smithuijsenl winters &> ADVOCATEN de vries J
Juridisch advies gemeente Heemstede inzake haalbaarheidsonderzoek Vomar Samenvatting Antwoord op de vragen 1. Het principeverzoek van Vomar kan naar onze mening, gelet op de aard en omvang van het bouwplan in relatie tot de locatie, door het college in redelijkheid worden afgewezen zonder dat een haalbaarheidsonderzoek heeft plaatsgevonden. Uit juridisch oogpunt gezien is een haalbaarheidsonderzoek in deze fase dus niet onontkoombaar. 2. Dit neemt niet weg dat met een haalbaarheidsonderzoek beslist een bestuurlijk belang is gediend. Een haalbaarheidsonderzoek geeft immers informatie over het bouwplan en de effecten ervan op de omgeving die bijdragen aan een zorgvuldige en goed gemotiveerde besluitvorming. 3. Als het college zou besluiten, al dan niet naar aanleiding van een formele aanvraag van een vergunning van Vomar, een haalbaarheidsonderzoek te doen uitvoeren, dan tast dat de beleidsvrijheid van de gemeenteraad met betrekking tot de verklaring van geen bedenkingen niet aan. Aanbevelingen Zowel het college als de raad dienen, als besloten wordt tot het doen uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek, vóór het starten daarvan expliciet en schriftelijk aan Vomar mede te delen dat zowel het college en de raad over het al dan niet verlenen van planologische medewerking zullen beslissen nadat het haalbaarheidsonderzoek, het onderzoek naar verkeer en parkeren en eventuele andere mogelijk nog uit te voeren onderzoeken zijn voltooid. Het college en de raad zullen bij hun beslissing rekening houden met alle feiten en omstandigheden en alle betrokken belangen. Voorts adviseren wij om met Vomar afspraken te maken over de kosten van de verschillende onderzoeken die worden uitgevoerd waarbij rekening wordt gehouden met het al dan niet verlenen van planologische medewerking en het ai dan niet uiteindelijk realiseren van de supermarkt. Verder dient de gemeente vast te leggen dat de gemeente niet aansprakelijk is voor enige schade van Vomar indien uiteindelijk om welke reden dan ook een supermarkt aan de Binnenweg/Eikenlaan niet wordt gerealiseerd.
1/12
smithuijsenl winters & > ADVOCATEN de vries J
I
Inleidende opmerkingen
Opdrachtgever De opdracht is verstrekt door de heer A.W.M, Schumacher van de gemeente Heemstede naar aanleiding van een verzoek van de gemeenteraad van 27 september 2012 om ambtelijke bijstand te verienen. Onderwerp is de kwestie die ln de (niet ingediende) motie 'Motie juridische toets noodzaak haalbaarheidsonderzoek' van onder andere het raadslid de heer J, Maas aan de orde wordt ingesteld. Opdracht De conclusie van de voornoemde motie luidt: 'Verzoekt het college binnen een maand onafhankelijk bestuursrechtelijk advies in te winnen over de vraag of voornoemd haalbaarheidsonderzoek onontkoombaar is voor de Raad om tot een deugdelijke onderbouwing te kunnen komen voor haar besluit omtrent het toestemmen of weigeren van een verklaring van bezwaar, zonder dat dit bestuursrechtelijke risico's voor de gemeente met zich meebrengt.' ln een telefoongesprek heeft de heer Maas toegelicht dat de vrees bestaat dat door het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek, de vrijheid van de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen niet af te geven, kleiner zal worden. Met een haalbaarheidsonderzoek wordt hier bedoeld een ruimtelijke onderbouwing, uit te voeren door en voor rekening van Vomar. Inhoud advies Gelet op deze opdracht bespreken we hieronder eerst of het in dit geval noodzakelijk is een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren en vervolgens wat de gevolgen zijn van het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek voor de vrijheid van de gemeenteraad om geen verklaring van geen bedenkingen af te geven. De feiten Dit advies is gebaseerd op de feiten die blijken uit het dossier dat ons ter beschikking is gesteld door de gemeente, aangevuld met informatie van de website van de gemeente. Voor een overzicht van deze feiten verwijzen wij kortheidshalve naar de bijlage bij dit advies.
