Sociaal investeren in de sociale infrastructuur

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur

Annelou Ypeij Godfried Engbersen

Werkstukken Sociale Vraagstukken en Beleid

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur / Annelou Ypeij & Godfried Engbersen. Trefw.: Armoede-bestaansstrategieën, sociale infrastructuur, beleid Rotterdam: RISBO Contractresearch BV / Erasmus Universiteit Rotterdam. Januari 2002 Verkoopprijs: € 15,90 (inclusief BTW en administratiekosten en exclusief verzendkosten) Exemplaren van deze uitgave zijn te bestellen bij: Secretariaat RISBO Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus 1738 3000 DR Rotterdam tel: 010-4082124 fax: 010-4529734 © Copyright RISBO Contractresearch BV. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de Directie van het Instituut. ISBN 90-76613-18-4

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave Voorwoord

v

Inleiding Hoofdstuk 1

iii

vii Profijt van welzijnsen armoedebeleid

1

1.1

Inleiding

1

1.2

De respondentengroep nader geduid

2

1.3

Profijt van sociale activering en maatschappelijke participatie

1.4

Profijt van inkomensondersteunend beleid

11

1.5

Samenvatting en conclusies

13

Hoofdstuk 2 2.1

Perspectief van cliënten

6

15

Inleiding

15

2.2

Theorieën over niet-gebruik sociale voorzieningen

17

2.3

Verhalen over overheid en publieke instellingen

19

2.4

Verhalen inhoudelijk nader geduid

25

2.5

Vermijden van sociale kwetsuur en afwegingen tussen baten en lasten

28

2.6

Verzet tegen en strijd met instanties

31

2.7

Strategieën van verzet door normen regelovertreding

34

2.8

Wie doet wat

39

2.9


40

Hoofdstuk 3

Sociale infrastructuur

45

3.1

Inleiding

45

3.2

Web van sociale voorzieningen

47

3.3

Eerste gevalsbeschrijving: Een jonge Turkse vrouw

56

3.4

Tweede gevalsbeschrijving: Een 45-jarige Nederlandse vrouw

58

3.5

Twee gevalsbeschrijvingen vergeleken

61

3.6

Derde gevalsbeschrijving: Stappenplan ten aanzien van bureaucratische handelingen

62

3.7

Vierde gevalsbeschrijving: Schuldhulpverlening in Zuidoost

70

3.8


79

iii

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 4

Perspectief van de medewerkers

83

4.1

Inleiding

83

4.2

Medewerkers over cliënten

83

4.3

Medewerkers over andere instellingen

92

4.4

Medewerkers over de eigen instelling

97

4.5

Samenvallende en botsende perspectieven

Hoofdstuk 5


102 109

5.1

Inleiding

109

5.2


111

5.3

Maatwerk nieuwe stijl: investeren in sociaal kapitaal

114

Literatuur

117

Ongepubliceerde documenten

120

Bijlage I

121

Bijlage II

123

iv

Voorwoord

Dit rapport is het resultaat van twee onderzoeken. In het kader van het onderzoeksproject Landschappen van Armoede zijn in de periode 1997-1999 arme huishoudens in Amsterdam-Noord en –Zuidoost geïnterviewd. Dit project heeft tot doel het dagelijks leven van arme Nederlanders te ontsluiten door inzicht te verwerven in hun bestaansstrategieën en hun beleving van het rondkomen met een minimuminkomen. Uit de eerste analyses van dit onderzoek blijkt dat er een kloof gaapt tussen de leefwereld van de respondenten en de wereld van het lokale sociale beleid. Vanuit dit empirische gegeven werd in 2000 het (vervolg)onderzoek Sociaal investeren in de sociale infrastructuur gestart. Dit onderzoek onderwerpt de sociale infrastructuur in Amsterdam-Noord en –Zuidoost aan een nadere analyse met het doel om incongruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en de huishoudens van kwetsbare burgers in kaart te brengen en beleidssuggesties te doen.

Veel mensen hebben hun medewerking verleend aan de genoemde onderzoeken. In Amsterdam-Noord en –Zuidoost hebben we 150 mensen uitgebreid gesproken over hun dagelijkse ervaringen met het rondkomen met een minimuminkomen. Vervolgens hebben we met 32 medewerkers van publieke instanties gesproken. We kunnen wegens de anonimiteit niemand met naam noemen, maar onze erkentelijkheid voor de medewerking aan de gesprekken is groot.

Verder zijn we dank verschuldigd aan de verschillende collega’s die beide onderzoeken hebben ondersteund. Mirjam Dankoor, Ida Dral, Gülcan Engin, Astrid Grant, Tamara van der Hoek, Rita Schriemer en Frank Wiendels hebben veel interviews met arme huishoudens voor hun rekening genomen. Erik Snel en Richard Staring stonden ons inhoudelijk terzijde.

Rotterdam, januari 2002 Annelou Ypeij Godfried Engbersen

v

Inleiding

De Nederlandse samenleving wordt al jarenlang gekenmerkt door economische groei. Het profijt van die economische bloei is echter ongelijk verdeeld. Er bestaan nog steeds groepen die wat betreft hun financiële middelen en de kwetsbaarheid van hun maatschappelijke positie achterblijven bij andere delen van de bevolking. Met het welvarender worden van de samenleving worden deze harde kernen van arme en kwetsbare burgers steeds duidelijker zichtbaar. Uit het vijfde armoedejaarrapport blijkt, dat in 1998 elf procent van de Nederlandse huishoudens tot de sociale minima behoort. In absolute cijfers gaat het dan om 673.000 huishoudens die een inkomen hebben van hooguit 5 procent boven het minimuminkomen. Zeven procent (246.000) van deze huishoudens heeft dat inkomen al vier jaar of langer (Engbersen et al. 2000: 8, 17, 37). Vooral alleenstaande moeders en alleenstaande vrouwen van boven de vijftig jaar, maar ook langdurig werklozen, mensen met gezondheidsproblemen, allochtonen en mensen met laagbetaalde banen, blijken veelal onvoldoende in staat hun inkomenspositie substantieel te verbeteren en boven het sociaal minimum uit te komen. Ondanks de vele beleidsinspanningen op nationaal en lokaal niveau blijven zij zonder (goedbetaald) werk. Zij hebben moeite om op een aanvaardbare manier aansluiting te vinden of te behouden bij de snel veranderende samenleving en het stijgende welvaartspeil.

In 1995 verschijnt de beleidsnota De andere kant van Nederland. Deze nota bevat maatregelen voor sociale integratie en armoedepreventie. Er wordt daarmee een appèl gedaan op gemeenten, uitvoerende instellingen en maatschappelijke organisaties om de positie van kwetsbare groepen te verbeteren. De prioriteiten liggen bij sociale integratie van langdurig werklozen en arbeidsongeschikten, een verantwoorde ontwikkeling van de laagste inkomens, beheersing van de vaste lasten, aanpak van problematische schulden en het verder terugdringen van het niet-gebruik van sociale voorzieningen. Sociale integratie verloopt via scholing, werkervaring, betaald werk en eventueel vrijwilligerswerk. Er bestaat het streven naar een ‘sluitende’ aanpak. Dit wil zeggen dat elke nieuwe werkloze binnen een jaar een reïntegratietraject wordt aangeboden. De inkomensondersteunende maatregelen zoals huursubsidie, voorzieningen voor gehandicapten en chronisch zieken, tegemoetkoming studiekosten en bijzondere bijstand worden ver-

vii

Inleiding

ruimd, evenals de mogelijkheden voor kwijtscheldingen van lokale heffingen. Het oplossen van schuldsituaties krijgt prioriteit en de implementatie van het lokale inkomensondersteuningsbeleid en verbetering van de uitvoering staan centraal (SZW 1999: 6-8).

Het armoedebeleid is niet het enige beleidsoffensief dat zich richt op burgers in een kwetsbare positie. Ook het welzijnsbeleid is voor deze groep burgers van groot belang. Dit beleid omvat een keur aan activiteiten en heeft als doel de zelfredzaamheid van burgers te vergroten en hun sociale en maatschappelijke participatie te bevorderen. De veelomvattendheid van het welzijnwerk blijkt uit de volgende opsomming van de verschillende werkterreinen: welzijn jongeren, ouderen en gehandicapten, kinderopvang, maatschappelijke dienstverlening waaronder maatschappelijk werk, sociaalraadsliedenwerk en schuldhulpverlening, crisisopvang, club- en buurthuiswerk, emancipatie, sport, opvang en integratie vreemdelingen, vormings- en ontwikkelingswerk volwassenen (Engbersen en Sprinkhuizen 1999: 219).

Het is niet altijd goed mogelijk om het armoede- en welzijnsbeleid scherp van elkaar te scheiden. De lokale uitvoering van het armoedebeleid geschiedt soms door welzijnsinstellingen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de schuldhulpverlening die wordt geboden vanuit het maatschappelijk werk. Verder hebben beide beleidsterreinen gedeeltelijk dezelfde doelstellingen. Beide beogen immers de sociale isolatie te verkomen door middel van de stimulering van maatschappelijke participatie. Binnen het armoedebeleid ligt het accent hierbij vooral op sociale activering en reïntegratie door middel van scholing en betaalde arbeid, maar vrijwilligerswerk wordt in toenemende mate eveneens als een vorm van sociale en maatschappelijke participatie geaccepteerd. Het club- en buurthuiswerk, een traditionele welzijnsactiviteit, richt zich ook op maatschappelijke participatie, maar dan vooral door het bieden van mogelijkheden tot ontspanning, ontmoeting en ontplooiing. In het welzijnswerk zijn bovendien veel vrijwilligers tewerkgesteld; soms rechtstreeks in welzijnsinstellingen zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties die zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk.

Eerder hebben we geconstateerd dat er een grote kloof bestaat tussen de wereld van het lokale sociale beleid en de leefwereld van mensen die zich in een achterstandsituatie bevinden. Er blijken enerzijds op lokaal niveau talloze fricties te bestaan tussen de publieke instellingen die tezamen de sociale infrastructuur vormgeven. Anderzijds hebben veel mensen onvoldoende

viii

Inleiding

vertrouwen in dergelijke instellingen en zijn ze niet in staat optimaal van de aangeboden hulpverlening te profiteren (Engbersen et al. 1998; Ypeij et al. 1999). Het gevolg hiervan is dat het overheidsbeleid deze mensen moeilijk bereikt. De grenzen van de hedendaagse beleidsoffensieven op de terreinen van sociale activering, arbeid en armoedebestrijding lijken daarmee te zijn bereikt. Het tot nu toe ontwikkelde beleid ten aanzien van de achterstandsbestrijding richt zich veelal op het opheffen van verschillen van burgers ten opzichte van het gemiddelde, zonder dat er veel mogelijkheden worden geboden voor sociale stijging en emancipatie. Het beleidsconcept ‘sociaal investeren’ wil aan deze omissie tegemoet komen (Duyvendak, Engbersen en Snel 1999). Dit concept neemt juist de verschillen tussen groepen als uitgangspunt en beoogt een kansenstructuur voor individuen en groepen te realiseren. Sociaal investeren wil daarmee het van bovenaf opgelegde karakter van sociaal beleid ombuigen en aansluiting zoeken bij de wensen, plannen, initiatieven en ideeën van burgers om vooruit te komen en het samenleven in hun buurten vorm te geven (Zie ook Van der Zwaard 1999). De vraag is of het concept ‘sociaal investeren’ mogelijkheden biedt om de geconstateerde kloof tussen het sociale beleid en kwetsbare burgers te verkleinen.

De doelstelling van dit onderzoeksrapport is tweeledig. In de eerste plaats zullen we de incongruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en de arme huishoudens van kwetsbare burgers nader in kaart brengen. In de tweede plaats zullen we een aantal beleidssuggesties doen voor verbetering van de onderlinge institutionele verhoudingen met als oogmerk de maatschappelijke positie van kwetsbare groepen substantieel te verbeteren. De onderzoeksvragen zijn als volgt geformuleerd: 1) Op welke wijze hebben arme huishoudens contact met publieke instellingen, op welke wijze profiteren zij van het gevoerde beleid en welke fricties en incongruenties doen zich voor tussen deze huishoudens en dergelijke instellingen? 2) Welke fricties en incongruenties doen zich voor tussen de diverse instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur? 3) Welke beelden en vooronderstellingen bestaan er bij kwetsbare burgers en instellingen over elkaar? Hebben dergelijke beelden en vooronderstellingen gevolgen voor de kwaliteit en effectiviteit van de hulpverlening? 4) In hoeverre biedt het beleidsconcept van sociaal investeren een oplossing voor de gesignaleerde problemen?

ix

Inleiding

Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden baseren we ons op twee deelonderzoeken. Het eerste deelonderzoek richt zich op de leefwereld van kwetsbare burgers. Het betreft een nadere analyse van een deel van de data die is verzameld ten behoeve van het project ‘Landschappen van Armoede’. Dit onderzoek werd gefinancierd door het Ministerie van SZW. Ten behoeve van deze studie is op vier verschillende stedelijke locaties op een intensieve, kwalitatieve manier gesproken met mensen die een minimum inkomen hebben. Voor het onderhavige onderzoeksrapport beperken we ons tot de interviews die zijn gehouden in Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Het betreft dan in totaal 150 respondenten. In Noord zijn de interviews gehouden in de periode van augustus 1997 tot en met april 1998. In Zuidoost hebben we geïnterviewd van november 1998 tot en met juli 1999. De respondenten hebben ons op een indringende manier verteld over hun dagelijks leven en de sociale problemen waarmee zij worden geconfronteerd, zoals armoede en werkloosheid. Andere belangrijke thema’s die aan bod zijn gekomen betreffen strategieën van rondkomen, omgang met publieke instanties en het profijt van het armoedebeleid. De gemiddelde duur van de interviews bedraagt vier uur. De respondenten werden meestal thuis bezocht. Van de interviews zijn bandopnames gemaakt, die later vaak letterlijk zijn uitgewerkt. Deze interviews bieden – naast tal van andere onderwerpen - inzicht in hun visie op de hulp- en dienstverlening en de spanningsrelatie tussen hun leefwereld en het sociaal beleid. De gemene deler van de groep respondenten is het feit dat ze een minimum inkomen hebben en bovendien hebben ze dat vaak al jaren achtereen. Wat betreft andere kenmerken is de respondentengroep heterogeen samengesteld. Het betreft mannen en vrouwen van verschillende etnische achtergronden en leeftijden, die verschillende inkomensbronnen hebben en die lid zijn van verschillend samenstelde huishoudens. De respondentengroep biedt afgezien van de inkomenssituatie dan ook een zeer gevarieerd beeld. Het gaat om langdurig werklozen, mensen met een baan, bijstandsgerechtigden, ouderen, alleenstaande moeders, arbeidsongeschikten, echtparen al dan niet met kinderen, mensen met hoge schulden, et cetera.

Het tweede deelonderzoek richt zich op de sociale infrastructuur. We beperkten ons daarbij vooral tot lokale instellingen in Amsterdam Noord en Zuidoost, die in het dagelijks leven van de respondenten een grote rol spelen. Deze instellingen bieden ondersteuning bij maatschappelijke participatie, geven de bestaanszekerheid vorm en bieden hulp bij persoonlijke problemen. In de periode van februari tot en met oktober 2000 is de sociale infrastruc-

x

Inleiding

tuur in kaart gebracht en zijn interviews gehouden met verschillende sleutelpersonen uit het veld. We hebben ons daarbij vooral geconcentreerd op de sociale dienst, spin in het web van het lokale armoedebeleid, instellingen die zich richten op sociale activering en individuele hulpverlening zoals schuldhulpverlening en maatschappelijk werk, en een enkele doelgroeporganisatie. Hoewel we voornemens waren om bij een beperkt aantal instellingen uitgebreid te participeren bleek dat in de praktijk op enige weerstand bij de betrokkenen te stuiten. Wel stonden sommige instellingen ervoor open dat we bij een gesprek met cliënten aanwezig waren. We hebben 32 medewerkers geïnterviewd van tien instellingen. Hiervan hebben zeventien een leidinggevende of beleidsformulerende functie en vijftien een functie waardoor ze dagelijks in contact staan met cliënten. Voor een overzicht van de geïnterviewde medewerkers verwijzen wij naar bijlage I. De duur van de interviews varieert van drie kwartier tot anderhalf uur. De onderwerpen die ter sprake zijn gekomen betroffen de regelgeving en de werkwijze van de instelling. Verder hebben de medewerkers hun meningen gegeven over de eigen werkzaamheden, de relaties met andere instellingen en de relaties met clienten. We zijn bij zes cliëntgesprekken aanwezig geweest waardoor we extra inzicht kregen in de wijze waarop medewerkers met cliënten omgaan. Door cliëntgesprekken te combineren met interviews waren we soms toch enkele uren op een instelling aanwezig en kregen we enig inzicht in de dagelijkse praktijk op de werkvloer. Na afloop van het cliëntengesprek bespraken we bovendien met de medewerkers wat er was voorgevallen. Verder ontlenen we informatie aan telefoongesprekken met instellingen, jaarverslagen, begrotingen en beleidsnotities.

De opbouw van dit rapport is als volgt. In het eerste hoofdstuk brengen we op een kwantitatieve manier in kaart wat het profijt is dat de respondenten hebben van het welzijnsen armoedebeleid. De groep van 150 respondenten wordt nader geduid voor wat betreft leeftijd, etniciteit, geslacht, samenstelling huishouden, hoogte en type inkomen en eventuele schulden. Vervolgens presenteren we het profijt dat zij ontlenen aan het beleid gericht op maatschappelijke participatie en het inkomensondersteunende beleid. Dat laatste gaat dan vooral over huursubsidie, kwijtscheldingen van lokale heffingen, schuldhulpverlening en bijzondere bijstand. De conclusie van dit hoofdstuk is dat er twee tendensen zijn. De maatschappelijke participatie van de door ons geïnterviewde respondenten is goed, maar het profijt van het inkomensondersteunende beleid is verre van optimaal. In hoofdstuk 2 worden de eerste aanzetten gegeven voor een verklaring van deze tendensen. In dit hoofdstuk

xi

Inleiding

staat het perspectief van de respondenten centraal, met andere woorden het perspectief van de cliënten van de publieke instellingen. Na een theoretische verhandeling over de verklaring van het niet-gebruik van sociale voorzieningen besteden we aandacht aan de verhalen die respondenten vertellen over publieke instellingen. Deze verhalen zijn deels gebaseerd op hun eigen ervaringen, deels op de mening van anderen en omvatten beeldvormingen en vooronderstellingen. De laatste drie paragrafen richten zich op de strategieën die respondenten ontwikkelen in hun omgang met publieke instellingen en die worden gelegitimeerd en gerechtvaardigd op basis van de bestaande verhalen. In het derde hoofdstuk staat de sociale infrastructuur centraal. We beschrijven daartoe het netwerk van welzijnsinstellingen in Amsterdam-Noord en Zuidoost. Vervolgens presenteren we vier gevalsbeschrijvingen. De eerste twee betreffen de individuele situaties van personen. Vervolgens schetsen we aan de hand van een stappenplan de bureaucratische handelingen die een cliënt dient te verrichten om van alle inkomensvoorzienende en ondersteunende maatregelen profijt te hebben. Tot slot presenteren we de case van de schuldhulpverlening in Zuidoost. Het vierde hoofdstuk besteedt aandacht aan het perspectief van de geïnterviewde medewerkers van de diverse instellingen. In verschillende paragrafen gaan we dieper in op hun visie ten aanzien van cliënten, andere instellingen en de instelling waar ze tewerk zijn gesteld. We besteden bovendien aandacht aan de strategieën die ze ontwikkelen om met cliënten, andere instellingen en de tijds- en werkdruk in de eigen instelling om te gaan. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk vergelijken we het perspectief van de clienten met dat van de medewerkers. In het vijfde hoofdstuk, tot slot, vatten we de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken samen en formuleren we op basis daarvan beleidsaanbevelingen.

xii

Hoofdstuk 1

1.1

Profijt van welzijnsen armoedebeleid

Inleiding In dit hoofdstuk staan de respondenten centraal en gaan we dieper in op het belang van het welzijnsen armoedebeleid voor hun dagelijks leven. We schetsen eerst een beeld van de respondentengroep door in te gaan op algemene kenmerken en hun financiële situatie. Daaruit zal blijken dat we met het onderzoek ‘Landschappen van Armoede’ een groep hebben weten te bereiken die volgens de gangbare definities betreffende de hoogte van het inkomen en de armoededuur een kwetsbare positie inneemt. Deze respondenten zijn daarmee doelgroep van het door de overheid gevoerde welzijnsen armoedebeleid. Vervolgens brengen we op een kwantitatieve manier in kaart in hoeverre zij al dan niet profiteren van het welzijnsen armoedebeleid. We beperken ons daarbij tot twee belangrijke doelstellingen van deze beleidsterreinen. In de eerste plaats besteden we aandacht aan sociale activering, de stimulering van maatschappelijke participatie en de voorkoming van sociaal isolement door de activiteiten ten aanzien van werk, scholing, vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing van de respondentengroep onder de loep te nemen. Hieruit zal blijken dat ruim vijftig procent van de respondenten direct of indirect profiteert van het beleid gericht op sociale activering en maatschappelijke participatie. Daarnaast is een aantal respondenten maatschappelijk actief op eigen initiatief, zonder bemoeienis van de overheid. Zij hebben bijvoorbeeld een reguliere betaalde baan. De maatschappelijke participatie in onze respondentengroep is hoog. Slechts een vijfde deel van de respondenten is geheel inactief. Vervolgens nemen we een tweede doelstelling van het beleid onder de loep, namelijk armoedepreventie door inkomensondersteuning en schuldhulpverlening. Hier ontstaat een ander beeld. De meerderheid van de respondenten blijkt een uitkering te hebben. Weliswaar lijkt hiermee op het eerste gezicht het profijt van het overheidsbeleid goed te zijn. Echter, tegelijkertijd blijkt dat niet alle huishoudens worden bereikt door de verschillende inkomensondersteunende maatregelen. We concluderen dan ook dat het profijt van deze

1

Hoofdstuk 1

voorzieningen niet optimaal is en dat er dus sprake is van niet-gebruik. In het volgende hoofdstuk zoeken we verklaringen voor dit niet-gebruik.

1.2

De respondentengroep nader geduid Om een beter inzicht te geven in de respondentengroep gaan we eerst in op een aantal algemene kenmerken. Uit tabel 1.1 blijkt dat we 150 respondenten hebben geïnterviewd, waarvan er tachtig in Amsterdam-Noord wonen en zeventig in Amsterdam-Zuidoost. Eenderde van de groep bestaat uit mannen en tweederde uit vrouwen. De reden dat we meer vrouwen hebben gesproken is tweeledig. Vrouwen hebben een hoger risico op armoede en dus vaker een minimuminkomen dan mannen (Hooghiemstra en Knijn 1997). Maar vrouwen – zo is onze ervaring - zijn ook eerder bereid om mee te werken aan een onderzoek. Zij zijn iets openhartiger en ervaren het spreken met interviewers minder vaak als een bedreiging. Wat leeftijden betreft hebben we met een klein aantal respondenten gesproken die jonger zijn dan 25 jaar. Verder zijn de respondenten redelijk gelijkelijk over de verschillende leeftijdscategorieën verdeeld. Eenderde van de respondenten is tussen 26 en 40 jaar en een ongeveer even groot deel tussen de 41 en 55 jaar. Ruim een kwart van de respondenten valt in de leeftijdscategorie ouder dan 56 jaar. De meeste respondenten zijn van Nederlandse afkomst (60%). Een kwart komt van de Antillen of uit Suriname of hebben één of twee ouders die daar zijn geboren. Bijna tien procent is van Turkse of Marokkaanse afkomst. De overige respondenten of hun ouders komen uit andere, meestal West-Europese, landen. Het opleidingsniveau van de respondenten is laag. Ruim tweederde van de respondenten heeft hooguit een vbo- of mavo-opleiding. Een kwart heeft mbo, havo of vwo. Vijf procent is hoog opgeleid.

2


Tabel 1.1

Diverse kenmerken van de respondentengroep

locatie Amsterdam-Noord Amsterdam-Zuidoost geslacht vrouw man leeftijden Tot 25 jaar 26-40 jaar 41-55 jaar 56 jaar en ouder etnische herkomst Nederland Nederlandse Antillen Marokko Suriname Turkije anders opleidingsniveau hooguit lager onderwijs vbo/mavo mbo/havo/vwo hbo/wo type familiehuishouding alleenstaande eenoudergezin (kinderen jonger dan 21 jaar) echtpaar zonder kinderen echtpaar met kinderen (jonger dan 21 jaar) overig (waaronder uitgebreide huishoudingen) Bron: Landschappen van Armoede

n 150 80 70 150 107 43 150 9 53 47 41 150 90 10 6 27 7 10 150 50 48 35 7 150 58 45 11 18 18

% 100 53 47 100 71 29 100 6 35 31 27 100 60 7 4 18 5 7 100 33 32 25 5 100 39 30 7 12 12

Met betrekking tot de huishoudsamenstelling blijkt uit tabel 1.1 dat bijna veertig procent van de respondenten alleenstaand is. Dertig procent leeft in een zogenoemd eenoudergezin. Het betreft in verreweg de meeste gevallen alleenstaande moeders die een huishouding vormen met één of meer kinderen die jonger zijn dan 21 jaar. In een enkel geval betreft het een alleenstaande vader. Twintig procent van de respondenten is lid van een zogenoemde nucleaire huishouding, bestaande uit een man en een vrouw, al dan niet met kinderen. De overige respondenten wonen veelal in een uitgebreide huishouding. Dit betekent dat verschillende volwassenen, die geen partners van elkaar zijn, met elkaar samenwonen. Voorbeelden hiervan zijn een man van vijfendertig jaar die het huis deelt met zijn zoon van tien en zijn moeder van zeventig jaar. Of twee alleenstaande moeders die nichten van elkaar zijn, en tezamen met hun kinderen een huishouden vormen. Overigens kent de samenstelling van huishoudens een grote dynamiek. Huishoudens krimpen in en breiden uit al naar gelang de belangen van de verschillende leden. Binnen de Antilliaanse en Surinaamse gemeenschap bijvoorbeeld, is het uitgebreide huishouden een veelvuldig voorkomend verschijnsel. Soms worden uitgebreide huishoudens gevormd met het doel om inkomens samen te voegen, kosten te delen en zorgtaken gezamenlijk uit te voeren (Ypeij en Snel 2000).

3

Hoofdstuk 1

De opzet van het onderzoek is om respondenten interviewen die een formeel inkomen hebben op of rond het minimuminkomen, dat wil zeggen tot hooguit tien procent erboven. We hebben daarbij de normbedragen zoals vastgelegd in de Algemene Bijstandswet als uitgangspunt genomen. Deze normbedragen verschillen per huishoudsamenstelling en per woonsituatie. Door het inkomen als belangrijkste selectiecriterium te nemen dienden we, alvorens we met iemand een interviewafspraak konden maken, reeds een goed inzicht in de inkomenssituatie te hebben. Mede omdat het huishoudinkomen soms complex is samengesteld, is dat niet in alle gevallen gelukt. Tijdens de interviews kon daarom bijvoorbeeld blijken, dat de respondent door een ‘klein pensioentje’ boven de inkomensnorm uitkwam. Ook kwam het voor dat het bijstandinkomen van de respondent via een vrijstellingsregeling van de sociale dienst hoger was dan het normbedrag. Uit tabel 1.2. blijkt dat van de 150 respondenten bijna tachtig procent daadwerkelijk een inkomen op of rond het minimum heeft. Zestien procent heeft dat niet en in acht gevallen hadden we daarover onvoldoende gegevens. Die laatste gevallen betreffen dan meestal respondenten die lid zijn van een uitgebreide huishouding en ons geen volledig beeld konden geven van de inkomens van de andere leden. Dat een deel van de respondenten een hoger inkomen heeft dan het minimum, betekent overigens niet dat ze automatisch financieel veel beter af zijn dan de respondenten die wel een minimuminkomen hebben. Soms is hun inkomen maar een paar procent hoger dan het normbedrag. In andere gevallen zien respondenten zich geconfronteerd met extra kosten wegens ziekte of kinderopvang. Een alleenstaande moeder met jonge kinderen had bijvoorbeeld een 32-urige baan met een netto-inkomen van fl. 2.500,-. Dit is beduidend hoger dan het normbedrag voor alleenstaande moeders. Zij was voor kinderopvang echter meer dan fl. 500,- per maand kwijt. Tabel 1.2. geeft ook informatie over de diverse bronnen van inkomsten van de respondenten. De helft van de respondenten noemde als voornaamste bron een uitkering van de sociale dienst. De andere respondenten hebben inkomen uit een betaalde baan of via andere inkomensvoorzienende regelingen zoals de AOW, pensioen of WAO. Verschillende respondenten combineren een uitkering met betaald werk of hebben verschillende uitkeringen. Als de WW-uitkering bijvoorbeeld onder het betreffende normbedrag van de ABW valt, kan de respondent aanvullende bijstand aanvragen. We hebben elders betoogd dat het leven van een inkomen rond het sociaal minimum in de Nederlandse situatie – met een relatief hoog uitkeringsniveau - op zichzelf geen armoede behoeft te betekenen. Van een financieel kwetsbare situatie is pas sprake als mensen langdurig van een minimuminkomen

4


moeten rondkomen (Ypeij, Snel en Engbersen 1999). Juist deze mensen hebben we met het onderzoek weten te bereiken. De gemiddelde armoededuur van de respondenten bedraagt ruim negen jaar. Een andere belangrijke indicatie voor de kwetsbare positie van de respondenten betreft hun schuldenlast. Ruim eenderde van de respondenten was schuldenvrij, terwijl tweederde wel schulden had. Een kwart van de respondenten had schulden van fl. 5.000,- of meer. Hieronder vallen ook extreem hoge schulden zoals een alleenstaande moeder met vijf kinderen wier schulden ten tijde van het interview waren opgelopen tot fl. 80.000,-. De achtergronden van de schulden zijn vaak complex en lang niet altijd (geheel) toe te schrijven aan onverantwoord gedrag van de betreffende respondent. Het merendeel van de respondenten heeft mede schuld, omdat het de enige manier is om te kunnen rond komen. Ze kopen noodzakelijke duurzame consumptiegoederen of kleding op afbetaling. Ze sluiten een lening af bij de sociale dienst om hun huis te kunnen stofferen. Ze lopen achter met betalingen van de huur, energie, telefoon en ziekenfonds. Dergelijke schulden worden wel ‘overlevingsschulden’ genoemd. Bovendien zijn verschillende alleenstaande vrouwen mede in de financiële problemen gekomen door toedoen van hun ex-partner. Een ex-partner hield bijvoorbeeld na het verbreken van de relatie, de woning aan die nog op beider naam stond. Hij betaalde de huur, telefoon en elektriciteit niet meer en er ontstond brand in woning. Uiteindelijk kreeg de respondente van de diverse schuldeisers de rekening gepresenteerd die totaal fl. 14.000,- bedroeg. Niet alleen deze meer objectieve indicatoren geven inzicht in de financieel kwetsbare situatie van de respondenten. Ook hun subjectieve beleving ervan duidt hierop. Aan de respondenten is onder meer gevraagd hoe goed zij kunnen rondkomen. Eenvijfde deel geeft aan goed tot zeer goed rond te komen. Een kwart van hen kan dit in sommige periodes wel en in andere niet. Ruim de helft van de respondenten geeft aan dat ze moeilijk tot zeer moeilijk kunnen rondkomen.

5

Hoofdstuk 1

Tabel 1.2

Financiële situatie van de respondenten

hebben respondenten minimuminkomen ja nee onvoldoende gegevens voornaamste bron van inkomsten werk (loonarbeid of ondernemerschap) aow (al dan niet aangevuld met pensioen) bijstand (abw, rww, iaow, et cetera) ww, wachtgeld, wao of zw alimentatie of studiefinanciering schulden geen schulden wel schulden - waarvan tot fl. 1.000,fl. 1.001,- – fl. 5.000,fl. 5.001,- – fl. 10.000,fl. 10.001,- of meer geen gegevens hoogte schuld rondkomen kan goed rondkomen kan soms wel, soms niet rondkomen kan moeilijk of heel moeilijk rondkomen Bron: Landschappen van Armoede

1.3

n 150 118 24 8 145 22 21 73 27 2 146 52 (94) 26 28 16 20 4 143 32 36 75

% 100 79 16 5 100 15 15 50 19 1 100 35 (63) 18 19 11 14 3 100 22 25 53

Profijt van sociale activering en maatschappelijke participatie Uit de verschillende indicatoren ten aanzien van de financiële situatie van de respondenten kan worden geconcludeerd dat ze zich in een kwetsbare positie bevinden. Een grote groep heeft een inkomen op of rond het minimum. Een bijstandsinkomen is een belangrijke inkomstenbron. De armoededuur is lang. De schuldenlast is hoog en het rondkomen wordt als moeilijk ervaren. De respondenten behoren daarmee tot de doelgroep van het welzijnsen armoedebeleid. In hoeverre worden zij door het beleid bereikt?

In deze paragraaf gaan we dieper in op één van de gezamenlijke doelstellingen van het welzijnsen armoedebeleid, namelijk voorkoming van sociaal isolement door sociale activering en de stimulering van maatschappelijke participatie. Zoals we al in de inleiding uiteenzetten, ligt bij het armoedebeleid de nadruk op het toeleiden naar werk door middel van persoonlijke begeleiding, scholing, opleiding en stage. In toenemende mate wordt ook vrijwilligerswerk als een vorm van sociale activering gezien, al dan niet als voorbereiding op betaald werk. In het welzijnswerk wordt maatschappelijke participatie vaak opgevat als ontmoeting en ontplooiing. Op het terrein van welzijn zijn bovendien veel vrijwilligers actief; soms rechtstreeks in welzijnsinstellingen, zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties die zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk.

6


De vragen die in deze paragraaf centraal staan zijn: hoeveel van de door ons geïnterviewde respondenten zijn sociaal en maatschappelijk actief, hoeveel hiervan doen dat direct of indirect via het armoede- of welzijnsbeleid en hoeveel respondenten zijn maatschappelijk inactief? Om dubbeltellingen te voorkomen hebben we de analyse in twee stappen uitgevoerd. Het resultaat hiervan is in tabel 1.3 vastgelegd. In de eerste plaats hebben we gekeken naar de respondenten die een formele, al dan niet gesubsidieerde, betaalde baan hebben of door de sociale dienst op een traject naar betaald werk zijn geplaatst. In geval een respondent gehuwd is of samenwoont met een partner richt de sociale activering zich op het (echt)paar. In samenspraak met de medewerker van de sociale activering wordt voor één van beide of voor beiden een traject uitgezet. Om die reden hebben wij rekening gehouden met de sociale activering van de eventuele partner. Uit tabel 1.3 blijkt dat 32 procent van de respondenten of hun eventuele partners reeds sociaal actief is of geactiveerd wordt. Zij of hun partner hebben een reguliere of gesubsidieerde baan, al dan niet in combinatie met een uitkering of zijn op een traject naar werk geplaatst. Dat laatste betekent dat de respondenten en/of hun partners regelmatig gesprekken voeren met medewerkers van de sociale activering en aangezet worden te solliciteren of cursussen te volgen, zoals Nederlandse taalverwerving, een inburgeringscursus of een sollicitatietraining. Verder kunnen deze respondenten een opleiding volgen of een onbetaalde stage lopen. Tabel 1.3

Maatschappelijke participatie en sociale activering n 146

betaald werk respondenten of echtparen met reguliere baan respondenten of echtparen met gesubsidieerde baan respondenten of echtparen met reguliere baan aangevuld door uitkering respondenten of echtparen op een traject naar werk totaal vrijwilligerswerk, ontmoetings-, en ontplooiingsactiviteiten respondenten met vrijwilligerswerk (van wie op het terrein van welzijn) respondenten met ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten (van wie op het terrein van welzijn) respondenten met een combinatie van beide (van wie één of meer op het terrein van welzijn) totaal tijdsbesteding vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing < 4 uur per week (in geringe mate actief) 4 – 8 uur per week (actief) 8 – 16 uur per week (zeer actief) > 16 uur per week (zeer actief) onbekend totaal inactiviteit totaal inactieve respondenten Bron: Landschappen van Armoede

7

% 100

10 12 7 18 47

7 8 5 12 32

22 (20) 32 (13) 14 (10) 68

15 (14) 22 ( 9) 10 ( 7) 47

19 24 16 8 1 68

13 16 11 6 1 47

31

21

Hoofdstuk 1

De tweede stap is te bepalen hoeveel van de resterende respondenten maatschappelijk participeert door vrijwilligerswerk, door activiteiten gericht op ontmoeting en ontplooiing of door een combinatie van beide. Omdat de informatie over de eventuele partner van de respondenten niet altijd compleet is, beperken we ons hier tot de respondent zelf. Uit tabel 1.3 blijkt dat bijna de helft van de respondenten op deze manier maatschappelijk actief is. Dit leidt tot de conclusie dat eenvijfde deel van de respondenten als geheel inactief kan worden aangemerkt. Tabel 1.3 geeft verder inzicht in de tijd die respondenten die geen betaald werk hebben of op een traject naar werk zitten, investeren in hun vrijwilligerswerk, ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten. Hieruit blijkt dat dertien procent van deze groep respondenten weliswaar maatschappelijk participeert, maar niet op een heel intensieve manier. Zij besteden minder dan vier uur (minder dan een dagdeel) per week aan vrijwilligerswerk, ontmoeting of ontplooiing. Zij zijn daarmee slechts in geringe mate maatschappelijk actief. Eenderde van deze respondenten is meer dan vier uur per week maatschappelijk actief.1 Zeventien procent kan worden gekenmerkt als zeer actief. Zij besteden per week acht of meer uren (meer dan twee dagdelen) aan vrijwilligerswerk, ontmoeting of ontplooiing.

Tabel 1.4 gaat dieper in op het type activiteiten van de groep respondenten die geen betaald werk heeft of op een traject naar werk zit. Omdat een respondent verschillende activiteiten kan verrichten kent deze tabel dubbeltellingen. Het vrijwilligerswerk is onder te verdelen in werk op school, via de kerk of sportvereniging, en werk op het terrein van welzijn. Verschillende moeders met jonge kinderen zijn actief op de basisschool. Ze controleren de kinderen wekelijks op luizen, verzorgen de overblijf, begeleiden kinderen bij het lezen of worden ingeschakeld bij de vele activiteiten die worden georganiseerd, zoals spelletjesmiddagen, schoolreizen, excursies, sinterklaas- en kerstfeest. Ook de kerk biedt een scala aan mogelijkheden tot vrijwilligerswerk. Respondenten werken als kerkbeheerder of pastoraal medewerker. Ze maken de kerk schoon, schenken koffie na de dienst of doen evangelisatiewerk. Een alleenstaande moeder werkt als scheidsrechter bij het jeugdvoetbal. Eenvijfde van alle respondenten, tenslotte, is als vrijwilliger actief op het werkterrein van welzijn. In buurtbeheren en bewonerscomités zetten ze zich in voor de verbetering van de leefbaarheid van de buurt. In

1

8

Berekening: 47% van de respondenten is maatschappelijk actief, minus de 13% van de respondenten die in geringe mate actief is, resteert 35% van de respondenten die meer dan vier uur per week actief is.


actiegroepen strijden ze tegen huurverhogingen of verhoging van lokale heffingen. Ze vervullen bestuursfuncties in belangen- en zelfhulporganisaties. Verschillende respondenten schenken koffie voor bejaarden, begeleiden patienten naar hun doktersafspraken, gaan op ziekenbezoek, organiseren activiteiten voor kinderen in de speeltuinvereniging, zitten wekelijks achter de astmatelefoon of bieden raad en daad op een sociaal spreekuur in een buurthuis. Tabel 1.4

Type vrijwilligerswerk, ontmoeting, ontplooiing van respondenten die geen betaald werk hebben noch op een traject naar werk zitten

vrijwilligerswerk terrein welzijn vrijwilligerswerk in sport vrijwilligerswerk in kerk, religieuze organisatie vrijwilligerswerk op school ontmoeting, ontplooiing via welzijnsinstellingen ontmoeting, ontplooiing via kerk ontmoeting via sport (totaal niet mogelijk wegens dubbeltellingen) Bron: Landschappen van Armoede

n 146 30 1 6 5 22 23 8

% 100 21 1 4 3 15 16 6

Zowel Amsterdam-Noord als Amsterdam-Zuidoost heeft de reputatie van een actief verenigings- en organisatieleven. In Amsterdam-Zuidoost betreft het dan vooral religieuze organisaties. De respondenten blijken wat dit betreft opmerkelijk actief. Uit tabel 1.3 blijkt dat eenderde deel2 van de groep respondenten zonder betaald werk of traject daar naar toe, regelmatig naar een kerk, club, vereniging of buurthuis gaat. De ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten zijn onder te verdelen in sportactiviteiten, activiteiten in de kerk of religieuze organisaties en activiteiten in welzijnsinstellingen. Zestien procent van het totaal van de respondenten (zie tabel 1.4) is maarschappelijk actief door het lidmaatschap van een kerk of andere religieuze organisatie. Het betreft vooral allochtone respondenten. Verschillende Turkse en Marokkaanse mannen gaan bijvoorbeeld dagelijks, in een enkel geval vijf keer per dag, naar de moskee. Ze gaan voor bezinning en gebed, maar het kunnen ontmoeten van geloofsgenoten is eveneens een belangrijk motief. Ook veel Surinamer en Antillianen zijn zeer actief in verschillende religieuze organisaties en dan met name de Evangelische Broeder Gemeente. Van Tillo maakt duidelijk dat het belang van dergelijke organisaties niet mag worden onderschat. Vooral in Amsterdam-Zuidoost organiseren de religieuze organisaties uiteenlopende activiteiten voor hun leden. Naast de mogelijkheid van geloofsbelijdenis en ontmoeting bieden ze maatschappelijke en pastorale dienstverlening, informatie over de eigen cultuur en religie en uiteenlopende

2

9

22 + 10 procent.

