd Európa Tanács Miniszteri Bizottságának 19. sz. ajánlását az ügyésznek a büntető igazságszolgáltatásban elfoglalt szerepéről (2000. október 6.), valamint Bócz Endre: Páneurópai konferencia az ügyészségről. Magyar Jog, 2000. 10. 15. a) A tananyag alapvetően a következő jogforrásokra épül: – Az alkotmány XI. fejezete az ügyészségről (51-53. §); – a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (továbbiakban: Ütv.); – az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény (továbbiakban: Üsztv.). b) Az ismertetés során mintegy háttérszabályként többször hivatkozunk a három eljárási kódexre: – a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvényre (továbbiakban: Be.), – a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényre (továbbiakban: Pp.), – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényre (továbbiakban: Ket.). c) A legfőbb ügyésznek a Magyar Közlönyben megjelent normativ utasìtásai, amelyeknek jogalapját az Ütv. 19. § (6) bekezdése a következőképpen határozza meg: „Az ügyészség szervezetét, működését és illetékességét, valamint a helyi ügyészségek felsorolását a legfőbb ügyész utasìtással szabályozza.‖ Ebből következően a legfőbb ügyész utasìtásai a tevékenység egész területét átfogják: utasìtás a büntetőbìróság előtti ügyészi tevékenységről; a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok ellátásáról; a büntetés-végrehajtás felügyeletéről; 11/2003. (ÜK 7.) LÜ utasìtás a vádelőkészìtéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a vádemeléssel kapcsolatos ügyészi feladatokról; 15/2003. (ÜK 7.) LÜ utasìtás a katonai büntetőeljárásban a vádelőkészìtéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a büntetőügyek katonai ügyészségi nyomozásával, valamint a vádemeléssel kapcsolatos feladatokról, illetve a Legfőbb Ügyészség Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 25/2003. (ÜK 12.) LÜ utasìtás. d) Fontos források még az Alkotmánybìróságnak az ügyészi szervezetre és működésre vonatkozó határozatai. 16. Az 5. jegyzetben hivatkozott ügyekre kell gondolni. 17. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Egyetemi tankönyv. Budapest-Pécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó. 18. Az Ütv. 1-3. sz. melléklete a fellebbviteli főügyészségek, a főügyészségek, valamint a területi katonai ügyészségek felsorolásán túl feljogosìtja a legfőbb ügyészt a mellékletek módosìtásának kezdeményezésére is. 19. Az ügyészségek illetékességi területét a 143/1997. (IX. 30.) KE határozat állapìtja meg. A fővárosban 12 önálló ügyészség működik: I. és XII. kerületben, II. és III. kerületben, IV. és XV. kerületben, V. és XIII. kerületben, VI. és VII. kerületben, VIII. kerületben, IX. kerületben, X.és XVII. kerületben, XI. és XXII. kerületben, XIV. és XVI. kerületben, XVIII. és XIX. kerületben, XX., XXI. és XXIII. kerületben. 20. Bìrói kontroll bevezetésének szükségességét az ügyészi szolgálati viszonyban az Alkotmánybìróság 3/1994. (I. 21.) AB határozata ìrta elő.

415 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

A. függelék - FÜGGELÉK 1. AZ ALKOTMÁNYTAN VÁLOGATOTT BIBLIOGRÁFIÁJA 1.1. 1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA 1.2. 2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI-TÖBBSÉGI ELV Állam- és jogtudományi enciklopédia. I-II. köt. Főszerk. Szabó Imre. Budapest, 1980, Akadémiai Kiadó. Auby, Jean-Marie – Auby, Jena-Bernard: Közjog. Alkotmányjogi, politológiai és civilisztikai tanulmányok. Budapest, 1995, Nagy és Trócsányi Ügyvédi Iroda. Balogh Judit: Tanulmányok a hatalommegosztás elméleti alapkérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 2006. 6. Bayer József: A politikai gondolkodás története. Budapest, 1998, Osiris Kiadó. Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In uő: Válogatott tanulmányok 1945-1949. II. köt. Budapest, 1986, Magvető, 367–397. o. Chronowski Nóra: A hatalommegosztás. In Európai alkotmányjog. Pécs, 2002, Pécsi Tudományegyetem. Concha Győző: Politika. I. köt. Budapest, 1984. Concha Győző: Hatvan év tudományos mozgalmai között. Budapest, 1928. Constant, B.: Az alkotmányos politika tana. Pest, 1862. Dobszay Tamás: A magyar alkotmányosság őre. Deák Ferenc az 1861-es országgyűlésen. Rubicon, 2003. 9-10. Dicey, A. V.: Bevezetés az angol alkotmányjogba. Budapest, 1902. Duverger, L. M.: A politikai intézmények fogalma. In Államjogi szakirodalom-gyűjtemény. I. Budapest, 1986. Halmai Gábor: Alkotmányunk és őrzői. Mozgó Világ, 2004. 3. Jogi lexikon. Főszerk. Lamm Vanda – Peschka Vilmos. Budapest, 1999, KJK-Kerszöv. Kelet-Európa új alkotmányai. Szerk. Tóth Károly. Szeged, 1997. Kovács István (szerk.): Alkotmány és alkotmányosság. Budapest, 1989, Akadémiai Kiadó. Locke, John: Értekezés a polgári kormányzatról. Budapest, 1987, Gondolat Kiadó. Máthé Gábor: A hatalommegosztás kérdései. Jogtörténeti Szemle, 2004. 2. Mill, John Stuart: A szabadságról. Haszonelvűség. Budapest, 1980. Mitchell, Ralph: Az Egyesült Államok Alkotmánya. Budapest, 1995, Nemzeti Tankönyvkiadó. Montesquieu, C. S.: A törvények szelleméről. Budapest, 2000, Osiris-Attraktor. Nyugat-Európa alkotmányai. Szerk. Kovács István. Budapest, 1988, KJK. Nyugat-Európa legújabb alkotmányai. Szerk. Kovács István – Tóth Károly. Budapest, 1990, KJK.

416 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Pokol Béla: Hatalommegosztás és parlamentáris kormányforma Magyarországon. In Demokrácia és politikatudomány. Budapest, 2002. Rousseau, Jean-Jacques: A társadalmi szerződésről, avagy a politikai jog elvei 1762. Budapest, 1997, PannonKlett Kiadó. Sári János: A hatalommegosztás... Budapest, 1995, Osiris Kiadó. Schlett István: A magyar politikai gondolkodás története. Budapest, I. köt. 1996., II. köt. 1999, Korona Kiadó. Smuk Péter: Az alkotmányosság 15 éve Magyarországon. Jogtudományi Közlöny, 2004.5. Szalma László: A vertikális hatalommegosztásról. Jogtudományi Közlöny, 2006. 4. Szente Zoltán: A jogállamiság követelményeinek érvényesülése Magyarországon. In Horváth M. Tamás (szerk.): Központi közigazgatás az EU-csatlakozás tükrében. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet. Szente Zoltán: A polgári alkotmányok kialakulásának vázlata. In Mezey Barna (szerk.): Eckhart Ferenc emlékkönyv. Budapest, 2004, Gondolat. Szikinger István: Az alkotmány. Változó Világ. 6. köt. Budapest, 1996. Takács Péter (szerk.): Joguralom és jogállam. Antológia a Rule ofLaw és a Rechtsstaat irodalmának köréből. Budapest, 1995. Tóth Balázs: Az alkotmányos jogállam egyes intézményeinek értelme: joguralom, demokrácia, alkotmányosság, alkotmánybìráskodás. Studia iurisprudentiae, 2004. 2. Wiener György: A többségi elv és a bizalmi kérdés a hazai kormányzati rendszerben, 1848-1910. Jogok. Jogász Oktatás, 2005. 2.

1.3. 3. A MAGYAR ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI Arató András: Civil társadalom, forradalom és alkotmány. Budapest, 1999, Új Mandátum Kiadó. Bihari Mihály: Magyar politika 1945-1995. Budapest, 1996, Korona Kiadó. Bölöny József: A magyar közjog időszerű kérdései. I. köt. Budapest, 1941. Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. Budapest, 1994, KJK-MTA ÁJI. Csaba László: A rendszerváltozás vége-új bizonytalanságok kezdete. Beszélő, 2005.10. Deák Ferenc: Adalék a magyar közjoghoz. Pest, 1865. Eckhart Ferenc: Magyar alkotmány- és jogtörténet. Budapest, 2000, Osiris Kiadó. Hajnóczy József közjogi-politikai munkái. Sajtó alá rend. Csizmadia Andor. Budapest, 1958. Holló András: Az államjogtól a jogállamig. A közjog „forradalma‖. Budapest, 1993. Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészìtés dokumentumai. Kìsérlet Magyarország új alkotmányának megalkotására, 1988–1990. Budapest, 1991, Államtudományi Kutató Központ. Kovács István: Magyar államjog. I-II. köt. Szeged, 1977. Körösényi András: A magyar politikai rendszer. Budapest, 1998, Osiris Kiadó. Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Budapest, 1995, Korona Kiadó.

417 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Kukorelli István: A magyar alkotmány és állam története. 1949–1989. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Miskolc, 2003, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Bìbor Kiadó, 279-306. o. Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Budapest, 1994, Akadémiai Kiadó. Mezey Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. Budapest, 1995, Osiris Kiadó. Mezey Barna – Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Budapest, 2003, Osiris. Nagy Ernő: Magyarország közjoga. Államjog. Budapest, 1914. Az Országgyűlés alkotmány-előkészìtő munkájának dokumentumai 1994–1998. 1-2. köt. Szerk. Somogyvári István. Budapest, 1998, Parlamenti Módszertani Iroda. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Budapest, 1994, Cserépfalvi Kiadó. Pozsgay Imre: Koronatanú és tettestárs. Budapest, 1998, Korona Kiadó. Rappai Gábor: Rendszerváltás versus rendszerváltozás? Educatio, 2004. 1. A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. 1-4. köt. Főszerk. Bozóki András. Budapest, 1999, Magvető Kiadó. Ruszoly József: „és így is a mi korunk”. Írások és források Magyarország alkotmánytörténetéhez. 1944–1949. Budapest, 2006, Püski. Ruszoly József: Újabb magyar alkotmánytörténet. 1848-1949. Válogatott tanulmányok.Budapest, 2002, Püski. Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, 1995, KJK – MTA ÁJI. Sólyom Péter: „A rendszerváltozás előtt Magyarország nem volt jogállam‖: vitaindìtó. Fundamentum, 2003. 1. Tőkés Rudolf: A kialkudott forradalom. Budapest, 1998, Kossuth Könyvkiadó. Tölgyessy Péter: Elégedetlenségek egyensúlya. Budapest, 1999, Helikon Kiadó.

1.4. 4. A JOGFORRÁSOK Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányosságáról. Jogtudományi Közlöny, 1992. 11. 481–487. o. Bártfai Zsolt: A jogszabályok helyesbìtésének gyakorlata és elméleti kérdései. Magyar Jog, 1998. 9. 525–535. o. Bártfai Zsolt: A jogszabályok kihirdetése és hatálybalépése. Magyar Közigazgatás, 1995. 2. 100-117. o. Bártfai Zsolt: Néhány gondolat a jogforrási rendszer egyes kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1997. 5. 309– 318. o. Drinóczi Tìmea: Jogalkotástan. Pécs, 2004, Dialóg-Campus. Drinóczi Tìmea: A nemzetközi jog beszűrődése a magyar jogforrási rendszerbe. Magyar Jog, 2005. 10. Ficzere Lajos: A törvény és a rendelet viszonyának kérdései. In Közigazgatás és jogalkotás. Budapest, 1996, 29–35. o. Gyergyák Ferenc – Kiss László – Orova Mária: Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció módszertanába. (Szerk. Kökényesi József.) Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet. Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről. Budapest, 2003, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar – Unió.

418 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati rendelet a jogforrási rendszerben. In Közigazgatás és jogalkotás. Budapest, 1996, 59–63. o. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Budapest, 1995, Unió Kiadó. Kiss László: A jogalkotás és a jogforrási rendszer alkotmányi szabályozásának lehetőségei. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995, 41–71. o.Kiss László: A jogalkotási és a jogforrási rendszer néhány időszerű kérdése. In Közigazgatás korszerűsìtése. Budapest, 1996, 87–92. o. Kiss László: Jogállam és önkormányzati jogalkotás. In Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció módszertanába. Budapest, 2005, EJMKK. Kiss László: A jogforrási rendszer és a jogalkotás alkotmányos szabályozásának néhány kérdése. In Szentpéteriemlékkönyv. Szeged, 1996, 289-301. o. Kiss László: Jogforrás és jogalkotás. In Rendszeres alkotmánytan. Pécs, 1996, 119–145. o. Kiss László: A Magyar Köztársaság jogforrásai. In Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció módszertanába. Budapest, 2005, EJMKK. Kiss László: Társadalmi normák – erkölcsi normák – jogi normák. In Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció módszertanába. Budapest, 2005, EJMKK. Molnár Miklós: A jogalkotási rendszer reformjának irányairól. In Közigazgatás és jogalkotás. Budapest, 1996, 129-136. o. Németh Jenő: A helyi jogalkotás helyzete és az önkormányzati jogalkotás kialakulásának szükségessége. Magyar Közigazgatás, 1990. 2. 147–154. o. Papp Imre: Kétharmaddal vagy anélkül? Fundamentum, 1999. 3. 116–124. o. Peschka Vilmos: Jogforrás és jogalkotás. Budapest, 1965. Peschka Vilmos: Jogforrás-elméleti problémák és az Alkotmány. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995, 13-40. o. Petrétei József: Törvények minősìtett többséggel. Fundamentum, 1999. 3. 109–115. o. Petrétei József: A törvény aláìrása. In Balogh Ágnes – Hornyák Szabolcs (szerk.): Tanulmánykötet Erdősy Emil professzor 80. születésnapja tiszteletére. Pécs, 2005, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Kódex. Prugberger Tamás: Adalékok a jogi normatan és a jogforrástan elméletéhez. Publ. Univ. Miskolc. Sect.jur. etpol., Tomus 15. 1998, 153–163. o. Rácz Attila: Alapvető jogok és jogforrások. Magyar Közigazgatás, 1999.10.546–549. o. Sári János: A jogalkotás és a jogforrási rendszer. Magyar Közigazgatás, 1991. 11. 1049–1051. o. Sári János: A jogforrási rendszer az Alkotmányban. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995, 93–116. o. Sári János: A kormány és a rendeletalkotás. In Kormány a mérlegen. Budapest, 1994, Korridor, 140–157. o. Sári János: A rendeleti jogalkotás. Társadalmi Szemle, 1993. 7. 30-38. o. Szalma József: A „sarkalatos‖ törvényekről a magyar jogfejlődésben. Jogtudományi Közlöny, 2002. 9. Szamel Katalin: A jogalkotási eljárás problémái Magyarországon. Állam- és Jogtudomány, 1994. 3-4. 269-298. o. Szamel Katalin: Gondolatok a jogforrások és a jogalkotás kérdéseiről a készülő Alkotmány fényében. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995, 73-91. o. 419 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Szamel Lajos: A jogalkotás szabályozásának koncepciója. Budapest, 1990, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája. Szamel Lajos: A jogforrások. Budapest, 1958, KJK. Szilágyi Péter: Parlamentáris jogállam és jogforrási rendszer. In Pölöskei Ferenc-jubi- leum. Budapest, 2000, 563–574. o. Szilágyi Péter: Jogalkotás, törvényhozás, kódex. In Kodifikáció. Budapest, 2002, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar. Tárkány Szücs Ernő: A magyar jogi népszokások. Budapest, 1981. Vágvölgyi Péter: A jogalkotásról szóló törvény átfogó felülvizsgálatának célja és fő irányai. In Közigazgatás és társadalom. Budapest, 1998, 133–144. o.