2/12
smithuijsen) winters &> ADVOCATEN de vries J
Kader Hoorne BV (verder: Vomar) heeft een principeverzoek gedaan voor het realiseren van een full service supermarkt op de locatie Binnenweg/Eikenlaan. Het voorstel is deels in strijd met het vigerende bestemmingsplan "Centrum en omgeving". De strijdigheid betreft zowel het gebruik als de bebouwïngsvoörschriften. Het bouwplan is omstreden. De gemeente staat voor de beslissing wel of niet een haalbaarheidsonderzoek te laten uitvoeren. II
Beoordeling
Principeverzoek Formeel Op dit moment is alleen een principeverzoek ingediend door Vomar. Voor deze fase gelden geen wettelijke regels en een verklaring van geen bedenkingen is (nog) niet aan de orde. Tegen een besluit over een principeverzoek staat geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open. B&W hebben grote vrijheid bij het behandelen van een principeverzoek. Het staat B&W in beginsel vrij om, al dan niet in overleg met de gemeenteraad en/of de burgers, te besluiten 1) dat in beginsel medewerking zal worden verleend aan het bouwplan, of 2) dat geen medewerking zal worden verleend of 3) dat er eerst een of meer onderzoeken moeten worden uitgevoerd. De vrijheid van het college wordt beperkt indien afspraken zijn gemaakt met de aanvrager en/of indien het college onrechtmatig zou handelen jegens de aanvrager door het principeverzoek af te wijzen. Onrechtmatig handelen zal altijd bestaan in strijdigheid met een of meer van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur: de beginselen van evenredigheid, vertrouwen, zorgvuldigheid, gelijkheid en een behoorlijke motivering, het verbod van willekeur en het verbod van détournement de pouvoir. Beoordeling Wij kunnen niet inzien, op basis van de feiten opgesomd in de bijlage, dat er in dit geval sprake is van feiten of omstandigheden die de vrijheid van B&W zouden beperken. Er blijkt niet van afspraken met Vomar over het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek. Voor zover wij kunnen zien is er ook geen sprake van het schenden van een of meer van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als B&W geen haalbaarheidsonderzoek laten uitvoeren. Het bouwplan heeft naar onze mening een zodanige aard en omvang in relatie tot de locatie dat een besluit om het princiepverzoek af te wijzen zonder dat eerst een haalbaarheidsonderzoek wordt uitgevoerd, niet in strijd 3/12
smithuijsenl winters & > ADVOCATEN de vries
met het motiveringsbeginsel en het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding kan worden geacht. Het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek is naar onze mening uit juridisch oogpunt dan ook niet per se nodig om zonder schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel over het principeverzoek van Vomar te beslissen. Wij menen echter ook dat een haalbaarheidsstudie informatie over het bouwplan en de effecten ervan op de omgeving zal opleveren die bijdragen aan een zorgvuldige en goed gemotiveerde besluitvorming en dat een haalbaarheidsonderzoek daarmee bestuurlijk gezien een belang dient. Aanvraag vergunning door Vomar De gemeente dient er rekening mee te houden dat, als besloten wordt geen haalbaarheidsonderzoek uit te laten voeren en het principeverzoek nu af te wijzen, Vomar een formele aanvraag voor een vergunning kan indienen. Ais B&W voornemens zijn de vergunning te verienen, is een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig. Het processuele verschil met het principeverzoek is dat Vömar tegen de beslissing waarbij de vergunning is geweigerd, wel rechtsmiddelen kan instellen. Verklaring van geen bedenkingen Formeel Het bouwplan van Vomar past deels niet in het vigerende bestemmingsplan 'Centrum en omgeving'. B&W kunnen de vergunning1 voor het bouwplan daarom alleen verlenen 'indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat'2. B&W kunnen de vergunning niet verlenen dan nadat de gemeenteraad heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft3. De verklaring van geen bedenkingen kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening4, Tegen de weigering een verklaring van bedenkingen te verlenen kan Vomar bestuursrechtelijke rechtsmiddelen instellen. Bij de beslissing om al dan niet een verklaring van geen bedenkingen af te geven, heeft de gemeenteraad beleidsvrijheid. Dat wil zeggen dat de rechter de beslissing van de gemeenteraad terughoudend dient te toetsen; de rechterlijke toets beperkt zich tot 1