Hoofdstuk 1

cursussen. Veel organisaties spelen verder een grote rol bij de opvang van nieuwkomers, het adviseren bij problemen en het doorverwijzen naar hulpverlenende instanties (Van Tillo 1988: 87-96). Ook het actief beoefenen van een sport betekent voor verschillende respondenten een belangrijke manier om zich te ontspannen en anderen te ontmoeten. Hun activiteiten variëren van wekelijks zwemmen met de reumavereniging tot het competitiespelen van korfbal of een dagelijks bezoek aan de sportschool. Vijftien procent (zie tabel 1.4) van de respondenten profiteert van ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten in welzijnsinstellingen zoals club- en buurthuizen of in verenigingen die subsidie ontvangen of daarvoor in aanmerking zouden kunnen komen. Deze respondenten klaverjassen, koersballen, schaken, biljarten, spelen bingo en mahjong, doen creatieve activiteiten of drinken gewoon een kopje koffie. Een enkele oudere respondent eet regelmatig bij de zogenaamde eettafels voor ouderen. Drie jonge moeders gaan wekelijks naar een opstapcursus of themamiddag in het jongerencentrum. Sommige ouderen bezoeken de themamiddagen van een ouderenbond. Andere voorbeelden van activiteiten bij verenigingen en buurthuizen zijn het lidmaatschap van een koor, wandel- of duivenvereniging, of het volgen van een cursus zoals yoga, schilderen, hoofddoekbinden of het bedienen van de computer.

Ten aanzien van het profijt dat de respondenten hebben van het welzijnsen armoedebeleid kunnen we het volgende concluderen. Ruim eenvijfde deel van de respondenten (namelijk 22 procent) profiteert van de sociale activering van het armoedebeleid. Zij hebben een gesubsidieerde baan of ze zitten op een traject naar werk doordat ze naast hun uitkering een deeltijdbaan hebben, stage lopen of een cursus of opleiding volgen. Voor wat betreft het welzijnsbeleid is het moeilijker precies te bepalen welke activiteiten van de respondenten onder deze beleidsvorm vallen. Dat betreft immers activiteiten die met welzijnsgelden worden ondersteund en daarover hebben de respondenten vaak geen weet. Om het profijt van het welzijnsbeleid vast te stellen, zijn we daarom gedwongen uit te gaan van vrijwilligerswerk en activiteiten op het terrein van welzijn. Dertig procent van de respondenten is op de een of andere manier op dit terrein actief. Dit betekent dat in totaal ruim de helft van de respondenten (namelijk 22 en 30 procent) wordt bereikt door de doelstelling van sociale activering en stimulering van maatschappelijke participatie uit het welzijnsen armoedebeleid. Daarnaast is er een groep respondenten maatschappelijk actief op eigen initiatief, dat wil zeggen zonder inmenging van de overheid. Hieronder vallen de respondenten met een regu-

10


liere baan en degenen die vrijwilligerswerk, ontmoetings- of ontplooiingsactiviteiten doen via de school, religieuze organisatie of sportvereniging. Dit betekent dat de maatschappelijke participatie van de door ons geïnterviewde respondenten hoog is. Viervijfde deel van de respondenten is op een van de genoemde manieren maatschappelijk actief. Hierbij dienen wel twee opmerkingen te worden geplaatst. Zoals al bleek is dertien procent van deze respondenten slechts in geringe mate maatschappelijk actief, omdat zij minder dan vier uur per week hieraan besteden. Verder wordt de maatschappelijke participatie van de respondenten vertekend door de wervingsmethoden die juist via die participatie, zoals sociale activering van de sociale dienst, verliepen. In totaal 22 respondenten zijn op deze manier geworven. Maar zelfs als we voor deze respondenten evenals de respondenten die in geringe mate actief zijn corrigeren, dan nog komen we tot de conclusie dat 32 procent van de respondenten maatschappelijk inactief of in geringe mate actief is, en dat 68 procent van de respondenten maatschappelijk wel actief is.3

1.4

Profijt van inkomensondersteunend beleid In deze paragraaf gaan we dieper in op een andere gezamenlijke doelstelling van het welzijnsen armoedebeleid, namelijk inkomensondersteuning. Wat is het profijt dat de respondenten aan dit aspect van het welzijnsen armoedebeleid ontlenen? In deze paragraaf analyseren we hoeveel respondenten gebruik maken van de huursubsidie, de kwijtscheldingen van lokale heffingen, de bijzondere bijstand en de schuldhulpverlening. Hierbij plaatsen we de opmerking, dat we – door de grote hoeveelheid vragen, maar ook door het soms ingewikkelde karakter van de regelgeving – niet van alle respondenten een volledig beeld hebben gekregen. We beperken ons daarom tot die respondenten waarbij de informatie betrouwbaar is. Tabel 1.5 geeft inzicht in het gebruik van de individuele huursubsidie, kwijtschelding lokale heffingen, bijzondere bijstand en schuldhulpverlening. We maken hierbij een vergelijking tussen de respondentengroep in het algemeen en respondenten die een inkomen hebben op of rond het minimum. Hoewel de individuele huursubsidie formeel niet tot het armoedebeleid behoort, blijkt uit tabel 1.5 dat van deze voorzieningen verhoudingsgewijs het meest ge-

3

11

Berekening: het aantal inactieve respondenten (31) plus het aantal gering actieve respondenten (19) gedeeld door het totaal aantal respondenten (146) minus het aantal dat via maatschappelijke participatie is geworven (22) = percentage inactieve en gering actieve respondenten.

Hoofdstuk 1

bruik wordt gemaakt: 70 procent van alle respondenten en 75 procent van de respondenten met een minimuminkomen ontvangt huursubsidie. Dit kan hen honderden guldens per maand opleveren. Bij de overige voorzieningen ligt het vastgestelde gebruik aanzienlijk lager. Als we uitsluitend naar respondenten met een minimuminkomen kijken, dan zien we dat ruim veertig procent geen gebruik maakt van de kwijtschelding van lokale heffingen.4 Ruim zestig procent maakt geen gebruik van de bijzondere bijstand en van de respondenten met schulden maakt bijna tachtig procent geen gebruik van de schuldhulpverlening. Het gebruik van kwijtschelding en bijzondere bijstand is wellicht niet uitermate slecht, maar ook niet optimaal. Het gebruik van de schuldhulpverlening is ronduit slecht te noemen. Tabel 1.5

Profijt armoedebeleid respondenten algemeen

individuele huursubsidie wel gebruik geen gebruik kwijtschelding lokale heffingen wel gebruik geen gebruik bijzondere bijstand wel gebruik geen gebruik schuldhulpverlening aantal respondenten met schulden volledige informatie wel gebruik geen gebruik cumulatief gebruik geen of een voorziening twee voorzieningen minstens drie voorzieningen Bron: Landschappen van Armoede

respondenten met minimum N %

n

%

143 102 41 138 75 63 141 52 89

100 71 29 100 54 45 100 37 63

113 85 28 110 63 47 111 43 68

100 75 25 100 57 43 100 39 61

( 94) 84 19 75 141 57 44 40

100 22 78 100 40 31 28

68 15 53 112 41 36 35

100 22 78 110 36 32 31

De respondenten kunnen uiteraard van verschillende voorzieningen tegelijkertijd profiteren. Om dat inzichtelijk te maken hebben we in tabel 1.5 het cumulatieve gebruik in kaart gebracht. Veertig procent van de respondenten maak weinig tot geen gebruik van de verschillende voorzieningen. Dertig procent maakt gebruik van twee voorzieningen en nog eens dertig procent maakt veel gebruik omdat ze aanspraak maken op drie of vier voorzieningen. Bij de groep arme respondenten liggen deze percentages iets gunstiger, maar ook daar zien we dat 36 procent slechts gebruik maakt van geen of ten hoogste één voorziening.

4

12

Ten tijde van de interviews in Amsterdam-Noord moesten de respondenten de kwijtschelding bij drie verschillende instantie aanvragen. Door een vereenvoudiging van de aanvraagprocedure behoeft dat tegenwoordig nog maar bij één of twee instanties. We hebben voor deze analyse de respondenten geteld die van minstens één van de drie kwijtscheldingen gebruik maken. Het is aannemelijk, dat zij door de vereenvoudiging van de aanvraagprocedure inmiddels van meer mogelijkheden profiteren.


Om een uitspraak te kunnen doen welke respondenten al dan niet door het armoedebeleid bereikt worden, hebben we tot slot berekend of er een significante relatie is tussen gebruik van voorzieningen en leeftijd, etniciteit en huishoudsamenstelling. Deze berekeningen5 worden bemoeilijkt door de relatief kleine aantallen respondenten. In de meeste gevallen waren we niet in staat een statistisch verband te constateren of moesten we concluderen dat het niet bestond. Toch zijn er twee conclusies te trekken. Het blijkt dat Turkse respondenten weinig tot geen gebruik maken van huursubsidie, kwijtschelding lokale heffingen en bijzondere bijstand. Een groep die veel gebruik maakt van de verschillende voorzieningen zijn eenoudergezinnen en dan met name alleenstaande moeders van Surinaamse afkomst.

1.5

Samenvatting en conclusies In dit hoofdstuk hebben we in de eerste plaats de door ons in het kader van het project Landschappen van Armoede geïnterviewde respondenten nader geduid ten aanzien van een aantal algemene kenmerken en hun financiële situatie. Hieruit kan worden geconcludeerd, dat de respondenten in een kwetsbare positie verkeren. Een grote groep heeft een inkomen op of rond het minimum. Een bijstandsinkomen is een belangrijke inkomstenbron. De armoededuur is lang. De schuldenlast is hoog en het rondkomen wordt als moeilijk ervaren. De respondenten behoren daarmee tot de doelgroep van het welzijnsen armoedebeleid. De vraag rijst in hoeverre zij door dit beleid worden bereikt. Om die vraag te kunnen beantwoorden, hebben we in de eerste plaats gekeken naar een belangrijke doelstelling uit beide beleidsterreinen, namelijk voorkoming van sociaal isolement door sociale activering en maatschappelijke participatie. Uit onze analyse blijkt dat ruim eenvijfde deel van de respondenten of hun partners door dit beleid zijn bereikt. Zij hebben een gesubsidieerde baan of ze zitten op een traject naar werk doordat ze naast hun uitkering een deeltijdbaan hebben, stage lopen of een cursus of opleiding volgen. Nog eens dertig procent van de respondenten is maatschappelijk actief door vrijwilligerswerk of ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten op het terrein van welzijn. Dit betekent dat in totaal ruim de helft van de respondenten (namelijk 22 en 30 procent) wordt bereikt door de doelstelling van sociale activering en stimulering van maatschappelijke participatie uit het

5

Berekeningen zijn hier niet bijgevoegd.

13

Hoofdstuk 1

welzijnsen armoedebeleid. Daarnaast is er een groep respondenten maatschappelijk actief op eigen initiatief, dat wil zeggen zonder inmenging van de overheid. Hieronder vallen de respondenten met een reguliere baan en degenen die vrijwilligerswerk, ontmoetings- of ontplooiingsactiviteiten doen via de school, religieuze organisatie of sportvereniging. Dit betekent dat de maatschappelijke participatie van de door ons geïnterviewde respondenten hoog is. Viervijfde deel van de respondenten is op een van de genoemde manieren maatschappelijk actief. Hierbij dient wel te worden opgemerkt, dat dertien procent van deze respondenten slechts in geringe mate maatschappelijk actief is en dat de wervingsmethode van invloed is geweest. Als we hiervoor corrigeren, dan is de conclusie dat eenderde van de respondenten maatschappelijk inactief is of in geringe mate actief is en dat tweederde van de respondenten vier of meer uur per week actief is.

In de tweede plaats hebben we gekeken naar het profijt van het inkomensondersteunende beleid. Hierbij ontstaat een ander beeld. Alleen in het geval van de huursubsidie is het profijt goed te noemen. Driekwart van de respondenten met een minimuminkomen maakt hiervan gebruik. Bij de kwijtschelding van lokale heffingen, is het gebruik verre van optimaal. Hiervan maken respectievelijk veertig en zestig procent van de respondenten geen gebruik. Bij de schuldhulpverlening is het gebruik ronduit slecht. Slechts twintig procent van de respondenten met schulden profiteert van deze hulpverlening. Uit een analyse van het cumulatieve gebruik blijkt dat veertig procent van de respondenten weinig tot geen gebruik maakt van de verschillende voorzieningen. Dertig procent maakt gebruik van twee voorzieningen en nog eens dertig procent maakt veel gebruik, omdat ze aanspraak maken op drie of vier voorzieningen. Uit dit hoofdstuk komen dus twee tendensen naar voren. Enerzijds is de maatschappelijke participatie van de respondenten goed. Anderzijds is er ten aanzien van het profijt van verschillende inkomensondersteunende voorzieningen sprake van een aanzienlijk niet-gebruik. In het volgende hoofdstuk zullen we deze tendensen verklaren en vooral stilstaan bij de redenen voor het niet-gebruik.

14

Hoofdstuk 2

2.1


Inleiding Uit het vorige hoofdstuk blijken er ten aanzien van het profijt van het welzijnsen armoedebeleid bij de respondentengroep twee tendensen te bestaan. Enerzijds is de mate van maatschappelijke participatie van de respondenten hoog. Anderzijds blijkt het profijt van de verschillende inkomensondersteunende voorzieningen lang niet altijd optimaal. Dit hoofdstuk zet de eerste stap in een verklaring van het niet-gebruik van sociale voorzieningen. De eerste paragraaf gaat daartoe kort in op theorieën over het niet-gebruik van sociale voorzieningen. Uit die beschouwing zal blijken, dat niet-gebruik in de eerste plaats samenhangt met de beschikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen. Dit argument wordt in de volgende hoofdstukken van dit rapport nader uitgewerkt. In de tweede plaats kan het niet-gebruik verklaard worden vanuit het perspectief van de cliënten, de thematiek van dit hoofdstuk. Alvorens potentiële gebruikers aanspraak zullen maken op een voorziening dienen zij op de hoogte te zijn van het bestaan van die voorziening en het idee te hebben dat zij er recht op hebben. Verder maken zij alleen gebruik van voorzieningen als zij er behoefte aan hebben. Bovendien blijken cliënten afwegingen te maken tussen de gepercipieerde ‘kosten’ die met het gebruik van een voorziening samenhangen en het profijt dat het gebruik hen oplevert. Die kosten betreffen dan vooral de psychosociale belasting die ze bij gebruik ervaren. In dit hoofdstuk staan de meningen van de respondenten over publieke instellingen centraal en zal het gebruik van sociale voorzieningen vanuit hun zienswijze worden benaderd. We doen dat door een kwalitatieve analyse van de verhalen die de respondenten over publieke instellingen en over de overheid vertellen. Het belang van deze verhalen is drieledig. In de eerste plaats beginnen de respondenten vaak uit zichzelf spontaan over hun ervaringen met publieke instellingen te vertellen. Hieruit blijkt dat publieke instellingen een belangrijke rol in hun dagelijks leven spelen. In de tweede plaats worden dezelfde verhalen door verschillende respondenten verteld. Er blijkt een ze-

15

Hoofdstuk 2

kere mate van consensus te bestaan over publieke instellingen. De verhalen vertegenwoordigen daarmee de visie op de werkelijkheid van de respondenten. Het betreft hun theorie van hoe de wereld in elkaar steekt, hun wereldbeeld. In de derde plaats bieden de verhalen aan de respondenten een legitimering en rechtvaardiging voor hun handelingen en activiteiten. Uit de inhoud van de verhalen blijkt dat ze vooral gaan over publieke instanties die zich richten op inkomensvoorzieningen ondersteuning en dan met name over de sociale dienst. De verhalen gaan daarmee vooral over instanties die de bestaanszekerheid van de respondenten dienen te garanderen. Door middel van de verhalen geven de respondenten uiting aan de ondergeschikte positie die zij innemen ten opzichte van juist dit type instanties. De psychosociale belasting die ze bij het gebruik van voorzieningen ervaren is te omschrijven als gevoelens van machteloosheid, afhankelijkheid, onzekerheid, vernedering en ondergeschiktheid en ten gevolge daarvan bestaansonzekerheid. De respondenten zijn voor hun bestaanszekerheid afhankelijk van instellingen die in hun beleving de bestaanszekerheid in onvoldoende mate kunnen garanderen. In hun streven gevoelens van machteloosheid te verminderen en controle over hun bestaanszekerheid te verwerven ontwikkelen de respondenten ten aanzien van publieke instellingen en de overheid drie clusters van strategieën. Deze strategieën worden op basis van de verhalen gelegitimeerd en gerechtvaardigd. Het eerste cluster van strategieën is erop gericht gevoelens van machteloosheid te verminderen door de sociale kwetsuur te vermijden of te verminderen. De respondenten doen dat vooral door een bewuste afweging van de verwachte baten van sociale voorzieningen en de verwachte psychosociale lasten die met het gebruik gepaard gaan. Zijn de laatste hoog dan wordt van gebruik afgezien. Bij het tweede cluster van strategieën verwerven de respondenten controle over hun bestaanszekerheid door voor hun rechten op te komen en door middel van bezwaarschriften, klachtenprocedures, et cetera de strijd aan te binden met publieke instanties. In tegenstellingen tot de eerste twee clusters, gaat het derde cluster strategieën gepaard met normen regelovertreding. Uit verzet tegen de ondergeschikte positie worden de regels van de samenleving bewust genegeerd, bijvoorbeeld door het verwerven van informele inkomsten. Dit hoofdstuk gaat daarmee niet alleen over niet-gebruik, maar ook over overgebruik en onrechtmatig gebruik. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst staan we stil bij de gangbare theorieën over niet-gebruik. Vervolgens geven we de meningen van de respondenten over publieke instellingen en de overheid aan de hand van hun verhalen weer. Daarna staan we stil bij de inhoud van de verhalen en wat we

16


van die verhalen kunnen leren over het profijt van het welzijnsen armoedebeleid. De drie navolgende paragrafen handelen over de strategieën die de respondenten ontwikkelen op basis van hun verhalen. Vervolgens trachten we inzicht te verkrijgen in welk type respondent welke strategie toepast.

2.2

Theorieën over niet-gebruik sociale voorzieningen Niet-gebruik van voorzieningen kan theoretisch gezien op verschillende manieren worden benaderd. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen de kenmerken van de betreffende voorziening en de kenmerken van de potentiële gebruiker. Wat betreft het eerste gaat het om de beschikbaarheid en mate van toegankelijkheid van bepaalde voorzieningen. De beschikbaarheid van voorzieningen is minder vanzelfsprekend dan op het eerste gezicht lijkt. Niet zelden worden bepaalde voorzieningen landelijk aangekondigd, maar op lokaal niveau slecht, vertraagd of maar ten dele uitgevoerd. We zullen in de hierna volgende hoofdstukken betogen, dat dit ook geldt voor bepaalde aspecten van het lokale armoedebeleid. Een voorbeeld hiervan is de schuldhulpverlening. Hoewel door velen beschouwd als cruciaal bij de armoedebestrijding - de inkomenspositie van huishoudens wordt immers ernstig verslechterd door de aflossingsverplichtingen - verloopt de realisering van schuldhulpverlening in Amsterdam-Zuidoost traag en is de capaciteit ervan gering. Een ander voorbeeld is het beleid ten aanzien van gesubsidieerde kinderopvang. Al een aantal jaren vormt gesubsidieerde kinderopvang een onderdeel van het armoedebeleid, onder andere met het doel alleenstaande moeders te geleiden naar de arbeidsmarkt. Hoewel de overheid steeds verbeteringen aankondigt, blijkt de capaciteit van de gerealiseerde kinderopvang in Amsterdam-Zuidoost nog steeds onvoldoende. In het geval voorzieningen beschikbaar zijn, kan de complexiteit van de regelgeving de toegankelijkheid negatief beïnvloeden. Complexe regelingen stellen hoge eisen aan de bureaucratische vaardigheden en het uithoudingsvermogen van de potentiële gebruikers. Naarmate de complexiteit van de regelgeving toeneemt, neemt daarom het gebruik van de voorzieningen af. (vgl. Derksen 2000: 256). De mate van toegankelijkheid van voorzieningen kan per persoon verschillen en samenhangen met bepaalde kenmerken van de betreffende personen.

Van Oorschot (1995) biedt vanuit het perspectief van de cliënten twee verklaringen waarom mensen al dan niet gebruik maken van beschikbare

17

Hoofdstuk 2

voorzieningen. De eerste verklaring wordt samengevat onder de noemer van het drempelmodel. Volgens dit drempelmodel dient aan een reeks van voorwaarden te worden voldaan alvorens er gebruik van voorzieningen optreedt: mensen dienen in de eerste plaats te beschikken over kennis van de voorzieningen. Ze dienen te weten dat deze bestaan, hoe ze ervoor in aanmerking kunnen komen en of zijzelf recht hebben op het gebruik ervan. Verder dienen zij behoefte te hebben aan voorzieningen en ervan overtuigd te zijn dat bepaalde voorzieningen voor hen nuttig zijn, omdat die hen profijt opleveren. Vanuit dit model wordt het verschijnsel van niet-gebruik vooral verklaard vanuit factoren als geringe behoefte, gebrek aan kennis, het idee er geen recht op te hebben of een verkeerde inschatting van het profijt. Van Oorschot betoogt echter dat niet-gebruik van voorzieningen niet uitsluitend vanuit deze factoren kan worden verklaard. Soms zijn mensen wel degelijk op de hoogte van een bepaalde voorziening, hebben ze er behoefte aan, maar zien ze er toch bewust van af om er beroep op te doen. Dit verschijnsel wordt verklaard vanuit het afwegingsmodel. Uitgangspunt hierbij is, dat het gebruik van voorzieningen altijd berust op een bepaalde afweging tussen de verwachte opbrengsten van het gebruik van een bepaalde regeling en de gepercipieerde 'kosten'. Met gepercipieerde kosten worden de psychosociale kosten van voorzieningengebruik bedoeld. Het gebruik van bepaalde voorzieningen levert niet alleen profijt op, maar kan bepaalde psychische lasten met zich brengen, zoals bureaucratische rompslomp, schending van de privacy, sociale stigmatisering, gevoelens van schaamte en afhankelijkheid, enzovoort. Als de gepercipieerde kosten van het voorzieningengebruik hoger liggen dan de verwachte opbrengsten, zullen mensen bewust van het gebruik van een bepaalde regeling afzien (vgl. Pommer 2000: 167). Vanuit deze theoretische overwegingen gaan we op zoek naar de verschillende achtergronden van het geringe gebruik van de voorzieningen van het welzijnsen armoedebeleid, vooral waar het gaat om inkomensondersteuning. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we aan de hand van verhalen en strategieën vooral dieper in op het afwegingsmodel waarbij de respondenten de psychosociale kosten afwegen tegen de baten die het gebruik van een voorziening opleveren, hun behoeften aan voorzieningen, hun kennis hierover en het gepercipieerde recht erop.

18


2.3

Verhalen over overheid en publieke instellingen Deze paragraaf staat stil bij de meningen die de respondenten hebben over de verschillende overheidsinstellingen. Hoewel we bij het onderzoek ‘Landschappen van Armoede’ steeds aandacht schenken aan etnische verschillen (en overeenkomsten), lijken er voor wat betreft dit onderwerp in de respondentengroep geen grote verschillen te bestaan. De meningen van respondenten van verschillende etnische achtergronden ontlopen elkaar niet heel veel. Desondanks plaatsen we de kanttekening dat de respondentengroep vooral bestaat uit autochtone Nederlanders en Surinamers (zie tabel 1.1) en dat het onderstaande vooral aan deze twee etnische groepen dient te worden toegeschreven.

De meningen van respondenten over publieke instellingen analyseren we aan de hand van de verhalen die de respondenten ons hierover vertellen.6 Deze verhalen ontstaan deels door de eigen ervaringen, maar vooral ook door over die ervaringen te praten en naar anderen te luisteren. Het waarheidsgehalte van de verhalen is niet altijd optimaal en concrete feiten zijn moeilijk te controleren, temeer omdat respondenten kunnen spreken over gebeurtenissen uit het verleden. Het belang van de verhalen is drieledig. In de eerste plaats blijkt uit het interviewproces dat respondenten niet zelden spontaan over hun ervaringen met publieke instellingen beginnen te vertellen. Hieruit blijkt dat publieke instellingen een belangrijke rol in hun dagelijks leven spelen en in belangrijke mate hun dagelijkse ervaringen kleuren. In de tweede plaats worden de verhalen door verschillende respondenten gedeeld. Ze zijn namelijk ontstaan door sociale interactie met anderen. Door elkaar te ontmoeten, en ervaringen en ideeën uit te wisselen, worden meningen gevormd. Er ontstaat dan een zekere mate van consensus. Tijdens de interviews met de respondenten worden de meningen door hen dan ook als algemeen geldend gepresenteerd. Dit blijkt onder meer uit het feit dat de respondenten vaak vertellen in de tweede persoon. Ze zeggen bijvoorbeeld niet: ‘Ik ga een formulier ophalen’, maar: ‘Je gaat een formulier ophalen’. De verhalen dienen te worden gezien als een

6

19

Eerder hebben we deze verhalen narratives genoemd om aan te duiden dat we iets anders bedoelen dan de gangbare betekenis van het Nederlandse woord verhaal, namelijk een op fantasie gebaseerd vertelsel (Ypeij et al. 1999). We doelen op verhalen als een analytisch concept om de - vaak letterlijk uitgetypte - interviews als tekst te kunnen analyseren en de discoursen die het wereldbeeld van de respondenten verwoorden, te kunnen blootleggen.

Hoofdstuk 2

constructie van de werkelijkheid,7 als een theorie van de respondenten op de dagelijks beleefde werkelijkheid, van de wijze waarop de wereld in elkaar steekt (De Ruijter 2000). De verhalen vertegenwoordigen daarmee het wereldbeeld van de respondenten. Het derde belang van de verhalen ligt in het feit dat de respondenten op basis van dit wereldbeeld hun handelingen en strategieën tegenover zichzelf en anderen rechtvaardigen en legitimeren.

8

Hier komen we in de volgende paragrafen op terug. We geven de meningen van de respondenten weer aan de hand van vijf – met elkaar samenhangende – verhaaldimensies die steeds in hun verhalen terugkomen. Privacyschending ‘Eén keer per jaar moet je dan bij de sociale dienst met alles komen, met al je giro’s. Dat girogluren, dat vind ik een hele domme zaak. Ik vind dat het ze geen donder aangaat waar ik mijn geld aan uitgeef. Dan moet je drie maanden de rekeningafschriften meenemen en dan bladeren ze dat allemaal door. En alles moet gecheckt en alles moet gefotokopieerd. Gewoon al het gevoel, dat je met je giro’s moet komen. Alsof je de grootste boef bent. Ze gaan je gewoon verhoren. Omdat ze je dat beetje geld geven, willen ze alles weten. Ze willen te veel privacydingen weten. En je moet je hele verhaal vanaf je geboorte weer vertellen en zo gaat dat bij iedere instelling telkens weer. Je hele privé-leven binnenste buiten. Je kopieert werkelijk je hele leven in een envelop. Bij de schuldhulpverlening, dat kon dan alleen als ik drie jaar onder toezicht zou komen. Ik dacht: “Ja, ho effe, dan staat je hele privé-leven op z’n kop. Dan gaan ze drie jaar je post lezen!” En je hebt daar bij de sociale dienst gewoon geen privacy. Je moet voor alles een nummertje trekken en maar wachten, wachten, wachten. En als je dan bij de balie staat en je

7

8

20

Die constructie is voortdurend aan verandering onderhevig. Sociale interactie is tijd-, groeps- en plaatsgebonden. De meningen worden steeds opnieuw, op verschillende ontmoetingsplekken en in verschillende groepen uitgewisseld. Ze worden voortdurend bijgesteld en bevestigd. Op het ene moment staat iemand over haar ervaringen met het maatschappelijk werk te praten met de buurvrouw en een paar uur later spreekt ze erover in de wachtkamer bij de dokter of tijdens de koffie-inloop in het buurthuis. De werkelijkheid wordt daarom steeds opnieuw gereconstrueerd. We stellen hier de relatie tussen verhalen en handelingen als een causale relatie voor, waarbij verhalen de basis vormen voor handelingen. Dat is iets te simplistisch. Verhalen en handelingen beïnvloeden elkaar wederzijds. Een voorbeeld is een cliënt die ervan overtuigd is, dat alle medewerkers van de sociale dienst onaardig zijn. Vanuit die gedachte benadert hij een medewerker op een brutale manier. Die is vervolgens in zijn wiek geschoten en reageert onbeleefd waardoor de cliënt in zijn mening wordt bevestigd.


vraagt wat, dan kan iedereen horen wat er gezegd wordt. Je hele doopceel wordt gelicht in het bijzijn van de hele wachtkamer. Het is een ramp. Je krijgt dat geld, maar je moet je aan zoveel regels houden. Ze bemoeien zich te veel in je leven. Elke maand je briefje inleveren, en als alleenstaande vrouw mag je niet met een man samenwonen. Maar dat gaat ze geen moer aan. En je mag niet langer dan zoveel weken op vakantie. Ik was naar de caravan van mijn zus in Zandvoort gegaan. Later hoorde ik, dat ik dat aan ze had moeten opgeven. Oh god, oh god, oh god... ze waren boos op me. Moet ik het dan ook al aan de sociale dienst gaan vragen, als iemand me uitnodigt om op de camping te gaan zitten? Als je een uitkering hebt, mag je niet zomaar wat doen. Het is geen gemakkelijk leven, hoor, met een uitkering. Ik denk dat wij meer regels hebben dan mensen die wel werken. Ik krijg vaak het gevoel dat ze iets zoeken, om je het geld niet te geven. De controle is scherp. Je weet niet wie er voor je deur staat te posten. Big brother is watching you. Die hele naam van de sociale dienst kunnen ze weghalen. Ze kunnen gewoon zetten recherchedienst. Echt waar. Die naam van de sociale dienst is niet goed. Het is asociale dienst’

9

Begriploze medewerkers ‘Bij de sociale dienst houden ze zich uitsluitend aan de regels. Het interesseert ze niet hoe je rondkomt. Sommigen zijn keihard. Ik vind dat ze die mensen beter moeten opleiden voor ze ze neerzetten achter de balie. Je moet toch een beetje mensenkennis hebben. Je moet toch maatschappelijk en sociaal met twee benen op de grond staan. Maar moet je horen wat voor een grote mond die jongelui (medewerkers) hebben tegen oudere mensen. Je wordt niet begrepen. Het is alsof ze het uit hun eigen zak moeten halen om het je te geven. Terwijl je het zo hard nodig hebt. Als je bijvoorbeeld naar de balie gaat om bijzondere bijstand aan te vragen en dan krijg je zo’n brutale griet. De ma-

9

21

Op verschillende plaatsen in de tekst zijn letterlijke citaten overgenomen uit de interviews. We hebben daarbij de vrijheid genomen om citaten te redigeren en bij eventuele onduidelijkheid een uitleg tussen haakjes toe te voegen. Bovendien hebben we uitspraken van verschillende respondenten achter elkaar gezet, zoals bijvoorbeeld bij de narratives het geval is. In hoofdstuk 3, waar we de geïnterviewde medewerkers citeren, zijn we op dezelfde wijze te werk gegaan. Op eigen verzoek zijn de medewerkers volledig anoniem. Functies, naam van instellingen, leeftijden of geslacht worden zo min mogelijk genoemd. Ook bij citaten van de medewerkers hebben we soms de vrijheid genomen uitspraken van verschillende medewerkers bijeen te voegen. Dit verhoogt de anonimiteit.

Hoofdstuk 2

nier waarop die persoon je te woord staat, dan heb je bijna geen zin meer om verder te praten. Ze zijn verschrikkelijk onbeschoft. Sorry hoor, echt, ze zijn zo arrogant en chagrijnig. Zeer onbeleefd. En je krijgt verkeerde informatie, want vaak zijn het mensen die daar zitten, die niet eens hun huiswerk goed kunnen maken. En als je drie keer belt om informatie, krijg je drie keer een verschillend verhaal te horen. Bij Cadans ook, als je belt met een vraag, kunnen ze dat niet goed uitlegen. Ze zijn echt zo nonchalant over bepaalde dingen of zo chagrijnig. Als ik iets wil vragen, ook al wil ik het tien keer vragen, dan moet je het me kunnen uitleggen. Het interesseert ze gewoon niet. Ze staan aan die balie van de sociale dienst naar je te gillen. En ik hoorde een ambtenaar zeggen tegen een buitenlander: “Ja misschien dat je in Nigeria met je teiltje onder die boom kan gaan zitten en dat alles eruit valt, maar hier niet, potverdomme.” Vind je het gek dat mensen daar agressief van worden, dat ze denken: “Kerel, ik trek jou over de balie.” Als ik hoor, dat ze wel eens een klap krijgen, dan kan ik het begrijpen. En het arbeidsbureau ook hoor, die stellen zich agressief op en dat lokt weer agressie uit. Ik ging daar dan heen omdat ik wilde werken. Zeggen ze tegen mij: “Maar je hoeft toch helemaal niet te werken, want je kinderen zijn nog geen vijf. Nee, hoor, wij steken onze energie er pas in als de kinderen vijf zijn.” En dan die sociaal raadslieden, ik kwam daar toen voor mijn schulden, maar toen hoorde ik haar tegen een ander zeggen waarom ik daar zat en dat ze eigenlijk helemaal geen zin in me had en dat ze aan vakantie toe was.....’ Ingewikkeld bureaucratisch web ‘Je wordt van het kastje naar de muur gestuurd, want niemand wil de portemonnee trekken. Ze schuiven het allemaal af naar andere instanties. Ze sturen je weer terug naar waar je net vandaan kwam. Je moet zoveel keer bellen, maar via de telefoon is niets te regelen. Ook niet met brieven. Je moet zelf komen. Hoeveel handelingen, hoeveel bureaucratische toestanden! Je gaat de hele dag naar de sociale dienst. Je zit daar. Je wacht op je nummer. Je krijgt iemand. Die stuurt je weer van het kastje naar de muur. Je komt thuis. Je moet weer bellen. En als je een afspraak wilt maken, dan moet dat in de agenda worden ingepland en voor je het weet, ben je al weken verder. De contactpersoon

22


is een week op vakantie of op cursus. En dan die brieven die je krijgt, die gewichtige termen. Ik wilde bijzondere bijstand aanvragen. Zegt die mevrouw achter de balie: “Dat gaat zomaar niet, u moet eerst een lening gaan halen bij de kredietbank.” Dan moet ik eerst naar het Crediam. Crediam geeft mij een brief. Dan moet ik weer terug naar de sociale dienst. Nu hebben ze al mijn formulieren en nota’s kwijt gemaakt. Ze hebben allemaal kopieën gemaakt en plotseling kunnen ze niks terugvinden. Nu moet ik weer alles gaan zoeken. Ze hebben er vier maanden over gedaan voordat ze begrepen dat ik verhuisd was. Voor een adreswijziging moet je zoveel vragen beantwoorden. Dat kan toch niet. Ik ging naar Bureau Rechtshulp, omdat mijn uitkering was opgeschort. Die vrouw bleef wel twintig minuten zeuren dat ik een bepaald papier van de sociale dienst moest hebben, maar ik heb nooit zoiets gehad. Zegt ze: “Nou dan zal je wel iets verkeerd hebben ingevuld.” Toen zei ze, dat ze moest overleggen met anderen. En toen ze terugkwam zei ze: “Ik kan je niet helpen, hoor. Het is allemaal zo ingewikkeld. Je moet maar een advocaat inschakelen.” En toen gaf ze me een lijstje met namen van advocaten die ik kon bellen. Ben ik helemaal naar het centrum gegaan en dan krijg ik een lijstje met namen van advocaten..... Het is zo vervelend, al dat papier. Ik heb dan een aangepaste auto, maar die is afgekeurd. Het is de vraag of ik blijf rijden. Want dan moet ik weer al die procedures door. Naar Tot en Met (indiceringsinstelling ten behoeve van de WVG), Zorglease, naar de WVG, naar de sociale dienst, naar het GAK. Je blijft in een cirkeltje ronddraaien. Elke maand kan je kopieën maken van alles en dan ook alles. Want bij alles dat je aanvraagt moeten ze alle papieren weer hebben. Je moet voor alles vechten. Ik heb niets, niets, niets gratis gehad. Het meeste van mijn geld gaat nog eigenlijk op aan instanties bellen. Als ik met het GAK bel sta je rustig te wachten tot er dertig tikken bij zijn gekomen. Ik kom nu in een nieuwe wet waar ik geen snars van begrijp. Ik snap niets van die wet. Ik snap niets van die artikelen. Al die bureaucratische rompslomp, ik heeft het je te doen, hoor. Ik vind het ook een vorm van vernedering, die bureaucratie, al die bergen papier. Holland is echt een papierland.’

23

Hoofdstuk 2

Afhankelijkheid en vernedering ‘Waar ik echt heel kwaad over ben is wat voor nummer je in feite bent bij de meeste instanties, waar je dan helaas naar toe moet, zoals de sociale dienst. Aan die loketten tel je gewoon niet mee. Je bent een derderangs burger. Je bent afhankelijk. Je staat daar toch in een afhankelijke positie. Je bent daar machteloos. Je hebt er totaal geen macht over hoe zij met jou omgaan en hoe ze zich opstellen naar je toe. Ik voel me als minderwaardig behandeld, niet vrij. Je moet daar op je knieën gaan. Of je nu gestudeerd hebt, of misdadiger bent, als je daar aankomt, word je als oud vuil behandeld. Je bent een halve malloot, een bedelaar en je mag blij zijn dat ze je een aalmoes in je handen douwen. En die dreiging die er achter zit. Als je het (maandelijkse inkomstenformulier) niet op tijd inlevert, krijg je een boete. Die betutteling. Je krijgt dan dat beetje geld, maar ik schaam me ervoor. Ik ben heel trots. Ik wil mijn hand niet ophouden. En ik zie daar (bij het regiokantoor) zulke lelijke dingen gebeuren. Mensen die met goud behangen en met auto’s komen. Dat halen ze allemaal uit de pot.’ Wantrouwen in de overheid ‘Het is zo weinig geld, die bijstand. En daar moet je het dan maar mee doen. Enkel van mijn uitkering red ik het zeker niet. Ik heb dan gelukkig mijn familie die af en toe helpt, want die bijstand is niet voldoende. En de economie draait de mensen in de schulden. Alles wordt maar duurder. Ieder jaar heb je zo’n huurverhoging. Dan kunnen mensen dat niet betalen en dan worden ze uit hun huis gezet. Er is zoveel onrechtvaardigheid. Ik moest dan bij de woningbouw fl. 7,50 per maand extra betalen. Anders deden ze niks aan je huis. Ik denk: “Dat is gewoon een extra huurverhoging”. Dat zijn allemaal van die vuile streekjes die ze met je uithalen. Ik vind dat er in Nederland veel te weinig mensen zijn die zeggen: “Hé, jongens, dat kan niet, dat moeten we aanpakken.” Er is al zoveel over gepraat, de uitkeringen moeten omhoog. En dat doet de overheid toch niet. De rijken worden steeds rijker. En dan die Wehkamp en zo. Dat vind ik het ergste van wat er hier gebeurt in dit land. De armsten lijden eronder. Want ik heb het niet. Ik kan nooit contant in de winkel gaan halen. Dus ik ben gedoemd om het te bestellen tegen een hoge

24


rente. Waarom kan ik bij de bank niet lenen? Wij betalen die hoge rente, want wij kunnen niet anders. Daar zouden ze in Den Haag wat aan moeten doen, maar dat doen ze niet. En alles wordt maar duurder. Daarom vind ik die Zalmsnip ook een wassen neus. Dat zet geen zoden aan de dijk. We hebben fl. 100,gekregen. Ik moest lachen om die naam, koopkrachtreparatie. Ik denk: “Welke gek heeft dat uitgevonden?” Wat kun je nou repareren met fl. 100,-? Ze doen niet veel aan de armoede. Want waar kom je aan meer geld? Nergens. Je mag me dan een rare vinden, maar ik minacht die mensen gewoon, die dat verzinnen zoals van die Melkertbanen. Die minister denkt: “We gaan al die mensen goedkoop in zetten...” En dan hebben ze die stadspas, nou, een uitje kost door het vervoer nog steeds een vermogen. Ze maken je blij met een dooie mus. Dat hele zooitje in Den Haag... Ze zijn daar gekozen door ons, maar ze willen niks van ons weten. Als ik zie wat mensen daar belangrijk lopen te doen... Die gasten verdienen zoveel. Die ministers en al die flauwekul er omheen, die niet eerlijk aan hun geld komen... Het is een schijndemocratie.’

