Sindikasi Pemilu dan Demokrasi Jl. Proklamasi No. 65, Jakarta Pusat
[email protected] │+621 3906072 www.spd-indonesia.com
Pandangan SPD terhadap RUU Penyelenggaraan Pemilu
“Pilihan Sistem Pemilu; Tantangan Untuk Menjawab Misi UU Pemilu” Pembahasan Rancangan Undang-undang Pemilu yang saat ini sedang dilakukan oleh Pemerintah memasuki babak yang menentukan. Pada tahap ini, prosesnya relatif memadai untuk segera dilakukan pembahasan bersama-sama dengan DPR. Upaya Pemerintah dalam proses penyusunan RUU juga perlu diberikan apresiasi, karena terlihat membuka ruang bagi adanya masukan-masukan para pihak dan mengakomodasi berbagai masalah penting sebagaimana yang tercermin menjadi 13 isu krusial. Ibarat ‘Tidak Ada Gading Yang Tak Retak’, demikian juga halnya dengan isu-isu krusial dengan berbagai alternatif yang telah disusun tersebut. Sebelum memberikan respon dalam bentuk Catatan Kritis, ada satu aspek terpenting namun absen yang harusnya menjadi dasar pijakan bersama, yaitu misi undang-undang itu sendiri. Oleh karena itu, selain memberikan masukan dalam bentuk Catatan Kritis, perlu lebih dahulu untuk diungkapkan misi undangundang pemilu, sehingga terdapat satu kriteria penilaian yang memenuhi standar. Demikian juga dengan Catatan Kritis yang saat ini hendak disampaikan, dia tidaklah dimaksudkan untuk merespon semua dari 13 isu krusial yang saat ini dimiliki oleh Pemerintah. Catatan Kritis ini membatasi penilaiannya pada seputar isu-isu krusial yang terkait erat dengan Sistem Pemilu dan Elemen-elemen Teknis (matematis) Pemilu yang mengikutinya. Jika berangkat dari 13 isu krusial yang saat ini disusun oleh pihak pemerintah, maka ada tiga misi utama UU Pemilu yang harus disampaikan, antara lain: 1. “Penguatan sistem Presidensialisme Indonesia”. Misi ini dilakukan melalui pelaksanaan penyelenggaraan pemilu legislatif (pileg) dan pemilu (pilpres) secara serentak. Melalui pemilu serentak, diharapkan partai politik calon presiden atau koalisi partai pengusung calon presiden dapat dominan di DPR, sehingga pemerintahan dapat berjalan efektif. 2. “Menciptakan Sistem Kepartaian Yang Sederhana”. Misi ini hendaknya dimaksudkan untuk menciptakan sebuah sistem kepartaian yang efektif dan sederhana, dimana kekuatan partai politik tersebar ke sejumlah partai politik yang dominan. Oleh karena itu, mengandaikan sederhana tidaknya sistem kepartaian berdasarkan berapa jumlah riil partai adalah keliru. Harusnya didasarkan pada jumlah efektif. Untuk itu perlu ukuran yang berpijak pada disiplin pemilu dengan berdasarkan rumusan formula yang disepakati para ahli dan bukan karena hitungan jari. Atau bahkan dengan ‘utak-atik’ elemen teknis pemilu yang jika tidak disadari dengan bijak, akan berujung pada penciptaan berbagai halang rintang (threshold ekslusi) bagi partai politik melalui cara seolah-olah demokratis. Sekali lagi penyederhanaan sistem kepartaian tidak sama dengan penyingkiran kompetitor. 3. “Proporsionalitas dan Derajat Keterwakilan Lebih Tinggi”. Misi ini mengasumsikan bahwa perolehan suara setiap partai politik (persen) seimbang atau sama dengan perolehan kursinya di DPR (persen), karena proporsionalitas dan derajat keterwakilan lebih tinggi tersebut adalah cermin kekuatan dari tiap-tiap partai politik 1