1.5. 5. A SZUVERENITÁS Ács Zoltán: Nemzetiségek a történelmi Magyarországon. Budapest, 1984, Kossuth Könyvkiadó. Baka András: Nemzetiségi vagy kisebbségi törvény? Magyar Tudomány, 1990. 4. 385–393. o. Báthory János (szerk.): A kisebbségek jogai Magyarországon. Budapest, 1994, KJK. Bodáné Pálok Judit: A kisebbségek jogérvényesìtési lehetőségei a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény alapján. In Kisebbségek és önkormányzat. Budapest, 1994, Minoritás Alapìtvány, 49–66. o. Bodáné Pálok Judit: Kisebbségi jogok és intézmények Magyarországon. Regionális Kisebbségi Szemle, 1996. 1. 125–141. o. Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény megszületésének körülményei. Acta Humana, 1993. 12-13. 26–45. o. Borók György: A nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviseletének szabályozási modelljei Európában és Magyarországon. Társadalmi Szemle, 1998. 4. 68–84. o. Borók György: A szuverenitás gyakorlásának a hazai és a nemzetközi jog viszonyában felmerülő néhány aktuális kérdése. ELTE Acta, 40. köt. Budapest, 2004. 271–290. o. Brunner, Georg: Nemzetiségi kérdés és kisebbségi konfliktusok Kelet-Európában. A Magyarságkutatás könyvtára XVII. Budapest, 1995. Csefkó Ferenc: A kisebbségi önkormányzatok közjogi státusa, működésük meghatározó területei. Regionális Kisebbségi Szemle, 1998. 4. 39–52. o. Dezső Márta: Üres marad-e a felsőházi terem? Társadalmi Szemle, 1991. 3. Egres Jenő: A cìmerhasználatról. Magyar Jog, 1995. 8. Föglein Gizella: A nemzeti kisebbségek jogállása Magyarországon. 1945–1993. In Balogh-emlékkönyv. Budapest, 1996, 57–64. o. Fürész Klára – Révész Tamás: A nemzetiségek egyenjogúsága. In Emberi jogok hazánkban. Szerk. Katonáné Soltész Márta. Budapest, 1988, ELTE Jogi Továbbképző Intézet, 101–120. o. Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi (szerk.): A szuverenitás káprázata. Budapest, 1996, Korridor. Halász Iván – Majtényi Balázs (szerk.): Regisztrálható-e az identitás? Az identitásválasztás szabadsága és a nemzeti hovatartozás nyilvántartása. Budapest, 2003, Gondolat – MTA Jogtudományi Intézet. Jakab András: A szuverenitás fogalmához kapcsolódó kompromisszumos stratégiák, különös tekintettel az európai integrációra. Európai Jog, 2006. 2. 3–14. o. 420 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Joó Rudolf: Etnikumok és regionalizmus Nyugat-Európában. Budapest, 1988, Gondolat Kiadó. Kaltenbach Jenő: A nemzeti kisebbségek jogai mint emberi jogok. Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Szerk. Ádám Antal. Budapest, 1994, Hanns Seidel Alapìtvány, 43–51. o. Kardos Gábor: Céltévesztő regisztráció? Fundamentum, 2005. 3. Király Tibor: A nemzeti kisebbségek az alkotmányban. Magyar Szemle, 1997. 7-8. 93. o. Kis János: Népszuverenitás. Fundamentum, 2006. 2. A kisebbségi önkormányzatok kézikönyve. Budapest, 2006, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa. Kiss Gy. Csaba: Közép-Európa, nemzetek, kisebbségek. Budapest, 1993, Pesti Szalon Kiadó. Kolláth György: Kisebbségi képviselet: Kudarcok, kritikus közelìtések, kiutak. Társadalmi Szemle, 1995. 9. Kóré Veronika: Az állami szuverenitás egyes kérdései az európai integráció tükrében. Magyar Közigazgatás, 2004. 1. 21-35. o. Körösényi András: Demokráciadeficit, föderalizmus, szuverenitás. Az Európai Unió politikaelméleti perspektìvából. Politikatudományi Szemle, 2004. 3. Kukorelli István: A nemzeti és etnikai kisebbségekjogai. In Az Alkotmány magyarázata. Budapest, 2003, KJKKerszöv. Kulcsár Kálmán: A kétkamarás országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle, 1995. 10. Majtényi Balázs: Mi lesz veled „bezzeggyerek‖? Változóban a kisebbségi jogi szabályozás. Fundamentum, 2005. 3. Majtényi Balázs – Pap András László: Végtelen történet. A kisebbségi hovatartozásról. Fundamentum, 2006. 2. Majtényi Balázs – Vizi Balázs (szerk.): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Dokumentumgyűjtemény. Budapest, 2003, Gondolat Kiadó – MTA Jogtudományi Intézet – MTA Kisebbségkutató Intézet. Miklósi Zoltán: A politikai közösség határai. Fundamentum, 2006. 2. Nagy Boldizsár: Ki a szuverén? (És hol is vannak az ő határai?). In Majtényi László és Miklósi Zoltán (szerk.): Mi lesz az alkotmánnyal? Budapest, 2004, Eötvös Károly Intézet. Nagy Boldizsár: A szuverén határai. Fundamentum, 2003. 2. 38–48. o. Navracsics Tibor: A nemzeti szuverenitás és az európai integráció kapcsolatáról. In „Jöjj el szabadság‖ Bihari Mihály egyetemi tanár 60. születésnapjára készült ünneplő kötet. Budapest, 2003, Rejtjel. Paczolay Péter: A magyar alkotmány jövője és az uniós csatlakozás. Politikatudományi Szemle, 2004. 1-2. 31– 47. o. Palásti Sándor: A diszkrimináció természete. A kisebbségek jogainak védelme a magyar jogrendszerben. Társadalmi Szemle, 1998. 5. 67–77. o. Páricsi Viktor: Kéttényezős modell? A modern állam a kisebbségi problematika szemszögéből. Jogtudományi Közlöny, 1994. 6. 248–256. o. Petrétei József: Szuverenitás és hatalomgyakorlás. Rendszeres alkotmánytan. Pécs, 1996, 61. o. Rigó Anett: A Magyar Köztársaság szuverenitása a jogrendszer változásának tükrében 1988-tól napjainkig. In Szigeti Péter (szerk.): Leviatán. 3. kötet. Győr, 2005, Universi- tas-Győr Kht. 47-63. o. Romsics Ignác: Helyünk és sorsunk a Duna-medencében. Budapest, 1996, Osiris Kiadó.

421 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Ruffy Péter: Magyar ereklyék, magyar jelképek. Budapest, 1988. Samu Mihály: Plurális demokrácia – kisebbségi politika. Kollektìv jogok és a kisebbségek államalkotó minősége. Valóság, 1992. 4. 49–61. o. Sári János: A hatalom területi megosztása. Jogtudományi Közlöny, 1990. 7-8. 237–241. o. Schlett István: Nemzet és polgár. A nemzeti és etnikai törvény tervezeteihez. Világosság,3. Segesváry Viktor: Kisebbségek és emberi jogok. Valóság, 1996. 2. 31–46. o. Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. Budapest, 2003, MTA Kisebbségkutató Intézet – Gondolat Kiadói Kör. Szente Zoltán: A kétkamarás Országgyűlés illúziói. Világosság, 1996. 11. Szükség van-e antidiszkriminációs törvényre? Palásti Sándor, Tóth Balázs, Ladányi János, Kemény István, Csepeli György ìrásai. Fundamentum, 1998. 3. 53–69. o. Takács Imre: A kisebbségi jogok a nemzetközi szerződésekben. In Kovács István-emlék- könyv. Budapest, 1991, 359–382. o. Takács Péter: Az állam területe és népessége. In Államelmélet. Miskolc, 1997, 29–51. o. Tóth Zoltán: Nemzeti és etnikai kisebbségek parlamenti képviselete. Magyar Közigazgatás, 1993. 8. Tóth Zoltán József (szerk.): A magyar Szent Korona és a Szentkorona-tan az ezredfordulón. Budapest, 1999, Szent István Társulat. Várfalvi Attila: A nemzetiségek képviselete a magyar Országgyűlésben Társadalmi Szemle, 1995. 7. Wolfart János: A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló új törvény (1993. évi LXXVII. tv.). Magyar Közigazgatás, 1993. 10. 577–581. o.

1.6. 6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS Arató Krisztina – Unger Anna: Népszavazás az Európai Unióról. Acta Humana. Emberi jogi közlemények, 2004. 3. 24–42. o. Dezső Márta: A közvetlen demokrácia bekapcsolása a magyar államszervezetbe, a népszavazás hatása a törvényhozásra és a kormányzásra. In Inotai András (szerk.): EU-ta- nulmányok IV. Budapest, 2004, Nemzeti Fejlesztési Hivatal. 465–485. o. Dezső Márta: A népszavazás szabályozásához. Magyar Közigazgatás, 1993. 7. 399–402. o. Dezső Márta: A referendum funkciója Európa államaiban. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Miskolc, 2003, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Bìbor Kiadó, 135–160. o. Gulyás Mónika: A népszavazás intézménye – történeti-összehasonlìtó perspektìvában. Politikatudományi Szemle, 1999. 4. 107–132. o. Hallók Tamás: Népszavazás és alkotmánymódosìtás. Studia iurisprudentiae doctorandorum Miskolciensium, Tom. 1/1. Miskolc, 2002, Bibor Kiadó. 325-351. o. Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben. Magyar Közigazgatás, 1999. 12. 673–681. o. Kilényi Géza: A nép mint hatalmi tényező. Magyar Közigazgatás, 2001. 2. 79–85. o. Kondorosi Ferenc: A helyi népszavazás önkormányzati rendeleti szabályozásával és lebonyolìtásával kapcsolatos alkotmánybìrósági tapasztalatok. Magyar Közigazgatás, 1993. 3. 129–140. o.

422 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Kukorelli István: Közjogi tűnődések. Budapest, 1991, Triorg Kft. Kukorelli István: A közvetlen demokrácia „visszafejlesztésének‖ irányai. In Szentpéteri- emlékkönyv. Szerk. Tóth Károly. Szeged, 1996, 315–325. o. Kukorelli István: Az országos népszavazás. 1989-1998. In Magyarország évtizedkönyve. Budapest, 1998, 468– 477. o. Kukorelli István: Az Országos Választási Bizottság és az Alkotmánybìróság feladatai az országos népszavazási kezdeményezések hitelesìtési eljárásában. In Kiss Daisy – Varga István (szerk.): Magister artis boni et aequi. Studia in honorem Németh János. Budapest, 2003, Eötvös Loránd Tudományegyetem, Eötvös Kiadó, 589–606. o. Nagy Csilla – Tamás Veronika: Helyi népszavazások Magyarországon. Politikatudományi Szemle, 2004. 3. 197–221. o. Papp Imre: A politikai részvételi jogok. In Halmai Gábor – Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Budapest, 2003, Osiris Kiadó, 737–790. o. Szigeti Péter: A népszavazási dosszié. Rekonstrukció és analìzis az Alkotmánybìróság döntése után. Társadalmi Szemle, 1998. 2. 88–92. o. Szentpéteri István: A közvetlen demokrácia fejlődési irányai. Budapest, 1965. Szoboszlai György: A népszavazás alkotmányos helye és a politika. A politikai osztály találkozása a közvetlen demokráciával. 1989-1997. In Magyarország politikai évkönyve. Szerk. Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László. Budapest, 1998, Demokrácia Kutatások Magyar Központja, 103–119. o. Térey Vilmos: Gondolatok az országos népszavazás újraszabályozása kapcsán. Magyar Jog, 1997. 5. 287–290. o.

1.7. 7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER Bihari Mihály: Demokrácia, képviselet és választási rendszer. A választási rendszer funkciói. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok 2. Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 7–19. o. Bodony István: Egységesülő Európa – egységesülő választójog. Az Európai Parlament képviselőinek választása. Magyar Közigazgatás, 1994. 5. 309–315. o. Bögi Eszter: Az európai parlamenti választások és a magyar választójog. In Szabó Gergely (szerk.): Magyarország és Európai Unió. Budapest, 2004, 11–45. o. Bőhm Antal: Önkormányzati választások a parlamenti választások tükrében. In Bayer József – Kiss Balázs (szerk.): Trendváltozások. Budapest, 2003, MTA PTI, 129–136. o. Bőhm Antal – Gazsó Ferenc – Stumpf István – Szoboszlai György (szerk.): Parlamenti választások 1998. Budapest, 2000, MTA PTI – Századvég. Bőhm Antal – Szoboszlai György (szerk.): Önkormányzati választások Magyarországon 1920–1998. Budapest, 1992, MTA PTI. Czikó Anita: Választási rendszerek és a magyar megoldás. In Drinóczi Tìmea (szerk.): Studia iuvenum iurisperitorum. 2. köt. Pécs, 2004, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, 11–40. o. Dezső Márta: Arányosság és vegyes választási rendszerek. Társadalmi Szemle, 1996. 8-9. Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban. Budapest, 1998, KJK. Dezső Márta: A politikai jogok és a választójog az alkotmányban. Acta Humana, 1995. 18-19.

423 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Dezső Márta: Tendenciák a XX. század végi európai választási rendszerekben. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok 2. Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 21–38. o. Dezső Márta: A választási kampány finanszìrozásának koncepcionális kérdései. In Kampányfinanszìrozás. (Választási füzetek 113.) Budapest, 2003, Országos Választási Iroda. Dezső Márta: A választási rendszer életképessége és anomáliái. In Parlamenti választások 1994. Politikai, szociológiai körkép. Budapest, 1995, MTA Politikai Tudományok Intézete, 84–92. o. Dezső Márta – Bragyova András: A választási rendszerek általános vonásai és a jelölések a nyugat-európai országokban. Közzéteszi a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája. Budapest, 1990, OMIKK ny. (soksz.) Dezső Márta – Nagyné Szegvári Katalin – Rytkó Emìlia: A választójog. Budapest, 2002, Press Publica. Dezső Márta – Tóth Zoltán: Választás és választási eljárás. Budapest, 2002, Rejtjel. Dezső Márta – Tóth Zoltán: Választási rendszerek. Budapest, 1996, BM Kiadó. Enyedi Zsolt – Körösényi András: Pártok és pártrendszerek. Budapest, 2001, Osiris Kiadó. Fábián György (szerk.): Választási rendszerek. Budapest, 1997, Osiris Kiadó. Fábián György: A választási rendszerek elméleti kérdései és főbb tìpusai. In Demokrácia és választások. Budapest, 1997, 5–19. o. Fábián György: Választási rendszerek és a magyar megoldás. Társadalmi Szemle, 1994. 4. Fábián György: A választási rendszerek tipológiai problémái és a magyar választási rendszer. Politikatudományi Szemle, 1996. 2. 51–66. o. Fábián György – Kovács László Imre: A választási rendszerek arányosságának egyes kérdései. Politikatudományi Szemle, 1994. 3. Fábián György – Kovács László Imre: Parlamenti választások az Európai Unió országaiban. 1945–2002. Budapest, 2004, Osiris. Fejes Zsuzsanna: Uniós keretek – magyar tartalommal. Az európai parlamenti választás magyar szisztémájának főbb vonásai. In Kibővült Európa. Budapest, 2005, 39–49. o. Földes György – Hubai László (szerk.): Parlamenti választások Magyarországon 19201998. Budapest, 1999, Napvilág Kiadó. Gábor Luca – Levendel Ádám – Stumpf István (szerk.): Parlamenti választások 1994. Budapest, 1994, Osiris–Századvég Kiadó. Gáli Csaba: A külföldön élő és a külföldön tartózkodó magyar állampolgárok választójoga. In Soltész István (szerk.): Parlamenti ösztöndìjasok. Budapest, 2003, Országgyűlés Hivatala, 92–106. o. Hallók Tamás: A külföldön való szavazás egy módja: a postai levél útján való szavazás. Magyar Jog, 2005. 10. 614–621. o. Hallók Tamás: A kötelező szavazás hatása a választási részvételre és az érvénytelen szavazatok alakulására. Jogtudományi Közlöny, 2005. 4. 161–170. o. Harkányiné Réti Barbara: Az Európai Parlament tagjainak választása és az európai parlamenti képviselő– választás szabályozása Magyarországon. Politikai Elemzések, 2004. 103–120. o.