2.4

Verhalen inhoudelijk nader geduid De vijf door ons onderscheiden verhaaldimensies tezamen geven de mening weer die de respondenten hebben over publieke instanties en de overheid in het algemeen. Wat in de eerste plaats aan deze verhalen opvalt, is dat ze vooral gaan over de sociale dienst, en andere inkomensvoorzienende en –ondersteunende instanties. De respondenten beginnen meestal niet spontaan te spreken over instanties zoals het buurthuis waar ze koffie gaan drinken of de belangenorganisatie waarvan ze hulp ontvangen. En als de interviewer rechtstreeks naar hun ervaringen met dergelijke instellingen vraagt, zijn de antwoorden kort, zoals ‘goed’ en ‘wel leuk’, maar de ervaringen met deze instanties zijn geen reden om uitgebreide verhalen te vertellen. Hoe kan dit verschil verklaard worden? Publieke instellingen op het gebied van sociaal beleid kunnen worden verdeeld in twee categorieën; (semi)overheidsinstellingen die werken op het terrein van bestaanzekerheid (zoals sociale dienst, gemeentelijke kwijtschelding lokale heffingen, huursubsidie, schuldhulpverlening en soms maatschappelijk werk, bureau rechtshulp, et cetera) en instellingen met andere werkterreinen (zoals buurten clubhuizen,

25

Hoofdstuk 2

belangenorganisaties, verenigingen). Juist over de instellingen op het terrein van de bestaanszekerheid hebben de respondenten uitgesproken meningen. Deze instellingen grijpen direct in het dagelijks leven van de respondenten in. Anders dan bij de overige instellingen is de relatie tussen dit type instelling en haar cliënten geenszins vrijblijvend. De cliënten zijn voor hun bestaanszekerheid verplicht een beroep te doen op deze instellingen. Ze zijn er in vergaande mate afhankelijk van. In de relatie met de overige instellingen nemen de cliënten een veel gelijkwaardiger positie in. Bevalt het de respondent niet dan verbreekt hij of zij de relatie. Daarmee oefenen de cliënten in feite controle uit over de relatie die zij onderhouden met deze instellingen. Bij de instellingen die werken op het terrein van bestaanszekerheid is de relatie tussen cliënt en instelling te typeren als ongelijkwaardig en afhankelijk. In de tweede plaats valt op dat de verhalen vooral gaan over de sociale dienst. Dit komt omdat het takenpakket van de sociale dienst zich uitbreidt en dat de uitvoering ervan steeds strenger gebeurt. Door onder andere de bijzondere bijstand en de uitvoering van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (in ieder geval in Amsterdam) krijgen steeds meer mensen - ook mensen zonder maandelijkse bijstandsuitkering - met de sociale dienst te maken. Door het beleid van fraudebestrijding en sociale activering grijpt de dienst steeds dieper in het dagelijks leven van de cliënten in, en voelen ze zich steeds meer in hun bestaanszekerheid bedreigd. Als ze niet voldoen aan de steeds hogere eisen van de dienst, heeft de dienst immers de mogelijkheid om sancties op te leggen of hun uitkering te korten. Bovendien zijn er de laatste jaren verschillende artikelen in nationale en regionale kranten verschenen die het functioneren van de Amsterdamse sociale dienst bekritiseren. De sociale dienst is een vertegenwoordiger van de overheid waarmee de respondenten de meeste ervaring hebben, waarover ze het meest weten, die het meest ingrijpt in hun dagelijks leven en waarvan ze in grote mate afhankelijk zijn. De sociale dienst roept meer dan andere instanties emoties op en de dienst is vaker onderwerp van gesprek. Hierdoor zijn de meningen over de sociale dienst dominanter dan de meningen over andere instanties. De meningen over de sociale dienst vormen als het ware de spil in het geheel van meningen over publieke instanties. Ze dienen als een referentiekader om de andere ervaringen te duiden en meningen te vormen. Er ontstaat een cumulatie van negatieve ervaringen, waarbij iedere nieuwe ervaring de eerdere ervaringen in zich draagt. Hierdoor kan een ogenschijnlijk weinig ingrijpende gebeurtenis de eerdere negatieve ervaring bevestigen en wordt de nieuwe ervaring als negatiever en pijnlijker ervaren dan het geval zou zijn zonder de context van eerdere ervaringen. Een vaak gebruikte

26


redenering gaat als volgt: bij de sociale dienst word je vernederd, bij het maatschappelijk werk zijn ze ook niet aardig, zie je wel, je word overal vernederd en als een bedelaar behandeld. Een ervaring bij het maatschappelijk werk kan door de cumulatie van ervaringen een extra diepe lading krijgen door een eerdere ervaring bij de sociale dienst. De meningen die de respondenten hebben over de sociale dienst klinken door in hun meningen ten opzichte van alle andere instellingen waarvan ze voor hun dagelijkse bestaan afhankelijk zijn. Ze leiden tot een groeiend wantrouwen in deze publieke instellingen en de overheid in het algemeen. De meningen over de sociale dienst kunnen daarmee tot een metafoor verworden voor meningen over instellingen in het algemeen. Uit de verhalen van de respondenten spreekt verder, dat de toegankelijkheid en de bereikbaarheid van de instanties en daarmee de sociale voorzieningen door de respondenten als een groot probleem worden ervaren. Ze ervaren het verstrikt raken in het bureaucratische web als een bedreiging van hun bestaanszekerheid. De vele bureaucratische handelingen die ze soms gedwongen zijn te verrichten, verhogen bovendien hun gevoelens van vernedering. Tot slot blijkt uit de verhalen vooral het gevoel van de respondenten dat ze weinig invloed kunnen uitoefenen op het functioneren van de publieke instanties. Er wordt over hen gewikt en beschikt en zij zijn daaraan overgeleverd. Ze nemen ten opzichte van de instanties een onderschikte geschikte positie in. Tegelijkertijd zijn ze voor hun financiële middelen van de overheid afhankelijk. Ze voelen zich machteloos, ondergeschikt en vernederd en dientengevolge ervaren ze bestaansonzekerheid. De respondenten zijn voor hun bestaanszekerheid afhankelijk van instellingen die in hun beleving de bestaanszekerheid in onvoldoende mate kunnen garanderen. Uit verzet tegen deze gevoelens van machteloosheid en in hun streven om controle te verwerven over hun bestaanszekerheid ontwikkelen ze drie clusters van strategieën. Het eerste cluster van strategieën is erop gericht gevoelens van machteloosheid te verminderen door de sociale kwetsuur ten gevolge van de omgang met publieke instanties zoveel mogelijk te vermijden. De belangrijkste manier om dit te doen is een bewuste afweging te maken tussen de baten die de respondenten verwachten van hun omgang met publieke instanties en de psychosociale lasten die er naar hun mening mee gepaard zullen gaan. Als ze verwachten dat de baten gering zijn en de lasten hoog, wijzen ze de contacten met de instanties en daarmee het gebruik van voorzieningen af. Ze zijn dan niet van zins zich te laten vernederen. Bij het tweede cluster van strate-

27

Hoofdstuk 2

gieën verwerven de respondenten controle over hun bestaanszekerheid door voor hun rechten op te komen en de strijd aan te binden met publieke instanties. Onze democratische samenleving biedt daartoe een scala aan mogelijkheden, zoals bezwaarschriften en beroepsprocedures. In tegenstelling tot de eerste twee clusters, gaat het derde cluster strategieën gepaard met normen regelovertreding. Uit verzet tegen de ondergeschikte positie worden de regels van de samenleving bewust genegeerd. Bijvoorbeeld door het verwerven van informele inkomsten nemen respondenten het heft in eigen hand en oefenen ze gedeeltelijk controle uit over hun bestaanszekerheid. Deze drie clusters van strategieën worden gelegitimeerd en gerechtvaardigd door middel van een specifieke interpretatie van de vijf verhaaldimensies.

2.5

Vermijden van sociale kwetsuur en afwegingen tussen baten en lasten Verschillende respondenten bevestigen het bestaande beeld van de begriploze medewerkers, maar verminderen de negatieve gevoelens die dit bij hen oproept door zich in te leven in de positie van de medewerkers, begrip te tonen voor hun situatie en hun gedrag goed te praten. Ze verdedigen het gedrag van de medewerkers en de privacyschending vanuit het idee dat veel bijstandsgerechtigden misbruik maken van de voorzieningen. De goeden moeten immers onder de kwaden lijden. Ze proberen daarom de houding van de medewerkers niet op zichzelf te betrekken

‘Die gesprekken bij de sociale dienst zijn walgelijk. Ze doen bekakt. Ze kijken op je neer. Soms hebben ze het idee dat je zit te liegen. Maar dat komt, omdat er veel mensen komen en de meesten liegen. Ik neem het ze niet kwalijk. Ik krijg geld van ze, dus ze moeten me wel controleren. Ik snap wel waarom ze het doen. Dat is hun werk, hè. Het kan niet anders. Je hebt zoveel mensen die bedriegen.’

Enkele respondenten gaan zover dat ze de sociale kwetsuur verminderen door zichzelf de schuld te geven als de contacten met publieke instanties niet goed verlopen en de medewerkers hen intimideren:

‘Ik denk dat ik een beetje bang overkom. Als ze zeggen: “Nee”, dan ben ik de deur al uit. Ik durf niks. Ze zien mij en dan zeggen

28


ze: “Ja, we kunnen er niks aan doen. We doen het niet.” Laatst kwamen ze hier van Tot en Met (indiceringsinstelling ten behoeve van de WVG). Ze hebben toen al mijn giro’s meegenomen. Kijk, als ik bij de hand was geweest, had ik gezegd: “Daar moet je met je handen afblijven, want dat mag niet.” Maar ik ben weer dom en ik denk: “Ach, laat maar.” ’

Verschillende respondenten trachten controle te verkrijgen over hun bestaanszekerheid en hun gevoelens van machteloosheid te verminderen door steeds opnieuw het te verwachten profijt van de verschillende voorzieningen af te wegen tegen de psychosociale lasten die met gebruik gepaard gaan. Bij voorzieningen die maandelijks veel financieel profijt opleveren en die in verhouding met weinig bureaucratische handelingen gepaard gaan, zoals de huursubsidie en de maandelijkse uitkering, wegen de psychosociale lasten op tegen de baten. De respondenten ervaren weliswaar negatieve gevoelens, maar door die te accepteren verwerven ze toegang tot een maandelijks minimuminkomen of een aanzienlijke vermindering van hun vaste lasten. Bij andere voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand en de kwijtschelding van lokale heffingen, slaat de balans de andere kant uit. Het financiële gewin daarvan vinden ze in verhouding tot de psychosociale lasten te gering. Ze geven er dan de voorkeur aan om geen verder gebruik te maken van de voorzieningen. De bijstand is immers al erg genoeg. Dit betekent niet, dat ze geen behoefte hebben aan inkomensondersteuning, maar ze prefereren andere oplossingen te zoeken. De angst verstrikt te geraken in het bureaucratische web speelt bij deze afweging een grote rol:

‘Ik vind het een heel gedoe, je moet er achter aanlopen. Ik heb die spullen (ten behoeve van de kwijtscheldingen) opgestuurd, maar helemaal niks gehoord. Ik ben een keer aan het bellen geweest, maar toen had ik het verkeerde nummer. Dan draai je een ander nummer, maar dat is dan weer dicht. En dan is het alweer zo laat en je kunt alleen maar tot zo laat bellen. En dan heb ik al gauw zoiets van: “Laat maar”. Dan wordt het een beetje te veel. Als mijn koelkast stuk is, nou, dan ga ik gewoon sparen. Maar ik ga niet meer bij de sociale dienst aankloppen (voor bijzondere bijstand). Dat duurt mij veel te lang. Je moet met duizenden paperassen, en al je giroafschriften, en dit en dat, allemaal aantonen. Je kan het wel aanvragen, maar je gaat van het kastje naar de muur. Ik word er niet goed van. Ik ben al

29

Hoofdstuk 2

een keer halverwege (de aanvraagprocedure) gestopt, want het is zo’n gezeur en al die papieren.’

Andere respondenten benadrukken de vernedering die ze ervaren als ze gebruik zouden maken van de verschillende voorzieningen:

‘Nee, hoor, het hoeft voor mij niet. Ik kan niet gaan bedelen. Hou op. Vreselijk. Ik doe het niet. Je moet altijd maar slijmen. Ik wil er gewoon niet naar toe gaan. Ik hoef dat geld niet. Dan eet ik liever niet, maar ik ga niet mijn hele leven op straat zetten. En de manier waarop de mensen je te woord staan. Ze willen alles van je weten. Daarom val ik ze ook niet lastig. Ik verdraag het niet als ze op me neer kijken. Ze zien je echt als minder. Het is zo vernederend allemaal. En maar bedelen om een beetje vrijstelling. Ik zoek wel andere oplossingen. Ik laat me niet meer vernederen. Nee, hoor, ik vraag niets extra’s aan. Ik vind die bijstand al erg genoeg.’

Soms is de weerstand die het overheidsbeleid oproept zo groot, dat het ten koste gaat van de kennis over de regelgeving. Een brief met informatie op de deurmat roept bij sommige respondenten al zoveel negatieve gevoelens op dat ze niet van de inhoud ervan kennis willen nemen. De informatie die bij de maandelijkse inkomstenformulieren van de sociale dienst zijn gevoegd, wordt weggegooid en de respondenten weigeren zich op andere manieren te informeren. Ze zijn van mening dat ze er toch niets aan hebben of dat het voor hen allemaal veel te ingewikkeld is. Ook een eerdere afwijzing is reden om geen aanspraak meer te willen maken. Respondenten geven aan, dat ze al een paar keer hun neus hebben gestoten en dat ze het om die reden niet meer proberen. Door die ervaring zijn ze ervan overtuigd geraakt dat ze nergens recht op hebben.

‘Je probeert het gewoon niet meer. Je hebt een paar keer je neus gestoten en dan vraag je het niet meer. Ik heb er wel recht op, maar ook ervaren dat ik het niet hoef te doen. Als je ziet dat ze je toch niet helpen, dan ga je niet meer.’

De afwegingen die de respondenten maken tussen psychosociale lasten en baten leidt tot niet-gebruik van bepaalde voorzieningen zoals bijzondere bijstand en kwijtschelding lokale heffingen. Verder kan de afweging tot gevolg

30


hebben dat respondenten zich slecht informeren en een geringe kennis hebben van hun rechten binnen de regelgeving.

2.6

Verzet tegen en strijd met instanties Andere respondenten zijn zich weliswaar heel bewust van de inhoud van de verhalen die bestaan over publieke instellingen, maar zijn niet van zins zich daarbij neer te leggen. Vanuit hun sterke overtuiging dat ze als Nederlandse burgers rechten hebben, zijn hun strategieën erop gericht om de inhoud van de verhalen te ontkrachten. Verschillende respondenten bevestigen bijvoorbeeld het beeld dat de medewerkers van instanties zich begriploos en onbeleefd kunnen opstellen, maar ze zien dat als een reactie op het gedrag van cliënten. Als een soort tegenoffensief stellen zij zich bewust juist heel vriendelijk op. Zo bereiken ze naar eigen zeggen wat ze willen bereiken en hebben het gevoel de relatie met de publieke instanties te kunnen controleren. Ze verwoorden het als volgt:

‘De medewerkers stellen zich agressief op en dat lokt weer agressie uit. Als je dat door hebt en ze zien dat je oké bent, dan zie je ze veranderen. Het ligt mede aan je eigen instelling. Het is de manier waarop je op de mensen afgaat. Als je grof begint te doen, dan gaan de mensen jou ook grof behandelen. Als jij die mensen vriendelijk tegemoet treedt, zijn het prima mensen. Maar jij en ik weten dat velen dat niet doen, omdat ze zich schamen. Als jij die mensen met een defensieve houding of zelfs een beetje vijandig tegemoet treedt, dan schept dat geen goed contact. Ik heb nooit ergens moeite mee. Dat ligt natuurlijk aan die ambtenaar, maar het ligt grotendeels aan mij. Maar ik kom ook niet op hoge poten aan. En ik houd de persoon in kwestie ook niet verantwoordelijk voor alle misstanden die er soms wel plaats vinden. Iedereen hoor ik altijd ruzie maken, maar ik ga zitten en ik geef een hand. Laatst hadden ze mijn uitkering opgeschort. Ik ben toen gewoon rustig naar de sociale dienst gegaan en heb gezegd dat ik mijn inkomensverklaring nog niet had gekregen en toen was meteen alles in orde. Als ik brieven krijg die niet van toepassing zijn, zoals van het energiebedrijf, dan bel ik gewoon even.’

31

Hoofdstuk 2

Andere respondenten benadrukken het feit dat ze recht hebben op de overheidsvoorzieningen en dat ze van dat recht graag gebruik maken. Door zich goed te informeren zijn ze op de hoogte van de verschillende mogelijkheden die het overheidsbeleid biedt. Tegelijkertijd zijn ze bereid voor hun rechten te strijden. Ze dienen klachten in en schrijven van bezwaarschriften. Ze roepen de hulp van instanties in zoals het maatschappelijk werk, de sociale raadslieden, de Nationale Ombudsman en Bureau Rechtshulp. En in sommige gevallen spannen ze gerechtelijke procedures aan.

‘Als je gebruik maakt van de mogelijkheden die de overheid biedt, dan hoef je je daar helemaal niet voor te schamen. Ik gebruik alles waar ik recht op heb. Wat ik kan aanvragen, vraag ik aan. Omdat ik niet dom ben, weet ik waar ik recht op heb. Veel mensen doen dat niet, omdat ze het niet weten of omdat ze zich schamen. Ik weet het wel en ik schaam me daar geen seconde voor. Ik lees alles, alle folders, om te kijken waar ik recht op heb. Dat doen veel mensen niet. Het geld blijft zitten bij de sociale dienst, terwijl wij er recht op hebben. Maar ik strijd er ook om. Ik heb net die bijzondere bijstand gehad, na drie jaar vechten. En ik heb overal geschreven. De sociale dienst had me een keer voor Jan Doedel laten komen en ik had ook al een keer thuis op ze zitten wachten. Toen heb ik ze een boze brief gestuurd dat ik dat niet accepteerde. Ik mag dan een uitkering van ze ontvangen, maar dat houdt niet in dat ik hier de hele dag als een soort wachtjuffrouw op ze ga zitten wachten. En toen hebben ze hun excuses teruggeschreven.’

Als de respondenten het gevoel hebben, dat hen onrecht wordt aangedaan en het lukt ze niet om daar wat aan te doen binnen de bestaande instellingen, dan zijn ze bereid een eigen belangenorganisatie op te richten of sluiten ze zich aan bij al bestaande zelfhulporganisaties. Een vrouw die haar dagelijks leven invult door vrijwilligerswerk in dergelijke organisaties merkt het volgende op:

‘Ik had gesolliciteerd op een baan, maar toen bleek ik zwanger, dus die baan ging niet door. Toen ben ik zelf werk gaan creëren, want ik zat in de bijstand. Ik ben een werkgroep op gaan zetten voor Vrouwen in de Bijstand, hier in de Bijlmer. Daar deed ik dan de voorlichting aan vrouwen, over hoe ga je om met weinig geld,

32


wat zijn je rechten, wat zijn je plichten. Daarnaast hebben we een sociaalverzekeringspreekuur opgestart. Ik ging me steeds meer ontwikkelen. Ik zat in de beginfase van de kinderopvang in de Bijlmer. Veel vergaderen, panden kraken. En toen dumpte dat vliegtuig neer. Die zie ik neer dumpen. Ik zag hem naar beneden komen. Toen ben ik de vrijwillige hulpverlening ingegaan. Ik ben daar dingen gaan opzetten. Ik heb gesprekken gevoerd met mensen die enorm getraumatiseerd waren. Dus ik heb daar een zelfhulpgroep opgezet. En we hebben de Werkgroep Vliegverkeer opgezet.’

Een laatste manier waarop mensen de strijd aanbinden met publieke instellingen betreft het ‘wereldkundig’ maken van hun ervaringen. Ze zoeken mensen op uit de politiek die bereid zijn naar hen te luisteren en hopen zodoende dat er iets aan het sociaal onrecht wordt gedaan. Een vrouw heeft bijvoorbeeld contacten met een kamerlid van Groen Links die ze regelmatig belt. Een andere, invalide, vrouw die strijd levert om een aangepaste auto, roept op een gegeven moment de hulp in van de Telegraaf om een ludieke actie van haar te verslaan:

‘Dus ik rij in mijn invalidenwagen het GAK binnen en zeg: “De Telegraaf komt achter me aan.” Ik had twee kettingen meegenomen en heb me rustig aan een tafelpoot vastgeketend. Die man zegt: “Wat gaat u doen?” Ik zeg: “Mijn zus komt eraan”. En inderdaad na een half uur stond mijn zus er met broodjes. Ze zegt: “Ik kom wat te eten brengen.” We maakten er een heel drama van. Ik zeg tegen die man: “Als we tot een akkoord komen dan ga ik weg.” Weet je hoe lang het geduurd heeft? In een kwartier tijd had ik de toezegging. Dus een week later stond die auto voor mijn deur. Klaar. Ik vecht continu met ze, totdat ik weer in de krant sta, want ik ben al een paar keer in de krant verschenen. Mijn schoonzoon wordt gek van me. Hij zegt: “Elke maandagmorgen als ik de krant opensla staat mijn schoonmoeder me aan te kijken.” ’

Ook het aan een onderzoek meewerken wordt gezien als een manier om de ervaringen en meningen aan een breder publiek kenbaar te maken. Verschillende respondenten gaven aan dat ze juist om die reden aan het onderhavige onderzoek hebben meegewerkt. Advertenties in de gratis huis-aan-

33

Hoofdstuk 2

huisbladen was voor ons dan ook een goede manier om respondenten te werven.

2.7

Strategieën van verzet door normen regelovertreding Een niet onaanzienlijk deel van de respondenten verzet zich tegen hun ondergeschiktheid ten opzichte van de publieke instellingen op een manier die in strijd is met de gangbare normen, waarden en regels. Sommigen doen dat, omdat ze een diepgeworteld wantrouwen koesteren tegen alles wat met de regering en de overheid heeft te maken en de verhaaldimensie ‘De overheid laat ons in de steek’ is in hun verhalen dominant. Norm- en regelovertreding is voor hen iets dat deel is gaan uitmaken van hun levenshouding. Veel vaker komt het echter voor dat respondenten weliswaar nog steeds een zekere mate van vertrouwen hebben in de overheid, maar dat ze verstrikt zijn geraakt in het bureaucratische web of dat ze niet in staat blijken te zijn binnen de normen en regels op een voor zichzelf acceptabele manier rond te komen. Hoewel deze respondenten in principe tegen norm- of regelovertreding zijn, gaan ze daartoe over bij wijze van uitzondering. Ze zien dan geen andere mogelijkheden meer. Welke houding de respondenten ook hebben tegenover normen regelovertreding, voor alle respondenten geldt dat een zekere mate van boosheid en gevoelens van onrechtvaardigheid er een belangrijk motief voor is. Een eerste manier waaruit dit blijkt is hun bejegening van de medewerkers van de instellingen. Ze proberen hun doel te bereiken door, vaak als laatste redmiddel, een mopperende, provocerende of agressieve houding aan te nemen. Ze gedragen zich – vaak bewust – onbeleefd. Ze steken een sigaret op onder het bordje ‘niet roken’. Ze gaan zitten en weigeren op te staan voordat ze zijn geholpen. Op naar hun idee impertinente vragen van de medewerkers geven ze een brutaal antwoord. Ze zijn er op uit de medewerkers te beledigen door ze ‘gladde biljartbal’ en ‘klootzak’ te noemen. Ze eisen op hoge poten de chef te spreken te krijgen. Ze beginnen te schelden, de medewerkers aan te raken of maken op een andere manier een rel. Het is opvallend dat ze zeggen dat ze op die manier vaak wel hun doel bereiken.

‘Ik weet niet meer precies wat ik tegen die gasten zei, maar het was wel heel brutaal. Ik heb een heel grote mond. En mijn vriendin was bij me en die heeft ook zo’n grote slabek. Dus die man (medewerker) zegt: “Mevrouw, u gaat eruit.” Maar ik gil net

34


zo hard als iedereen. Hij komt op me af en ik heb hem gedrukt tegen de muur. Ik ben dan soms net zo onbeschoft als zij. Je moet je wel zo opstellen, anders krijg je het niet voor elkaar. Soms moet je weer even boos worden en dan kan het opeens wel....’

Een jonge alleenstaande moeder lost haar problemen met de sociale dienst als volgt op:

‘Ik kreeg mijn geld gewoon maandenlang niet. Toen ben ik er heen gegaan.... die mevrouw... ik vergeet het nooit meer. Ze stond me gewoon uit te lachen. Toen heb ik mijn zoontje opgetild, die heb ik op de balie gezet en ik zei: “Weet je wat? Zorg jij dan maar voor hem. Bekijk het.” Ik ben zo weggelopen en ik heb mijn zoontje daar laten zitten. Totdat ze achter me aan kwamen. De volgende dag heb ik meteen bericht van ze gekregen. Ik moest op het kantoor komen en toen hebben ze hun excuses aangeboden.’

Veel respondenten overtreden de regelgeving door naast hun uitkering op een informele manier extra inkomen te verwerven dat wordt verzwegen voor de uitkerende instanties. Voor de hiernavolgende analyse van deze extra inkomsten baseren we ons grotendeels op een eerdere publicatie (Engbersen en Staring 2000). De extra inkomsten kunnen worden verkregen via arbeid. Ze kunnen echter ook bestaan uit informele onderhuur, informele alimentatie of betrekking hebben op het creëren van een administratief voordelige samenlevingsvorm waardoor extra uitkeringen worden verkregen of bepaalde inkomsten niet worden gekort. Deze laatste vormen van informele activiteiten worden wel voordelige arrangementen genoemd (Köbben en Godschalk 1985). Tabel 2.1

Informele activiteiten in Noord en Zuidoost in percentages totaal (n=150) % 71 17 8

geen informele activiteiten uitsluitend informele arbeid uitsluitend voordelige arrangementen combinatie van beide totaal Bron: Landschappen van Armoede

4 100

35

noord (n=80) % 73 12 10 5 100

zuidoost (n=70) % 70 21 6 3 100

Hoofdstuk 2

Tabel 2.1 maakt duidelijk dat bijna eenderde van de respondenten op de een of andere manier informele inkomsten heeft. De manier waarop dat het meest gebeurt, namelijk bij 21% van de respondenten, is door middel van informele arbeid al dan niet in combinatie met een voordelig arrangement. Twaalf procent ontleent de extra inkomsten aan informele onderhuur, alimentaties of andere voordelige arrangementen. Naast de mensen die op het moment van de interviews informele inkomsten hebben, zijn er ook respondenten die in het verleden informeel actief zijn geweest. Soms gaat het om mensen die net enkele weken voor het interview waren gestopt met hun activiteiten, soms om mensen die in een verder verleden informeel actief waren. Indien we de respondenten met informele inkomsten optellen bij de mensen die ten tijde van de interviews actief zijn, dan blijkt dat tenminste de helft van de respondenten informeel actief is geweest of dat nog steeds is. De informele arbeid die de respondenten verrichten is zeer uiteenlopend. Het betreft het schoonmaken bij particulieren, bepaalde vormen van thuiswerk zoals het insteken van enveloppen, muziekoptredens, oude fietsen repareren, illegale loterijloten verkopen, bij marktonderzoeken betrokken zijn, de boekhouding in een winkel verzorgen of als overblijfmoeder actief zijn. Ook bij voordelige arrangementen gaat het om een verscheidenheid aan inkomensgenererend gedrag. Populair is het onderverhuren van een kamer. Daarnaast blijkt in sommige gevallen de formele situatie van het huishouden een andere te zijn dan de feitelijke. Samenwoning wordt bijvoorbeeld niet doorgegeven. Ook worden formele inkomsten van huisgenoten verzwegen. Een aantal alleenstaande moeders ontvangt van hun ex-partner een zwarte alimentatie. Anderen beschikken middels een machtiging over toegang tot een bankrekening van bijvoorbeeld een familielid waar ze buiten het zicht van de uitkerende instantie financiële steun op ontvangen. Typerend voor veel van de informele inkomsten is het flexibele karakter ervan. Mensen proberen extra inkomsten te krijgen al naar gelang de situatie en hun behoeften. Een voorbeeld hiervan is een alleenstaande moeder die is begonnen met haar informele werk op de markt, nadat haar ex-partner zijn zwarte alimentatie voor hun kind had stopgezet. Een ander voorbeeld is een alleenstaande moeder met een uitkering van de sociale dienst die tijdelijk een vriendin bij haar in huis neemt, zonder dat ze dit aan de uitkerende instantie doorgeeft. Binnen een jaar is deze vriendin weer zelfstandig gaan wonen en wordt de regelovertreding beëindigd.

De inkomsten die de respondenten ontleenden aan hun informele activiteiten ten tijde van de interviews zijn in tabel 2.2 samengevat.

36


Tabel 2.2

Hoogte van informele inkomsten uit arbeid n 44 7 5 10 13 3 6

fl. 51,- of minder fl. 51,- – fl. 100,fl. 101,- – fl. 200,fl. 201,- – fl. 500,fl. 501,- – fl. 1.000,fl. 1.000,- of meer Bron: Landschappen van Armoede

% 100 16 11 23 29 7 14

Hoewel relatief veel respondenten informele inkomsten hebben, blijkt uit tabel 2.2 dat de opbrengsten daarvan vaak gering zijn. Bij de helft van de respondenten die informele inkomsten hebben, blijven de opbrengsten beperkt tot hooguit fl. 200,- per maand. Volgens Engbersen en Staring duidt dit erop dat de informele activiteiten niet gericht zijn op sociale mobiliteit, maar op income maintenance, oftewel bestaanszekerheid (2000: 97). Gezien het grote aantal respondenten dat tijdens het interview of in het verleden informele activiteiten heeft ontwikkeld zal het niet verbazen, dat verreweg de meeste respondenten weinig morele bezwaren opwerpen tegen informele inkomsten. Opvallend is, dat dit ook geldt voor degenen die zelf niet informeel actief zijn. Ze hebben begrip voor mensen die informeel actief zijn, maar doen het zelf niet uit angst voor de lange arm van big brother. Je weet immers nooit wie er voor je deur staat te posten. Wel hanteren respondenten grenzen aan de informele inkomsten. In het algemeen zijn ze van mening dat informele inkomsten acceptabel zijn voorzover de opbrengsten binnen de grenzen van het rondkomen vallen en als het om bijverdiensten uit arbeid gaat. Ook tegen het informeel verhuren van kamers bestaan weinig principiële bezwaren. De respondenten zijn wel tegen bepaalde samenleefconstructies, tegen inkomsten uit criminaliteit en tegen te hoge bijverdiensten. Vooral met bedragen boven de fl. 500,- hebben veel respondenten moeite.

De eerste manier waarop het regelovertredende gedrag ten gevolge van de informele inkomsten worden gelegitimeerd is op basis van de verhaaldimensie ‘het ingewikkelde bureaucratische web’. Wie een tijdelijke baan zou willen accepteren, is zich bewust van de bureaucratische complicaties die met het stopzetten en het later weer aanvragen van een nieuwe uitkering gepaard kunnen gaan. Bovendien krijgen respondenten die deeltijd gaan werken te maken met de verrekeningen op hun uitkering. Tenslotte wordt de armoedeval, waarbij mensen die een baan accepteren, hun rechten kunnen verliezen op de verschillende inkomensondersteunende subsidies, gezien als een reële dreiging.

37

Hoofdstuk 2

‘En als je gaat werken, weet je, het is nog niet eens zo erg dat het (extra inkomen) van je bijstand afgaat. Maar je krijgt er een ellende mee, dat houd je niet voor mogelijk. Ik heb van mensen gehoord dat ze na een jaar nog bezig zijn om hun geld recht te trekken. Ja, sorry hoor, werken voor nul komma nul centen en dan nog een hoop ellende om je nek. En voordat je een baan aanneemt, moet je zoveel uitzoeken, die kwijtscheldingen, de huursubsidie.....’

Vanuit de onzekerheidsgevoelens die de verhalen over het bureaucratische web bij respondenten oproepen, prefereren ze informele arbeid boven een formele baan. Ook met behulp van de verhaaldimensie ‘de overheid laat ons in de steek’, vooral waar het de hoogte van de uitkeringen betreft, wordt het eigen regelovertredende gedrag of dat van anderen goed gepraat.

‘Het is logisch dat mensen zwart gaan weken, omdat ze het niet redden. Je hebt al zo weinig en je moet het er maar mee doen. Die bijstand is niet voldoende. Als je dan ergens zwart kunt bijverdienen, dan ga je dat natuurlijk doen. Ik heb bijverdienste, drie, vier geeltjes in de maand. Dat is uit nood geboren, maar enkel van een uitkering had ik het niet gered. Je zit in een uitzichtloze situatie. Je kan dan wat rekeningetjes wegwerken. Zwart werken vind ik vreselijk, maar het werd mij niet geboden om het legaal te doen. Ja, je wilt op een gegeven moment toch ook een andere televisie, omdat je oude kapot is. Ik zeg niet dat het goed is, want dat is het natuurlijk niet, maar ik voel me eigen af en toe wel gedwongen. Stelen doe ik niet. Ik trek geen bivakmuts over mijn kop en ik zou geen oud vrouwtje..… Maar wat ik doe, dat doe ik wel allemaal zelf.’

Ook ten aanzien van het verwerven van de informele inkomsten kan het afwegingsmodel een verklaring bieden. De respondenten wegen de kosten en baten van een uitkeringsbestaan, gecombineerd met informele inkomsten en verdiensten uit inkomensondersteunende regelingen af tegen een formele baan. In hun perspectief gaat een formele baan met grote onzekerheden gepaard - zoals over hoogte van de verdienste, duur van de contractering, de armoedeval, bureaucratische rompslomp, et cetera. Ze opteren daarom voor het handhaven van hun uitkering in combinatie met de informele inkomsten

38


(Engbersen en Staring 2000). Op deze wijze oefenen ze zelf gedeeltelijk controle uit over de bestaanszekerheid. Dit wordt ook wel het safety firstprincipe genoemd. Het economisch handelen van de armen is gebaseerd op risicomijdend gedrag en het afwijzen van meer risicovolle vormen van economisch strategisch gedrag (Scott 1976, Engbersen en Staring 2000).

2.8

Wie doet wat Het is moeilijk aan te geven wie of welke groepen bepaalde strategieën ontwikkelen ten aanzien van publieke instanties. De strategieën sluiten elkaar namelijk niet uit. Integendeel: het is niet ongebruikelijk dat een respondent verschillende strategieën tegelijkertijd ontwikkelt, deze alterneert in de tijd of verschillende instanties op verschillende manieren benadert. Sommige respondenten nemen bijvoorbeeld in eerste instantie een vriendelijke houding aan. Als dit niet het gewenste resultaat oplevert, worden ze vervolgens provocerend in de hoop zodoende meer te bereiken. De ervaringen van andere respondenten tonen aan, dat ze aanvankelijk van hun rechten gebruik probeerden te maken, maar dat de mislukking hiervan reden is om van strategie te veranderen. Meerdere afwijzingen van bijzondere bijstand bijvoorbeeld, kunnen aanleiding zijn voor de overtuiging dat er geen recht bestaat op deze voorziening en het verder vermijden van contacten met instanties. Toch zijn er wel tendensen te constateren. Ten aanzien van informele inkomsten blijken vooral allochtone respondenten en dan met name Turken en Antillianen actief te zijn. Verder blijken mensen met een AOW-uitkering minder vertegenwoordigd te zijn bij de groep respondenten die informeel actief is. (Engbersen & Staring 2000). Wat betreft andere persoonlijkheidskenmerken zijn er verder echter geen duidelijke tendensen waar te nemen. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat informele inkomsten een strategie is die door uiteenlopende respondenten kan worden gebezigd.

Hoewel we bij de berekeningen van paragraaf 1.4 van hoofdstuk 1 geen statistisch verband hebben kunnen constateren tussen leeftijd en het gebruik van de voorzieningen, wekt ons kwalitatief materiaal de indruk, dat er onder ouderen veel mensen zijn die sociale kwetsuur en daarmee de contacten met publieke instellingen trachten te vermijden. Ouderen zijn van de generatie die de armenwet nog heeft meegemaakt. Ze ervaren ‘steun’ als beschamend en vernederend. Ze herinneren zich de vroegere manifestaties van armoede nog levendig. Ze ervaren die als veel schrijnender dan hun hedendaagse situatie.

39

Hoofdstuk 2

Zij tonen zich in vergelijking met het verleden tevreden met hun financiële situatie en vinden van zichzelf niet dat ze arm zijn. Bij hen resulteert de afweging tussen de verwachte baten die het gebruik van de voorzieningen oplevert en de psychosociale lasten die met het gebruik gepaard gaan niet zelden in niet-gebruik. Zoals uit paragraaf 1.4 blijkt bestaat er een statistisch verband tussen het gebruik van de voorzieningen en de samenstellingen van het huishouden. Alleenstaande moeders en dan met name Surinaamse moeders maken veel van de voorzieningen gebruik. Veel alleenstaande moeders geven bovendien aan in de toekomst te willen werken en ze zijn bereid instanties af te lopen om dit doel te bereiken. Ze zijn zich vaak bewust van hun rechten en bereid hiervoor te strijden. Verschillende alleenstaande moeders maken van alle facetten van het inkomensondersteunende beleid gebruik, volgen in het kader van een arbeidstoeleidingstraject cursussen via de sociale dienst, en hebben bovendien informele inkomsten. Dat laatste wordt dan gelegitimeerd op grond van het feit dat de uitkeringen te laag zijn om goed van te kunnen rondkomen. Langdurig werkloze mannen vormen een groep die vaak gefrustreerd, gekwetst en boos is. Door hun ontslag of door het mislukken van hun pogingen werk te vinden voelen ze zich in de steek gelaten en te kort gedaan door de overheid. Deze verhaaldimensie speelt dan ook een grote rol bij hun visie op instanties. Ze hebben het gevoel dat hen kansen zijn ontnomen. Als de overheid rechtvaardiger tegen hen was geweest, dan hadden ze in de welvaart van onze samenleving kunnen delen. Ze hebben gevoelens van wantrouwen en ressentiment ten opzichte van de overheid en haar vertegenwoordigers (Burgers en Engbersen 1994; Komter et al. 2000). In een enkel geval neemt hun regelovertredend gedrag ernstiger vormen aan en zijn de verdiensten die ze op die manier verwerven niet meer te vatten onder de noemer van rondkomen.

2.9

Samenvatting en conclusies In hoofdstuk 1 komen twee tendensen naar voren. In de eerste plaats blijkt de maatschappelijke participatie van de respondenten hoog te zijn. In de tweede plaats laat het profijt van het inkomensondersteunend beleid te wensen over. Dit hoofdstuk biedt de eerste stap in de verklaring van niet-gebruik. Uit de literatuur blijkt dat niet-gebruik verklaard kan worden op basis van de toegankelijkheid en beschikbaarheid van voorzieningen. Verder kan nietgebruik worden verklaard vanuit het perspectief van de potentiële gebruikers.

40


Er bestaat bij hen geen behoefte aan bepaalde voorzieningen. Ze zijn niet op de hoogte van het bestaan daarvan, of denken daarop geen recht te hebben. Tot slot kan het niet-gebruik volgens de literatuur worden verklaard vanuit het afwegingsmodel dat potentiële cliënten hanteren, waarbij het gepercipieerde profijt van de voorzieningen wordt afgezet tegen de psychosociale lasten die bij gebruik worden ervaren. In dit hoofdstuk komt het perspectief van de respondenten uitgebreid naar voren in de meningen die respondenten hebben over publieke instellingen en de overheid in het algemeen. We hebben die meningen als verhalen weergegeven en daarbij vijf, elkaar deels overlappende, verhaaldimensies onderscheiden, namelijk schending van de privacy, begriploze medewerkers, bureaucratisch web, vernedering en wantrouwen jegens de overheid. Inhoudelijk zijn de verhalen als volgt te begrijpen. In de eerste plaats gaan de verhalen vooral over instellingen waarvan de respondenten voor hun dagelijks bestaan afhankelijk zijn, zoals inkomensvoorzienende en –ondersteunende instanties. Het betreft dan instellingen die de bestaanszekerheid van de respondenten dienen te garanderen of te verbeteren. Instellingen waarmee de respondenten een vrijblijvende relatie hebben, zoals het club- en buurthuiswerk komen in hun verhalen nauwelijks voor. In de tweede plaats blijkt uit de verhalen dat ze van alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen - vooral over de sociale dienst gaan. De sociale dienst is een vertegenwoordiger van de overheid waarmee de respondenten de meeste ervaring hebben, waarover ze het meest weten, die het meest ingrijpt in hun dagelijks leven en waarvan ze in grote mate afhankelijk zijn. Hierdoor zijn de meningen over de sociale dienst dominanter dan de meningen over andere instanties. De ervaringen met de sociale dienst worden vaak als referentiepunt genomen om de ervaringen met andere instellingen te duiden en te plaatsen. Een ervaring bij het maatschappelijk werk kan een extra diepe lading krijgen door eerdere ervaringen bij de sociale dienst. Het wantrouwen dat de respondenten hebben jegens de sociale dienst klinkt door in hun houdingen ten opzichte van alle andere instellingen waarvan ze voor hun dagelijkse bestaan afhankelijk zijn. Ze leiden tot een groeiend wantrouwen ten opzichte van deze publieke instellingen en de overheid in het algemeen. De meningen over de sociale dienst kunnen daarmee tot een metafoor uitgroeien voor meningen over instellingen in het algemeen. Uit verhalen van de respondenten spreekt verder, dat de toegankelijkheid en de bereikbaarheid van de instanties en daarmee van de sociale voorzieningen door de respondenten als een groot probleem worden ervaren. Ze ervaren

41

Hoofdstuk 2

het verstrikt raken in het bureaucratische web als een bedreiging van hun bestaanszekerheid. De vele bureaucratische handelingen die ze soms gedwongen zijn te verrichten verhogen bovendien hun gevoelens van vernedering. Tot slot blijkt uit de verhalen dat de respondenten vinden dat ze weinig invloed kunnen uitoefenen op het functioneren van de publieke instanties. Ze nemen ten opzichte van de instanties een onderschikte geschikte positie in. Tegelijkertijd zijn ze voor hun financiële middelen van de overheid afhankelijk. Ze voelen zich machteloos, vernederd, ondergeschikt en wantrouwend ten opzichte van de inspanningen van de overheid om hun bestaanszekerheid te garanderen. Met die gevoelens verwoorden ze de psychosociale lasten die met het gebruik van sociale voorzieningen gepaard kunnen gaan. Ze zijn voor hun bestaanszekerheid afhankelijk van een overheid en publieke instellingen die voor hun gevoel niet in staat zijn die bestaanszekerheid voldoende te garanderen en die ze om die reden wantrouwen.