yang berkompetisi dalam pemilu. Dengan demikian, elemen teknis pemilu (matematis) – Alokasi Kursi DPR/DPRD dan Pembentukan Daerah Pemilihan, Metode Penghitungan Suara-Kursi, dan Ambang Batas Parlemen (PT) - yang digunakan dalam sistem pemilu, hendaknya ditujukan untuk menjawab misi-misi tersebut. Dalam rangka mewujudkan tiga misi UU Pemilu diatas, jika mendasar pada evaluasi empat kali penyelenggaraan pemilu paska-reformasi, ada beberapa catatan penting yang perlu mendapat perhatian khusus baik bagi Pembuat UU maupun seluruh pemerhati bidang kepemiluan. Beberapa catatan penting adalah sebagai berikut: 1. Jika alokasi kursi DPR dan DPR Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota tetap seperti 2014, maka misi dan tujuan dari Undang-undang Pemilu secara teoritis maupun empiris tidak akan tercapai. Hal ini diakibatkan oleh karena alokasi kursi DPR RI ke provinsi dan provinsi ke dapil yang terjadi sejak Pemilu 2004 lalu tidak memenuhi prinsip Satu Orang, Satu Suara, dan Satu nilai atau Opovov (one person, one vote, one value). 2. Tidak singkronnya (tidak Opovov) antara nilai suara setiap pemilih antara pilpres dengan pileg, merupakan penyebab terjadinya disproporsionalitas dan menciderai prinsip keadilan keterwakilan pemilu demokratis yang telah dilakukan selama empat kali di Indonesia. 3. Efek di atas selama ini masih pandang sebelah mata, namun ketika penyelenggaraan pemilu dilakukan secara serentak, dampaknya akan lain dan nyata. Oleh karena, adanya potensi konflik kelembagaan antara lembaga Kepresidenan dengan DPR. Hal ini selanjutnya akan berpengaruh terhadap efektivitas jalannya pemerintahan di masa mendatang. 4. Untuk penciptaan Sistem Kepartaian Sederhana dan guna menghindari pemikiran dan pengambilan kebijakan yang bersifat arbitrer (mana suka), diperlukan suatu alat ukur yang memadai. Satu ukuran yang hingga saat ini disepakati oleh para sarjana pemilu untuk mengukur sederhana tidaknya sistem kepartaian sebuah negara, adalah dengan menghitung Jumlah Efektif Partai, yaitu dengan menggunakan indeks ENPP (effective number of parliamentary parties). Melalui indeks ini, ukuran sederhana tidaknya sistem kepartaian yang terbangun, didasarkan pada konsentrasi perolehan kursi partai politik yang ada di lembaga perwakilan. Dari ukuran tersebut, akan diketahui mana saja partai politik yang memiliki kekuatan dan potensi sebagai pembentuk pemerintahan ataupun fungsi penggertak dalam proses pengambilan keputusan politik. Saran
Alokasi kursi DPR dilakukan ulang dengan berdasarkan prinsip Opovov agar berkesesuaian dengan prinsip Opovov yang dianut dalam Pilpres. Preseden ini sebelumnya pernah terjadi pada Pemilu DPR tahun 1955, dimana alokasi kursi DPR ke setiap provinsi didasarkan pada prinsip Opovov, bahkan pada tingkat yang mendekati sempurna. Alokasi kursi DPR hendaknya dilakukan dengan menggunakan data yang berbasiskan sensus penduduk terakhir, dan hasil alokasi dapat dipergunakan setidaknya minimal dua kali pemilu. Sebagaimana diketahui, sensus penduduk di Indonesia dilakukan setiap 10 tahun sekali. Prinsip-prinsip alokasi kursi dapat melibatkan berbagai metode penghitungan yang tersedia dan dapat didasarkan pada berbagai misi dalam rangka penciptaan keadilan keterwakilan. Misalnya: mendekatkan rasio pemilih dengan penduduk, 2
rasio penduduk yang berkepadatan tinggi dan rendah, ataupun memperpendek rasio ketimpangan keterwakilan antar provinsi dan sebagainya. Pada saat pemilu, keterpenuhan prinsip Opovov bisa ditempuh melalui cara penghitungan perolehan kursi parpol secara nasional terlebih dahulu, setelah itu baru dialokasikan ke provinsi dan daerah pemilihan (dapil). Proporsional daftar terbuka dengan besaran dapil seperti Pileg 2014 (3 s/d 10 kursi) menyulitkan harapan, sebab konstituen memilih caleg yang berkantong tebal atow beken dan bukan parpol presiden. Tengok pengalaman Brazil sejak redemokrasi di era 1980an yang selalu gagal menempatkan parpol presiden menjadi dominan di lembaga perwakilan bikameralnya.
