Selectie sturingsinstrumenten

Selectie sturingsinstrumenten

Amsterdam, april 2007 In opdracht van het ministerie van Sociale van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie WBJA

Selectie sturingsinstrumenten

- Op weg naar een roadmap -

Barbara Baarsma Kieja Janssen met medewerking van: Inge Groot Herbert ter Beek (Regioplan)

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 967 ISBN 978 90 6733 3771 Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Samenvatting ...................................................................................................................... i 1 1.1 1.2 2

Inleiding ....................................................................................................................1 Onderzoeksvraag ...............................................................................................................2 Leeswijzer............................................................................................................................2

Selectie van sturingsinstrumenten in een SZW-beleidscontext................................ 5 Introductie ..........................................................................................................................5 Theoretische bouwstenen ................................................................................................5 2.2.1 Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie...............6 2.2.2 Politieke versus economische invulling publiek belangen ..........................................9 2.2.3 De economische theorie over de identificatie van publieke belangen....................10 2.2.4 Marktfalen: nader toegelicht ..........................................................................................11 2.2.5 De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang? .....................................13 2.2.6 Overheidsfalen .................................................................................................................16 2.2.7 De ‘hoe’ en de ‘of’ vraag.................................................................................................19 2.3 De praktijk: De keuze van de beleidsambtenaar ........................................................20 2.3.1 Definitie van het probleem (de ‘wat’ vraag) ................................................................21 2.3.2 Keuze van het instrument (de ‘hoe’ vraag)..................................................................22 2.4 Conclusies .........................................................................................................................26 2.1 2.2

3

Inventarisatie van de verschillende instrumenten ................................................... 31 Selectie van de instrumenten .........................................................................................31 Factsheets..........................................................................................................................31 Clusterindelingen .............................................................................................................33 3.3.1 De clusterindeling zoals we die in dit onderzoek hanteren ......................................35 3.3.2 Minimalistische benadering............................................................................................35 3.3.3 Tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten..............................................38 3.4 Korte beschrijving instrumenten per cluster...............................................................40 3.4.1 Instrumenten cluster Voorlichting en Communicatie...............................................40 3.4.2 Instrumenten voor Co-regulering .................................................................................43 3.4.3 Instrumenten voor Draagvlakcreatie............................................................................46 3.4.4 Instrumenten voor (alternatieve) Geschilbeslechting................................................48 3.4.5 Instrumenten ter vergroting van transparantie...........................................................51 3.4.6 Financiële instrumenten..................................................................................................55 3.4.7 Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen......................................................58 3.4.8 Instrumenten voor handhaving.....................................................................................61 3.4.9 Instrumenten voor weten regelgeving .......................................................................62 3.5 Resumerend ......................................................................................................................65 3.1 3.2 3.3

4

Synthese, conclusies en aanbevelingen ...................................................................67 4.1 De analyse en identificatie van publieke belangen / beantwoording van de ‘wat’ vraag...................................................................................................................................68 4.1.1 Voorvraag: is er een probleem?.....................................................................................69 4.1.2 Wat is het probleem?.......................................................................................................70 4.1.3 Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten? ........................................72 4.1.4 Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie?...................................................................................................74 4.1.5 Derde module: Politieke (niet-economische) motieven............................................75 4.1.6 Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?...............76 4.1.7 Wel of geen publiek belang? ..........................................................................................77 4.2 Beantwoording van de ‘hoe’ vraag................................................................................78 4.2.1 Onderscheidende vragen die leiden naar clusters ......................................................78 4.2.2 Onderscheidende vragen die leiden naar instrumenten ............................................81 4.3 Beantwoording van de ‘of’ vraag ..................................................................................87

Literatuur

.................................................................................................................... 91

Bijlage A: Leden begeleidingscommissie ..........................................................................95 Bijlage B: Gesprekspartners...............................................................................................97 Bijlage C: Factsheets..........................................................................................................99 C.1 Factsheet 1 Specifieke voorlichting ....................................................................................101 C.2 Factsheet 2 Generieke voorlichting....................................................................................105 C.3 Factsheet 3 Deskundigheidsbevordering...........................................................................109 C.4 Factsheet 4 Best practices ....................................................................................................113 C.5 Factsheet 5 Naming and faming .........................................................................................117 C 6 Factsheet 6 Benchmarking...................................................................................................121 C.7 Factsheet 7 Protocol .............................................................................................................125 C.8 Factsheet 8 Gedragscode .....................................................................................................129 C.9 Factsheet 9 Convenant (incl. intentieverklaring)..............................................................135 C.10 Factsheet 10 Herenakkoord..................................................................................................141 C.11 Factsheet 11 Bestuurlijk Overleg .........................................................................................145 C.12 Factsheet 12 Instellen taskforce/commissie......................................................................149 C.13 Factsheet 13 Arbitrage (incl. bindend advies)....................................................................155 C.14 Factsheet 14 Mediation..........................................................................................................159 C.15 Factsheet 15 Ombudsman ....................................................................................................165 C.16 Factsheet 16 Tuchtrecht........................................................................................................169 C.17 Factsheet 17 Erkenningsregeling .........................................................................................173 C.18 Factsheet 18 Standaardregeling ............................................................................................177 C.19 Factsheet 19 Keurmerk .........................................................................................................181 C.20 Factsheet 20 Certificering......................................................................................................187 C.21 Factsheet 21 Visitaties............................................................................................................193

C.22 Factsheet 22 C.23 Factsheet 23 C.24 Factsheet 24 C.25 Factsheet 25 C.26 Factsheet 26

Subsidies ...........................................................................................................197 Vouchers...........................................................................................................201 Prestatiesturing ................................................................................................205 Budgetsturing...................................................................................................211 Financiële prikkel (belasting, acijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)...................................................................................217 C.27 Factsheet 27 Aanbesteden.....................................................................................................221 C.28 Factsheet 28 Verzelfstandiging (ZBO) ...............................................................................227 C.29 Factsheet 29. Privatisering ....................................................................................................233 C.30 Factsheet 30 Handhaving......................................................................................................239 C.31 Factsheet 31 Wetten: algemeen verbindend voorschrift..................................................245 C.32 Factsheet 32 Vergunningen ..................................................................................................249 C.33 Factsheet 33 Algemeen verbindend verklaren...................................................................253 C.34 Factsheet 34 Beleidsregels.....................................................................................................257 C.35 Factsheet 35 Experimenten ..................................................................................................261 Bijlage D: Clusterindelingen............................................................................................ 265 D1. Bestuurskundige opvattingen van sturing ................................................................................265 D2. Minimalistische en maximalistische benadering......................................................................268 D3. Vier bestuurskundige benaderingen..........................................................................................270 D4. Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen .......................................................................273 D5. Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten /Juridisch, financieel-economisch en communicatief..............................................................................................................................275 D6. Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën.......................................................................277 Bijlage E: Workshop – opzet en deelnemers ................................................................... 281 Bijlage F: Economische begrippenlijst............................................................................ 283

SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN

I

Samenvatting In dit onderzoek is een methodiek ontwikkeld die het ministerie van SZW kan gebruiken om de selectie van sturingsinstrumenten verder te verbeteren. Het hoofddoel van het overkoepelende SZW-programma ‘sturingsinstrumenten’ is ‘het vergroten van de systematische kennis over de werking en effectiviteit van een breed scala bestuurlijke instrumenten binnen het departement en het verspreiden van deze kennis binnen het departement’. Door deze informatie op een geordende en toegankelijke wijze te presenteren in de vorm van een roadmap (wegwijzer), is de verwachting dat de selectie van sturingsinstrumenten meer zal worden gebaseerd op een expliciete, beargumenteerde afweging en steeds minder op impliciete factoren of eerdere ervaringen. Dit onderzoeksrapport bevat de inhoudelijke ingrediënten voor de later op te stellen roadmap. De centrale onderzoeksdoelstelling daarbij is het ontwikkelen van een afwegingskader voor de selectie van sturingsinstrumenten in de SZW-beleidscontext. Om dit doel te bereiken maken we (a) een (normatief) afwegingskader op basis waarvan het meest geschikte sturingsinstrument kan worden gekozen en (b) een gedegen beschrijving van de instrumenten (in factsheets) waaruit gekozen kan worden. Concreet zijn de inhoudelijke ingrediënten de factsheets en de onderscheidende vragen die sturend zijn ten aanzien van de keuze van het meest geschikte instrument of groep van instrumenten. In wezen wijst de roadmap de gebruiker naar de juiste factsheet(s). Het doel is om beleidsmakers de mogelijkheid te bieden om op een eenvoudige en begrijpelijke wijze per beleidsprobleem/marktsituatie te kunnen bepalen of bepaalde sturingsinstrumenten toegepast kunnen worden en welke daarvan of welke combinaties daarvan het meest geschikt zijn. Het afwegingskader bestaat uit het beantwoorden van de volgende drie vragen: 1. 2. 3.

De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang? De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen? De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?

Het afwegingskader bestaat uit een serie vragen. Figuur S.1 vat het afwegingskader samen. In de beleidspraktijk wordt de ‘wat’ vraag veelal overgeslagen en wordt direct naar de ‘hoe’ vraag gestapt. Het nadeel daarvan is dat niet duidelijk is of en in hoeverre het betreffende probleem overheidsingrijpen vereist. De kans bestaat dan dat te veel of verkeerd wordt ingegrepen door de overheid.1 Tevens wordt de ‘of’ vraag veelal niet beantwoord, de nadruk ligt veelal op de baten en uitvoeringskosten van overheidsbeleid, maar niet op de kosten van overheidsbeleid (verstorende effecten, kosten van belastingheffing et cetera). 1

Verkeerd, omdat het moeilijk is om de goede oplossing te vinden als de oorzaak van het probleem niet duidelijk is. Om de oorzaak te achterhalen, is beantwoording van de ‘wat’ vraag noodzakelijk. Te veel, omdat zonder beantwoording van de ‘wat’ vraag niet duidelijk is of er wel een publiek belang is. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

II

Figuur S.1: Schematische weergave van de drie centrale vragen in de roadmap ‘wat’ vraag

motieven voor overheidsingrijpen

‘hoe’ vraag

keuze tussen clusters Cluster A

Instrumenten A1, A2, A3 en A4

Cluster B

Instrumenten B1, B2, B3, B4 en B5

keuze tussen instrumenten binnen een cluster de ‘hoe’ vraag levert een selectie van een of meer instrumenten op

‘of’ vraag

afweging van de kosten en baten per geselecteerd instrument

de uiteindelijke instrumentkeuze: de instrumenten die positief uit de MKBA komen MKBA staat voor maatschappelijke kostenbaten-analyse, het perspectief dat gehanteerd wordt bij de ‘of’ vraag.

Vanwege het belang van de ‘wat’ vraag en het feit dat deze in praktijk veelal wordt overgeslagen, wordt daar in het rapport uitgebreid ingegaan. Het afwegingskader rond de ‘wat’ vraag is gebaseerd op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Vanuit economisch perspectief ontstaan problemen op het moment dat markten niet goed werken – we spreken dan van marktfalen – of als de uitkomst van de markt maatschappelijk of politiek onacceptabel is. In het laatste geval kan de overheid ingrijpen om een ongelijke inkomensverdeling recht te trekken (herverdeling) of om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en correcte keuzes te stimuleren (paternalisme). Tevens kunnen problemen ontstaan als door te hoge transactiekosten markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden. Niet alleen de markt maar ook de overheid kan tekort schieten en overheidsoptreden kan maatschappelijk ongewenste effecten met zich meebrengen. Men spreekt dan van overheidsfalen of reguleringsfalen. In de beleidspraktijk van de SZW-ambtenaar zal het vaak voorkomen dat het op te lossen beleidsprobleem te maken heeft met reeds bestaand overheidsingrijpen. Overheidsfalen kan dan een reden zijn voor nieuw ingrijpen (alhoewel het de voorkeur verdient om te bekijken of de oorzaak van het overheidsfalen zelf kan worden aangepakt). Dit is een belangrijk punt, omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die voortkomen uit marktfalen en waar de overheid nog geen beleid voert. De kans op reguleringsfalen betekent echter niet dat we louter voor de tucht van de markt zouden moeten kiezen. Het is dus geen kwestie van overheidsbemoeienis óf tucht van de markt.

SAMENVATTING

III

Eerder is een intelligente combinatie nodig van de markt én de overheid. Het gaat dan om een overheid die vooraf kaders stelt en randvoorwaarden creëert in plaats van zich te bemoeien met de bedrijfsvoering en details, en die achteraf optreedt als marktmeester, scheidsrechter of waakhond. Het gaat dus om het afwegen van marktfalen versus reguleringsfalen. Op basis van de vragen in de methodiek is het mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge transactiekosten en ook geen sprake is van herverdeling of merit goods, dan is er ook geen sprake van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om bestaand ingrijpen te verminderen. Het bestaan van een rationeel en systematisch afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces. Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren, dat is en blijft een politieke keuze. Het afwegingskader is samengevat in onderstaande figuur (S.2). Figuur S.2: Schematische weergave van de ‘wat’ vraag Is er een probleem? Ja Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt

Wat is het probleem?

Is sprake van een extern effect? Is sprake van een publiek goed?

Ja

Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie? Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook andere redenen zijn voor overheidsingrijpen

Nee

Is sprake van te hoge transactiekosten?

Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? Indien de oorzaak van problemen niet ligt Nee in marktfalen, herverdeling of individuele beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen nodig zijn om de gevolgen van eerder ingrijpen te corrigeren (bij negatieve gevolgen) of versterken (bij positieve gevolgen)

Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling? Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)

Ja Ja Nee

Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen

Bron:

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)

SEO Economisch Onderzoek

In het onderzoek is ook uitgebreid aandacht besteed aan de ingrediënten die noodzakelijk zijn bij beantwoording van de ‘hoe’ en de ‘of’ vraag. Tabel S.1 geeft een overzicht van de instrumenten die in factsheets zijn beschreven. Op basis van onderscheidende vragen komt de SZW-

IV

beleidsambtenaar uit bij een bepaald (cluster van) instrumenten. Nadat de maatschappelijke kosten en baten van deze instrumenten zijn vergeleken om te bekijken of overheidsingrijpen überhaupt welvaartsverhogend is, en zo ja, welk instrument het meest efficiënt is. Tabel S.1: De in dit onderzoek beschreven instrumenten ingedeeld in clusters Cluster Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)

Co-regulering

Draagvlakcreatie Geschilbeslechting

Instrumenten ter vergroting transparantie

Financiële instrumenten

Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen Handhaving Wet- en regelgeving

Instrument 1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven) 2. Generieke voorlichting (ongericht) 3. Deskundigheidsbevordering 4. Best practices 5. Naming and faming 6. Benchmarking 7. Protocol 8. Gedragscode 9. Convenant (incl. intentieverklaring) 10. Herenakkoord 11. (bestuurs-) Overleg 12. Instellen taskforce/ commissie 13. Arbitrage (incl. bindend advies) 14. Mediation 15. Ombudsman 16. Tuchtrecht 17. Erkenningsregeling 18. Standaardregeling 19. Keurmerk 20. Certificering 21. Visitaties (externe audit) 22. Subsidies (en leningen) 23. Vouchers 24. Prestatiesturing 25. Budgetsturing 26. Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen) 27. Aanbesteden 28. Verzelfstandiging (ZBO) 29. Privatisering 30. Handhaving (cf. hoogwaardig handhaven, handhavingprikkels en Tafel van 11) 31. Wetten (algemeen verbindend voorschrift), incl. KB (Koninklijk besluit) en AMVB (Algemene Maatregel van Bestuur) 32. Vergunningen 33. Algemeen verbindend verklaren 34. Beleidsregels 35. Experimenten


1

1 Inleiding “Om een publiek belang te borgen ‘kiest’ een samenleving tussen coördinatie via de markt of via politieke besluitvorming, waarbij de institutie met de laagste transactiekosten de voorkeur geniet. […] Het is […] niet voldoende om te laten zien dat ofwel de markt ofwel politieke besluitvorming ondoelmatig is. De cruciale vraag is welke van beide alternatieven het minst ondoelmatig is.” C.N. Teulings, A.L. Bovenberg & H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, pp. 20-21. “Wanneer zich problemen aandienen is vaak nog niet duidelijk wat precies het probleem is, hoe zij behandeld moeten worden en waar en op welke manier dat het beste kan plaatsvinden..” WRR (2006), Lerende overheid – Een pleidooi voor probleemgerichte politiek, Den Haag, p. 9.

Stel er is een probleem. Niet zo maar een probleem, maar een probleem waarbij een publiek belang in het geding is. Een publiek belang bovendien dat geschaad kan worden, en wel in die mate dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd zou kunnen zijn. Hoe kan dit probleem dan het best worden opgelost? Met deze vraag heeft de ambtenaar van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) dagelijks te maken. De ambtenaar in kwestie heeft daarbij de keuze uit een breed palet aan instrumenten, variërend van heffingen tot vouchers en van vergunningen tot convenanten. Een eerste inventarisatie van SZW levert al bijna veertig instrumenten op.2 Het is waarschijnlijk dat niet elke ambtenaar al deze instrumenten kent waardoor hij zich in de dagelijkse praktijk beperkt tot de instrumenten waar hij ervaring mee heeft. Dat is jammer omdat daardoor mogelijk niet de meest doelmatige oplossing wordt gekozen (zie bovenstaand citaat uit de Calculus van het publiek belang). Om de selectie van sturingsinstrumenten verder te verbeteren heeft de directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden (WBJA) van SZW een onderzoeksprogramma ‘sturingsinstrumenten’ opgezet. Het hoofddoel van dit programma is ‘het vergroten van de systematische kennis over de werking en effectiviteit van een breed scala bestuurlijke instrumenten binnen het departement en het verspreiden van deze kennis binnen het departement’.3 Door deze informatie op een geordende en toegankelijke wijze te presenteren in de vorm van een roadmap (wegwijzer), is de verwachting dat de selectie van sturingsinstrumenten meer zal worden gebaseerd op een expliciete, beargumenteerde afweging en steeds minder op impliciete factoren of eerdere ervaringen. In het kader van het genoemde onderzoeksprogramma heeft SZW aan SEO Economisch Onderzoek gevraagd een onderzoek uit te voeren, waarin de ingrediënten voor een roadmap worden geleverd. In een vervolgonderzoek zal met deze ingrediënten een roadmap (bijv. een internetapplicatie) worden gebouwd. Het is bedoeling van de directie WBJA om vervolgens na de zomer van 2007 een werkende applicatie te presenteren op een instrumentendag.

2 3

Bijlage bij offerte-aanvraag dd. 20 september 2006. Startnotitie onderzoek selectie sturingsinstrumenten, dd. 20 september 2006, p. 1. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2

HOOFDSTUK 1

1.1 Onderzoeksvraag De centrale onderzoeksdoelstelling is het ontwikkelen van een afwegingskader voor de selectie van sturingsinstrumenten in de SZW-beleidscontext. Om dit doel te bereiken maken we (a) een (normatief) afwegingskader op basis waarvan het meest geschikte sturingsinstrument kan worden gekozen en (b) een gedegen beschrijving van de instrumenten waaruit gekozen kan worden. In het onderzoek worden daarom de volgende vragen beantwoord: I)

Het afwegingskader op basis waarvan keuzes kunnen worden gemaakt: Wat zijn de noodzakelijke bouwstenen voor een afwegingskader voor de selectie van sturingsinstrumenten, en hoe kunnen deze worden geoperationaliseerd? 1. Economische bouwstenen: Is sprake van een publiek belang (kortweg: een belang dat niet via de markt geborgd kan worden omdat de markt niet goed werkt)? Met andere woorden: is er een rol voor de overheid? 2. Politieke bouwstenen: Is sprake van een politieke wens om tot (een bepaalde vorm van) overheidsingrijpen over te gaan, bijvoorbeeld op basis van herverdeling en paternalisme? 3. Bestuurskundige bouwstenen: Wat zijn de kenmerken van het probleem? Wat zijn de kenmerken van de doelgroep (de groep die het probleem ervaart)? Welk sturingsinstrument past bij de vigerende politieke en maatschappelijke trends van dit moment (zoals op dit moment de nadruk op lage administratieve lasten en een grotere eigen verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven)? 4. Instrument gerelateerde bouwstenen: Welk instrument past het best bij welk soort publieke belangen of politieke motivaties? II) De instrumenten waaruit gekozen kan worden: − Inventarisatie: o Welke instrumenten kunnen door het departement van SZW worden gebruikt? − Kenniskaart (factsheet) per instrument: o Hoe kan het instrument beschreven worden in termen van kosten (uitvoeringskosten en administratieve lasten van een bepaald instrument), effectiviteit, valkuilen, succesfactoren, juridische context, mate waarin ervaring met het instrument is opgedaan et cetera? Wat is de wisselwerking tussen deze factoren (bijv. hoge effectiviteit gaat veelal gepaard met hogere handhavingskosten)? − Clustering van instrumenten o Deze vraag sluit aan bij de laatste vraag onder a): zijn instrumenten te clusteren al naar gelang ze kunnen worden ingezet om eenzelfde soort probleem op te lossen?

1.2 Leeswijzer Onderdeel I, de wijze waarop een beleidsambtenaar van probleemanalyse uitkomt bij een instrumentkeuze, komt in hoofdstuk 2 aan bod. De inventarisatie van de verschillende instrumenten en de clustering van die instrumenten (zie onderdeel II) worden beschreven in hoofdstuk 3. In bijlage C zijn de factsheets voor de 35 geselecteerde sturingsinstrumenten opgenomen. In hoofdstuk 4 koppelen we de onderzoeksresultaten met betrekking tot de selectie en de inventarisatie aan elkaar en stellen we een mogelijk afwegingskader voor. Onderdeel van dit afwegingskader zijn de SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

INLEIDING

3

onderscheidende vragen die de beleidsambtenaar met een bepaald probleem richting (een cluster van) bepaalde beleidsinstrumenten stuurt. In het onderzoek is naast een uitgebreid literatuur- en documentenonderzoek ook een zestal interviews gehouden met beleidsambtenaren van SZW. In bijlage B worden de gesprekspartners genoemd. Tevens is een workshop gehouden met beleidsambtenaren van SZW. In bijlage E staat kort de opzet van de workshop beschreven als ook een overzicht met de deelnemers aan de workshop. Deze resultaten van de workshop zijn in de hoofdtekst van voorliggend rapport verwerkt. Bijlage D bevat een beschrijving van het bestuurskundig literatuuronderzoek dat is verricht naar verschillende instrumenten en clusterindelingen. Bijlage F bevat een glossary met economisch begrippen. Het onderzoek heeft geprofiteerd van de inzichten en input van de leden van de begeleidingscommissie. In bijlage A staan de leden van deze commissie genoemd. De leden van de begeleidingscommissie, de deelnemers aan de workshop en de gesprekspartners zijn niet verantwoordelijk voor de inhoud van dit onderzoek; deze verantwoordelijkheid berust volledig bij de auteurs.