Uit verzet tegen deze gevoelens van machteloosheid en in hun streven om controle te verwerven over hun bestaanszekerheid ontwikkelen ze drie clusters van strategieën. Het eerste cluster van strategieën richt zich op het verminderen van de sociale kwetsuur. De verhaaldimensies van vernedering en het bureaucratische web vormen de belangrijkste legitimeringen van dit gedrag. De respondenten trachten het gedrag van de medewerkers te vergoelijken of geven zichzelf de schuld als de contacten niet verlopen zoals ze zouden wensen. De belangrijkste manier waarop sociale kwetsuur wordt verminderd, en gecontroleerd, is door de afweging te maken tussen verwacht profijt van het gebruik van een bepaalde voorziening en de gepercipieerde psychosociale kosten. Bij voorzieningen die maandelijks veel financieel profijt opleveren en die in verhouding met weinig bureaucratische handelingen gepaard gaan, zoals de huursubsidie en de maandelijkse uitkering, wegen de psychosociale lasten op tegen de baten. De respondenten ervaren weliswaar negatieve gevoelens, maar door die te accepteren verwerven ze zich toegang tot een maandelijks minimuminkomen of een aanzienlijke vermindering van hun vaste lasten. Bij andere voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand en de kwijtschelding van lokale voorzieningen, slaat de balans de andere kant uit. Het financiële gewin daarvan vinden ze in verhouding tot de psychosociale belasting te gering. Ze geven er dan de voorkeur aan om niet gebruik te maken van dergelijke voorzieningen. Dit betekent niet dat de respondenten geen behoefte zouden hebben aan de voorziening, maar dat ze wegens de psychosociale lasten er de voorkeur aan geven op een andere manier in hun

42


behoefte te voorzien. Het vermijden van sociale kwetsuur kan er toe leiden dat respondenten zich onvoldoende informeren en dus weinig of geen kennis hebben van de regelgeving. Ook kunnen eerdere afwijzingen reden zijn voor de respondenten om het niet meer te proberen vanuit het idee dat ze er geen recht op hebben. Het tweede cluster van strategieën betreft het zich verzetten tegen de gevoelens van ondergeschiktheid en machteloosheid door het ten strijde trekken tegen de publieke instanties. De belangrijkste motivatie van deze respondenten is de sterke overtuiging dat ze als burgers van Nederland rechten hebben ten aanzien van de sociale voorzieningen. De respondenten die deze strategieën ontwikkelen kennen weliswaar de inhoud van de verschillende verhaaldimensies, maar ze zijn niet bereid die zomaar als waarheid te accepteren. Ze identificeren zich niet altijd met degenen die steeds bij instanties tegen problemen oplopen. Hun strategieën kunnen gezien worden als een soort tegenoffensief, gericht op de ontkrachting van de inhoud van de verhalen. Ze gaan bewust heel vriendelijk en beleefd om met medewerkers van instellingen. Ze informeren zich uitgebreid over hun rechten en plichten. Ze behalen hun rechten op de juridisch geëigende weg en zonodig schakelen ze maatschappelijk werkers, sociaal raadslieden en Bureau Rechtshulp in. Ze zijn betrokkenheid bij belangen- en zelfhulporganisaties en als laatste strategie trekken ze de aandacht van journalisten, politici en onderzoekers. Het derde cluster van strategieën betreft verzet tegen de machteloosheid waarbij overtreding van de normen, waarden, regels niet wordt gemeden. Respondenten geven in hun omgang met medewerkers uiting aan hun boosheid door een brutale, provocerende houding. Een andere belangrijke strategie is het verwerven van informele inkomsten. Eenderde van de respondenten houdt zich hiermee bezig. Het blijkt dat het daarbij vooral gaat om relatief geringe inkomsten. Bij de helft van de respondenten die informele inkomsten hebben, bedragen deze niet meer dan fl. 200,- per maand. De verhaaldimensie ‘de overheid laat ons in de steek’, vooral waar het de hoogte van de uitkeringen betreft, vormt een belangrijke legitimering en rechtvaardiging. Het verwerven van informele inkomsten is een manier waarop respondenten aan hun behoefte aan inkomensondersteuning tegemoet komen, niet door hun afhankelijkheid ten opzichte van de overheid te vergroten of de onzekerheid van een formele baan te accepteren, maar door het heft in eigen hand te nemen en zodoende gedeeltelijk controle uit te oefenen over hun bestaanszekerheid. Dit wordt wel het safety first-principe genoemd. De handelingen van deze respondenten richten zich op het handhaven van de

43

Hoofdstuk 2

bekende zekerheden en het vermijden van risico's die grote onzekerheden met zich mee kunnen brengen. Het blijkt moeilijk om de verschillende strategieën aan groepen respondenten toe te schrijven. De respondenten blijken de strategieën tegelijkertijd of alternerend in de tijd te ontwikkelen. Respondenten die overtuigd zijn van hun rechten en bereid zijn hiervoor langs de juridisch geëigende weg te strijden, verwerven tegelijkertijd informele inkomsten. Toch zijn er vier tendensen te onderscheiden. In de eerste plaats blijkt het verwerven van informele inkomsten bij allochtone respondenten populair, wat overigens niet uitsluit dat in principe de meerderheid van de respondenten hiertoe bereid blijkt te zijn, of toch minstens hiervoor begrip kan opbrengen, vooral als de inkomsten binnen de grenzen van het rondkomen vallen. Verder lijken ouderen vaker de neiging te hebben om het gebruik van voorzieningen tegen psychosociale lasten af te wegen. Alleenstaande moeders zijn een groep die bereid is voor de rechten op te komen en van alle mogelijkheden die het beleid biedt te profiteren. Tot slot vallen langdurig werkloze mannen op door de negatieve termen waarin ze zich uitlaten over de overheid. Zij zijn bij uitstek een groep die zich in de steek gelaten voelt en in een enkel geval beperkt het regelovertredend gedrag zich niet uitsluitend tot een strategie om rond te kunnen komen.

Met het risico de werkelijkheid ernstig te vereenvoudigen, willen we constateren dat de drie clusters van strategieën samenhangen met drie archetypen van cliënten van publieke instellingen. Strategieën gericht op de vermindering van sociale kwetsuur en het afwegen tussen baten en lasten worden gebezigd door de zich van de overheid afwendende cliënt. Het tweede cluster van strategieën van verzet binnen de normen en waarden wordt ontwikkeld door de assertieve cliënt en het derde cluster van strategieën door de regelovertredende cliënt. Alle drie de archetypen hebben ieder op hun eigen manier vergaande consequenties voor de dagelijkse beleidspraktijk. De zich afwendende cliënt leidt tot niet-gebruik van de regelgeving, de assertieve cliënt tot het overgebruik en de regelovertredende cliënt tot oneigenlijk gebruik van de regelgeving.

44

Hoofdstuk 3

3.1


Inleiding In het vorige hoofdstuk is het gebruik van sociale voorzieningen belicht vanuit het perspectief van de potentiële gebruikers. In dit hoofdstuk gaan we dieper in op de kenmerken van het sociale beleid en de uitvoerende instellingen. Daartoe zal de sociale infrastructuur van Amsterdam-Noord en -Zuidoost in kaart worden gebracht. Het doel van dit en het volgende hoofdstuk is te analyseren welke fricties en incongruenties zich voordoen tussen de diverse instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur, en te bezien wat dit betekent voor de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van de voorzieningen. Daartoe geven we eerst een beschrijving van de sociale infrastructuur in beide stadsdelen. Wij hebben ons bij de inventarisatie van de sociale infrastructuur in belangrijke mate laten leiden door de ervaringen van de 150 respondenten uit Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Wegens hun kwetsbare maatschappelijke positie hebben zij in de eerste plaats ervaringen met instellingen gericht op inkomensvoorziening en -ondersteuning. Verder hebben zij contacten met instellingen gericht op sociale activering en arbeidstoeleiding. In de derde plaats spelen verschillende welzijnsinstellingen een rol in hun dagelijks leven. Tenslotte trachten verschillende respondenten het heft in eigen hand te nemen door middel van zelforganisaties. Ze werken er als vrijwilliger, richten bewust hun hulpvragen aan dit type organisaties of zijn bij de oprichting van een dergelijke organisatie betrokken. Het scala van publieke instellingen en organisaties waarmee de respondenten in het dagelijks leven regelmatig contact hebben is dus breed en biedt een gevarieerd beeld. We zijn daarom genoodzaakt geweest onszelf beperkingen op te leggen. In de eerste plaats hebben de respondenten contacten met zowel lokale als regionale sociale zekerheidsinstellingen. Omdat in deze onderzoeksrapportage de lokale infrastructuur centraal staat vallen sociale zekerheidsinstellingen die op regionaal of nationaal niveau actief zijn, buiten de analyse. Hierbij valt te denken aan de Uitvoerende Instellingen Werknemersverzekeringen (Uvi’s), zoals GAK, GUO, Cadans, et cetera. Deze houden zich onder meer bezig met de uitvoering van de WW en de WAO. Ook de Al-

45

Hoofdstuk 3

gemene Kinderbijslagwet, ANW en AOW worden regionaal door de Sociale Verzekering Banken uitgevoerd. Tot slot willen we de Wet op de studiefinanciering en de Wet tegemoetkoming studiekosten noemen die worden uitgevoerd door de Informatie Beheer Groep in Groningen. Al deze voorzieningen vallen buiten het perspectief van deze analyse. Het welzijnsbeleid zoals neergelegd in de Welzijnswet 1994 omvat een keur aan activiteiten. Deze wet beoogt een kader te scheppen waardoor burgers zelfredzaam kunnen zijn zonder dat ze in een afhankelijke positie terechtkomen, voor wat betreft hun participatie aan het sociale en maatschappelijke leven. De eigen verantwoording van burgers geldt daarbij als uitgangpunt. De lokale overheden zijn primair verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering (Engbersen en Sprinkhuizen 1999: 219). Het welzijnswerk kent een zeer breed werkterrein. Het varieert van de opvang van allerlei doelgroepen (ouderen, jongeren, kinderen, et cetera) en maatschappelijke dienstverlening tot ontspanning, ontmoeting en ontplooiing in bijvoorbeeld club- en buurthuizen. Gezien de omvang van het welzijnswerk beogen wij niet een uitputtende opsomming te geven van de gehele lokale sociale infrastructuur in de twee genoemde stadsdelen, maar leggen we het accent op die welzijnsinstellingen die een belangrijke rol spelen met betrekking tot problemen die samenhangen met rondkomen, het lokale armoedebeleid en de kwetsbare maatschappelijke positie van de respondenten. Na de beschrijving van de sociale infrastructuur in Noord en Zuidoost presenteren we vervolgens vier verschillende cases die ieder op hun eigen manier de fricties tussen instellingen, de toegankelijkheid van de voorzieningen en de complexiteit van de regelgeving belichten. De eerste twee gevalsbeschrijvingen betreffen een best en een worst case. Uit deze gevalsbeschrijvingen wordt duidelijk dat de complexiteit van de problematiek van een individueel huishouden zeer bepalend is voor de doeltreffendheid van sociaal beleid. De derde gevalsbeschrijving betreft een stappenplan van de bureaucratische handelingen die een nieuwe bijstandsgerechtigde dient te ondernemen om voor alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende regelingen in aanmerking te komen. Tot slot presenteren we de case van de schuldhulpverlening in Amsterdam-Zuidoost. Deze case maakt inzichtelijk dat schuld een zeer complex probleem vormt, omdat het zowel materiële, juridische als psychosociale componenten omvat. Besluitvorming op nationaal blijkt van groot belang voor het vormgeven van de hulpverlening op lokaal niveau. Bovendien is vergaande samenwerking tussen verschillende lokale instellingen voorwaarde om de problemen op adequate wijze aan te kunnen pakken, evenals de beschikbaarstelling van middelen.

46


3.2

Web van sociale voorzieningen Wij hebben de lokale publieke instellingen als volgt ingedeeld: 1) instellingen gericht op inkomensvoorziening en -ondersteuning; 2) instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering; 3) welzijnsinstellingen; 4) zelfhulp- en doelgroeporganisaties. Omdat in de geboden voorzieningen een overlap optreedt, dient deze vierdeling slechts als hulpmiddel bij het karakteriseren van de instellingen. Zo is de sociale dienst weliswaar gericht op inkomen, maar ook actief op het gebied van sociale activering en arbeidstoeleiding. Zelforganisaties richten zich op hulpvragen die ook door welzijnsinstellingen kunnen worden beantwoord. Bovendien houden sommige zelforganisaties zich bezig met arbeidstoeleiding en inkomensondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van schuldhulpverlening. We verwijzen naar bijlage II waarin de meeste instellingen in Noord en Zuidoost aan de hand van genoemde vierdeling op de rij zijn gezet. Inkomensvoorziening en -ondersteuning De belangrijkste lokale instelling gericht op inkomensvoorziening en ondersteuning is zonder twijfel de sociale dienst. In Noord is het regiokantoor van de dienst gevestigd in het winkelcentrum Buikslotermeerplein, in het hart van het stadsdeel, op loopafstand van het stadsdeelkantoor. In Zuidoost heeft de dienst twee regiokantoren, in winkelcentrum Reigersbos en op de Karspeldreef. De sociale diensten zijn niet alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van de ABW, maar ook voor de IAOW, IAOZ en WIK.10 Voorts zijn de diensten belast met de uitvoering van de WVG,11 die gehandicapten recht geeft op een aantal bijzondere voorzieningen. Tot slot spelen zij een belangrijke rol bij het op lokaal niveau gestalte geven aan het armoedebeleid in de vorm van verstrekkingen van bijzondere bijstand. Bijzondere bijstand is bedoeld om bijzondere bestaanskosten te vergoeden. Het kan individueel worden toegekend, waarvoor een cliënt een aanvraag moet indienen, maar ook aan categoriaal. In Amsterdam is door de gemeente in dit kader sinds 1999 de eenmalige plusvoorziening van fl. 1.000,- of 1.500,- ingevoerd, bedoeld voor mensen die vijf jaar een minimuminkomen hebben. Bijstandsgerechtigden krijgen dat bedrag automatisch op hun rekening ge-

10

11

47

NABW is de nieuwe Algemene Bijstandswet. IAOW is de Wet Inkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werkloze Werknemer. IAOZ is de Wet Inkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte gewezen Zelfstandigen. WIK is de Wet Inkomensvoorziening Kunstenaars. WVG is de Wet Voorzieningen Gehandicapten.

Hoofdstuk 3

stort. Anderen, zoals AOWers, dienen het per formulier aan te vragen bij het Bureau Amsterdamse Plusvoorziening. Naast de bijzondere bijstand van de sociale dienst kunnen mensen met een minimuminkomen inkomensondersteuning ontvangen door kwijtscheldingen aan te vragen van de heffingen door de gemeente en waterschappen, of door het aanvragen van huursubsidie. Ingeval van schulden kunnen ze gebruik maken van de schuldhulpverlening. Er is sinds kort in Noord in het kader van het gemeentelijke armoedebeleid een formulierenbrigade actief die tot doel heeft mensen beter te bereiken en het niet-gebruik terug te dringen door middel van persoonlijke ondersteuning bij het invullen van formulieren. Verder heeft de gemeente een woonlastenfonds voor bewoners die ondanks de huursubsidie en kwijtscheldingen onontkoombaar hoge woonlasten hebben. Bureau Stadspas biedt de mogelijkheid tot het verkrijgen van kortingen bij musea, Artis, theater, et cetera Tot slot wordt een vorm van noodhulp gegeven door de Stichting Samenwerking Amsterdam waarin gemeente en charitatieve instellingen middelen bijeen brengen die bedoeld zijn als een laatste financieel vangnet voor mensen met financiële problemen. Via onder andere sociaal raadslieden kan op dit fonds aanspraak worden gemaakt, bijvoorbeeld voor de inrichting van de woning, mits andere voorzieningen geen mogelijkheid meer bieden. Een laatste lokale voorziening met betrekking tot inkomensondersteuning betreft gesubsidieerde kinderopvang. Hier komen we nog op terug. Arbeidstoeleiding en sociale activering De bijstandswet beoogt, naast inkomensvoorziening, ook om de zelfstandige bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden te bevorderen waarbij zowel de bijstandsontvanger als de bijstandsverstrekkende instantie een inspanningsverplichting hebben12. Doel hierbij is een snelle uitstroom uit de bijstand te realiseren. De sociale diensten in Noord en Zuidoost geven aan deze inspanningsverplichting op verschillende manieren gestalte. In de eerste plaats moeten de medewerkers dienstverlening vaststellen of iemand een arbeidsof sociale activeringsverplichting dient te krijgen opgelegd. Hiertoe kunnen ze een medische keuring aanvragen bij de GGD. Vervolgens kunnen ze zelf het initiatief nemen om bijstandsgerechtigden via een zogenoemd traject van individuele begeleiding aan te sporen te solliciteren of cursussen – die de dienst of het arbeidsbureau vergoeden – te volgen. Verder tracht de dienst de arbeidstoeleiding en activering te realiseren via verschillende projecten. In Zuidoost is een herintredingsteam actief die cliënten krijgt doorverwezen van 12

48

Art. III, lid 1, Abw.


de medewerkers dienstverlening of die zelf op basis van dossieronderzoek cliënten selecteert. In Zuidoost is recentelijk het project ‘Inzet’ gestart dat een samenwerkingsverband is tussen de dienst en het arbeidsbureau en zich richt op cliënten uit de H-buurt in de Bijlmermeer. Centraal staat een integrale aanpak, waarbij toeleiding tot arbeid wordt gecombineerd met kinderopvang, schuldhulpverlening en begeleiding nadat de baan is aanvaard. Bovendien werken de regiokantoren in Noord en Zuidoost met betrekking tot de individuele trajectbegeleiding samen met andere instellingen. De belangrijkste hiervan lijkt op het oog het arbeidsbureau. Indien cliënt een arbeidsplicht krijgt opgelegd dient zij of hij zich in te schrijven bij het arbeidsbureau. Moeilijk bemiddelbare cliënten hebben vaak meer begeleiding nodig dan het arbeidsbureau kan bieden en komen er slechts in kleine aantallen aanbod. Vooral wat betreft deze groep cliënten schakelen de regiokantoren daarom ook andere instellingen in. In Zuidoost werkt de dienst recentelijk samen met het NIBO. In Noord is Bureau Werkwijzer van groot belang. Dit bureau krijgt sinds de invoering van de sluitende aanpak alle nieuwe cliënten en verder de moeilijk bemiddelbare cliënten van de sociale dienst doorverwezen. In samenspraak met de cliënt wordt een principekeuze gemaakt voor een arbeidstoeleidingstraject of een traject van sociale activering door vrijwilligerswerk. Het vrijwilligerswerk kan doel op zich zijn, maar ook de functie hebben van een ervaringsplaats als voorbereiding op toekomstig betaald werk. Tot het voortraject van de individuele begeleiding behoren cursussen, opleiding, stages en werkervaringsplaatsen. In Noord kunnen jongeren werkervaring opdoen bij Buurt Service Noord, wat weer kan leiden tot een gesubsidieerde baan bij Maatwerk Amsterdam. In de praktijk blijkt dat alvorens Bureau Werkwijzer met een cliënt een trajectkeuze kan bepalen er eerst een aantal persoonlijke belemmeringen uit de weg dient te worden geholpen, zoals schulden, psychische of medische problemen. Als is gekozen voor een vrijwilligerstraject wordt de cliënt uiteindelijk doorverwezen naar de vrijwilligerscentrale. In geval van een arbeidstoeleidingstraject wordt de betrokkene uiteindelijk doorverwezen naar verschillende intermediairs van gesubsidieerde of reguliere arbeid, zowel gevestigd in Noord als daarbuiten. Maatwerk Amsterdam bijvoorbeeld regelt gesubsidieerde banen in het kader van de WIW13. Deze wet kent twee soorten banen: de dienstbetrekking en de werkervaringsplaats. Onder de WIW zijn inmiddels ook het Jeugdwerkgarantieplan en de banenpoolregeling opgenomen. Mensen met een

13

49

Wet Inschakeling Werkzoekenden.

Hoofdstuk 3

arbeidshandicap kunnen terecht bij het Werk Adviescentrum Helios dat in het kader van de per 1 juli 1998 ingestelde Wet Rea14 gehandicapten aan werk helpt (Kraak et al. 2000). Andere in Noord gevestigde intermediairs waar Bureau Werkwijzer naar doorverwijst zijn bijvoorbeeld de Experimentele Werkplaats, De Fietserij en Sociale Werkvoorziening Montapack. De uitstroom naar reguliere banen is het laatste jaar toegenomen. Cliënten kunnen voor een reguliere baan solliciteren op vacatures in dagbladen, naar uitzendbureaus gaan of zich weer bij het arbeidsbureau vervoegen. Bureau Werkwijzer blijft cliënten begeleiden tot dat een arbeidscontract wordt getekend. Medewerkers van Bureau Werkwijzer, maar ook die van de sociale dienst, zijn eenduidig in hun mening dat ten aanzien van vrouwen met kinderen trajecten van arbeidstoeleiding en sociale activering ernstig belemmerd kunnen worden door het tekort aan kinderopvang. Deze vrouwen hebben vooral behoefte aan naschoolse opvang waarvan de wachttijden zowel in Noord als Zuidoost, zo zal nog blijken, aanzienlijk zijn. Welzijnsinstellingen Zoals al in de inleiding van dit hoofdstuk werd gesteld omvat het welzijnswerk uiteenlopende activiteiten. In beide stadsdelen is het merendeel van deze taken ondergebracht bij verschillende instellingen. In Zuidoost krijgt BZO Welzijn van de totale welzijnsbegroting van 27 miljoen van het stadsdeel voor het jaar 2000, ruim 60 procent (Stadsdeel Zuidoost 2000). Deze organisatie houdt zich met vier taakgebieden, productgroepen genoemd, bezig, waarvan kinderopvang financieel gezien de belangrijkste is. Ruim een kwart van de totale welzijnsbegroting en ruim veertig procent van de middelen die BZO van het stadsdeel ontvangt is gereserveerd voor kinderopvang. De organisatie heeft elf kinderdagverblijven (nul tot vier jaar), tien instellingen voor naschoolse opvang en negentien peuterspeelzalen. Uit het jaarverslag 1998 blijkt dat ongeveer 1.000 kinderen op wachtlijsten staan voor kinderdagverblijven en naschoolse opvang (BZO Welzijn 2000: 5).15 Verdere navraag leert dat in augustus 2000 BZO in de peuterspeelzalen 350 voltijdplaatsen heeft, in de naschoolse opvang gaat het om ongeveer 240 plaatsen en op de kinderdagverblijven rond de 540 plaatsen. In totaal betreft het dus ruim 1.100 voltijdplaatsen. Omdat niet alle kinderen een voltijdplaats bezetten, maken er meer kinderen van de voorzieningen gebruik. Veertig procent van de plaatsen in kinderdagopvang en naschoolse opvang worden gesubsidieerd. Het stadsdeel Zuidoost draagt hiervan de kosten. Een kwart

14 15

50

Wet Reïntegratie Arbeidsgehandicapten. Jaarverslag 1999 was nog niet beschikbaar.


betreft bedrijfsplaatsen en bijna 35 procent zijn bedrijfsplaatsen die worden ingehuurd door de sociale dienst. De sociale dienst beschikt hiertoe over een speciaal budget van het Ministerie SZW dat is bedoeld voor de kinderen van alleenstaande moeders en sinds kort ook voor tienermoeders die hun opleiding willen afmaken. Er staan in het najaar 2000 inmiddels 1.250 kinderen op de wachtlijsten van BZO. De wachttijd voor de kinderdagverblijven bedraagt ongeveer twee jaar en die voor de naschoolse opvang drie tot vier jaar. Voorschoolse opvang is in 1998 wegbezuinigd. In augustus 2000 loopt er wel een kleinschalige proef in een centrum voor naschoolse opvang. De behoefte hieraan zou volgens BZO niet heel groot zijn. Verder heeft BZO een Productgroep Activiteitencentra. Bijna een kwart van de totale welzijnsbegroting en eenderde van die van BZO is bedoeld voor de activiteitencentra. BZO beheert zeven buurtcentra, drie jongerencentra en een paardencentrum. Ze organiseren activiteiten ten aanzien van recreatie, ontmoeting, educatie, informatie en advies. Ze organiseren inlopen en cursussen op gebied van taalverwerving en creativiteit. Ze hebben informatiebalies over hun eigen aanbod en verschillende vormen maatschappelijke dienstverlening. Verder bieden ze faciliteiten aan drie doelgroeporganisaties. Een ouderensociëteit, een organisatie voor Hindostanen en een voor Hindostaanse Moslims vinden onderdak in een van de centra. Deze organisaties ontvangen overigens ook rechtstreeks geld vanuit de Welzijnspot. Ook zelforganisaties en bewonersgroepen kunnen tegen kostgeld gebruik maken van de vergaderfaciliteiten. Tot slot zijn er binnen de kaders van de Productgroep Activiteiten BZO twee doelgroeporganisaties van Creolen en Antillianen actief, die zich richten op ontmoeting, hulpverlening, arbeidstoeleiding. De derde Productgroep heet Werk en Leefbaarheid. Hieronder vallen projecten gericht op arbeidstoeleiding, sociale activering, verschillende cursussen en het houden van sociale spreekuren. Bij de Productgroep Opvoeding en Onderwijs zijn onder andere de Opstap- en Instapprojecten ondergebracht (die tot doel hebben ontwikkelingsachterstanden bij jonge kinderen van allochtone ouders te voorkomen) en verder huiswerkbegeleidingsgroepen, jeugdschuldhulpverlening, onderwijsspreekuren en opvoedcursussen. Bovendien ontwikkelt deze productgroep activiteiten ten aanzien van tienermoeders. Uit diverse opmerkingen in het jaarverslag 1998 van BZO wordt duidelijk dat de organisatie zich geconfronteerd ziet met bezuinigingen en een tekort aan middelen. Vooral het jongerenwerk heeft volgens het jaarverslag hieronder te lijden en heeft daarom een versnipperd karakter. Maar – zo leert informatie

51

Hoofdstuk 3

van de betreffende productgroep – ook de kwaliteit van kinderopvang is verre van optimaal. Afgezien van de lange wachtlijsten is de voorziening van voorschoolse opvang al enige jaren verdwenen. De maatschappelijke dienstverlening in Zuidoost wordt uitgevoerd door de Stichting MaDi Amsterdam -Zuidoost en Diemen. Deze stichting is het gevolg van een reorganisatie en fusie van drie verschillende instellingen die zich bezighielden met verschillende terreinen van maatschappelijke dienstverlening. In 1999 omvat de Stichting MaDi vier activiteiten, werksoorten genoemd, namelijk Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), de Sociaal Raadslieden, Dienstverlening Ouderen en een schuldhulpverleningsbureau, Budget Advies Centrum geheten. Bijna tien procent van de welzijnsbegroting van het stadsdeel is ingeruimd voor deze vorm van dienstverlening. De werksoort Schuldhulpverlening krijgt daarnaast nog middelen van Gemeente Amsterdam. Sinds 1998 kent de organisatie een eerstelijnsvoorziening in de vorm van een loket met het doel de wachtlijsten te bekorten en nodeloos doorverwijzen tussen de verschillende werksoorten te voorkomen. Potentiële cliënten melden zich bij dit loket waar een eerste inventarisatie van de hulpvraag wordt gedaan. Vervolgens kan de cliënt worden doorverwezen naar de betreffende werksoort. Het Algemeen Maatschappelijk Werk richt zich op individuele dienstverlening en heeft vaak een probleemoplossend karakter. Er wordt informatie en psychosociale hulpverlening geboden. In het jaarverslag wordt gesproken van een curatieve vangnetfunctie, vooral voor behouderhuishoudens (MaDi Zuidoost & Diemen 2000: 8). Verder organiseert deze werksoort cursussen voor specifieke groepen, heeft het een signaleringsfunctie naar beleidsmakers en andere instellingen toe, en wil het bouwen aan samenwerkingsnetwerken van verschillende instellingen. De werksoort Sociaal Raadslieden krijgt – gezien de grote etnische verscheidenheid in Zuidoost – steeds meer een intermediair karakter tussen de ‘Nederlandse’ waarden en normen en de veelal uit andere culturen afkomstige hulpvragers (ibid.: 10). Voorlichting en uitleg over de regelgeving is dan ook een belangrijke activiteit. De kernactiviteiten van de sociaal raadslieden omvatten verder bemiddeling bij uitkeringsverstrekkende instanties, belastingen, kwijtscheldingen lokale heffingen, huursubsidies, et cetera. Ook doorverwijzing naar onder andere Bureau Rechtshulp, advocatuur en de Belastingwinkel behoort tot de taakstelling. De werksoort Dienstverlening Ouderen houdt zich bezig met maatschappelijke dienstverlening voor de doelgroep. Deze werksoort biedt voorlichting, advies en hulpverlening. Daartoe zijn er ouderenadviseurs (maatschappelijk werkers voor ouderen) en ouderenconciërges, en er is een informatiebalie. Verder bestaat er dienstverlening ten aanzien van vervoer,

52


begeleiding bij bezoeken aan gezondheidsinstellingen en klussen in en om het huis. Het Budget Advies Centrum, tenslotte, biedt schuldhulpverlening en maakt deel uit van een integrale aanpak van de schuldenproblematiek. In een volgende paragraaf staan we uitgebreid stil bij de ontwikkeling van de schuldhulpverlening in Zuidoost. De Stichting MaDi beschikt in Zuidoost over twee kantoren. Er worden speekuren gehouden op de kantoren en op vijf andere locaties. Het ouderenwerk ten aanzien van vervoer, klussen en begeleiding is ondergebracht op een achtste locatie.

Stadsdeel Noord heeft het welzijnswerk ondergebracht in verschillende stichtingen. De kernactiviteit van de organisatie Opbouwwerk Noord is het activeren, begeleiden, adviseren en faciliteren van bewonersorganisaties die zich richten op de verbetering van de leefbaarheid in buurten en wijken. De organisatie richt zich daarmee vooral op zelforganisaties met het doel hun zelfredzaamheid te vergroten. Gezien het multiculturele karakter van Noord is investering in de sociale cohesie en het verbeteren van het sociale buurtklimaat een belangrijke doelstelling en zijn migrantenorganisaties een belangrijke doelgroep. Ze onderscheiden drie werkterreinen namelijk Buurt, Onderwijs en Opvoeding. Samenwerking met andere organisaties die op deze terreinen werkzaam zijn is een belangrijke voorwaarde. Bevordering van de ouderparticipatie op scholen integreert de verschillende werkterreinen. Onder de activiteiten vallen voorlichtingsbijeenkomsten, het opzetten en begeleiden van buurtorganisaties en het geven van cursussen op het terrein van buurtbeheer, besturen en ontwikkelingen in de volkshuisvesting. De organisatie kent één vestigingslocatie. Stichting Buurtwerk Noord (SBN) beheert elf naschoolse opvanginstellingen, 23 peuterspeelzalen, een kinderopvangverblijf voor kinderen van ouders die basiseducatie volgen, acht buurtcentra en acht jongerencentra. De Stichting verzorgt de opstap- en instapprojecten en organiseert door middel van acht buurtteams uiteenlopende activiteiten in de buurten jongerencentra. Het betreft dan feesten, interculturele markten, kinderkampen, vakantieactiviteiten, opvoedingscursussen, recreatieve cursussen, inlopen en verschillende jongerenactiviteiten. SBN werkt samen met migrantenorganisaties (die vaak van de faciliteiten van de buurthuizen gebruik maken), scholen, het maatschappelijk werk, politie, verschillende jeugdhulpverleningsinstanties en speeltuinverenigingen. SBN doet ook een deel van de kinderopvang in Noord, met name het peuterspeelzalen-werk en de naschoolse opvang. Ze hebben 306 voltijds naschoolse opvangplaatsen waarvan rond de 100 worden gesubsidieerd. Zes jaar gele-

53

Hoofdstuk 3

den was er voorschoolse opvang, maar dat is toentertijd wegbezuinigd terwijl de behoefte daaraan heden ten dage wel bestaat. De lengte van de wachtlijsten voor de naschoolse opvang is aanzienlijk en de wachttijden, afhankelijk van de buurt en de hoeveelheid gewenste opvanguren, zijn lang. Ouders moeten soms één tot drie jaar wachten op een gesubsidieerde plek. Dagopvang voor kinderen tussen de nul en vier jaar is ondergebracht bij een onafhankelijke stichting, namelijk Samenwerkende Kinderdagverblijven Noord (SKN). Deze stichting heeft negen kinderdagverblijven en 416 voltijdplaatsen. Hiervan worden er 128 door het stadsdeel gesubsidieerd. De wachttijden voor een gesubsidieerde plaats variëren, maar kunnen ruim een jaar bedragen. Evenals in Zuidoost koopt de sociale dienst met geld van het Ministerie SZW bij beide stichtingen bedrijfsplaatsen in ten behoeve van de kinderen van alleenstaande ouders. Maar ook de bedrijfsplaatsen kennen wachttijden van drie maanden tot een jaar. De stichtingen maken wederzijds gebruik van de accommodatie. Zo kan het voorkomen dat in een locatie zowel een peuterspeelplaats als een naschoolse opvanginstelling en een kinderdagverblijf hun onderkomen vinden. In Noord wordt binnen het welzijnswerk groot belang gehecht aan het speeltuinwerk. Hiertoe zijn er twee samenwerkende stichtingen, Speeltuin Overleg Noord (SON) en Stichting Speeltuinen In Noord (SPIN) die tezamen acht speeltuinen exploiteren, betaalde speeltuinleiders in dienst hebben en een overkoepeling vormen van de speeltuinverenigingen van vrijwilligers. Op alle speeltuinterreinen staat een clubgebouw. Er worden binnen en buiten verschillende activiteiten georganiseerd zoals cursussen, feesten en sportwedstrijden. Ook zijn er activiteiten gericht op volwassenen. Het hoogtepunt van de activiteiten vindt in de schoolvakanties plaats. Een andere pijler onder het welzijnswerk in Noord is Doras. Op dezelfde wijze als Stichting MaDi in Zuidoost is de maatschappelijke dienstverlening van Noord bij deze stichting ondergebracht. Doras is het gevolg van een juridische fusie tussen Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), waaronder tevens de schuldhulpverlening viel, de Sociaal Raadslieden en Welzijn Ouderen. De fusie is recentelijk afgerond. Doelen van de fusie zijn onder meer om zoveel mogelijk dienstverlening wijkgericht te organiseren waardoor herkenbaarheid en laagdrempeligheid toenemen, en het beter op elkaar afstemmen van de verschillende werksoorten (Doras 2000: 9). De fusie is niet zonder problemen verlopen. Het bestuur van het AMW is afgetreden en de directeur van deze werksoort is vertrokken. De werksoort AMW richt zich op individuele hulpverlening bij maatschappelijke, persoonlijke of relationele problemen. Daarnaast wordt er hulpverlening

54


geboden in de vorm van groepsgesprekken, zoals rouwverwerking bij partnerverlies. Voor de fusie werkte het AMW met een nummertjes-systeem. Dat betekende dat cliënten zich bij een balie meldden, een nummertje trokken en vervolgens moesten afwachten of ze die ochtend aan de beurt kwamen. Na de fusie is het nummertjes-systeem verdwenen en melden cliënten zich telefonisch of persoonlijk bij de balie aan voor een afspraak. Ter plekke wordt beoordeeld bij welke werksoort de cliënt het beste geholpen kan worden. De wachtlijsten van het AMW die in voorgaande jaren aanzienlijk waren, zijn in het najaar van 2000 weggewerkt. Welzijn Ouderen ondersteunt ouderen bij het zelfstandig wonen. Deze werksoort biedt informatie, advies en voorlichting. Er zijn inloopspreekuren in de wijk en er worden huisbezoeken afgelegd, vooral aan 80-plussers. Er zijn ouderenadviseurs in dienst. Ook zijn er projecten zoals Thuisadministratie waarbij ouderen ondersteund worden bij het bijhouden van de administratie, en Wonenplus dat onder meer gratis handen spandiensten biedt, in samenwerking met woningcorporaties gratis kleine woningaanpassingen uitvoert, een centrale alarmering heeft en een boodschappendienst heeft. Er worden voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en er zijn specifieke diensten zoals maaltijdvoorzieningen aan huis, twee eettafels, een multicultureel ontmoetingscentrum, telefooncirkels, een buurtbus en een groep van ruim honderd vrijwilligers die uiteenlopende diensten aanbiedt. De werksoort Sociaal Raadlieden wordt in 1998 en 1999 geconfronteerd met een toenemend aantal cliënten met schulden. Door de wachtlijsten bij Schuldhulpverlening hebben de raadslieden een deel van de schuldhulpverlening op zich genomen, wat ten koste gaat van de sociaal-juridische dienstverlening, de kerntaak van sociaal raadslieden. Bovendien zijn hierdoor de wachttijden opgelopen. In het najaar van 2000 bedragen deze ongeveer twee weken. De schuldhulpverlening tenslotte is in 2000 nog een tweedelijnsvoorziening. Dat betekent dat cliënten hier slechts op doorverwijzing van Sociaal Raadslieden, AMW, Crediam en andere organisaties terecht kunnen. Januari 2000 stonden er 61 mensen op de wachtlijst. In het najaar van 2000 bedragen de wachttijden bij de schuldhulpverlening vier weken. Voor crisisgevallen, zoals dreigende ontruiming of energie-afsluiting, is overigens wel ruimte. Zelfhulp- en doelgroeporganisaties In beide stadsdelen zijn zelf- en doelgroeporganisaties een veel voorkomend verschijnsel. Dit zijn organisaties die in eerste instantie door mensen op eigen initiatief zijn opgezet. In een latere fase kan de organisatie mede wegens

55

Hoofdstuk 3

toegekende subsidies een professioneler karakter krijgen. De organisaties zijn zeer uiteenlopend van karakter maar hebben gemeen dat ze (aanvankelijk) op basis van vrijwilligerswerk functioneren. In Noord zijn veertien buurtbeheeroverleggen actief. Dit is een overleg tussen buurtbewoners, stadsdeel, woningbouw en politie. Doel is de leefbaarheid in de buurt te vergroten. De buurtbewoners zijn meestal vrijwilligers die zich hebben verenigd in buurtorganisaties. Verder zijn er acht speeltuinverenigingen, ongeveer tien migrantenorganisaties en ongeveer vijftien andere belangenorganisaties. Van deze laatste organisaties richten zich er een aantal op ouderen, een op WAOers, en een op armoedebestrijding door op te komen voor mensen die hoge aanslagen van de waterschappen hebben gekregen. Er zijn verschillende zangkoren actief, twee scoutingorganisaties, ongeveer tachtig sportverenigingen en twintig kerken en religieuze organisaties. Zuidoost kent ruim honderd zelf- en belangenorganisaties (Stadsdeel Zuidoost 2000b). Sommige ontvangen subsidie, andere functioneren geheel onafhankelijk. Het merendeel van deze organisaties richt zich op een specifieke etnische minderheid. Daarnaast zijn er verschillende ouderenorganisaties en organisaties die zich bezighouden met activiteiten voor de jeugd, zoals scouting en kinderboerderijen. Sommige begeven zich direct op het terrein van de armoedebestrijding, sociale integratie en andere vormen van hulpverlening. Ze hebben voorposten schuldhulpverlening in huis, doen aan arbeidstoeleiding, ondersteunen tienermoeders, of hebben een huiskamerproject waar mensen tevens een maaltijd wordt aangeboden. Andere bevorderen de specifieke taal en cultuur, organiseren recreatieve activiteiten of komen op voor de belangen van slachtoffers van de bijlmerramp. Daarnaast kent Zuidoost nog eens ongeveer veertig bewonersorganisaties, zeventig religieuze organisaties en zeventig sportverenigingen.

