Sloop (asbest)stallen niet geborgd
VROM-Inspectie regio Oost en regio Zuid
Status:
definitief
Datum:
oktober 2002
Distributienummer: 17102/185
Titel rapport
Distributienummer 17102/185
Sloop (asbest)stallen niet geborgd. Schrijver M. Plato, VROM-Inspectie regio Oost Uitvoerend instituut VROM-Inspectie Per 1 januari 2002 zijn de Inspecties Milieuhygiëne, Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting, de Kernfysische Dienst en de Dienst Recherchezaken geïntegreerd in de VROM-Inspectie. Opdrachtgever dr. C.P. Boekel, VROM-Inspectie regio Oost Samenvatting Zie rapport.
Leden projectteam VROM-Inspectie regio Zuid:
de heer W. Hofman
VROM-Inspectie regio Oost:
de heer C. van Burk
VROM-Inspectie regio Oost:
de heer M. Plato
Aantal bladzijden: Rapport: 18 Bijlagen: 0
Dit rapport bevat een zeer beknopte en vrije weergave van de wettelijke bepalingen. Bij een geschil kunt u zich niet op deze publikatie beroepen. Raadpleeg in zo'n geval altijd de wetten en regelingen zelf.
INHOUD
1
SAMENVATTING .................................................................................................... 5
2 2.1 2.2 2.3
INLEIDING................................................................................................................ 7 Aanleiding van het onderzoek .................................................................................... 7 Wettelijk kader ........................................................................................................... 7 Regeling beëindiging veehouderijtakken................................................................... 7
3
WERKWIJZE ............................................................................................................. 9
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
RESULTATEN ........................................................................................................ 11 Bevindingen algemeen ............................................................................................. 11 Gemeentelijk beleid .................................................................................................. 11 Gemeentelijk dossieronderzoek................................................................................ 11 Locatiebezoeken....................................................................................................... 13 Afvoer asbesthoudend afval ..................................................................................... 13
5
CONCLUSIES ......................................................................................................... 15
6 6.1
AANBEVELINGEN ................................................................................................ 17 Aanbevelingen specifiek .......................................................................................... 17
1
SAMENVATTING
In de maanden juni-juli 2002 heeft de VROM-Inspectie een quick scan onderzoek uitgevoerd bij 17 gemeenten in de provincies Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg naar mogelijke illegaliteiten bij de sloop van asbeststallen. Hoewel geen ongewenste illegale praktijken met betrekking tot asbestverwijdering c.q. asbestsloop gesignaleerd zijn bij de sloop van asbeststallen is vastgesteld dat de vergunningverlening en handhaving voor dergelijke objecten ontoereikend is om een volledige en selectieve verwijdering van asbest te waarborgen. Illegale praktijken kunnen dus niet uitgesloten worden. Dit beeld komt overeen met het beeld dat is verkregen uit de onderzoeken bouwregelgeving bij gemeenten die reeds een aantal jaren worden uitgevoerd door de VROM-Inspectie. Naar aanleiding van het onderhavig onderzoek wordt onder meer aanbevolen: • gezamenlijke handhavingsprojecten op te starten voor dit item. • asbest- inventarisaties verplicht te stellen bij de sloop van stallen. • aan het uitbetalen van subsidie op grond van de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (RBV) de voorwaarde te verbinden dat door de eigenaar bewijsstukken moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat voor de sloop een asbestinventarisatie is uitgevoerd door een deskundig asbestinventarisatiebedrijf en het asbest is verwijderd door een deskundig asbestverwijderingsbedrijf en • te zorgen voor een verbetering va n de informatie- uitwisseling tussen het Ministerie van Landbouw Natuurbeheer en Visserij (LNV) en de ander betrokken overheden.