Samenhang met ander project Tegelijkertijd met dit project voor SZW is voor het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) een project uitgevoerd met een deels overlappende doelstelling. In het VROM project staat de ‘wat’ vraag centraal en wordt een methodiek ontwikkeld om VROM beleid fundamenteel door te lichten om zo bloot te leggen waar reducties in regeldruk mogelijk zijn. In het SZW-project staan de ‘wat’, ‘hoe’ en ‘of’ vraag centraal en is het de bedoeling om een roadmap (wegwijzer, vragenlijst) op te stellen aan de hand waarvan een beleidsambtenaar die een specifiek probleem bij de hand heeft in de richting van bepaalde instrumenten wordt geleid (mits er sprake is van een publieke belang uiteraard) en wordt geattendeerd op aspecten in de ‘of’ vraag. Wat betreft het overlappende deel is er tussen beide onderzoeken sprake geweest van kruisbestuiving. Het deel dat de ‘wat’ vraag beschrijft, komt in beide rapporten terug.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


5

2 Selectie van sturingsinstrumenten in een SZW-beleidscontext

2.1 Introductie Bij het oplossen van beleidsproblemen staan de volgende drie vragen centraal: 1. 2. 3.

De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang? De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen? De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?

Uiteraard hangen de ‘hoe’ en de ‘of’-vraag met elkaar samen: afhankelijk van de selectie van mogelijke instrumenten die als antwoord op de ‘hoe’ vraag resulteren, kunnen de kosten en baten tegen elkaar worden afgewogen. In dit hoofdstuk komen deze 3 vragen aan de orde, waarbij zowel de theoretische als de praktische aspecten van de selectie van sturingsinstrumenten in kaart zijn gebracht. Bij de praktische analyse sluiten we aan bij de beleidspraktijk van de SZW-beleidsambtenaar die door middel van interviews, een workshop en documentenstudie is achterhaald (zie paragraaf 2.3). Bij het in kaart brengen van de theoretische aspecten van het keuzeproces is zowel de economische, bestuurskundige als politicologische literatuur over de rol van de overheid bij probleemoplossing bestudeerd (zie paragraaf 2.2). Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag (de stap van probleem naar de identificatie van het publieke belang) behelst het op basis van bepaalde, eenduidige criteria nagaan of sprake is van een rechtvaardiging voor overheidsingrijpen. In feite worden de mogelijke motieven voor overheidsingrijpen langsgelopen. In paragraaf 2.2 zal blijken dat we hierbij voor een ‘probleemtypologie’ hebben gekozen op basis van de economische theorie, omdat deze typologie het meest sturend is ten aanzien van de uiteindelijke instrumentkeuze. Uiteraard zijn er – zoals we zullen beschrijven in paragraaf 2.2 – ook andere typologieën denkbaar (bijvoorbeeld het bestuurskundige onderscheid dat de WRR (2006) maakt tussen getemde en ongetemde problemen), maar deze andere typologieën sturen minder eenduidig naar typen instrumenten. In Bijlage F is een glossary met enkele steeds terugkerende economische begrippen opgenomen.

2.2 Theoretische bouwstenen Bij het bouwen van een roadmap zijn de volgende theoretische bouwstenen van belang:


6

HOOFDSTUK 2

1.

2. 3.

4.

Economische bouwstenen: Is sprake van een publiek belang (kortweg: een belang dat niet via de markt geborgd kan worden omdat de markt niet goed werkt)? Met andere woorden is er een rol voor de overheid? Politieke bouwstenen: Is sprake van een politieke wens om tot (een bepaalde vorm van) overheidsingrijpen over te gaan, bijvoorbeeld op basis van herverdeling en paternalisme? Bestuurskundige bouwstenen: Wat zijn de kenmerken van het probleem? Wat zijn de kenmerken van de doelgroep (de groep die het probleem ervaart)? Welk sturingsinstrument past bij de vigerende politieke en maatschappelijke trends van dit moment (zoals op dit moment de nadruk op lage administratieve lasten en een grotere eigen verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven)? Instrument gerelateerde bouwstenen: Welk instrument past het best bij welk soort publieke belangen of politieke motivaties?

De economische en politieke bouwstenen behandelen we in pararaaf 2.2.3 tot en met 2.2.6. De bestuurskundige bouwstenen komen aan bod in paragraaf 2.2.1. Hoofdstuk 3 gaat in op de instrument gerelateerde bouwstenen.

2.2.1 Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie Wat zijn dat eigenlijk: publieke belangen? In het algemeen wordt met deze term gedoeld op belangen die niet als vanzelf door burgers en bedrijven worden behartigd en op zaken en mensen die kwetsbaar zijn. De WRR is in het bekende rapport uit 2000 ingegaan op de borging van publieke belangen. Volgens de WRR zijn publieke belangen maatschappelijke belangen, waarvoor de overheid de verantwoordelijkheid op zich neemt. Publieke belangen zijn met andere woorden een deelverzameling van allerlei soorten (maatschappelijke) problemen. Het begrip problemen is veel breder dan het begrip dan het begrip publieke belangen; alleen die problemen die overheidsingrijpen vergen om opgelost te worden, zijn publieke belangen. Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag betekent dat op basis van bepaalde criteria wordt gekeken in welke gevallen wel en in welke gevallen geen sprake is van een publiek belang. In principe kan die vraag vanuit elke discipline worden beantwoord zolang er binnen die discipline maar criteria zijn opgesteld, op basis waarvan de vraag kan worden beantwoord. In het kader van dit onderzoek hebben we bekeken of we dergelijke criteria konden vinden in de sociologie, bestuurskunde, politicologie of juridische wetenschappen. Gebleken is dat de uitgangspunten van beide benaderingen sterk verschillend zijn, hoewel niet altijd per definitie strijdig. Daar waar in de economie de kenmerken van de markt bepalend zijn voor de vraag of een belang een publiek is (en dus overheidsingrijpen kan vereisen), spelen in de bestuurskundige en politicologische zienswijze de opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en vermogens van markten een belangrijke rol (dit naast de kenmerken en het belang van de geleverde goederen, die in beide zienswijzen een rol spelen). Een analyse van de economische en politiek-bestuurlijke benadering van publieke belangen is te vinden in een reactie van De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist op de ‘Calculus van het publiek belang’ van Teulings et al. (2003). De verschillen in benadering zijn samengevat in tabel 2.1. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT

7

Een belangrijk verschil in beide benaderingen betreft de wijze waarop publieke belangen worden geïdentificeerd. In de politiek-bestuurlijke werkelijkheid is daarbij volgens de opstellers óók van belang welk zelfbeeld de overheid heeft. In een periode waarin de overheid streeft naar een ‘slanke organisatie die zich richt op haar kerntaken’ zal dit leiden tot andere keuzes dan in een tijd die gekleurd wordt door ‘het nemen van verantwoordelijkheden door de overheid’. Tabel 2.1: Politiek-bestuurlijke versus economische benadering van publieke belangen

Wat zijn publieke belangen?

Wat is bepalend voor de identificatie van publieke belangen?

Publieke belangen volgens de Calculus (Teulings et al., 2003) Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen die de markt niet kan borgen Kenmerken en belang van geleverde diensten Kenmerken van markt en transactiemechanismen

Hoe identificeren we publieke belangen?

Resultaat van analyse: wetenschappelijke discussie

Hoe dynamisch zijn publieke belangen?

Beperkte, exogene dynamiek

Bron:

Publieke belangen in de politiekbestuurlijke werkelijkheid Publiek belang is wat politiek of bestuur een publiek belang noemt Kenmerken en belang van geleverde diensten Opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en vermogens van markten Resultaat van interactieproces tussen politiek-bestuur, maatschappij en sector; politiekbestuurlijke discussie Hoge dynamiek, zowel exogeen als endogeen

De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist (2004).

Op basis van het literatuuronderzoek kan worden geconcludeerd dat de bestuurlijk-politieke benadering geen eenduidig uitgangspunt hanteert bij de vraag wat een publiek belang vertegenwoordigt en daarmee dus afwijkt van de economische opvatting die welvaart en marktfalen centraal stelt. Er is een breed palet aan bestuurlijk-politieke gronden om als overheid in actie te komen en er kan worden gesteld dat uiteindelijk de politiek bepaalt wat een probleem is en wat niet. Zoals we in de volgende paragraaf (0) zullen beschrijven, is het bestuurlijk-politieke criterium (de politiek bepaalt) niet goed bruikbaar als we de ‘wat’ vraag interpreteren als de identificatie van een publiek belang.

De ‘hoe’ vraag staat centraal in de bestuurskunde Het bestuurskundige en politicologische denkkader is minder goed bruikbaar bij de identificatie van publieke belangen, maar geeft een rijk inzicht in de manier waarop publieke belangen geborgd kunnen worden (de ‘hoe’ vraag). Dat zelfde geldt voor de psychologie, sociologie en juridische wetenschappen; ook op basis van die disciplines is veel te leren over hoe het best ingegrepen kan worden als sprake is van een publiek belang. Vanuit deze disciplines worden aan de economische begrippen effectiviteit en efficiëntie andere begrippen toegevoegd die de rol van de overheid en de wijze waarop zij die invult, behoren te bepalen:4

4

Zie WRR (2000), maar ook Richard Musgrave (1959) die stelt dat de overheid diverse rollen heeft die naast elkaar moeten worden ingevuld. Hij onderscheidt de allocatieve rol, rol van rechtvaardige verdeler, de regulator en de stabilisator. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 2

-

Democratische legitimatie; Rechtsgelijkheid; Rechtszekerheid; Eisen van integriteit, billijkheid, onkreukbaarheid en betrouwbaarheid van overheidsoptreden.

Een uitgebreide en uitgewerkte opvatting van de overheid en haar taakopvatting, is te vinden in diverse publicaties van Toonen (2006). Toonen brengt de voornoemde verschillende eisen die aan de overheid gesteld dienen te worden, naast die van effectiviteit en doelmatigheid, samen in een overkoepelend concept. Hij identificeert zogenoemde kwaliteitscirkels in het openbaar bestuur. De invalshoeken van effectiviteit en efficiëntie en overige instrumentele aspecten ziet hij als een eerste kring van overwegingen ten aanzien van de invulling van de rol van de overheid, haar taakopvatting en instrumentkeuze. In aanvulling hierop definieert hij twee overige ‘sferen’ die ook van groot belang zijn bij de rolinvulling en instrumentkeuze van de overheid. Het gaat dan om integriteitsoverwegingen en om betrouwbaarheidsoverwegingen5. Figuur 2.1: Kwaliteitscirkels van Toonen

1. Institutioneel BETROUWBAARHEID

Robuust INTEGRITEIT Veerkrachtig

Onkreukbaar 3. Procesmatig 2.

Billijk

Adaptief

Good governance Daadkrachtig Legitiem Duurzaam Legaal Human Rights Wederkerig Maatschappelijk draagvlak

RESPONSIVITEIT Doelgericht

3. Operationeel

Doelmatig Instrumenteel Overheid in actie

De kwaliteitscirkels illustreren treffend dat in het openbaar bestuur een veelheid aan dimensies en invalshoeken van belang is, die vaak tegelijkertijd ook invloed hebben op de keuze voor een optimaal sturings- en beleidsinstrumentarium. 5

De kwaliteitscirkels zijn onder meer toegepast op het lokale bestuur. Zie ministerie van BZK, Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling, november 1998.



9

2.2.2 Politieke versus economische invulling publiek belangen Met de introductie van het begrip publiek belang in 2000 geeft de WRR allereerst aan dat de overheid zich maatschappelijke belangen pas dan hoeft aan te trekken, wanneer de markt of de samenleving daarin niet op een bevredigende wijze voorziet. De raad maakt daarbij een onderscheid tussen maatschappelijke en publieke belangen. Publieke belangen zijn wel altijd maatschappelijke belangen, maar niet elk maatschappelijk belang hoeft uiteindelijk ook ene publiek belang op te leveren (‘brood bakken is een maatschappelijk belang, maar geen publiek belang’). De eerste vraag is dus welke maatschappelijke belangen de overheid aanmerkt als publiek belang (de ‘wat’ vraag). De vervolgvraag is op welke wijze deze belangen behartigd dienen te worden en wie de operationele verantwoordelijkheid draagt (de ‘hoe’ vraag). De grote kracht van de gedachtegang van de WRR ligt in het expliciteren van het onderscheid tussen deze ‘wat’ en ‘hoe’ vraag. Wie uitgaat van het primaat van de politiek zou zich op het standpunt kunnen stellen dat het een democratisch gekozen regering vrij staat om elk willekeurig doel als publiek doel aan te merken. De WRR en bestuurskundigen als Ten Heuvelhof stellen dat de identificatie van wat een publiek belang is, het resultaat is van een interactief proces tussen politiek-bestuur, maatschappij en marktpartijen; het is dus een politiek-bestuurlijk vraagstuk. Een publiek belang is in deze visie alles wat de overheid als zodanig aanmerkt – dus ongeacht of sprake is van marktfalen, een te scheve inkomensverdeling, of individuele beslisfouten. Dit is ook wat de WRR in de publicatie van 2000 voorstaat. Voor een beleidseconoom is dit een weinig zinnige definitie van publieke belangen. Hier dreigt immers het gevaar van een cirkelredenering: iets is een publiek belang omdat het onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt, en het valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid omdat het een publiek belang is. Echter, ook voor een beleidsambtenaar is de WRR-definitie van een publiek belang weinig zinvol, omdat deze niet sturend is ten aanzien van de instrumenten die ingezet zouden kunnen worden bij het op lossen van het probleem. Uiteraard is het wel zo dat de beleidsambtenaar in praktijk (zie ook paragraaf 2.3) wel te maken heeft met een probleem dat een publiek belang wordt louter omdat de politiek dat wenst. Ook in die gevallen is het echter zeer belangrijk om na te gaan welk motief er aan overheidsingrijpen ten grondslag kan liggen (welk soort probleem een rol speelt). Zonder (economisch) motief staat het de politiek uiteraard vrij om in te grijpen, maar dan is expliciet gemaakt dat dat op politieke gronden gebeurt. De WRR-definitie leidt ertoe dat veel te veel problemen onder de noemer ‘publiek belang’ worden geschoven. Deze conclusie wordt gedeeld door Teulings et al. (2003), die aan het eind van hun rapport ‘De Calculus van het Publieke Belang’ opmerken: “Het publieke belang is een verraderlijk begrip, het wordt te pas en te onpas gebruikt in het beleidsdebat waar niet altijd duidelijk is of er private belangen de boventoon voeren.” (p. 205). Bovendien kunnen politici fouten maken: ingrijpen waar markten prima in de behoeften van burgers voorzien, of juist niet ingrijpen terwijl markten maatschappelijke doelen in gevaar brengen. Het is de taak van de beleidseconoom om, gebruikmakend van de gereedschapskist van de economische analyse, politici voor dergelijke misstappen te behoeden (of dat tenminste te proberen). Dat is ook de reden voor economen om een publiek belang als volgt te definiëren:


10

HOOFDSTUK 2

Er is sprake van een publiek belang als de markt faalt, er sprake is van zeer hoge transactiekosten of als er politieke motieven zijn om inkomen te herverdelen of burgers te behoeden voor individuele beslisfouten (bij (de)merit goederen). Overheidsingrijpen is volgens dit afwegingskader alleen in die gevallen aan de orde, waarbij wordt toegevoegd dat de overheid alleen dan zou moeten ingrijpen als de kosten van dat ingrijpen opwegen tegen de baten (in termen van welvaart). In paragraaf 2.2.4 en 2.2.5 lichten we de begrippen marktfalen, transactiekosten en politieke motieven zoals gebruikt in bovenstaande omschrijving toe. We beginnen in paragraaf 2.2.3 met een korte beschrijving van de economische theorie.

2.2.3 De economische theorie over de identificatie van publieke belangen Het startpunt van het economisch denken6 over publieke belangen is een markt zonder overheidsingrijpen. Hoe ziet die wereld er idealiter uit? In de theorie van elk standaardwerk over micro-economie staat het zo mooi beschreven: “op een markt met volkomen vrije mededinging komt vanzelf een Pareto-optimale allocatie tot stand” of in gewoon Nederlands “de volledige vrije werking van markten leidt tot de beste prijs-kwaliteitverhouding en de hoogste welvaart voor de consument”. Wanneer spreken economen van een situatie van volkomen vrije mededinging? Volkomen vrije mededinging betekent een markt met: 1. 2. 3. 4. 5.

een groot aantal aanbieders; een groot aantal vragers; een homogeen goed; volledige transparantie; vrije toetreding en uittreding.

De eerste twee voorwaarden samen impliceren dat alle marktpartijen prijsnemers zijn die elk afzonderlijk geen invloed kunnen uitoefenen op de marktprijs. De homogeen goed-voorwaarde wil zeggen dat goederen die op de betreffende markt worden verhandeld door vragers als identiek worden beschouwd (bijvoorbeeld van vergelijkbare kwaliteit en samenstelling). Het maakt de consument dus niet uit bij wie hij koopt. De vierde voorwaarde, de transparante markt, zegt dat consumenten perfecte en kostenloze informatie hebben over de prijzen en de kwaliteit van producten van de diverse aanbieders, en dat producenten perfecte en kostenloze informatie hebben over de prijzen en producten van hun concurrenten. Er is met andere woorden geen onzekerheid en/of gebrek aan informatie. Ten slotte is er de voorwaarde van vrije toe- en uittreding: er zijn geen kosten verbonden aan het opzetten van een bedrijf of aan het stoppen van een bedrijf. Het gaat hierbij niet om alle kosten maar om de zogenaamde verzonken kosten, dat wil zeggen de kosten die na uittreding niet terugverdiend kunnen worden door investeringen te verkopen.

6

Economie is een wetenschap die bestudeert hoe schaarse middelen verdeeld zouden moeten worden zodat de behoeften van mensen zo optimaal mogelijk bevredigd worden en de welvaart gemaximaliseerd wordt. Merk op dat het economische begrip welvaart zeer breed is gedefinieerd: het betreft alles wat de behoeften van mensen beïnvloedt. Het andere economische woord voor welvaart is nut. Omdat nut niet goed meetbaar is, wordt het begrip welvaart in het dagelijkse spraakgebruik ook wel gelijk gesteld aan financiële welvaart; dat is echter een veel enger begrip dan het economische begrip welvaart.



11

In de praktijk van alledag zal aan de voorwaarden van volledig vrije mededinging strikt genomen nagenoeg nooit worden voldaan. Op vrijwel alle markten is dus sprake van marktfalen. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe publieke belangen ontstaan als markten falen en dat er bij het borgen van publieke belangen altijd een afweging bestaat tussen dit marktfalen en de kosten van de correctie daarvan.

2.2.4 Marktfalen: nader toegelicht Marktfalen heeft betrekking op de levering van goederen en diensten. Het gaat zowel om de productie en consumptie als om de verdeling van goederen en diensten en om alles wat daarbij hoort aan gelden inkomensstromen. Deze productie, consumptie en verdeling hoeft niet op de markt plaats te vinden, maar kan uiteraard ook plaatsvinden binnen en door overheid, binnen huishoudens of andere organisatievormen (verenigingen, kloosters et cetera). Het woord markt kan sommige lezers dan ook op het verkeerde been zetten; het economische begrip ‘markt’ dient zeer ruim te worden opgevat. Marktfalen betreft dus een zeer breed palet aan goederen en diensten. In deze paragraaf beschrijven we onder welke drie basisveronderstellingen een analyse in termen van marktfalen überhaupt zinvol is.

Veronderstelling: markten kunnen ontstaan als de transactiekosten niet te hoog zijn Een primair vereiste voor het bestaan van een marktfalen is dat er sprake moet zijn van een situatie waarin marktfalen überhaupt relevant is. Het moet dus gaan om een marktsituatie of om het ontstaan van een marktsituatie. Er hoeft dus nog geen markt te bestaan; juist het ontbreken van markten kan ook op marktfalen duiden.7 We gaan uit van een economisch systeem waarin de allocatie van goederen en diensten in principe via een markt gebeurt. Met allocatie bedoelen we de wijze waarop goederen en diensten worden verdeeld: wie krijgt wat? Er zijn verschillende allocatiemechanismen mogelijk. Op een huizenmarkt komen via het prijsmechanisme huizen terecht bij diegene die er het meest voor wil betalen. Een puntensysteem is een ander mogelijk allocatiesysteem voor huizen. De overheid beschikt over huizen en wijst die toe afhankelijk van het aantal punten dat wordt toegekend aan huishoudens op basis van grootte van het huishouden, inkomensniveau, leeftijd van de huishoudleden, wachttijd et cetera. De eerste veronderstelling in de economische analyse van marktfalen en publieke belangen is dat we uitgaan van het bestaan van markten (en dus een zekere mate van vrije dan wel geleide markteconomie). Markten zijn alleen haalbaar als allocatiemechanisme als de transactiekosten niet te hoog zijn. Er kunnen onoverkomelijke moeilijkheden zijn om eigendomsrechten te bepalen of om complete contracten af te sluiten. In dergelijke gevallen waarin de transactiekosten te hoog zijn, moet de

7

Iemand die een visvijver bezit, kan de gelegenheid tot vissen in zijn vijver ‘verkopen’ aan belangstellenden. In dit geval is er een markt, waarin het recht tot vissen wordt verhandeld. Echter, het bezit van de Noordzee is veel gecompliceerder, omdat de transactiekosten om te voorkomen dat de eigendomsrechten (bijv. visquota) worden geschonden (door te veel of illegaal te vissen) zeer hoog zijn. De totstandkoming van een markt waarin het recht op haringvissen kan worden verhandeld, komt daarom veel moeizamer tot stand dan bij de vijver.


12

HOOFDSTUK 2

markt meteen als mogelijk allocatiemechanisme uitgesloten worden. In andere gevallen zijn markten wel mogelijk en kunnen ze vervolgens falen. Naast de traditionele vormen van marktfalen (zie volgende paragraaf) voegen wij daarom een mogelijke oorzaak van problemen aan toe: hoge transactiekosten. Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten. Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt moeten worden om een contract tot stand te brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten bestaan uit de kosten van het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Het achteraf bewaken van de uitvoering van het contract brengt kosten met zich mee. Het afdwingen van de overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken.

Veronderstelling: rechtszekerheid, contractrecht en eigendomsrechten Zoals eerder gezegd: het startpunt van het economisch denken start bij een situatie zonder overheidsingrijpen. Met het bestaan van markten veronderstellen we echter ook een minimaal niveau aan overheidsingrijpen. Opdat de markt goed kan werken als allocatiemechanisme is het van essentieel belang dat rechtszekerheid en de mogelijkheid om bindende afspraken te maken (contractrecht) bestaan. Rechtszekerheid verbiedt de overheid of andere partijen om zomaar eigendom van anderen in bezit nemen. Zonder rechtszekerheid heeft privaat eigendom geen waarde en daarmee is rechtszekerheid de basis voor een goedlopende economie en voor stabiele sociale relaties. Rechtszekerheid hangt samen met het vastleggen en garanderen van eigendomsrechten. De organisatie van de productie en de ruil tussen individuen vormt de basis van een economisch systeem. Eigendomsrechten zijn de juridische normen die de verhouding tussen mensen ten aanzien van schaarse middelen op een specifieke manier regelen.8 Goed gedefinieerde eigendomsrechten zijn net als het bestaan van contractrecht noodzakelijk voor marktwerking. Het ontbreken van eigendomsrechten leidt vaak tot marktfalen (met name externe effecten).