3.3

Eerste gevalsbeschrijving: Een jonge Turkse vrouw De eerste gevalsbeschrijving die we willen presenteren betreft een 26-jarige vrouw van Turkse afkomst.16 Zij is met haar ouders naar Nederland gemigreerd toen ze drie was. Haar vader heeft tien jaar in de bouw gewerkt en is inmiddels afgekeurd. Hij ontvangt een WAO-uitkering. De vrouw is laagopge-

16

56

Ter bescherming van de identiteit van de respondenten zijn sommige feiten uit hun leven enigszins aangepast zonder de teneur van de ervaringen ingrijpend te veranderen.


leid. Ze wilde wel doorleren, maar dat mocht van haar vader alleen op een meisjesschool, dus ze had weinig mogelijkheden. Meteen na het beëindigen van haar LBO-opleiding, op haar 18de, wordt ze uitgehuwelijkt aan haar even oude neef. De huwelijksvoltrekking is in Nederland en haar man vestigt zich permanent. Het echtpaar vraagt meteen een uitkering aan bij de sociale dienst. De vrouw wordt snel zwanger en krijgt in totaal twee kinderen. Ze is bekend met het gebruik van anticonceptie en de komst van haar kinderen is gepland. Ten tijde van het interview zijn de kinderen drie en zeven jaar. Ze heeft nooit gewerkt en woont al haar hele leven in de hoogbouw van Amsterdam-Zuidoost. Ze is na haar huwelijk verhuisd naar een flat die pal staat naast die van haar ouders. Via de sociale dienst en het arbeidsbureau volgt haar man eerst Nederlandse les en vervolgens een beroepsopleiding voor timmerman. De vrouw heeft nooit problemen met de sociale dienst ervaren en noemt de relatie met de medewerkers van de dienst goed. Na zes jaar een bijstandsuitkering te hebben gehad, is haar man in staat om zijn gezin middels betaald werk te onderhouden. Via de opleiding werkt hij vier dagen in de week in de bouw als timmerman en gaat een dag en een avond naar school. Hij heeft nog geen vaste aanstelling, maar de vooruitzichten zijn goed. Vlak voor het interview heeft hij een loonsverhoging gehad van fl. 200,- en bedraagt zijn inkomen fl. 2.300,- netto in de maand. Ze ontvangen (nog) huursubsidie en kwijtscheldingen van lokale heffingen. Hun huis is eenvoudig, maar volledig ingericht. De vrouw participeert in het project Opstap, dat is bedoeld om kinderen van allochtone ouders voor te bereiden op de lagere school. Haar jongste kind zit op de peuterspeelzaal. De kinderen zitten op zwemles en zijzelf participeert zo nu en dan op school als ‘hulpmoeder’. Het echtpaar staat ingeschreven voor een koopwoning met tuin die wordt gebouwd in het kader van de stadsvernieuwing in de Bijlmermeer. Hoewel het rondkomen niet altijd heel gemakkelijk gaat, heeft het echtpaar geen grote schulden. Als de nood aan de man is, kunnen ze geld lenen bij haar ouders en haar zus die ook zeer nabij woont. Haar zus is met de broer van haar man getrouwd en heeft ook twee kinderen van dezelfde leeftijden als die van de geïnterviewde vrouw. De vrouw ziet haar moeder en haar zuster dagelijks. Ze is tevreden met haar dagelijks leven en er spelen geen grote problemen. Haar activiteiten bestaan uit de zorg voor de kinderen, huishoudelijke taken en de intensieve contacten die ze onderhoudt met haar familie.

57

Hoofdstuk 3

3.4

Tweede gevalsbeschrijving: Een 45-jarige Nederlandse vrouw De tweede gevalsbeschrijving betreft een 45-jarige vrouw met de Nederlandse nationaliteit uit Amsterdam-Noord. Wij hebben haar in januari 1999 ontmoet en in het eerste kwartaal van dat jaar zeven maal contact met haar gehad in de vorm van interviews en uitgebreide telefoongesprekken. Ze is moeder van vijf kinderen van twee verschillende vaders. Haar eerste partner is bij een ongeluk om het leven gekomen. Van haar tweede partner, met wie ze getrouwd is geweest, is ze gescheiden. Met de derde partner is ze kort voor de interviews in het huwelijk getreden. Deze laatste partner is van buitenlandse afkomst. De kinderen zijn allen jonger dan 18 jaar. De jeugd van de vrouw staat in het teken van mishandeling en angst. Op jonge leeftijd loopt ze daarom van huis weg. Ze belandt enige tijd in het criminele circuit en wordt slachtoffer van verkrachting en vrouwenhandel. Ze zwerft een aantal jaren zonder vaste verblijfplaats tussen verschillende Nederlandse steden heen en weer. Tijdens deze periode krijgt ze haar eerste kind en overlijdt haar eerste partner. Door het huwelijk met haar tweede partner krijgt haar leven wat meer structuur, maar het is geen gelukkig huwelijk. Naar haar zeggen is de sfeer in huis gespannen en heeft haar echtgenoot een dominante, dreigende houding ten opzichte van de andere gezinsleden. Als grootste probleem noemt zij de steeds toenemende schulden. Ze heeft geen enkel inzicht in of controle over de financiële situatie. Voor haar is dit een belangrijke reden om scheiding aan te vragen. Na haar scheiding komt een deel van die schulden op haar naam. Sindsdien leeft ze van een bijstandsuitkering. Ten tijde van de interviews bedragen de schulden ongeveer fl. 15.000,-. Ten aanzien van haar familie heeft ze een ambivalente houding. Met haar vader weigert ze ieder contact. Haar moeder ziet ze wel en ze ontvangt ook hulp van haar, maar de relatie is problematisch. Er zijn vele verwijten over en weer en soms lopen de ruzies hoog op. De vrouw verwijt haar moeder dat ze de mishandelingen in haar jeugd heeft toegestaan en dat ze erop uit is haar oudste dochter van haar te ontnemen. Ook met haar andere zusters verloopt de relatie moeizaam en is er veel ruzie. De vrouw onderhoudt met veel instanties contact. Toen ze kennis kreeg aan haar derde partner, had deze geen verblijfsvergunning. Daarom roept ze het advies in van een advocaat. Deze raadt haar aan zo snel mogelijk te trouwen. De vreemdelingenpolitie vertrouwt deze snelle gang van zaken niet, mede doordat ze wegens de kinderen nog steeds veel contact met haar tweede partner en inmiddels ex-echtgenoot onderhoudt. Op verdenking van het willen sluiten van een schijnhuwelijk

58


worden zij en haar derde partner gedurende enkele dagen vastgehouden op een politiebureau. Hierdoor is ze opnieuw gedwongen de hulp in te roepen van haar advocaat. Bovendien heeft het intimiderend gedrag van de agenten haar zo gekwetst dat ze een klacht indient. Vier van haar vijf kinderen zijn sinds vijf jaar onder toezicht gesteld van Jeugd en Gezin (de voormalige Kinderbescherming), een situatie die is ontstaan tijdens haar eerste huwelijk. Ze heeft om die reden regelmatig contact met een gezinsvoogd. Wegens haar verhuizing van de ene naar de andere stad, maar ook wegens andere redenen, is ze inmiddels toe aan haar vijfde gezinsvoogd. Tegen twee van de voogden heeft ze, samen met haar tweede partner, klachten ingediend wegens intimiderend gedrag en het stellen van impertinente vragen. Nadat één van hen zijn excuses maakt, trekt ze de klacht weer in. Jeugd en Gezin heeft haar doorverwezen naar het RIAGG waar alle gezinsleden gedurende een periode onder behandeling zijn. Door een verhuizing staakt de behandeling. Naast de contacten die ze onderhoudt met de scholen, probeert ze twee of drie van haar kinderen geplaatst te krijgen op een centrum voor naschoolse opvang voor kinderen met problemen thuis. Een gezinsvoogd zou ze bij het centrum hebben aangemeld, maar het centrum zelf weet nergens van. Zodoende staat haar naam nog niet op de wachtlijst, die ruim een jaar bedraagt. Verder probeert ze haar schuldproblemen op te lossen. Toen ze nog gehuwd was met haar tweede partner heeft ze daartoe een eerste poging ondernomen, ongeveer drie jaar geleden. Haar scheidingsprocedure doorkruist echter de schuldhulpverlening, omdat dit haar situatie volledig zou veranderen. De hulpverleners staken hun activiteiten. Tijdens de periode dat wij met haar spraken is ze bezig met een tweede poging. Ze heeft daartoe contacten met het Crediam, het maatschappelijk werk, de GGD, sociaal raadslieden, schuldhulpverlening, de sociale dienst en het Fonds Bijzondere Noden. Door onder andere kwijtschelding aan te vragen voor lokale heffingen is geprobeerd haar inkomenspositie te verbeteren. Ook wordt er op indicering van de GGD een verzoek bij de sociale dienst gedaan voor de inrichting van haar huis. In de correspondentie wordt haar situatie omschreven als ‘zeer schrijnend, zelfs de meest noodzakelijke huisraad ontbreekt’. Maar ondanks deze pogingen haar ‘inkomen te repareren’ blijft haar betalingscapaciteit te laag voor een saneringskrediet van het Crediam. Er wordt daarom naar andere mogelijkheden gezocht, onder andere door aanspraak te maken of het Fonds Bijzondere Noden en op de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Ten tijde van de interviews was deze wet nog niet van kracht. Het plan is om zodra de wet is ingegaan haar schuldenpositie aan de rechter voor te leggen. Hiertoe zal ze

59

Hoofdstuk 3

het traject van schuldhulpverlening voor de derde maal moeten doorlopen. Ze ontvangt regelmatig brieven van schuldeisers en haar grootste angst is dat er beslag wordt gelegd op haar van de sociale dienst ontvangen inrichting. Haar elektra is al verschillende malen afgesloten geweest. De maatschappelijk werkster is vaak haar steun en toeverlaat. Een jaar geleden wilde de vrouw bijvoorbeeld opnieuw zwanger worden. Door een intensief gesprek met de hulpverleenster kwam ze op andere gedachten, iets waarvoor ze achteraf dankbaar is. Deze hulpverleenster stopt echter met haar werk in Zuidoost zonder dat er een vervangster is benoemd. Tijdens de interviewperiode heeft ze intensief contact met de sociale dienst. Via de dienst volgt haar derde partner een cursus Nederlands en staat hij op de wachtlijst voor een andere cursus. Verder heeft de dienst haar inderdaad op indicering van de GGD en via de bijzondere bijstand geholpen met de inrichting en stoffering van haar huis. Daarnaast ontvangt ze bijzondere bijstand wegens de incontinentie van twee kinderen en voor vervoerskosten omdat drie kinderen speciaal onderwijs volgen. De dienst stelt haar tevens voor om haar vaste lasten rechtstreeks over te maken naar de betreffende instanties. Ze ontvangt van haar tweede partner een alimentatie die ze opgeeft aan de sociale dienst. Haar ingewikkelde situatie – alimentatie, verschillende bijzondere bijstandsaanvragen, rechtstreekse betaling van haar vaste lasten – is aanleiding voor verschillende administratieve fouten bij de sociale dienst. De alimentatie wordt niet goed verrekend waardoor ze te veel uitkering ontvangt en een schuld opbouwt. In de interviewperiode bereiken haar problemen met de sociale dienst een dieptepunt. Haar uitkering wordt geblokkeerd en haar huur wordt niet overgemaakt naar het woningbedrijf. Ondanks twee persoonlijke bezoeken en vele telefoontjes lukt het haar niet om de blokkering snel op te heffen. Van een medewerker krijgt ze uiteindelijk te horen dat ze ‘niet moet denken dat we elke dag naar je uitkering kunnen kijken’. De situatie verergert als ze een tweede aanmaning van het woningbedrijf ontvangt en de dreiging van een deurwaarder reëel wordt. Via de telefoon weet ze het woningbedrijf gerust te stellen. Maar ze zoekt ook hulp bij andere instanties zoals iemand van de inburgeringscursus die haar derde partner volgt. Deze persoon belt voor haar naar de sociale dienst en krijgt te horen dat de vrouw meer geduld moet oefenen. Daarna belt ze met de Sociaal Raadslieden, maar dat gesprek verloopt niet naar wens. Vervolgens gaat ze naar Bureau Rechtshulp. Deze vragen een brief van haar waarin de sociale dienst de reden van de blokkering opgeeft. Omdat ze een dergelijke brief niet kan overleggen, zeggen ze haar niet verder te kunnen helpen. Daarop schakelt ze haar maatschappelijk werkster in, die ze op de laatste dag voor haar

60


vertrek nog weet te bereiken. Deze belt met de sociale dienst en dan blijkt dat de blokkering inmiddels is opgeheven. Ze heeft uiteindelijk een maand zonder uitkering gezeten en twee maanden huur zijn niet op tijd betaald. Dat lijkt een relatief geringe schade, maar wegens de ondertoezichtstelling van haar kinderen was haar grootste angst dat ‘als je dan op straat komt te staan ze dan je kinderen afpakken.’ Het leven van deze vrouw staat de laatste jaren in het teken van contacten met instellingen. Ze weet veel hulp voor haar gezin te mobiliseren en maakt – mede dankzij de inspanningen van verschillende hulpverleners – inmiddels gebruik van alle facetten uit het armoedebeleid. Desondanks ervaart ze grote onzekerheid over haar financiële positie en haar gezinssituatie. Ze is hierdoor uiterst nerveus. In haar zoektocht naar hulp en oplossingen heeft ze, vaak op eigen initiatief, veel contacten met publieke instanties. Ze heeft voortdurend afspraken voor een persoonlijk bezoek en ze pleegt vele telefoontjes. Ze geeft aan dat ze hiermee zeker drie dagen in de week bezig is. Ze is er zeer gefrustreerd over dat ondanks al haar pogingen het niet mogelijk blijkt haar schulden op de korte termijn op te ruimen. Wat ze verder mist in de hulpverlening is aandacht voor haar eigen psychische problemen die het gevolg zijn van de trauma’s uit haar jeugd en late adolescentie. Het is haar tot nu toe niet gelukt om een langdurige behandeling voor zichzelf te organiseren. Het feit dat ze gedwongen is haar aandacht voortdurend te verdelen tussen de problemen van haar kinderen en haar financiële situatie speelt hierbij zeker een rol.

3.5

Twee gevalsbeschrijvingen vergeleken Bij een vergelijking van beide cases valt op dat de situatie van de Turkse vrouw veel minder gecompliceerd is dan die van de respondente uit de tweede case. De eerste case draait uitsluitend om de integratie van de echtgenoot in de Nederlandse samenleving. De jeugd van de Turkse vrouw wordt gekenmerkt door stabiliteit. Haar vader neemt weliswaar ten aanzien van opleiding en huwelijk beslissingen die haar leven op een ingrijpende manier richting geven, maar zijzelf heeft daar geen problemen mee. Ze schrijft het toe aan de Turkse cultuur en berust erin. Ook de gezinssituatie tijdens haar huwelijk is heel stabiel. Ze heeft vrede met haar huisvrouwenbestaan en geen behoefte om te gaan werken. De sociale dienst en het arbeidsbureau laten zichzelf van hun beste kant zien wat betreft scholing en arbeidstoeleiding van de echtgenoot. Het gezin stroomt door de inspanningen van beide instellin-

61

Hoofdstuk 3

gen na zes jaar weer uit de bijstand en is een voorbeeld van succesvolle integratie en inburgering. In tegenstelling tot de eerste wordt de tweede gevalsbeschrijving gekenmerkt door instabiele familierelaties. Deze instabiliteit vormt de kern van de vele problemen waarmee de respondente zich geconfronteerd ziet. Ze beginnen reeds in haar jeugd en zetten zich voort tijdens haar late adolescentie, de geboorte van haar eerste kind en haar eerste huwelijk. In deze case is sprake van een jeugdtrauma, psychische instabiliteit, ernstige armoede, schulden, kinderen met problemen en integratie van de derde partner. Voor deze, om het welzijnsjargon te gebruiken, meervoudige problematiek bestaat geen eenduidige oplossing. Door het complexe karakter zijn verschillende instanties betrokken bij het zoeken naar oplossingen. Waar ze kan profiteert de vrouw van het armoedebeleid, maar dit beleid is onvoldoende om zicht te bieden op een financieel betere toekomst. Dit komt mede door het feit dat de schuldhulpverlening tijdens de interviewperiode nog niet optimaal is. Hier komen we in de vierde gevalsbeschrijving op terug. Maar ook andere hulpverlenende instanties zijn niet bij machte om haar daadwerkelijk te helpen. Tijdens de interviews staan de contacten vaker in het teken van het oplossen van een crisis dan van het bieden van structurele oplossingen. Voor begeleiding op een manier waarbij de psychische problematiek van de vrouw ook aan bod komt is geen tijd en ruimte. Uit deze case-vergelijking wordt duidelijk dat sociaal beleid oplossingen dient te bieden voor zeer uiteenlopende situaties. Hoe complexer de situatie van een cliënt, des te meer er wordt gevergd van zijn of haar bureaucratische vaardigheden en uithoudingsvermogen en des te belangrijker het is dat de verschillende radertjes van de sociale infrastructuur zonder haperingen in elkaar grijpen en de verschillende instellingen samenwerken. Hoe complexer de situatie van een cliënt des te groter de kans dat sociaal beleid te kort schiet door gebrekkige doeltreffendheid.

3.6

Derde gevalsbeschrijving: Stappenplan ten aanzien van bureaucratische handelingen In deze paragraaf zetten we de bureaucratische handelingen op de rij die een bijstandsgerechtigde dient te ondernemen om van alle facetten van het inkomensvoorzienende en –ondersteunende beleid te kunnen profiteren. We gaan daarbij uit van een denkbeeldige case. Het betreft een recentelijk gescheiden vrouw uit Amsterdam-Noord met twee kinderen van vijf en zeven

62


jaar. Haar ex-man heeft een baan. Hij is na de scheiding verhuisd. Zij en de kinderen blijven in de woning wonen. Ze heeft schulden, geen baan en ontvangt reeds kinderbijslag. We benadrukken dat de onderstaande beschrijving van de meeste ideale situatie uitgaat, met andere woorden er ontstaan geen vertragingen door het ontbreken van gegevens. Stap 1 Aanvangsperiode - Aanvraag algemene bijstand De vrouw zal de nieuwe woonsituatie eerst bij de gemeente moeten registreren, alvorens zij naar de verschillende instanties kan. Voor een bijstandsuitkering meldt ze zich bij de balie van de sociale dienst. Daar wordt een pre-intake-formulier ingevuld, haar identiteitsbewijs gecontroleerd en krijgt ze een lijst mee naar huis van de gegevens die zij de volgende keer dient mee te nemen, evenals een aanvraagformulier voor de bijstand, dat ze thuis zoveel mogelijk dient in te vullen. Het formulier betreft bijna vijftig vragen. Ze wordt geadviseerd voor de invulling van het formulier naar een sociaal raadsman te gaan. Er wordt tevens een afspraak gemaakt voor een volgend gesprek, dat de feitelijke intake betreft, meestal ongeveer een week later. Zij dient zich ondertussen in te schrijven bij het arbeidsbureau en allerlei gegevens bijeen te zoeken. De tweede keer dat zij komt, wordt er aan de hand van de meegebrachte gegevens en het ingevulde formulier (voor de eerste maal) een inkomens- en vermogensonderzoek gedaan. Er worden kopieën gemaakt van haar identiteitsbewijs, de inschrijving bij het arbeidsbureau, eventuele sollicitatiebrieven, dagafschriften van bank en giro van de laatste drie maanden en papieren in verband met de scheiding, zoals een echtscheidingsakte. Ze wordt tijdens het gesprek gewezen op de mogelijkheid om een voorschot van uitkering aan te vragen en verder kan ze indien nodig bijzondere bijstand aanvragen in verband met advocaat- en griffiekosten. Bovendien wordt zij doorverwezen naar de Belastingdienst waar zij - vanaf 1 januari 2001 bij de invoering van het nieuwe stelsel - een voorlopige teruggaaf dient aan te vragen voor heffingskortingen. In haar geval betreft het de alleenstaande-ouderkorting en de kinderkorting. Dit is een voorliggende voorziening die wordt ingehouden op de bijstandsuitkering. Het betreft in 2001 ongeveer fl. 250,- per maand. Het formulier is redelijk eenvoudig, maar ze wordt door de sociale dienst wel gewezen op de mogelijkheid van de formulierenbrigade. Naast persoonlijke gegevens en sofi-nummer dient het vermoedelijke inkomen van het betreffende jaar te worden ingevuld, evenals de heffingen waarvoor voorlopige teruggaaf wordt verzocht. De voorlopige teruggaaf kan ook elektronisch worden gedaan, waarvoor eerst per post een elektronische handtekening naar de belastingdienst dient te

63

Hoofdstuk 3

worden verzonden. Om de alimentatie die haar ex-man dient te betalen, vast te stellen schakelt de sociale dienst het Centraal Debiteuren Beheer in. Zij bepalen de hoogte en bewaken de betaling. De alimentatie wordt vaak betaald aan de sociale dienst, maar kan ook rechtstreeks aan de vrouw worden betaald. De dienst geeft de vrouw uitsluitsel binnen twee maanden na het tweede bezoek. Als zij inderdaad een uitkering krijgt toegewezen, wordt haar naam doorgegeven aan de instelling van arbeidstoeleiding en sociale activering. Stap 2 Aanvangsperiode - Aanvraag van inkomensondersteunende regelingen Bewoners van Amsterdam worden voor vier verschillende lokale heffingen aangeslagen. Het betreft drie gemeenteheffingen namelijk de onroerendzaakbelasting (ingeval van huur- of koopwoning), of roerende-ruimte belasting (ingeval van een woonboot) en de afvalstoffenheffing. De waterschappen kennen twee heffingen namelijk de verontreinigingsheffing en ingezetenenomslag. De laatste drie heffingen worden via de energienota geïnd. Gemeente Amsterdam heeft de aanvraagprocedure recentelijk vereenvoudigd door samen te werken met drie van de vier waterschappen die in Amsterdam actief zijn. Eén aanvraagformulier volstaat voor alle heffingen. Er is echter één uitzondering. Inwoners uit een deel van Amsterdam-Noord vallen onder het Hoogheemraadschap Uitwaterende Sluizen, en dienen kwijtschelding door middel van een extra formulier rechtstreeks bij de instelling die de heffingen int aan te vragen. Ondanks een vereenvoudiging van de procedure blijft de kwijtscheldingsprocedure ingewikkeld. In de informatiebrochure wordt aanvragers dan ook geadviseerd contact op te nemen met een van de sociaal raadslieden. De recentelijk ingestelde formulierenbrigade volstaat natuurlijk ook. Deze aanbeveling is terecht, alleen al omdat de informatie in de brochure over het waterschap waarvan de kwijtscheldingsprocedure via een apart formulier gaat, niet geheel eenduidig is. Bovendien kan het ondanks de vereenvoudigde procedure toch gebeuren dat mensen het formulier tweemaal moeten invullen, omdat de onroerend-zaakbelasting één maal per jaar wordt geheven en op het moment van de aanvraag voor kwijtschelding van de andere, maandelijkse, heffingen deze aanslag nog niet verstuurd behoeft te zijn. Een belangrijke vereenvoudiging in de procedure is wel dat mensen met een bijstands- of AOW-uitkering, mits hun financiële situatie niet verandert, voor de verschillende aanslagen slechts eenmaal kwijtschelding behoeven aan te vragen. De navolgende jaren heeft de kwijtschelding automatisch plaats. De besparing die mensen via de kwijtschelding kunnen bereiken is

64


aanzienlijk. Onroerend-zaakbelasting van de gemeente varieert, afhankelijk van de WOZ-waarde van de woning, van ongeveer fl. 100,- tot enkele honderden guldens per jaar. De verontreinigingsheffing van de waterschappen is voor gezinnen in het jaar 2000 vastgesteld op bijna fl. 26,- per maand. De afvalstoffenheffing verschilt per stadsdeel, maar ligt in dezelfde orde van grootte. Het aanvraagformulier kwijtschelding lokale heffingen is zeer uitgebreid. Het heeft tot doel (voor de tweede maal) een inkomens- en vermogensonderzoek uit te voeren. Tevens worden de vaste lasten vastgesteld. Het omvat bijna dertig vragen. Deze gaan onder andere over het saldo op bank-, giro- en spaarrekeningen, waardevolle bezittingen (zoals auto, antiek, caravan en waardepapieren), onderhuurders, inkomen, premie ziektekosten, schulden en reden van schulden. Verschillende bewijsstukken dienen te worden toegevoegd, onder andere de huur- en inkomensspecificatie. Twee maanden na indiening volgt de beslissing. De huursubsidie maakt gebruik maakt van de inkomensgegevens van een half jaar voor het subsidietijdvak. Voor het tijdvak 1 juli 2000 – 1 juli 2001 worden inkomensgegevens over 1999 gebruikt en dient de aanvraag voor 1 oktober 2000 te worden ingediend. In onze denkbeeldige case was de vrouw in 1999 nog getrouwd en komt zij dus nog niet in aanmerking voor huursubsidie volgens de normale procedure. Zij kan aanspraak maken op de vangnetregeling huursubsidie die uit gemeentelijke gelden wordt gefinancierd. Zij dient daartoe een afspraak te maken met de Stedelijke Woningdienst, gevestigd in het centrum van Amsterdam. Om van deze regeling gebruik te kunnen maken dient haar inkomen met minimaal twintig procent te zijn gedaald. Zij heeft daarbij onder andere inkomensgegevens nodig van haar oude en nieuwe situatie. Het formulier omvat rond de tien vragen en behelst (voor de derde maal) een inkomens- en vermogensonderzoek. De vragen zijn vergelijkbaar met die van het formulier kwijtschelding lokale heffingen. Een kopie van de belastingaanslag 1999, bewijsstukken van huidige inkomen en een bankschrift dienen onder andere te worden bijgevoegd. De woningdienst heeft een beslistermijn van dertien weken. Krijgt zij huursubsidie in het kader van de vangnetregeling toegekend, dan wordt dat per kwartaal betaalbaar gesteld. Zij dient ieder kwartaal opnieuw een vervolgaanvraag in te dienen. Hiertoe krijgt zij automatisch formulieren toegestuurd die ingeval van een ongewijzigde financiële situatie slechts behoeven te worden ondertekend. Wordt de subsidie afgewezen, dan kan zij bij de sociale dienst een bijzondere bijstand aanvragen voor woonkostentoeslag. Omdat het inkomens- en vermogensonderzoek reeds bij de aanvraag van de

65

Hoofdstuk 3

bijstandsuitkering is verricht, is het aanvraagformulier bijzondere bijstand redelijk eenvoudig. Het betreft een paar vragen. Wel dienen kopieën van onder andere het huurcontract en de afwijzing van de huursubsidie te worden bijgevoegd. Het formulier wordt tijdens een persoonlijk gesprek met een medewerker van de sociale dienst ingevuld. De beschikking volgt binnen acht weken. Ze krijgt dan woonkostentoeslag toegekend voor een periode van maximaal 12 maanden en tot het volgende huursubsidietijdvak. De aanvraagprocedure voor een stadspas is eenvoudig. Het opsturen van een uitkeringspecificatie of bewijs van kwijtschelding reinigingsrecht vergezeld met de opmerking ‘Ik wil de Stadspas’ volstaat. Stap 3 Aanvangsperiode - Arbeidstoeleiding en sociale activering In het kader van de sluitende aanpak geeft de sociale dienst de naam van de vrouw door aan de instelling die de reïntegratietrajecten verzorgt, zoals Bureau Werkwijzer. Ongeveer drie maanden nadat Bureau Werkwijzer haar naam heeft gekregen, ontvangt de vrouw een uitnodiging voor een gesprek. Aan de hand van een of meer uitgebreide gesprekken, die in totaal drie uur kunnen bedragen, wordt de ‘diagnose’ vastgesteld. Als leidraad voor het gesprek gebruiken sommige medewerkers een intake-formulier. De vragen die gesteld worden betreffen duur werkloosheid, scholing en overige opleidingen, werkervaring, belangrijkste banen, initiatieven die de cliënte reeds heeft ondernomen om aan het werk te komen, eventuele zorgtaken en vrijwilligerswerk. De ‘diagnose’ kan dan de constatering van eventuele belemmeringen in het vinden van werk bevatten. Het kan gaan om maatschappelijke of medische problemen, zware zorgverplichtingen, onvoldoende beheersing van het Nederlands of onvoldoende sociale vaardigheden. De vrouw van de denkbeeldige case heeft schulden. Het is aannemelijk dat zij daarom eerst wordt doorverwezen naar de schuldhulpverlening. Medewerkers van verschillende instellingen zijn het erover eens dat het hebben van schulden een emotionele belemmering kan vormen voor het zoeken naar werk. Cliënten met financiële zorgen zijn moeilijk te motiveren voor een reïntegratietraject. Bovendien verandert bij de aanvaarding van betaald werk hun inkomenspositie dusdanig dat schuldeisers een hoger aflossingsbedrag kunnen eisen of beslag kunnen laten leggen op het loon. De schuldpositie van een toekomstige werknemer dient daarom minimaal gestabiliseerd te zijn voordat betaald werk een aantrekkelijke optie voor de betrokkenen wordt.

66


Stap 4 Aanvangsperiode - Schuldhulpverlening De schuldhulpverlening kent in principe drie trajecten: het traject van de schuldsanering via de gemeentelijke kredietbank, dat van het minnelijke akkoord met de schuldeisers en dat van het wettelijke traject, door aanspraak te maken op de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Voor welk traject ook wordt gekozen, schuldbemiddeling kan alleen plaatsvinden indien een volledig overzicht bestaat van schulden. Bovendien dient de cliënt volledig mee te werken door onder andere tijdens de periode van bemiddeling geen grote uitgaven te doen, geen nieuwe schulden te maken en de schuldbemiddelaar van iedere wijziging in de financiële situatie op de hoogte te stellen. Mocht zich na de start van een schuldhulpverleningstraject een nieuwe schuldeiser kenbaar maken dan wordt de hulpverlening afgebroken en begint het proces opnieuw. De schuldhulpverlening in Noord wordt opnieuw opgezet. Ten tijde van de interviews met medewerkers was het nog een tweedelijns voorziening waardoor sociaal raadslieden nog steeds een taak hebben in de eerste fase van de schuldhulpverlening. Er is een wachttijd bij de sociaal raadslieden van één tot twee weken. Is de vrouw eenmaal aan de beurt dan wordt zij uitgenodigd voor een gesprek. In dit gesprek worden haar schulden geïnventariseerd, evenals het profijt dat ze heeft van inkomensondersteunende voorzieningen en wordt een schuldsaneringaanvraag bij de gemeentelijke kredietbank Crediam ingediend. Het formulier betreft (voor de vierde maal) een inkomens-, vermogens- en schuldenonderzoek met het doel de aflossingscapaciteit vast te stellen. Het omvat vragen over de huishoudsamenstelling, de inkomsten, de uitgaven en een overzicht van de schulden. Gegevens die bijgevoegd dienen te worden zijn het originele laatste inkomstenbewijs, kopie van legitimatiebewijs, toekenning van huursubsidie, laatste afschriften van bankrekeningen, alle nog te betalen rekeningen, alle kredietovereenkomsten en de latente schuldpositie bij de sociale dienst. Verder dient op een apart vel een toelichting te worden gegeven van het ontstaan van de schulden en het gebruik van de inkomensondersteunende voorzieningen. Indien de kredietbank de aanvraag afwijst, wordt de vrouw vervolgens doorverwezen naar een schuldhulpverlener. Deze tracht een minnelijk akkoord te bereiken met de schuldeisers. Middels een contract dat door de cliënt dient te worden ondertekent verplicht de vrouw zich de gemaakte afspraken met de budgetconsulent na te komen. Mocht deze poging falen dan rest het wettelijke traject. In de volgende paragraaf gaan we uitgebreider in op de schuldhulpverlening.

67

Hoofdstuk 3

Stap 5 Aanvangsperiode – Vervolg arbeidstoeleiding en sociale activering Als de vrouw zicht heeft op een oplossing van haar schulden kan Bureau Werkwijzer in samenspraak met de vrouw een reïntegratietraject opzetten. Zoals gezegd zijn er in principe twee trajecten, een arbeidstoeleidingstraject en een sociaal activeringstraject. Bureau Werkwijzer ondervindt problemen bij het gestalte geven van deze trajecten door de wachttijden bij andere instanties. In het geval van de denkbeeldige case van de alleenstaande vrouw met twee kinderen speelt kinderopvang een belangrijke rol. Zoals al uit het voorgaande bleek, kent de kinderopvang zowel in Amsterdam-Noord als Zuidoost wachttijden. Bovendien ontbreekt de voorziening voorschoolse opvang in het geheel. Dit betekent concreet dat iemand die alleen de zorg draagt voor schoolgaande kinderen, eerst de kinderen naar school moet brengen alvorens naar een cursus, opleiding, betaalde baan of vrijwilligerswerk te kunnen gaan. Bureau Werkwijzer tracht dit probleem deels op te lossen door cursussen aan te bieden met kinderopvang. Een structurele oplossing is echter onvoldoende voorhanden. Gezien de werkwijze van Bureau Werkwijzer is het aannemelijk dat de vrouw uit de denkbeeldige case eerst naar een oriëntatie-, sociale vaardigheids- of sollicitatiecursus wordt gestuurd. De praktijk leert dat een reïntegratietraject een half jaar tot maximaal twee jaar bestrijkt. Gemiddeld is twintig uur begeleiding noodzakelijk. Stap 6 Navolgende jaren - Continuering van de inkomensvoorzienende en –ondersteunende voorzieningen Bij het aanbreken van het nieuwe huursubsidietijdvak zal de vrouw huursubsidie via de gewone procedure dienen aan te vragen. Het aanvraagformulier omvat acht vragen en betreft (voor de vijfde maal) een inkomens- en vermogensonderzoek. De vragen zijn vergelijkbaar met die van het aanvraagformulier kwijtschelding lokale heffingen. Gegevens over de woning en de huur worden echter ingevuld door de verhuurder. De vrouw zal daartoe naar de woningcorporatie dienen te gaan. Deze zorgt voor verdere afhandeling en doorzending aan het Ministerie VROM. Mocht de huursubsidie niet of niet volledig worden toegekend, dan kan zij opnieuw bijzondere bijstand aanvragen. Sinds 1 juli 2000 is het Ministerie begonnen met het automatisch continueren van de huursubsidie. Dit betekent dat het departement informatie inwint bij belasting, woningcorporaties en bevolkingsregister. De subsidiegerechtigde ontvangt een formulier met voorgedrukte gegevens. Indien deze gegevens juist zijn, behoeft de gerechtigde niets te doen en wordt

68


een vervolgsubsidie automatisch gecontinueerd. Het plan is om in 2003 alle huursubsidies op deze manier af te handelen. (Hierbij wordt er rekening meegehouden dat in twintig procent van de gevallen de informatie die van andere instanties dient te komen niet compleet is en zal de betrokkene toch zelf het formulier opnieuw moeten invullen). De vrouw uit de denkbeeldige case zal, zolang zij voor haar inkomen afhankelijk blijft van de sociale dienst, de volgende handelingen dienen te blijven uitvoeren om van de verschillende voorzieningen te kunnen blijven profiteren. Ze zal de schuldhulpverlening, de sociale dienst en Bureau Werkwijzer voortdurend moeten informeren over de huidige stand van zaken. Hierbij worden – vooral bij een wijziging van de financiële situatie - steeds opnieuw inkomens- en vermogensonderzoeken uitgevoerd. Verder stuurt ze alle post ten aanzien van haar schuldpositie aan de schuldhulpverlener door. Ingeval van een Crediam schuldsaneringkrediet wordt haar aflossingscapaciteit minstens eenmaal per jaar opnieuw vastgesteld en zal zij daartoe gegevens dienen te leveren. Ze retourneert verder de maandelijkse toegestuurde inkomstenverklaring van de sociale dienst en ze wordt idealiter eenmaal per jaar opgeroepen voor een heronderzoek. Ook bij de heronderzoeken wordt het inkomens- en vermogensonderzoek steeds opnieuw uitgevoerd. Als de vrouw op vakantie wil gaan, dient ze hiertoe eerst een verzoek in te dienen bij de sociale dienst. Alle drie de instellingen kennen een zekere mate van dwang. De schuldhulpverlening kan bij onvoldoende medewerking en het achterhouden van informatie de bemiddeling staken. Bureau Werkwijzer is verplicht om bij het niet nakomen van de afspraken de sociale dienst te informeren en de sociale dienst kan daarop besluiten de uitkering op te schorten. Hetzelfde kan gebeuren indien bijvoorbeeld het inkomstenformulier niet op tijd naar de dienst wordt gestuurd. Per 1 januari 2001, in het kader van het nieuwe belastingstelsel, dienen ook uitkeringsgerechtigden aangifte te doen om in aanmerking te (blijven) komen voor de heffingskortingen. Formulieren daartoe worden automatisch toegestuurd, evenals de aanvraagformulieren van de voorlopige teruggaaf van de kortingen.

69

Hoofdstuk 3

3.7

Vierde gevalsbeschrijving: Schuldhulpverlening in Zuidoost

Nationaal niveau Verschillende instellingen zoals de gemeentelijke kredietbanken - verenigd in de Nederlandse Vereniging voor het Volkskrediet (NVVK) - de sociale diensten en het algemeen maatschappelijk werk, vragen eind jaren tachtig aandacht voor de schuldenproblematiek. De NVVK ontwerpt al in 1979 een gedragscode schuldregeling die voor het eerst het uitgangspunt hanteert dat mensen na verloop van tijd schuldenvrij moeten kunnen zijn. Dit wordt wel het uitgangspunt van de ‘schone lei’ genoemd. Deze gedragscode biedt de kaders voor een schuldregeling op basis van vrijwilligheid bij een aflossingstermijn van 36 maanden. Van de schuldenaar wordt gevraagd de maximale aflossingscapaciteit in te brengen. De berekening van de aflossingscapaciteit wordt tevens vastgelegd. Op basis van deze code ontstaat er in de jaren tachtig schuldhulpverlening vanuit verschillende instellingen, zoals de sociale diensten, gemeentelijke kredietbanken, het maatschappelijk werk en particuliere initiatieven door organisaties zoals Planpraktijk en Modus Vivendi. In april 1991 komt er wetgeving die schuldeisers de mogelijkheid biedt beslag te leggen op loon en uitkering. Hierdoor wordt de positie van de schuldenaar verzwakt en neemt het aantal mensen met problematische schulden toe. Een beslag op een uitkering kan levenslang blijven liggen. Als de afbetaling uit het beslag lager was dan de rente en incassokosten kan de schuldenlast zelfs groeien (Martens et al. 2000: 126-156). De landelijke overheid neemt vanaf eind jaren tachtig de schuldenproblematiek steeds serieuzer. Een belangrijke wet om de schuldenproblematiek terug te dringen is de Wet op het Consumentenkrediet (WCk) die in 1992 van kracht wordt. Deze wet beoogt overkreditering van natuurlijke personen te voorkomen door kredietinstellingen te verplichten een toetsing bij de Bureau Krediet Registratie (BKR) te Tiel uit te voeren (Martens et al. 2000: 20). In datzelfde jaar wordt de Commissie Schuldenproblematiek ingesteld, ook wel bekend onder de naar de voorzitter verwijzende naam Commissie Boorsma. Deze commissie heeft tot doel beleidskaders te formuleren. Eind 1992 wordt voor het eerst het wetsvoorstel voor de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) ingediend, dat een aanpassing behelst van de Faillissementswet. Deze strandt in 1995 in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel ging weliswaar uit van een ‘schone lei’ gedachte, maar functioneerde nog onvoldoende als stok achter de deur voor schuldenaren die niet bereid waren

70


vrijwillig tot een schuldregeling met de schuldenaar te komen. In 1994 doet de Commissie Boorsma aanbevelingen over de wijze waarop het schuldenbeleid op een integrale manier vorm moet krijgen (Beckhoven en Visser 1998). Ze gaat daarbij uit van het standpunt dat problematische schuldsituaties veelal samenhangen met sociale, relationele en psychische problemen. Ze legt de nadruk op samenwerking tussen de verschillende instellingen die actief zijn in de schuldhulpverlening en doet de aanbeveling daarbij ook de woningcorporaties en energiebedrijven – belangrijke schuldeisers – te betrekken. De NVVK-Gedragscode kan de uniformiteit van de schuldhulpverlening bevorderen. Het kan immers niet zo zijn dat in de ene gemeente schuldenaren en schuldeisers anders worden benaderd dan in een andere gemeente. Preventie, vroegtijdige signalering, integrale hulpverlening en voorkomen van recidive zijn de sleutelwoorden. Ook doet ze de aanbeveling tot de instelling van een landelijk platform dat vanaf 1995 actief is onder de naam Landelijke Platform Integrale Schuldhulpverlening. Hierin zijn vertegenwoordigers van de NVVK, Divosa, VOG/AMW en de VNG17 verenigd. Dit platform brengt in 1996 de Handreiking Lokale Integrale Schuldhulpverlening uit, die is bedoeld als start-document voor lokale beleidsinitiatieven. De schuldhulpverlening dient integraal te worden aangepakt. Dat betekent dat naast de financiële en juridische aspecten van de problematiek ook de psychosociale problemen bij een oplossing betrokken dienen te worden. Bovendien dienen zowel de belangen van de schuldenaar als die van de schuldeisers zo goed mogelijk te worden behartigd (SZW 1999, Martens et al. 2000). Het Ministerie SZW financiert in 1995 en 1996 acht lokale experimenten integrale schuldhulpverlening. Een evaluatie van deze experimenten maakt onder meer duidelijk dat een essentiële voorwaarde voor een integraal schuldhulpverleningsbeleid een samenwerkingsrelatie is tussen de sociale dienst, de gemeentelijke kredietbank en het algemeen maatschappelijk werk. Schuldhulpverlening is daarmee een voorziening die de integratie beoogt van het welzijnsen het armoedebeleid. Verder zijn goede afspraken met schuldeisers noodzakelijk, evenals tijdige signalering en doorverwijzing (Beckhoven en Visser 1998: VI-VII). Op 1 december 1998 treedt de WSNP in werking. De schuldsituatie van de cliënt wordt voorgelegd aan de arrondissementsrechtbank en de rechter bepaalt of al dan niet aanspraak kan worden gemaakt op de WSNP. De

17

71

Nederlandse Vereniging Voor Kredietinstellingen (NVVK), Vereniging van Directeuren van Overheidsorganen voor Sociale Arbeid (DIVOSA), Vereniging voor Ondernemers in de Gepremieerde en Gesubsidieerde Sector (VOG), Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW) en Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG).