Rekomendasi Menggunakan proporsional daftar tertutup (tetap/baku), namun dengan mencantumkan nama-nama caleg dalam surat suara. Ataupun mengkawinkan proporsional daftar tertutup dengan Pilpres misalnya di Argentina. Menggunakan sistem proporsional dengan model pencalonan kombinasi terbuka dan tertutup. Cara penghitungan perolehan kursi dilakukan secara proporsional. Jika tetap hendak mempertahankan Proporsional Daftar Terbuka, maka mengubah besaran dapil menjadi kecil. Misalnya satu dapil berkursi 2 (dua) seperti di Cile, sehingga menjadi insentif bagi parpol untuk sejak awal berkoalisi, bahkan sebelum pemilu (pemilihan caleg juga merupakan hasil kesepakatan koalisi parpol). Contact person: August Mellaz, 081218560749
3
Resume Catatan Kritis Sindikasi Pemilu dan Demokrasi-SPD Terhadap Isu-isu Krusial Dalam Rancangan Undang-Undang Pemilu Dari 13 isu krusial yang menjadi perhatian penyusuna RUU Penyelenggaraan Pemilu, setidaknya ada empat isu penting jika hendak merekayasa sistem pemilu yang mampu menjawab misi dari UU Pemilu, yaitu: 1. Tentang Pemilu legistalitf dan Pemilu Presiden Serentak Penyelenggaraan pemilu secara serentak (pileg dan pilpres) merupakan satu instrumen politik yang secara efektif dapat menghasilkan pemerintahan yang kuat. Selain itu, skema keserentakan penyelenggaraan pilpres dan pileg juga dapat menghasilkan terwujudnya penyederhanaan sistem kepartaian secara alami dan demokratis. Ada satu aspek penting dari keserentakan penyelengaraan pemilu yang kerap diabaikan dalam konteks sistem presidensialime, di mana melalui pemilu serentak, tersedia mekanisme secara sah dan terlembaga baik bagi masyarakat pemilih maupun pemerintah untuk saling melakukan evaluasi terhadap efektif tidaknya berbagai kebijakan dan programprogram pemerintahan. Manfaat lain yang juga akan didapatkan jika (pileg nasional tidak serentak dengan pileg daerah) antara lain; (a) mendidik masyarakat untuk membedakan isu nasional dan daerah, (b) hasil pemilu daerah dapat menjadi koreksi terhadap kebijakan pemerintah pusat, (c) masyarakat tidak berpemilu tiap lima tahun sekali, tapi minimal dua kali dalam 5 tahun, (d) memberdayakan KPU dan Bawaslu dengan diberi kewenangan/otonomi. Manfaat tersebut akan didapatkan, apabila penyelenggaraan pileg dan pilpres diserentakkan, dan diselingi dengan perbedaan waktu 2,5 tahun yang kemudian diikuti dengan pemilu DPRD dan Pilkada yang juga dilakukan secara serentak. 2. Tentang sistem pemilu Berdasarkan daftar isu-isu krusial yang saat ini menjadi pembahasan di tim pemerintah, setidaknya telah mengakomodasi 4 alternatif sistem yang dapat dipergunakan. Untuk itu, dipandang penting untuk diajukan alternatif kelima, yaitu: Sistem Proporsional Tertutup di tingkat nasional dan provinsi, sedangkan Sistem Proporsional Daftar Terbuka diterapkan di tingkat kabupaten/kota. Sedangkan alternatif keenam, yaitu: Menggunakan Skema Pemilu 2014 (Daftar Terbuka dan Dapil Sama). Namun penghitungan suara dilakukan di tingkat provinsi setelah itu kursi baru dialokasikan ke dapil dan diduduki oleh calon terpilih berdasarkan suara terbanyak. Skema alternatif keenam ini dapat memberikan isentif baik bagi partai (pencalonan) maupun bagi caleg (berkampanye untuk partai), bukan untuk diri sendiri. Jika skema ini bisa diterapkan, maka proporsionalitas pemilu minimal di dalam tingkat provinsi akan terwujud. Tanpa menyebutkan misi yang hendak dicapai dari pilihan sistem pemilu yang digagas, persoalan akuntabilitas dari calon anggota legislatif terpilih memang menjadi dasar argumentasi atas pilihan sistem pemilu proporsional daftar terbuka. Akan tetapi, satu yang menjadi pertanyaan penting adalah bagaimana cara dan apa alat ukur yang bisa digunakan untuk menerapkan akuntabilitas pada daerah pemilihan dengan wakil majemuk (antara 3-10 wakil) dan lebih dari 125 ribu pemilih?