Veronderstelling: welwillende overheid Een derde veronderstelling is dat we bij de identificatie van publieke belangen uitgaan van een overheid die streeft naar welvaartsmaximalisatie van alle ingezetenen tezamen. We gaan dus uit van een democratie of in ieder geval van een overheid die het belang van haar burgers vooropstelt en niet het deelbelang van bepaalde groepen of zichzelf.

Resumerend: startpunt bij ‘wat’ vraag Het startpunt van het zoeken naar een antwoord op de ‘wat’ vraag is de vraag: kan de markt het allocatieprobleem oplossen? Daarvoor is essentieel dat minimaal het contractrecht en het eigendomsrecht goed is gedefinieerd en effectief wordt gehandhaafd. We veronderstellen dat er een overheid is die daar minimaal voor zorgt. Verder laten we in aanvang de overheid weg uit de redenering. We vragen ons af of de werking van de markt of een systeem van markten er voor

8

Comisso, 1989.



13

kan zorgen dat de productiemiddelen waarover we beschikken (arbeid, kapitaal, kennis, grond et cetera) zo worden aangewend dat er optimaal geproduceerd wordt en dat vervolgens die productie ook optimaal terecht komt bij de burgers. Met optimaal bedoelen we dan dat de welvaart van alle ingezeten tezamen wordt gemaximaliseerd. Als de markten (arbeidsmarkten, kapitaalmarkten, grondmarkten, financiële markten, goederen- en dienstenmarkten et cetera) niet tot een optimale allocatie komen, dan is er sprake van marktfalen en is aanleiding om te onderzoeken of overheidsingrijpen hier iets kan verbeteren. De overheid komt dus pas aan het eind van de afweging te voorschijn (zoals gezegd: met uitzondering dan van de rol die de overheid speelt bij contractrecht en eigendomsrecht).

2.2.5 De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang? Vanuit de economische wetenschap is zoals we hierboven al schreven commentaar op de zienswijze en definitie van de WRR van publieke belangen gekomen. Volgens deze critici bepaalt niet alleen de politiek wat publieke belangen zijn, maar heeft de wetenschap hier ook iets over te zeggen. Publieke belangen vloeien voort uit marktfalen. Op zoek naar de publieke belangen op een markt verrichten we een gedachte-experiment. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt (op de in de vorige paragraaf genoemde veronderstellingen na). Uitgangspunt is in feite dat individuen in vrijheid hun keuzes kunnen maken en dat een inbreuk daarop door de overheid gelegitimeerd dient te worden. In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als: 1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het geval van: a. Externe effecten. In het geval van externe effecten worden er wel goederen en diensten geproduceerd, maar wordt er niet op een markt voor ‘afgerekend’, omdat er geen prijskaartjes aan hangen. In het geval van externe effecten zal de markt zonder ingrijpen niet efficiënt werken. Bij negatieve effecten, zoals milieuverontreiniging, is de marktprijs te laag. Deze is immers alleen gebaseerd op de private kosten en houdt geen rekening met de maatschappelijke kosten inclusief de milieukosten. b. Publieke of collectieve goederen. Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in het gebruik. Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. Mede daardoor ontstaat ‘freerider’ gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief goed, zonder er voor te betalen (bekende voorbeelden: defensie en dijken). c. Grote informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder. Als de ene partij meer informatie heeft dan de ander bestaat de kans op opportunistisch gedrag en suboptimaal keuzegedrag. Het kan gaan om gebrekkige informatie over onder meer prijzen, kosten, risico’s of kwaliteit. Deze laatste categorie werken wij bij wijze van voorbeeld verder uit.


14

HOOFDSTUK 2

Indien het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden. Dit kan leiden tot averechtse selectie en een achteruitgang in de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten. De meeste consumenten zijn immers bereid om een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde kwaliteitsniveau. In het geval van averechtse selectie zullen de kwalitatief slechte aanbieders op een ongereguleerde markt de kwalitatief goede aanbieders uit de markt prijzen, met als gevolg een spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverhouding. Op sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informatieachterstand. Zo hebben sommige verzekeringsmarkten last van informatieproblemen. Denk bijvoorbeeld aan de problemen die zouden ontstaan als een particuliere verzekeraar een verzekering tegen het werkloosheidrisico of tegen het risico om failliet te gaan zou aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om baan te vinden bij werkloosheid hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende. Door onverantwoord (immoreel) gedrag van de verzekerde wordt het risico van werkloosheid of van faillissement nog groter. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (‘moreel risico’). Moreel risico maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere verzekeringsmaatschappijen en dat er reden is voor de overheid om in te grijpen (sociale verzekering). Merk op dat informatieproblemen op vrijwel alle markten een rol spelen. Deze problemen zijn alleen dan een motief voor overheidsingrijpen indien het probleem erg groot is, sterk negatieve gevolgen heeft (bijv. averechts selectie) en als marktpartijen de problemen zelf niet op kunnen of willen lossen. d. Monopolievorming. Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart). 2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden. Transactiekosten komen om de hoek kijken als (1) marktfalen wel zou kunnen worden opgelost met private middelen, maar de transactiekosten daarvan hoog zijn, en (2) door de hoogte van de transactiekosten markten niet tot stand komen. Transactiekosten betreffen zowel de kosten van expliciete als van impliciete contracten. Voor expliciete contracten gaat het om de administratieve en juridische kosten, het schrijven van het contract, het administreren van wederzijdse verplichtingen en betalingen, en het rechtens afdwingen van de naleving van het contract. Voor impliciete contracten gaat om de kosten van het opbouwen van reputaties. Transactiekosten kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat het niet haalbaar is om eigendomsrechten goed te definiëren.9 Transactiekosten kunnen ook het afsluiten van volledige contracten onmogelijk maken (je kan niet alles voorzien in de toekomst en dus is het onmogelijk om 9

Als we het voorbeeld over het vissen op de Noordzee (zie voetnoot 6) weer even gebruiken: de transactiekosten (denk aan de enorme handhavingskosten – je hebt letterlijk een imperium nodig in dit geval) kunnen eigendomsrechten op de Atlantische Oceaan onmogelijk maken en daardoor ontbreken markten voor de exploitatie van de oceaan.



15

toekomstige risico’s via een contract af te dekken). Gewone transactiekosten van het economisch verkeer geven geen aanleiding tot overheidsingrijpen. Hoge transactiekosten die in de weg staan dat welvaartverhogende transacties tot stand komen, kunnen wel overheidsingrijpen vereisen. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin er bij het oplossen van een probleem zoveel belanghebbenden zijn betrokken dat de transactiekosten van het aangaan van een contract met elk van hen te hoog zijn, waardoor het probleem niet opgelost wordt. In dat geval kan de overheid dwingend een contract opleggen of op andere wijze ingrijpen om het probleem op te lossen. Een voorbeeld is de geluidhinder rond Schiphol. Er zijn veel omwonenden en het zou zeer kostbaar zijn als Schiphol met elk van hen zou moeten onderhandelen over een oplossing voor de geluidhinder door overvliegende vliegtuigen. In dat geval kan de overheid kiezen voor een wettelijk verplicht isolatieprogramma of voor monetaire compensaties. 3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval bij: a. Ongelijke inkomensverdeling. Ook indien géén sprake is van marktfalen kan herverdeling een motief voor overheidshandelen zijn. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting (herverdeling). Dergelijke herverdeling gaat vaak ten koste van de totale in geld gemeten ‘welvaart’ (het nationale inkomen): de herverdeling kan met uitvoeringskosten gepaard gaan en verstoringen introduceren die leiden tot inefficiënte beslissingen. Uitgaande van het ruime begrip welvaart (gemeten als het nut dat wordt ontleend aan de consumptie van goederen en diensten), zou per saldo toch een hoger nut kunnen resulteren. Dit kan als sprake is van afnemend grensnut van consumptie naarmate het inkomen hoger ligt. Daarbij geldt echter dat het niet goed mogelijk is om het nut van verschillende personen te vergelijken. Daardoor biedt dit argument mogelijk ondersteuning voor herverdeling, maar zeker geen richtsnoer voor de omvang ervan. Dat is een politieke kwestie. b. Individuele beslisfouten. In dit geval stelt de overheid zich paternalistisch op. Paternalisme kan zowel aanleiding zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan roken of drugs; ‘demerit goods’), als om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die juist goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels; ‘merit goods’). Paternalisme kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Deze vorm van overheidsinmenging staat op gespannen voet met een basispostulaat van de mainstream economische wetenschap, namelijk individuele rationaliteit en consumentensoevereiniteit. Maar dit is aan het veranderen. Economen krijgen steeds meer oog voor politieke en ethische aspecten van de samenleving. Ze erkennen ook vaker dat consumenten systematische beslisfouten maken, die zich (dankzij hun systematische karakter) lenen voor correctie door de overheid. Voorbeelden van dergelijke beslisfouten zijn een te korte individuele planningshorizon met als gevolg onvoldoende pensioenbesparingen, of te weinig oog voor de kans op ongevallen of ernstige ziekte met als gevolg een te geSEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 2

ringe geneigdheid tot het sluiten van een ziektekostenverzekering. In dit soort gevallen is paternalistisch overheidsingrijpen vanuit welvaartsoogpunt gerechtvaardigd. Kortom, publieke belangen geven mogelijk aanleiding tot overheidsingrijpen. Het borgen van publieke belangen hangt nauw samen met het niet goed werken van markten, prohibitief hoge transactiekosten en met doelstellingen van herverdeling en paternalisme. Indien geen sprake is van een publiek belang is er volgens de econoom geen reden voor overheidsingrijpen. In de SZW-beleidspraktijk hangen de meeste publieke belangen samen met de (politieke) wens tot inkomensherverdeling (denk aan: inkomensbeleid, sociale werkvoorziening, werknemersverzekeringen en volksverzekeringen). Men zou kunnen stellen dat het denken in termen van economische motieven daarom weinig toegevoegde waarde heeft voor SZW. Echter, daarmee wordt vergeten dat juist de systematische analyse van verschillende motieven expliciet maakt dat er kennelijk in sommige gevallen geen economische motieven bestaan voor overheidsingrijpen en dat dat ingrijpen op politieke gronden gebeurt. Bij de ‘of’ vraag wordt dan duidelijk hoeveel kosten we als samenleving bereid zijn te dragen om deze inkomensherverdeling tot stand te brengen. Daarmee wordt ook duidelijk dat de niet-economische motieven, als inkomensherverdeling, niet als vergaarbak voor al het overheidsingrijpen dat economisch gezien niet gelegitimeerd kan worden. Het grote voordeel van deze systematische afweging is, met andere woorden, dat besluitvorming wordt geëxpliciteerd. Box 2.1: Marktfalen en externe effecten Het afwegingskader om de ‘wat’ vraag te beantwoorden, is mede gebaseerd op de economische theorie zoals dat ook in de ‘Calculus van het publiek belang’ is gedaan. Een belangrijk verschil met de methodiek van de ‘Calculus van het publiek belang’ is dat we in het SZW-afwegingskader niet expliciet werken met het concept complex extern effect. Publieke belangen vloeien in deze gedachtegang voort uit externe effecten, dat wil zeggen die effecten die optreden als de actie van één partij of als de transactie tussen verschillende partijen voor- of nadelen met zich meebrengen voor een niet bij de actie of transactie betrokken partij. Een publiek belang is dan een complex extern effect – dat wil zeggen: waarbij veel belanghebbenden een rol spelen – waarvan de realisatie door free-ridersgedrag – dat wil zeggen: wel profiteren, maar niet meebetalen – wordt verhinderd. Traditioneel worden in de economische theorie vier vormen van marktfalen onderscheiden, namelijk informatieproblemen, concurrentiebeperkingen, externe effecten en publieke goederen. Door uit te gaan van het concept complexe externe effecten verdwijnt dit onderscheid naar verschillende vormen van marktfalen. Omdat de opsplitsing in verschillende vormen van marktfalen in de praktijk juist verhelderend kan werken als het gaat om het achterhalen van de oorzaak van een probleem, zullen we in het SZW-afwegingskader werken met de traditionele indeling.

2.2.6 Overheidsfalen In praktijk kan de beleidsambtenaar veelal niet abstraheren van reeds bestaand overheidsbeleid, zoals dat bij het doordenken van de economisch afwegingskader (beantwoording van de ‘wat’ vraag) wel nodig is. Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en negatieve gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze vraag betreft de second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren (zie box 2.2). Aanvankelijk was het SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


17

onze bedoeling om in het afwegingskader te onderscheiden tussen een first best en een second best wereld. Dat zou dan te maken hebben met het feit dat we leven in een second best wereld, waarmee bedoeld werd dat een ambtenaar in de beleidspraktijk leeft in een second best wereld waarin alleen kan worden gedacht over overheidsingrijpen door ook rekening te houden met de huidige institutionele setting (met huidig overheidsingrijpen). Box 2.2: Een first en second best wereld als het verschil tussen theorie en beleidspraktijk Er bestaan slechts weinig markten die aan alle condities voor Pareto-optimaliteit voldoen; de first best wereld bestaat niet in praktijk. Praktisch al het overheidsbeleid wordt dan ook gemaakt in een second best wereld. Echter, de meeste beleidseconomen veronderstellen dat het toch meestal een Pareto-verbetering inhoudt als de overheid in haar beleid streeft om zoveel mogelijk de vijf condities voor volkomen vrije mededinging te benaderen. Stel bijvoorbeeld dat de transparantie van een markt beperkt is en nooit volledig zal zijn en er daarnaast barrières bestaan die vrije toetreding en uittreding voorkomen. Er is dan sprake van een second best situatie. Toch gaat de overheid er in dergelijke gevallen vanuit dat het optimaal is de marktbarrières te verlagen. Binnen overheidsbeleid, of het SZW-afwegingskader, is de strikt economische definitie van een second best wereld dan ook minder goed bruikbaar. Het gaat veeleer om het analyseren van de gevolgen van overheidsingrijpen in plaats van louter marktfalen. Veel overheidsingrijpen is immers gebaseerd op herverdeling en/of het corrigeren van individuele beslisfouten en niet zo zeer op de correctie van marktfalen. Denk in dit verband aan het minimumloon of het pensioenbeleid. Overheidsingrijpen in een bepaalde markt kan leiden tot restricties in andere markten. Door markten afzonderlijk te analyseren, is het mogelijk om te bekijken in hoeverre er op andere markten restricties zijn opgelegd (bijvoorbeeld het minimumloon) die doorwerken op de markt waarop het overheidsbeleid direct aangrijpt. Het denken over de second best wereld kan dus worden toegepast op het beleid door binnen afgebakende markten de neveneffecten van beleid op andere markten te bekijken. Zo hebben beslissingen over het ontslagrecht – die politiek gezien wenselijk kunnen zijn – gevolgen voor de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt wordt dus beperkt door overheidsingrijpen op een ander gebied en is second best. Door de gevolgen van de beperking voor de markt te analyseren, kan de economisch optimale situatie verschuiven. In dat geval is het van belang om – gegeven de restricties – te trachten het verschoven optimum met beleid te benaderen. Dat is wat in de beleidspraktijk wordt bedoeld met het denken in termen van een second best wereld.

Correctie van overheidsfalen als motief voor (nieuw) ingrijpen is een belangrijk onderdeel van het afwegingskader, omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die voortkomen uit marktfalen en waarop de overheid nog geen beleid voert. Op nagenoeg alle beleidsterreinen die met de correctie van marktfalen samenhangen, is hoogstwaarschijnlijk reeds beleid geïmplementeerd. Dat betekent dat in praktijk marktfalen op een ongereguleerde markt zelden aanleiding zal geven voor nieuw beleid. Veeleer is de analyse van de effecten van bestaand beleid dan van belang. Bestaand beleid kan aanleiding geven tot het ontstaan van een marktfalen of een scheve verdeling. Omdat in dat geval niet de markt faalt, maar de oorzaak ligt bij overheidsingrijpen spreken we van overheidsfalen. Een voorbeeld is het feit dat de overheid het mogelijk heeft gemaakt dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Op zich kan dit beleid politiek gewenst zijn. Waar het in een second best omgeving om gaat is dat van dit beleid een negatief effect uitgaat op de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking en is er additioneel (gestapeld) beleid noodzakelijk. Het in dit rapport ontwikkelde afwegingskader (hoofdstuk 4) gaat terug tot SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 2

de eerste vorm van ingrijpen (vervroegde uittreding) en bekijkt in hoeverre het mogelijk is om dat beleid anders te formuleren of zelfs af te schaffen (bijvoorbeeld omdat het probleem nu niet meer bestaat), zodat het probleem in de second best omgeving ook verdwijnt of minder groot is. Indien het oorspronkelijke beleid (dat het overheidsfalen veroorzaakt) niet afgeschaft of verminderd kan worden, is het van belang om bij het mitigerende beleid om het probleem in de second best wereld op te lossen vast zoveel mogelijk rekening te houden met mogelijke bij-effecten. De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft (dus: dat sprake kan zijn van overheidsfalen), is groter als op onderstaande vragen ‘ja’ wordt geantwoord.10 Deze vragen staan in willekeurige volgorde en zijn niet uitputtend (dat wil zeggen: er zijn ook situaties waarin overheidsfalen voorkomt, die niet uit deze lijst blijken; dat is onvermijdelijk doordat overheidsfalen per geval bepaald dient te worden): -

-

-

-

-

-

10 11

Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen? Is de overheid vatbaar voor lobbygedrag?11 Is de kans aanwezig dat de overheid het algemeen belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn er grote belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangentegenstellingen i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)? Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele doelverschuiving)? Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of elkaar tegenwerken. Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten? Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten en opbrengsten worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht op de opbrengsten die daar tegenover staan, hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten.) Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering tot een minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk? Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt deze informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen?

Bij het samenstellen van deze vragen is gebruik gemaakt van Wolfe (1993) en inzichten uit de public choice benadering. In de economie zijn twee fundamentele theorieën van belang: de public interest theorie en de private interest theorie (in praktijk spelen er ook andere aspecten een rol bij regulering, zoals jurisprudentie, de Europese verwachtingen en eisen, uitvoeringsproblemen, technische ontwikkelingen of bezuinigingen). Volgens de eerste theorie komt regulering door de overheid tot stand op verzoek van het publiek om marktfalen te herstellen (Posner, 1974). De tweede theorie, ook wel de belangengroeptheorie genoemd, stelt dat overheidsregulering totstandkomt door inmenging van belangengroepen.



-

19

Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet zo is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren. Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen of verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben voor de volksgezondheid?

In het geval bestaand overheidsbeleid de reden is voor nieuw (corrigerend) ingrijpen, kan het een mogelijkheid zijn om de oorzaak van het probleem aan te pakken en het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen, in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid te stapelen (zier hierboven). Dit neemt niet weg dat het in sommige gevallen welvaartsverhogend zou kunnen werken om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid te versterken of negatieve gevolgen van bestaand beleid te verminderen.

2.2.7 De ‘hoe’ en de ‘of’ vraag Nadat duidelijk is wat het publiek belang is, kan op basis van de geïdentificeerde motieven voor overheidsingrijpen bekeken worden welke instrumenten gebruikt kunnen worden (de ‘hoe’ vraag). Daarbij dienen zoveel mogelijk opties de revue te passeren zodat uiteindelijk het meest effectieve en doelmatige instrument wordt ingezet. Deze vraag wordt verder in hoofdstuk 3 uitgewerkt, waar de instrumenten worden beschreven. Indien duidelijk is welk publiek geborgd dient te worden en uit welke instrumenten daarbij gekozen kan worden, kan de ‘of’ vraag worden beantwoord. Daarbij staat de Calculus gedachte centraal, namelijk het afwegen van de kosten van het overheidsingrijpen tegen de baten. De baten komen voort uit het corrigeren van een marktfalen, het verlagen van transactiekosten of het herverdelen van inkomen en het behoeden van individuen voor beslisfouten. De baten zijn hoger naarmate de gekozen instrumenten effectiever zijn. Het is dus belangrijk om van elk instrument informatie te hebben over de effectiviteit ervan. De kosten van overheidsingrijpen bestaan uit de beleidskosten (dat wil zeggen alle kosten die met de uitvoering van het beleid samenhangen) en de kosten in termen van bedoelde en onbedoelde averechtse effecten (overheidsfalen; zie vorige paragraaf). Box 2.3 licht dit toe. De ‘of’ vraag behelst het doordenken van een maatschappelijke kosten-batenanalyse van het inzetten van een bepaald instrument of combinatie van instrumenten. Het instrument dat de meeste welvaart oplevert, zou idealiter ingezet moeten worden. De invalshoek bij de ‘of’ vraag komt ook in bestuurskundige analyses wel terug. De Bruijn et al. (2003) constateren bijvoorbeeld dat er veelal meerdere publieke belangen aan een vraagstuk zijn verbonden. Publieke belangen dienen dan te worden afgezet tegen overige publieke belangen om te kunnen bepalen of en in welke mate de overheid erin dient te investeren (financieel, met beleidsmaatregelen of anderszins). Bij veel vraagstukken concurreren publieke belangen bovendien met elkaar. De Bruijn et al. noemen onder meer het waarborgen van de leveringszekerheid in de energievoorziening. Hoewel dit een groot publiek belang vertegenwoordigt, verwijzen zij naar recente studies die uitwijzen dat het vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit beter is om enige SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 2

mate van discontinuïteit te accepteren, omdat andere aanwendingsrichtingen van overheidsgeld naar verwachting een gunstiger maatschappelijke kosten-batenverhouding opleveren. Box 2.3: De algemene kosten van overheidsbemoeienis Er zijn twee soorten algemene kosten van overheidsbemoeienis te onderscheiden: a. De opportunity cost van het besteden van overheidsgeld. Als geld en middelen worden besteed aan de taxibranche, kan dat geld niet ook nog eens worden besteed aan onderwijs, of andere relevante beleidsdoelen. Dit argument geldt ten faveure van zelfregulering/private initiatieven en speelt met name in tijden van bezuinigingen en overbelasting van het overheidsapparaat, waardoor de roep om het stellen van duidelijke prioriteiten bij beleid harder is. b. De kosten van de verstorende werking van belastingheffing. De overheid maakt kosten om een sector te reguleren, maar verhaalt deze kosten op alle sectoren van de economie. Hierdoor is het product van de gereguleerde sector goedkoper dan wat het kost, en zijn de producten van de belaste sectoren te duur (d.w.z. prijs hoger dan de marginale kosten). Hierdoor maken mensen andere keuzes dan wanneer de prijs van alle sectoren gelijk zou zijn aan de kosten. Dit is het verstorende effect van belastingen. Belastingheffing kan drie verstorende gevolgen hebben. - Ten eerste kunnen consumenten minder goederen kopen, waardoor het nut daalt. - Ten tweede zijn goederen en diensten duurder voor de gebruiker dan voor de producent. Mensen en bedrijven maken hierdoor andere keuzes over hoeveel en welke goederen en diensten worden aangeschaft. - Ten derde wordt de keuze tussen werk en vrije tijd beïnvloed. In beginsel wordt werken minder aantrekkelijk, maar als het inkomen van mensen wordt verlaagd, kan dit mensen tegelijk prikkelen om meer te gaan werken. Door deze veranderende keuzes van mensen komt allocatieve efficiëntie niet meer tot stand en is er een welvaartsverlies. Dit welvaartsverlies vormt additionele kosten van belastingheffing. De kosten van een extra eenheid overheidsmiddelen zijn dan groter dan 1. Daarnaast gaat het innen van belasting gepaard met uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het gaat hierbij om allerlei soorten belastingheffing, van inkomensbelasting tot BTW. In de box wordt de verstorende werking van de belastingen nader toegelicht. Merk op dat dit punt vervalt op het moment dat corrigerend beleid wordt gevoerd d.m.v. belastingheffing en subsidies, omdat de correctie dan juist loopt via de belastingheffing en subsidies. Stel dat de productie van een goed gepaard gaat met negatieve externe effecten. Een manier om die externe effecten te internaliseren, is het heffen van een belasting op de productie van dat goed. Als de belasting precies goed wordt gekozen, resulteren productieen consumptiebeslissingen alsof iedereen rekening houdt met de maatschappelijke kosten van productie. De belasting werkt hiermee ‘verstorend’ (als in ‘het beïnvloedt beslissingen’), maar dat is juist de bedoeling; de belasting verhoogt daarmee de welvaart. De term verstoring zou ten onrechte de suggestie kunnen wekken dat de belastingheffing tot kosten (minder efficiëntie) leidt, terwijl in het voorbeeld juist sprake is van meer efficiëntie.