Hoofdstuk 3

uitgangspunten van deze wet zijn als volgt. In de eerste plaats dient de schuldenaar te goeder trouw te zijn. Schulden ten gevolge van bijvoorbeeld bijstandsfraude duiden op het tegendeel. De looptijd van de regeling is 36 maanden. Er wordt een bewindvoeder benoemd die inzage krijgt in de poststukken van de schuldenaar en hem of haar begeleidt. Na een drie jaar durend ‘streng regime’ en indien de schuldenaar blijk heeft gegeven te goeder trouw te zijn, kan vervolgens aanspraak worden gemaakt op kwijtschelding van de restantschuld en krijgt de schuldenaar een ‘schone lei’. Verder is de wet bedoeld als stok achter de deur voor onwillige schuldenaren. Er kan pas aanspraak op de wet worden gemaakt als een vrijwillig minnelijk akkoord met de schuldenaren is mislukt. Bij het minnelijk akkoord zal de schuldeiser sneller en meer geld krijgen dan in geval van de wettelijke regeling. Bij de wettelijke regeling zullen namelijk eerst bepaalde kosten die verbonden zijn aan de benoeming van de bewindvoerder worden verrekend alvorens de schuldeisers aan de beurt zijn. Voorwaarde voor een goede werking van de wet is dat het vrijwillige minnelijk akkoord met de schuldeisers zoveel mogelijk aansluit bij de wettelijke kwaliteitseisen, zodat de rechter daarin geen reden ziet het verzoek van wettelijke schuldsanering af te wijzen. De intake-procedure, de draagkrachtberekening en de afspraken met de schuldeisers zullen gebaseerd dienen te zijn op de wettelijke regeling. Hoewel het belang van niet-wettelijke schuldhulpverlening alom wordt erkend, betekent dit een juridisering van de niet-wettelijke fase (VWS 1999, Martens et al. 2000). Gemeentelijk niveau Begin 1998 wordt de nota Armoedebeleid van de gemeente Amsterdam vastgesteld. De schuldhulpverlening vormt hiervan een onderdeel (Gemeenteblad 1998). Het stedelijk beleid ten aanzien van schuldhulpverlening beoogt een geheel van decentrale en centrale voorzieningen. Het beleid kent drie aandachtspunten, namelijk verbetering preventie en signalering, verbetering samenwerking tussen organisaties en uitbreiding van de dienstverlening. Het opstellen van preventieplannen en signalering wordt overgelaten aan de verschillende stadsdelen, bijvoorbeeld in de vorm van samenwerking tussen woningcorporaties en het AMW. Er ligt een accent op de totstandkoming van regiobureaus voor schuldhulpverlening, die geplaatst dienen te worden binnen het AMW. Beoogd wordt de schuldhulpverlening een verbijzondering van het AMW te laten zijn die toegankelijk is via het loket van deze instelling. De totstandkoming van de regiobureaus wordt overgelaten aan de stadsdelen en de maatschappelijke instellingen. Er worden daartoe middelen overgedragen

72


aan de verschillende stadsdelen. De voorwaarden die aan deze financiering worden gesteld zijn dat alle regiobureaus dezelfde procedures gebruiken en meewerken aan resultaatmeting. Van de stadsdelen wordt bovendien verwacht dat het AMW zelf ook middelen beschikbaar stelt, bijvoorbeeld door de overheveling van budgetten vanuit het maatschappelijk werk naar de schuldhulpbureaus, door de detachering van maatschappelijk werkers die reeds binnen de schuldhulpverlening werkzaam zijn, of door de beschikbaarstelling van extra middelen. Als extra vorm van dienstverlening wil de gemeente Amsterdam komen tot het inkomensbeheer voor mensen met schulden en stelt hier middelen uit de gemeentekas voor beschikbaar. Daarnaast zijn er centraal-stedelijke voorzieningen zoals de schuldsanering en het schuldhulpfonds, uitgevoerd en beheerd door Crediam. Crediam doet bovendien aan inkomensbeheer waarbij de instelling voor de cliënt alle vaste betalingen verricht en de cliënt zelf een bedrag beschikbaar houdt voor de kosten van het dagelijks leven. Mocht er daarnaast budgetbegeleiding nodig zijn dan dient die te worden verzorgd door het AMW. Tenslotte staat de gemeente een standaardisering van procedures voor door middel van gestandaardiseerde informatie en automatisering. Uit het bovenstaande blijkt dat samenwerking op gemeentelijk en stadsdeel niveau prioriteit heeft, dat de gemeente de schuldhulpverlening legt bij het AMW en dat het beleid zich vooral richt op de oprichting van schuldhulpverleningsbureaus in de verschillende stadsdelen. Niveau Stadsdeel Zuidoost Vanaf begin jaren negentig wordt het maatschappelijk werk in AmsterdamZuidoost overspoeld met hulpvragen van mensen die schulden hebben. De opening van het loket aan het Krimpertplein in 1998 veroorzaakt nog een extra toestroom van cliënten uit de hoogbouw van de Bijlmermeer. Er wordt gepoogd een vorm van dienstverlening op te zetten, maar deze poging stuit direct op vele problemen. Het AMW is dan nog onderdeel van de Stichting Thuiszorg Amsterdam. Het bestuur van deze stichting wil op een gegeven moment deze werksoort afstoten. Vanuit het stadsdeel wordt er op het AMW druk uitgeoefend en tegelijkertijd aangedrongen op een reorganisatie, een fusie met andere organisaties voor maatschappelijke dienstverlening, en een verzelfstandiging. Het proces van verzelfstandiging wordt half 1998 begonnen en duurt tot 1 januari 2001. Vanaf die datum valt het AMW, samen met de schuldhulpverlening, dienstverlening ouderen en sociaalraadsliedenwerk onder de MaDi Amsterdam Zuidoost & Diemen. Door de fusie en reorganisatie is er gedurende een periode onduidelijkheid over de rechtspersoon van het

73

Hoofdstuk 3

AMW. Tegelijkertijd blijken de middelen die worden vrijgemaakt voor de schuldhulpverlening onvoldoende. Ze dienen deels te komen het reeds bestaande budget voor het maatschappelijk werk. De bezetting is te gering om aan alle hulpvragen te voldoen. De maatschappelijk werkers, die vooral zijn opgeleid om psychosociale hulpverlening te bieden, blijken niet automatisch over de deskundigheid te beschikken om schuldhulpverlening te verlenen. Volgens een medewerker krijgen de maatschappelijk werkers van de leiding opgedragen zich alleen nog toe te leggen op schuldhulpverlening zonder dat er voldoende deskundigheidsbevordering plaatsvindt. Het reguliere werk van de maatschappelijk werkers komt onder druk te staan. Er ontstaat een periode van grote conflicten tussen de leiding en het team van maatschappelijk werkers, waarbij het laatste het gevoel heeft dat het management zijn belangen te weinig verdedigt bij het stadsdeel. Verschillende medewerkers raken overspannen. Deze neerwaartse spiraal wordt in 1999 doorbroken door de aanstelling van een interim-manager die uiteindelijk voor de benoeming van een nieuwe leiding zorgdraagt. Het jaarverslag 1999 van MaDi Zuidoost spreekt over het niet continueren van een extra subsidie, een hoog ziekteverzuim en het hierdoor wegvallen van delen van het management. ‘De toeloop van cliënten met schulden kan met de bestaande middelen niet worden opgevangen. (...) De vergelijking met de druppel op de gloeiende plaat dringt zich daarbij op.’ (MaDi 2000: 3-4). Verschillende geïnterviewde medewerkers geven aan dat de opzet van de schuldhulpverlening binnen het maatschappelijk werk vanaf het begin gedoemd was te mislukken. Eén medewerker spreekt over ‘een doodgeboren kindje’. In 1998 verschijnt er een nieuwe actor in het schuldhulpverleningsveld. In dat jaar wordt de organisatie Stida (Stichting Interculturele Dienstverlening Amsterdam) opgericht. Deze organisatie is, zoals in de documentatie van de Stida valt te lezen, ‘voortgekomen uit onvrede van de multiculturele bevolking met het politieke en bestuurlijke establishment van AmsterdamZuidoost.’ Stida doet in 1998 een inventariserend onderzoek in de flats Grubbehoeve en Eeftink in de Bijlmermeer. Ze constateren een enorme werkloosheid, die mede wordt veroorzaakt door de hoge schulden van de bewoners. Schulden blijken een drempel om te gaan werken, zo bleek al eerder, omdat de aflossingscapaciteit van mensen met een bijstandsuitkering wettelijk is beschermd. Op het moment van het aanvaarden van werk verandert de positie van de schuldenaar ten opzichte van de schuldeiser en kan de laatste overgaan tot loonbeslag. Schulden zijn daarom een demotiverende factor bij het zoeken van werk. Wegens de omvang van de schuldenproblematiek, maar ook wegens de beperkte hulpverlening vanuit het maatschappelijk

74


werk, besluit Stida zich toe te leggen op de schuldhulpverlening. Ze richten daartoe in beide genoemde flats voorposten in. Zij combineren de dienstverlening met arbeidstoeleiding. Mensen met schulden worden geholpen en kunnen tegelijkertijd gevraagd worden een opleiding tot assistent budgetconsulent of budgetconsulent te volgen, waarbij ze stage kunnen lopen en uiteindelijk tewerk kunnen worden gesteld op de voorposten. Ten aanzien van de opleidingen en de tewerkstellingen sluit Stida een samenwerkingsovereenkomst af met Werkmaatschappij Zuidoost en N.V. Werk. Ook worden er door Planpraktijk budgetconsulenten opgeleid die bij Stida stage lopen. Planpraktijk geeft de via hen afgestudeerde budgetconsulenten een baangarantie. Stida heeft daarnaast andere arbeidstoeleidingsprojecten waarbij mensen een gesubsidieerde baan kunnen krijgen als flatwacht, lifttoezichthouder, assistent zeefdrukker, milieumedewerker of administratief medewerker. Deze medewerkers kunnen gebruik maken van de schuldhulpverlening. Stida werkt samen met andere organisaties gericht op etnische minderheden, zoals Sikaman/Recogin. De werkwijze van Stida is gericht op het wegnemen van de barrières en het bereiken van de multi-etnische doelgroep van Zuidoost. Ze opereren met een zeer lage drempel. Verschillende malen hebben ze projecten geïnitieerd waarbij ze de deuren langs gaan om de bewoners voor hun activiteiten enthousiast te maken. Om de deskundigheid van de schuldhulpverleners te bevorderen vraagt Stida ondersteuning bij een maatschappelijk werker van de sociale dienst. Al deze activiteiten dragen bij aan het algemene doel van Stida, namelijk om door middel van bewonersparticipatie de leefbaarheid en de veiligheid in de hoogbouw van de Bijlmermeer te verhogen. In 1998 en 1999 wordt er in Zuidoost schuldhulpverlening geboden vanuit verschillende organisaties. In de eerste plaats betreft het het maatschappelijk werk waarvan de middelen en de bezetting beperkt zijn en waar de nasleep van de reorganisatie en de fusie sporen heeft achtergelaten. Een tweede organisatie is Stida, waar weliswaar hard aan deskundigheidsbevordering wordt gewerkt, maar de professionaliteit niet optimaal is. Door de invoering van de WSNP in december 1998 hebben schuldhulpverleners weliswaar meer mogelijkheden om de cliënten te helpen, maar worden er tevens hogere eisen gesteld aan de uniformisering van procedures en aan juridische vaardigheden. Ook vanuit de sociaal raadslieden wordt in die periode schuldhulpverlening geboden, zij het dat schuldhulpvragen slechts een klein deel vormen van het geheel van hulpvragen (MaDi Zuidoost 1998: 13). Conform het gemeentebeleid besluit de stadsdeelraad Zuidoost in 1998 tot de totstandkoming van een regiobureau schuldhulpverlening dat per 1 juli 1999

75

Hoofdstuk 3

operationeel zou moeten zijn. Dit regiobureau draagt de naam Budget Advies Centrum (BAC). Het doel is de verschillende actoren binnen de schuldhulpverlening in deze organisatie bijeen te brengen. Aan dit bureau zal een opleidings- en arbeidstoeleidingsproject worden gekoppeld voor de tewerkstelling van verschillende budgetconsulenten die worden gerekruteerd uit de etnische minderheidsgroepen. Bovendien wordt in datzelfde jaar Planpraktijk gevraagd om te adviseren over de opzet van dit regiobureau met inachtneming van de bestaande hulpverleningsstructuur. Planpraktijk concludeert dat er onvoldoende samenwerking bestaat tussen de verschillende schuldhulpverlenende organisaties en dat de hulpverlening een onsamenhangend en versnipperd karakter heeft. Er ontbreken voldoende, goed opgeleide hulpverleners en bij het publiek is de schuldhulpverlening onvoldoende bekend (Stukken t.b.v. de vergadering van de stadsdeelcommissie Onderwijs, Welzijn en Cultuur, d.d. 19 mei 1999). Naar aanleiding van dit advies besluiten de verschillende organisaties binnen de schuldhulpverlening – maatschappelijk werk, Stida, Sikaman/Recogin, Werkmaatschappelijk Zuidoost en het regiokantoor van de sociale dienst in Zuidoost - tot samenwerking en te komen tot de ondertekening van een convenant waarin formele, financiële en inhoudelijke afspraken worden vastgelegd. Hoewel geen van de door ons geïnterviewde medewerkers binnen de schuldhulpverlening de andere partijen openlijk zwart wil maken, blijkt uit verschillende subtiele toespelingen dat de schuldhulpverlening in 1998 en 1999 in een krachtenveld is beland waarbij de vergelijking met een belangenstrijd niet geheel uit de lucht gegrepen lijkt te zijn. Er is op bepaalde momenten gebrek aan wederzijds vertrouwen en onenigheid over de afbakening van de verantwoordelijkheden van de verschillende organisaties. De ondertekening van het convenant ondervindt hierdoor belemmeringen en laat ruim een jaar op zich wachten. Hetzelfde geldt voor de opening van het BAC. De wachttijden voor de hulpverlening bedragen dan inmiddels een half jaar. In afwachting van de definitieve opening van het BAC komt er een noodvoorziening vanuit de sociale dienst. Met gemeentegelden worden er externe deskundigen ingehuurd die vanuit een regiokantoor in Zuidoost gedurende het jaar 1999 schuldhulpverlening bieden. Hierdoor wordt ook de sociale dienst een belanghebbende partij bij de opzet van de schuldhulpverlening. In het najaar van 2000 wordt het BAC officieel geopend. Ten aanzien van de schuldeisers is er een eerste stedelijk convenant afgesloten met het Nuon, het energiebedrijf. De betalingsachterstanden zullen voortaan in een vroeg stadium worden doorgegeven aan de schuldhulpverlening waardoor deze in staat is een ernstige probleemsituatie te voorkomen, evenals afsluitingen van

76


gas en elektriciteit. Een dergelijk convenant met de belangrijkste woningcorporatie in Zuidoost, Patrimonium geheten, is in voorbereiding. Het gebrek aan middelen speelt ook na de oprichting van het BAC een rol. De bezetting blijft te gering om de hulpvraag adequaat aan te pakken. Bovendien verschillen ook na de ondertekening van het convenant tussen de verschillende schuldhulporganisaties, de meningen nog steeds over welke organisatie in welke fase van het schuldhulpverleningsproces een rol speelt. De intakeprocedures zijn nog niet uniform en de afstemming van de niet-wettelijke op de wettelijke schuldregeling is nog niet geheel totstandgekomen. De kantoorruimten van de voorposten van Stida zijn niet toereikend. De wachtlijsten zijn lang, met wachttijden van een half jaar. Om het BAC niet meteen op een achterstand te zetten kunnen cliënten in Zuidoost gebruik maken van de stedelijke ‘veegploeg’. De gemeente heeft middelen beschikbaar gesteld om een groep budgetconsulenten tijdelijk aan te stellen met het doel de wachttijden in geheel Amsterdam weg te werken. In de praktijk is in Zuidoost de volgende werkwijze ten aanzien van de schuldhulpverlening uitgekristalliseerd. Er zijn in principe drie schuldsaneringstrajecten. Het eerste traject betreft de aanvraag van een saneringskrediet bij de kredietbank Crediam. Het tweede traject betreft het minnelijke akkoord dat wordt getroffen door de schuldhulpverlener met de schuldeisers en het derde traject is het wettelijke traject via de WSNP. De schuldhulpverlening in Zuidoost heeft twee voorposten die onder de verantwoordelijkheid vallen van Stida. De voorposten zijn een eerstelijnsvoorziening en gevestigd in twee flats. Stida is bovendien verantwoordelijk voor het opleidingstraject. Schuldhulpverleners in opleiding worden tewerkgesteld op de voorposten en het BAC. Bij de intake zal de schuldhulpverlener trachten zicht te krijgen op de schulden-, inkomens- en vermogenssituatie van de cliënt. Er wordt bekeken of er van alle inkomensondersteunende voorzieningen gebruik wordt gemaakt, zoals kwijtscheldingen lokale heffingen, bijzondere bijstand, huursubsidie, studiefinanciering, ziekenfonds, kinderbijslag, et cetera. Er wordt voorts gekeken naar achterliggende problemen, zoals verslaving, relatieproblemen, et cetera, waarbij de inschakeling van andere hulpverleners soms noodzakelijk is. De cliënt wordt gevraagd een formulier te ondertekenen waarbij hij toezegt zijn medewerking te verlenen. Sommige hulpverleners gebruiken daartoe een zeer uitgebreid contract. De cliënt zegt dan toe alle noodzakelijke informatie te verstrekken, een BKR-uitdraai bij de bank op te vragen, alle afspraken met de consulent en schuldeisers na te komen, geen nieuwe schulden meer te maken, alle mogelijkheden tot kredietverlening en ‘rood’ staan bij bank of giro af te sluiten door een nieuwe

77

Hoofdstuk 3

rekening te openen, vaste lasten via automatische overboekingen te regelen of rechtstreeks door de sociale dienst te laten betalen, de maximale aflossingscapaciteit in te zetten, alle wijzingen in de financiële situatie te melden, toestemming aan de consulente te geven om informatie bij derden in te winnen, bereid te zijn eventuele motorvoertuigen te verkopen, niet zelf met schuldeisers te onderhandelen of betalingen aan hen te doen zonder overleg, de hoogte van de schulden te accepteren en eindverantwoordelijk te blijven voor zijn financiële huishouding. Verder kan de hulpverlener de hoogte van de vorderingen van de verschillende schuldeisers opvragen en hen verzoeken de schulden voor een bepaalde periode te bevriezen. In de meeste gevallen zal de hulpverlener vervolgens een aanvraag bij Crediam indienen voor schuldsaneringskrediet. Bij het stappenplan hebben we dit formulier reeds beschreven. Crediam beoordeelt of de cliënt voor een dergelijk krediet in aanmerking komt op grond van de aflossingscapaciteit van de cliënt, de hoogte van de schuld, de specifieke schuldeisers en de moraliteit van de client. Een toewijzing van het krediet betekent overigens nog niet dat het Crediam daadwerkelijk lukt met de schuldeisers tot een akkoord te komen. De verschillende schuldeisers krijgen een schuldregeling voorgelegd. Vaak betreft het – gezien de beperkte middelen van de cliënt - een voorstel waarbij niet de gehele schuld wordt afgelost. Van de schuldeisers wordt dan verwacht dat ze een deel van de schuld kwijtschelden. Dit wordt het percentagevoorstel tegen finale kwijting genoemd. Voor schuldeisers heeft dit voorstel het voordeel dat ze het bedrag in één keer ontvangen en dat Crediam het financiële risico draagt indien de cliënt de betalingsverplichtingen niet nakomt. In geval Crediam het verzoek van de cliënt afwijst, komt de cliënt weer bij de schuldhulpverlener terecht. Deze gaat vervolgens opnieuw trachten tot een minnelijk akkoord met de schuldeisers te komen. Mocht er een minnelijk akkoord worden bereikt, dan ontvangen de schuldeisers maandelijks geld van de cliënt, meestal gedurende een periode van 36 maanden met kwijtschelding van de restschuld. Lukt ook dit traject niet, dan rest het wettelijke traject in het kader van de WSNP. Daarvoor dient een zogenoemd verzoekschrift ex artikel 284 FW te worden gestuurd naar de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam met een overzicht van de schulden waarbij ondertekening van de stedelijk coördinator schuldhulpverlening een vereiste is.

78


Conclusies Reeds eind jaren tachtig worden op landelijk niveau de eerste signalen afgegeven dat de schuldenlast problematische vormen begint aan te nemen. Vanaf de jaren negentig wordt de hulpverlening in Zuidoost in toenemende mate geconfronteerd met de schuldenproblematiek van cliënten. Toch duurt het bijna een decennium voordat de schuldhulpverlening in dit stadsdeel op een structurele manier vorm begint te krijgen. De vraag is waarom dit zo lang heeft moeten duren. De belangrijkste reden hangt samen met het ingewikkelde karakter van de schuldenproblematiek, die zowel materiële, juridische als psychosociale componenten heeft. Invoering van nieuwe wetgeving is een langdurig proces en pas eind 1998 wordt de WSNP van kracht en bestaat er helderheid over de kwaliteitseisen waaraan vrijwillige schuldhulpverlening dient te voldoen. Bovendien is het landelijk beleid erop gericht de schuldhulpverlening te plaatsen bij het AMW. Gemeente Amsterdam neemt deze beleidsaanbevelingen begin 1998 over. Maatschappelijk werkers zijn echter niet automatisch voldoende deskundig om deze vorm van hulpverlening te bieden en na de invoering van de WSNP worden de deskundigheidseisen nog aangescherpt. In Zuidoost weten de maatschappelijk werkers zich onvoldoende gesteund door het management van het AMW en ontstaan er interne conflicten die de opzet van een adequate schuldhulpverlening belemmeren. Bovendien zijn de middelen die beschikbaar worden gesteld vanuit het stadsdeel en het AMW zelf onvoldoende en werkt ook de reorganisatie van het AMW vertragend. De schuldhulpverlening vanuit het AMW schiet daarom te kort. Hierdoor ontstaat er ruimte voor andere organisaties om in dit vacuüm in te springen. De verschillende actoren binnen de schuldhulpverlening hebben echter niet automatisch dezelfde belangen en de strijd leidt tot een verdere vertraging van de totstandkoming van samenwerking.

3.8

Samenvatting en conclusies Het doel van dit hoofdstuk is te analyseren welke fricties zich voordoen tussen de diverse instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur en te bezien wat dit betekent voor de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van de voorzieningen. Hiertoe wordt in de eerste plaats een beschrijving geboden van de sociale infrastructuur in Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Gezien de omvang van de sociale infrastructuur, en de tijdsplanning van het onderhavige onderzoek, is ons streven niet gericht geweest op een volledig

79

Hoofdstuk 3

beeld. We hebben onszelf verschillende beperkingen opgelegd en ons geconcentreerd op die instanties die in het dagelijks leven van de respondenten een belangrijke rol spelen. De instellingen waarop we ons met name hebben gericht zijn de sociale dienst, instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering, het algemeen maatschappelijk werk en de schuldhulpverlening. In de tweede plaats hebben we vier gevalsbeschrijvingen gepresenteerd. De eerste twee betreffen individuele personen. De derde zet in de vorm van een stappenplan alle bureaucratische handelingen op de rij die een nieuwe bijstandsgerechtigde moet ondernemen om van alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende maatregelen te kunnen profiteren. De vierde gevalsbeschrijving gaat over de opzet van de schuldhulpverlening in AmsterdamZuidoost. Op basis van dit hoofdstuk kunnen vier conclusies worden getrokken. In de eerste plaats blijkt dat individuele situaties van cliënten zeer kunnen verschillen, wat consequenties kan hebben voor de doeltreffendheid van sociaal beleid. Hoe complexer de situatie van een cliënt, des te meer er wordt gevergd van zijn of haar bureaucratische vaardigheden en uithoudingsvermogen, des te belangrijker het is dat de verschillende instanties met elkaar samenwerken en des te groter de kans dat het sociaal beleid tekort schiet. In de tweede plaats blijkt dat in beide stadsdelen het armoedebeleid gericht op reïntegratie grote belemmeringen ondervindt door het gebrek aan kinderopvang. De wachttijden bij de kinderopvang maken dat moeders met jonge kinderen vrijwel niet op een traject zijn te plaatsen. Op lokaal niveau schiet het armoedebeleid tekort door een falend welzijnsbeleid. In de derde plaats blijkt uit het stappenplan dat de procedures ten aanzien van inkomensvoorzienende en -ondersteunende maatregelen tezamen een ingewikkeld geheel vormen, dat wordt gekarakteriseerd door een grote mate van bureaucratie. Op verschillende momenten in de aanvraagprocedures wordt cliënten dan ook geadviseerd hulpverleners in te schakelen. Van cliënten wordt verwacht dat ze meewerken aan minstens vijf verschillende inkomens- en vermogensonderzoeken, waarvoor meestal dezelfde gegevens worden geverifieerd en dezelfde documenten moeten worden gekopieerd. Voor een continuering van het profijt van de maatregelen worden deze onderzoeken voortdurend herhaald. Hoewel er op sommige punten door de overheden wordt gewerkt aan verbetering, zijn de voortdurende herhalingen geenszins cliëntvriendelijk te noemen. Door de grote mate van bureaucratie

80


wordt de toegankelijkheid van de voorzieningen ernstig belemmerd en de kans op niet-gebruik vergroot. Een vierde conclusie die we willen treffen betreft de case van de schuldhulpverlening. Het landelijke beleid ten aanzien van de schuldenproblematiek streeft naar een integrale aanpak waardoor in feite welzijnsbeleid en armoedebeleid met elkaar vervlochten raken. Zoals uit de gevalsbeschrijving blijkt heeft de schuldenproblematiek juridische, materiële en psychosociale aspecten waardoor de hulpverlening vanuit deze drie invalshoeken gestalte dient te krijgen. De traagheid waarmee de schuldhulpverlening in Zuidoost gestalte heeft gekregen hangt samen met de tijdsduur die nodig is om wettelijke en beleidskaders te creëren, het voortdurende tekort aan middelen, een falend management bij het AMW en een belangenstrijd bij de verschillende schuldhulpverlenende organisaties. Deze vier conclusies maken duidelijk dat een groot en toenemend aanbod van voorzieningen niet vanzelfsprekend leidt tot een profijt van burgers van sociaal beleid. Tevens maken zij duidelijk dat er een grote discrepantie bestaat tussen het streven naar helderheid en toegankelijkheid en de zeer complexe alledaagse beleidspraktijk.

81

Hoofdstuk 4

4.1


Inleiding In dit hoofdstuk staan we uitgebreid stil bij het perspectief van de medewerkers van de verschillende instellingen. We doen dat aan de hand van hun meningen over cliënten, over andere instellingen en over de organisatie waarin ze zijn tewerkgesteld. Deze meningen zijn deels gebaseerd op hun eigen ervaringen, maar ontstaan ook door van gedachte te wisselen met collega’s. Evenals het geval is bij het perspectief van de respondenten zoals we dat in hoofdstuk 1 hebben geschetst, werpen deze meningen licht op de wijze waarop de wereld - in dit geval de hulpverleningswereld - volgens de medewerkers in elkaar zit. Op basis van deze meningen rechtvaardigen en legitimeren ze bepaalde handelingen. Met andere woorden: ze ontwikkelen bepaalde strategieën ten aanzien cliënten, andere instellingen en hun eigen werk. De medewerkers blijken een informele typologie van cliënten te hanteren die voor hen het uitgangspunt biedt bij het afstemmen van hun werkwijze en het bepalen van hun houding ten aanzien van een specifieke cliënt. Uit hun meningen over andere instellingen komt naar voren dat de medewerkers een aantal belemmeringen ervaren. Bovendien ervaren ze belemmeringen binnen hun eigen organisatie. Opvallend is dat de meningen van de medewerkers ten dele samenvallen met het perspectief van de cliënten. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk zullen we beide perspectieven dan ook naast elkaar plaatsen en de botsingen en overeenkomsten duiden.

4.2

Medewerkers over cliënten Met medewerkers van hulpverlenende instellingen en de sociale dienst hebben we het onder meer gehad over hun relatie met cliënten. Veel medewerkers benadrukken dat ze hun werk alleen kunnen uitvoeren als er sprake is van wederzijds vertrouwen en als de cliënten zich verantwoordelijk opstellen door hun verplichtingen en de gemaakte afspraken na te komen. De

83

Hoofdstuk 4

medewerking van cliënten is van essentieel belang. De nadruk op de eigen verantwoordelijkheid is echter per instantie verschillend. Bij de sociale dienst is deze het meest dwingend. Een bijstandsgerechtigde heeft een aantal bij de wet vastgelegde verplichtingen, zoals de algemene verplichting tot medewerking, de informatieverplichting, de verplichting tot het overleggen van bewijsstukken en de inspanningsverplichting om een zelfstandige bestaansvoorziening te bereiken (ABW art. 65 en art. 111, lid 1). Ook instellingen die zich in opdracht van de sociale diensten bezighouden met reïntegratie van cliënten kennen - weliswaar minder dan bij de sociale dienst - een zekere mate van dwang. Ze zijn verplicht terug te rapporteren aan de sociale dienst. Bureau Werkwijzer bijvoorbeeld, stuurt nieuwe cliënten in eerste instantie een vriendelijk opgestelde uitnodigingsbrief toe. Maar als een cliënt herhaaldelijk zonder opgaaf van redenen niet verschijnt, wordt de toon van de brieven steeds dwingender. In de laatste brief wordt de cliënt erop gewezen dat zijn of haar ‘(...) uitkering ingevolge artikel 69 lid 1 van de Algemene Bijstandswet (...)’ kan worden opgeschort. Schuldhulpverlening is in principe vrijwillige hulpverlening, maar op het moment dat de schuldbemiddelaar aan de slag gaat verdwijnt de vrijblijvendheid. Bij de schuldhulpverlening dienen cliënten dan ook een overeenkomst te tekenen waarin ze toezeggen alle gemaakte afspraken na te komen waarbij soms – zoals eerder al bleek – een veelomvattend contract dient te worden ondertekent. Bij het maatschappelijk werk is de hulpverlening geheel vrijwillig en het naleven van afspraken is dan ook niet formeel vastgelegd. Het wordt echter wel als een grote belemmering van het werkproces ervaren als cliënten hun afspraken niet nakomen. Er lijkt zich bovendien een tendens af te tekenen, dat cliënten die op een reïntegratietraject zitten bij de sociale dienst soms worden doorverwezen naar het maatschappelijk werk. In de visie van de medewerker van de sociale dienst die het proces van reïntegratie bewaakt, is er dan weinig sprake van vrijblijvendheid. Deze persoon zal een terugrapportage van het maatschappelijk werk verlangen, terwijl de maatschappelijk werker het vrijwillige karakter van de hulpverlening en geheimhouding hoog in het vaandel heeft staan. De laatste vindt niet dat de sociale dienst het recht heeft om informatie over de cliënt op te vragen. De plicht tot reïntegratie kan dus een spanningsveld oproepen tussen vrijwillige en gedwongen hulpverlening. Ook bij het jeugdwerk kan een dergelijk spanningsveld optreden doordat cliënten doorverwezen kunnen worden door de politie of de jeugdreclassering. De bereidheid van de cliënt tot medewerking moet soms

84


worden teruggerapporteerd naar de kinderrechter. Deze kan de rapportage vervolgens laten meewegen in het bepalen van de strafmaat. Bij de sociaal raadslieden, tenslotte, is de hulpverlening geheel vrijwillig en zijn de contacten vaak kortdurend. Maar ook deze categorie hulpverleners is sterk afhankelijk van de informatie die cliënten verstrekken. Hoewel de verschillende instellingen dus op verschillende manieren omgaan met de eigen verantwoordelijkheid en medewerking van cliënten, zijn ze er voor het behalen van successen allemaal van afhankelijk. Om in te kunnen schatten in hoeverre ze op de medewerking van een cliënt kunnen rekenen, trachten medewerkers zich zo snel mogelijk een beeld te vormen van de client die voor hen zit. Ze stellen zich vragen als: ‘Wat voor iemand is het? Wat is de aard van het probleem? Wat kan ik van die persoon verwachten? Wat verwacht hij of zij van mij? Hoe sociaal competent is de cliënt? Kan ik rekenen op volledige medewerking?’. De intake-formulieren van de diverse instellingen zijn daarbij een ondersteuning. Daarnaast spelen het verloop en de intonatie van het gesprek, de houding van de cliënt en andere algemene indrukken een grote rol bij het beeld dat de medewerker zich over de cliënt vormt. Op basis van hun eigen ervaringen, maar ook door gesprekken met collega’s, delen zij de cliënten in verschillende categorieën in. Hebben ze een cliënt eenmaal weten te plaatsen, dan stemmen zij vervolgens hun werkwijze af en bepalen hun houding. Uit de interviews met medewerkers komt een informele typologie van cliënten naar voren. In de eerste plaats onderkennen ze een categorie cliënten bij wie ze als hulp- en dienstverleners optimaal kunnen functioneren.

Ideale cliënten zijn gemotiveerd en hebben vertrouwen in de hulpverleners. Ze kunnen hun hulpvraag goed onder woorden brengen. Ze werken mee en komen hun afspraken na. Ze staan open voor een goed gesprek en de mening van de hulpverlener. Ze nemen initiatieven en dragen zelf oplossingen aan waarop de medewerker kan inspelen. Ze gaan ook zelf naar andere instanties. En bovendien zijn ze blij, soms zelfs dankbaar, met de mogelijkheden die de hulpverlening biedt. Natuurlijk hebben ze bepaalde problemen, want anders zouden ze niet bij de hulp- en dienstverleners terechtkomen, maar door de verantwoording die ze nemen hebben ze een grote kans om daadwerkelijk geholpen te worden.

Verder beschrijven verschillende medewerkers de cliënt met de plastic tas. Deze cliënten komen met een plastic tas gevuld met paperassen in de hand binnen. Ze overhandigen de tas aan de hulpverlener. In die tas zitten dan al-

85

Hoofdstuk 4

lerlei bankafschriften, inschrijvingsbewijzen, schuldpapieren en inkomensoverzichten. Het is een onoverzichtelijke chaos. Het meest opvallend zijn daarbij de ongeopende poststukken, soms van jaren terug. Ordening ontbreekt en informatie is incompleet, temeer omdat dergelijke cliënten brieven soms ongeopend in de prullenbak doen verdwijnen. Ze hebben een houding van: ‘Hier zijn al mijn spullen, zoek het maar uit.’ Ze stellen zich afhankelijk op. Ze zijn zich te weinig bewust van hun eigen verantwoordelijkheden. De medewerker zal zich onmiddellijk afvragen wat de reden is van deze administratieve chaos en het gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef. Betreft het iemand die zeer hulpbehoevend is of juist iemand die laks en onwillig is.

Bij hulpbehoevende, zielige cliënten zit de structuur van het leven verkeerd in elkaar. Ze missen sociale vaardigheden en zijn niet in staat om goed met de verschillende instanties om te gaan. Ze hebben moeite hun hulpvraag duidelijk te formuleren. De chaos van hun thuisadministratie is begrijpelijk, want ze hebben veel belemmeringen. Problemen met de kinderen, gas en licht afgesloten, analfabetisme, gebrek aan Nederlandse taalvaardigheid, hoge schulden, sociaal isolement, maar ook een alcohol- of drugsverslaving, een depressie of aanpassingsproblemen. Ze zijn vaak bang om te bellen, hebben formulierenangst en zijn amper op de hoogte van de regelgeving. Ze lezen geen kranten. Ze begrijpen brieven en informatiefolders niet of onvoldoende. (cf. Knegt 1985: 103)

Lakse en onwillige cliënten houden informatie achter. Dan kan het gebeuren dat er bijvoorbeeld halverwege de schuldbemiddeling opeens een nieuwe schuldeiser opduikt waardoor het hele proces gestaakt dient te worden en de hulpverlener weer terug is bij af. Of dat de huursubsidie wordt afgewezen omdat de cliënt ‘vergeet’ te vertellen, dat er nog een persoon op het adres staat ingeschreven. Maar als de hulpverlener blijft doorvragen, zeggen ze: ‘Je bent een bemoeial. Jullie willen alles weten.’ Deze cliënten maken er een potje van. Ze werken niet mee. Ze verschijnen zonder opgaaf van redenen niet op het afgesproken tijdstip. Of ze komen vijf minuten voor sluitingstijd van het spreekuur binnen en zijn dan boos, omdat de hulpverlener weinig meer voor ze kan doen. Ze betalen een paar maanden geen rekeningen. Als ze dan ontruimd dreigen te worden, gaan ze een dag van tevoren naar de schuldhulpverlening. Ze nemen te weinig verantwoordelijkheid. Ze luisteren slecht en laten alles over aan de dienstverlening. En soms willen ze ook niet echt geholpen worden.

86


Uit het beeld van de ideale cliënt blijkt dat een zekere mate van assertiviteit als gewenst wordt ervaren. Dat mag echter niet doorslaan. Medewerkers schetsen namelijk ook het beeld van de cliënten die zich heel berekenend opstellen.

Calculerende cliënten, ook wel shoppende of dwingende cliënten genoemd, komen kijken wat bij een instelling te halen valt, of er iets van hun gading bij zit. Ze gaan van de ene instelling naar de andere. Ze zijn heel berekend bezig. Ze willen bijvoorbeeld precies weten hoeveel ze nog kunnen bijverdienen voordat ze op hun uitkering worden gekort. Ze lopen het maatschappelijk werk binnen om te kijken of ze via hen nog een huis kunnen krijgen. Deze cliënten hebben weinig vertrouwen in de medewerkers en de instellingen. Een medewerker verwoordt het als volgt: ‘Dat zijn van die families waarvan iedereen in de bijstand zit. Die zijn daar trots op, want dan hebben ze de maatschappij goed te pakken. Ze willen niet meer uit de bijstand. Ze zien hun uitkering als een verworven recht en als langdurig. Ze hebben een houding van: “Moet je mij hebben?” ’. Ze benaderen de hulpverlener op een dwingende manier. Ze kunnen grof zijn en verbaal agressief. En ze stellen brutale vragen. Ze vragen bijvoorbeeld naar de hoogte van het salaris van de medewerker. Als deze daar eerlijk antwoord op geeft, zegt de cliënt vervolgens: ‘Oh, daar kom ik mijn bed niet vooruit.’ En dergelijke cliënten hebben vaak te hoge verwachtingen. Ze denken dat de schuldhulpverlening een kluis met geld voor ze heeft waar ze dan wat uit kunnen halen. En ze denken dat de buurvrouw alles krijgt en dan gratis. Ze zeggen boos: ‘Als ik kom, dan krijg ik niks.’ In extreme gevallen gaan calculerende, shoppende of dwingende cliënten zover dat zij fraude plegen en de zaak beliegen. Met de mogelijkheid geconfronteerd te worden met leugenachtige en frauderende cliënten houden alle hulpverleners in hun achterhoofd rekening.

Alle door ons geïnterviewde medewerkers delen de cliënten in verschillende categorieën in. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat medewerkers van instellingen waar de eigen verantwoordelijkheid en medewerking van cliënten formeel zijn vastgelegd door wetgeving of contracten, zoals bij de sociale dienst en de schuldhulpverlening, de typologie duidelijker naar voren komt. Deze medewerkers ervaren meer hinder als cliënten niet meewerken dan die van andere instellingen. Zoals een maatschappelijk werker opmerkte:

87

Hoofdstuk 4

‘Ach, ik vind het niet zo erg als iemand niet op een afspraak verschijnt.’

De verschillende typen cliënten vereisen eigen benaderingswijzen en handelingstrategieën. Ze roepen bij de hulpverleners bovendien verschillende gevoelens op. Bij de ideale cliënt kan de hulpverlener optimaal functioneren en het gehele arsenaal van hulp- en dienstverlenende trajecten en regelingen aanbieden. Deze cliënten bieden voldoening en maken dat het dagelijks werk als mooi, goed en nuttig wordt ervaren. Zoals een medewerker het uitdrukt:

‘Voor mensen die gemotiveerd, zijn rennen we ons rot. Die vinden we het leukst.’