424 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Horváth Katalin: Az önkormányzati választások jogi háttere. Politikai Elemzések, 2002. 6. 5–24. o. Ivancsics Imre: Néhány gondolat a megyei közgyűlés tagjainak választásáról. Jura, 2002. 2. 125–131. o. Kovács László Imre: Arányos-e a listás választási rendszer? Társadalmi Szemle, 1993. 10. Kovács László Imre: Az európai parlament tagjai megválasztásának magyar rendszere. Politikatudományi Szemle, 2005. 2. 21–58. o. Kovács László Imre: A magyar választási rendszer az arányosság tükrében.Két választás között. Budapest, 1997, 19–27. o. Kovács László Imre: Választás és arányosság. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 193–215. o. Kovács László Imre: Voksok és választások. Arányos-e a magyar választójogi rendszer? Társadalmi Szemle, 1992. 12. Körösényi András: Választási rendszerek politikai hatásai, pártrendszer és kormányzat. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok 2. Budapest, 1999, Országos Választási Iroda,71. o. Kukorelli István: A magyar választási rendszer 1989–1998. In Választástudományi tanulmányok. (Választási füzetek 59.) Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. Választási stúdiumok 2. Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 39-53. o. Lovas András: A választójog egyenlősége és annak megvalósulása Magyarországon. In Studia iuvenum iurisperitorum. 3. kötet Pécs, 2006, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 172–189. o. Molnár Miklós: A választási eljárási jog korszerűsìtési irányairól. Magyar Közigazgatás, 2004. 11. 655–671. o. Papp Imre: A politikai részvételi jogok. In Halmai Gábor – Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Budapest, 2003, Osiris, 737–790. o. Péteri Attila: A lengyel választási rendszer alapintézményei. Választójog. Budapest, 1998, 107–119. o. Sós Vilmos: A választójog alkotmányos alapjai. Választási rendszer. Budapest, 1996, 50–60. o. Szoboszlai György (szerk.): A közjogi választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet. Szoboszlai György: A parlamenti választási rendszer átalakításának kérdései. Modellek és alternatívák. Budapest, 1996, MTA Politikai Tudományok Intézete. Szoboszlai György (szerk.): Parlamenti választások 1990. Budapest, 1990, MTA TTI. Szoboszlai György: A választási rendszer hatása a politikai tagoltságra. In Törésvonalak és értékválasztások. Budapest, 1994. Szoboszlai György: Választáspolitológiai dilemmák és a magyar választási rendszer strukturális jellemzői. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok 2. Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 73–105. o. Tóth Károly: A magyar választási eljárás néhány kérdése az Országos Választási Bizottság gyakorlatában. In Uő (szerk.): In memoriam Nagy Károly egyetemi tanár. 19322001. Szeged, 2002, Officina Press Kft., 373–389. o. Tóth Zoltán: Választási visszaélések. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok 2. Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 151–172. o. Wiener György: Arányos és többségi választási rendszerek. Közigazgatás reformja. Budapest, 1992, 70–130. o. Wiener György: A választási rendszer a történelmi fejlődésben. Jogtudományi Közlöny, 9. 339–347. o. Wiener György: A választási rendszer reformja. Magyar Közigazgatás, 1997. 6. 321335. o. 425 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

1.8. 8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A STÁTUSJOGOK 1.9. 9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK) Ambrus Ágnes: Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa Budapesti Képviseletének oltalma alá tartozó menekültek helyzete a magyar idegenrendészeti jogszabályok és gyakorlat tükrében. Acta Humana, 1997. 7. 27–38. o. Back András: A nemzetközi migrációra vonatkozó európai uniós szabályozás történetének állomásai, jövőbeli tendenciái, különös tekintettel a menekültkezelésre és a menekültek integrációjára. In EU-tanulmányok. 6. kötet. Budapest, 2006, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 833–877. o. Bán Tamás: A menedékjogról. Magyar Jog, 1989. 5. 394–409. o. Blutman László: A kiutasìtás és visszaküldés az alapjogok árnyékában. Szeged, 1997. Acta Juridica et Politica, LII. évf. 2. szám. (Szerk. Tóth Károly.) Blutman László: A külföldiek kiutasìtásának különös akadályairól. Acta Humana, 1997. 39–51. o. Cseresnyés Ferenc: Menekültpolitika és menedékjog az Európai Unióban. 1990-1999. Közzéteszi a Janus Pannonius Tudományegyetem, Európa Központ. Pécs, 1999. Demeter Andrea: Az Európai Unió tagállamainak szabályozása, gyakorlata az állampolgárság tárgyában. Összehasonlìtó elemzés. In EU-tanulmányok. 4. kötet. Budapest, 2004, Nemzeti Fejlesztési Hivatal. 637–693. o. Dúzs József: A migráció helyzetében várható változások Magyarországon. Belügyi Szemle, 2005. 6. 109–116. o. Fazekas Judit – Asztalos Zsófia: Uniós polgárok: hogyan tovább? Az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok fejlődése a Maastrichti Szerződéstől az Alkotmányos Szerződésig. Acta Humana, 2005. 2. 76–114. o. Fürész Klára: Állampolgárság. In Jogi lexikon. Budapest, 1999. Gellérné Lukács Éva – Illés Sándor: Migrációs politikák és jogharmonizáció. Budapest, 2004. Gyeney Laura: Aki a bölcsőt ringatja, avagy az uniós polgárságú gyermeket nevelő, harmadik állambeli személy státusza a közösségi jogfejlődés fényében. Iustum Aequum Salutare, 2006. 1-2. 113–129. o. Gyulavári Tamás: Uniós polgárság: vágyak és valóság. Európai Tükör, 2003.7.21–44. o. Gyulavári Tamás – Gellérné Lukács Éva: A legális és az illegális bevándorlók jogai az Európai Unióban. Európai Tükör, 2005. 4. 47–75. o. Halász Iván – Majtényi Balázs: A magyar státustörvény akelet-közép-európai jogi szabályozás tükrében. In Kovács Nóra – Szarka László (szerk.): Tér és terep. Budapest, 2002, Akadémiai Kiadó, 391–407. o. Halász Iván – Majtényi Balázs – Szarka László (szerk.): Ami összeköt? Státustörvények közel s távol. Budapest, 2004, Gondolat. Haraszti Katalin: A magyar állampolgárság megszerzése; döntés-előkészìtés, elnöki diszkréció. Magyar Közigazgatás, 1998. 1. 12–33. o. Hargitai József: Az állampolgárság a nemzetközi jogban és az alkotmányjogban. Gondolatok az új alkotmány koncepciójáról. Magyar Jog, 1996. 12. 705–714. o. Hargitai József: A konzuli intézmény és a konzuli kapcsolatok jogának története. Jogtudományi Közlöny, 1999. 9. 369–381. o.

426 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Hargitai József: A magyar állampolgársági jog de lege lata. Gondolatok néhány alapelvről. Magyar Jog, 1993. 12. 721–724. o. Juhász Attila: Az uniós csatlakozás várható társadalmi hatásai Magyarországon és az Európai Unióban a nemzetközi migráció vonatkozásában. In Szabó Gergely (szerk.): Magyarország és Európai Unió. Budapest, 2005, Országgyűlés Hivatala, 135–169. o. Kántor Zoltán – Majtényi Balázs: A „kettős állampolgárság‖ kérdése – közpolitikai és közjogi érvek és ellenérvek. In Bakk Miklós – Somai József (szerk.): Romániai magyar évkönyv. Temesvár, 2005, Szórvány Alapìtvány. Kende Tamás: Köldökzsinór vagy pányva: jogi kötelékek az állampolgár (jogi személy) és állama között. In És mi lesz, ha nem lesz? Tanulmányok az államról a huszadik század végén. Budapest, 1997, Korridor, 175–204. o. Kisteleki Károly: Az állampolgárság a dualizmus idején. Állam- és Jogtudomány, 1996 1-2. 37–52. o. Kisteleki Károly: A magyar állampolgárság fejlődéstörténete a kezdetektől a rendszerváltozásig. In Harmathy Attila (szerk.): 10 éves a doktori képzés az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán. Budapest, 2003, 13–37. o. Kisteleki Károly: Az állampolgárság jogintézményének két európai alapformája: a német és a francia modell. In Rácz Lajos (szerk.): Kormányzás és kodifikáció a polgári kori Európában. Budapest, 2006, Unió, 83–128. o. Kováts András: A magyarországi bevándorláspolitika problémái. In Kovács Nóra – Osvát Anna – Szarka László (szerk.): Térés terep. 3. kötet. Budapest, 2004, Akadémiai Kiadó, 297–312. o. Kőszeg Ferenc: Európa kapuja: Debrecen, Sámsoni út 149.: észrevételek a 2002. január jén hatályba lépett új idegenrendészeti és menedékjogi jogszabályok gyakorlati alkalmazásáról. Fundamentum, 2002. 3-4. 217–231. o. Kőszeg Ferenc (szerk.): Menedékjog a magyar gyakorlatban. Kézikönyv a menekültügyi eljárás résztvevői számára. Közzéteszi A Magyar Helsinki Bizottság debreceni irodája. Debrecen, 2001, Kossuth Egyetemi Kiadó. Lapis János: Az illegális migráció elleni szűrő-ellenőrző rendszer. Belügyi Szemle, 2006. 103–112. o. Lukács Éva – Illés Sándor: Szabad-e a személyek áramlása? Alföldi tanulmány, 2003.19. 18–35. o. Lukács Éva – Király Miklós (szerk.): Migráció és Európai Unió. Budapest, 2001, Szociális és Családügyi Minisztérium. Madari Edit: Az állampolgársági kérelmekről. Magyar Közigazgatás, 1993. 10. 623627. o. Magyar Gábor – Térey Vilmos: Uniós állampolgárság és egyenlő elbánás – egy robbanékony elegy. In „Jöjj el szabadság‖ Bihari Mihály egyetemi tanár 60. születésnapjára készült ünneplő kötet. Budapest, 2003, Rejtjel, 680–703. o. Menekültek — az üldözés különböző formái. A Humanitárius Ügyek Nemzetközi Bizottságának jelentése. Budapest, 1991, Gondolat Kiadó. Mink Júlia: Biztonságos létbizonytalanság: Elismert menekültek, befogadottak Magyarországon. Egyenlìtő (társadalomkritikai és kulturális folyóirat), 2005. 6. Molnár Tamás: Az állampolgárság megìtélése a nemzetközi jogban és a közösségi jogban, vagy messze esett-e az alma a fájától? Acta Humana, 2006. 2. 69–89. o. Nagy Boldizsár: Kizárás vagy befogadás? A menekültekre és a migránsokra vonatkozó szabályozás az Európai Unióban. Café Bábel, 2004. 47–48. 163–172. o. Nagy Boldizsár: Magyarország az Európai Unió peremén: uniós jog és nemzetközi együttműködés a migráció terén. Acta Humana, 1997. 27. 9–26. o. Nagy Boldizsár: Menekültek – menekülők (Magyarországi dilemmák). Acta Humana, 1.31–55. o.

427 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Nagy Boldizsár: A schengeni rendszer és Magyarország: az út Amszterdamig és tovább. Acta Humana, 37–38. (Szerk. Arató Krisztina.) 1999, 24–57. o. Nagy Boldizsár: A szabadság, a biztonság és a jog térsége az Európai Unióban. In Kende Tamás – Szűcs Tamás (szerk.): Bevezetés az Európai Unió politikáiba. Budapest, 2005, KJK-Kerszöv, 775–851. o. Nagy Boldizsár: A szuverén határai. Fundamentum, 2003. 2. 38–48. o. Nagy Boldizsár: A visszaküldés és a visszafordìtás (refoulement) tilalma a nemzetközi jogban – átfogó kérdések. Oltalomkeresők, V. évf. 1999. 7-8. (Szerk. dr. Tóth Judit.) Nagy György: Az Európai Unió tagországai állampolgárainak a Magyar Köztársaság területére történő beutazásuk, tartózkodásuk és továbbutazásuk 1990–2001 között. Elemzés (I. rész). Magyar Közigazgatás, 2004. 1. 48–64. o. Nagy György: Az Európai Unió tagországai állampolgárainak a Magyar Köztársaság területére történő beutazásuk, tartózkodásuk és továbbutazásuk 1990–2001 között. Elemzés (II. rész). Magyar Közigazgatás, 2004. 3. 148–163. o. Pap Gábor: A honosìtás új szabályairól. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára. Miskolc, 2003, Bìbor Kiadó, 319–327. o. Papp Imre: Státusjogok és idegenrendészeti kötelességek. Fundamentum, 2000. 3. Parragi Mária: Állampolgársági jogi dilemmák – a jogalkalmazó szemével. In Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Idegenek Magyarországon. Budapest, 1998, MTA Politikai Tudományok Intézete, 79–86. o. Parragi Mária: Európai egyezménytervezet az állampolgárságról. Társadalmi Szemle, 4. 58–67. o. Pelhős Gabriella: A magyar állampolgárság szabályozása, nemzetközi (európai uniós) kitekintésekkel. In Soltész István (szerk.): Parlamenti ösztöndìjasok. Budapest, 2005, Országgyűlés Hivatala, 203–225. o. Sieber Edit: A Schengeni Egyezmény. Jogtudományi Közlöny, 1995. augusztus, 391397 o. Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Átmenetek. Budapest, 1999, MTA Politikai Tudományok Intézete. Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Diskurzusok a vándorlásról. Budapest, 2000, Nemzetközi Migrációs és Menekültügyi Kutatóközpont (MTA Politikai Tudományok Intézete). Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Idegenek Magyarországon. Budapest, 1998, MTA Politikai Tudományok Intézete. Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Migráció és politika. Budapest, 1997, MTA Politikai Tudományok Intézete. Szalma József: Gondolatok a magyar állampolgársága „hova tovább‖ kérdéséről. Valóság, 2005. 11. 20–25. o. Szamel Lajos: Az állampolgársági jog közjogi (alkotmányjogi és közigazgatási jogi), illetve magánjogi jellegéről. In Kovács István-emlékkönyv. Budapest, 1991, 333–343. o. Szamel Lajos: Az állampolgársági jog reformjáról. Közzéteszi a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája. Budapest, 1990, OMIKK ny. (soksz.) Szászi Ádám: A menedékjog szabályozásának alapjai az Európai Unióban. Doktoranduszok fóruma. Miskolc, 2003, Miskolc, 2005, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának szekciókiadványa, 208–213. o. Szente Zoltán: A közigazgatás szerepe a menekültügyben. Magyar Közigazgatás, 1992. 1. 53. o. Szente Zoltán: Amenedékjog az NSZKjoggyakorlatában. Jogtudományi Közlöny, 1991. 5-6. 133–139. o. Timoránszky Péter: A menedékjog alkotmányos alapjai. Magyar Közigazgatás, 1994. január. Tóth Judit: A diaszpóra a jogszabályok tükrében. Regionális Kisebbségi Szemle, 1999. 4. 46–92. o.

428 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Tóth Judit: Hogyan vélekednek az állampolgárságról a parlamentben? Regio, 2004. 4. 50. o. Tóth Judit: Kìvánatos immigránsok? Az állampolgársági és az idegenrendészeti törvény ről. In Jönnek? Mennek? Maradnak? Budapest, 1994, MTA Politikai Tudományok Intézete, 98–110. o. Tóth Judit: Konzuli jogvédelem és uniós állampolgárság. In EU-tanulmányok. 4. kötet. Budapest, 2004, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 799–826. o. Tóth Judit: Lehet–e módosìtani a státustörvényt? In Blénesi Éva – Mandel Kinga (szerk.): Kisebbségek és kormánypolitika. Budapest, 2004. Gondolat Kiadó-MTA Etnikai-nemzeti Kisebbségkutató Intézet, 209–230. o. Tóth Judit: A menedékjogi törvényről – de lege ferenda. Magyar Jog, 1996. 8. 461– 470. o. Tóth Judit: Menedékjog – kérdőjelekkel. Budapest, 1994, KJK. Tóth Judit: Miért nem lehet, ha szabad – A többes állampolgárság a nemzetközi és az európai közösségi jog felől. Beszélő, 2003. 10. Tóth Judit: Mit ér az állampolgárság, ha magyar? In Imre Miklós – Lamm Vanda – Máthé Gábor (szerk.): Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Budapest, 2006, Aula. 419–426. o. Tóth Judit (szerk.): Schengen a magyar-magyar kapcsolatok az uniós vízumrendszer árnyékában. Kisebbségkutatás könyvek. Budapest, 2000, Lucidus. Tóth Judit: Státusjogok. Budapest, 2004, Lucidus Kiadó Tóth Judit: Státusjogok. Regio, 2004. 4. 161-162. o. Tóth Judit: Világméretű párbeszéd a menedékjogról. Acta Humana, 2002. 48. 3–37. o. Tóth Pál Péter: Haza csak egy van? Menekülők, bevándorlók, új állampolgárok Magyarországon. 1988–1994. Budapest, 1997, Püski Kiadó. Tóth Pál Péter: Magyarország új állampolgárai. 1988–1992. In Hatalom és társadalom a XX. századi magyar történelemben. Budapest, 1995, Osiris Kiadó, 687–702. o. Töttős Ágnes: Menekültügy Európában. In Szabó Gergely (szerk.): Magyarország és Európai Unió. Budapest, 2004. 170–203. o. Ugróczky Mária: Az állampolgárság szabályozása Európában. Acta Humana, 1999. 37–38. 57–71. o. Windt Szandra: Az Unió migrációs politikájának kérdései. In Doktoranduszok fóruma. Miskolc, 2005, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának szekciókiadványa, 376–381. o.