Officieel: omgevingsvergunning inhoudende een vrijstelling van de voorschriften van het bestemmingsplan. 2 Artikel 2.1 lid 1 onder c jo artikel 2.12 lid eerste lid onder a onder 3° WABO). 3 Artikel 6,5 lid 1 Besluit Omgevingsrecht 4 Artikel 6.5 lid 2 Besluit Omgevingsrecht 4/12
smithuijsenl winters &> ADVOCATEN de vries J
de vraag of de gemeenteraad in redelijkheid tot zijn besluit om een verklaring van geen bedenkingen te weigeren of af te geven, heeft kunnen komen6. Evenals bij de beslissing over het principeverzoek, kan ook bij een beslissing over een verklaring van geen bedenkingen de beleidsvrijheid in meer of mindere mate zijn beperkt: 1) als de gemeente contractuele verplichtingen is aangegaan jegens de aanvrager en 2) als de gemeente onrechtmatig handelt jegens de aanvrager door de vergunning te weigeren (strijd met een of meer beginselen van behoorlijk bestuur). Beoordeling Contractuele verplichtingen Voor zover wij kunnen zien, afgaand op de feiten en omstandigheden opgesomd in de bijlage, hebben het college en/of de gemeenteraad geen afspraken met Vomar gemaakt inhoudende dat de gemeente planologische medewerking zal verlenen aan de vestiging van een supermarkt op de locatie aan de Binnenweg/Eikenlaan. Een beperking van de beleidsvrijheid in deze zin doet zich niet voor naar onze mening. Onrechtmatig handelen Het beginsel van de zorgvuldige voorbereiding en een goede motivering Het college en de gemeenteraad dienen een besluit tot weigering van de vergunning zorgvuldig voor te bereiden en goed te motiveren. Wij menen dat, gelet op het ingrijpende karakter van de plannen in relatie tot de locatie, in dit geval in redelijkheid ook zonder haalbaarheidsonderzoek de vergunning zou kunnen worden geweigerd. B&W en de raad kunnen en mogen zich op het standpunt stellen dat een full-service supermarkt met alle gevolgen van dien voor de omwonenden, op deze locatie niet gewenst is. Indien een haalbaarheidsonderzoek onderdeel zou uitmaken van de formele aanvraag van Vomar of indien het college zou besluiten een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren, dan heeft het enkele feit dat er een haalbaarheidsonderzoek is, niet tot gevolg dat het college en de raad gehouden zijn planologische medewerking te verlenen aan de supermarkt. B&W en de gemeenteraad dienen bij hun beslissing over de aanvraag van Vomar alle relevante omstandigheden in de beoordeling te betrekken en de belangen zorgvuldig tegen elkaar af te wegen. Het college en de raad hebben daarbij de beleidsvrijheid om aan het ene belang meer gewicht toe te kennen dan aan het andere belang. 5
ABRvS oktober 2012, UN: BY1719
5/12
smithuijsen) winters &> ADVOCATEN de vries J
Het vertrouwensbeginsel Het vertrouwensbeginsel houdt in dat, indien een toezegging of gedraging van een bestuursorgaan verwachtingen hebben gewekt bij een burger, de burger erop mag vertrouwen dat de toezegging ook nagekomen wordt. De vraag is dus of de gemeente aan Vomar toezeggingen heeft gedaan of bij Vomar de verwachting heeft gewekt dat de gemeente medewerking zal verlenen aan het realiseren van een supermarkt aan de nieuwe locatie, In de feiten zoals wij die kennen, zien wij geen toezeggingen aan de Vomar. Ook zijn er naar onze mening geen verwachtingen gewekt op basis waarvan Vomar erop mag vertrouwen dat de gemeente planologisch medewerking zal verlenen aan het realiseren van de supermarkt. Het feit dat er een DPO is uitgevoerd noch het feit dat de uitkomst daarvan positief is voor een vestiging van Vomar op de locatie Binnenweg/Eikenlaan zijn daarvoor voldoende. Dit wordt niet anders door het onderzoek van Grontmij en het gegeven dat er maatregelen mogelijk zijn om de overlast voor omwonenden weg te nemen of te beperken. Daarbij ïs van belang dat van de aanvang af voor Vomar duidelijk is dat er