2.3 De praktijk: De keuze van de beleidsambtenaar Beleidsambtenaren komen veel verschillende beleidsproblemen tegen. Deze problemen trachten ze op te lossen door een breed scala aan sturingsinstrumenten in te zetten. Niet ieder instrument is even geschikt om ieder probleem op te lossen. De keuze van de beleidsambtenaar voor het specifieke instrument is daardoor mede van invloed op de mate waarin het uiteindelijke doel



21

wordt bereikt. Deze paragraaf beschrijft de manier waarop momenteel de keuze voor een sturingsinstrument tot stand komt. Hiervoor hebben wij zes groepsgesprekken gevoerd met beleidsmedewerkers van de directies Arbeidsomstandigheden, Arbeidsmarkt, Arbeidsvoorwaarden, Sociale Verzekeringen en Werk en Bijstand (zie bijlage B). Tevens hebben we in deze paragraaf de resultaten van de workshop die in januari 2007 in het kader van dit onderzoek is gehouden, verwerkt (zie bijlage D).

2.3.1 Definitie van het probleem (de ‘wat’ vraag) De eerste stap die doorgaans wordt gezet is de probleemanalyse: welk doel moet worden bereikt? Waarom worden de doelen niet door de markt gerealiseerd? De doelen die de beleidsambtenaren willen bereiken zijn heel divers, variërend van het zorgen voor kinderopvang met een goede kwaliteit tot het geven van inkomenszekerheid aan de zwaksten in de samenleving, van een toename in de arbeidsparticipatie tot het verminderen van het aantal arbeidsongevallen. Een probleemanalyse gaat echter verder dan vaststellen welk doel moet worden bereikt. De vraag waarom het doel niet door de markt zelf wordt bereikt, staat vaak centraal in deze analyses (zie het theoretisch kader zoals dat in de vorige paragraaf is beschreven). Een goede probleemanalyse is belangrijk voor de keuze van het juiste instrument, zie box 2.4. In praktijk gebeurt dit echter veelal niet; men gaat uit van doelstellingen die politiek reeds vastgesteld zijn (impliciet dan wel expliciet). Box 2.4: Het belang van een goede probleemanalyse De directie AM wil graag de arbeidsparticipatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt vergroten. Verschillende instrumenten kunnen worden ingezet om dit doel te bereiken: Maak de markt voor persoonlijke dienstverlening aantrekkelijker door uitbreiding van de huishouddienstregeling (mensen die maximaal 2 dagen per week persoonlijke diensten verlenen zijn reeds vrijgesteld van premiebetaling). Het idee hierachter is dat als het voor particulieren aantrekkelijker wordt om werksters ed. aan te nemen, dat dan de vraag naar arbeid aan de onderkant van de arbeidsmarkt toeneemt. Verbeter de transparantie op de markt voor persoonlijke dienstverlening. Vergroot het arbeidsaanbod door werken aantrekkelijker te maken (via verhoging van de arbeidskorting). Welk instrument het beste werkt hangt af van de precieze reden waarom de arbeidsparticipatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt laag is. Is er te weinig vraag (dan helpt het eerste punt)? Te weinig aanbod (dan het laatste punt)? Of kunnen vraag en aanbod elkaar moeilijk vinden (dan het tweede punt)? In de workshop kwam een ander voorbeeld aan de orde. Zelfstandigen zonder personeel (ZZP-ers) hebben nauwelijks aanvullend pensioen opgebouwd en de politiek heeft dit geagendeerd. Is hier een rol voor de overheid? Het zou kunnen zijn dat er in deze markt sprake is van marktfalen (aanvullend pensioen voor deze doelgroep lijkt relatief erg duur), maar onduidelijk is of dat echt zo is. Er lijkt hier geen rol voor de overheid om aanvullende (financiële) instrumenten aan te bieden of in de markt in te grijpen. Uitgaande van de gedachte dat de overheid het in het belang van de ZZP-er acht om aanvullend pensioen te regelen (paternalisme), kan een mogelijkheid ook zijn om het bewustzijn van de doelgroep van de nadelen van een te klein pensioen te verhogen.


22

HOOFDSTUK 2

Als is vastgesteld dat en waarom er een maatschappelijk probleem is, moet worden gezocht naar de beste manier om dit probleem op te lossen. Beleidsambtenaren houden zich dan ook vooral bezig met het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag: welk sturingsinstrument is het meest geschikt om mijn probleem op te lossen? Soms is de ‘hoe’ vraag zelfs nog specifieker: gegeven het type sturingsinstrument, hoe wordt dit instrument zo efficiënt en effectief mogelijk ingericht? Gezamenlijk met de ‘hoe’ vraag wordt idealiter de ‘of’ vraag beantwoord: ‘moet er überhaupt worden ingegrepen?’ gesteld. Overheidsingrijpen gaat immers gepaard met reguleringsfalen. Het is niet voor ieder probleem zo dat baten van het overheidsingrijpen de kosten van het reguleringsfalen overtreffen. De ‘of’ vraag is een echter een vraag die veel minder vaak door de beleidsambtenaren wordt gesteld. In de praktijk van de beleidsambtenaar lijkt met andere woorden voornamelijk de ‘hoe’ vraag centraal te staan.

2.3.2 Keuze van het instrument (de ‘hoe’ vraag) Als eenmaal is besloten dat er een probleem is en dat dit probleem overheidsingrijpen rechtvaardigt, dan is de volgende vraag met welke instrumenten het probleem zo goed mogelijk wordt opgelost. Een aantal factoren beïnvloedt momenteel welk instrument wordt gekozen. De probleemanalyse is al heel bepalend voor de keuze voor een instrument. Specifieke doelen vragen vaak specifieke instrumenten, zie box 2.5. De keuze tussen verschillende instrumenten wordt beperkt door de juridische context. Beleidsambtenaren kunnen bijvoorbeeld niet om wetten en regels die in Europees verband zijn vastgelegd heen. Box 2.5: Het palet aan keuzemogelijkheden hangt af van het doel Het belangrijkste doel van de directie SV is zorgen voor de inkomensvoorziening van uitkeringsgerechtigden. Bij dit doel an sich worden nooit vragen gesteld over de redenen waarom en hoe dit bereikt moet worden. Wet- en regelgeving is feitelijk de enige mogelijkheid om iedereen te kunnen garanderen dat ze – indien nodig – aanspraak kunnen maken op deze voorziening. Wel is er een palet aan keuzemogelijkheden bij de uitvoering van de sociale verzekeringswetten. Doe je dit zelf, of laat je dit over aan een ZBO of zelfs een private organisatie? Hoe zorg je ervoor dat de uitvoerende instanties de juiste prikkels krijgen, zodat de uitvoerende instanties doen wat je wilt dat ze doen? Ofwel, hoe los je het principaal-agentprobleem op? Hoe zorg je ervoor dat mensen met een uitkering weer zo snel mogelijk aan de slag komen?

Een tweede belangrijke factor is de politiek. Veel problemen zijn politiek gedicteerd. Zo is de minister gebonden aan het regeerakkoord en zijn toezeggingen aan de Kamer. De ambtenaar heeft daardoor voor zijn gevoel niet de vrijheid om problemen tot de essentie terug te brengen en op basis daarvan het optimale ingrijpen te bepalen. Anderzijds is het wel zo dat ambtenaren mede beïnvloeden wat er in het regeerakkoord (of breder: op de politieke agenda) staat. Tevens is het zo dat het regeerakkoord slechts de hoofdlijn bevat, waardoor er in praktijk nog voldoende ruimte is om een eigen inbreng te leveren. Indien de keuzeruimte voor beleidsambtenaren in praktijk beperkt is doordat al pasklare oplossingen voor een bepaald probleem zijn voorgeschreven, bijvoorbeeld dat er een subsidieregeling komt of dat nieuwe weten regelgeving wordt ingevoerd, dan rest de ambtenaar niets meer dan dit instrument zo goed mogelijk toepassen – zo blijkt tijdens de interviews.



23

Een derde factor van belang is het draagvlak. Nieuwe weten regelgeving kan feitelijk alleen worden ingevoerd als het op steun kan rekenen van een respectabel deel van de betrokkenen. Anders worden de handhavingskosten buitenproportioneel hoog. Ook bij andere typen instrumenten, als een convenant of een keurmerk geldt dat het moet kunnen rekenen op steun van de betrokken partijen. Beleidsambtenaren hebben allerlei mogelijkheden om de steun voor hun instrumenten te verhogen, zoals bestuurlijk overleg en management bij speech. Ook de dreiging van weten regelgeving kan helpen om partijen over de streep te trekken om zelf bepaalde zaken te regelen (zie box 2.6). Tevens is het mogelijk dat de sector zelfregulering toepast waarbij deze zelfregulering niet vrij maar geconditioneerd is doordat voldaan moet worden aan wettelijke eisen en doelen.12 De SZW ambtenaar kan de werking van wenselijk geachte zelfregulering daardoor effectiever maken (zie figuur 2.2 in paragraaf 2.4). Box 2.6: Wetgeving als pressiemiddel Zelfregulering kan ontstaan als alternatief voor overheidsregulering, in de zin dat zowel overheidsregulering als zelfregulering mogelijk is. In zo’n situatie is het motief achter zelfregulering vergelijkbaar met de mogelijke rechtvaardigingen voor overheidsregulering, zoals in paragraaf 2.2 beschreven. Zelfregulering kan bijvoorbeeld ontstaan door anticipatie op overheidsregulering, met als doel het voorkomen van de wellicht strengere en eventueel minder passende overheidsinterventie. Zelfregulering kan ook door de overheid afgedwongen worden door de dreiging van strenge overheidsregulering. Een goed voorbeeld is het keurmerk in de reïntegratiebranche. Het is aan de branche zelf (met financiële ondersteuning van SZW) overgelaten om een keurmerk te beginnen. De wet biedt echter de mogelijkheid dat het Rijk de introductie van een keurmerk in eigen hand neemt. De dreiging van de inzet van dit wetsartikel geeft de partijen in het veld een extra stimulans om zelf te zorgen voor een succesvol keurmerk, iets dat ook is gelukt.

Omdat het ministerie van SZW bij uitstek een ministerie is dat in samenspraak met stakeholders (sociale partners, uitvoeringsinstanties) haar ingrijpen bepaalt, speelt bij de uitvoering van beleid het samenspel/onderhandelingsspel om voldoende draagvlak te verkrijgen een hoofdrol. Daardoor staat een rationeel besluitvormingsproces wat ver van de werkelijkheid af – een werkelijkheid die niet primair rationeel is, maar die veeleer door onderhandelingen met stakeholders wordt ingegeven. Het ministerie van SZW is een politiek ministerie in die zin dat vrijwel elk onderwerp zeer gevoelig ligt bij politiek en maatschappelijke achterbannen. Trend is wel dat waar mogelijk steeds meer wordt overgelaten aan lagere overheden, sociale partners en soms ook de markt. Naast politiek-bestuurlijke overwegingen spelen ook economische overwegingen een rol. Als te weinig vrouwen werken, is dat een economisch probleem; als bepaalde markten niet goed werken, moet er ingegrepen worden (bijv. discriminatie op arbeidsmarkt, vergroten arbeidsaanbod, monopoliepositie doorbreken zoals bij reïntegratiemarkten is gebeurd, et cetera). Het ministerie van SZW heeft tot slot ook te maken met veel sociale motieven, bijvoorbeeld gericht op gelijke kansen, verdeling van welvaart, bevorderen van sociale cohesie en participatie.

12

Zelfregulering houdt in dat maatschappelijke partijen in bepaalde mate zelf verantwoordelijkheid nemen voor het opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van regels (Baarsma et al., 2003). Tussen marktwerking en overheidsregulering ligt de mogelijkheid van wettelijk geconditioneerde zelfregulering, zelfregulering binnen een wettelijk kader. De overheid stelt dan een doel vast en maakt daarbij gebruik van het middel zelfregulering om het doel te behalen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

24

HOOFDSTUK 2

Een vierde factor is de effectiviteit van het instrument: in hoeverre wordt het doel bereikt dankzij de inzet van het instrument. Bij het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag (de selectie van instrumenten) is het volgens de geïnterviewden en workshopdeelnemers van groot belang om iets te kunnen leren van de effectiviteit van een bepaald instrument in verschillende situaties. Ondanks het feit dat instrumenten vrijwel altijd worden geëvalueerd, is in praktijk weinig bekend over de effectiviteit van instrumenten.13 Evalueren van de effectiviteit is dan ook erg moeilijk. Het is al bijzonder lastig om de invloed van het ingezette instrument te isoleren van de invloed van andere factoren, zoals de conjunctuur. Laat staan dat wordt onderzocht of een ander sturingsinstrument tot betere resultaten zou hebben geleid. Daarom is inzicht in de effectiviteit van de verschillende instrumenten nog beperkt. Het tekort aan effectiviteitstudies is reeds geconstateerd ten tijde van de evaluatie van de VBTBoperatie waarvan het eindrapport in december 2004 verscheen.14 Ook in het voorliggende onderzoek is gebleken dat er weinig effectiviteitstudies beschikbaar zijn. Volgens de SZWbeleidsambtenaren hangt dit tekort samen met het feit dat er veelal vooraf geen beleidstheorie is opgesteld, zodat het achteraf moeilijker is om te toetsen of het instrument naar behoren heeft gewerkt (onduidelijk is immers hoe men verwacht dat effecten ontstaan; het is veel moeilijker om achteraf de beleidstheorie op te stellen). Bovendien worden evaluaties vaak te snel na implementatie van een instrument gepland, zodat het instrument nog niet het volledige effect heeft kunnen sorteren. Een ander nadeel van dergelijke vroegtijdige evaluaties is dat het instrument te snel weer wordt aangepast (elke evaluatie mondt immers uit in aanbevelingen). Door dergelijke tussentijdse wijzigingen in het instrument wordt evalueren bemoeilijkt. Box 2.7: De invloed van doorlooptijd Eind jaren negentig konden gemeenten de bijstandsuitkeringen die zij verstrekten vrijwel volledig declareren bij het Rijk. Gemeenten werden daardoor niet geprikkeld om het doel – zo min mogelijk mensen in de uitkering – te bereiken. Toen Vermeend bij SZW het roer overnam, wilde hij dit beleid graag snel veranderen. Twee alternatieven werden vergeleken: 1) Sluit een convenant met gemeenten, waarin afspraken worden gemaakt om het aantal bijstandsgerechtigden te verminderen. Het voordeel van een convenant is dat dit op korte termijn kan worden ingevoerd. Bovendien kunnen in een convenant dingen worden afgesproken, die minder makkelijk in weten regelgeving kunnen worden vastgelegd. 2) Verander de Bijstandswet zo dat gemeenten een directe prikkel hebben om het doel – zo min mogelijk mensen met een bijstandsuitkering – te bereiken. Het voordeel van een wetswijziging is dat in een wet veel meer dingen kunnen worden geregeld dan in een convenant. ste Er is gekozen om beide sporen te volgen. Aan het begin van de 21 eeuw zijn onder de noemer ‘de Agenda van de Toekomst’ afspraken gemaakt met gemeenten over het aantal reïntegratietrajecten dat ze voor bijstandsgerechtigden gaan inzetten. Als gemeenten het doel haalden, werden ze daarvoor (financieel) beloond. Tegelijkertijd werd de wetswijziging in gang gezet. Er werd een objectief verdeelmodel ontwikkeld, waardoor gemeenten een sterke financiële prikkel hebben om bijstandsgerechtigden naar werk te begeleiden. Gemeenten kregen meer ruimte om zelf het bijstandsbeleid vorm te geven (deregulering dus). Met de introductie van de WWB verviel de noodzaak voor de Agenda van de Toekomst. Deze is daarom afgeschaft.

13 14

Dit wordt deels gegarandeerd door de nieuwe VBTB-systematiek. Wetten bevatten daarnaast vaak een artikel waarin een evaluatie verplicht wordt gesteld. http://www.minfin.nl/BZ04-1055.doc



25

Behalve de effectiviteit bepaalt ook de tijd die het kost om een instrument in te voeren hoe aantrekkelijk een instrument is. Introductie van een nieuwe wet is een tijdrovend proces. Als een probleem snel moet worden opgelost, dan zijn andere instrumenten aantrekkelijker. Ook komt het voor dat er een twee paden worden bewandeld. Een ander instrument wordt tijdelijk ingezet, totdat het wetgevingsproces is afgerond, zie box 2.7. Tot slot is de mode of een bepaalde ministeriële traditie van invloed op de keuze voor een instrument. De huidige mode schrijft bijvoorbeeld voor dat weten regelgeving steeds minder vaak gebruikt moeten worden. Deregulering is het devies. Daarom is er steeds meer aandacht voor andere instrumenten. Al deze factoren spelen in meer of mindere mate een rol bij de keuze die de beleidsambtenaar maakt. In het keuzeproces wordt de beleidsambtenaar reeds ondersteund door wegwijzers en instrumentengidsen, zoals de SZW-toets. In de praktijk is de keuze voor een instrument echter minder expliciet dan volgens deze theorieboekjes. Ook de formele aanwijzingen zoals de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’15 en het Aanbiedingsformulier voor de Ministerraad16 bevatten elementen die van belang zijn bij het keuzeproces. Een gesprekspartner omschreef het keuzeproces als een ‘creatief proces’: er wordt gaandeweg het proces nog veel geschaafd en bijgesteld. Desalniettemin acht men een roadmap en bijhorend afwegingskader nuttig en bruikbaar in de SZW-beleidspraktijk, met name omdat het leidt tot een rationeler beleidsproces. Ook beperkt het keuzeproces zich niet tot de keuze voor één instrument. Vaak wordt een combinatie van instrumenten ingezet. Wet- en regelgeving zorgt bijvoorbeeld voor het basisniveau, en wordt aangevuld met afspraken die worden vastgelegd in convenanten, wordt aangevuld met subsidieregelingen om partijen over de streep te trekken hun gedrag te veranderen en in te laten zien dat dat veranderde gedrag helemaal nog niet zo slecht is en wordt aangevuld met voorlichtingscampagnes. Binnen een instrument zijn er ook nog veel keuzes die moeten worden gemaakt. Als bijvoorbeeld wordt besloten dat voorlichting een geschikt instrument is, hoe moet dat dan precies vorm krijgen? Is dat in een landelijke campagne, of juist via kleinschalige kennisoverdrachtbijeenkomsten? In het algemeen wordt in het beleidsproces nog weinig aandacht besteed aan de ‘of’ vraag: er worden geen analyses van maatschappelijke kosten en baten per instrumentarium gemaakt. Bij de keuze van het beleidsinstrumentarium ligt de nadruk op de beleidskosten (uitvoeringskosten) en het inschatten van de baten (welk instrument levert het meest op?). Er wordt slechts beperkt gelet op maatschappelijke kosten van overheidsingrijpen (in termen van kosten van belastingheffing, marktverstorende effecten ed.). 15

16

Zo wordt in de Aanwijzing voor de Regelgeving in artikel 7c aangegeven dat voorafgaand aan het treffen van een regeling eerst onderzocht dient te worden “of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is”. In artikel 8 wordt vervolgens gesteld dat men bij het bepalen van de keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie zoveel mogelijk dient aan te sluiten bij het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren. Op het aanbiedingsformulier wordt onder het kopje ‘Interdepartementale afstemming’ gevraagd naar explicitering van de gevolgen voor de rijksbegroting, de administratieve lasten, en de overeenstemming met de wetgevingstoets en effectenanalyse van het ministerie van Justitie en het beoordelingskader financiële en bestuurlijke consequenties voor decentrale overheden. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

26

HOOFDSTUK 2

2.4 Conclusies “[D]e probleemanalyse en de onderbouwing van de rol van de overheid [dient] nog sterker onderdeel te worden van de reguliere beleidsvoorbereiding. Dat is een belangrijke uitdaging voor de komende jaren. Alleen door beleid inhoudelijk van te voren goed te onderbouwen, kan achteraf in het jaarverslag worden beoordeeld of de concrete acties die de overheid in het vooruitzicht is gesteld ook zijn uitgevoerd, en kan met evaluatieonderzoek worden getoetst of de veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen juist waren.” Brief van minister van Financiën, ‘VBTB-evaluatie en Aanpassing begroting en jaarverslag’, kenmerk BZ 2004-1055 M, 21 december 2004.