5
6
2
INLEIDING
2.1
Aanleiding van het onderzoek
De agrarische sector in Nederland is momenteel volop in beweging. Veel agrarische bedrijven zijn genoodzaakt hun bedrijfsvoering te stoppen, waarbij de sloop van schuren en stallen aan de orde kan zijn. Dit komt onder andere door de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (RBV) die onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van LNV wordt uitgevoerd. Van verschillende kanten zijn signalen afgegeven over het illegaal slopen van asbestbevattende stallen en het illegaal afvoeren van asbest. Asbest is in het verleden op grote schaal als bouwmateriaal in stallen toegepast, zoals asbestgolfpla ten, asbesthoudend isolatiemateriaal, asbesthoudende rookkanalen (schoorsteenpijpen e.d.) en asbesthoudende scheidingswanden. De sloop en de afvoer van deze asbestmaterialen dient volgens de regelgeving, zoals het Asbestverwijderingsbesluit en het Arbeidsomstandighedenbesluit, te worden uitgevoerd. Om een beeld te vormen van deze mogelijke illegale sloopactiviteiten heeft de VROMInspectie (in de regio Oost en Zuid) een quick scan onderzoek uitgevoerd. 2.2
Wettelijk kader
De regelgeving met betrekking tot asbest is complex en veelomvattend.Tijdens deze quick scan is vooral gelet op de regelgeving van het Asbestverwijderingsbesluit. Bij de sloop van agrarische gebouwen (stallen, schuren etc) is een sloopvergunning noodzakelijk op grond van de van het Asbestverwijderingsbesluit afgeleide voorschriften in de gemeentelijke bouwverordening. Voorafgaand aan de afgifte van de sloopvergunning dient de gemeente overlegging te eisen van een door een deskundig asbestinventarisatiebedrijf opgesteld asbestinventarisatierapport, tenzij naar het oordeel van de gemeente in voldoende mate is aangetoond waar zich asbest in het bouwwerk bevindt. De sloop van asbest dient te worden uitgevoerd door een deskundig asbestverwijderingsbedrijf conform de van het Asbestverwijderingsbesluit afgeleide voorschriften in de gemeentelijke bouwverordening, alvorens de rest van het bouwwerk wordt gesloopt. De vergunningverlening en toezicht op deze sloopvergunning valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Een asbestinventarisatiebedrijf respectievelijk asbestverwijderingsbedrijf wordt als deskundig beschouwd indien het respectievelijk de beschikking heeft over een KOMO certificaat 5052 (asbestinventarisatie) of een KOMO certificaat 5050 (asbestverwijdering). De gemeente kan onder bepaalde voorwaarden vrijstelling verlenen voor een verplichte asbestinventarisatie. 2.3
Regeling beëindiging veehouderijtakken
Doel van de regelgeving is om veehouders die geen perspectief meer zien in de voortzetting van de intensieve veehouderij, de gelegenheid te bieden hun bedrijf te beëindigen of één of meer intensieve veehouderijtakken af te stoten. Het afstoten van veehouderijtakken moet tevens leiden tot een duurzame vermindering van de productie van dierlijke meststoffen. Binnen de RBV is een sloopregeling opgenomen. De sloopkosten worden gefinancierd door de provincie op basis van de Ruimte voor Ruimte Regeling. Enige jaren geleden is al een eerste mogelijkheid geweest voor agrarische bedrijven om zich voor deze regeling aan te melden (1e tranche). Onlangs was er een tweede mogelijkheid voor aanmelding (2e tranche).
7
Aan het uitbetalen van subsidie op grond van de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (RBV) is thans niet de voorwaarde verbonden dat door de eigenaar bewijsstukken moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat voor de sloop een asbestinventarisatie is uitgevoerd door een deskundig asbestinventarisatiebedrijf en het asbest is verwijderd door een deskundig asbestverwijderingsbedrijf.
8
3
WERKWIJZE
Door het bureau LASER (LNV) is een, deels openbaar, overzicht verstrekt waarop agrarische bedrijven zijn vermeld die zich hebben laten inschrijven voor deelname aan de subsidieregeling voor de sloop van hun stallen. Aan de hand van deze gegevens zijn 17 gemeenten geselecteerd die gelegen zijn in de concentratiegebieden voor veehouderijen van Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg. Vervolgens heeft bij 15 gemeenten nader dossieronderzoek plaatsgevonden, bij twee gemeenten waren geen relevante dossiers aanwezig. Het betrof dossiers ten aanzien van de sloop van agrarische objecten. Bij een dossieronderzoek is nagegaan of voor de relevante agrarische objecten reeds sloopvergunningen zijn verleend en zo ja of deze in overeenstemming zijn met de hiertoe geldende regelgeving. Verder is nagegaan of en zo ja hoe de gemeenten hierop toezicht heeft gehouden. Tevens zijn op basis van deze dossiers 19 agrarische bedrijven bezocht om vast te stellen of er gesloopt werd en zo ja op welke wijze dit plaats vond. Controle van de betrokken sloop- en asbestverwijderingsbedrijven, opslagdepots en brekers/sorteerders van het vrijgekomen bouw- en sloopafval vormden geen onderdeel van het onderhavig onderzoek.