veel bezwaren zijn bij de omwonenden van de locatie en dat zowel B&W als de gemeenteraad zich daarvan bewust zijn. Ook de andere feiten en omstandigheden kunnen elk voor zich en/of alle bij elkaar genomen, niet leiden tot de conclusie dat Vomar met recht kan stellen dat de B&W of de raad bij haar de verwachting heeft gewekt dat medewerking zal worden verleend. Omdat wij menen dat geen toezeggingen zijn gedaan en ook geen verwachtingen zijn gewekt, laten we hier buiten beschouwing aan welke overige eisen zou moeten worden voldaan om een beroep van Vomar op het vertrouwensbeginsel kans van slagen te doen hebben. Andere beginselen van behoorlijk bestuur Een ander beginsel waarop Vomar zich zou kunnen beroepen is het gelijkheidsbeginsel. Op dit moment is ons niet meer bekend dan enige summiere opmerkingen over de uitbreiding van een concurrerende supermarktketen op een locatie elders in de gemeente. De informatie is onvoldoende om te beoordelen of er sprake is van gelijke omstandigheden waardoor een beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht zou kunnen zijn. Wij gaan in dit advies hier verder niet op in.
6/12
smithuijsenl winters &V ADVOCATEN de vries J
De feiten en omstandigheden geven geen aanleiding voor een beschouwing van de overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wij menen dat deze beginselen niet worden geschonden als de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen zou weigeren, mits de gemeenteraad blijk geeft van een zorgvuldige afweging en het besluit goed motiveert.
III
Conclusies
Antwoord op de vragen Wij menen dat het principeverzoek van Vomar kan worden afgewezen zonder dat vanuit juridisch oogpunt een haalbaarheidsonderzoek noodzakelijk is, gelet op de aard en omvang van het bouwplan in relatie tot de locatie. Uit bestuurlijk oogpunt bezien echter draagt het haalbaarheidsonderzoek bij aan kennis over het bouwplan en de effecten ervan op de omgeving en bevordert daardoor een zorgvuldige afweging en een goede motivering van het besluit. Wij zien geen feiten of omstandigheden die de vrijheid van het college om het principeverzoek van Vomar af te wijzen zonder haalbaarheidsonderzoek uit te laten voeren, beperken. Als het college zou besluiten een haalbaarheidsonderzoek naar de vestiging van een Vomar aan de Binnenweg/Eikenlaan uit te laten voeren, of indien Vomar een formele aanvraag voorzien van een haalbaarheidsonderzoek indient, dan dient de gemeenteraad alle omstandigheden in zijn afweging te betrekken. De gemeenteraad heeft daarbij de beleidsvrijheid om het ene belang zwaarder te laten wegen dan het andere belang. Wij zien niet dat de gemeenteraad op dit moment op enige wijze beperkt zou zijn in die beleidsvrijheid. Aanbevelingen Voor het behoud van de beleidsvrijheid van het college en de raad is het van het grootste belang hierover in de communicatie met Vomar steeds volstrekte duidelijkheid te laten bestaan. Het advies is daarom om, als besloten wordt tot het doen uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek, vóór het starten daarvan expliciet en schriftelijk aan Vomar mede te delen dat het college en de raad over het al dan niet verlenen van planologische medewerking zullen beslissen nadat het haalbaarheidsonderzoek, het onderzoek naar verkeer en parkeren en eventuele andere mogelijk nog uit te voeren onderzoeken zijn voltooid. Voorts doen het college en de raad er wijs aan Vomar voor te houden dat bij het nemen van de beslissing alle feiten en omstandigheden in de afweging worden betrokken en dat met alle belangen rekening wordt gehouden. Daarnaast is'het verstandig om met Vomar afspraken te maken over de kosten van de verschillende onderzoeken die worden uitgevoerd waarbij rekening wordt gehouden met het al dan niet verlenen van planologische medewerking en het al dan niet uitein7/12
smithuijsenl winters &V ADVOCATEN de vries J
delijk realiseren van de supermarkt. Verder dient de gemeente te bedingen dat de gemeente niet aansprakelijk is voor enige schade van Vomar indien uiteindelijk om welke reden dan ook een supermarkt aan de Binnenweg/Eikenlaan niet wordt gerealiseerd.