De eerste stap die een SZW-beleidsambtenaar zou moeten nemen indien hij te maken krijgt met een beleidsprobleem is het beschrijven van het probleem. Een analytische blik, zoals beschreven in paragraaf 2.2, kan hier verhelderend werken: Wanneer is iets een probleem? Welke processen maken dat er sprake is van een probleem? Welk probleem speelt in dit specifieke geval? Wat zijn de kenmerken van het probleem? Voor wie is het wel en voor wie is het geen probleem? De probleemanalyse – het beantwoorden van de ‘wat’ vraag – is essentieel om een keuze uit verschillende instrumenten – het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag – te kunnen maken. Uit de gesprekken en workshop blijkt dat de meeste beleidsambtenaren het voordeel van een scherpe probleemanalyse inzien, maar tegelijk opmerken dat daar in de huidige praktijk nog niet veel aandacht aan wordt besteed. Er wordt verder opgemerkt dat het meeste nieuwe beleid nodig is om averechtse effecten van reeds bestaand overheidsbeleid te corrigeren. Het wegdenken van de overheid om de motieven voor overheidsingrijpen bloot te leggen volstaat dan niet, juist omdat de overheid deel van het probleem is. Het afwegingskader dat achter de ‘wat’ vraag ligt, kan echter ook in het geval van overheidsfalen gebruikt worden. De averechtse effecten (het overheidsfalen) zijn immers te vertalen in termen van ongewenste herverdeling, paternalisme, hoge transactiekosten, externe effecten, monopolievorming, informatiescheefheid en publiek goederen – precies de termen die reeds in het afwegingskader staan. In hoofdstuk 4 waar we het afwegingskader nader invullen met onderscheidende vragen, hebben we om de herkenbaarheid te vergroten een aparte module opgenomen met betrekking tot overheidsfalen. Box 2.8: Voorbeeld van overheidsfalen Een voorbeeld van een probleem dat ontstaat door overheidsingrijpen is de beperkte participatie van ouderen door de vervroegde uittreding van oudere werknemers (VUT-achtige regeling). Deze regelingen leken ooit een goed idee, maar zijn – nu de vergrijzing en een tekort aan werknemers – voor de deur staat juist averechts. Een ander voorbeeld is de ontslagbescherming. Deze bescherming heeft naast allerlei politiek gewenste effecten ook averechtse effecten. Zo worden met name oudere insiders beschermd en wordt het aannemen van werknemers in vaste dienst afgeremd (hetgeen de positie van deze werknemers juist niet verbetert).



27

Pas als de probleemanalyse achter de rug is, kan de vraag worden bekeken of SZW (of een ander deel van de overheid) de aangewezen partij is om dit probleem alleen (dus veelal verticaal) op te lossen of dat een grotere verantwoordelijkheid aan andere stakeholders kan worden gegeven (meer horizontale sturing). Een SZW-beleidsambtenaar kan daarbij afhankelijk van het probleem dat hij op wil lossen, kiezen uit een zeer breed spectrum van mogelijkheden. Figuur 2.2 toont deze glijdende schaal tussen marktwerking en regulering (in grijze balk in de figuur neemt de mate van overheidsbetrokkenheid toe in de richting van de pijlen). Aan het ene uiterste van het spectrum staat overheidsproductie en aan het andere uiterste staat ‘niet ingrijpen en de markt zijn werk laten doen’ (een situatie waarbij vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van beslissingen, waarbij individuen niet door overheidsregulering worden beperkt in hun vrijheden). In dat laatste geval is er ruimte voor vrije zelfregulering. Tussen deze twee uitersten is sprake van gereguleerde marktwerking, waarbij de mate van regulering kan variëren van veel naar weinig. Tevens is het mogelijk dat de sector zelfregulering toepast, waarbij deze zelfregulering niet vrij maar geconditioneerd is doordat voldaan moet worden aan wettelijke eisen en doelen. In praktijk is er dus een soort glijdende schaal tussen wetgeving en marktwerking (en niet puur het een of het ander). Figuur 2.2 vat de afweging bij het oplossen van beleidsproblemen samen. De eerste vraag is een voorvraag, waarin wordt bepaald of er wel sprake is van een probleem. Deze vraag kan bijvoorbeeld beantwoord worden door te beschrijven wat de ideaalsituatie is en deze vervolgens af te zetten tegen de huidige situatie. Bij de ‘wat’ vraag wordt vervolgens getracht de aard van het probleem te vatten in een (economische) typologie van problemen zodat de mogelijke motieven voor overheidsingrijpen kunnen worden achterhaald. Gebleken is dat de ‘wat’ vraag veelal geen grote rol speelt in de beleidspraktijk; veelal wordt direct ingegaan op de ‘hoe’ vraag. Ook de ‘of’ vraag wordt in veruit de meeste gevallen niet beantwoord. Een tweede hiermee samenhangende conclusie is dat de economische benadering (die met name in de ‘wat’ vraag terugkomt) niet breed herkend wordt door beleidsambtenaren, terwijl de bestuurskundige en politicologische benadering (die met name in de ‘hoe’ vraag terugkomt) breder bekend is bij medewerkers van het ministerie van SZW. De afweging bij de ‘wat’ vraag is gebaseerd op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de economische theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de ‘wat’ vraag te beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt. Indien het afwegingskader wordt doorgesproken en toegepast op een case zijn de reacties overwegend positief. Door met een afwegingskader te werken, wordt het beleidsproces rationeler. Dat is volgens de SZW-beleidsambtenaren gewenst, omdat daarmee duidelijk wordt wat de politieke weging is van objectieve argumenten. Wel zijn er onduidelijkheden, met name als het gaat om de beslisruimte die bij het gebruik van een afwegingskader resteert.


28

HOOFDSTUK 2

Figuur 2.2: Het afwegingskader in het kort De voorvraag: Is er een probleem?

De ‘wat’ vraag: Wat is het publiek belang?

Er is geen publiek belang en dus is er geen reden voor overheidsingrijpen (vrije marktwerking en/of een vrije organisatie van de samenleving)

Ongereguleerde marktwerking Vrije zelfregulering

Er is wel publiek belang en dus kan er reden zijn voor overheidsingrijpen

Gereguleerde marktwerking

Overheidsproductie

Geconditioneerde zelfregulering

De ‘hoe’ vraag: Hoe kan het publieke belang worden geborgd?

De ‘of’ vraag: Wegen de baten van ingrijpen op tegen de kosten?

Het bestaan van een rationeel en systematisch afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces. Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren – dat is en blijft een politieke keuze. Er blijft nog heel wat te beslissen over voor de gekozen politicus, ook als hij de adviezen die uit het rationele en systematische afwegingskader volgen ter harte neemt. Het is aan de politiek om de verschillende publieke belangen te wegen: hoe belangrijk is doelmatigheid als sterkere doelmatigheidsprikkels ten koste kunnen gaan van leveringszekerheid of kwaliteit? Hoe ver gaan we met inkomensherverdeling? Gaat het om gelijke kansen of gelijke uitkomsten? Hoe ver moet de overheid gaan bij het corrigeren van individuele beslisfouten? Hoeveel economische groei willen we



29

opofferen voor het bereiken van milieudoelstellingen? Deze lijst met bij uitstek politieke vragen kan zonder veel moeite worden aangevuld. Een tweede misvatting is dat het economisch afwegingskader ten bate van de beantwoording van de ‘wat’ vraag ‘goede’ of ‘foute’ motieven voor overheidsingrijpen oplevert. Het gaat echter niet om een oordeel over de motieven, maar slechts om het blootleggen ervan zodat de politiek deze, zoals hierboven aangegeven, kan wegen. De methodiek geeft met andere woorden geen pasklare antwoorden, maar is een hulpmiddel om de motieven voor ingrijpen te achterhalen. Op basis van deze motieven kan vervolgens worden bekeken in hoeverre het huidige beleid daarbij aansluit. Tot slot kan het wegdenken van de overheid (het gedachte-experiment om marktfalen te kunnen beschrijven) mensen op het verkeerde been zetten: de situatie zonder overheid is hypothetisch, is niet de situatie die met het beleid nagestreefd zou moeten worden; het dient louter om de motieven voor ingrijpen te kunnen expliciteren. Nu het selectieproces is beschreven, gaan we in het volgende hoofdstuk in op de verschillende instrumenten.



31

3 Inventarisatie van de verschillende instrumenten In dit hoofdstuk staat de selectie en beschrijving van de instrumenten die door het ministerie van SZW gebruikt kunnen worden. In het kader van dit onderzoek zijn 35 sturingsinstrumenten geselecteerd (paragraaf 3.1). Vervolgens is voor al deze instrumenten een factsheet gemaakt volgens een vast stramien (paragraaf 3.2 en bijlage C). In de roadmap is het de bedoeling dat de SZWbeleidsambtenaar na de ‘wat’ vraag (de probleemanalyse, de identificatie van het publiek belang) via een aantal vragen uitkomt bij een aantal instrumenten (beschreven in factsheets) die als oplossing kunnen dienen voor het betreffende beleidsprobleem. Om de zoektocht naar geschikte instrumenten te vereenvoudigen, is het handig om gelijksoortige instrumenten in groepen te presenteren. Deze groepen worden clusters genoemd. In paragraaf 3.3 worden mogelijke clusterindelingen beschreven. In paragraaf 3.4 beschrijven we kort de 35 verschillende instrumenten. Paragraaf 3.5 geeft enkele hoofdpunten uit dit hoofdstuk weer.

3.1 Selectie van de instrumenten Hoe is de selectie van de instrumenten gemaakt? Op basis van literatuuronderzoek en beleidsdocumenten is een zo uitputtend mogelijke lijst opgesteld met beleidsinstrumenten. Omdat een lijst met instrumenten (of typologie) een te beperkte basis vormt voor de inventarisatie en beschrijving van de sturingsinstrumenten, is ook gewerkt vanuit verschillende clusterindelingen van instrumenten die gelijksoortige problemen ingezet kunnen worden (zie paragraaf 3.3). Tijdens de eerste afspraak met de begeleidingscommissie is de leden gevraagd aan te geven welke van deze instrumenten veel gebruikt worden door de verschillende afdelingen/directies van SZW. Ook bij de zes interviews die we in het kader van het onderzoek hebben gehouden met SZWbeleidsambtenaren, is gevraagd naar instrumentgebruik. Hieruit zijn uiteindelijk de 35 in tabel 3.1 afgebeelde instrumenten gekozen.

3.2 Factsheets In de nog te ontwikkelen roadmap worden deze 35 sturingsinstrumenten opgenomen in de vorm van factsheets. Door de vragen in de roadmap te beantwoorden, komt de beleidsambtenaar uiteindelijk uit bij een of enkele factsheets. Een factsheet is een kenniskaart van een beleidsinstrument. Het instrument wordt daarin volgens een vast stramien (format) beschreven. Het format voor de factsheets is weergegeven in tabel 3.2. Het invullen van dit format voor de 35 instrumenten is gedaan op basis van webresearch, deskresearch, literatuuronderzoek en telefonische achtergrondgesprekken.


32

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.1: Geselecteerde sturingsinstrumenten Instrumenten 1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven) 2. Generieke voorlichting (ongericht) 3. Deskundigheidsbevordering 4. Best practices 5. Naming and faming 6. Benchmarking 7. Protocol 8. Gedragscode 9. Convenant (incl. intentieverklaring) 10. Herenakkoord 11. Bestuurlijk overleg 12. Instellen taskforce/ commissie 13. Arbitrage (incl. bindend advies) 14. Mediation 15. Ombudsman 16. Tuchtrecht 17. Erkenningsregeling 18. Standaardregeling 19. Keurmerk

20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35.

Certificering Visitaties Subsidies Vouchers Prestatiesturing Budgetsturing Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen) Aanbesteden Verzelfstandiging (ZBO) Privatisering Handhaving Wetten: algemeen verbindend voorschrift Vergunningen Algemeen verbindend verklaren Beleidsregels Experimenten

Figuur 3.2: Het format voor de factsheets Naam: Type instrument Algemeen Beschrijving instrument Kwalificatie instrument Juridische definitie Praktijkvoorbeeld Kenmerken op een rij Typering probleem Initiatiefnemer: Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld? Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Handhaving van regels (toezicht, controle en bestraffing) Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit? Voordelen voor SZW Nadelen voor SZW Voordelen voor stakeholders Nadelen voor stakeholders Slaagfactoren Faalfactoren Valkuilen en tips Referenties Aanbevolen literatuur Contactpersonen


INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN

33

Met dit format is een vorm gevonden om het instrument te beschrijven. Tevens wordt een opsomming gegeven van aanbevolen literatuur bij het instrument en een contactpersoon.17 De factsheet heeft niet de pretentie volledig (compleet) te zijn. Doel is om de basiskennis over het instrument eenvoudig en gestructureerd beschikbaar te stellen aan beleidsmakers. Indien zij kiezen voor een instrument kunnen zij door middel van de aanbevolen literatuur en andere bronnen meer te weten komen over de praktische invulling van gebruik van het instrument. Voor alle 35 geselecteerde sturingsinstrumenten is een factsheet opgesteld. Deze zijn opgenomen als bijlage C van dit rapport.

3.3 Clusterindelingen Alleen een lijst met instrumenten (of typologie) vormt een te beperkte basis voor de inventarisatie en beschrijving van sturingsinstrumenten. Belangrijke vraag is dan ook of de instrumenten te clusteren zijn al naar gelang ze kunnen worden ingezet om eenzelfde soort probleem op te lossen. Om de inzichten uit de bestuurskunde goed tot hun recht laten komen in de factsheets, is ten bate van het overzicht van clusterindelingen een scan van de bestuurskundige literatuur uitgevoerd. We hebben daarbij verschillende clusterindelingen naast elkaar gebruikt om zo een zo volledig mogelijk beeld van alle sturingsinstrumenten te krijgen. De verschillende clusterindelingen worden ten eerste gebruikt om de instrumenten te kwalificeren (zie onderdeel ‘kwalificatie instrument’ in elke factsheet). Tabel 3.3 geeft een overzicht van de begrippen die we bij de kwalificatie hanteren. Ten tweede worden de eigenschappen van de verschillende clusters gebruikt voor de onderscheidende vragen die leidend zullen zijn bij de keuze voor een bepaald instrument (zie hoofdstuk 4, de ‘hoe’ vraag). In paragraaf 3.3.2 en 3.3.3 zijn verschillende clusterindelingen beschreven. In paragraaf 3.3.1 wordt allereerst de uiteindelijk gekozen clusterindeling beschreven. Hierbij hebben we gebruik gemaakt van de inzichten die zijn opgedaan bij het bestuderen van de literatuur over clusterindelingen. De volledige literatuurscan is opgenomen in bijlage D. In de bijlage is aandacht besteed aan: −

−

17

De minimalistische benadering: a. Formele en informele beleidsinstrumenten b. Directe of indirecte beleidsinstrumenten c. Directe regulering of gedragsverandering d. Detectors of effectors Vier bestuurskundige benaderingen a. Rationele benadering b. Netwerkbenadering c. Sturing via waarden In de huidige factsheets ontbreekt de contactpersoon veelal nog. Deze zal later door het ministerie van SZW worden toegevoegd. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

34

−

−

−

HOOFDSTUK 3

d. Sturing op afstand Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen a. Education, engineering en enforcement, of anders geformuleerd: b. Wet- en regelgeving, ruil (bijvoorbeeld door middel van subsidies en convenanten) en overtuiging (bijvoorbeeld via overtuigende beleidsnota’s, voorlichting, et cetera) Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten/Juridisch, financieel-economisch en communicatief a. Stimulerend of repressief beleidsinstrumentarium b. Dirigerend of constituerend c. Generiek versus specifiek c.q. individueel d. Eenzijdig versus wederkerig e. Verticaal en horizontaal Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën a. Mate van complexiteit en onzekerheid b. Geschiktheid voor interactief bestuur

Tabel 3.3: Schematische weergave definitie van de kwalificaties van instrumenten Kwalificatie Formeel Informeel

Direct Indirect Directe regulering

Gedragsverandering/ sociale regulering Detector Effector Stimulerend Repressief Eenzijdig Wederkerig Verticaal Horizontaal Specifiek Generiek Dirigerend

Constituerend

Definitie Instrumenten met een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, zijn ingeburgerd. Instrumenten die vooral gericht zijn op het beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van onderhandelingen. Instrumenten die direct resulteren in de realisatie van het beoogde beleidsdoel. Hebben als doel het gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden (co-productie van beleid). Het sturen van gedrag door juridisch vastgelegde geen verboden, het beïnvloeden van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van verhandelbare rechten of vouchers). Sociale regulering baseert zich op informatie van en communicatie met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding. Instrumenten die de overheid inzet om informatie in te winnen en voor te bereiden op besluitvorming. Instrumenten waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk sturend optreedt. Instrumenten met een lage mate van dwang. Instrumenten met een hoge mate van dwang. Waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van de doelgroep zaken regelt (zijn voornamelijk alle vormen van weten regelgeving). Waarbij de overheid gezamenlijk en met betrokkenheid van de doelgroep zaken regelt. Top-down. Gelijke verhoudingen. Gericht op een specifieke groep of individu. Algemene instrumenten. Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van actoren. (Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende sturing kan ook de vorm aannemen van voorlichting). Constituerende sturing gaat uit van lange termijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van bepalingen in de Grondwet.



35

3.3.1 De clusterindeling zoals we die in dit onderzoek hanteren In onderstaande tabel 3.4 is een overzicht gegeven van de indeling zoals we die in dit onderzoek hebben gekozen. In de subparagrafen zijn deze instrumenten ook beschreven door uit te gaan van de clusterindelingen op basis van de minimalistische benadering (paragraaf 3.3.2) en de tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten (paragraaf 3.3.3) Tabel 3.4: De in dit onderzoek gehanteerde clusterindeling Cluster Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)

Co-regulering

Draagvlakcreatie Geschilbeslechting

Instrumenten ter vergroting transparantie


Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen Handhaving Wet- en regelgeving

Instrument 1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven) 2. Generieke voorlichting (ongericht) 3. Deskundigheidsbevordering 4. Best practices 5. Naming and faming 6. Benchmarking 7. Protocol 8. Gedragscode 9. Convenant (incl. intentieverklaring) 10. Herenakkoord 11. Bestuurlijk Overleg 12. Instellen taskforce/ commissie 13. Arbitrage (incl. bindend advies) 14. Mediation 15. Ombudsman 16. Tuchtrecht 17. Erkenningsregeling 18. Standaardregeling 19. Keurmerk 20. Certificering 21. Visitaties 22. Subsidies 23. Vouchers 24. Prestatiesturing 25. Budgetsturing 26. Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen) 27. Aanbesteden 28. Verzelfstandiging (ZBO) 29. Privatisering 30. Handhaving 31. Wetten: algemeen verbindend voorschrift 32. Vergunningen 33. Algemeen verbindend verklaren 34. Beleidsregels 35. Experimenten

3.3.2 Minimalistische benadering Bij de kwalificatie van instrumenten hebben we de minimalistische benadering gehanteerd, waarbij getracht is om alle mogelijke instrumenten in een zo beperkt mogelijk aantal categorieën in te delen. De minimalistische benadering is het meest relevant vanwege de doelstelling om te komen SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

36

HOOFDSTUK 3

tot een hulpmiddel voor beleidsambtenaren ten behoeve van een zo goed mogelijke selectie van beleids- en sturingsinstrumenten. Schram beschrijft (2005) de volgende indelingen: Formele en informele beleidsinstrumenten Formele beleidsinstrumenten worden omschreven als instrumenten met “een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd”. Het gaat onder meer om heffingen, subsidies, geen verboden. Onder informele instrumenten worden instrumenten verstaan die vooral gericht zijn op het “beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van onderhandelingen”. Voorbeelden van informele instrumenten zijn informatie verstrekken, advisering, maken van mondelinge afspraken, overleg, onderhandelingen, overreding, mobilisering. De scheidslijn tussen formele en informele instrumenten is niet zwart-wit en ook situatieafhankelijk. Directe en indirecte instrumenten, overheidsproductie en co-productie Directe beleidsinstrumenten worden getypeerd als instrumenten die direct resulteren in de realisatie van het beoogde beleidsdoel. Bijvoorbeeld: de overheid streeft na om verantwoord om te gaan met afval en besluit daarom om de afvalinzameling en –verwerking zelf op zich te nemen. De inzet van directe beleidsinstrumenten wordt ook betiteld als ‘overheidsproductie’. In aanvulling hierop maakt de overheid vaak ook gebruik van indirecte beleidsinstrumenten, die als doel hebben het gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de inzet van subsidies om bedrijven te stimuleren zich ergens te vestigen. Deze vorm van beleidsvoering wordt ook beschreven als co-productie van beleid (zie: Tops et al., 1996). Directe regulering of gedragsverandering Doorgaans worden drie vormen van regulering onderscheiden: − −

−

Directe regulering. Onder directe regulering wordt meestal verstaan het sturen van gedrag door juridisch vastgelegde geen verboden. Economische regulering is het beïnvloeden van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van verhandelbare rechten of vouchers). Sociale regulering: sociale regulering baseert zich tot slot op informatie van en communicatie met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding (voorbeelden zijn educatie, overleg, naming en shaming, et cetera). De genoemde typen instrumenten worden vaak naast elkaar ingezet om tot een effectief beleidsinstrumentarium te komen. In die zin zijn het veelal geen concurrerende alternatieven of elkaar uitsluitende instrumenten.



37

Detectors en effectors Detectors worden beschreven als instrumenten die de overheid inzet om informatie in te winnen en zichzelf in het algemeen voor te bereiden op besluitvorming; effectors zijn instrumenten waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk sturend optreedt. Hood (1983) geeft aan dat de overheid voor een optimale beleidsvorming en instrumentatie een combinatie van detectors en effectors dient in te zetten. Door middel van de inzet van detectoren kan de overheid komen tot een goede probleemanalyse en ook in kaart brengen hoe relevante actoren betrokken zijn. Detectors worden overigens niet alleen ingezet voorafgaand aan de keuze van een in te zetten beleidsinstrument, maar ook daarna om voeling te houden met de daadwerkelijk gerealiseerde beleidseffecten (bijvoorbeeld in de vorm van monitoring van beleidseffecten, door het organiseren van ronde tafelconferenties over een bepaalde problematiek of door het via enquêtes bevragen van betrokken burgers of overige actoren). De 35 in dit onderzoek geselecteerde instrumenten worden in tabel 3.5 in de hierboven besproken indelingen geplaatst. We hebben de 35 instrumenten in de eerste kolom op basis van de in paragraaf 3.3.1. Omdat de nagenoeg alle instrumenten effectors zijn is die categorie weggelaten in de tabel. Tabel 3.5: Minimalistische benadering bij verschillende clusters Formeel

Informeel

Cluster voorlichting en communicatie Specifieke voorX lichting Generieke voorX lichting DeskundigheidsX bevordering Best practices X Naming and X faming Benchmarking X Cluster co-regulering Protocol X Gedragscode X Convenant X Herenakkoord X Cluster draagvlakcreatie Bestuurlijk OverX leg Instellen taskforX ce/ commissie Cluster alternatieve geschilbeslechting Arbitrage X Mediation X Ombudsman* X X Tuchtrecht* X X

Direct

Indirect

Directe regulering

Gedragsverandering

X

X

X

X

Detector

X X X

X (X)

X X

(X)

(X)

X

X X X X

X X

X

X

X

X

X

X X X X

X X X X


38

HOOFDSTUK 3

Vervolg Tabel 3.5 Formeel

Informeel

Direct

Indirect

Cluster instrumenten ter vergroting van transparantie ErkenningsregeX ling Standaardregeling X Keurmerk X Certificering X Visitaties X Cluster financiële instrumenten Subsidies X Vouchers X Prestatiesturing* (X) X Budgetsturing X Financiële prikkel X Cluster instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen Aanbesteden X X Verzelfstandiging X X (ZBO) Privatisering X X Cluster handhaving Handhaving X X Cluster weten regelgeving Wetten X X Vergunningen X Algemeen verbinX dend verklaren Beleidsregels X X Experimenten X *

Directe regulering

Gedragsverandering

X

Detector

X

X X X X

X X X

X X

X X

X X X

X

X X

X

X X

X

X X X X

De instrumenten ombudsman, tuchtrecht en prestatiesturing kunnen formeel en informeel worden ingezet. Zo is er een private ombudsman mogelijk, maar is er anderzijds ook een wettelijke (nationale) ombudsman. Hetzelfde geldt voor tuchtrecht: dat kan wettelijk verplicht zijn (formeel), maar de invulling wordt juist aan de beroepsgroep zelf overgelaten (informeel). Ook prestatiesturing kan wettelijk (bijv. van SZW naar ZBO) en informeel (binnen SZW) worden gebruikt.