1.10. 10. KORMÁNYZÁS – KORMÁNYZATI RENDSZEREK – KORMÁNYFORMÁK 1.11. 11. MAGYARORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI 1.12. 12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS 1.13. 13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A MAGYAR NEMZETI BANK. Ádám Antal: Kifejezési szabadság és képviselői mentelmi jog. Magyar Jog, 1993. 3. Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról. Magyar Jog, 1995. 3. 129–136. o. Ádám Antal: A központi állami szervek rendszere Magyarországon. In Elvek és intézmények az alkotmányos jogállamban. Szerk. Ádám Antal – Kiss László. Budapest, 1991.

429 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Ágh Attila: A tárgyalásos demokrácia dinamikusan egyensúlyozó hatalmai. Társadalmi Szemle, 1993. 12. Bartha László: A képviselő. Magyar Közigazgatás, 2002. 5. Bende-Szabó Gábor (szerk.): A közpénzek felhasználása az EU-csatlakozás tükrében. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet. Bereznay Gábor: Európa jövője – a polgárok és államok uniója. In Bulyovszky Csilla (szerk.): Magyarország a megújuló Unióban. Budapest, 2005, Miniszterelnöki Hivatal Európai Integrációs Iroda, 67–91. o. Bihari Mihály: A képviselők összeférhetetlensége és a hatalommegosztás. Politikatudományi Szemle, 1997. 1. Bihari Mihály: Az országgyűlési képviselők összeférhetetlensége. Társadalmi Szemle, 2. Bihari Mihály: A parlamentarizmus történeti funkcióváltozásai. In Bihari Mihály – Pokol Béla: Politológia. Budapest, 1992, 327–342. o. Chronowski Nóra: Az Országgyűlés és a Kormány integrációs ügyekkel kapcsolatos együttműködésének szabályozásáról. Magyar Közigazgatás, 2003. 9. Cullis, John: Közpénzügyek és közösségi döntések. Budapest, 2003, Aula. Dezső Márta – Kukorelli István – Sári János – Somogyvári István: A magyar parlamenti jog – de lege ferenda. In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Szerk. Petrétei József. BudapestPécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó, 65. o. Drinóczi Tìmea – Petrétei József: A képviselő a mentelmi jogról de lege ferenda. Jogtudományi Közlöny, 2002. 6. Győri Enikő: Hogyan őrizheti meg szuverenitását az Országgyűlés az EU-csatlakozás után? Politikatudományi Szemle, 2003. 4. Győri Enikő: A nemzeti parlamentek és az Európai Unió. Budapest, 2004, Osiris. Hagelmayer István: Az Állami Számvevőszékről. In Magyarország politikai évkönyve 1996. Budapest, 1996, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapìtvány, 155159. o. Halmai Gábor: A négyszög háromszögesìtése. Társadalmi Szemle, 1993. 11. Jónás Károly – Villám Judit: A magyar Országgyűlés elnökei. Budapest, 2002, Argumentum. Kerekes Zsuzsa: A hatalom ága-boga. Társadalmi Szemle, 1993. 12. Kilényi Géza: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 1995.5. Koháriné Papp Edit: Államháztartási ismeretek. Budapest, 2002, Perfekt. Kovács Árpád: Számvetés a számvevésről. In Számvevőszéki almanach 1990—1999. Budapest, é. n., Saldo, 11–61. o. Körösényi András: A magyar politikai rendszer. Budapest, 1998, Osiris. Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Budapest, 1995, Korona Kiadó. Kukorelli István: Közjogi tűnődések. Budapest, 1991, Triorg Kft. Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. Magyar Közigazgatás, 1993. 10. 582–587. o. Kukorelli István: Az országgyűlési képviselők jogállása. Budapest, 1989, KJK.

430 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

László Csaba: Tépett vitorlák. Az államháztartásról közgazdasági és jogi szempontból.Budapest, 1994, Aula Kiadó. Lóránt Zoltán: Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatai az államháztartás helyi szintjén. Magyar Közigazgatás, 2006. 6. Lövétei István: Az alkotmány politikai kompromisszumai. Társadalmi Szemle, 1994. 2. Nyikos László: Az Állami Számvevőszék alkotmányos helye és szerepe az ellenőrzés rendszerében. In A magyar közigazgatás korszerűsìtésének és gyakorlati kérdései. Szerk. Fogarasi József. Budapest, 1996, Unió Kiadó, 297–387. o. Nyikos László: Az Állami Számvevőszékről. Magyar Közigazgatás, 1991. 8. Pap András László: Képviselői csoportok avagy a képviselőcsoportok joga. Parlamenti Levelek, 1999. 7. Pesti Sándor: Az újkori magyar parlament. Budapest, 2002, Osiris Kiadó. Pétervári Kinga: Közpénzek – magánpénzek avagy a számvevőszéki ellenőrzés alkotmányjogi problémái. Budapest, 2004, Gondolat. Petrétei József: Ellenzék a parlamentáris demokráciában. In Elvek és intézmények az alkotmányos jogállamban. Tanulmányok. Szerk. Ádám Antal – Kiss László. Budapest, 1991, 171–187. o. Petrétei József: A magyar kormányzati rendszer főbb jellemzőiről és továbbfejlesztésének egyes kérdéseiről. Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Szerk. Ádám Antal. Budapest, 1994, 209–225. o. Petrétei József: A parlamenti kontroll sajátosságairól. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára. Miskolc, 2003, Bìbor Kiadó. Petrétei József – Kisfaludy Zoltán: Az Országgyűlés házszabályának jogi jellegéről. Magyar Közigazgatás, 2001. 12. Pokol Béla: Demokrácia, jogállam, konstitucionalizmus. A magyar alkotmányos berendezkedés feszültségei. Magyarország évtizedkönyve. Budapest, 1998, 409–417. o. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Budapest, 1994, Cserépfalvi Kiadó. Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, 1995, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet – KJK. Schmidt Péter: A hatalmi ágak megosztásának aktuális problémáiról. Politikatudományi Szemle, 1995. 2. Schmidt Péter: A magyar parlamentarizmus közjogi ellentmondásai. In Magyarország politikai évkönyve 1992. Budapest, 1992. Sipos Ágnes: A jegybanki függetlenség a Magyar Nemzeti Bank példáján keresztül. Studia iurisprudentiae, 2002. 1-2. Soltész István (szerk.): A bizottsági munka. 1. rész. Parlamenti Dolgozatok I. Budapest, Parlamenti Módszertani Iroda. Soltész István (szerk.): A bizottsági munka. 2. rész. Parlamenti Dolgozatok II. Budapest, Parlamenti Módszertani Iroda. Soltész István: A kormányzat parlamenti ellenőrzése. Magyar Közigazgatás, 1994. 5. Somogyvári István: Az államhatalmi ágak megosztásáról. Társadalmi Szemle, 1994. 1. Somogyvári István: A kormányzat parlamenti ellenőrzése az új házszabály tükrében, különös tekintettel abizottságok szerepére. In Soltész István (szerk.): A bizottsági munka. rész. Parlamenti Dolgozatok II. Budapest, 1995, Parlamenti Módszertani Iroda,73. o. Somogyvári István: A magyar parlamenti rendszer reformja. Társadalmi Szemle, 1998. 8-9. 165–183. o. Szecsődi Zsolt: Házelnökök fegyelmi jogköre. Parlamenti Levelek, 2. 1996. november.

431 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Szegvári Péter: Többségi és (vagy) konszenzusos demokrácia. Társadalmi Szemle, 1994.2. Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Budapest, 1998, Atlantisz Kiadó. Szigeti Péter: Politikai tagoltság és parlamenti erőviszonyok. Társadalmi Szemle, 1994. 2. Szoboszlai György: Parlamentáris kormányzás a rendszerváltozás után. In Politika és társadalom. Budapest, 1999, 31-63. o. Takács Imre: A Házszabály mint alkotmányjogi szabály. Budapest, 1995, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Teimer Gábor: A Magyar Nemzeti Bank és a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete helyzetének alakulása az európai folyamatok tükrében. Gazdaság és jog, 2004. 11. Tóth Károly: A parlament, az államfő és a kormány sajátosságai Közép- és Kelet-Európa új alkotmányaiban. In Alkotmány és jogtudomány. Szeged, 1996, 147–166. o. Tölgyessy Péter: Ellenőrzött hatalom – cselekvőképes állam. Jogállam, 1996. 1-2. 93. o. Trócsányi László, ifj.: A parlamenti jog természete és forrásai. In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Szerk. Petrétei József. Budapest- Pécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó, 283–296. o. Varga Katalin: Független jegybankkal Európába. In Drinóczi Tìmea (szerk.): Studia iuvenum iurisperitorum. 2. kötet. Pécs, 2004, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar. Vigvári András: Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek. Budapest, 2002, KJK-Ker- szöv. Vigvári András: Közpénzügyeink. Budapest, 2005, KJK-Kerszöv.

1.14. 14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK Ádám Antal: A köztársasági elnök, az Országgyűlés és a Kormány viszonyáról. Magyar Közigazgatás, 1991. 11. Bihari Mihály: A köztársasági elnök (Tervezet). In Bihari Mihály: Reform és demokrácia. Budapest, 1990. Bitskey Botond – Tordai Csaba: A jogállam, a parlamentarizmus és a köztársasági elnök. Magyar Jog, 2005. 4. 218–220. o. Dezső Márta – Bragyova András: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. Budapest, 1989, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája. Gáspár Zoltán: Közjogi villongások a kormányzói jogkör rendezése körül. In Gáspár Zoltán: Közjogi villongások. Budapest, 1990. Holló András (szerk.): A köztársasági elnök az új alkotmányban. Budapest, 1995, KIK-MÁ. Kilényi Géza: A köztársasági elnöki tisztség a nemzetközi jog-összehasonlìtás tükrében. Magyar Közigazgatás, 1991. 10., 1994. 11. Karsai Dániel: A köztársasági elnök vétójoga az elnök ebben a tárgyban az alkotmánybìrósághoz intézett beadványának tükrében. Magyar Közigazgatás, 2003. 11. 681686. o. Kovács Virág: Az államfőválasztás, avagy milyen szerepe lehet a nép közvetlen hatalomgyakorlásának a köztársasági elnök-választásban? In Fiatal oktatók tanulmányai. 1. kötet. Budapest, 2003, Rejtjel, 101–116. o. Kovács Virág: Államfői jogkörök a „papìron‖ és a valóságban – a köztársasági elnöki vétó. In Harmathy Attila (szerk.): 10 éves a doktori képzés az ELTEÁllam- és Jogtudományi Karán. Budapest, 2003, 407–413. o. Kovács Virág: A köztársasági elnök – „a végrehajtó hatalmon kìvül‖ és „a politika felett‖? Magyar Közigazgatás, 2001. 6.

432 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Kukorelli István: Kormány és köztársasági elnök. Össztűzben az államfő. In Kormány a mérlegen 1990—1994. Szerk. Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi. Budapest, 1994, Korridor, 94–111. o. Murányi Zoltán: A végrehajtó hatalom értelmezése és az elnöki jogállás mint kodifikációs probléma. Magyar Közigazgatás, 1991. 9. Müller György: A kormányzati struktúraváltozásai 1987–1991 között. Magyar Közigazgatás, 1991. 12. Nánási László: A köztársasági elnök feladatai és hatásköre. Ügyészek Lapja, 1994. 4. Paczolay Péter: Ki az alkotmány őre? In Cs. Kiss Lajos (szerk.): Carl Schmitt jogtudománya. Tanulmányok Carl Schmittről. Budapest, 2004, Gondolat, 358–371. o. Pap Gábor: A köztársasági elnök felelősségéről. Jogtudományi Közlöny, 1997. 5. Petrétei József: A köztársasági elnök helyettesìtéséről. Magyar Jog, 2005. 8. 449–457. o. Petrétei József: A köztársasági elnök összeférhetetlenségéről. Magyar Jog, 2005. 6. 321–331. o. Petrétei József – Tilk Péter: Gondolatok a köztársasági elnök „törvény-visszajuttatási jogáról‖. Magyar Közigazgatás, 2002. 7-8. 403–414. o. Pölöskei Ferenc: A köztársasági eszme története Magyarországon. Budapest, 1994. Pölöskei Ferenc (szerk.): A köztársasági eszme és mozgalom Magyarországon. Budapest, 1990. Sári János: Államfői hatalom és felelősség. Társadalmi Szemle, 1991. 8–9. Sári János: A köztársasági elnök alkotmányjogi státusa. Magyar Közigazgatás, 1990. 7. Schmidt Péter: A hatalommegosztás és a köztársasági elnök jogállása. Valóság, 1990.5. Sükösd Ferenc: Az elnöki intézmény, a Magyar Köztársaság elnöke. In Rendszeres alkotmánytan. Pécs, 1996. Szentpéteri Nagy Richard: A parlamentáris kormányrendszer államfője. Politikatudományi Szemle, 2005. 3-4. 111–129. o. Szigeti Szabolcs: A köztársasági elnök szerepe a jogszabályalkotásban. In Soltész István (szerk.): Parlamenti ösztöndìjasok. Budapest, 2003, Országgyűlés Hivatala, 72–91. o.

1.15. 15. A KORMÁNY Balázs István: A kormányzati működés és a közigazgatási aktusok ellenőrzése Magyarországon. In Adalékok a közigazgatás reformjához. Budapest, 1992. Balázs István: A magyar közigazgatás és törvényesség. In Szamel Lajos-emlékkönyv. Budapest, 2000, 163–174. o. Békefi Ottó: A Miniszterelnöki Hivatal feladatai, szervezete és szerepének változásai a kormányzati munkamegosztásban. In Horváth M. Tamás (szerk.): A központi közigazgatás az EU-csatlakozás tükrében. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet, 173–191. o. Bìró Csaba: A kormány és a kormánytagok felelősségéről. Parlamenti Levelek, 1998. 4-5. Bölöny József: Magyarország kormányai 1848–1992. Budapest, 1992, Akadémiai Kiadó. Chronowski Nóra: Az országgyűlés és a kormány integrációs ügyekkel kapcsolatos együttműködésének szabályozásáról. Magyar Közigazgatás, 2003. 9. 530–540 o. Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. A Miniszterelnöki Hivatal 1990–2003. Politikatudományi Szemle, 2003. 1. 105–154. o.

433 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. Amerikai és európai példák. Politikatudományi Szemle, 2002. 3-4. 35–69. o. Ficzere Lajos (szerk.): Tanulmányok a kormány döntési rendszeréről. Budapest, 1994, KJK. Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi (szerk.): Kormány a mérlegen 1990–1994. Budapest, 1994, Korridor. Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi (szerk.): Kérdőjelek: A magyar kormány 1994-1995. Budapest, 1995, Korridor. Hargitai József: A jog és politika határvonalán. Gondolatok a miniszteri felelősségről. Magyar Közigazgatás, 1995.5. Juhász-Tóth Angéla (szerk.): A nemzeti parlamentek és a kormányok együttműködése európai uniós ügyekben Magyarországon és az Európai Unió többi új tagállamában. Budapest, 2005, Multiszolgálat Bt. Kalas Tibor: A közigazgatás központi szerveinek alkotmányos szabályozása. Közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsìtése. Budapest, 1996, 45–51. o. Király Andrea: Az országgyűlés és a kormány európai integrációs együttműködése Magyarországon. Publicationes doctorandorum juridicorum, Tomus 4. Fasc. 10. 2004. 321–347. o. Magyarország miniszterelnökei 1848 – 1990 . Budapest, 1993, Cégér Kiadó. Molnár Miklós: A közigazgatási alkotmányosság néhány elméleti problémája. Jogtudományi Közlöny, 1993. 1. Molnár Péter: A magyar kormányzati működés és struktúra kérdései a rendszerváltást követően. Köz-Politika, 2004. 3-4. 5–26. o. Mónus Lajos: Gondolatok a kormány testületi működésének kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1996. 5. Mónus Lajos: A kormány mellett működő bizottságok és más testületek. Magyar Közigazgatás, 1994. 8., 1994. 9. Mónus Lajos: A miniszter és a minisztérium feladat– és hatáskörének elhatárolása. Magyar Közigazgatás, 1995. 1. Müller György: A kormány felépìtése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. 1990–2002. Magyar Közigazgatás, 2002. 6. 351–359. o. Müller György: A kormányzati struktúraváltozásai 1987–1991 között. Magyar Közigazgatás, 1991. 12. Sándor Péter: Koalìciós kormány – miniszterelnöki kormányzás. Magyarország, 19941998. Budapest, 1998, Közgazdaság-tudományi Egyetem, 2385–2404. o. Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához. In Szentpéteriemlékkönyv. Szeged, 1996, 535–544. o. Sári János: A kormány és a miniszterelnök. Társadalmi Szemle, 1990. 12. Sári János: A kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben („pártunk és kormányunk‖-tól az Unióig). Magyar Közigazgatás, 2005.6. 321–341. o. Sári János: A miniszteri és az államtitkári felelősség. Ami az 1997. évi LXXIX. törvényben benne van, s ami kimaradt belőle. Jogtudományi Közlöny, 1999. 7-8. Sárközy Tamás: A hatékonyabb kormányzásért. Budapest, 1996, Magvető Kiadó. Sárközy Tamás (szerk.): Kormányzás, civil társadalom, jog. Tanulmány- és cikkgyűjtemény. Budapest, 2004, Kossuth. Sárközy Tamás: A kormányzás modernizálásáról. Magyar Közigazgatás, 2006. 3-4. 358–395. o. 434 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Stumpf István: Kormányzati kihìvások, erős végrehajtó hatalom, világos kormányzati stratégia. Magyar Közigazgatás, 2006. 3-4. 347–369. o. Szamel Lajos: A magyar közigazgatás szervezetének átalakulása. 1945–1949. Magyar Közigazgatás, 1996. 1. Vadál Ildikó (szerk.): A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás. Budapest – Pécs, 2006, Dialóg Campus. Verebélyi Imre: A jó kormányzás néhány jellemzője. Magyar Közigazgatás, 2004. 5. 298–304. o. Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás, 1996. 4. Vincze Attila: „Kabinet-kérdés‖ – a kormány lemondási kötelezettsége a bizalom megvonása esetén. Magyar Jog, 2004. 6. 339–346. o.