8/12
smithuijsenl winters &> ADVOCATEN de vriesj
Principeverzoek Vomar
Overzicht feiten Bijlage bij advies van 20 november 2012
Eind 2005
De gemeenteraad spreekt in een motie de wens uit te komen tot een 'brede opwaardering van het winkelgebied Binnenweg/Raadhuisstraat'. Het bureau Ecorys schrijft in het rapport 'Heemstede in balans' dat de brede opwaardering (mede?) kan worden gerealiseerd door 1750 m2 aan supermarkt-oppervlakte toe te voegen, bij een gelijkblijvend aantal supermarkten.
10 juli 2006
De raad stemt in met het plan van aanpak voor de Binnenweg. Vertrekpunt is de Stedenbouwkundige visie Binnenweg/Raadhuisstraat uit 1993.
31 mei 2007
De raad stelt een startnotitie vast waarin de aanbevelingen van Ecorys worden overgenomen.
14 september 2009
De raadscommissie Ruimte stelt op grond van een kosten/baten analyse vast dat er geen parkeerdek op het parkeerterrein naast de bibliotheek wordt gerealiseerd en trekt de conclusie dat de gemeente voor het creëren van parkeerruimte afhankelijk is van initiatieven van derden.
2009-2010
Hoorne BV (Vomar) kondigt aan vastgoed te hebben verworven aan de locatie Binnenweg/Eikenlaan t.b.v, bouw van een nieuwe Vomar.
1 november 2010
Informatie-avond van de gemeente Heemstede over het nieuwe ontwerp-bestemmingsplan voor het centrum, dat ook het gebied bij de Eikenlaan beslaat. Een aantal omwonenden uit zorgen over de mogelijke komst van Vomar.
10 november 2010
Principe-verzoek van Vomar om een nieuwe vestiging te realiseren op de locatie Binnenweg/Eikenlaan.
9/12
smithuijsenl
W l n t è r S & > ADVOCATEN
de vries
14 december 2010
B&W spreken het voornemen uit om over te gaan tot een haalbaarheidsonderzoek met betrekking tot de vestiging van Vomar op de locatie Binnenweg/Eikenlaan. B & W leggen dit voorgenomen besluit ter advies voor aan de Commissie Ruimte.
23 december 2010
Afdeling ruimtelijk beleid schrijft op verzoek van Agendacommissie van de Raad een informatienota over het Vomar-traject tot dan toe.
10 januari 2011
De Commissie Ruimte adviseert B&W vooruitlopend op het (ruimtelijk) haalbaarheidsonderzoek een Distributie Planologisch Onderzoek (DPO) te laten uitvoeren.
Maart/dec2011
De onderzoeksvraag wordt in overleg met de vereniging Buurtgenoten Binnenweg Oost (BBO) opgesteld. Wat is de economische wenselijkheid van Vomar op desbetreffende locatie en wat zijn de gevolgen voor functioneren Binnenweg? BBO selecteert het bureau dat het DPO uitvoert (RBOI).
5 maart 2011
B&W geven, op verzoek van BBO, opdracht aan bureau Grontmij om criteria vast te stellen waaraan de effecten van het bouwplan op het woongenot kunnen worden getoetst.
28 april 2011
De raad stelt het bestemmingsplan "Centrum en Omgeving" vast. Het bestemmingsplan voorziet niet in de vestiging van een grote supermarkt in het gebied Binnenweg/Eikenlaan.