3.3.3 Tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten Stimulerend versus repressief Een belangrijk onderscheid tussen beleidsinstrumenten betreft de mate waarin het instrument dwingend is Een tweedeling die daarop gebaseerd is, is die tussen stimulerende en repressieve instrumenten. Stimulerende instrumenten zijn onder meer subsidieverlening, voorlichting en het maken van afspraken met betrokken maatschappelijke actoren. Repressieve instrumenten zijn bijvoorbeeld geen verboden, al dan niet vastgelegd in weten regelgeving: Stimulerend Overeenkomst, convenant Subsidie Voorlichting


Repressief Gebod, verbod Heffing Propaganda


39

Een belangrijke kanttekening bij het inzetten van stimulerende en niet-repressieve beleidsinstrumenten is dat de mate van vrijblijvendheid kan leiden tot ‘non sturing’ (De Bruin, 1990).

Dirigerend versus constituerend Van der Doelen en Klok (1989) delen beleidsinstrumenten in twee categorieën in: instrumenten behorend bij een constituerend sturingsmodel en instrumenten behorend bij een directief sturingsmodel. Constituerende sturing gaat uit van lange termijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van bepalingen in de Grondwet. Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van actoren. Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende sturing kan ook de vorm aannemen van voorlichting: Dirigerend Gebod, verbod Prijsregulering Voorlichting

Constituerend Onderwijs Infrastructurele werken Grondwet, staatsrecht

Generieke of specifieke instrumenten Een belangrijk indelingscriterium van beleidsinstrumenten is of zij op ‘iedereen’ of op een specifieke groep of individuele actor zij gericht. De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’). Hierdoor kan beter worden ingespeeld op een bijzondere positie, de omstandigheden en wensen van de betreffende actoren (o.a. Klok, 1992). Generiek algemeen Wet Belasting Advertentie

Specifiek individueel Convenant, vergunning Subsidie Brief

Eenzijdig of wederkerig Instrumenten met een eenzijdig karakter, waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van de doelgroep zaken regelt, zijn met name alle vormen van weten regelgeving. Verder kan bij subsidieverlening en voorlichting zowel sprake zijn van eenzijdigheid als van wederkerigheid. In het laatste geval is dan vereist dat er een min of meer gelijkwaardige positie is van de betrokken actor(en) in de doelgroep. Dit is bijvoorbeeld het geval als de overheid een contract afsluit met een privaat bedrijf om een taak uit te voeren voor de overheid (de private partner is dan niet gedwongen dit contract aan te gaan). Eenzijdig Wet Subsidie Voorlichting

Wederkerig Overeenkomst Subsidie Informatie overdracht


40

HOOFDSTUK 3

Verticaal of horizontaal Verticale instrumenten gaan uit van een top-down benadering door de overheid van de relevante doelgroep(en), terwijl bij horizontale instrumenten met betrokken (mede-)overheden, maatschappelijke actoren of burgers meer gelijkwaardiger verhoudingen gelden: Verticaal Wet Belasting Advertentie

Horizontaal Convenant Subsidie Brief

3.4 Korte beschrijving instrumenten per cluster In deze paragraaf worden de 35 geselecteerde instrumenten kort beschreven. Elke subparagraaf behandelt een cluster. Er wordt ingegaan op het probleem dat met de instrumenten in het cluster wordt opgelost. Vervolgens worden de instrumenten getypeerd. Tevens worden in elke subparagraaf de voor- en nadelen van de instrumenten in het betreffende instrument in tabelvorm weergegeven. Voor een volledige beschrijving per instrument wordt verwezen naar de factsheets (bijlage C). Voor elk instrument vatten we de voor- en nadelen samen vanuit het perspectief van de overheid en van de stakeholders. Met stakeholders doelen we op alle partijen buiten de overheid die bij het op te lossen probleem zijn betrokken, zoals individuele burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en branche-organisaties.

3.4.1 Instrumenten cluster Voorlichting en Communicatie Met voorlichting- en communicatie-instrumenten kunnen verschillende problemen worden aangepakt. Een in het oog springend voorbeeld zijn informatieproblemen. Vaak weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijk om de vragende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Voorlichting kan ook worden gebruikt op grond van een paternalistische motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd, maar de overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen behoedt van individuele beslisfouten. Specifieke en voorlichting Specifieke voorlichting is het van overheidswege verstrekken van informatie om een specifieke doelgroep kennis te laten nemen van een bepaald onderwerp, te informeren of bewust te maken. Voorlichting heeft een zelfstandige instrumentele werking: het richt zich op specifieke groepen en kan hierbij onder andere een waarschuwende, kennisbevorderende of informatieve rol innemen.



41

Tabel 3.6a: Voor- en nadelen van het instrument Specifieke voorlichting Overheid Voordelen Specifieke voorlichting Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument om groepen op de hoogte te brengen. Door voorlichting kan de effectiviteit van het andere instrument verhoogd worden.

Stakeholders -

-

Nadelen Specifieke voorlichting Kans op overkill, de doelgroep krijgt teveel voorlichting zodat zij helemaal niets meer willen bekijken. Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voorhand niet vast staat dat het de gewenste gedragsverandering teweeg zal brengen. Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn (denk aan een televisie campagne). Het kan lastig zijn de doelgroep te bereiken.

-

Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat deze wordt aangeboden en men er niet zelf actief naar op zoek hoeft. Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke informatie. De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt wordt kleiner. Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.

Generieke voorlichting Generieke voorlichting is een actieve vorm van informatieverstrekking, met de vooropgezette bedoeling kennis, houding en of gedrag te beïnvloedden (te veranderen of bevestigen), niet specifiek gericht op doelgroepen. Het uiteindelijke doel van voorlichting door de overheid is bij te dragen aan het bereiken van bepaalde beleidsdoelen. Tabel 3.6b: Voor- en nadelen van het instrument Generieke voorlichting Overheid Voordelen Generieke voorlichting Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument om personen op de hoogte te brengen.

Stakeholders -

Nadelen Generieke voorlichting Kans op hageleffect, de doelgroep wordt slecht bereikt door een te grote spreiding van de boodschap. Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voorhand niet vast staat dat het de gewenste gedragsverandering teweeg zal brengen. Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn.

-

Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat deze wordt aangeboden en men er niet zelf actief naar op zoek hoeft. Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke informatie. De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt wordt kleiner. Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.

Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die veel gemeenschappelijke elementen hebben. De beschrijvingen in beide factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste verschillen hebben betrekking op de gerichtheid van het instrument. Specifieke voorlichting is toegesneden op een doelgroep; generieke voorlichting is dat niet. Het gevolg is dat bij specifieke voorlichting meer tijd dient te worden besteed aan de identificatie van de doelgroep en de wijze waarop die bereikt kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt het


42

HOOFDSTUK 3

voorkomen van een overvloed aan informatie waardoor de ontvanger door de bomen het bos niet meer ziet. Deskundigheidsbevordering Alle activiteiten die de deskundigheid van personen met betrekking tot de uitoefening van een functie of beroep verbeteren vallen onder de term deskundigheidsbevordering. De overheid kan dit instrument ook richten op niet-opgeleiden en vrijwilligers. Met deskundigheidbevordering kunnen beleidsmakers sturen via kennis. Deskundigheidsbevordering kan ook gericht zijn op burgers en bedrijven, maar heeft dan meer het karakter van voorlichting. Tabel 3.6c: Voor- en nadelen van het instrument Deskundigheidsbevordering Overheid Voordelen Deskundigheidsbevordering Mogelijkheid om deskundigheid van het veld te vergroten, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening stijgt. Het is mogelijk om het kennisniveau te waarborgen door verplichte deskundigheidsbevordering in bepaalde beroepsgroepen te eisen.

Nadelen Deskundigheidsbevordering Deskundigheidsbevordering kost geld, terwijl op voorhand niet vaststaat of en in welke mate het functioneren erdoor verbetert.

Stakeholders -

-

-

Door deskundigheidsbevordering veroudert de kennis van werknemers niet of minder snel en blijven zij goed inzetbaar in de organisatie. Door het volgen van trainingen en cursussen vergroot men de kansen op de arbeidsmarkt. De kosten van deskundigheidsbevordering kunnen beperkt zijn als er voor het opleiden van personeel belastingvoordelen bestaan. Verplichte deskundigheidsbevordering kan als nutteloos en duur worden ervaren.

Best practices Best practice is een concept uit het managementwezen, dat ervan uitgaat dat er in het bereiken van een bepaald resultaat een techniek, methode, proces, activiteit of initiatief bestaat die of dat effectiever is dan een andere manier van werken waarvan uit de praktijk gebleken is dat deze tot dan toe het meest effectief of effectief genoeg was (best en good practices). Het uitgangspunt is: ‘goed voorbeeld doet goed volgen’. Tabel 3.6d: Voor- en nadelen van het instrument Best practices Overheid Voordelen Best practices Beleidsdoelen realiseren door het transparant maken van goede voorbeelden, hetgeen relatief weinig kost.

Stakeholders -

Nadelen Best practices Er is geen dwang; anderen zijn vrij de informatie naast zich neer te leggen.

-

Door transparantie kan men zich spiegelen en resultaten verbeteren. De positieve insteek is weinig bedreigend. Marktpositie is duidelijker, omdat inzichtelijk wordt waar men staat ten opzichte van de concurrent. Transparantie van goede voorbeelden laat ook zien welke organisaties geen voorbeelden hebben, hetgeen als bedreigend kan worden ervaren door de organisaties zonder best practices.

Naming and faming Het principe van naming and faming is helder: door het noemen van gewenst gedrag en goed presterende organisaties geef je deze organisaties roem en prikkel je het hele veld om zich naar dit



43

voorbeeld te gaan gedragen. Het is dus een middel om aan het publiek en andere aanbieders/organisaties bekend te maken welke bedrijven, organisaties of personen voldoen aan wettelijke regelingen of private afspraken. Het is ook een middel dat gebruikt wordt bij de ontwikkeling van normbesef bij burgers. Tabel 3.6e: Voor- en nadelen van het instrument Naming and faming Overheid Stakeholders Voordelen Naming and faming Beleidsdoelen realiseren door transparantie en met Door transparantie kan men zich spiegelen en lage kosten. Door naming en faming wordt immers resultaten verbeteren. de aanspreekbaarheid van partijen beter. Marktpositie is duidelijker en dit is een voordeel voor vragende partijen, maar ook voor de aanbieders zelf. Nadelen Naming and faming Er is geen mate van dwang; anderen zijn vrij de Deze nadelen bestaan vooral voor de partijen die informatie naast zich neer te leggen. niet geëerd worden: transparantie van resultaten levert voor hen in het begin misschien een achterstand op ten opzichtte van anderen.

Benchmarken Benchmarken is het uitvoeren van een prestatievergelijking: het mogelijk maken dat bedrijven of organisaties zich in kwalitatieve zin aan elkaar kunnen spiegelen, met als doel de (concurrentie)kracht en kwaliteit van organisaties te verbeteren en (als de benchmark openbaar is) het vergroten van de kennis en informatie bij stakeholders. Dat kunnen de vragende partijen zijn. Tevens kan een benchmark informatie leveren aan de overheid die haar beleid zo beter kan richten op die aspecten die als problematisch uit de benchmark komen. Tabel 3.6f: Voor- en nadelen van het instrument Benchmarking Overheid Voordelen benchmark Met benchmarks kan het gedrag van een doelgroep worden beïnvloed. Toepassing van het instrument leidt tot transparantie van prestaties en levert de mogelijkheid tot het vergelijken van prestaties. Nadelen Benchmark Bij het gebruik van een benchmark is de gedragsverandering die er vanuit gaat van te voren slecht in te schatten.

Stakeholders -

Transparantie in de markt: zichtbaar worden van goede en slechte prestaties van anderen, waardoor men een betere inschatting kan maken waar men zelf staat ten opzichte van deze anderen. Bijv. op het gebied van maatschappelijk ondernemen.

-

Transparantie kan ook een nadeel zijn. Sommige instellingen en organisaties kunnen bijv. door hoge kosten innovatie uitgesteld hebben; in een benchmark wordt niet toegelicht waarom partijen bepaalde zaken wel of niet doen. In een benchmark kan zichtbaar worden dat slechte prestaties zijn geleverd.

-

3.4.2 Instrumenten voor Co-regulering In het geval van co-regulering wil de overheid het gedrag in een bepaalde sector beïnvloeden door samen met de sector op te treden en te reguleren. Er wordt in dat geval ook wel van zelfregulering gesproken. Het initiatief voor de gedragsregels kan zowel bij de overheid als bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatieSEO ECONOMISCH ONDERZOEK

44

HOOFDSTUK 3

scheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend. Een voordeel van alle coreguleringsinstrumenten is dat kennis binnen de branche/doelgroep wordt gemobiliseerd en gebruikt, zodat het betreffende instrument veel beter aansluit bij de praktijk dan als de overheid zelf alle kennis en informatie zou moeten vergaren. Protocol Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan met/moet handelen in bepaalde situaties. Vaak wordt middels een protocol een gedragscode uitgewerkt, Dit gebeurt doorgaans op een zeer concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer voorschrijvend dan een gedragscode. Vaak is een protocol gericht op beleidsuitvoerders. Protocollen kunnen in allerlei situaties en marktomstandigheden gebruikt worden. Tabel 3.7a: Voor- en nadelen van het instrument Protocol Overheid Voordelen Protocol Een protocol kan veel sneller tot stand komen dan een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei partijen het tot stand komen van de wet onnodig lang ophouden en zelfs op de lange baan schuiven. De overheid hoeft minder regels op te stellen. Uitvoeringskosten lager dan bij weten regelgeving. Minder toezichts- en handhavingsinspanning, omdat dat (deels) door de sector wordt gedaan. Nadelen Protocol De overheid kan de inhoud van een protocol niet dwingend opleggen.

Stakeholders -

-

Vormvrijheid bij het opstellen van het protocol. Een protocol schept duidelijkheid over de betekenis van huisregels en gedragscodes. Uniformering van gedrag. Herstellen/verbeteren van het imago. Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. Flexibiliteit, het protocol kan veranderd worden als het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/ weten regelgeving. Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat. Het opstellen van een protocol kost tijd en geld.

Gedragscode Een gedragscode is een middel om gedrag in organisaties te reguleren. Het geeft aan welke uitgangspunten een organisatie richtinggevend wil laten zijn bij het bepalen van beleid en bij het nemen van beslissingen. Tabel 3.7b: Voor- en nadelen van het instrument Gedragscode Overheid Voordelen Gedragscode De gedragscode geeft houvast voor de overheid als specifiek kader voor wat gebruikelijk is in een branche. Een gedragscode kan veel sneller tot stand komen dan een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei partijen het tot stand komen van de wet onnodig lang ophouden en zelfs op de lange baan schuiven. Overheid hoeft minder regels op te stellen. Minder toezichts- en handhavingsinspanning omdat de sector dat (voor een deel) overneemt.


Stakeholders -

-

Voor een gedragscode gelden geen vormvereisten. Het scheppen van ‘corporate identity’. Het scheppen van grensbepalingen en minimumeisen waaraan de branche wil voldoen en waaraan de branche zich wil houden. Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. Herstellen/verbeteren van het imago door een gedragscode. Flexibiliteit, de gedragscode kan veranderd worden als het nodig is.


45

Vervolg tabel 3.7b: Voor- en nadelen van het instrument Gedragscode Overheid Nadelen Gedragscode Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering. Overheid kan de inhoud van de gedragscode niet dwingend opleggen. Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert of de codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de producten van de ondernemingen, dit is echter valse zekerheid.

Stakeholders -

-

Het verbinden van concreet gedrag aan gedetailleerde regels kan contraproductief werken, het kan starheid en het ontwijken van verantwoordelijk gedrag veroorzaken. Ondernemingen of juist actoren daarbinnen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat. Het kost tijd om de code op te stellen en dus geld. Je creëert de mogelijkheid tot free-riden; als veel ondernemingen een bepaalde gedragscode onderschrijven is het voordelig voor een onderneming om de gedragscode niet toe te passen, maar wel te profiteren van het gewekte vertrouwen bij consumenten, die het idee hebben dat alle ondernemingen de code toepassen.

Convenant Een convenant is een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van zulke afspraken van de centrale overheid, met één of meer wederpartijen, die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van rijksoverheidsbeleid. In een convenant worden schriftelijke afspraken over het leveren van prestaties vastgelegd. Het kan hierbij gaan om verschillende soorten prestaties. Verplichtingen kunnen worden aangegaan om een inspanning te leveren of een bepaald resultaat te realiseren, ook beide is mogelijk. Er zijn ook convenanten waarin meer procedurele of organisatorische zaken worden vastgelegd, zoals de wijze waarop overleg zal worden gevoerd, de manier waarop zal worden samengewerkt, of de wijze waarop van bepaalde bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt. Convenanten tussen bestuursorganen en particulieren vervangen eenzijdige en dwingende regelgeving door een beroep op medewerking. In de afgelopen decennia zijn convenanten een steeds wezenlijker deel gaan uitmaken van het beleidsinstrumentarium van de overheid. Tabel 3.7c: Voor- en nadelen van het instrument Convenant Overheid Voordelen Convenant In convenanten kunnen prestatie afspraken worden gemaakt, iets wat met weten regelgeving niet of in mindere mate kan. Partijen kunnen een prestatieafspraak op eigen (en verschillende) wijze realiseren. Met een convenant wordt de kennis en de creativiteit van de doelgroep benut. Doordat samen met het veld de doelstellingen worden opgesteld, kunnen deze realistischer zijn. Partijen komen samen via uitwisseling van ideeën samen tot uitvoerbare afspraken, waarvoor draagvlak is gecreëerd. Hierdoor is de kans op naleving groter. Er kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd. Een convenant kan maatwerk zijn. Convenanten zijn relatief snel tot stand te brengen.

Stakeholders -

-

Groter flexibiliteit dan regelgeving. Imago: goede sier maken/maatschappelijke betrokkenheid tonen. Kan een concrete invulling geven aan wettelijke voorschriften past beter bij handelswijze van branche dan als het door de overheid opgelegd wordt..


46

HOOFDSTUK 3

Vervolg tabel 3.7c: Voor- en nadelen van het instrument Convenant Overheid Nadelen Convenant Inspanningsverplichtingen kunnen lastig gecontroleerd en gehandhaafd worden. Na het behalen van afgesproken doel houdt de prikkel op. Convenant heeft beperkingen, in het bijzonder wat betreft de (beperkte) werkingssfeer en de geringe mogelijkheden tot handhaving. Het succesvol uitvoeren van een convenant vergt een intensieve regie en daarom veel capaciteit in de uitvoering en begeleiding. Er is geen standaardisatie van de monitoring van convenanten. Afspraken in een convenant zijn bindend. Het is echter de vraag of deze afspraken ook in rechte afdwingbaar zijn. Bij het inzetten van een convenant ligt hierdoor een risico van vrijblijvendheid op de loer.

Stakeholders -

Convenant kan zorgen voor een toename van administratieve lasten.

Herenakkoord Een herenakkoord is een informele overeenkomst, gesloten tussen twee partijen. Het kan zowel mondeling als schriftelijk bestaan. In principe is een herenakkoord niet rechtens afdwingbaar, maar beroept het op de eer van de partijen. Hier tegenover staat een rechtsafdwingbare overeenkomst. Het herenakkoord wordt ook wel ‘gentlemen’s agreement’ genoemd. Het is een vorm van een protocol, maar ligt ook dicht tegen het instrument convenant aan. Tabel 3.7d: Voor- en nadelen van het instrument Herenakkoord Overheid Voordelen Herenakkoord Een herenakkoord kan heel snel tot stand komen. De overheid hoeft minder regels op te stellen. De uitvoeringskosten zijn lager dan bij weten regelgeving. Geen of minder toezicht- en handhavingsinspanning, omdat de sector dit (deels) overneemt.

Nadelen Herenakkoord De overheid kan de inhoud van een herenakkoord niet dwingend opleggen.

Stakeholders -

-

-

Vormvrijheid en vrijblijvendheid. Een herenakkoord kan onderlinge verhoudingen vastleggen en kan duidelijkheid scheppen over de betekenis van huisregels en gedragscodes. Uniformering van gedrag. Herstellen/verbeteren van het imago. Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. Flexibiliteit, het herenakkoord kan veranderd worden als het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/ weten regelgeving. Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat. Vrijblijvendheid.

3.4.3 Instrumenten voor Draagvlakcreatie Het probleem dat met de instrumenten in dit cluster wordt opgelost is een gebrek aan draagvlak. Dat kan het gevolg zijn informatieproblemen, van belangentegenstellingen, wantrouwen of de neiging tot freeridersgedrag.



47

Bestuurlijk overleg Bestuursoverleg of bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke bestuurders van organisaties. Grosso modo kun je daarbij drie vormen onderscheiden: (1) overleg tussen rijksoverheid en lagere overheden, (2) overleg tussen rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen en (3) overleg tussen rijksoverheid en maatschappelijke organisaties. Het overleg kan verschillende functies hebben, oplopend van elkaar over en weer informeren, coördinatie en afstemming zoeken, draagvlak voor beleid creëren, tot onderhandelen en het maken van bestuurlijke afspraken. Achterliggende doelen kunnen onder andere zijn: bevorderen van transparantie, vertrouwen, en goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie). Tabel 3.8a: Voor- en nadelen van het instrument Bestuurlijk overleg Overheid Voordelen Bestuurlijk overleg Verminderen van informatiescheefheid tussen partijen, vergroten van transparantie. Investeren in goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie). Vergroten (maatschappelijk) draagvlak, netwerk met de samenleving. Nadelen Bestuurlijk overleg Bestuurlijk overleg kan leiden tot ‘bestuurlijke drukte’, inefficiënte overlegcircuits; risico van beperkte opbrengst Langdradig en ongestructureerd overleg zorgt voor onduidelijkheid en vertraging van het beleidsproces. Gezichtsverlies bij het ontbreken van een overlegresultaat.

Stakeholders -

-

Stakeholders kunnen door overleg op de hoogte raken van dingen die ze nog niet (zeker) wisten. Het verschaft informatie en geeft de mogelijkheid voor een dialoog; Invloed op het overheidsoptreden.