4
Sementara itu, dengan mekanisme Pergantian Antar Waktu (PAW), maka legislator adalah anggota parlemen jenis delegate. Program Legislator adalah program partai, bukan program masyarakat di dapilnya. Artinya, akuntabilitas tetap kepada partai, bukan ke legislator. 3. Tentang Ambang Batas Perwakilan Ambang batas perwakilan memiliki tujuan untuk menyederhanakan sistem kepartaian. Akan tetapi, berbagai studi juga menunjukkan bahwa penerapan Ambang Batas Parlemen yang tinggi sekalipun, seringkali tidak mencapai tujuannya. Justru pada sejumlah kasus mengancam lolos tidaknya partai-partai pengusung untuk terwakili di lembaga perwakilan. Terlebih lagi pada negara-negara yang sistem kepartaiannya masih belum melembaga. Selain karena secara konsep ambang batas bukan merupakan formula yang efektif dalam menyederhanakan sistem kepartaian, jika merujuk pada data empat kali penyelenggaraan pemilu paska-reformasi, yang ikut menjadi faktor ketidakefektifan penerapan ambang batas adalah tingginya tingkat volatilitas pemilih dan kecenderung terus menurunnya porsi suara pemenang pemilu, partai menengah hingga partai kecil sehingga memunculkan fragmentasi partai. Aspek lain yang perlu diungkap adalah, selain penerapan Ambang Batas Parlemen yang diterapkan secara formal sebesar 3,5%, dalam penyelenggaraan pemilu di Indonesia juga terdapat ambang batas (threshold) yang lain/non formal. Misalnya, Ambang Batas Terselubung (matematis) yang disumbangkan oleh metode penghitungan suara-kursi parpol dan besaran kursi daerah pemilihan. Dengan besaran kursi setiap dapil, baik DPR RI (3-10 kursi), DPRD Provinsi dan DPRD Kab/Kota (312 kursi), maka dengan cara penghitungan suara Hare/Niemeyer-LR atow Sainte Laguë, berlaku ambang terselubung/matematikal antara 10-12 persen. Dari sejumlah ambang batas yang berlaku, baik formal maupun non formal di pemilu Indonesia, menjadi penyumbang terbesar bagi tingginya angka suara tidak sah. Tingginya jumlah ini, pada akhirnya justru berdampak pada peningkatan indeks disproporsionalitas pemilu. Dengan kata lain, disertakankannya berbagai macam ambang batas dalam pemilu Indonesia yang maksud awalnya adalah dalam rangka menyederhanakan sistem kepartaian justru tidak terwujud. 4. Tentang Metode Konversi Suara ke Kursi Berdasarkan usulan yang ada, hingga saat ini tersedia 3 (tiga) Metode Penghitungan Perolehan Suara-Kursi Partai Politik, yaitu: a. Metode Kuota Hare/Niemeyer/Hamilton-LR seperti yang kita pakai dalam pemilu saat ini. b. Metode Divisor Sainte Laguë Murni (Bilangan Pembagi adalah bilangan ganjil 1,3,5,7,.... dst) dan c. Metode Divisor Sainte Laguë Modifikasi (Bilangan Pembagi dimulai dengan angka 1.4, 3, 5,7,...dst).1
1
Disebut juga Metode Skandinavia. Metode ini digunakan di Denmark untuk memilih anggota Folketing (DPR).