1 december 2011
B & W geven opdracht aan RBOI om het DPO uit te voeren,
Februari 2012
Het DPO is gereed en het rapport van bureau Grontmij ook.
27 april 2012
B&W geven op verzoek van BBO bureau Grontmij opdracht de effecten van het bouwplan op het woongenot te toetsen aan de daarvoor door Grontmij opgestelde criteria en voorstellen te doen voor te nemen maatregelen (definitieve analyse is gedateerd op 11 september 2012).
15 mei 2012
B&W nemen het DPO en de door Grontmij opgestelde criteria voor kennisgeving aan.
14 juni 2012
De Commissie Ruimte bespreekt het DPO als C-stuk (korte behandeling).
10/12
smithuijsenl winters & > ADVOCATEN de vries J
13 augustus 2012
RBOI doet op verzoek van de Commissie Ruimte en de BBO onderzoek naar mogelijkheid om Vomar te verplaatsen naar het industrieterrein bij de Cruqiusweg. De conclusie van dit onderzoek is dat dit 'niet toegestaan' (in verband met afspraken met andere gemeenten) en 'onwenselijk' is.
14 augustus 2012
Maquette en artist impression van de nieuwe vestiging van de Vomar.
30 augustus 2012
B&W onderschrijven de conclusies van het DPO: 'dat er ruimte is voor de komst van een nieuwe Vomar met parkeergarage (...). RBOI geeft niet alleen duidelijk aan dat de vergroting van de Vomar en het uitbreiden van de parkeergelegenheid in algemene zin winst is, maar dat ook de voorliggende locatie gunstig is.' (citaat uit Collegebesluit 30 augustus 2012). B&W spreken het voornemen uit een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren en leggen dit voor advies voor aan de Commissie Ruimte. Het College merkt op: 'Het is aan de raad om al dan niet de verklaring van geen bedenkingen te verlenen. Naarde mening van het college is het haalbaarheidsonderzoek nodig om over voldoende feitenmateriaal te beschikken, zodat in het geval er een formele aanvraag komt, tot die deugdelijke onderbouwing gekomen kan worden. Op dat moment komt de finale bestuurlijke afweging óf met het initiatief voor deze supermarkt kan worden ingestemd, welk besluit uiteraard voor alle partijen voor beroep vatbaar is.' (citaat uit Collegebesluit 30 augustus 2012). Het College zegt over de resultaten van het onderzoek van Grontmij naar de effecten van het bouwplan voor het woongenot: 'Dit onderzoek geeft ons aanleiding er vanuit te gaan dat door het nemen van maatregelen het niet voor de hand ligt dat het woongenot op onaanvaardbare wijze wordt aangetast.' (citaat uit Collegebesluit 30 augustus 2012) B &W zullen zelf een onderzoek 'Verkeer en parkeren' laten uitvoeren.
13 september 2012 Behandeling van het DPO en het onderzoek van Grontmij in de Commissie Ruimte. De conclusie van de voorzitter: 'De VVD is voor het starten van een haalbaarheidsonderzoek. Het CDA geeft 2 condities mee, D66 8. Dat zijn voor hen de criteria waaraan voldaan moet worden om voor het haalbaarheidsonderzoek te zijn. Deze partijen hebben zich niet gecommitteerd dat als aan 11/12
smithuijsenl winters & > ADVOCATEN de vries J
die voorwaarden voldaan is, dat ze het vervolgens eens zijn met de bouw van de Vomar. PvdA, GroenUnks en HBB hebben geen behoefte aan een haalbaarheidsonderzoek.' 27 september 2012
Raadslid Maas en anderen verzoeken B&W om ambtelijke bijstand en door een onafhankelijk juridisch adviseur te laten uitzoeken wat de beslisruimte (of beleidsvrijheid) van de raad in deze is en welke invloed het laten uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek op deze beslisruimte heeft.
12 oktober 2012
Besluit om onafhankelijk juridisch advies te laten uitbrengen.
12/12