9
10
4
RESULTATEN
4.1
Bevindingen algemeen
De RBV kent een lange tijdspanne. Vanaf het moment dat een boer besluit om gebruik te maken van deze regeling, tot de daadwerkelijke sloop van stallen kan een periode van 2 a 2½ jaar liggen. Mede hierdoor konden weinig actuele sloopsituaties worden onderzocht. Daarom zijn uitsluitend dossiers onderzocht van sloopsituaties uit de 1e tranche, waarbij momenteel sloop plaats vindt of recentelijk heeft plaatsgevonden. In Oost Nederland waren de onderzochte sloopsituaties voornamelijk melkveehouderijen, terwijl in Zuid Nederland het met name varkenshouderijen betrof. 4.2
Gemeentelijk beleid
Uit de gesprekken en dossieronderzoek bij veel gemeenten is vastgesteld dat er geen beleid is geformuleerd om deze operatie t.a.v. de sloop van agrarische asbesthoudende objecten op goede wijze te faciliteren, bijvoorbeeld actieve voorlichting en planmatige controleacties. Binnen de provincie Noord-Brabant was reeds in het jaar 2000 een draaiboek ‘asbestsloop’ opgesteld. Gevolg hiervan was dat de bezochte Brabantse gemeenten uniformer te werk gaan en de dossiervorming een vollediger karakter had dan in de andere bezochte regio’s. 4.3
Gemeentelijk dossieronderzoek
Ontvankelijkheid en volledigheid van de sloopaanvragen. Uit de onderzochte sloopvergunningen is gebleken dat de 17 gemeenten voor het indienen van een sloopvergunning het standaard VNG aanvraagformulier gebruiken (Vereniging Nederlandse Gemeenten). In slechts een zeer beperkt aantal gevallen wordt het meest recente formulier gebruikt. Dit nieuwe formulier, waarbij een checklist is gevoegd voor de visuele inspectie van woningen en daarmee vergelijkbare bouwwerken op de aanwezigheid van asbest, geeft meer mogelijkheden dit te inventariseren. Dit betekent dat in de sloopaanvragen op basis van het oude VNG formulier, de aspecten ten aanzien van asbest niet optimaal aan bod komen. Verder is vastgesteld dat niet vaak kon worden nagegaan of er een asbestinventarisatie heeft plaatsgevonden. Indien een asbestinventarisatie heeft plaatsgevonden was niet duidelijk of deze is uitgevoerd door een gecertificeerd inventarisatiebedrijf (KOMO 5052). Het zelfde doet zich voor bij de daadwerkelijke asbestverwijdering, in een aantal gevallen kon niet worden nagegaan of de asbestverwijdering door een gecertificeerd verwijderingsbedrijf (KOMO 5050) is uitgevoerd. Uit de onderzochte dossiers bleek in veel gevallen dat het slopen van asbest slechts bestond uit het verwijderen van de asbestgolfplaten van het dak. Dit wordt door de aanvrager op het aanvraagformulier aangegeven. Algemeen is bekend dat bij stallen (gebouwd voor 1993) asbest niet alleen in de daken is verwerkt (go lfplaten), maar ook voorkomt in rookkanalen en scheidingswanden. Slechts in één geval is een complete asbestinventarisatie aangetroffen bij de aanvraag van de sloopvergunning.
11
In een aantal gevallen waarbij de aanvrager heeft aangegeven dat geen asbest aanwezig is, ontbreekt de voorgeschreven motivatie waarom geen asbest aanwezig is. In de dossiers zijn nauwelijks aanwijzingen aangetroffen dat de gemeente heeft gecontroleerd of de in de aanvraag genoemde deskundige bedrijven beschikken over een KOMOprocescertificaat. Uit de dossiers kon veelal niet worden achterhaald hoe de opslag en het vervoer van asbesthoudend afval heeft plaatsgevonden. Kortom: Uit de dossiers is niet gebleken dat de gemeente de volledigheid van de sloopaanvraag en de kwaliteit van de bijgevoegde documenten heeft getoetst. Asbestvoorwaarden sloopvergunning In de onderzochte sloopvergunningen zijn over het algemeen een aantal voorwaarden gesteld met betrekking tot het slopen, opslaan en vervoeren van asbest. Positief is dat als extra voorwaarden vaak het volgende wordt gesteld: • •
de aanvang van de sloopwerkzaamheden te melden bij de gemeente het overleggen van de stortbonnen van het asbest.