Cliënten met een plastic tas betekenen veel werk en menig hulpverlener zal een diepe zucht moeten onderdrukken als de chaos in de tas duidelijk wordt. Maar als het om zeer hulpbehoevende cliënten gaat, dan zullen hulpverleners daar niet negatief tegenover staan. Ze hebben begrip voor de situatie. Dergelijke cliënten kosten veel tijd. Ze zullen langdurig en intensief begeleid dienen te worden. Ook vereisen dergelijke cliënten een enorme alertheid, omdat ze in geval van een ernstige depressie – vaak in verdekte termen – kunnen spreken over zelfmoord. Hulpverleners zullen door middel van doorverwijzingen andere instellingen proberen in te schakelen, zoals het RIAGG of de huisarts. De medewerker zal – mits daar tijd voor is - de cliënt bij de hand nemen door zelf veel voor hem of haar te doen. In een enkel geval gaan hulpverleners zelfs zo ver, dat ze de cliënt begeleiden naar afspraken met andere instellingen. Deze cliënten zijn vaak heel dankbaar en geven aan dat er hen een last van de schouders is gevallen. Hieraan ontlenen de hulpverleners veel bevrediging. Tegelijkertijd stellen dergelijke cliënten zich zeer afhankelijk op en rust er veel verantwoordelijkheid bij de hulpverleners. Het kan voorkomen dat medewerkers geen zicht hebben op een verbetering in de situatie van de cliënt en dat kan aanleiding zijn voor gevoelens van moedeloosheid en frustratie. In het geval van lakse en onwillige cliënten lukt het de hulpverleners door uitgebreide gesprekken en inspanningen soms toch om de cliënten te motiveren en hun onwilligheid om te buigen in medewerking. De cliënten bijvoorbeeld die door de sociale dienst worden doorverwezen naar Bureau Werkwijzer voor een reïntegratietraject, kunnen zich in eerste instantie wantrouwend opstellen. Als ze niet gaan, kunnen ze immers op hun uitkering worden gekort. De benaderingswijze van deze instelling is er echter op ge-

88


richt het vertrouwen van cliënten te winnen. Hun wensen en meningen worden zeer serieus genomen. Het reïntegratietraject verloopt langzaam en stapsgewijs. Bij onwillige cliënten benadrukken ze dat het erom gaat ‘iets leuks’ en ‘iets voor jezelf’ te doen. Het gedwongen karakter van de dienstverlening wordt zoveel mogelijk versluierd. Onwillige cliënten kunnen hierdoor uiteindelijk in ideale cliënten transformeren. Maar cliënten die volharden in hun laksheid en onwilligheid zijn in staat de hulpverleners tot wanhoop te drijven. Afspraken die door inspanning en bemiddeling van de medewerker met andere instellingen tot stand zijn gekomen, zoals een betalingsregeling met een schuldeiser, worden door onwillige cliënten genegeerd. Vervolgens belt de schuldeiser boos de medewerker op en houdt hem of haar verantwoordelijk. Deze krijgt dan het gevoel gefaald te hebben en af te gaan. Bovendien kan de reputatie van de medewerker hierdoor worden beschadigd, waardoor het wellicht bij toekomstige cliënten moeilijker wordt opnieuw een betalingsregeling te treffen. Begrip voor de cliënt vermindert steeds meer en het vertrouwen in de cliënt wordt beschaamd. De medewerkers voelen zich bedrogen, gefrustreerd en zijn boos. Afhankelijk van het type instelling zal de medewerker de hulpverlening uiteindelijk staken of de cliënt een reprimande geven. De toon naar de cliënt toe heeft dan veel van de aanvankelijke vriendelijkheid verloren. Een medewerker van de sociale dienst - de ABW is immers het vangnet van het sociale zekerheidsstelsel - zal door moeten gaan met de dienstverlening, maar kan als laatste middel de seniorambtenaar (beslisambtenaar) adviseren een sanctie op te leggen. Voor calculerende en shoppende cliënten bestaat bij medewerkers soms wel enig begrip, omdat eigen initiatief op prijs wordt gesteld. Bovendien weten medewerkers dat cliënten soms gedwongen zijn verschillende instantie te benaderen voor ze hun weg hebben gevonden in het labyrint van instellingen. Toch kan het werk van de medewerkers door shoppende cliënten worden bemoeilijkt, omdat er bijvoorbeeld vanuit verschillende instellingen begeleidingstrajecten worden uitgestippeld en deze elkaar kunnen doorkruizen. Komt de medewerker hier eenmaal achter dan zal hij of zij contact met de betreffende instellingen willen opnemen om de werkwijzen op elkaar af te stemmen en dubbel werk te voorkomen. Gebeurt het calculerende gedrag vanuit de motivatie het profijt van de hulp- en dienstverlening te maximaliseren zonder dat er pogingen worden ondernomen om de bijstandsafhankelijkheid in de toekomst op te heffen, dan verliezen medewerkers begrip. Dit wordt nog versterkt door de brutale, bedreigende houding van sommige cliënten en hun agressieve gedrag. Medewerkers zullen zich

89

Hoofdstuk 4

hier emotioneel tegen moeten wapenen, maar kunnen desondanks niet altijd voorkomen dat ze angstig worden. Knegt wijst op de morele waardering die medewerkers voor cliënten hebben en het sociale krediet dat zij hun toekennen. Cliënten met veel sociaal krediet zijn bijvoorbeeld mensen die hun hele leven hard hebben gewerkt en door een faillissement gedwongen zijn uiteindelijk aan te kloppen bij de sociale dienst (1985: 105-106). Deze morele waardering kan een grote rol kan spelen bij de inspanningen die ze bereid zijn voor de cliënt te leveren en is tegelijkertijd aan verandering onderhevig. Een voorbeeld hiervan is de veranderende houding ten aanzien van alleenstaande moeders. Uit discussies in de Kamer en nieuwe plannen van minister Vermeend blijkt dat het politieke draagvlak voor de bijstandmoeder die zich uitsluitend toelegt op zorgtaken, de laatste jaren aan het verminderen is. Deze tendens valt ook te beluisteren uit de gesprekken met medewerkers. Medewerkers formuleren het als volgt:

‘Die moeders vinden maar dat ze kinderen kunnen nemen en dan recht hebben op een uitkering. Ik heb ook kinderen, maar daar val ik de samenleving niet mee lastig. Dat is mijn privébeslissing. Je ziet het steeds meer. Die vrouwen nemen een kind en vinden dan dat de samenleving daarvoor moet zorgen. Of ze willen bijvoorbeeld maar 28 uur werken, zodat ze nog in de bijstand kunnen blijven en van alle voorzieningen gebruik kunnen maken. Ze pakken alles wat er te pakken valt. Ze kunnen heel goed rekenen. Maar waarom moet je een beroep doen op de samenleving? Dat is dus profiteren.’

Bijstandsmoeders die zich volledig willen toeleggen op de zorg van hun kinderen kunnen door de afnemende tolerantie steeds meer worden gezien als een calculerende cliënt en een profiteur voor wie het begrip afneemt. In de visie van veel medewerkers zullen deze vrouwen, net als ieder ander, uiteindelijk gewoon aan het werk moeten.

Leugenachtige en frauderende cliënten behoeven helemaal niet te rekenen op morele waardering, sociaal krediet en begrip bij medewerkers. Die worden meestal als een grote last ervaren en roepen allerlei negatieve gevoelens op. Medewerkers van de sociale dienst zijn bij frauderende cliënten gedwongen hun onderzoekstaken te benadrukken. Ze worden het verlengstuk van de sociale recherche van de dienst, wat zeer tijdrovend is. Hoewel het opleggen van sancties zoals een strafkorting of boetes tot hun taakstelling behoort,

90


wordt dit door sommige medewerkers als vervelend ervaren. Tegelijkertijd vinden verschillende medewerkers, niet alleen die van de sociale dienst, het terecht dat sommige cliënten sancties krijgen opgelegd:

‘Als je loopt te klieren dan moet je dat maar voelen in je uitkering.’

Frauderende cliënten vormen een categorie cliënten die vrijwel niet te bereiken zijn door de hulp- en dienstverleners. Ze zijn bijvoorbeeld niet te motiveren voor een reïntegratietraject. Zoals een medewerker van de sociale dienst het uitdrukt:

‘Als iemand een uitkering heeft om de benzine van zijn BMW te betalen, die leidt je niet naar de arbeidsmarkt. Die heeft daar helemaal geen zin in. Je kan sleuren aan zo’n cliënt, maar schudt het maar, hoor.’

Iemand van sociale activering:

‘Ik vraag me af in hoeverre de hulpverlening toereikend is. Iemand die de ruiten bij de sociale dienst in elkaar slaat, die wil geen hulp.’

Maar ook medewerkers van andere instellingen ondervinden ernstige belemmeringen in hun hulpverleningsmogelijkheden als cliënten frauderen. Een schuld bij de sociale dienst wegens fraude is moeilijk te heronderhandelen. De sociale dienst verwacht dat de schuldenaar gedurende vijf jaar stipt heeft betaald voordat kwijtschelding van het resterende bedrag bespreekbaar is. Bovendien kan een schuldhulpverlener alleen voor een cliënt bemiddelen als deze te goeder trouw is. Bij het aanvragen van een schuldsaneringskrediet bij het Crediam wordt de al genoemde NVVK-Gedragscode gehanteerd. Ook bij een minnelijk akkoord wordt deze gedragscode in toenemende mate gebruikt. In de toelichting bij de gedragscode wordt expliciet vermeld dat ‘(...) de kredietbank de mogelijkheid [behoudt] een schuldregelingsverzoek af te wijzen, bijvoorbeeld bij twijfel aan de moraliteit, of aan de bereidheid tot naleving van de schuldregeling’ (Gedragscode schuldregeling toelichting bij artikel 4). Zoals we al eerder opmerkten, de meeste frauderende cliënten worden op grond hiervan uitgesloten van schuldhulpverlening.

91

Hoofdstuk 4

Het omgaan met de verschillende categorieën cliënten roept bij medewerkers verschillende gevoelens op. We noemden al voldoening, bevrediging en begrip, maar ook moedeloosheid, frustratie, verlies van vertrouwen in de cliënt, boosheid en angst. Bovendien komt het voor, dat medewerkers jaloers zijn op de cliënten. Zij krijgen in het kader van een speciaal project bijvoorbeeld een mooie, glanzende, multimedia computer en volgen onderwijs, terwijl de medewerker zelf thuis een oude rammelende PC heeft staan en de instelling waarvoor hij werkt geen PC-privé programma voor het personeel heeft. Ook gebeurt het soms, dat een medewerker die veel frauderende cliënten heeft ontmoet, ervan overtuigd raakt dat alle cliënten frauderen. Dergelijke negatieve gevoelens en beeldvormingen hebben gevolgen voor de wijze waarop cliënten worden benaderd. In de dagelijkse praktijk is een onheuse bejegening van cliënten dan ook een verschijnsel dat zo nu en dan optreedt. Bovendien erkennen medewerkers dat de ze ene dag beter functioneren en om kunnen gaan met bepaalde spanningen dan de andere dag. En als het een dag niet goed gaat, dan kan de cliënt daar met negatief gedrag op reageren. Een medewerker van de sociale dienst:

‘Soms maken we wel agressiviteit mee. Maar dat heeft ook met jezelf te maken. Met sommige cliënten kun je niet door een deur. Als het dan niet zo goed met jezelf gaat, ga je er niet goed mee om. Soms ga je al met angst een spreekkamer in. De chef zegt dan: “Het is je eigen schuld dat de cliënt agressief werd. Had je maar niet moeten lachen.” Maar uit angst lach je.’

4.3

Medewerkers over andere instellingen Ook de relatie met andere instellingen was een belangrijk gespreksthema in de interviews met de medewerkers. Het algemene beeld dat uit de gehele sociale infrastructuur in beide stadsdelen naar voren komt is er een van een samenhangend web. Veel instanties hebben andere instantie nodig om hun werk te kunnen doen en voor de belangen van hun cliënten op te kunnen komen. Doorverwijzing van de ene instelling naar de andere is een veelvoorkomend verschijnsel, evenals het naar elkaar bellen voor informatie. Verschillende medewerkers noemen zichzelf een schakel tussen instanties of een bemiddelaar tussen cliënt en instanties. Een sociaal raadsman noemt zichzelf een sociaal verkeersagent.

92


Om enkele voorbeelden van het belang van doorverwijsrelaties te noemen: Nieuwe Perspectieven, gevestigd zowel in Noord als Zuidoost, legt zich toe op hulpverlening aan jongeren met justitiële contacten. Ze verwijzen veelvuldig door naar andere instellingen binnen en buiten de jeugdhulpverlening. Dit betreft onder andere Streetcornerwork, het RIAGG, Leger des Heils, Stichting Zwerfjongeren Amsterdam, Arbeidsbureau, ontmoetingscentra voor jongeren zoals de Veilige Vindplaatsen, schuldhulpverlening, sociale dienst, algemeen maatschappelijk werk, scholing, arbeidstoeleidingstrajecten, et cetera. Ze krijgen jongeren weer doorverwezen van politie, de jeugdreclassering en Bureau Jeugd en Gezin. Een ander voorbeeld waarbij doorverwijsrelaties van cruciaal belang zijn betreffen de reïntegratietrajecten. De sociale dienst verwijst door naar de instellingen waaraan ze de arbeidstoeleiding en sociale activering uitbesteden. Deze instellingen zullen eerst een aantal persoonlijke belemmeringen uit de weg trachten te ruimen. Hierbij valt te denken aan het aanpakken van schulden, het aanspraak maken op inkomensondersteunende voorzieningen, maar ook de aanpak van psychische of medische problemen. Voordat de daadwerkelijke trajectbegeleiding begint, kunnen cliënten daarom eerst worden doorverwezen naar de huisarts, het RIAGG, het maatschappelijk werk, schuldhulpverlening, Fonds Bijzondere Noden, Sociaal Raadslieden, formulierenbrigade of weer terug naar de sociale dienst voor bijzondere bijstand. Het ouderenwerk in Noord verwijst cliënten door naar de sociale dienst, Tot en Met (indiceringsinstelling voor de WVG), RIAGG, de huisarts, de Loopschool, Woningbouwcorporaties, Meldpuntoverlast, schuldhulpverlening, et cetera. Instellingen zijn voor de uitvoering van hun werk in grote mate afhankelijk van elkaar. Het is niet overdreven te stellen dat de praktijk van de doorverwijzing de smeerolie vormt die de radertjes van het web van instellingen soepel ineen laat grijpen. Vanuit het besef van wederzijdse afhankelijkheid zijn er verschillende samenwerkingsverbanden of overlegstructuren gecreeerd en worden er gezamenlijke projecten opgezet. In het vorige hoofdstuk zijn al verschillende voorbeelden, zoals de schuldhulpverlening, genoemd. Een ander voorbeeld is het ouderenwerk in Zuidoost dat een overeenkomst heeft gesloten met een woningcorporatie ten aanzien van het verrichten van kleine woningaanpassingen voor ouderen, zoals een verhoogd toilet. Het ouderenwerk wijst cliënten op deze mogelijkheid en de technische dienst van de woningcorporatie voert een opdracht binnen drie weken uit. BZO in hetzelfde stadsdeel kan aan de veelheid van haar activiteiten alleen vormgeven door middel van interne samenwerking tussen de verschillende productgroepen en externe samenwerking met andere organisatie. Hieronder vallen Bureau

93

Hoofdstuk 4

Jeugdzorg en andere jeugdhulpverleningsinstanties, maatschappelijke dienstverlening, scholen, muziekschool, openbare bibliotheken, politie, woningbouw, Werkmaatschappij Zuidoost (intermediair voor gesubsidieerde banen), arbeidsbureau, sociale dienst, verschillende doelgroepen zelforganisaties en verschillende afdelingen van het stadsdeel. Nieuwe Perspectieven zit in minstens zeven overlegstructuren. Partners zijn onder andere RIAGG, politie, jeugdreclassering, Afro Boddaert, Leger des Heils, Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugd en Gezin, het algemeen maatschappelijk werk en de jeugdcoördinator van het Stadsdeel. Bureau Werkwijzer functioneert in een netwerk met het arbeidsbureau, uitzendbureau Start, de sociale dienst en de vrijwilligerscentrale.

Geen van de door ons geïnterviewde medewerkers noemt de contacten, samenwerking en doorverwijsrelaties met andere instellingen ronduit slecht. Tegelijkertijd noemen ze wel een aantal belemmeringen. In de eerste plaats ervaren ze dat de interne organisatiestructuur bij een bepaalde organisatie gevolgen heeft voor hun eigen werk. Instellingen die ‘hun eigen huis niet op orde hebben’ vormen een belemmering voor de continuering van de samenwerking. De reorganisaties bij andere instellingen wordt vaak expliciet genoemd en dan met name Stichting MaDi in Zuidoost, Stichting Doras in Noord en de sociale dienst. Die ene persoon die in dat overleg zat, krijgt een andere functie of heeft door ‘de reorganisatie niet meer zoveel in de melk te brokkelen’. Bepaalde functies, zoals die van de spilfunctionarissen van de sociale dienst die de doorverwijzingen deden naar de sociale activeringsinstellingen, worden weggereorganiseerd. Overlegstructuren komen op een laag pitje te staan en medewerkers verliezen soms het zicht op welke persoon ze dienen te benaderen. Ook de wachttijden van sommige instellingen worden gezien als een grote belemmering. Vooral de wachttijden bij de kinderopvang worden veelvuldig genoemd. Een vrouw met kinderen is nu eenmaal niet naar arbeid toe te leiden of sociaal te activeren als de kinderopvang ontbreekt. Ook worden de wachttijden bij de maatschappelijke dienstverlening genoemd, maar gezien de recente reorganisatie in beide stadsdelen wordt alom gehoopt op een verbetering. Tot slot bestaat er kritiek op de interne boekhouding van verschillende inkomensverstrekkende instanties. Gegevens raken zoek en dossiers worden niet opgeruimd waardoor vragen niet beantwoord kunnen worden. De tweede belemmering ligt in de doorverwijsrelaties zelf. Medewerkers klagen erover dat er cliënten naar hen worden toegestuurd, die de andere instellingen ‘binnen hadden moeten houden’. Ze hebben dan het gevoel dat

94


ze met het werk van die andere instelling worden opgezadeld. Sommige medewerkers geven zelf ook toe dat ze soms foutief doorverwijzen. Ze sturen hun cliënt dan met een bepaalde hulpvraag naar de verkeerde instelling, die daar vervolgens nul op het rekest krijgt. Een juiste doorverwijzing vereist inzicht in de gehele sociale infrastructuur. Bij twijfel zal een medewerker vooraf dienen te bellen. Sommige medewerkers noemen het opvragen van informatie over cliënten bij andere instanties een belemmering. Medewerkers hebben een formele geheimhoudingsplicht of ervaren dat ze die op morele gronden hebben. Informatie mag niet zonder toestemming van de cliënt aan andere instellingen worden gegeven. Niet alle medewerkers gaan daar even zorgvuldig mee om en spelen informatie ongevraagd door, vaak tot ongenoegen van de client. Maar indien er wel zorgvuldig mee wordt omgesprongen, dan zal de cliënt moeten tekenen voor toestemming voor de uitwisseling van informatie. En dat vertraagt het werkproces. Cliënten vinden dat eng of raar en vervolgens kan het twee weken duren voordat de betreffende instantie het dossier heeft opgestuurd. Ook de bereikbaarheid van andere instanties wordt als een belemmering ervaren. Als medewerkers bellen voor uitleg of informatie, dan blijkt de andere instantie moeilijk bereikbaar. Ze worden, ondanks het feit dat ze speciale toegangsnummers hebben, telefonisch langdurig in de wacht gezet. Of de betreffende persoon is ziek, met vakantie, of op cursus. En als ze dan iemand te pakken hebben, dan is die summier in zijn informatie, stug en soms zelfs ronduit grof. De vijfde belemmering betreft de duur van de bureaucratische procedures. De indiceringprocedure binnen de jeugdhulp bijvoorbeeld is ongeveer drie maanden. Jongeren die in een crisissituatie zitten, worden daarom weer doorverwezen naar andere instellingen, zoals Nieuwe Perspectieven. Nieuwe Perspectieven heeft hierdoor inmiddels zelf een wachttijd voor nieuwe cliënten opgelopen. Ook de procedures bij inkomensvoorzienende en – ondersteunende instellingen worden als te langdurig ervaren. Een medewerker: ‘Die bijzondere bijstand duurt zo allejezus lang. Die formulieren invullen duurt al lang. Veel dubbele vragen. Voor cliënten zijn ze veel te ingewikkeld. Ze willen echt alles weten.’

Maar ook de procedures bij de Uvi’s kunnen weken tot maanden duren. Wat betreft de bureaucratische procedures klagen maatschappelijk werkers over de sociale dienst, en de sociale dienst op zijn beurt weer over het GAK. Bo-

95

Hoofdstuk 4

vendien verandert de regelgeving bij andere instellingen regelmatig en ontbreekt duidelijkheid. Een medewerker:

‘Soms zijn instanties vaag. Je wordt er niet goed wijs uit. Je vraagt uitleg en dan snap ik het nog niet. Ik zeg dan: “Ik ben hoog opgeleid, maar ik snap het al niet.” ’

Als laatste belemmering wordt de bejegening van cliënten door de medewerkers van andere instellingen genoemd. Ze spreken erover op de volgende manier:

‘Cliënten die hun hulpvraag niet duidelijk genoeg formuleren worden weer weggestuurd en komen weer terug bij mij. Die medewerkers zijn niet voldoende in staat zich in te leven in de positie van de cliënt. Ze zijn onbeleefd en doen denigrerend. Ze leggen niet goed uit, geven geen goede informatie of op zo’n manier dat de cliënt het niet begrijpt. Soms zijn ze nalatig. En vooral bij de sociale dienst zien medewerkers klanten als tegenstanders. Ze wantrouwen hen. Hebben een hekel aan hen.’

Tegelijkertijd is iedereen zich bewust van de werkdruk bij de andere instellingen, het ingewikkelde karakter van de regelgeving en de vervelende gevoelens die onwillige cliënten kunnen oproepen. Er wordt veelvuldig over elkaar geklaagd, maar er is ook veel wederzijds begrip. Om met deze belemmeringen om te kunnen gaan en goed voor de belangen van de cliënten op te kunnen komen, ontwikkelen medewerkers bepaalde strategieën. Zo geven ze aan cliënten die ze doorverwijzen naar andere instanties, bepaalde instructies mee. ‘Vraag het maar aan die en die persoon, want die indiceert gemakkelijker’, of: ‘Probeer iedere week te bellen, want als ze je naam veel horen dan zetten ze je hoger op de wachtlijst.’ Als de problemen van de cliënt onmiddellijk ingrijpen van een andere instelling behoeft, gaan ze zelf bellen. Door middel van het overdrijven, het aandikken van de problemen en andere verbale vaardigheden proberen ze de andere medewerker zover te krijgen dat de cliënt voorrang krijgt. En als dat niet lukt, dan proberen ze de cliënt zelf extra aandacht te geven. Of zoals ze het zelf uitdrukken: ‘We houden dan het probleem bij ons.’ Ook nemen ze soms het werk van andere instellingen over. Een maatschappelijk werker:

96


‘Die mensen van de arbeidstoeleiding hebben niet zoveel tijd, die zeggen snel cliënt is onbemiddelbaar. Maar ik probeer dan toch nog wat. Ik probeer zo iemand dan toch op een cursus te krijgen of zo.’

Een belangrijke strategie betreft het onderhouden van persoonlijke relaties en contacten met medewerkers van andere instellingen. De geïnterviewde medewerkers geven aan dat ze met een bepaalde medewerker van een bepaalde instelling een goed, persoonlijk en vriendelijk contact hebben en dat ze hierdoor beter voor de belangen van hun cliënt kunnen opkomen. Ze werken bewust aan de opbouw van een informeel netwerk. Een medewerker:

‘We drijven op persoonlijke contacten. Organisaties zijn log. Binnen zo’n organisatie moet je daarom zoeken naar mensen die gaan voor jouw cliënt. De uitvoerend medewerker is daarom vaak belangrijker dan de baas.’

Een andere medewerker:

‘Samenwerking tussen instellingen hangt af van de juiste persoon te treffen. De ene medewerker doet meer dan de andere. De een ziet geen mogelijkheden meer, terwijl de ander dat wel ziet. Persoonlijke contacten zijn erg belangrijk. Als een medewerker je in het verleden goed geholpen heeft, dan bel je die de volgende keer weer op. Want sommigen zijn bereid zich meer in te spannen dan anderen.’

4.4

Medewerkers over de eigen instelling Het woord reorganisatie is in het voorgaande al diverse malen gevallen. De reorganisaties van de maatschappelijke dienstverlening van Doras (Noord) en MaDi (Zuidoost) zijn al aan de orde geweest. Ook de Amsterdamse sociale dienst wordt gereorganiseerd, of is onlangs gereorganiseerd, daarover verschillen de meningen. Bovendien bereidt de sociale dienst zich voor op een nieuwe omslag in de werkwijze door de invoering van case-management. Hoewel de discussie over de precieze inhoud van dat begrip nog gaande is, duidt het op intensieve begeleiding waardoor de cliënt niet alleen gebruik maakt van inkomensvoorziening, maar ook van inkomensondersteuning,

97

Hoofdstuk 4

schuldhulpverlening en reïntegratie door arbeidstoeleiding of andere vormen van sociale activering. Voor de medewerkers van deze drie instellingen hebben de reorganisaties vergaande gevolgen. In deze paragraaf willen we dit toelichten aan de hand van hun meningen over hun eigen organisatie. Medewerkers van de drie organisaties ervaren hun werk als steeds moeilijker uitvoerbaar. Ze hebben onder meer de werkdruk de laatste jaren zien toenemen en geven aan dat ze steeds minder tijd hebben om hun taken uit te voeren. Ze spreken over hun eigen werk als ‘afbrandberoepen’. Voor de toegenomen werkdruk, gebrek aan tijd en andere gevoelens van onbehagen geven ze drie redenen aan. In de eerste plaats verandert het cliëntenprofiel. Door de gunstige arbeidsmarkt en door de toename van de gesubsidieerde arbeidsplaatsen zijn ook voor mensen die zich in een in kwetsbare maatschappelijke positie bevinden de mogelijkheden tot het vinden van werk toegenomen. Dit betekent voor de dagelijkse praktijk van de hulp- en dienstverlening dat de cliënten steeds vaker in een zeer problematische situatie verkeren. Een restcategorie van de lastigste en moeilijkst bemiddelbare clienten blijft over. De medewerkers dienen zich hierdoor extra inspanningen te getroosten en moeten extra tijd investeren om nog wat voor deze cliënten te kunnen betekenen. Taalproblemen spelen daar ook een grote rol bij. Bovendien is in de laatste decennia het aantal mensen met problematische schulden toegenomen. Schuldhulpverlening, zo betoogden we al eerder, stelt hoge eisen aan de medewerkers. Tegelijkertijd verloopt de opzet van de hulpverlening traag. De tweede reden voor de verhoogde werkdruk, tijdgebrek en andere gevoelens van onbehagen hangt samen met politieke beslissingen, zoals veranderingen in de regelgeving, die van bovenaf worden opgelegd. Het meest recente voorbeeld is de invoering van het nieuwe belastingstelsel op 1 januari 2001 waardoor bepaalde categorieën uitkeringsgerechtigden heffingskortingen bij de belastingdienst kunnen aanvragen. Omdat dit een voorliggende voorziening betreft, worden de heffingskortingen in verreweg de meeste gevallen ingehouden op de bijstandsuitkering. Dit betekent voor de sociale dienst, dat ze een groot deel van de uitkeringen opnieuw dient te berekenen. Tijdens de periode, dat wij medewerkers interviewden zijn de eerste berichten al in de dagbladen gesignaleerd, dat de sociale dienst bij het invoeren van deze veranderingen problemen voorziet. Hoewel de overheid de invoering van het nieuwe belastingstelsel weliswaar ondersteunt met een publiciteitscampagne, bijvoorbeeld door middel van televisiespots, wordt er vrijwel geen aandacht besteed aan de gevolgen van de veranderingen voor bijstandsgerechtigden. Pas sinds medium oktober zijn er informatiebrochures

98


van het Ministerie van SZW beschikbaar die via de hulp- en dienstverlenende instellingen kunnen worden verspreid. De medewerkers verwachten grote problemen die zich vanaf eind januari in hun volle omvang zullen manifesteren. De niet bereikte bijstandscliënten ervaren dan voor de eerste maal dat ze minder geld van de sociale dienst op hun rekening krijgen overgemaakt. Maar al ten tijde van de interviews worden de medewerkers steeds vaker geconfronteerd met vragen hieromtrent. Een medewerker:

‘De overheid verzint wat, zoals nu met die heffingskortingen, en dan zie je de rijen al komen.’

Maar ook verschuivingen in politieke accenten, zowel op lokaal als nationaal niveau, bemoeilijkt het werk van de hulp- en dienstverleners. Een medewerker van de sociale dienst:

‘We zijn een speelbal van de politiek. Nu is herintreding weer belangrijk. Een tijdje terug was dat fraudebestrijding. Maar het een kan niet zonder het ander. Tegelijkertijd kun je die taken niet zo maar bij de werkvloer neerleggen. Als je iemand wilt begeleiden, heb je vertrouwen nodig. Je moet hindernissen en belemmeringen wegnemen. Je trekt dan soms een beerput open, incest van alles. Maar aan de andere kant moet je ze een boete opleggen. Ik vind het verschillende specialisaties die bij verschillende medewerkers horen. Maar van bovenaf denken ze dat je het wel kunt integreren. Het hoort bij je taakstelling en het wordt van je verwacht. Over politici denk ik dan ook soms: “Ga een beetje lullen met de werkvloer, dan weet je wat er omgaat.”’

Een medewerker van maatschappelijke dienstverlening over de afhankelijkheid van de lokale politiek:

‘Uiteindelijk is welzijn politiek, want de politiek stelt (door middelen beschikbaar te stellen) in feite vast hoeveel tijd je aan een cliënt mag besteden en hoe belangrijk het is dat er bepaalde voorzieningen in een buurt zijn.’

De derde reden voor de toenemende werkdruk, gebrek aan tijd en andere gevoelens van onbehagen bij medewerkers hangt samen met het feit dat ze zich onvoldoende gesteund voelen door de leiding van de instellingen waar ze

99

Hoofdstuk 4

in dienst zijn. Met de gevolgen van de reorganisaties voor de medewerkers wordt te weinig rekening gehouden Het ziekteverzuim is hoog zonder dat er voor vervanging wordt gezorgd. Hetzelfde geldt voor medewerkers die op vakantie zijn of een cursus volgen. Ze voelen zich niet beschermd en niet gehoord. Naar hun meningen wordt niet gevraagd. Hun belangen worden te weinig verdedigd bij de stadsdelen die de middelen beschikbaar stellen. Ze beschikken over onvoldoende deskundigheid om nieuwe taken, zoals schuldhulpverlening bij de maatschappelijke dienstverlening en arbeidstoeleiding bij de sociale dienst, te kunnen uitvoeren. Er wordt te weinig aandacht besteed aan bijscholing. Medewerkers van de sociale dienst klagen erover dat in geval van onenigheid tussen een medewerker en een cliënt, de cliënt door de leiding meestal in het gelijk wordt gesteld. Een medewerker:

‘Als medewerker kun je je binnen de dienst heel onveilig voelen. Van hogerhand krijgen de cliënten altijd gelijk. Maar cliënten vertellen ons ook gelogen verhalen, soms aantoonbaar gelogen. Het is een keer gebeurd, dat een medewerker bij de directie moest komen en het bevel kreeg uit te betalen. Die medewerker is uiteindelijk wel in het gelijk gesteld, maar dat was veel te laat.’

Een ander:

‘Waar ik me kwaad over maak, is dat als mensen agressief zijn ze meteen bijzondere bijstand krijgen. We zijn een soft bedrijf. Het agressieve gedrag wordt bekrachtigd. Want zoiets gaat steeds hoger. De klant is agressief, komt er een hogere medewerker bij, en nog een hogere en dan iemand die zegt: “Ken maar toe.” Probleem opgelost. Maar je beloont agressief gedrag.’

Om met de toegenomen werkdruk en andere gevoelens van ombehagen om te gaan ontwikkelen de medewerkers verschillende strategieën. Een medewerker van de sociale dienst:

‘We zijn bijna kapot gereorganiseerd. De middelen zijn ons afgepakt. Vele mensen zijn gedesillusioneerd weggegaan. Daardoor is de werkdruk toegenomen. Maar we hebben bepaalde overlevingsstrategieën. Bijvoorbeeld je er zo makkelijk mogelijk van afmaken. Bijvoorbeeld bij een beëindigingsonderzoek. Dan moet

100


je uitzoeken wat de reden van beëindiging is. Werk, verhuizing (...) Dan heb je bewijzen nodig om te voorkomen dat er ten onrechte is uitgekeerd. We moeten van allerlei instanties gegevens hebben. Dat is heel veel werk. Maar dan denken we: “Dag, weg is weg, paraaf eronder en weer een dossier gesloten.” Dat zijn strategieën om het werk beheersbaar te maken.’

Taken die als vervelend en tijdrovend worden ervaren worden dus met minimale inspanning uitgevoerd. De vereiste productie wordt op deze manier behaald, maar ten koste van de kwaliteit. Een andere strategie van medewerkers van de sociale dienst is toegeven aan hun voorkeur voor bepaalde taken en zich te specialiseren in een bepaalde richting. Een medewerker die het doen van onderzoek prefereert, legt zich vooral daarop toe. Ze roept mensen op of besluit tot het overgaan van huisbezoeken als ze vermoedt dat ze misbruik maken van de regelgeving. Een andere medewerker die de voorkeur geeft aan hulpverlening, roept mensen juist op om te kijken of de sociale dienst nog iets voor de cliënt kan betekenen en probeert hem of haar te laten profiteren van alle mogelijkheden van arbeidstoeleiding, sociale activering en inkomensondersteuning. Door deze strategie ontstaan er verschillen tussen de verschillende medewerkers en wordt hun beeldvorming over cliënten gevoed. Het eerste type medewerker is ervan overtuigd, dat de meeste cliënten niet voor 100 procent de waarheid spreken, terwijl het andere type medewerker oog heeft voor cliënten die hulpbehoevend zijn (cf. Knegt 1985: 95-99).

Ook medewerkers van de maatschappelijke dienstverlening ontwikkelen bepaalde strategieën om met de werkdruk om te gaan. Verschillende medewerkers zeggen hierover:

‘Door de bezuinigingen trokken alle medewerkers zich terug op hun eilandje. Als overlevingsstrategie is iedereen in zijn hokje gekropen. Ze dachten: “Niemand waardeert ons, maar we zijn koning van onze werkkamer. We zien de buitenwereld niet.” Door de onderbezetting trekken de maatschappelijk werkers zich terug. Ze zetten de deur op een kier, zodat er net één cliënt door kan. Maar ze gaan zich ook professionaliseren. Ze gaan zich inhoudelijk verdiepen en proberen op die manier nog prettig te werken. Maar ze voelen zich niet meer verantwoordelijk voor wat er in de organisatie gebeurt of met betrekking tot de samenwer-

101

Hoofdstuk 4

king met andere organisaties. Je moet klanten wegwerken, dus dan ga je niet iets nieuws proberen. Er is een afwachtende houding.’

Andere strategieën zijn cliënten zoveel mogelijk af te houden door ze telefonisch af te handelen, of een afspraak met ze te maken op de langere termijn in de hoop dat zij op zoek gaan naar een andere oplossing. Een medewerker:

‘Die wachttijden zijn niet altijd zo erg. Sommige problemen lossen zichzelf op.’

Een laatste manier om cliënten af te houden is: ‘doorverwijzen, doorverwijzen, doorverwijzen.’

4.5

Samenvallende en botsende perspectieven Het perspectief van de medewerkers kan als volgt worden samengevat. Het blijkt dat ze voor een goede uitvoering van hun werk in grote mate afhankelijk zijn van de medewerking en de eigen verantwoordelijkheid van cliënten. Om de medewerking die ze van een cliënt kunnen verwachten in te kunnen schatten, hanteren ze een informele cliëntentypologie. Medewerkers onderscheiden daarbij de ideale cliënt, de hulpbehoevende cliënt, de lakse cliënt, de calculerende cliënt en de frauderende cliënt. Ze onderscheiden de volgende belemmeringen in de relaties met andere instellingen: problemen bij de organisatiestructuur van andere instellingen, foutieve doorverwijzingen, opvragen van informatie, bereikbaarheid van instellingen, duur van bureaucratische procedures en onheuse bejegening van cliënten. Ten aanzien van hun eigen organisatie constateren ze een toenemende werkdruk, tijdgebrek en ervaren ze andere gevoelens van onbehagen. Hiervoor noemen ze drie redenen: de cliëntengroep kenmerkt zich in toenemende mate door grote problemen, zijn lastig en moeilijk bemiddelbaar; ze zijn overgeleverd aan beslissingen van hogerhand; ze weten zich niet voldoende gesteund door eigen management. Uit het perspectief van de medewerkers komt naar voren dat ze bij de uitvoering van hun werk in grote mate afhankelijk zijn van anderen. Dit betreft dan de cliënten, de medewerkers bij andere instellingen, beleidsmakers, politici en leidinggevenden. Die afhankelijkheid draagt er toe bij dat ze niet altijd bij machte zijn om hun werk uit te voeren op de manier

102


die ze zelf voorstaan. In feite verwoorden ze daarmee een zekere mate van machteloosheid. In hoofdstuk 2 hebben we stil gestaan bij de meningen van de respondenten. We hebben deze aan de hand van verschillende dimensies in hun verhalen over instellingen samengevat. Die verhaaldimensies zijn privacyschending, begriploze medewerkers, een ingewikkeld bureaucratisch web, afhankelijkheid en vernedering, en, tot slot, wantrouwen in de overheid. Deze verhaaldimensies tezamen zijn een manifestatie van de ondergeschikte positie die zijzelf innemen ten opzichte van instanties en de gevoelens van machteloosheid die ze als gevolg daarvan kunnen ervaren. In het onderstaande vergelijken we het perspectief van de respondenten met dat van de medewerkers en andere gegevens, zoals die uit de beschrijving van de sociale infrastructuur naar voren is gekomen Privacyschending De respondenten ervaren de contacten met de verschillende instellingen als een inbreuk op de privacy. De medewerkers zelf kunnen wellicht enig begrip voor dit standpunt opbrengen, maar staan toch niet geheel open voor deze kritiek. Cliënten kunnen immers toestemming geven, dat de ene instelling gegevens opvraagt bij de andere instelling waardoor kan worden voorkomen dat de cliënt zijn of haar ‘gehele verhaal weer opnieuw moet vertellen’. Bovendien benadrukken verschillende medewerkers van de sociale dienst dat ze bij wet verplicht zijn controle uit te oefenen. Ze geven enerzijds aan dat ze sociaal bewogen zijn en zich het welzijn van bijstandsgerechtigden aantrekken en anderzijds dat ze uitvoerders zijn van de Algemene Bijstandswet. Bepaalde artikelen van deze wet staan op gespannen voet met de privacy van de bijstandsgerechtigden, zoals artikel 65, waarin de informatieverplichting, de verplichting tot overleggen van bewijsstukken en de algemene verplichting medewerking te verlenen is vastgelegd. Dit artikel vormt de basis voor het uitvoeren van huisbezoeken en het ‘giro-gluren’. De inbreuk op de privacy lijkt hiermee wettelijk geregeld te zijn (Noordam 1998: 317-317). Eén medewerker benadrukt niet alleen de wettelijke kaders waarin het werk is ingebed, maar ook dat die inbedding voortvloeit uit de noodzaak het maatschappelijke draagvlak voor de wet te handhaven:

‘Dat giro-gluren is alleen maar een controle-medium. Heel zelden belandt een kopie daadwerkelijk in het dossier van een cliënt. Eigenlijk alleen als het een mutatie betreft. We zijn het wettelijk verplicht te vragen. We willen dingen weten voor zover ze voor

103

Hoofdstuk 4

de uitvoering van de wet belangrijk zijn. Maar het interesseert ons niet of jij je geld uitgeeft aan een goed doel. We kijken naar onverklaarbare transacties. Mensen vinden het verschrikkelijk als we die bankafschriften bekijken, maar het interesseert ons niet echt. En ze weten niet half wat we allemaal over ze te weten kunnen komen achter hun rug om. We weten alles over ze. Maar dat weten zij dan weer niet. Die controle is er omdat de solidariteit van de werkende mens met de niet-werkende mens gehandhaafd moet blijven. Mensen beseffen niet altijd dat de uitkeringen uit belastinggeld worden betaald, ook de stagiaires die hier komen werken niet. Ik zeg dan altijd: “Voor iedere 100 werklozen zijn er 180 werkenden nodig. We hebben allemaal iemand op onze bagagedrager zitten die met ons meerijdt.” ’

Het gangbare standpunt van medewerkers is - en dan niet alleen van die van de sociale dienst - dat er tegenover het recht op een uitkering verplichtingen staan. Zij ervaren deze verplichtingen als moreel juist, evenals het opleggen van maatregelen ingeval een cliënt deze verplichtingen niet na komt. Bij de schuldhulpverlening liggen de meningen van de medewerkers genuanceerder. Verschillende medewerkers wijzen op de inbreuk van privacy die ontstaat indien een cliënt in het kader van de WSNP onder toezicht van een bewindvoerder komt te staan. Deze bewindvoerder kan gedurende drie jaar de poststukken bekijken om zodoende ‘na te gaan of daaruit indicaties voortkomen omtrent het bestaan van baten en de kwade trouw’ van de cliënt (Martens et al. 2000: 140). Voor het hebben van schulden bestaat enig begrip, evenals voor het feit dat het ontstaan van schulden de cliënt niet altijd geheel kan worden aangerekend. De typologie van schulden waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen overlevings-, overbestedings-, compensatie-, en aanpassingsschulden rekent ten dele af met de publieke vooroordelen over het consumptiegedrag van mensen met een minimuminkomen (ibid.: 20-21). Schulden ontstaan niet uitsluitend door onverantwoord gedrag. Mede daarom vinden verschillende medewerkers dat de WSNP voor het privé-leven van de cliënten te vergaande consequenties heeft. Uit het stappenplan, zoals we dat in het vorige hoofdstuk hebben beschreven, wordt duidelijk dat cliënten die van alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende maatregelen gebruik willen maken, steeds opnieuw een vermogens- en inkomensonderzoek moeten laten verrichten. Naar onze mening wordt hierdoor het gevoel van de privacyschending bevestigd. Van cliënten wordt verwacht dat ze steeds opnieuw hetzelfde type gegevens le-

104


veren en kopieën bijvoegen terwijl hun inkomenssituatie niet gewijzigd behoeft te zijn. Begriploze medewerkers De respondenten ervaren dat de medewerkers van instellingen niet altijd begripvol zijn. Uit de meningen van de medewerkers blijkt dat deze kritiek niet altijd onterecht is. In de eerste plaats zullen medewerkers, en dan vooral die van de sociale dienst en de schuldhulpverlening, tegen een cliënt moeten optreden als deze de gemaakte afspraken en verplichtingen niet nakomt. Bovendien ervaren ze, dat medewerkers van andere instellingen of hun eigen collega’s cliënten met te weinig respect behandelen. Het opvragen van de gegevens van cliënten bij andere instellingen gebeurt niet altijd even zorgvuldig. Ze horen verhalen van cliënten die worden weggestuurd of amper uitleg krijgen. En ze ervaren dat hun collega’s niet altijd even beleefd zijn. Het voorbeeld van - niet nader benoemde - medewerkers van de sociale dienst die alle cliënten als fraudeurs beschouwen, komt verschillende malen uit de interviews naar voren. Ook andere vormen van onbeleefdheid komen voor. Een medewerker van de sociale dienst:

‘Er zijn wel collega’s die zo’n houding hebben.... die bazig zijn, een beetje autoritair. Die zeggen tegen een cliënt: “Je moet dit”, of: “Je moet dat”. Ik spreek cliënten altijd met u aan, maar we hebben veel bejegeningsklachten.’