1.16. 16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG Ádám Antal: A jogszabályok alkotmánybìrósági ellenőrzéséről. Jogtudományi Közlöny, 1992. 12. Ádám Antal: Az emberi jogok védelme az alkotmánybìráskodásban. Magyar Jog, 7. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybìráskodás. Budapest, 1998, Osiris Kiadó. Ádám Antal (szerk.): Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Tanulmányok. Budapest, 1994, Hanns Seidel Alapìtvány. Alkotmányos elvek és esetek. Kézikönyv. Budapest, 1996, COLPI. Árva Zsuzsanna: Az Alkotmánybìróság választási eljárásokkal kapcsolatos joggyakorlata az Alkotmány 57. § (5) bekezdése tükrében. In Pásztori Bernadett – Szatmári Alexandra (szerk.): Pro Scientia Aranyérmesek 6. konferenciája. Miskolc, 2003. nov. 28–30. Előadások. Budapest, 2004, Pro Scientia Aranyérmesek Társasága, 188–195. o. Bán Tamás: Az Alkotmánybìróság létrejötte. Világosság, 1993. 11. Bihari Mihály: Alkotmánybìróság és alkotmánybìráskodás. Magyar Jog, 1999. 4. Bitskey Botond: Mikor forduljon abìró az Alkotmánybìrósághoz? Az Abtv. 38. paragrafusának tartalmáról. Jogtudományi Közlöny, 2004. 10. 329–335. o. Bitskey Botond (szerk.): Tìzéves az Alkotmánybìróság. Budapest, 2000. Bragyova András: Az alkotmánybìráskodás elmélete. Budapest, 1994, KJK – MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Brunner, Georg: Alkotmánybìróság ajogállam szolgálatában. Társadalmi Szemle, 1996.7. Chronowski Nóra: Európai Bìróság – Alkotmánybìróság: felületi feszültség. Európai Jog, 2004. 3. 19–29. o. Győrfi Tamás: Az Alkotmánybìróság politikai szerepe. Gondolatok a bìrói aktivizmus fogalmának hasznosságáról. Politikatudományi Szemle, 1996. 4. Halmai Gábor: Az aktivizmus vége? A Sólyom-bìróság kilenc éve. Fundamentum, 1999.2. Halmai Gábor: Az alkotmányjogi panasz – jelen és jövendő? Bìrák Lapja, 1994. 3-4. Halmai Gábor: Alkotmányunk és őrzői. Mozgó Világ, 2004. 3. 58–65. o. Halmai Gábor: Az alkotmányvédelem: az állami hatalom korlátozása. Társadalmi Szemle, 1991.5. Halmai Gábor: Hans Kelsen és a magyar Alkotmánybìróság. Világosság, 2005. 11. 587–597. o. Halmai Gábor (szerk.): A megtalált alkotmány. Budapest, 2000, Indok. 435 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Halmai Gábor: Tiszta Amerika? Alkotmánybìráskodás nálunk és más nemzeteknél. Világosság, 1993. 11. Holló András: Az Alkotmánybíróság, alkotmánybíráskodás Magyarországon. Útmutató.Változó világ könyvtár 15. Budapest, 1998. Holló András: Az Alkotmánybìróság a közigazgatás alkotmányosságáért. Magyar Közigazgatás, 2005. 11. 641– 645. o. Holló András: Az Alkotmánybìróság tizenöt éve. Magyar Közigazgatás, 2004. 10. 577608. o. Holló András: Az alkotmányvédelem kialakulása Magyarországon. Az Alkotmányjogi Tanácstól az Alkotmánybìróságig. Budapest, 1997, Bìbor Kiadó. Holló András – Balogh Zsolt: Az értelmezett alkotmány. Budapest, 1999, Közlöny- és Lapkiadó. Jakab Dénes Barna: Az alkotmánybìróság helye a hatalommegosztás Alkotmánybìróság az európai modellek tükrében. Jogelméleti Szemle, 2003. 2.

rendszerében.

A

magyar

Kecskés László – Tilk Péter: A jogegységi határozatok alkotmánybìrósági kontrolljának tervezett törvényi szabályozásáról. Magyar Jog, 2004. 1. 11–20. o. Kilényi Géza: Az Alkotmánybìróság és a közigazgatási bìráskodás. Jogtudományi Közlöny, 1991. 5-6. Kilényi Géza (szerk.) – Balogh Zsolt (közrem.): Alkotmánybìráskodás. Budapest, 1993, Unió Kiadó. Kis János: Alkotmányos demokrácia. Budapest, 2000, Indok. Kocsis Miklós: Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatása az alkotmánybìrósági jogfejlesztés tükrében. In Studia iuvenum iurisperitorium. 3. kötet. Pécs, 2006, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, 145–156. o. Kukorelli István: Az Országos Választási Bizottság és az Alkotmánybìróság feladatai az országos népszavazási kezdeményezések hitelesìtési eljárásában. In Kiss Daisy – Varga István (szerk.): Magister artis boni et aequi. Studia in honorem Németh János. Budapest, 2003, Eötvös Loránd Tudományegyetem, Eötvös Kiadó, 589–606. o. Küpper, Herbert: Az alkotmánymódosìtás alkotmánybìrósági kontrollja Magyarországon és Németországban. Jogtudományi Közlöny, 2004. 9. 265–274. o. Lábady Tamás: A magyar Alkotmánybìróságról szóló törvény. Jogtudományi Közlöny, 1992. 6. Lizák Tibor: Bìrói észrevételek az Alkotmánybìróságról szóló törvénytervezet absztrakt alkotmányértelmezési eljárásának szabályozásáról. Magyar Jog, 2006. 8. 478 o. Molnár Olga Borbála: Az alkotmánybìráskodás elmélete cìmű akadémiai doktori értekezés nyilvános vitája. Jogtudományi Közlöny, 2003. 12. 432–35. o. A „nehéz eseteknél‖ abìró erkölcsi felfogása jut szerephez. Fundamentum, 1997. 1. Paczolay Péter: Alkotmánybìráskodás a csatlakozás után. In Majtényi László – Miklósi Zoltán (szerk.): Mi lesz az Alkotmánnyal? Budapest, 2004, Eötvös Károly Intézet, 169–176. o. Paczolay Péter: Az Európai Unió és az alkotmánybìróság. In „Jöjj el szabadság‖ Bihari Mihály egyetemi tanár 60. születésnapjára készült ünneplő kötet. Budapest, 2003, Rejtjel, 663–679. o. Péteri Attila: A választási joganyagok változásai. Az Alkotmánybìróság, az Országos Választási Bizottság és a Legfelsőbb Bìróság jogfejlesztő tevékenysége. In Szoboszlai György (szerk.): A közjogi választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet, 243–283. o. Pozsár–Szentmiklósy Zoltán: Az Alkotmánybìróság, mint az Országgyűlés munkájának független őre. In Soltész István (szerk.): Parlamenti ösztöndìjasok. Budapest, 2003, Országgyűlés Hivatala, 54–71. o.

436 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyar alkotmánybìróság és a közösségi jog elsőbbsége. Fundamentum, 2004. 3. 89–96. o. Sajó András: A „láthatatlan alkotmány‖ apró betűi: A magyar Alkotmánybìróság első ezerkétszáz napja. Állam– és Jogtudomány, 1993. 1-2. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris Kiadó. Sólyom László: Alkotmányértelmezés az új alkotmánybìróságok gyakorlatában. Fundamentum, 2002. 2. 18–28. o. Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság elnökének jogállása, feladat- és hatásköre. Jogtudományi Közlöny, 2006. 2. 54–68. o. Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság és az ombudsmanok viszonya a Magyar Köztársaságban. Jogtudományi Közlöny, 2004. 4. 168–78. o. Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság hatásköre és működése. Pécs, 2002, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Kódex. Tilk Péter: Az alkotmányjogi panasz, mint a bìróságok és az alkotmánybìróság eljárásának kapcsolódási pontja. Bìrák Lapja, 2002. 2. 59–66. o. Tilk Péter: Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatásában közreműködés – egy problematikus alkotmánybìrósági hatáskör. Jogtudományi Közlöny, 2003. 6. 255265. o. Tilk Péter: A resjudicata jellemzői az alkotmánybìrósági eljárásban, megjelenése a konkrét utólagos normakontroll tìpusaiban. In Nochta Tibor – Bölcskey János (szerk.) Emlékkönyv Lábady Tamás 60. születésnapjára tanìtványaitól. Budapest, Szent István Társulat, 2004, 437–454. o. Verebélyi Imre: A demokratikus jogállamiság két alapintézményének: az Alkotmánybì róságnak és az Állami Számvevőszéknek a másfél évtizedes sikeréből levonható főbb tanulságok. Magyar Közigazgatás, 2004. 10. 634–40. o. Vörös Imre: Dixi et salvavi. Különvélemények, párhuzamos indokolások. Budapest,Logod Bt.

1.17. 17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA „Erős jogvédő szemlélettel, de a törvényi felhatalmazás keretein belül kell dolgoznunk‖. Szabó Máté Dániel beszélget Péterfalvi Attila adatvédelmi biztossal. Fundamentum, 2004. 4. 37–43. o. Fürész Klára: Jogvédelem, jogvédő szervek alkotmányos szabályozása. In Az alkotmányozás jogi kérdései. A linzi Johannes Kepler és a budapesti ELTE alkotmányjogi szimpóziuma. Szerk. Takács Imre. Budapest, 1996, ELTE Eötvös Kiadó. Gönczöl Katalin – Kóthy Judit: Ombudsman. 1995–2001. Budapest, 2002, Helikon. Halmai Gábor: Hatalommegosztás vagy alapjogvédelmi monopólium. Alkotmánybìróság kontra ombudsmanok. Fundamentum, 2001. 2. 81–88. o. Holló András: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (Elvi alapvetések és szabályozási elvek egy törvényjavaslat elé.). Magyar Közigazgatás, 1990. 12. 10571068. o. Horváth Attila: Az ombudsman intézménye. Magyar Közigazgatás, 1991. 4. 302–322. o. Kosztolányi László: Az ügyészség és az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre. Magyar Jog, 1996. 8. 471–476. o. Krizsán Andrea: Diszkriminációtilalom a kisebbségi biztos gyakorlatában. Fundamentum, 2001. 2. 24–39. o.

437 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Majtényi László: Az állampolgárokjogai és a jogok biztosa. Társadalmi Szemle, 1991.6. 75–82. o. Majtényi László: Ombudsmann. Állampolgári jogok biztosa. Budapest, 1992, KJK. „Nem tudunk minden esetben alkotmányos jogra hivatkozni.‖ Gönczöl Katalinnal, az állampolgári jogok országgyűlési biztosával és Polt Péterrel, az országgyűlési biztos általános helyettesével Tóth Gábor Attila beszélget. Fundamentum, 1999. 1. 37–57. o. Az ombudsmanok hat éve. Sári János, Tilk Péter és Somody Bernadette ìrása. Fundamentum, 2001. 2. 67–78. o. „A polgári bìráskodás és az alkotmányos alapjogvédelmi szemlélet még nincs szinkronban‖. Somody Bernadette beszélget Lenkovics Barnabással. Fundamentum, 2004. 2. 43–50. o. Polt Péter: Az ombudsman „alapjog-értelmezése‖ és „normakontrollja‖. Jogtudományi Közlöny, 1997. 1. 19– 26. o. Sólyom László: Az ombudsman „alapjog-értelmezése‖ és „normakontrollja‖. In Majtényi László (szerk.): Az odaátra nyìló ajtó – The Door onto the Other Side. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája. Másodközlés: Fundamentum, 2001. 2. 14–23. o. Somody Bernadette: Hol húzódnak az ombudsman alapjog-értelmezésének határai? Jogtudományi Közlöny, 2004. 10. 317–328. o. Szente Zoltán: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hatéves tevékenységének értékelése. Fundamentum, 2001. 2. 5–13. o. Vágvölgyi Péter: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa. Magyar Közigazgatás, 2. 95–101. o. „A társadalom kezd elfordulni a jogállami forradalom eszményeitől.‖ Majtényi László, távozó adatvédelmi biztossal Tóth Gábor Attila beszélget. Fundamentum, 2001. 2. 53–64. o. Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság és az ombudsmanok viszonya a Magyar Köztársaságban. Jogtudományi Közlöny, 2004. 4. 168–78. o. Tìzéves a magyar ombudsmantörvény. Budapest, 2004, Országgyűlés Hivatala. Varga Zs. András: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre és az ügyészség. Magyar Jog, 1996. 7. 414–419. o. Varga Zs. András: Az országgyűlési biztosok eljárásának feltétele. Jogtudományi Közlöny, 1997. 6. 257–268. o. Varga Zs. András: Ombudsmanok Magyarországon. Az országgyűlés biztosai és az Alkotmány védelme. Budapest, 2004, Rejtjel Kiadó.