Controle op de naleving van de vergunningvoorwaarden en de sloopwerkzaamheden Uit de dossiers is vaak niet gebleken dat de gemeente controle verricht op de naleving van de vergunningvoorwaarden en de sloopwerkzaamheden. Hoewel in nagenoeg alle vergunningen wordt gesteld dat de aanvang van de sloopwerkzaamheden bij de gemeente moet worden gemeld, is slechts in enkele gevallen een meldingsformulier aangetroffen. Ook de stortbonnen bleken vaak niet aanwezig in de dossiers. Doordat geen melding over de aanvang van de sloopactiviteiten plaats vindt, heeft de gemeente vaak geen zicht of de in de vergunning gestelde voorwaarden worden nageleefd. Evenmin heeft de gemeente zicht op de sloopwerkzaamheden van asbest en opslag van asbest tijdens de sloopwerkzaamheden, omdat de sloop van het asbest vaak al is afgerond. Gezien het feit dat stortbonnen vaak niet aanwezig zijn heeft de gemeente ook geen zicht op de afvoer en de stort van het asbest. Verder wordt door de gemeente als oorzaak voor de minimale controle genoemd het feit dat bij de gemeente veelal de prioriteit van de werkzaamheden ligt bij de administratieve en juridische processen, hetgeen tot gevolg heeft dat de controle- en handhavingstaken minder aandacht krijgen. Bij twee gemeenten bleek daartegen dat de afdeling Bouw- en Woningtoezicht beschikte over gekwalificeerde toezichthouders voor asbest (DTA-er). Ook wordt vaak als oorzaak een tekort aan kwantitatieve personele capaciteit genoemd. Tot slot leeft bij de gemeente vaak het idee dat geen controle hoeft plaats te vinden als een gecertificeerd bedrijf de sloopwerkzaamheden verricht.
12
4.4
Locatiebezoeken
Er zijn 19 locatiebezoeken uitgevoerd. Op twee locaties werd er tijdens het bezoek daadwerkelijk gesloopt, in beide gevallen waren de asbestbevattende delen van het te slopen gebouw al verwijderd. Voor deze gevallen was op grond van het dossieronderzoek de conclusie dat er volgens de regels was gesloopt. Op twee andere locaties waren schuren en stallen al gesloopt, ook hier gold dat mede op grond van dossieronderzoek geen illegaliteiten zijn geconstateerd. Wel werd tijdens de locatiebezoeken in de regio Zuid het signaal gehoord dat boeren zelf asbest van de daken verwijderen, en vervolgens een asbestverwijderingsbedrijf inschakelen om het asbest af te voeren. Gebleken is dat op de overige locaties het agrarische bedrijf nog in volle gang was. 4.5
Afvoer asbesthoudend afval
In een beperkt aantal gevallen is verder onderzoek verricht naar de afvoer van asbesthoudend sloopafval. Hierbij is vastgesteld dat er geen uniformiteit is in de acceptatie van dit sloopafval door de stortplaats(en). Zo worden de aangeboden hoeveelheden asbestafval niet altijd gewogen, wordt niet om een legitimatie van de ontdoener gevraagd of worden traceerbare kenmerken zoals kentekens niet genoteerd.
13
14
5
CONCLUSIES •
Tijdens de Quick scan zijn door de VROM-Inspectie vooralsnog geen ongewenste illegale praktijken met betrekking tot asbestverwijdering c.q. asbestsloop gesignaleerd van agrarische objecten.
•
Op basis van het dossieronderzoek is echter vastgesteld dat de vergunningverlening en handhaving voor dergelijke objecten door de gemeenten (als zijnde bevoegd gezag) ontoereikend is om een volledige en selectieve verwijdering van asbest te waarborgen. Illegale praktijken kunnen dus niet uitgesloten worden.
•
Het onderzoek maakt duidelijk dat de meeste van de onderzochte gemeenten veel steken laten vallen bij de procedure ten aanzien van het verstrekken van sloopvergunningen en de controle op de sloopwerkzaamheden door de gemeenten verre van optimaal is. In het bijzonder kan worden opgemerkt dat in hoge mate vrijstelling wordt verleend voor een verplichte asbestinventarisatie. In de praktijk blijkt dat asbest veelvuldig en niet visueel herkenbaar is toegepast in diverse bouwconstructies. Slechts door middel van een asbestinventarisatie conform de Beoordelingsrichtlijn 5052 kan dit asbest ontdekt worden.
•
De situatie in de regio Zuid is qua procedures en de controle hierop minder negatief dan in de regio Oost, dit is het gevolg van het door het SEPH Noord Brabant geleverde draaiboek dat door de gemeenten gehanteerd werd.