Hoewel dergelijk gedrag wordt afgekeurd bestaat er wel begrip voor. De meeste medewerkers hebben ervaring met brutale, lastige of zelfs agressieve cliënten. Dergelijk negatief gedrag roept tegenreacties op bij medewerkers. Hun algemene houding ten opzichte van cliënten kan negatief worden beïnvloed als ze veel met brutale cliënten worden geconfronteerd. Verder wordt onbeleefd gedrag van medewerkers verklaard vanuit de werkdruk en het gebrek aan tijd. In de vorige paragraaf hebben we een aantal strategieën genoemd die medewerkers ontwikkelen om met de werkdruk te kunnen omgaan. De kern van deze strategieën omvat het op afstand houden van cliënten, wat een heuse bejegening niet altijd ten goede komt. Ondanks het feit dat de bejegening van cliënten in de dagelijkse praktijk niet altijd optimaal te noemen is, zullen veel medewerkers zeer beledigd zijn als hen onheus gedrag wordt verweten. Ze staan op het standpunt dat ze het beste met cliënten voor hebben, dat ze sociaal bewogen en invoelend zijn. In

105

Hoofdstuk 4

de context van lastige cliënten en werkdruk roeien ze echter met de riemen die ze hebben. Ingewikkeld bureaucratisch web Met betrekking tot de verhaaldimensie van het bureaucratische web valt het perspectief van respondenten en medewerkers vrijwel geheel samen. Medewerkers ervaren bij de uitvoering van hun werk de bureaucratie en de daarmee samenhangende duur van procedures bij andere instellingen als een belemmering. Ze klagen verder over de bereikbaarheid en de lange wachttijden van andere instellingen. De doorverwijsrelaties hebben we de smeerolie voor de radertjes van het web van instellingen genoemd. Het is de kracht, maar tegelijkertijd de zwakte van het geheel van de hulp- en dienstverlenende voorzieningen. Doorverwijzingen worden namelijk niet altijd goed uitgevoerd en ‘doorverwijzen, doorverwijzen, doorverwijzen’ blijkt een belangrijke strategie van medewerkers te zijn om met de werkdruk om te gaan. Het gevoel van respondenten dat ze van het kastje naar de muur worden gestuurd, is ons inziens dan ook niet onterecht. Bovendien toont het stappenplan de hoeveelheid van bureaucratische handelingen aan die een client dient te ondernemen om van alle inkomensvoorzienende en – ondersteunende maatregelen te kunnen profiteren. Tot slot willen we in dit verband, naar aanleiding van de invoering van het nieuwe belastingstelsel, noemen dat de bijstandgerechtigden aan sommige regelgevingen, zoals de heffingskortingen, vrijwel geen enkel profijt ontlenen, maar wel meer formulieren in dienen te vullen. Of zoals de informatiefolder van het Ministerie SZW het noemt: ‘bijstandsgerechtigden krijgen meer administratieve verplichtingen.’ Nederland is daadwerkelijk ‘echt een papierland’ waarbij de logica van de regelgeving lang niet altijd aan de betrokkenen valt uit te leggen. Afhankelijkheid en vernedering De vernedering die respondenten ervaren kan niet los worden gezien van de privacyschending, de onheuse bejegening van medewerkers en het ingewikkelde bureaucratische web. Alle drie de verhaaldimensies dragen bij aan gevoelens van afhankelijkheid en vernedering. De ervaringen van de respondenten hebben echter een diepere laag. De verhaaldimensies zijn gebaseerd op onderliggende gevoelens van machteloosheid ten opzichte van publieke instellingen. Bij de analyse van het perspectief van de medewerkers springt in het oog dat ook zij gevoelens van machteloosheid uiten. Uit de interviews komt een beeld naar voren waarbij medewerkers als het ware gevangen zitten in een sys-

106


teem waarin cliënten niet zonder meer meewerken en collega’s bij andere instellingen, beleidsmakers, politici en leidinggevenden een belemmering kunnen vormen om goed voor de belangen van hun cliënten op te kunnen komen. Cliënten voelen zich machteloos ten opzichte van instellingen waarvan de medewerkers zichzelf op hun beurt ook machteloos voelen. Er is weliswaar een belangrijk nuanceverschil tussen beide vormen van machteloosheidsgevoelens. Bij respondenten hangt de machteloosheid samen met – het ontbreken van - bestaanszekerheid, terwijl bij medewerkers de machteloosheid ‘zich beperkt’ tot de werksfeer. Niettemin hangen de gevoelens van machteloosheid met elkaar samen en kunnen elkaar versterken. De machteloosheid van respondenten is niet beperkt tot een bepaalde instelling of tot een toevallige ontmoeting tussen medewerker en cliënt. De machteloosheid wordt ervaren in relatie met het gehele web van hulp- en dienstverlenende instellingen en de beleidskaders en het wettelijke kader waarin het web is verankerd. Wantrouwen in de overheid Eerder beargumenteerden we dat er tussen 1965 en 1996 (invoering nABW) een omslag in het beleid heeft plaatsgevonden die zijn weerslag heeft gehad in de nABW. In 1965 werd er nog in algemene termen gesproken over het wederzijds vertrouwen tussen overheid en burger. Na 1985 worden er steeds meer wijzigingen in de regelgeving van de bijstand doorgevoerd die een uiting zijn van een groeiend wantrouwen van de overheid ten opzichte van de clientèle van de bijstand. Er komt een steeds grotere nadruk op rechten in relatie tot plichten. De burger wordt minder op zijn woord geloofd en er ontstaat beleid ten aanzien van fraude en sancties (Engbersen 1995). Bij de invoering van de nABW krijgt fraudebestrijding een zwaarder accent (Noordam 1998: 297). Maar niet alleen de wetgeving getuigt van een toenemend wantrouwen in de bijstandsgerechtigden, ook de meningen van de door ons geïnterviewde medewerkers geven hier blijk van. Het duidelijkst komt dit naar voren bij instellingen waar de medewerking van cliënten het meest dwingend is geregeld (sociale dienst en schuldhulpverlening). Medewerkers van instellingen waarbij de medewerking van cliënten niet formeel is geregeld zijn nog het meest geneigd om cliënten het voordeel van de twijfel te geven. Desondanks geldt voor alle medewerkers dat ze er in hun achterhoofd rekening mee houden dat cliënten onwillig zijn, informatie achterhouden of niet de waarheid spreken. Cliënten zullen door hun goede gedrag het tegendeel moeten bewijzen. Medewerkers treden cliënten vanuit een zekere mate van wantrouwen tegemoet. Dit wantrouwen neemt nog toe als het cliënten betreft

107

Hoofdstuk 4

waarbij de rechtmatigheid van een uitkering maatschappelijk ter discussie staat, zoals het genoemde geval van de alleenstaande moeders. En dat wantrouwen is wederzijds. Zoals uit de verschillende dimensies van de verhalen van de respondenten en de strategieën die hiermee worden gelegitimeerd blijkt, kan worden geconcludeerd dat zij als groep wellicht meer vertrouwen hebben in hun eigen strategieën van rondkomen, zoals het verwerven van informele bijverdiensten, dan in de bureaucratische rompslomp die het inkomensvoorzienende en –ondersteunende beleid met zich meebrengt. Ook het arbeidstoeleidingsbeleid slaat niet altijd aan wegens de onzekerheid die de nieuwe inkomenssituatie van een betaalde baan met zich meebrengt. De door ons geïnterviewde respondenten ontwikkelen een bestaansethiek die in de eerste plaats gericht is op de reductie van onzekerheid. De informele activiteiten die ze ontwikkelen spelen hier een belangrijke rol bij. Die zijn dan ook meer bedoeld om onzekerheden te vermijden dan om sociale mobiliteit te bereiken. De respondenten zijn vooral gericht op het handhaven van de zekerheden die zij hebben. Dit wordt wel safety first genoemd (Scott 1976). Het aanvaarden van werk, het aanvragen van nieuwe subsidies en ander profijt van de hulp- en dienstverlening brengen onzekerheden met zich mee over het verloop van de procedures, de contacten met de bureaucratie en de nieuwe inkomenssituatie (Engbersen et al. 1998, Ypeij et al. 1999, Engbersen & Staring 2000).

108

Hoofdstuk 5

5.1


Inleiding In de voorgaande hoofdstukken zijn diverse aspecten aan de orde gekomen die relevant zijn voor het beleidsconcept van ‘sociaal investeren’ dat we in deze slotparagraaf centraal willen stellen. Een eerste bevinding was dat, in tegenstelling tot veel gangbare opvattingen, een substantieel deel van de respondenten die wij hebben onderzocht maatschappelijk actief is. Zij verrichten reguliere arbeid, vrijwilligerswerk of zijn actief in scholen, religieuze organisaties of sportverenigingen. Dat is een opvallend gegeven gelet op het feit dat het merendeel van de 150 respondenten tot de duurzame armen behoort! Tegelijkertijd zagen we dat eenderde van de respondenten maatschappelijk inactief is en in een sociaal isolement verkeert. Het bestaan van deze twee subgroepen is beleidsmatig relevant. Ten eerste omdat veel gangbare beleidsbeelden over sociaal isolement en maatschappelijke inactiviteit dienen te worden bijgesteld. Publieke instellingen kunnen daarmee hun voordeel doen, omdat potentiële cliënten minder problematisch zijn dan vaak wordt verondersteld. In geval van de tweede subgroep zou het huidige (lokale) sociale beleid dienen te worden geactiveerd. Hier hebben we te maken met een groep die de maatschappelijke aansluiting definitief lijkt te hebben verloren. Daarvoor zijn extra inspanningen noodzakelijk. Ondanks het feit dat een omvangrijke groep maatschappelijk actief is, profiteert men in beperkte mate van het lokale inkomensondersteunende beleid. In geval van de huursubsidie is het profijt goed te noemen, maar dat geldt in mindere mate voor de kwijtschelding van lokale heffingen of schuldsanering. Er is sprake van een aanzienlijk niet-gebruik. Dat niet-gebruik kan niet verklaard worden uit de gunstige inkomenspositie van de respondenten. De meerderheid is immers duurzaam arm, en heeft met andere zaken te maken. In onze studie hebben we vooral stilgestaan bij het perspectief van potentiële cliënten van publieke instellingen. Uit de interviews kwamen vijf dominante, negatieve ‘verhaallijnen’ naar voren die betrekking hebben op (1) schending van de privacy door een soms te bemoeizuchtige overheid; (2) het bestaan

109

Hoofdstuk 5

van hardhorende en begriploze functionarissen binnen publieke instellingen; (3) te bureaucratische en complexe procedures; (4) gevoelens van vernedering en (5) het bestaan van een sterk wantrouwen ten opzichte van sommige publieke instellingen. Bij nadere analyse bleek dat dergelijke verhalen vooral betrekking hadden op de sociale dienst en veel minder op welzijnsinstellingen waar respondenten over de gehele linie veel minder negatieve ervaringen mee hebben. Niettemin werpen de negatieve ervaringen met inkomensvoorzienend en – ondersteunend beleid een schaduw over veel andere publieke instellingen en dragen zij deels bij aan een vergroting van de kloof tussen burgers en overheden. Daardoor is het lokale sociale beleid onvoldoende effectief en is het gezag van veel instellingen bij burgers slecht. De soms problematische relaties tussen burger en overheid komen tot uitdrukking in diverse strategieën van respondenten om hun situatie hanteerbaar te maken. Dat kan gebeuren door terugtrekgedrag, waardoor respondenten instanties doelbewust mijden, door veeleisend gedrag, waardoor men zoveel mogelijk probeert te profiteren van bepaalde voorzieningen en door regelovertredend gedrag, vooral waar het gaat om het verwerven van extra informele inkomsten. Deze drie gedragsreacties werken respectievelijk onderbenutting, overvraging en manipulatie van sociaal beleid in de hand, en dragen daarmee bij aan het versterken van fricties tussen burgers en publieke instellingen. De drie archetypische cliënten die wij in dit verband onderscheiden - de zich afwendende cliënt, de veeleisende cliënt en de regelovertredende cliënt - zijn daar een uiting van. Naast het perspectief van cliënten is ook aandacht besteed aan de opvattingen van medewerkers van instellingen over hun doelgroepen en hun eigen ervaringen met het veld van hulpverlenende instanties. We hebben waargenomen dat medewerkers eigen, informele indelingen maken van cliënten. Er zijn ‘ideale cliënten’, ‘cliënten met de volle plastic tas’, ‘hulpbehoevende clienten’, ‘onwillige cliënten’, ‘calculerende cliënten’ en ‘frauderende cliënten’. Uit deze indeling spreekt al dat medewerkers op serieuze belemmeringen stuiten als het gaat om het bieden van adequate hulpverlening. Tevens kan uit deze indeling worden afgeleid dat er verschil bestaat in de mate waarin cliënten goed geholpen (kunnen) worden en dat veel uitvoerend werk een grote variëteit aan gevoelens losmaakt, van voldoening en bevrediging tot gevoelens van frustratie, moedeloosheid, boosheid en angst. Ook uit de informele cliëntbeelden die een rol spelen in de alledaagse hulpverlening blijkt dat de onderlinge relatie tussen groepen cliënten en medewerkers van publieke instellingen verbetering verdient.

110


Voor een dergelijke verbetering bestaat in ieder geval een gemeenschappelijke basis. Sommige klachten van cliënten worden door medewerkers nadrukkelijk onderschreven. Ook zij hebben oog voor gebrekkige organisatiestructuren, moeizame doorverwijsrelaties, onbereikbaarheid van instellingen, bureaucratische procedures, onheuse bejegening van cliënten. Ook wijzen zij op de eindeloze reeks van reorganisaties die de eigen instelling voortdurend onder druk zet en een negatieve invloed heeft op de hulpverlening. De gesprekken met medewerkers maken daarnaast duidelijk dat men behoefte heeft aan voldoende middelen, een transparante organisatiestructuur en een adequate werkrelatie met cliënten. De vraag dringt zich dan ook op hoe de situatie in Amsterdam-Noord en –Zuidoost zou kunnen worden verbeterd en hoe een meer vruchtbare relatie - gebaseerd op wederzijds vertrouwen – tussen cliënten en functionarissen zou kunnen worden gerealiseerd. Het antwoord op deze vraag ligt wellicht in het nieuwe beleidsconcept ‘sociaal investeren’.

5.2

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur Het begrip sociaal investeren is tot nog toe vooral in verband gebracht met het grote stedenbeleid en minder met armoedebeleid of lokaal welzijnsbeleid. Het grote stedenbeleid dat in 1995 van start ging, had als centrale doelstelling de neerwaartse spiraal waarin de grote steden waren terechtgekomen weer om te buigen. Een veelheid van veiligheids-, onderwijs- en arbeidsprojecten werd opgestart om wijken en steden leefbaarder te maken en de maatschappelijke positie van groepen bewoners te verbeteren. Niettemin bleek uit de eerste evaluaties na vijf jaar grote stedenbeleid dat dit beleid, net als het armoedebeleid (Engbersen et al. 2000), maar beperkt in zijn opzet was geslaagd. Er waren wel verbeteringen opgetreden, maar die waren vooral het gevolg van de bloeiende Nederlandse economie.18 Tegelijkertijd bleek dat ondanks de fors toegenomen welvaart en werkgelegenheid er verschillende sociale problemen bleven voortbestaan. De economische bloei en het gevoerde stedelijke beleid waren onvoldoende in staat om het hoofd te bieden aan hardnekkige problemen als langdurige (jeugd-)werkloosheid, duurzame armoede, onderwijsachterstanden en onveiligheid. Deze problemen tekenden zich vooral af in stedelijke gebieden als Amsterdam-Noord en –

18

111

Zie SER-advies, 1998, Samen voor de stad, Den Haag, en Rapport van de Commissie Onderzoek Lokale Sociale Infrastructuur (‘Commissie Etty’), 1998, Deuren Openen. Investeren in sociale integratie en participatie, 11 mei 1998.

Hoofdstuk 5

Zuidoost waarin hardnekkige problemen bestonden van sociale achterstand en afnemende sociale cohesie. De paradoxale situatie deed zich dus voor dat de steden als geheel de vruchten plukt van de gunstige economische situatie, maar dat juist de meest kwetsbare groepen onder de stadsbewoners daarvan weinig profiteerden. Waarom? Omdat het grote stedenbeleid van recente datum is of omdat er meer fundamentele zaken aan de hand zijn? Wij denken het laatste en worden daarin ondersteund door een groeiend aantal studies waarin een nieuwe koers voor het grote stedenbeleid wordt bepleit. In die studies duiken steeds twee begrippen op, namelijk 'sociale infrastructuur' en 'sociaal investeren' (Duyvendak, Engbersen en Spierings, 2001). Deze twee begrippen zijn ook voor dit rapport relevant. Sociale infrastructuur Het eerste begrip ‘sociale infrastructuur’ werd al door oud-minister Marga Klompé in de mond genomen, maar is steeds meer verbonden geraakt met het grote stedenbeleid van minister Van Boxtel. Door de sterke nadruk van het eerste paarse kabinet op de fysieke infrastructuur van Nederland en het versterken van werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie, zou er nu meer aandacht moeten komen voor diverse sociale maatregelen. Door te spreken van een ‘infrastructuur’ (denk aan meer gebruikelijke termen als economische infrastructuur of kennisinfrastructuur) wordt tevens de economische betekenis van sociale maatregelen geaccentueerd. Want het bevorderen van de leefbaarheid van buurten en de maatschappelijke participatie van bewoners zijn niet alleen kostenposten, maar leveren ook economische en maatschappelijke baten op. In discussies over de sociale infrastructuur worden de volgende aspecten belicht. Ten eerste wordt het belang van adequate, duurzame basisvoorzieningen met goede professionele arbeidskrachten onderkend. En dan hebben we het over voorzieningen in de sferen van het onderwijs, de gezondheidszorg, de huisvesting, de bijstand, het participatiebeleid, de kinderopvang en het welzijnsbeleid. Men wil af van de carrousel van tijdelijke projectjes en ad hoc voorzieningen die geen wortel schieten en weinig effect sorteren, omdat burgers er geen vertrouwen in hebben. Op sommige van die basisvoorzieningen is in de voorbije jaren te veel bezuinigd en in anderen is te weinig geïnvesteerd. Maar herwaardering voor deze basisvoorzieningen impliceert niet dat zij op een zelfde manier dienen te opereren als vroeger. Integendeel. Veel van deze organisaties moeten ‘binnenstebuiten’ worden gekeerd en opnieuw geprofessionaliseerd. Zij moeten in staat zijn om in per-

112


soonlijk contact te treden met burgers en hun professionele deskundigheid (op terreinen als onderwijs, werk, veiligheid, welzijn) ook echt waar te maken. Doen zij dat niet dan zal het vertrouwen van burgers in dit soort instellingen razendsnel afnemen. De Amsterdamse casus die we in dit rapport hebben beschreven laat zien hoe noodzakelijk een dergelijke verandering is, zowel voor de medewerkers als voor de cliënten. Ten tweede wordt gewezen op de betekenis van allerlei informele verbanden in de steden (Engbersen en Burgers, 2001). Dat blijkt ook uit dit rapport (zie hoofdstuk 2). Amsterdam-Noord en –Zuidoost herbergen niet alleen duurzame armen, maar onderscheiden zich ook door een grote verscheidenheid aan kleurrijke verenigingen, hechte en uitgestrekte familieverbanden en eigenzinnige buurtprojecten. Denk bijvoorbeeld aan de informele netwerken waarvan alleenstaande moeders veel profijt hebben voor praktische, emotionele en materiele steun, of aan de culturele en religieuze activiteiten van bewoners (Ypeij en Snel, 2001). Sommige zaken blijken veel beter te kunnen worden geregeld door bewoners zelf dan door allerlei professionele deskundigen en overheidsfunctionarissen. Op basis van onze Amsterdamse analyses kan worden vastgesteld dat een goede sociale infrastructuur een subtiele balans veronderstelt tussen enerzijds het realiseren van een adequaat, eigentijds en toegankelijk voorzieningenniveau - vooral voor de meest kwetsbare groepen en gebieden - en anderzijds het streven om zoveel mogelijk de bestaande kwaliteiten en competenties van bewoners te benutten en te versterken. Daarbij moet gewaakt worden allerlei informele vormen van zelfhulp en zelforganisatie te romantiseren of te overdrijven. Het zou dus onjuist zijn om de informele activiteiten van mensen in achterstandssituaties als alternatief voor formele voorzieningen en professionele hulp te presenteren. Een vitale sociale infrastructuur veronderstelt vooral een juiste balans tussen statelijke én particuliere initiatieven, tussen een toetredende en een terugtredende (lokale) overheid (Komter, Burgers en Engbersen, 2000). Cruciaal is echter dat de inspanningen van instellingen meer gericht zijn op het versterken van de bestaande competenties van individuen en groepen en van de specifieke kwaliteiten van de gebieden waar zij wonen. Dat brengt ons op het tweede begrip, namelijk ‘sociaal investeren’. Sociaal investeren Bij ‘sociaal investeren’ gaat het om een vorm van beleid dat zich onderscheidt van meer traditionele vormen van achterstandsbestrijding (Duyvendak, Engbersen, Snel en Spierings, 2001). Sociaal investeren betekent het creëren

113

Hoofdstuk 5

van kansen voor kwetsbare groepen en buurten. Het traditionele sociaal beleid was primair gericht op zorg en op inkomenscompensatie. Sociaal investeren daarentegen is gericht op het stimuleren en activeren van burgers om zelf invulling te geven aan hun bestaan en hun directe leefomgeving. Onderwijs en betaald werk zijn veelgenoemde beleidsvelden voor dit investeringsbeleid. Zij vormen de twee koninklijke wegen naar een volwaardige maatschappelijke positie. Maar sociaal investeren is meer dan alleen het bevorderen van onderwijs en reguliere arbeid. Sociaal investeren impliceert tevens dat sociaal beleid aansluiting vindt bij activiteiten van burgers in hun eigen directe leefomgeving. En dus zijn ook welzijnsbeleid en lokaal armoedebeleid van groot belang. De Amsterdamse case maakt duidelijk dat veel burgers - ook de duurzame armen - op allerlei manieren actief zijn. Het is van belang om dergelijke activiteiten serieus te nemen en daarbij aan te sluiten. Dat impliceert echter drie zaken. Ten eerste dat instellingen de sociale leefwereld van cliënten ook daadwerkelijk kennen. Dat is vaak onvoldoende het geval, waardoor beleidsmaatregelen onvoldoende realistisch zijn. Ten tweede dat instellingen voldoende middelen hebben om effectief en professioneel hulp te verlenen. En ten derde dat de permanente reorganisaties binnen de velden van lokaal sociaal beleid worden ingeperkt. Er zijn stabiele organisaties nodig – waarin kennis en deskundigheid kunnen worden opgeslagen - om flexibel en overtuigend te kunnen reageren op hedendaagse sociale problemen. Een vereiste is natuurlijk wel dat dergelijke organisaties serieus met elkaar weten samen te werken.

5.3

Maatwerk nieuwe stijl: investeren in sociaal kapitaal ‘Sociaal investeren’ bouwt nadrukkelijk voort op de maatwerkgedachte. Ook daarin stond centraal dat adequate hulpverlening de uniciteit van personen en hun hulpvragen diende te onderkennen. Een zelfde idee ligt ten grondslag aan het beleidsconcept van ‘sociaal investeren’. Dat impliceert dat niet zozeer het wegwerken van verschillen, maar vooral het benutten van verschillen en kwaliteiten van mensen, groepen en buurten meer centraal komt te staan. Sociaal investeren impliceert ook dat gebruik moet worden gemaakt van de inbreng van andere partijen. Daarmee doelen we niet alleen op cliënten en burgers, maar ook op de inbreng van particuliere partijen, bijvoorbeeld sportverenigingen, scholen, woningcorporaties en het bedrijfsleven. Het is echter van belang dat sociaal investeren geen individuele hulpverleningsstrategie is.

114


Een belangrijke doelstelling van sociaal investeren is het optimaal benutten en stimuleren van het sociaal kapitaal van personen en groepen. Sociaal kapitaal heeft betrekking op het vermogen van mensen of instellingen om hulpbronnen te mobiliseren uit de sociale verbanden waar men deel van uitmaakt. Die verbanden kunnen betrekking hebben op concrete personen, maar ook op corporate actors (scholen, sociale diensten, bedrijven). We weten bijvoorbeeld uit de literatuur over effectieve scholen, dat scholen die een goed onderwijssysteem hebben, in combinatie met vruchtbare ouderparticipatie, de beste leerprestaties bewerkstelligen. Een dergelijke bevinding is relevant voor allerlei vormen van lokaal sociaal beleid. Het gaat erom de onderlinge verstandhouding tussen instellingen en burgers te verbeteren, waardoor een sfeer van vertrouwen ontstaat en kennisuitwisseling als vanzelf plaatsvindt. Zo ontstaan effectieve hulpverleningsnetwerken waarin zowel instellingen als groepen cliënten zijn ingebed. De betekenis van sociaal kapitaal is ook op een meer praktische manier van belang. In veel gevallen lijkt het verstandiger om aan te sluiten bij specifieke netwerken van cliënten (bijvoorbeeld netwerken van eenoudergezinnen) en die te benutten als het gaat om voorlichting en het wegnemen van wantrouwen. De Amsterdam case maakt duidelijk dat op dit gebied nog veel werk gedaan kan worden. Er bestaat in Amsterdam-Noord en –Zuidoost een omvangrijke infrastructuur aan hulpverlenende instellingen, er wonen omvangrijke groepen die behoefte hebben aan vormen van ondersteuning, maar beide uiterst gedifferentieerde partijen komen onvoldoende tot elkaar. De gescheiden werelden die daarvan het gevolg zijn, versterken stereotiepe beelden en een onverschillige bejegening van elkander. Dat laat onverlet dat er ook successen worden geboekt. Maar het kan veel beter. Door het ontwerpen van stabiele organisaties, toegerust met voldoende middelen en met professionele medewerkers die kennis hebben van de sociale leefwereld en competenties van cliënten en die in staat zijn cliënten aan te spreken op hun eigen verantwoordelijkheid, kan de kloof tussen burgers en publieke instellingen nader worden overbrugd.

115

Literatuur

Beckhoven, A.P.M. van, en E.T. Visser (1998) Praktijkervaringen in de schuldhulpverlening. Evaluatie van acht door SZW gesubsidieerde experimenten, eindrapport, ’s-Gravenhage: Vuga.

Burgers, Jack en Godfried Engbersen (1994) ‘De wrok van Spangen. Opkomst en neergang van een arbeidersbuurt in: Psychologie & Maatschappij, jrg. 69, p. 292-302.

Engbersen, Godfried (1995) ‘De institutionele factor: over sociale diensten en de praktijk van het sanctie- en fraudebeleid’ in: Leo Aarst, Philip de Jong, Romke van der Veen en Hendrik Wagenaar (red.) Het bedrijf van de verzorgingsstaat. Naar nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger, Amsterdam/Meppel: Boom, p. 37-55.

Engbersen, Godfried en Richard Staring (2000) ‘De morele economie van lage-inkomensgroepen: armoede en informaliteit’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 76-100.

Engbersen, Godfried, Erik Snel en Annelou Ypeij (1998) ‘De andere kant van het armoedebeleid. Beleid en realiteit in Amsterdam-Noord’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Effecten van armoede. Derde jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 143-173.

Engbersen, Radboud en Ard Sprinkhuizen (1999) ‘Welzijnbeleid tussen flexibiliteit en versnippering’ in: Willem Trommel en Romke van der Veen (red.) De herverdeelde samenleving. Ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 217-242.

Engbersen, Godfried en Jack Burgers (red.), De verborgen stad: de zeven gezichten van Rotterdam, Amsterdam: Amsterdam University Press.

117

Literatuur

Derksen, W. (2000) ‘De armoedeval’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarrrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 241-258.

Duyvendak, J.W., G. Engbersen, E. Snel en Frans Spierings (2001) De sociale pijler gefundeerd, Erasmus Universiteit Rotterdam/Verwey-Jonker Instituut Utrecht.

Gemeenteblad (1998), Vaststelling armoedebeleid Amsterdam, afdeling 1, nr. 51, 27 januari.

Hooghiemstra, E. en T. Knijn (1997) ‘Onder moeders paraplu: alleentaande ouders op de armoedegrens’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. De kwetsbaren. Tweede jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 103-123.

Knegt, Robert (1986) Regels en redelijkheid in de bijstandsverlening. Participerende observatie bij een sociale dienst, Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor in de Rechtsgeleerheid aan de Universiteit van Amsterdam, Groningen: Wolters-Noordhof.

Köbben, A.J.F. en J.J. Godschalk (1985) Een tweedeling in de samenleving?, Den Haag: OSA.

Komter, Aafke, Jack Burgers, en Godfried Engbersen (2000) Het cement van de samenleving. Een verkennende studie naar solidariteit en cohesie, Amsterdam: Amsterdam University Press.

Kraak, F.S., J.C.R. de Lyon, M. Manesse en G. Westfa (2000) Tips voor de smalle beurs, Amsterdam: Stedelijk Bureau Deskundigheidsbevordering & Informatievoorziening.

Martens, F.L, H.D.L.M. Schruer, J.L.J.L. Tijdink (2000) Schuld of geen schuld. Over schuldhulpverlening inclusief de WSNP, ’s-Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie (tweede herziene druk).

Noordam, F.M. (1998) Inleiding Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer (4e druk).

118

Literatuur

Oorschot, W.J.W. van (1995) Realizing Rights, Aldershot: Avebury.

Pommer, Evert (2000) ‘Intensiteit van armoede en overheidsbeleid’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarrrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 145-178.

Ruijter, Arie de (1998) ‘Invoegen en uitsluiten; de samenleving als arena’ in: C.H.M. Geuijen (red.) Multiculturalisme, Werken aan ontwikkelingsvraagstukken, Utrecht: Lemma B.V.

Scott , James C. (1976) The Moral Economy of the Peasants. Subsistence and Rebellion in South East Asia, New Haven: Yale University Press.

Stadsdeel Amsterdam-Noord (1999) Amsterdam-Noord van A tot Z, Amsterdam.

Stadsdeel Zuidoost (2000a) Wegwijzer 2000, Amsterdam: Media Press.

Tillo, G. van (1998). Levenskunst in de Bijlmer: Mozaïek van een multiculturele samenleving, Amsterdam: Uitgeverij Kok Kampen.

Ypeij, Annelou en Erik Snel (2000) ‘ “Met z’n vieren één”: Alleenstaande moeders, armoede en informele steun’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 101-125.

Ypeij, Annelou, Erik Snel en Godfried Engbersen (1999) Armoede in Amsterdam-Noord. Eerste deelstudie van project “Landschappen van Armoede”, Rotterdam: Risbo Contractresearch B.V.

Zwaard, Joke van der (1999) Met behulp van vriendinnen. Moeders uit lage inkomensgroepen over rondkomen en vooruitkomen, Utrecht: SWP.

119



BZO Welzijn (2000) ‘Jaarverslag 1998’, werkplan 2000.

Duyvendak, J.W., G. Engbersen en E. Snel (1999) ‘Stedelijk beleid als sociale investering: over het stimuleren en benutten van potenties van bewoners en buurten’. Rotterdam: Risbo/Erasmus Universiteit.

Doras Maatschappelijke dienstverlening Amsterdam-Noord (2000) ‘Jaarverslag 1999. Tijdens de verbouwing gaat de verkoop gewoon door.’

MaDi Zuidoost en Diemen (1998) ‘Jaarrapport ’97. Een beeld in cijfers halverwege de subsidieperiode 1997-1998, Maatschappelijk Werk Amsterdam Zuidoost Diemen, Bureau Sociaal Raadslieden, Stichting Dienstverlening Ouderen’, Amsterdam. (2000) ‘En nu vooruit. Jaarverslag 1999 en beleidsplan 2001’, Amsterdam.

Stadsdeel Zuidoost (2000b) ‘Nota Herijking Welzijnsbeleid Amsterdam Zuidoost’ Bijlagen ‘Gesubsidieerd welzijnsaanbod Zuidoost 1999’ en ‘Religieuze, vrijwilligers- en zelforganisaties in Zuidoost’, Amsterdam: Sector Maatschappelijke Ontwikkeling, Afdeling Welzijn.

SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1999) ‘De andere kant van Nederland: Voortgangsrapportage 1999’.

120

Bijlage I

Overzicht van geïnterviewde medewerkers Noord Bureau Werkwijzer

3 personen

Doras

3 personen

Sociale dienst

4 personen

Stadsdeel

2 personen

Stichting Opbouwwerk Noord

2 personen

Stichting Baan

1 persoon

Zuidoost Nieuwe Perspectieven

1 persoon

MaDi

7 personen

Sociale dienst

5 personen

Stida

3 personen

Faya Lobi

1 persoon

Observaties cliëntgesprekken Sociale dienst

2 maal

MaDi

2 maal

Stida

2 maal

121

Bijlage II

Sociale infrastrucuur Amsterdam-Noord en Zuidoost19 Schematische weergave van inkomensvoorzieningen, -ondersteuning en welzijnsen belangenorganisaties

NOORD Inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen •

Regiokantoor sociale dienst

•

Tot en Met (indiceringsinstelling WVG)

•

GGD (indiceringsinstelling arbeidsgeschiktheid)

Instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering •

Arbeidsbureau

•

Bureau Werkwijzer

•

Fietsenrij

•

Experimentele Werkplaats

•

Sociale Werkvoorziening Montapack

•

Vrijwilligerscentrale

Welzijnsinstellingen •

Bibliotheken, openbaar (4)

•

Buurtbeheren (14 samenwerkingsverbanden op verschillende locaties inclusief 5 buurtconciërges)

•

Doras- AMW (centraal kantoor en 4 wijkposten)

•

Doras- schuldhulpverlening (centraal kantoor)

•

Doras –Sociaal Raadslieden Werk (centraal kantoor en 4 wijkposten)

•

Doras-Welzijn Ouderen (onder andere centraal kantoor, 5 wijkposten, 7 ouderenrestaurants, 1 ontmoetingscentrum, Maaltijdvoorzieningen voor Ouderen in Amsterdam-Noord en Buurtbus)

•

Muziekschool

•

Opbouwwerk Noord (1 centraal kantoor, 3 wijkopbouworganen)

19

123

Informatie is onder andere ontleend aan verschillende jaarverslagen en Stadsdeel Amsterdam-Noord 1999, Stadsdeel Amsterdam-Zuidoost 2000a + b.

Bijlage II

•

SBK Kunstuitleen Noord

•

Stichting Buurtwerk Noord (centraal kantoor)

•

Stichting Buurtwerk Noord -Naschoolse opvang (11 instellingen)

•

Stichting Buurtwerk Noord -Peuterspeelzalen(23 instellingen)

•

Stichting Buurtwerk Noord-Buurtcentra (8 instellingen)

•

Stichting Buurtwerk Noord- Jongerencentra (8 instellingen, 1 speel-otheek)

•

Stichting Kinderdagverblijven Noord (centraal kantoor en 9 kinderdagverblijven)

•

Stichting Speeltuinen in Noord en Stichting Speeltuinoverleg Noord (beheren 8 speeltuinen)

Zelfhulp- en doelgroeporganisaties en andere particuliere initiatieven •

Bewonersorganisaties die participeren in buurtbeheren (14)

•

Culturele vormingsorganisaties (diversen)

•

Gère Paulussenhuis (Leefkringhuis)

•

Kerken en religieuze organisaties (ongeveer 20)

•

Leger des Heils

•

Migrantenorganisaties (ongeveer 10)

•

Overige Belangenorganisaties (ongeveer 15, waaronder Bond Baanloze Scheepsbouwers, Stichting Baan, Meldpunt nieuwe ABW, twee afdelingen van de ANBO, KBO, Samenwerkingsverband Comité tegen Verarming en Verrijking)

•

Scouting (2)

•

Speeltuinverenigingen (8)

•

Sportvereninging (ongeveer 80)

ZUIDOOST Inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen •

Regiokantoor sociale dienst (2)

•

Tot en Met (indiceringsinstelling WVG)

•

GG & GD (indicering arbeidsgeschiktheid)

Instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering •

Arbeidsbureau

•

Bureau Nieuwkomers Amsterdam

•

Buurtservice Projecten

124

Bijlage II

•

Change to Change

•

De Doorzetters

•

Fayalobi

•

Indutec (sociale werkvoorziening)

•

NIBO

•

Otrabanda

•

Sikaman/Recogin (ook schuldhulverlening)

•

Stichting BZO Welzijn – Productgroep Werk en Leefbaarheid (Nieuw Werk, Ander Werk, 4 werkplaatsen)

•

Stichting Werk en Leefbaarheid

•

Stida (ook schuldhulpverlening)

•

Werkmaatschappij Zuidoost

Welzijnsinstellingen •

Bibliotheken, openbaar (2)

•

Kinderboerderijen (3)

•

Stichting Amsterdam Thuiszorg, maaltijdvoorziening voor ouderen

•

Stichting Buurtwerk Zuidoost

•

Stichting BZO Welzijn – Productgroep Activiteitencentra (7 buurcentra, 4 jongerencentra, Amsterdams Paardencentrum, Krater Kunstzinnige Vorming, Soboveer Ouderensociëteit, Hindostaans Cultureel Centrum Vikaash, Welzijnsplatform Hindostaanse Moslims, veilige vindplaatsen 4, w.o. Fayalobi en Otrabanda)

•

Stichting BZO Welzijn – Productgroep Kinderopvang (11 kinderdagverblijven, 10 naschoolseopvang verblijven, 19 peuterspeelzalen)

•

Stichting BZO Welzijn –Productgroep Opvoeding en Onderwijs (3 opstapprojecten, 1 speeltuin)

•

Stichting Jam (culturele vorming)

•

Stichting Kunstweb (culturele vorming)

•

Stichting MaDi – Algemeen Maatschappelijk Werk (2 kantoren, waarvan 1 met loket, 5 andere spreekuurlocaties)

•

Stichting MaDi – Budget Advies Centrum (1 schuldhulpverleningsbureau en 2 voorposten bij Stida)

•

Stichting MaDi – Sociaal Raadslieden (2 kantoren, waarvan 1 met loket)

•

Stichting MaDi – Dienstverlening Ouderen (2 kantoren, waarvan 1 met loket, 5 ouderenconcierges, en 1 kantoor van waaruit de projecten Met Mee, Minibus en Klussenbus worden georganiseerd)

•

Stichting Muziekschool Zuidoost

•

Stichting Stap (culturele vorming)

125

Bijlage II

•

Stichting Streetcornerwork (jeugdwerk)

•

Regiegroep integraal jeugdbeleid

Zelfhulp- en doelgroeporganisaties, en andere particuliere initiatieven •

Belangenorganisaties (ongeveer 100, waaronder culturele vorming, actiegroepen, ouderen- en migrantenorganisaties)

•

Bewonersorganisaties (ongeveer 40)

•

Kerken en religieuze organisaties (ongeveer 70)

•

Leger des Heils

•

Pastoraal Diakonaal Inloopcentrum Bijlmerduif

•

Scouting (4)

•

Speeltuinvereniging (1)

•

Sportverenigingen (ongeveer 70)

•

Zang- en muziekverenigingen (ongeveer 7)

126

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur

Recommend Documents