1.18. 18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER Balogh László: Az önkormányzatiság 15 éve. Magyar Közigazgatás, 2006. 3-4. 221222. o. Csalótzky György: Az EU Alkotmány-tervezete – az önkormányzatok szemszögéből. Comitatus. Önkormányzati Szemle, 2003. 7-8. 159–167. o. Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer. Budapest–Pécs, 1997, Dialóg–Campus. Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Budapest, 1976, Akadémiai Kiadó. Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Budapest, 2001, Osiris Kiadó. Fogarasi József (szerk.): A helyi önkormányzatok kézikönyve. Budapest, 1997, Unió Kiadó. Gyergyák Ferenc – Kiss László – Orova Mária: Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció módszertanába. Szerk. Kökényesi József. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet. 438 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

A helyi önkormányzatok és szerveik feladat- és hatásköri jegyzéke. A Belügyminisztérium hivatalos kiadványa, V. évf. 4. 1. 2001. október. Horváth M. Tamás – Péteri Gábor: Új változatosság. Budapest, 1993. Józsa Zoltán: Önkormányzati reformok az elmúlt évtizedben. Anglia, Hollandia, Németország, Svájc, Magyarország. Szeged, 2003, Officina Press Kft. Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged, 1991, Univerzum Kiadó. Kiss László: AzEU-hoz való csatlakozás hatása az önkormányzati jogalkotásra. Huszonegyedik Jogász Vándorgyűlés. Budapest, Magyar Jogász Egylet, 2004.20.215–260. o. Müller György: Az önkormányzati szakapparátus jogállása. Budapest, 1991, KJK. Nagy Endre: A centralisták és a municipalisták vitája. Magyar Közigazgatás, 1991. 11. Orova Márta: Az Európai Unió és az önkormányzatok. Az uniós csatlakozás a helyi önkormányzat szemszögéből. Budapest, 2003, Saldo Pénzügyi Tanácsadó és Inform. Rt. Pataki István: A kisebbségi önkormányzatok és a közigazgatási hivatalok. Magyar Közigazgatás, 2006. 2. 124– 127. o. Somogyi Eszter – Teller Nóra (szerk.): A helyi önkormányzatok kérdései Közép- és Dél- kelet-Európában. Budapest, 2003, Friedrich Ebert Alapìtvány. Soós Edit: Önkormányzatok működési mechanizmusa az EU-ban. In Csefkó Ferenc (szerk.): EU-integráció – önkormányzatok. I. Budapest, 2003, Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, 86–104. o. Sükösd Ferenc: A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. In Ádám Antal (szerk.): Közjogi intézmények. Pécs, 2004, 295-305. o. Szigeti Ernő (szerk.): Régió, közigazgatás, önkormányzat. Budapest, 2001, Magyar Közigazgatási Intézet. Verebélyi Imre: A helyi önkormányzat alapvonalai. Magyar Közigazgatás, 1991. 9. Verebélyi Imre: A tanácsi önkormányzat. Budapest, 1987, KJK. Verebélyi Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozása. Budapest, 1996, KJK-MTA ÁJI. Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata. Budapest, 1999, KJK. Szalay László: A magyar önkormányzatok szerepe a csatlakozási folyamatban, az EU intézményrendszerében. In Csefkó Ferenc (szerk.): EU-integráció – önkormányzatok. I. Budapest, 2003, Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, 183–204. o. Szegvári Péter: Az Európai Unióhoz való csatlakozás hatása a helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozására. Közpolitika, 2002. 12. 17–25. o. Szegvári Péter: Az Európai Unió és Magyarország regionális politikája. Európai Közigazgatási Szemle. A Magyar Jog melléklete, 2002. 1-2. 4–22. o. Szegvári Péter: Európai integráció – helyi önkormányzatok – alkotmányos szabályozás. Comitatus. Önkormányzati Szemle, 2002. 11-12. 5–17. o. Tisza Tibor: Az önkormányzatok jogállása és állami felügyelete az egyes nyugat-európai országokban. In Csefkó Ferenc (szerk.): EU-csatlakozás – önkormányzatok. I. Budapest, 2003, Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, 41–46. o. Váradi Mónika Mária: A kisebbségi önkormányzatok működésének jellemzői, tapasztalatai. In Szigeti Ernő (szerk.): Az önkormányzati közigazgatás az EU-csatlakozás tükrében. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet, 347–368. o.

439 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Zeller Judit: Egyes közjogi tisztségviselők, önkormányzati képviselők és közalapìtványi kuratóriumi tagok mentelmi jogának, illetve összeférhetetlenségének szabályozása. In Soltész István (szerk.): Képviselők jogállása. 2. rész. Budapest, 2004, Országgyűlés Hivatala, 129–175. o. Zongor Gábor: Tizenöt éve önkormányzók. 1990–2005. Comitatus. Önkormányzati Szemle, 2005. 11-12. 24– 37. o.

1.19. 19. A BÍRÓSÁG Balázs István: A közigazgatási aktusok bìrói felülvizsgálatának főbb rendszerei és a felülvizsgálat korlátai. In Tanulmányok a közigazgatási középszintről. Budapest, 1992, 73–82. o. Bán Tamás: A tisztességes bìrósági eljáráshoz való jog. Acta Humana. Emberi jogi közlemények, 1995. 18–19. 101–127. o. Bárd Károly: A pártatlan bìrósághoz való jog az Európai Emberi Jogi Egyezményben és a büntető igazságszolgáltatás rendszere. In Szabó András-emlékkönyv. Budapest, 1998, 34–41. o. Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói. Budapest, 1987, KJK. Bárd Károly: A bìróság előtti tisztességes eljáráshoz való jog (polgári jogi jogvitákban). (Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikke). Acta Humana. Emberi jogi közlemények, 1992. 6-7. 57–65. o. Blutman László: A bìrósági határozatok közzététele és az Alkotmány. Jura, 2001. 2. 80–96. o. Cserjés Sándor: A bìrói függetlenség. Bìrák Lapja, 1993. 1. 19–30. o. Darák Péter: A közigazgatás hallgatása elleni bìrói védelem. Magyar Közigazgatás, 7. 419–427. o. Diós Erzsébet: A bìrói függetlenség bìrói szemmel. In Gönczöl Katalin – Lévay Miklós (szerk.): A bűnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet-Európában. Miskolc, 2004, Bibor Kiadó, 450–455. o. Dóczi Márta: Jog – bìróságok – polgári eljárás Angliában. Bìrák Lapja, 1994.1. 83–88. o. Engelhardt, Hanns: A bìrósági szervezet Németországban. Közzéteszi a Hanns Seidel Alapìtvány – Államtudományi Kutatóközpont. Budapest, ny. n. (soksz.), 1993. (1). Fleck Zoltán: Alkotmányosság és a bìróságok. Előzetes megjegyzések. In Leltár. Budapest, 1992, 135–142. o. Fleck Zoltán: A bìrói függetlenség állapota. Fundamentum, 2002. 1. 28–38. o. Fürész Klára: Bìrói függetlenség. Budapest, 1989, KJK. Fürész Klára: Bìrói függetlenség az Alkotmánybìróság gyakorlatában. In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Pécs, 2001, Pécsi TE ÁJTK – MTA RKK Dunántúli Intézete. Fürész Klára: Az igazságszolgáltatás alkotmányos szabályozása. Társadalmi Szemle, 12. Fürész Klára: Összehasonlìtó alkotmányjog és a bìrói függetlenség. In Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Pécs, 2001, Pécsi TE ÁJTK – MTA RKK Dunántúli Intézete. Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987–1997. Rendszerváltozás a bíróságok igazgatásában. Budapest, KJK-Kerszöv, 2004. Grád András: A hazai igazságszolgáltatás felkészülése az európai uniós tagságra – avagy rövidesen kiderül: amit hallunk vészharang-e, vagy csak az utolsó kört jelző csengő. Európai Jog, 2003. 4. 37–42. o. Hack Péter: A bìráskodás politikai függetlenségének garanciái Magyarországon. Fundamentum, 2002. 1. 16–27. o. Hack Péter: Az igazságszolgáltatás függetlensége és hatékonysága. Belügyi Szemle, 3. 110–125. o. Hack Péter: Az új alkotmány és a büntető-igazságszolgáltatás. In Király Tibor-emlékkönyv. Budapest, 1995, 159–167. o.

440 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Halmai Gábor: Az alkotmány mint norma a bìrói jogalkalmazásban. Fundamentum, 3. 77–81. o. Halmai Gábor: A bìrói jogértelmezés elvett szabadsága. A kollégiumi állásfoglalások szerepe a személyiségi jogi ìtélkezésben. Fundamentum, 2002. 3-4. 135–143. o. Harmathy Attila: A bìró szerepéről. In Kiss Daisy – Varga István (szerk.): Magister artis boni et aequi. Studia in honorem Németh János. Budapest, 2003, Eötvös Loránd Tudományegyetem, Eötvös Kiadó, 355–371. o. Horváth György: A bìróságok belső igazgatása. Bìrák Lapja, 1993. 2. 41–55. o. Horváth János: „Fedetlen lélekkel‖ a bìrói hatalom néhány feltételéről. Magyar Jog, 5. 300–307. o. Kadlót Erzsébet: A bìrói függetlenség az Alkotmánybìróság határozatainak tükrében és az Alkotmánybìróság függetlensége. In Gönczöl Katalin – Lévay Miklós (szerk.): A bűnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet-Európában. Miskolc, 2004, Bibor Kiadó, 456–462. o. Kahler Frigyes: Az autonómia foka és szintjei a bìróságok belső szervezetrendszerében. In Uő. (szerk.): Jogállam és diktatúra. Budapest, 2005, Kairosz, 177–183. o. Kardos Gábor: A diszkrimináció tilalma az Emberi Jogok Európai Egyezményében és az Emberi Jogok Európai Bìróságának illetve Bizottságának gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny, 1992. 1. 29–33. o. Király Miklós: A diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában. Budapest, 1998, Akadémiai Kiadó. Király Tibor: A bìróság igazságmonopóliuma. Kriminológiai Közlemények, 1990. 33. 55–66. o. Kovárik Erzsébet: A közigazgatási határozatok bìrósági felülvizsgálata mint jogvédelmi eszköz. In Tanulmányok a jogvédelem és a rendvédelem köréből. Budapest, 1998, 91–110. o. Kőrös András: A polgári per „ésszerű időn belüli‖ elbìrálásának követelménye az Európai Emberi Jogi Bìróság gyakorlatában. Bìrósági Határozatok, 1992. 6. 476 o. Kulcsár Kálmán: A bìrósági szervezet fejlesztéséről. Magyar Jog, 1990. 1. 1–10. o. Laky Ferenc: A bìróságok belső igazgatása. Bìrák Lapja, 1996. 3–4. 60–65. o. Lengyel Endre: Néhány gondolat a közigazgatási bìróságok felállìtásának szükségességéről. Magyar Közigazgatás, 1996. 9. 542–546. o. Lichtenstein József: Vázlat a rendes bìrói szervezetről és bìráskodásról. 1949–1991. Bìrák Lapja, 1992. 1. 24– 31. o. Lomnici Zoltán: A csatlakozás várható hatásai a magyar bìrósági rendszerre. Európai Jog, 2000. 1. 30–32. o. Lomnici Zoltán: Mire alkalmas a bìró? Az alapjogi bìráskodás elméleti és gyakorlati kérdései. In Sajtószabadság és személyiségi jogok. Budapest, 1998, 35–42. o. Majtényi László: A nyilvánosság és a bìróságok. Kontroll, 2004. 1. 83–92. o. Nacsa Beáta: A bìró, aki független és utasìtható. Magyar Jog, 1992. 7. 423–426. o. Nánási László: A bìróság feladata a nyomozásban. Ügyészségi Értesìtő, 1990. 4. 25–31. o. Paczolay Péter: Könyörtelen bìrói hatalom? A bìrói alkotmányértelmezés politikai szerepe. Jogállam, 1993. 2. 21–40. o. Petrétei József: Jogszolgáltatás versus igazságszolgáltatás. In Jog — értékek — erkölcs. Budapest, 2006, Emberi Jogok Magyar Központja Közalapìtvány. Pokol Béla: A bìrói döntési folyamat elemzése. Jogelméleti Szemle, 2002. 4.

441 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Pokol Béla: A bìrói hatalom. Budapest, 2003, Századvég. Pokol Béla: A bìrói precedensjog. Magyar Jog, 2000. 4. 201–209. o. Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bìrósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny, 2002. 9. 373– 377. o. Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Budapest, 1972, Akadémiai Kiadó. Sándor Zsuzsa: Igazságszolgáltatás és nyilvánosság. Kontroll, 2004. 1. 93–96. o. Solt Pál: A bìrói etika problémái. In Erkölcsi kihìvások. Budapest, 1994, 15–22. o. Solt Pál: Az igazságszolgáltatás etikája és a bírói függetlenség. Jogi beszélgetések. Budapest, 1996, 60–65. o. Soltész Judit: A bìrói szerep. Bìrák, 2000. 1-2. 36–43. o. Stipta István: A magyar bìrósági rendszer története. Egyetemi tankönyv. Debrecen, Multiplex Media – Debrecen University Press, 1997. Szabó Győző: Az alkotmányozás és az igazságszolgáltatás. Társadalmi Szemle, 1996. 5. 22–35. o. Szabó Győző: A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bìróságának szerepe a bìróságok jogalkalmazása egységének biztosìtásában. A Bìrósági Határozatok Melléklete, 2001. 3. 3–7. o. Szabó Miklós – Árva Zsuzsanna: A bìróságok igazgatásának kontinentális modelljei. Bìrák Lapja, 2006. 1. 113– 131. o. Szabó Pál: A bìró és a politikai tevékenység tilalma. Bìrák Lapja, 2002. 1. 56–67. o. Szabó Péter: A bìró és a politikai tevékenység tilalma. Gondolatok egy témához. Bìrák Lapja, 2004. 3. 92–104. o. Szalai Éva: A közigazgatási bìró és az urbanizáció Magyarországon. In A közigazgatási bìráskodás Magyarországon. Budapest, 1997, 69–79. o. Szegediné Sebestyén Katalin: Mit ér az ember, ha bìró? Magyar Jog, 1990. 12. 10171020. o. Szentgyörgyi Rezső: A törvényesség és a független bìró. Magyar Jog, 1992. 3.167–168. o. Szoboszlai Judit: A bìrói hatalom átláthatósága. Az eljárás nyilvánosságáról, az ìtéletek megismerhetőségéről, valamint az igazságügyi tájékoztatásról. Belügyi Szemle, 2003.12. 93–109. o. Takács Albert: Az alkotmányosság és a törvényesség védelme bìróságok útján. Jogtudományi Közlöny, 1989. 9. 443–455. o. Trócsányi László, ifj.: Milyen közigazgatási bìráskodást? Budapest, 1992, KJK. Tóth Kinga: Visszapillantás a magyar Közigazgatási Bìróság történetére. Magyar Közigazgatás, 1991. 6. 519– 525. o. Vavró István: A bìrósági eljárás időtartama, szervezeti és eljárási kérdései. Budapest, 2002, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Vincze Attila: A bìró szerepe az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtésében – néhány frissebb fejlemény. ELTEActa, 41. köt. 2005. 165-181. o. Visegrády Antal: A bírói gyakorlat jogfejlesztő szerepe. Budapest, 1988, KJK. Visegrády Antal: Gondolatok a bìrói jogalkalmazás hatékonyságáról. Jogtudományi Közlöny, 1990. 7-8. 276– 282. o.

442 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Wirth Béla: A bíróságok szervezete. A bírák jogállása és az igazságügyi alkalmazotti jogviszony. Budapest, 2002, Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala. Zoltán Ödön: A bìróságok autonómiája. Magyar Jog, 1990. 3. 193–214. o. Zoltán Ödön: A bìróságok jogalkalmazó tevékenységéről. Magyar Jog, 1990. 5. 399416. o. Zsigáné Halmos Katalin: A bìrói etika az igazságszolgáltatás tükrében. Bìrósági Határozatok, 1992. 11. 872– 875. o. Zsigáné Halmos Katalin: Tűnődések a bìrói tekintélyről. Bìrák Lapja, 1991. 1. 14–15. o.

1.20. 20. AZ ÜGYÉSZSÉG Beck Károly: Az ügyészi közreműködés a bìróságon kìvüli jogalkalmazásban. Magyar Jog, 1991. 1. 27–32. o. Bócz Endre: Legalitás, opportunitás és az ügyész diszkrecionális jogköre. Rendészeti Szemle, 1994. 1. 12–18. o. Bócz Endre: „Milyen legyen a XXI. század európai ügyészsége?‖ Páneurópai konferencia az ügyészségről (Strasbourg, 2000. május 22–24.). Magyar Jog, 2000. 10. 577–584. o. Bócz Endre: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről. Ügyészségi Értesìtő, 1994. 3-4. 1–3. o. Cséka Ervin: Gondolatok az ügyészségről (büntetőügyekben). In Földvári-emlékkönyv. Pécs, 1996, 36–44. o. Csiha Judit: Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről. Ügyészek Lapja, 1995. 1. 2– 10. o. Édes Veronika: Az ügyészség és az igazságszolgáltatási reform. Ügyészek Lapja, 1998. 14. o. Fürész Klára: A vád képviselője vagy a törvényesség őre? (Az ügyész). Társadalmi Szemle, 1991. 4. 66–70. o. Gatter László: Meddig terjedhet az ügyészség törvényességi felügyelete? Magyar Jog, 4. 225–226. o. Gáspárdy László: Az ügyész a polgári eljárásban. Ügyészségi Értesìtő, 1994. 3-4. 8–10. o. Györgyi Kálmán: Az ügyészség átalakulása. Ügyészek Lapja, 1994. 6. 5–12. o. Hack Péter: Az igazságszolgáltatás függetlensége és hatékonysága. Belügyi Szemle, 3. 110–125. o. Hack Péter: Az ügyészség függetlensége. Ügyészek Lapja, 1997. 1. 3–6. o. Hlavathy Attila: A magyar alkotmány és a nemzetközi standardok, különös tekintettel az ügyészek szerepére. Ügyészségi Értesìtő, 1990. 2. 17–23. o. Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusa és feladatköre. Ügyészségi Értesìtő, 1995.1–2. Holló András: A közigazgatás ügyészi felügyeletének államjogi alapkérdései. Budapest, 1989, Akadémiai Kiadó. Kertész Imre: A Magyar Királyi Igazságügyminisztérium és az ügyészségek. Magyar Jog, 1993. 10. 594–602. o. Kertész Imre: Ügyészbìráskodás? Magyar Jog, 1996. 1. 1–8. o. Kertész Imre: Az ügyész utasìthatósága. Magyar Jog, 1992. 3. 137–144. o. Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyéről és szerepéről. In Kriminológiai tanulmányok. 30. köt. Budapest, 1993, 93–111. o. Kiss Anna: Az ügyészség alkotmányjogi helyzete. Budapest, 2002, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete. Kiss Eliza: A Német Szövetségi Köztársaság államügyészségei és a magyar ügyészségek összehasonlìtása. Ügyészek Lapja, 2002. 4. 49–61. o.