•
De vergunningaanvraag en de vergunningvoorwaarden ten aanzien van asbest zijn veelal ontoereikend en gemeenten controleren weinig bij dergelijke sloopsituaties.
•
Aan het uitbetalen van subsidie op grond van de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (RBV) is thans niet de voorwaarde verbonden dat door de eigenaar bewijsstukken moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat voor de sloop een asbestinventarisatie is uitgevoerd door een deskundig asbestinventarisatiebedrijf en het asbest is verwijderd door een deskundig asbestverwijderingsbedrijf.
Dit beeld komt overeen met het landelijk beeld met betrekking tot asbestsloop in zijn algemeenheid, dat is verkregen uit de onderzoeken bouwregelgeving die reeds een aantal jaren worden uitgevoerd door de VROM-Inspectie.
15
16
6
AANBEVELINGEN
Voor algemene aanbevelingen met betrekking tot asbestsloop kan verwezen worden naar het VROM-Inspectie rapport “Asbest in sloopvergunningen”, (juli 2002). Bij de herziening van het Asbestverwijderingsbesluit (verwachte inwerkingtreding eind 2003/begin 2004) wordt reeds aandacht besteed aan onder meer de volgende aspecten: • Aanscherping asbestinventarisatieplicht voorafgaand aan sloop. • Vermindering administratieve procedures bij gemeenten, zodat deze meer tijd kunnen vrijmaken voor handhaving. • Herziening van certificatiestructuur asbest om de kwaliteit van de asbestbedrijven beter te kunnen waarborgen. Op 9 april 2002 hebben de VNG en VROM afspraken gemaakt over de verbetering van de handhaving van de bouwregelgeving voor asbest door gemeenten. 6.1
Aanbevelingen specifiek
In het kader van de sloop van asbeststallen op grond van de RBV-regeling kunnen de volgende specifieke aanbevelingen worden gedaan ten aanzien van de volgende actoren: Provincie / gemeenten • Bereik bestuurlijke instemming voor gezamenlijke en gerichte handhavingsprojecten ten aanzien van asbest in stallen. Gelet op de regionale problematiek is het gewenst gerichte handhavingsprojecten uit te voeren, die in het kader van de Bestuursovereenkomst Handhaving worden afgesproken. Hierbij zou aangesloten kunnen worden bij het ketenproject Bouw- en sloopafval (LCCM-prioriteit). •
Ontwikkel een provinciaal/regionaal beleid ten aanzien van de sloop van stallen. Een draaiboek zoals in de provincie Noord-Brabant gehanteerd wordt is een aanzet tot een uniforme aanpak voor de procedures en de controle bij sloopsituaties waarbij sprake is van asbest.
•
Stel een asbestinventarisatierapport (conform de BRL 5052 richtlijn) verplicht bij de sloop van stallen. Naast asbestgolfplaten bevatten stallen ook andere (vaak niet herkenbare) asbest houdende bouwconstructies.
•
Bouw in de subsidieverlening, ten aanzien van het slopen van asbesthoudende stallen in het kader van de Ruimte voor Ruimte regeling, momenten in die waarborgen dat asbesthoudende materialen conform de regelgeving worden verwijderd en afgevoerd. Betaal de subsidie niet uit indien de eigenaar niet heeft aangetoond dat een asbestinventarisatie door een deskundig asbestinventarisatiebedrijf heeft plaatsgevonden en het asbest verwijderd is door een deskundig asbestverwijderingsbedrijf.
17
Servicepunt Handhaving • Stel voorlichtingmateriaal, waarin asbestverwijdering wordt toegelicht, beschikbaar voor de agrarische bedrijven. Bij deze voorlichting is samenwerking met direct betrokkenen, zoals LNV, LTO, Arbeidsinspectie, provincie, gemeenten en politie een voorwaarde. Ministerie LNV • Geef in voorlichtingsmateriaal aan dat het niet naleven van de asbestregelgeving een economisch delict is welke strafbaar is. •
Zorg voor een goede informatie-uitwisseling tussen LNV (bureau Laser) en de andere overheden (provincie, gemeenten). Bureau Laser beschikt over een overzicht van agrarische bedrijven, die voornemens zijn een bedrijf te beëindigen. Indien dit overzicht tijdig bekend is bij de gemeente is zij in staat pro-actief op te treden naar deze agrarische bedrijven in de vorm van voorlichting en toezicht.
18