5
Ketiga metode di atas diusulkan karena menjadi jawaban cara penghitungan perolehan suara yang proporsional, adil, tidak berat sebelah baik bagi partai besar, menengah ataupun kecil. Namun satu yang dilupakan adalah, usulan metode penghitungan ini hanya menyertakan cara ataupun simulasi penghitungannya saja, tanpa dilengkapi kriteria maupun ukuran untuk menilai apakah metode penghitungan tersebut proporsional atau tidak. Untuk itu, perlu diajukan alat ukur untuk mengukur metode mana yang dianggap lebih proporsional. Biasanya ada dua ukuran untuk mengetahui suatu metode pnghitungan suara bekerja dengan prinsip proporsionalitas yang baik atau tidak. Pertama menggunakan indeks disproporsionalitas dengan menggunakan Loosemore-Handby-Index (LHI)2 dan GallagherIndex LSq atow GHI. Kedua, suara hangus untuk mengukur derajat keterwakilan dan keadilan dengan menggunakan formula Pukelsheim. Dari alat ukur tersebut, selanjutnya akan dilakukan simulasi dan penghitungan dengan formula ukuran proporsionalitas. Dari situ, selanjutnya akan kita ketahui metode mana yang dapat dinyatakan memenuhi kriteria proporsional dan adil. Berdasarka hasil pengukuran yang dilakukan Metoda Hare dan Sainte Laguë dibuktikan lebih proporsional, memiliki derajat keterwakilan tinggi, dan lebih adil dibandingkan Metoda D´Hondt dan Sainte Laguë modifikasi, sebab Indeks Disporporsionalitas, Suara Hangus dan Deviasi Keadilan lebih kecil. (Lihat Tabel)
Hal Yang Terlupa Selain empat hal krusial diatas, satu hal penting yang terlupa dan perlu mendapat perhatian adalah mengenai Penataan Dapil dan Alokasi Kursi Terkait daerah Otonom. Jika suara hangus dijadikan sebagai catatan dan basis utama, maka alokasi kursi 2004 dan 2009 menjadi salah satu penyebab banyaknya suara hangus. Sebab dari hasil alokasi kursi pemilu pada dua
2
Indeks ini dipakai resmi oleh Independent The Independent Commission on the Voting System di Inggris
6
periode tersebut, telah terjadi disporporsional alias proporsionalitas dalam provinsi tidak terjaga. Sebagai Contoh Provinsi Jabar 2014 Sebagai perbandingan, harga kursi di dapil JABAR VI (kota Depok & kota Bekasi) hampir dua kali lipat dibanding JABAR III (Kab. Cianjur & kota Bogor). Selain itu, disproporsionalitas juga terjadi antar provinsi yang berada dalam satu pulau, seperti antara NTB (539.857) dengan NTT rata-rata (409.509). Sementara itu, Dengan model “Penataan dapil dan alokasi kursi DPR menjadi bagian dari lampiran yang tidak terpisahkan dari UU“, pembuat UU terkesan tidak ingin agar penataan alokasi kursi dan pembentukan dapil dapat memperbaiki problem yang muncul pada periode 2009 dan 2014. Dampak lainnya, jika dibiarkan berlarut-larut, akan memunculkan dampak untuk selalu selalu melanggar UU yang dibuatnya sendiri. Sebagai saran, hendaknya dilakukan alokasi kursi DPR ulang. Alokasi ulang ini juga dimaksudkan untuk menghilangkan prinsip bahwa “alokasi kursi tidak boleh berkurang dari pemilu sebelumnya”. Alokasi ulang ini minimal dilakukan dalam satu provinsi. Hal ini murni didasarkan pada pertimbangan perkembangan dan dinamika jumlah penduduk yang dipengaruhi oleh banyak faktor.
Jakarta, 21 Agustus 2016 Sindikasi Pemilu dan Demokrasi
7