443 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Lőrinczy György: Egy jogállami megoldás: a parlament alá rendelt ügyészség. Ügyészek Lapja, 1998. 3. 31–64. o. Lőrinczy György: Miért indokolt a magyar ügyészség parlament alá rendeltsége? Ügyészek Lapja, 1999. 6. 15– 27. o. Lőrinczy György: Az ügyész büntetőeljárási funkcióiról és annak alkotmányjogi következményeiről. Rendészeti Szemle, 1991. 6. 26–33. o. Nánási László: A magyar királyi ügyészség megszervezése, és működésének kezdetei. 1871–1872. In Az ügyészség története. Budapest, 1996, 119–164. o. Nánási László: A magyar királyi ügyészség változásai az 1890–es években. Ügyészségi Értesìtő, 1994. 3–4. 39– 52. o. Nyiri Sándor: A rendőrség és az ügyészség viszony. Rendészeti Szemle, 1992. 6. 11–21. o. Nyiri Sándor: Az ügyész és a nyomozó hatóságok viszonyának egyes elvi kérdései. Ügyészségi Értesìtő, 1990. 3. 3–11. o. Nyiri Sándor: Az ügyészség a jogállamban. Belügyi Szemle, 1990. 7. 3–9. o. Nyiri Sándor: Az ügyész szerepe a bűnüldözésben. Rendészeti Szemle, 1991.12.3–8. o. Nyiri Sándor: Az ügyészségről. Budapest, 2004, Belügyminisztérium. Panyi Béla: A közigazgatási jogi és a magánjogi ügyészi tevékenység jelene és jövője. Ügyészek Lapja, 1997. 5. 32–43. o. Panyi Béla: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az utasìthatósága. Ügyészek Lapja, 4. 22–27. o. Pap János: A katonai ügyészi szervezet helye és szerepe az egységes ügyészi szervezetben. Ügyészségi Értesìtő, 1995. 1-2. 1–6. Petrétei József: Az ügyészség alkotmányjogi helyzetéről a Magyar Köztársaságban. Magyar Jog, 1997. 3. 164– 170. o. Pintérné Hunyadi Orsolya: Az ügyészi törvényességi felügyelet a köztudatban. Ügyészek Lapja, 2006. 1. 5–13. o. Polt Péter: Kihìvások és válaszok. Az ügyészség a harmadik évezredben. In 15. jogász vándorgyűlés. Budapest, 2001, 5–16. o. Polt Péter: Magyar ügyészség az Európai Unióban. A működési reform. Budapest, 2003. Pusztai László: Korszerű ügyészség az ezredfordulón. Ügyészek Lapja, 1995. 4. 4–21. o. Sátori János: Az ügyészi törvényességi felügyelet a közigazgatásban. In A közigazgatás ellenőrzése. Budapest, 1996, 41–46. o. Sátori János: A közigazgatási jogalkalmazás törvényességének kérdései, különös tekintettel az ügyészi eszközök alkalmazására. Ügyészek Lapja, 1995. 5. 23–35. o. Szajlai József: Az ügyész jogköre a nyomozás felügyelet során. Ügyészek Lapja, 1994.2. 26–29. o. Szamel Lajos: Az igazságszolgáltatás és az ügyészség. Rendszeres alkotmánytan. Pécs, 499–534. o. Szendrei Géza: A magyar ügyészség évszázadai. Budapest, 2005, Rejtjel. Szendrei Géza: Az ügyészi múlt és annak jogforrásai. Ügyészek Lapja, 1994. 4.53–57. o. Szőrös Lìvia Ágnes: Az önkormányzati hatósági ügyek ügyészi törvényességi felügyelete. Iustum Aequum Salutare, 2006. 1-2. 271–288. o. Tamás János: Gondolatok az ügyészség múltjáról, jelenéről és jövőjéről. Ügyészségi Értesìtő, 1991. 2. 20–22. o. Tilk Péter: Az államigazgatás feletti ügyészi felügyelet a Magyar Köztársaságban. Magyar Közigazgatás, 2001. 6. 363–372. o.

444 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett. Ügyészek Lapja, 1999. 6. 5–14. o. Varga Zs. András: Ombudsman és ügyészség. Magyar Jog, 1997. 3. 171–173. o. Veress László: Az ügyész szerepe a polgári peres eljárásban. Magyar Jog, 1998. 1. 31–40. o. Vókó György: Az ügyészi etikáról – az etika szerepéről. Ügyészek Lapja, 2000. 4. 5–22. o.

2. 1949. ÉVI XX. TÖRVÉNY A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósìtó jogállamba való békés politikai átmenet elősegìtése érdekében az Országgyűlés – hazánk új Alkotmányának elfogadásáig – Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapìtja meg:

2.1. I. fejezet Általános rendelkezések 1 . § Magyarország: köztársaság. 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni. 2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapìtó szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesìtéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősìtéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek. (2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakìtásában és kinyilvánìtásában. (3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányìthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be. 4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit. 5. § A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzìtett határait. 6. § (1) A Magyar Köztársaság elutasìtja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét, és tartózkodik a más államok függetlensége vagy területi épsége ellen irányuló erőszak alkalmazásától, illetőleg az erőszakkal való fenyegetéstől. (2) A Magyar Köztársaság együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. (3) A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kìvül élő magyarok sorsáért, és előmozdìtja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását.

445 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(4) A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. 7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosìtja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegenìthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. (3) hk. (4) Rendkìvüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása – az 54–56. §– ban, az 57. § (2)-(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66–69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapìtott alapvető jogok kivételével – felfüggeszthető vagy korlátozható. 9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. 10. § (1) A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon. (2) Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg. 11. § Az állam tulajdonában álló vállalatok és gazdálkodó szervezetek a törvényben meghatározott módon és felelősséggel önállóan gazdálkodnak. 12. § (1) Az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek önállóságát. (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosìtja a tulajdonhoz való jogot. (2) Tulajdont kisajátìtani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanìtás mellett lehet. 14. § Az Alkotmány biztosìtja az öröklés jogát. 15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét. 16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordìt az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit. 17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. 18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesìti mindenki jogát az egészséges környezethez.

2.2. II. fejezet Az Országgyűlés 19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosìtja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. (3) E jogkörében az Országgyűlés 446 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát; b) törvényeket alkot; c) meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét; d) megállapìtja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; e) dönt a Kormány programjáról; f) megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket; g) dönt a hadiállapot kinyilvánìtásáról és a békekötés kérdéséről; h) hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkìvüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre; i) az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén (a továbbiakban együtt: szükséghelyzet) szükségállapotot hirdet ki; j) az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével dönt a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi, vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, a Magyar Honvédség békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint a Magyar Honvédség külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozásáról; k) megválasztja a Köztársaság elnökét, a miniszterelnököt, az Alkotmánybìróság tagjait, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Legfelsőbb Bìróság elnökét és a legfőbb ügyészt; l) a Kormánynak – az Alkotmánybìróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes; dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánìtásról és a fővárosi kerületek kialakìtásáról; m) közkegyelmet gyakorol; n) külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében meghatározott időre kihirdeti (meghosszabbìtja) a megelőző védelmi helyzetet, és felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére. (4) A (3) bekezdés g), h) és i) pontjában meghatározott döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (5) hk. (6) A (3) bekezdés j) és n) pontja szerinti döntéshez a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. 19/A. § (1) Ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatva van, a köztársasági elnök jogosult a hadiállapot kinyilvánìtására, a rendkìvüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére. (2) Az Országgyűlés e döntések meghozatalában akkor van akadályoztatva, ha nem ülésezik, és összehìvása az idő rövidsége, továbbá a hadiállapotot, a rendkìvüli állapotot vagy a szükségállapotot kiváltó események miatt elhárìthatatlan akadályba ütközik. (3) Az akadályoztatás tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánìtásának, a rendkìvüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybìróság elnöke és a miniszterelnök együttesen állapìtja meg.

447 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(4) Az Országgyűlés a hadiállapot, a rendkìvüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének az indokoltságát az akadályoztatásának megszűnése utáni első ülésén felülvizsgálja, és dönt az alkalmazott intézkedések jogszerűségéről. E döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. 19/B. § (1) Rendkìvüli állapot idején a Honvédelmi Tanács dönt a) a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint külföldi állomásozásáról, b) a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról, c) a külön törvényben meghatározott rendkìvüli intézkedések bevezetéséről. (2) A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyűlés elnöke, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek és tanácskozási joggal a Honvéd Vezérkar főnöke. (3) A Honvédelmi Tanács gyakorolja: a) az Országgyűlés által rá átruházott jogokat, b) a köztársasági elnök jogait, c) a Kormány jogait. (4) A Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az Alkotmány alkalmazását azonban nem függesztheti fel. (5) A Honvédelmi Tanács rendelete a rendkìvüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbìtja. (6) Az Alkotmánybìróság működése rendkìvüli állapot idején sem korlátozható. 19/C. § (1) A szükségállapot kihirdetésekor az Országgyűlés akadályoztatása esetén a köztársasági elnök dönt a Magyar Honvédség 40/B. § (2) bekezdése szerinti felhasználásáról. (2) A szükségállapot idején a külön törvényben megállapìtott rendkìvüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági elnök vezeti be. (3) A köztársasági elnök a bevezetett rendkìvüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A szükségállapot idején az Országgyűlés – akadályoztatása estén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága – folyamatosan ülésezik. Az Országgyűlés, illetőleg az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága a köztársasági elnök által bevezetett rendkìvüli intézkedések alkalmazását felfüggesztheti. (4) A rendeleti úton bevezetett rendkìvüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve ha hatályukat az Országgyűlés – akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága – meghosszabbìtja. (5) A szükségállapotra egyébként a rendkìvüli állapotra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. 19/D. § A rendkìvüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 19/E. § (1) Külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárìtására, illetőleg az ország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint – a támadással arányos és erre felkészìtett erőkkel – a szükségállapot vagy a rendkìvüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal intézkedni köteles.

448 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(2) A Kormány az (1) bekezdés alapján megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést, a köztársasági elnököt a további intézkedések megtétele érdekében. (3) A Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 20. § (1) Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. (2) Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik. (3) Az országgyűlési képviselőt – az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben szabályozottak szerint – mentelmi jog illeti meg. (4) Az országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosìtó tiszteletdìj, továbbá meghatározott kedvezmények és költségeinek fedezésére költségtérìtés illetik meg. A tiszteletdìj és a költségtérìtés összegéről, valamint a kedvezmények köréről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (5) A képviselő nem lehet köztársasági elnök, az Alkotmánybìróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke és számvevője, bìró, ügyész, közigazgatási szerv alkalmazottja – a Kormány tagja és az államtitkár kivételével –, továbbá a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja. Törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapìthatja. (6) Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 20/A. § (1) Az országgyűlési képviselő megbìzatása megszűnik: a) az Országgyűlés működésének befejezésével, b) a képviselő halálával, c) az összeférhetetlenség kimondásával, d) lemondással, e) a választójog elvesztésével. (2) Az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz. (3) A képviselő az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbìzatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szükséges. 21. § (1) Az Országgyűlés elnököt, alelnököket és jegyzőket választ tagjai sorából. (2) Az Országgyűlés állandó bizottságokat alakìt tagjaiból, és bármely kérdés megvizsgálására bizottságot küldhet ki. (3) Az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni. 22. § (1) Az Országgyűlés évenként két rendes ülésszakot tart: minden év február elsejétől június tizenötödikéig, illetve szeptember elsejétől december tizenötödikéig. (2) Az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök hìvja össze; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehìvásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik.

449 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(3) A köztársasági elnök, a Kormány, vagy a képviselők egyötödének ìrásbeli kérelmére az Országgyűlést rendkìvüli ülésszakra vagy rendkìvüli ülésre össze kell hìvni. A kérelemben az összehìvás indokát, továbbá a javasolt időpontot és napirendet meg kell jelölni. (4) A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal – legfeljebb harminc napra – elnapolhatja. (5) Az elnapolás tartama alatt az Országgyűlés elnöke a képviselők egyötödének ìrásbeli kérelmére – a kérelem kézhezvételétől számìtott nyolc napnál nem távolabbi időpontra – köteles az Országgyűlést összehìvni. 23. § Az Országgyűlés ülései nyilvánosak. A köztársasági elnök, a Kormány, továbbá bármely képviselő kérelmére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának a szavazatával zárt ülés tartását is elhatározhatja. 24. § (1) Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van. (2) Az Országgyűlés a határozatait a jelenlévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza. (3) Az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (4) Az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapìtja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét. (5) Az új alkotmány előkészìtésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges. 25. § (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. (3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláìrja, majd megküldi a köztársasági elnöknek. 26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számìtott tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláìrja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláìrás előtt az (1) bekezdésben emlìtett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek. (3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláìrni és öt napon belül kihirdetni. (4) A köztársasági elnök a törvényt aláìrás előtt az (1) bekezdésben emlìtett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybìróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. (5) Ha az Alkotmánybìróság – soron kìvüli eljárásban – az alkotmányellenességet megállapìtja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláìrni és öt napon belül kihirdetni. (6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor ìrja alá, ha azt a népszavazás megerősìtette. 27. § Az Országgyűlés tagjai az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosaihoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz, a Kormány bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. 28. § (1) Az Országgyűlés megbìzatása az alakuló ülésével kezdődik. (2) Az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbìzatásának lejárta előtt is. 450 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(3) A köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha a) az Országgyűlés – ugyanazon Országgyűlés megbìzatásának idején – tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, vagy b) a Kormány megbìzatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számìtott negyven napon belül nem választja meg. (4) hk. (5) Az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek véleményét. (6) Az Országgyűlés feloszlásától vagy feloszlatásától számìtott három hónapon belül új Országgyűlést kell választani. (7) Az Országgyűlés működése az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. 28/A. § (1) Rendkìvüli állapot vagy szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki a feloszlását és nem oszlatható fel. (2) Ha az Országgyűlés megbìzatása rendkìvüli állapot vagy szükségállapot idején jár le, a megbìzatás a rendkìvüli állapot, illetőleg a szükségállapot megszűnéséig meghosszabbodik. (3) A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a köztársasági elnök hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet esetén ismét összehìvhatja. Megbìzatásának meghosszabbìtásáról az Országgyűlés maga határoz. 28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. (2) Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánìtás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. (5) Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről, d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakìtási (-átalakìtási, -megszüntetési) kérdésekről, e) az Országgyűlés feloszlásáról, f) a Kormány programjáról, g) hadiállapot kinyilvánìtásáról, rendkìvüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,

451 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

h) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról, j) a közkegyelem gyakorlásáról. (6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. 28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni. 28/E. § Országos népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig, országos népi kezdeményezés esetén két hónapig lehet aláìrást gyűjteni.