Veel (verplichte) overleggen zorgen voor hoge kosten in termen van verloren gegane werktijd. Medeverantwoordelijkheid voor ook de vervelende maatregelen.

Instellen taskforce/commissie Indien een bepaald hardnekkig maatschappelijk probleem hardnekkig onvoldoende politieke of maatschappelijke aandacht geniet en/of onvoldoende draagvlak bestaat voor het oplossen van het probleem en/of onvoldoende duidelijk is wat het probleem is, dan kan het instellen van een speciale commissie of taskforce een mogelijkheid zijn om een zetje in de goede richting te geven door op een aansprekende wijze de urgentie van het probleem aan te tonen. Een taskforce is een tijdelijke organisatie met als doel in korte tijd op een bepaald (maatschappelijk) knelpunt een aantal verbeteringen te forceren. Een taskforce bestaat uit een groep deskundigen en/of aansprekende personen en probeert anderen te verleiden tot een bepaald gedrag. Zij spoort sectoren, bedrijven en organisaties van belanghebbenden aan zelf initiatieven te nemen in de door de overheid gewenste richting.


48

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.8b: Voor- en nadelen van het instrument Commissie/Taskforce Overheid Voordelen instellen Commissie/Taskforce Het instrument sluit goed aan bij een overheid die meer afstand neemt en meer eigen verantwoordelijkheid verwacht van de samenleving om problemen op te lossen. Het instellen van een taskforce is vaak een initiatief van een aantal departementen samen. Een probleem wordt op die manier door departementen gezamenlijk aangepakt; hierdoor wordt verkokering doorbroken. Vaak wordt samengewerkt met private organisaties. Hierdoor worden ambtenaren gevoed met ervaringen en ideeën uit het veld (gedachte is dan om ‘van buiten naar binnen’ te werken). Daarnaast kan door deze samenwerking draagvlak voor de doelstellingen van de taskforce gecreëerd worden. Door betrokkenheid van verschillende ministeries en private organisaties kan een probleem geïntegreerd worden aangepakt (het denken volgens de ketenbenadering). Een taskforce is snel inzetbaar. Een taskforce kan fris, kritisch en onafhankelijk het huidige overheidsbeleid bekijken en suggesties voor verbeteringen doen. Kritiek van een taskforce wordt door sommige organisaties gemakkelijker geaccepteerd dan kritiek van een departement. Nadelen instellen Commissie/Taskforce De boodschap van een taskforce kan gaan irriteren en als moraliserend of betuttelend worden ervaren. Omdat een taskforce vaak wordt ingezet samen met andere bestuurlijke instrumenten (een stimuleringsregeling of een convenant bijvoorbeeld), is het isoleren en het vaststellen van effecten van een taskforce moeilijk. Er is weinig bekend over de effectiviteit van een taskforce.

Stakeholders -

-

-

Directe samenwerking met departementen, problemen integraal bekeken/aangepakt. Invloed op het beslissingsproces doordat een taskforce ook open staat voor stakeholders. Indien er vanuit de overheid een taskforce wordt opgezet waarin stakeholders mogen deelnemen is er sprake van gezamenlijke doelen.

De geringe juridische status van een taskforce, conclusies van de taskforce hoeven niet overgenomen te worden in beleid. Het kan voor organisaties kostbaar zijn deel te nemen zonder resultaatverplichting vanuit de overheid

3.4.4 Instrumenten voor (alternatieve) Geschilbeslechting Alternatieve geschilbeslechting is een middel om transactiekosten te verlagen. Daar waar de gewone rechtsgang veelal lange en kostbare procedures met zich meebrengen, zijn alternatieve geschilbeslechtende instrumenten veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter. Arbitrage In het geval van arbitrage wordt een scheidsrechter bij de zaak betrokken (een arbiter). In een overeenkomst kan worden afgesproken om toekomstige geschillen over de overeenkomst of een bepaald aspect daarvan aan arbitrage te onderwerpen. Ook bij lopende geschillen kan, bij wijze van compromis, een arbitrage-overeenkomst worden gesloten. De eiser en verweerder krijgen de mogelijkheid om hun standpunt (schriftelijk) kenbaar te maken. Hierna volgt een zitting, beraadSEO ECONOMISCH ONDERZOEK


49

slaging en een uitspraak van de arbiters. De partijen ontvangen de uitspraak. De verliezende partij moet de kosten betalen. Tabel 3.9a: Voor- en nadelen van het instrument Arbitrage Overheid Voordelen Arbitrage Ontlasten van het rechtssysteem, en als gevolg daarvan een hogere toegankelijkheid tot rechtspraak voor gevallen waar dat echt nodig is.

Stakeholders -

Nadelen Arbitrage Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid. Geen openbaarheid waardoor vermindering rechtszekerheid. In beginsel geen hoger beroep mogelijk.

-

Toegankelijkere rechtspraak. Snelle geschilbeslechting door gespecialiseerde kennis van de arbiters. Goedkopere geschilbeslechting doordat de procedure korter is en geen rechtszaak wordt gehouden (al wordt wel vaak een advocaat ingeschakeld). In beginsel geen hoger beroep mogelijk. Geen precedentwerking, uitspraak werkt niet door op soortgelijke gevallen. Zowel zitting als de uitspraak zijn niet openbaar. Niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van een ernstig conflict en men de tegenpartij hard wil ‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.

Mediation Mediation (‘bemiddeling’) is het gezamenlijk oplossen van een geschil met de hulp van een neutrale conflictbemiddelaar: de mediator. De mediator neemt geen standpunt in, maar helpt de partijen om een eigen oplossing te vinden. Het doel is om gezamenlijk een oplossing te bereiken, waarmee alle betrokkenen tevreden zijn Een groot voordeel daarvan is dat partijen de baas blijven over de oplossing van hun geschil en hun relatie niet onnodig wordt beschadigd. Tabel 3.9b: Voor- en nadelen van het instrument Mediation Overheid Voordelen mediation Voordelen hangen af van het resultaat van de mediation: een geslaagde mediation leidt tot minder juridische procedures.

Stakeholders -

-

-

-

-

Partijen dragen in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid voor de afdoening van hun onderlinge geschillen. Grotere toegang tot mogelijkheden voor geschilbeslechting voor burgers en bedrijven. Dejuridisering geschilafdoening, mediation is een meer informele procedure. Bij mediation is het mogelijk conflicten waarvoor verschillende gerechtelijke procedures lopen, in één keer in samenhang op te lossen. Creatievere oplossingen mogelijk voor afdoening van geschillen, doordat ook afspraken kunnen worden gemaakt die door de rechter niet kunnen worden gemaakt, omdat er geen wettelijke basis voor is. Minder kans op beschadiging van relaties, omdat gestreefd wordt naar een oplossing waarmee beide partijen tevreden zijn (gezamenlijke oplossing = hoge acceptatiegraad). Geen beschadiging imago bij breder publiek door ontbreken van publiciteit (er worden immers geen eisen gesteld aan openbaarheid zoals in de reguliere rechtsgang het geval is). Meestal snellere procedure, waardoor soms tevens kan worden voorkomen dat een conflict escaleert.


50

HOOFDSTUK 3

Vervolg tabel 3.9b: Voor- en nadelen van het instrument Mediation Overheid Nadelen Mediation Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid doordat de mediation procedure in principe niet de wet hoeft te volgen. Partijen kunnen er ook voor kiezen andere afspraken te maken dan waar een rechter voor zou kiezen.

Stakeholders -

Geen precedentwerking; niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van ernstig conflict en men de tegenpartij hard wil ‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.

Ombudsman Er zijn twee soorten ombudsmannen. De eerste is de nationale ombudsman; een onafhankelijk persoon binnen het overheidsbestel die klachten van burgers over het optreden van bestuursorganen en het ambtelijk apparaat kan onderzoeken. Naast de nationale ombudsman zijn er vele (private) ombudsmannen die onafhankelijke geschilbeslechting trachten te bieden op een afgebakend gebied. SZW kan deze ombudsmannen inzetten als sturingsinstrument. Bijvoorbeeld als een branche het initiatief neemt om een ombudsman in te stellen om geschilbeslechting te faciliteren. Na de geschilafhandeling door de ombudsman staan de normale rechtswegen open. De functie van de ombudsman combineert de functie van mediation en bindend advies. Hier ligt de nadruk op de tweede variant. Tabel 3.9c: Voor- en nadelen van het instrument Ombudsman Overheid Voordelen Ombudsman Ontlasten van het rechtssysteem.

Stakeholders -

Nadelen Ombudsman Geen.

-

Geen kostbare en langdurige gerechtelijke procedures. Kwaliteitskenmerk (bijvoorbeeld garantie van onafhankelijkheid voor individuele tussenpersoon in verzekeringen). Indien alsnog rechtsgang volgt langere en kostbare procedure.

Tuchtrecht Sanctierecht binnen een bepaalde (beroeps)groep, bijvoorbeeld het medisch tuchtrecht, het tuchtrecht voor advocaten en notarissen, en het voetbaltuchtrecht van de KNVB. Het doel van tuchtrecht is de waarborging van kwaliteit van de beroepsuitoefening. Het is een normhandhavingsstelsel gericht op het gedrag van een bepaalde beroepsgroep. De open normen worden ingevuld door codes/tuchtrechtspraak.



51

Tabel 3.9d: Voor- en nadelen van het instrument Tuchtrecht Overheid Voordelen Tuchtrecht Vergroten van de rechtszekerheid, omdat het eenvoudiger is om je recht te halen. Ontlasten van het rechterlijk apparaat. Geen handhavingskosten voor de overheid. Het voordeel van tuchtrecht is dat de leden van het tuchtgerecht op grond van hun deskundigheid ter zake kunnen worden benoemd en dat bovendien de mogelijkheid bestaat de veroordeelde te berispen en verscherpte controle op het bedrijf te bevelen op kosten van de veroordeelde. De verwachting is ook dat tuchtrechtzaken sneller worden afgehandeld dan strafrechtzaken. Verder leent de tuchtrechtspraak zich er bij uitstek voor om in eerste aanleg de behandeling van soortgelijke overtredingen te concentreren bij één instantie. Dit bevordert de eenheid in rechtspraak op dit terrein. Kosten worden gedragen door de beroepsgroep. Nadelen Tuchtrecht Doordat de beroepsgroep zichzelf keurt (‘slager die zijn eigen vlees keurt’, ‘collegae die elkaar een handje boven het hoofd houden’) en daarbij net zo strikt of juist niet strikt te werk kan gaan als hij zelf goeddunkt, kan bij klagende burgers en burgers het gevoel ontstaan dat zij hun recht niet kunnen halen.

Stakeholders -

-

-

-

Level playing field (gelijk speelveld) voor de leden van de beroepsgroep. Tuchtrecht kan voorzien in de behoefte aan gespecialiseerde rechtspraak op terreinen met specifieke rechtsregels voor een beperkte groep belanghebbenden. Het tuchtrecht heeft een eigen karakter. Het biedt mogelijkheden om tekortschietende beroepsbeoefenaren tot de orde te roepen of te corrigeren (meer dan in het burgerlijk recht en het strafrecht). Het tuchtrecht heeft een breed en open karakter en de tuchtrechtelijke procedure is relatief veel informeler dan in het straf- en civielrecht. Ook kwesties die in straf- en civielrecht niet thuishoren, kunnen in tuchtrecht wel aan de orde worden gesteld.

Beroepsgroep moet handhavingskosten zelf dragen en uitvoeren. Aangezien de beroepsgroep vaak een beperkte mate van handhavingsprikkels heeft, kan dit een handhavingstekort opleveren. NB dit is alleen een nadeel voor klagende burgers en bedrijven en niet voor de beroepsgroep, dus niet voor alle stakeholders. Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.

3.4.5 Instrumenten ter vergroting van transparantie Het probleem dat met de instrumenten in dit cluster wordt opgelost is intransparantie (informatieproblemen). Er is bijvoorbeeld sprake van intransparantie als verschillende aanbieders verschillende voorwaarden hanteren en het voor consumenten erg moeilijk wordt om aanbiedingen onderling te vergelijken. Het doel van transparantievergrotende instrumenten is om partijen beter te informeren. De instrumenten kunnen tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). De instrumenten zijn dan bedoeld om het kwaliteitsniveau in een branche op een hoger peil te brengen. Erkenningsregeling Erkenningsregelingen zijn regelingen waarbij de activiteiten van ondernemingen worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria. Als de activiteiten van een onderneming aan de gestelde criteria voldoen dan mag deze onderneming zich ‘erkend’ noemen. Door middel van deze erkenning kan een onderneming zich profileren ten opzichte van concurrenten.


52

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.10a: Voor- en nadelen van het instrument Erkenningsregeling Overheid Voordelen Erkenningsregeling Als het nodig is kan de overheid de regels met betrekking tot de erkenningsregeling dwingend opleggen. Het bevordert de doorzichtigheid van een markt. Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk door een schifting aan te brengen tussen partijen die wel en niet erkend zijn. Bovendien kunnen de eisen in de erkenning als leidraad worden gebruikt voor de gehele sector. Minder druk op overheid om kwaliteit en veiligheid van producten te reguleren. Nadelen Erkenningsregeling Effectiviteit van de erkenningsregeling als zelfreguleringsinstrument wordt minder naarmate er meer zaken door de overheid verplicht worden gesteld. De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid onvoldoende zijn. Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering. Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert of de codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de producten van de ondernemingen; dit is echter valse zekerheid.

Stakeholders -

-

-

Objectieve toevoeging aan de positionering of imago van het product. Je kunt voorkomen dat derden profiteren van de door de merkhouder opgebouwde goodwill. Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen Invloed op de normen door de branche. Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.

Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost vaak een forse financiële inspanning.

Standaardregeling De standaardregeling werd in 1992 in het nieuwe Burgerlijk Wetboek geïntroduceerd om aan privaatrechtelijke afspraken een bredere werking te kunnen geven zodat ook ongeorganiseerde ondernemers daar in principe aan gebonden zijn. Het initiatief om tot een dergelijke regeling te komen, ligt bij de marktpartijen. De standaardregeling heeft betrekking op dezelfde onderwerpen als Algemene Voorwaarden, maar heeft een aantal onderscheidende karakteristieken/ eigenschappen. De standaardregeling is een regeling tussen de belanghebbende groeperingen. Voor de totstandkoming ervan op het consumententerrein is betrokkenheid van consumentenorganisaties een constitutief vereiste. Het gaat om een bottom-up instrument van de branche, maar het moet goedgekeurd zijn door de minister van Justitie. Dit laatste is een wezenlijk verschil ten opzichte van Algemene Voorwaarden.



53

Tabel 3.10b: Voor- en nadelen van het instrument Standaardregeling Overheid Voordelen Standaardregeling Rechtvaardigheid en rechtszekerheid in consumentenbescherming.

Stakeholders -

-

Nadelen Standaardregeling Verlies van controle over een bepaalde branche omdat de voorwaarden door de branche zelf worden opgesteld.

-

Totstandkoming en aanpassing gaan sneller dan bij wetten. Bovendien kan de inhoud verder gaan dan wetgeving, die zich tot het publieke belang beperkt. De basis bestaat immers uit een zelfreguleringsafspraak en daarbij staat een redelijke afweging van marktbelangen voorop. Soms kan rust in de branche worden bereikt door het hanteren van een standaardregeling. Rechtszekerheid. De branche kan het initiatief naar zich toetrekken als de overheid met wetgeving dreigt. Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel. Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.

Keurmerk Een keurmerk is een visuele kwaliteitsaanduiding m.b.t. een product of dienst. Een keurmerk kan onderscheiden worden naar de inhoud van de boodschap die ze overbrengt. Zo zijn er totaalkeurmerken die betrekking hebben op alle relevante eigenschappen van een product of dienst. Daarnaast zijn er deelkeurmerken die betrekking hebben op één of meer (maar niet alle) eigenschappen van een product of dienst. Tabel 3.10c: Voor- en nadelen van het instrument Keurmerk Overheid Voordelen Keurmerk Keurmerken bevorderen de doorzichtigheid van een markt. Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk op die partijen die geen keurmerk hebben. Bovendien kunnen de eisen in de keurmerken als leidraad worden gebruikt voor de gehele sector. De overheid is niet langer volledig verantwoordelijk voor kwaliteit en veiligheid van producten. Uiteraard zal dit niet in alle gevallen als een voordeel worden ervaren door het ministerie. Nadelen Keurmerk De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid niet voldoende zijn. Consumenten kunnen het idee hebben dat de overheid controleert of een onderneming het keurmerk wel mag voeren.

Stakeholders -

-

-

-

Er kan voorkomen worden dat derden profiteren van de goodwill die is opgebouwd door de ondernemingen die het merk voeren. Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. Objectieve toevoeging aan de positionering/imago van het product. Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen.

Veelal kost het geld om een keurmerk te mogen voeren, van instapkosten tot kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van de onderneming aan de gestelde eisen. Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.


54

HOOFDSTUK 3

Certificering Certificering is het proces waarmee door een onafhankelijke partij beoordeeld wordt of een product, een dienst, een proces of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat is de verklaring waarin dit wordt bevestigd. Certificering is tevens een systeem, waarbij een private instantie door de overheid wordt gekwalificeerd om bepaalde handelingen te verrichten die tot de verantwoordelijkheidssfeer van de overheid worden gerekend. Tabel 3.10d: Voor- en nadelen van het instrument Certificering Overheid Voordelen Certificering Effectiviteit: De mogelijkheid om aansluiting te zoeken bij het zelfregulerend vermogen in de samenleving om zo tot regels te komen die beter aansluiten bij de handelingspraktijk in een bepaalde sector. Certificering is flexibeler dan het stellen van regels, de normstelling is daardoor gemakkelijker dan bij weten regelgeving te veranderen en actueel te houden. Transparantie van de markt, verbeteren van kwaliteit: Certificering kan de transparantie van de markt voor de consument vergroten doordat het certificaat aangeeft dat het product voldoet aan bepaalde normen. Als door een certificaat meer helderheid ontstaat over de kwaliteit van een product/persoon/proces, zal dat bedrijven stimuleren hun prestaties (verder) te verbeteren. Efficiëntie: Bij certificering wordt expertise benut die de overheid zelf niet of onvoldoende heeft. Het stelt de overheid in staat de kosten van handhaving te delen met de markt Doordat normen ontstaan in overleg met de branche wordt draagvlak gecreëerd. Nadelen Certificering Het directe inzicht van de overheid in de kwaliteit van het product kan verloren gaan. De eisen van marktpartijen kunnen voor de overheid onvoldoende zijn. Certificering kan voor partijen die nog niet over een certificaat beschikken, leiden tot toetredingsbelemmeringen tot de markt. Doordat het verkrijgen en behouden van een certificaat geld kost wordt ook de uitstapmogelijkheid kleiner omdat de investeringen anders voor niets zouden zijn geweest.

Stakeholders -

-

-

-

De ondernemer kan zelf de certificerende instelling kiezen. Goed voor imago. Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen. De kennis van ondernemers zelf dient als input bij de opstelling van de normen, dit kan bijdragen aan de bekendheid, duidelijkheid en toepasbaarheid van de normen. Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.

Het deelnemen aan een certificaat kan onnodige administratieve lasten met zich meebrengen. Gevaar van marktverlies indien men niet deelneemt. Uitstappen is duur door hoge instapkosten. De overheid kan de conditionering (wettelijke inbedding) zo sterk maken dat certificering in feite als verkapte wetgeving fungeert.

Visitatie Visitatie wordt voornamelijk in het openbaar bestuur, de medische sector en in het hoger onderwijs toegepast. Een commissie bestaand uit externe, onafhankelijke collega’s gaat op ‘visite’ bij een organisatie om te zien hoe de organisatie werkt en wat de kwaliteit van de geleverde prestaties is. Het gaat om ‘een intercollegiale doorlichting van de organisatie op locatie’. Het is meestal een geregeld terugkerend onderzoek. Het visitatierapport is soms vertrouwelijk en soms openbaar.



55

Tabel 3.10e: Voor- en nadelen van het instrument Visitatie Overheid Voordelen Visitaties Als de overheid zelf zou moeten sturen, zou de informatieasymmetrie tussen overheid en sector een probleem zijn. Vaak zal de branche via keurmerken en visitatie zelf verantwoordelijkheid nemen voor kwaliteitsbeleid en verantwoording afleggen over de behaalde resultaten.

Stakeholders -

-

Nadelen Visitaties Indien SZW zelf visitaties wil doen, kan dat gepaard gaan met hoge kosten (bijv. emancipatiebeleid).

-

-

Leeraspect kan voor de gevisiteerde organisatie een voordeel zijn. Een onafhankelijke kwaliteitscontrole kan nuttig zijn aan de vooravond van voorgenomen veranderingsprocessen. Het imago verbetert indien de visitatie een positieve uitkomst heeft. Eigen invloed op de normen De organisatie moet zich actief opstellen om aan de eisen te kunnen voldoen. De organisatie moet zich kwetsbaar opstellen en open durven staan voor eventueel vereiste aanpassingen. Visitatie kost tijd en geld.

3.4.6 Financiële instrumenten Indien de overheid bepaald gedrag of bepaalde activiteiten gewenst acht, terwijl deze gedragingen en activiteiten niet vanzelf tot stand komen omdat de (gepercipieerde) kosten te hoog zijn, dan kan de overheid een financieel instrument inzetten om de actoren over de streep trekken. Centraal staat het reguleren via prijsprikkels gericht op: (1) het veranderen van gedrag van burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties, (2) het financieren van de voorziening van een bepaald publiek goed, en/of (3) het tot stand brengen van een herverdeling. Subsidies Een subsidie betreft de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Een andere omschrijving is: het van overheidswege verstrekken van financiële middelen met als doel gewenste output te stimuleren. Tabel 3.11a: Voor- en nadelen van het instrument Subsidies Overheid Voordelen Subsidies Op een positieve manier gedrag beïnvloeden en daarmee een beleidsdoel halen. Door voorwaarden aan subsidieverlening te stellen kun je heel sturend optreden.

Stakeholders -

Manier om financiering te krijgen. Goedkoper dan bijvoorbeeld een lening of krediet.


56

HOOFDSTUK 3

Vervolg tabel 3.11a: Voor- en nadelen van het instrument Subsidies Overheid Nadelen Subsidies Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van soort subsidie meestal hoog. Na verstrekking geen directe invloed meer op besteding subsidie. Subsidie is erg moeilijk af te schaffen omdat het als een verworven recht wordt beschouwd. Subsidie kan te eenzijdig inzetten op een financiële prikkel en kan hierdoor te weinig oog hebben voor andere niet-financiële gedragsbeïnvloeding.

Stakeholders -

-

Aanvraag kan lang duren en is een bureaucratisch proces. Subsidies kunnen leiden tot een te grote afhankelijkheid van ontvangers (het niet zonder subsidie kunnen functioneren van instellingen). Verder zijn er ook maatschappelijke kosten die ook door niet-subsidie ontvangers worden gedragen. Dit betreft kosten die voortkomen uit het vaak hoge aantal free riders, dat wil zeggen subsidiegebruikers die de investering ook zonder subsidie wel zouden doen, waardoor de effectiviteit van deze maatregel beperkt is. Daarnaast leiden de relatief hoge uitvoeringskosten van subsidieregelingen tot extra overheidsuitgaven. Tot slot is er nog het welvaartsverlies (deadweight loss) door de belastingheffing die nodig is om de subsidies en de uitvoeringskosten op te brengen.