2.3. III. fejezet A köztársasági elnök 29. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. (2) A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. 29/A. § (1) A köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja. (2) Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár, aki a választás napjáig a harmincötödik életévét betöltötte. (3) A köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. 29/B. § (1) A köztársasági elnök választásátjelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának ìrásbeli ajánlása szükséges. A jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése előtt kell benyújtani. Az Országgyűlés minden tagja csak egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen. (2) Az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. A szükséghez képest többszöri szavazásnak van helye. Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki a képviselők kétharmadának szavazatát elnyeri. (3) Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, az (1) bekezdésnek megfelelő új ajánlás alapján újból szavazást kell tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkìvánt többséget, harmadszori szavazást kell tartani. Ez alkalommal csak arra a két jelöltre lehet szavazni, akik a második szavazás alkalmával a legtöbb szavazatot kapták. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a szavazatok többségét elnyerte. (5) A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni. 29/C. § (1) A köztársasági elnököt a korábbi elnök megbìzatásának lejárta előtt legalább 30 nappal, ha pedig a megbìzatás idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számìtott 30 napon belül kell megválasztani. (2) Az elnökválasztást az Országgyűlés elnöke tűzi ki. 29/D. § A megválasztott köztársasági elnök a korábbi elnök megbìzatásának lejártakor, illetőleg a megbìzás idő előtti megszűnése esetén a kiìrt választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalába; hivatalba lépését megelőzően az Országgyűlés előtt esküt tesz. 29/E. § (1) A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbìzatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az

452 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

Országgyűlés elnöke gyakorolja, azzal a korlátozással, hogy törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybìróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezés jogával csak a jogerősen elìtéltek javára élhet. (2) A köztársasági elnök helyettesìtése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el. 30. § (1) A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbìzatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért – a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve – dìjazást nem fogadhat el. (2) A köztársasági elnök tiszteletdìjáról, kedvezményeiről és az őt megillető költségtérìtés összegéről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 30/A. § (1) A köztársasági elnök a) képviseli a magyar államot, b) a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt, ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges, c) megbìzza és fogadja a nagyköveteket és a követeket, d) kitűzi az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választását, valamint az európai parlamenti választás, továbbá az országos népszavazás időpontját, e) részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein, f) javaslatot tehet az Országgyűlésnek intézkedés megtételére, g) népszavazást kezdeményezhet, h) hk. i) külön törvényben meghatározott személy vagy szervek javaslatára kinevezi és felmenti a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit és az egyetemi tanárokat; megbìzza és felmenti az egyetemek rektorait; kinevezi és előlépteti a tábornokokat; megerősìti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét, j) adományozza a törvényben meghatározott cìmeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket, k) gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát, l) dönt az állampolgársági ügyekben, m) dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. (2)A köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez – az a), d), e), f) és g) pontban foglaltak kivételével – a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges. 31. § (1) Az elnöki megbìzatás megszűnik: a) a megbìzatás idejének lejártával, b) az elnök halálával, c) a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapottal, d) az összeférhetetlenség kimondásával, e) lemondással, f) az elnöki tisztségtől való megfosztással.

453 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(2) Ha a köztársasági elnökkel szemben a tisztsége gyakorlása során összeférhetetlenségi ok [30. § (1) bekezdés] merül fel, bármely képviselő indìtványára az Országgyűlés határoz az összeférhetetlenség kimondásáról. A határozat meghozatalához a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. (3) A köztársasági elnök az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbìzatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata szükséges. Az Országgyűlés tizenöt napon belül kérheti a köztársasági elnököt, hogy elhatározását újból fontolja meg. Ha a köztársasági elnök elhatározását fenntartja, az Országgyűlés a lemondás tudomásulvételét nem tagadhatja meg. (4) A köztársasági elnök a tisztségétől megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt szándékosan megsérti. 31/A. § (1) A köztársasági elnök személye sérthetetlen; büntetőjogi védelmét külön törvény biztosìtja. (2) A tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő köztársasági elnökkel szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indìtványozhatja a felelősségre vonást. (3) A felelősségre vonási eljárás megindìtásához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. (4) Az Országgyűlés határozatának meghozatalától kezdődően a felelősségre vonási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja. (5) A cselekmény elbìrálása az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik. (6) Ha az Alkotmánybìróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapìtja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. (7)-(8) hk. 32. § (1) Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybìróság eljárásában a büntető eljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. A vádat az Országgyűlés által a saját tagjai közül választott vádbiztos képviseli. (2) A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbìzatásának megszűnése után lehet indìtani. (3) Ha az Alkotmánybìróság a köztársasági elnök bűnösségét szándékos bűncselekmény elkövetésében megállapìtja, az elnököt a tisztségétől megfoszthatja, s egyidejűleg a Büntető Törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja.

2.4. IV. fejezet Az Alkotmánybíróság 32/A. § (1) Az Alkotmánybìróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. (2) Az Alkotmánybìróság alkotmányellenesség megállapìtása esetén megsemmisìti a törvényeket és más jogszabályokat. (3) Az Alkotmánybìróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. (4) Az Alkotmánybìróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybìróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselő csoportjainak egy-egy tagjából álló jelölőbizottság tesz javaslatot. Az Alkotmánybìróság tagjainak megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (5) Az Alkotmánybìróság tagjai nem lehetnek tagjai a pártnak, és az Alkotmánybìróság hatásköréből adódó feladatokon kìvül politikai tevékenységet nem folytathatnak. (6) Az Alkotmánybìróság szervezetéről és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 454 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

2.5. V. fejezet Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 32/B. § (1) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. (2) A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. (3) Az országgyűlési biztos eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. (4) Az állampolgári jogok, illetőleg a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosait a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja. Az Országgyűlés egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost is választhat. (5) hk. (6) Az országgyűlési biztos tevékenységének tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. (7) Az országgyűlési biztosokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

2.6. VI. fejezet Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank 32/C. § (1) Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készìtett zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapìtó tevékenységét; ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat. (2) Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni. Az Állami Számvevőszék elnöke a zárszámadás ellenőrzéséről készült jelentést a zárszámadással együtt terjeszti az Országgyűlés elé. (3) Az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) Az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 32/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. (2) A Magyar Nemzeti Bank elnökét a köztársasági elnök hat évre nevezi ki. (3) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a bank tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. (4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.

2.7. VII. fejezet A Kormány 33. § (1) A Kormány

455 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

a) miniszterelnökből és b) miniszterekből áll. (2) A miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesìti. (3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. (4) A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. (5) A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. 33/A. § A Kormány megbìzatása megszűnik: a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, b) a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával, c) a miniszterelnök halálával, d) a miniszterelnök választójogának elvesztésével, e) a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapìtásával, illetőleg f) ha a 39/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ. 33/B. § A miniszter megbìzatása megszűnik: a) a Kormány megbìzatásának megszűnésével, b) lemondásával, c) felmentésével, d) halálával, e) választójogának elvesztésével, f) összeférhetetlenségének megállapìtásával. 34. § (1) A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza. (2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosìthatja. 35. § (1) A Kormány védi az alkotmányos rendet, a) védi és biztosìtja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait; b) biztosìtja a törvények végrehajtását; c) irányìtja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket; d) biztosìtja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését; e) biztosìtja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról;

456 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

f) meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, és biztosìtja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket; g) meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről; h) irányìtja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését; i) az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárìtása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket; j) közreműködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt; k) képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben; l) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal; m) a megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követően a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezethet be; az ìgy bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb 60 napig tart, azokról a Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja. (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök ìrja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (3) Veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A veszélyhelyzetben és a megelőző védelmi helyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) A Kormány – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisìt, illetőleg megváltoztat, amely törvénybe ütközik. 35/A. § (1) Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik. (b) A Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. 36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel. 37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendele- teinek és határozatainak végrehajtásáról. (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányìtják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat. (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni. 38. § hk. 39. § (1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni.

457 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(2) A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállását, dìjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény szabályozza. (3) A Kormány tagjai részt vehetnek és felszólalhatnak az Országgyűlés ülésein. 39/A. § (1) A képviselők legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben ìrásban – a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével – bizalmatlansági indìtványt nyújthat be. A miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indìtványt a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indìtványnak kell tekinteni. Ha az indìtvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. (2) Az indìtvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számìtott három nap után, legkésőbb a beterjesztéstől számìtott nyolc napon belül kell megtartani. (3) A Kormány – a miniszterelnök útján – bizalmi szavazást javasolhat a (2) bekezdésben előìrt határidők szerint. (4) A Kormány – a miniszterelnök útján – azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. (5) Ha az Országgyűlés a (3)-(4) bekezdésben foglalt esetekben nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a Kormány köteles lemondani. 39/B. § Ha a Kormány megbìzatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad, és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. 39/C. § (1) Ha a miniszterelnök megbìzatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan esetben alkothat. (2) Ha a miniszterelnök megbìzatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg ösz- szeférhetetlenségének megállapìtása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasz tásáig az a miniszter gyakorolja – az (1) bekezdésben ìrt korlátozásokkal – a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesìtésére kijelölt; ha pedig több miniszter lett kijelölve, az első helyen kijelölt miniszter. 40. § (1) A Kormány meghatározott feladatkörök ellátására kormánybizottságokat alakìthat. (2) hk. (3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesìteni.

2.8. VIII. fejezet A Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek 40/A. § (1) A Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésből eredő kollektìv védelmi feladatok ellátása. (2) A Rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. (3) A Határőrség alapvető feladata az államhatár őrzése, rendjének fenntartása. (4) A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó részletes szabályokról szóló, továbbá a Rendőrségről, a Határőrségről, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvények elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 40/B. § (1) hk.

458 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(2) A Magyar Honvédséget az alkotmányos rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén, az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett szükségállapot idején lehet felhasználni, akkor, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő. (3) A Magyar Honvédség irányìtására – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – az Alkotmányban meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. (4) A Magyar Honvédség, a Határőrség, a Rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak. (5) A Magyar Honvédség nem hivatásos katonai állományú tagjának és a Határőrség nem hivatásos rendvédelmi állományú tagjának pártban való tevékenységére a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátokat állapìthat meg. 40/C. § (1) A Kormány engedélyezi a Magyar Honvédség, illetve külföldi fegyveres erők 19. § (3) bekezdés j) pontja szerinti, az Európai Unió vagy az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazását, valamint más csapatmozgásait. (2) A Kormány az (1) bekezdés alapján hozott döntéséről haladéktalanul beszámol az Országgyűlésnek a köztársasági elnök egyidejű tájékoztatása mellett.

2.9. IX. fejezet A helyi önkormányzatok 41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. (2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakìthatók. 42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. 43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bìrósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybìrósághoz fordulhat. 44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. (2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a választását – az időközi választás kivételével – az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani. (3) A képviselő-testület megbìzatása az önkormányzati általános választás napjáig tart. A jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbìzatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester megbìzatása az új polgármester megválasztásáig tart. (4) A képviselő-testület a megbìzatásának lejárta előtt – a helyi önkormányzatokról szóló törvényben meghatározott feltételek szerint – kimondhatja a feloszlását. A feloszlás és a feloszlatás [19. § (3) bek. l) pont] a polgármester megbìzatását is megszünteti. 44/A . § (1) A helyi képviselő-testület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, 459 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül, d) törvény keretei között megállapìtja a helyi adók fajtáit és mértékét, e) törvény keretei között önállóan alakìtja ki a szervezetét és működési rendjét, f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő cìmeket alapìthat, g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez, h) szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. 44/ B . § (1) A helyi képviselő-testület elnöke a polgármester. A képviselő-testület bizottságot választhat, és hivatalt hoz létre. (2) A polgármester az önkormányzati feladatain kìvül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is elláthat. (3) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapìthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. 44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.

2.10. X. fejezet A bírói szervezet 45. § (1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bìrósága, az ìtélőtáblák, a Fővárosi Bìróság és a megyei bìróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bìróságok gyakorolják. (2) A törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bìróságok létesìtését is elrendelheti. 46. § (1) A bìróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ìtélkezik. (2) A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bìrák is részt vesznek az ìtélkezésben. (3) Egyesbìróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bìró járhat el. 47. § (1) A Legfelsőbb Bìróság a Magyar Köztársaság legfőbb bìrósági szerve. (2) A Legfelsőbb Bìróság biztosìtja a bìróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bìróságokra kötelezőek. 48. § (1) A Legfelsőbb Bìróság elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bìróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Legfelsőbb Bìróság elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (2) A hivatásos bìrákat törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök nevezi ki. (3) A bìrákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdìtani. 49. § hk. 50. § (1) A Magyar Köztársaság bìróságai védik és biztosìtják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.

460 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(2) A bìróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. (3) A bìrák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bìrák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. (4) A bìróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bìrói önkormányzati szervek is közreműködnek. (5) A bìróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bìrák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

2.11. XI. fejezet Az ügyészség 51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyekés a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. (2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bìrósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett. (3) Az ügyészség közreműködik annak biztosìtásában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség védelmében. 52. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, a legfőbb ügyész helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. (2) A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni. 53. § (1) Az ügyészeket a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze nevezi ki. (2) Az ügyészek nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. (3) Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányìtja. (4) Az ügyészségre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja meg.

2.12. X fejezet Alapvető jogok és kötelességek 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (2) Senkit nem lehet kìnzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kìsérletet végezni. 55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. (2) A bűncselekmény elkövetésével gyanúsìtott és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bìró elé kell állìtani. A bìró köteles az elé állìtott személyt meghallgatni és ìrásbeli indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni. (3) Az, aki törvénytelen letartóztatás vagy fogva tartás áldozata volt, kártérìtésre jogosult. 56. § A Magyar Köztársaságban minden ember jogképes. 57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bìróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállìtott független és pártatlan bìróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bìrálja el.

461 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amìg büntetőjogi felelősségét a bìróság jogerős határozata nem állapìtotta meg. (3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt. (4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánìtani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény. (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bìrósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – ajogviták ésszerű időn belüli elbìrálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. 58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. (2) A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet kiutasìtani. (3) Az utazási és letelepedési szabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhìrnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. (2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 60. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. (2) Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilvánìthassa vagy kinyilvánìtását mellőzze, gyakorolhassa vagy tanìthassa. (3) A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik. (4) A lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánìtásra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát. (3) A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a sajtószabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) A közszolgálati rádió, televìzió és hìrügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televìzió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosìtja annak szabad gyakorlását. (2) A gyülekezési jogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. (2) Politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre. 462 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(3) Az egyesülési jogról szóló, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen ìrásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. 65. § (1) A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosìtja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott. (2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 66. § (1) A Magyar Köztársaság biztosìtja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. (2) A Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani. (3) A munka végzése során a nők és a fiatalok védelmét külön szabályok is biztosìtják. 67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. (3) A családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák. 68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. (2) A Magyar Köztársaság védelemben részesìti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosìtja kollektìv részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát. (3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosìtják. (4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. (5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 69. § (1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani, vagy magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasìtani. (2) Magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. (3) Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze. (4) Az állampolgárságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát 463 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható. (3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. (4) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen. (5) Nincs választójoga annak, aki jogerős ìtélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bìrósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosìtja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szìn, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segìti. 70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. 70/C. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakìtson vagy ahhoz csatlakozzon. (2) A sztrájkjogot az ezt szabályozó törvények keretei között lehet gyakorolni. (3) A sztrájkjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosìtásával, valamint az épìtett és a természetes környezet védelmével valósìtja meg. 70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kìvül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

464 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosìtás útján és a szociális intézmények rendszerével valósìtja meg. 70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosìtja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósìtja meg. 70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanìtás szabadságát. (2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapìtani kizárólag a tudomány művelői jogosultak. 70/H. § (1) A haza védelme a Magyar Köztársaság minden állampolgárának kötelessége. Rendkìvüli állapot idején vagy ha arról megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgár férfiakat – törvényben meghatározottak szerint – hadkötelezettség terheli. Akinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesìtésével összeegyeztethetetlen, polgári szolgálatot teljesìt. (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgárok számára törvény polgári védelmi kötelezettséget és rendkìvüli állapot idejére honvédelmi munkakötelezettséget ìrhat elő. (3) A természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek gazdasági és anyagi szolgáltatás teljesìtésére kötelezhetőek. (4) A honvédelmi kötelezettségről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nemrendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. 70/J. § A Magyar Köztársaságban a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük tanìttatásáról gondoskodni. 70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesìtésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bìróság előtt érvényesìthetők.

2.13. XIII. fejezet A választások alapelvei 71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. (2) A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés tagjai titkos szavazással választják. A megyei közgyűlés elnökévé magyar állampolgár választható. (3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról külön törvény rendelkezik, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 72-73. § hk.

2.14. XIV. fejezet A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei

465 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

FÜGGELÉK

74. § A Magyar Köztársaság fővárosa Budapest. 75. § A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz cìmű költeménye Erkel Ferenc zenéjével. 76. § (1) AMagyar Köztársaság zászlaja három, egyenlő szélességű piros, fehér és zöld szìnű vìzszintes sávból áll.

(2) A Magyar Köztársaság cìmere hegyes talpú, hasìtott pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A pajzson a magyar Szentkorona nyugszik. (3) A Magyar Köztársaság cìmeréről, zászlajáról és azok használatáról szóló törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

2.15. XV. fejezet Záró rendelkezések 77. § (1) Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. (3) hk. 78. § (1) A Magyar Köztársaság Alkotmánya kihirdetése napján lép hatályba; végrehajtásáról a Kormány gondoskodik. (2) (2) A Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni. 79. § hk.

466 Created by XMLmind XSL-FO Converter.