Vouchers Een voucher is een subsidie in de vorm van een tegoedbon. Het is een vorm van vraagsturing/vraagfinanciering. In tegenstelling tot de subsidie die meestal wordt toegekend in de vorm van een geldbedrag, is de voucher vaker een tegoedbon die onder bepaalde voorwaarden kan worden ingeleverd in ruil voor een dienst (bijvoorbeeld vouchers in de vorm van leerrechten voor leerlingen in het hoger onderwijs). Tabel 3.11b: Voor- en nadelen van het instrument Vouchers Overheid Voordelen Vouchers Geen open einde regeling. SZW krijgt meer inzicht in de behoefte van mensen door het gebruik van de voucher te bekijken (vraagsturing). Nadelen Vouchers Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van het soort voucher meestal hoog. Hoge uitvoeringslasten door controle van de voucheraanvragen. Na verstrekking geen directe invloed meer op het gebruik van de voucher.

Stakeholders -

Gratis of goedkoper dan normale dienst.

-

Vouchers worden uitgereikt met een bepaald doel, de waarde is niet inruilbaar voor een andere gewenst doel. Om in aanmerking te komen voor een voucher moet men aan bepaalde eisen voldoen.

-

Prestatiesturing Prestatie-indicatoren worden gebruikt om uitvoeringsinstellingen te stimuleren tot het bereiken van de gewenste resultaten. Voor SZW kunnen prestatie-indicatoren een bijdrage leveren aan de sturing van ZBO’s door informatie te bieden over het functioneren van processen, de gewenste prestatie outcome en de mate waarin de gestelde doelen daadwerkelijk worden bereikt. ZBO’s kunnen prestatie-indicatoren ook gebruiken voor interne sturing. Ook ministeries gebruiken prestatiesturing voor interne sturing, bijvoorbeeld als zij gebruik maken van zogenaamde Shared service centers op het gebied van HRM, facility management et cetera.



57

Tabel 3.11c: Voor- en nadelen van het instrument Prestatiesturing Overheid Voordelen Prestatiesturing Door middel van prestatiesturing kan SZW beleidsdoelen realiseren, SZW heeft grote invloed op prestaties doordat zij sancties kan verbinden aan het niet halen van prestatieafspraken. Prestatiesturing dwingt tot een heldere en zakelijke opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de opdrachtgever moet zijn opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet waar hij aan toe is. De opdrachtgever kan de bedrijfsvoering (in beginsel) overlaten aan de uitvoerder, waardoor geen ingewikkelde en snel verouderde procesvoorschriften meer nodig zijn. Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren. Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties. Nadelen Prestatiesturing Onderlinge afhankelijkheid van ministerie en ZBO beïnvloedt afspraken over prestatie-indicatoren (als ook de handhaving van die afspraken). Perverse effecten (door alleen op meetbare zaken te sturen, kan het minder goed meetbare veronachtzaamd worden).

Stakeholders -

-

-

-

Prestatiesturing dwingt tot een heldere opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de opdrachtgever moet zijn opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet waar hij aan toe is. Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren. Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.

Hiërarchische relatie met opdrachtgever, prestatieindicatie van bovenaf, zou ertoe kunnen leiden dat stakeholders zich niet autonoom genoeg voelen om eigen koers te varen.

Budgetsturing Budgetsturing is gericht op het handhaven van grenzen bij het besteden van middelen (het regelen van de input via budgetten). Budgetsturing vindt plaats door het stellen van grenzen aan de uitgaven die voor bepaalde apparaatskosten (input) of de bedrijfsvoering (proces) mogen worden gedaan. Per kostenpost of procesonderdeel is er een budget dat niet mag worden overschreden. Tabel 3.11d: Voor- en nadelen van het instrument Budgetsturing Overheid Stakeholders Voordelen Budgetsturing SZW weet precies hoeveel er wordt uitgegeven per Budget is vooraf bekend. beleidsdoel. Nadelen Budgetsturing Het ministerie heeft wel greep op de kosten, maar Indien het budget niet voldoende is, kan de niet op de opbrengsten, zodat de aansturing betreffende organisatie in de problemen komen. minder beleidsrelevant kan zijn dan bij een goed Inputsturing maken het voor een aan te sturen uitgewerkte vorm van outputsturing. Inputsturing organisatie ook lastiger om zelf een optimale mix levert geen prikkels op tot efficiënter werken. van in te zetten middelen te bepalen. De keuze hiervoor wordt bij inputsturing op een hoger niveua bepaalt, door de instantie die het budget verstrekt.

Financiële prikkel Door bepaald gedrag financieel aantrekkelijk te maken en ander gedrag financieel onaantrekkelijk te maken, stimuleert de overheid dat actoren hun gedrag aanpassen richting het gewenste doel. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

58

HOOFDSTUK 3

Overigens is het doel van financiële instrumenten niet altijd primair om gedrag te beïnvloeden, maar kunnen de instrumenten ook gebruikt worden voor de financiering van een doen (financieringsheffingen) of herverdeling (van rijk naar arm (inkomstenbelasting) of van hoge risico’s naar lage risico’s (ziektkostenpremies)). Het doel van regulerende belastingen is daarentegen wel primair gedragsbeïnvloeding. Tabel 3.11e: Voor- en nadelen van het instrument Financiële prikkels Overheid Voordelen Financiele prikkels Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en bedrijven maken. Financiële instrumenten kunnen of budgetneutraal ingezet worden of leveren geld op. Nadelen Financiele prikkels Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en bedrijven maken. Dit kan zowel voordelig zijn (zie vorodelen), maar ook nadelig indien de afwegingen niet leiden tot de door SZW gewenste keuzes.

Stakeholders -

Regulerende belastingen en andere instrumentengericht op gedragsbeïnvloeding werken minder marktverstorend dan financieringsinstrumenten.

-

Voor de betreffende burger, bedrijf of instelling levert het instrument vaak niet gewenste prijsprikkels en soms ook hoge administratieve lasten als gevolg daarvan.

3.4.7 Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen Indien het voor het borgen van een publiek belang niet nodig is dat de overheid bepaalde diensten en producten maakt en levert, kunnen deze activiteiten op afstand worden geplaatst. De uitvoering van het overheidsbeleid wordt steeds vaker op afstand geplaatst doordat taakorganisaties worden verzelfstandigd, taken worden overgelaten aan de markt of doordat taken samen met de markt worden uitgevoerd (in partnerships als publiek/ private samenwerking). De taken van de overheid verschuiven in de richting van het vaststellen van de spelregels. De overheid stelt zich meer op als regisseur, die het proces bewaakt en de kwaliteit van de resultaten achteraf controleert. Aanbesteden Aanbesteding is een procedure waarbij de opdrachtgever een organisatie selecteert om een bepaald werk, een dienst of een levering te verrichten waarbij meerdere potentiële aanbieders worden benaderd. De procedure start als de opdrachtgever bekend maakt dat hij een opdracht wil laten uitvoeren. Bedrijven worden gevraagd om zich door middel van een offerte op die opdracht in te schrijven. In de offertes staat onder andere voor welke prijs het bedrijf denkt de opdracht te kunnen uitvoeren. Op een bepaalde datum wordt de inschrijving gesloten en selecteert de opdrachtgever het bedrijf dat de opdracht krijgt.



59

Tabel 3.12a: Voor- en nadelen van het instrument Aanbesteden Overheid Voordelen Aanbesteden Aanbesteding kan belangrijk bijdragen aan het verbeteren van het prijs/kwaliteitsniveau van de aan te besteden dienst. Verder biedt aanbesteding als voordeel dat het de transparantie van de uitbesteding verbetert en dat het de opdrachtgever dwingt om goed na te denken over het resultaat dat van de dienstverlening wordt verwacht. Het stimuleert met andere woorden output- en outcomegericht denken. Voorts leidt aanbesteden tot het in brede zin professionaliseren van inkopen en aanbesteden bij de (rijks)overheid. Nadelen Aanbesteden Door aanbesteding verliest het ministerie in enige mate invloed ten aanzien van de partij die uiteindelijk de dienst mag leveren of het werk mag uitvoeren. Selecteren op subjectieve criteria (affiniteit met een bepaalde uitvoerder bijvoorbeeld of goede ervaringen in het verleden) maakt plaats voor selecteren op basis van objectieve en vooraf gecommuniceerde criteria.

Stakeholders -

Door transparantie in het aanbestedingsproces wordt de vergelijkbaarheid van aanbiedingen groter en kunnen nieuwkomers (zeker bij openbare aanbesteding) makkelijker toetreden.

-

Partijen die veel werk onderhands gegund kregen kunnen per saldo opdrachten verliezen. Verder vragen met name Europese aanbestedingen vaak relatief grote investeringen van private aanbieders. Aanbestedingsprocedures kunnen aanzienlijke administratieve lasten tot gevolg hebben. Administratieve Lasten zijn de lasten om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit weten regelgeving van de overheid zoals het overleggen van bewijzen (KvK) of verklaringen (milieubewustzijn).

-

Verzelfstandiging (ZBO) Verzelfstandiging betekent het op eigen benen zetten van een overheidsbedrijf. Bij een verzelfstandiging kan een overheidsorganisatie worden omgevormd in een privaatrechtelijk bedrijf. Het wordt dan bestuurd door een eigen directie en niet meer door (top)ambtenaren. De werknemers verliezen de ambtenarenstatus. De meeste verzelfstandigde ondernemingen zijn NV’s. De betreffende overheid bezit alle aandelen van de naamloze vennootschap en kan op deze wijze toch enige invloed op het bedrijf uitoefenen. Naarmate de zelfstandigheid groter is, is de ministeriële verantwoordelijkheid minder ver strekkend. Het toedelen van taken aan verzelfstandigde overheidsorganen valt nog wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Tabel 3.12b: Voor- en nadelen van het instrument Verzelfstandiging (ZBO) Overheid Stakeholders Voordelen Verzelfstandiging Voordeel van verzelfstandiging kan zijn dat overheidsorganisaties Verzelfstandiging levert (enige) dankzij hun autonomie slagvaardiger kunnen opereren doordat vergrote beleidsvrijheid op en stimuniet alles centraal vanuit het ministerie aangestuurd of goedgeleert over het algemeen de bedrijfskeurd hoeft te worden. matigheid waarmee het betreffende Een ander voordeel van verzelfstandiging in ZBO’s is dat de organisatieonderdeel kan werken. verminderde ministeriële verantwoordelijkheid de mogelijkheid Dit kan ook betekenen dat er meer biedt om toezichtstaken onder te brengen in een relatief onafmogelijkheden zijn op het gebied hankelijke overheidsorganisatie die los staat van de beleidsvan arbeidsvoorwaarden. bepalers en/of de beleidsuitvoerders. De klantgerichtheid kan toenemen Door het verzelfstandigen kunnen schaalvoordelen behaald doordat de organisatie specifiek in worden, waardoor een kostenvoordeel kan worden behaald. het leven is geroepen om klanten te Verzelfstandiging maakt het mogelijk dat de organisatie zich meer bedienen. toelegt op haar kerncompetenties en -taken. Verzelfstandiging stimuleert de klanten resultaatgerichtheid van de ambtenaren die binnen de organisatie werken.


60

HOOFDSTUK 3

Vervolg tabel 3.12b: Voor- en nadelen van het instrument Verzelfstandiging (ZBO) Overheid Stakeholders Nadelen Verzelfstandiging Nadeel is dat er in de loop der jaren een wildgroei aan meer en Door verzelfstandiging kan een minder autonome overheidsinstellingen is ontstaan, vooral bij de diffuse situatie ontstaan waarbij ZBO’s. Doordat er in veel gevallen sprake is van onheldere verenerzijds wordt beleden dat het ondelingen van taken en bevoegdheden kwam de ministeriële verderdeel bedrijfsmatig of zelfs marktantwoordelijkheid in het gedrang. Om de nadelen in te dammen is conform moet werken, maar waarbij een Kaderwet ZBO’s opgesteld, waarin regels worden gesteld anderzijds de overheid in casu het waaraan ZBO’s moeten voldoen. kerndepartement nog een forse vinVerzelfstandiging wordt bemoeilijkt doordat de werkvloer (en/of ger in de pap houdt. de OR) er geen heil in ziet en zich ertegen verzet. Met het verzelfstandigen verdwijnt (te) veel kennis en ervaring naar buiten de organisatie. Door het verzelfstandigen verliest de organisatie de controle (grip) op de uitvoering ervan. Door het extern verzelfstandigen kan de ministeriële verantwoordelijkheid in het gedrang komen.

Privatisering Privatisering is het proces waarbij publiek eigendom overgaat in private handen (het juridische eigendom van een onderneming komt in private handen). Van privatisering is sprake als de uitvoering van een publieke taak wordt uitbesteed aan één of meer private partijen (marktpartijen) of als een (onderdeel van een) overheidsorganisatie die een publieke taak uitvoert wordt omgevormd tot een private organisatie. Ook kan het zijn dat de overheid geen publieke taak meer ziet in het nastreven van een bepaald belang. Tabel 3.12c: Voor- en nadelen van het instrument Privatisering Overheid Voordelen Privatisering Privatisering is aan de orde als een bepaalde taak niet (meer) wordt gezien als een publieke taak die de overheid dient te organiseren. Privatisering kan dus bijdragen aan een slankere overheid met een betere focus op haar kerntaken. Daarbij levert privatisering (als de juiste marktcondities worden geschapen) concurrentie op om de gunst van de consument. Hierdoor zijn de geprivatiseerde bedrijven gedwongen om efficiënter te werken en niet te dure of slechte producten te leveren, anders gaan ze ten onder in de concurrentie. Bovendien betaalt de belastingbetaler niet meer mee aan een slecht functionerend of verlieslijdend bedrijf. Daarentegen gaat van de kapitaalmarkt een disciplinerende werking uit. De burger kan via keuzegedrag haar consumentenmacht uitoefenen op het bedrijf. Als blijkbaar niet genoeg consumenten gebruik willen maken van de producten of diensten ervan, om wat voor reden dan ook, kan het niet voortbestaan en zal het verdwijnen. Een ander argument voor privatisering is de binnenlandse markt open te stellen voor buitenlandse aanbieders. Dit is een doelstelling die binnen bijvoorbeeld de Europese Unie algemeen opgeld doet.


Stakeholders -

-

-

Veel is afhankelijk van de wijze waarop de privatisering is geregeld, maar doorgaans heeft het geprivatiseerde bedrijf meer vrijheid om kapitaal aan te trekken en daarmee gewenste investeringen te plegen. Verder is het toezicht vanuit de overheid sterk gereduceerd, wat meer handelingsvrijheid opneemt en daarmee de slagvaardigheid van de organisatie als bedrijf sterk kan vergroten. De mogelijkheden voor marktconforme salariëring en beloning van het management worden ook vergroot. De slagkracht van de organisatie neemt verder toe doordat het eenvoudiger is om slecht functionerend personeel te vervangen.


61

Vervolg tabel 3.12c: Voor- en nadelen van het instrument Privatisering Overheid Stakeholders Nadelen Privatisering Tegenstanders redeneren dat in sommige sectoren Privatisering wordt vaak uitgevoerd in fases waarbij een winstoogmerk ten koste gaat van de benovoor een bepaalde periode de te privatiseren ondigde service die verleend dient te worden aan de derneming nog in enige mate toezicht ondervindt burger. Geprivatiseerde bedrijven zouden bespavanuit de overheid en/of nog niet volledig vrij is in ren op secundaire zaken, waardoor de totale haar strategie en beleid. dienstverlening zou afnemen. Een overheidsbedrijf is vaak een monopolist. Ook beredeneren zij dat sommige sectoren te Indien na privatisering een monopolie in stand blijft belangrijk zijn om aan de markt over te laten. Zij (bijv. vanwege schaalvoordelen) dan zijn de efficibeschouwen producten als water en energie als entiebaten niet hoog en kan het zelfs nadelig zijn basisbehoeften, die collectief gegarandeerd zouom te privatiseren omdat een private monopolist den moeten worden. Ook worden sommige promeer prikkels heeft om haar marktmacht te misducten van een dermate niet-economische waarde bruiken dan een publieke monopolist. geacht, zodat men ervoor pleit ze toch te laten bestaan zonder dat ze zich zelf kunnen financieren. Een voorbeeld zijn publieke omroepen. Vaak is het ook zo dat verlieslijdende geprivatiseerde bedrijven alsnog door overheden gesteund worden om geen werkgelegenheid verloren te laten gaan. Hierdoor wordt het effect van de privatisering (deels) ongedaan gemaakt. De overheid spendeert nog steeds aan de organisatie, maar is vaak wel een deel van haar zeggenschap erover kwijt.

3.4.8 Instrumenten voor handhaving Effectieve borging van publieke belangen vereist dat de opgestelde weten regelgeving in praktijk ook echt wordt nageleefd. Handhaving is met andere woorden noodzakelijk om te zorgen dat publieke belangen ook echt worden geborgd. Vanwege het monopolie op de toepassing van geweld, heeft handhaving door de overheid een voordeel ten opzichte van private handhaving. Als de naleving te wensen over laat is, kan de geloofwaardigheid van de overheid in gevaar komen. Handhaving Handhaving kan op meerdere manieren omschreven worden. Het gaat om bemoeienis van een handhavende overheidsorganisatie, waaronder toezicht en controle, gericht op naleving van weten regelgeving. Met handhaving wordt gecontroleerd of het gewenste gedrag wordt uitgevoerd en worden actoren aangesproken indien gedrag afwijkt. Handhaving kan ook preventief werken en toekomstige overtredingen voorkomen. Tabel 3.12: Voor- en nadelen van het instrument (en cluster) Handhaving Overheid Stakeholders Voordelen Handhaving Met handhaving kan het gedrag van de doelgroep Indien weten regelgeving goed en effectief wordt worden beïnvloed. gehandhaafd ontstaat er een gelijk speelveld voor SZW heeft een ruime keuze uit handhavingsstakeholders; iedereen moet zich aan de regels instrumenten (boetes, ontzeggen van voordelen et houden. cetera). Effectieve en strikte handhaving verschaft duidelijkheid (in tegenstelling tot gedogen).


62

HOOFDSTUK 3

Vervolg tabel 3.12: Voor- en nadelen van het instrument (en cluster) Handhaving Overheid Stakeholders Nadelen Handhaving Kosten van handhaving kunnen hoog zijn (zie Sommige weten regelgeving sluit niet aan bij de ‘Tafel van elf‘ voor de dimensies die bepalend zijn zelfgevoelde normen, waardoor het veel moeite voor de mate van naleving van regelgeving). kost om de normen na te leven. Handhaving sluit nooit uit dat het ongewenste Een strikte handhaving vereist dat stakeholders, gedrag niet meer voorkomt. als ze tenminste niet beboet willen worden, goede kennis van regels en procedures moeten hebben. Een strikte handhaving kan financiële gevolgen hebben voor stakeholders (investeren om beter aan de regels te voldoen, of het betalen van boetes).

3.4.9 Instrumenten voor weten regelgeving Door weten regelgeving kan de overheid rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bevorderen en kan gedrag worden genormeerd. Wetten Recht is een geheel van normen vastgelegd in wetten. Het doel van wetgeving is handelingsvrijheid en handelingen tussen overheden en burgers (publiekrecht) en tussen burgers onderling (privaatrecht) te kanaliseren, sanctioneren en ook voor te schrijven. Wetgeving heeft zeer veel verschillende functies, als zelfstandig instrument gaat vooral om het stellen van algemeen verbindende voorschriften (geen verboden, rechten en plichten). Tabel 3.13a: Voor- en nadelen van het instrument Wetten Overheid Voordelen Wetten De overheid kan verticaal haar eigen doelstelling opleggen aan de samenleving Nadelen Wetten Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig en kostbaar traject. Door de maatschappelijke pressie op de vermindering van regeldruk en administratieve lasten kan het draagvlak voor extra regels ondermijnd worden.

Stakeholders -

Duidelijke rechtspositie. Rechtszekerheid.

-

Wet- en regelgeving kan veel administratieve lasten met zich meebrengen. Verborgen beleidskosten (overheidsregelgeving beperkt marktpartijen in hun keuzemogelijkheden en belemmert ze bij het kiezen van de doelmatigste oplossing) Kosten van efficiëntieverlies (‘excess burden’): regulering kan leiden tot andere prijsverhoudingen voor bijvoorbeeld inputfactoren in het productieproces of voor goederen en diensten in het algemeen. Deze prijsverstoring kunnen leiden tot een welvaartsverlies

-

-

Vergunningen Een vergunning (ook: ontheffing) is een officiële (noodzakelijke) toestemming van de overheid om een bepaalde, in principe verboden activiteit uit te voeren. Een vergunning (alsmede de afwijzing van een aanvraag) is een beschikking, dat wil zeggen een besluit dat niet van algemene strekking is. In de wet is vastgelegd aan welke voorwaarden men moet voldoen om een vergunning te krijgen.



63

Tabel 3.13b: Voor- en nadelen van het instrument Vergunningen Overheid Voordelen Vergunningen Transparantie doordat vergunningen individueel verleend worden. Er kunnen specifieke eisen worden verbonden aan specifieke handelingen. De handhaving kan eventueel worden uitbesteed aan private toezichthouders. Nadelen Vergunningen Uitvoeringskosten zijn hoog doordat individueel beoordeeld moet worden voor elke vergunningsverlening. Door deze individuele beoordeling is het proces veel trager dan algemene regelgeving, waar geen beoordeling plaatsvindt.

Stakeholders -

Individuele goedkeuring dat bepaalde handeling verricht mag worden.

-

Hoge administratieve lasten die gepaard gaan met het aanvragen van de vergunning. Onzekerheid doordat gewenste handeling die onder vergunning valt pas mag worden uitgevoerd indien vergunning is verkregen. Vaak moeten meerdere vergunningen worden aangevraagd voor een gewenste handeling.

-

-

Algemeen verbindend verklaren Men spreekt van ‘Algemeen verbindend verklaren’ wanneer een regeling met beperkte werking een algemene werking krijgt en aldus wordt omgezet in weten regelgeving die rechtsgelijkheid biedt voor alle burgers. Het meest bekende voorbeeld van dit instrument is het verzoek om algemeen verbindend verklaring van Cao’s. Door een dergelijk algemeen verbindend verklaring gelden de Cao-bepalingen in beginsel voor alle werkgevers en werknemers in de betreffende bedrijfstak voor zover zij werkzaamheden verrichten die vallen binnen de werkingssfeer van de overeenkomst. Tabel 3.13c: Voor- en nadelen van het instrument Algemeen verbindend verklaren Overheid Voordelen Algemeen verbindend verklaren Afname van aantal verschillende regelingen en hierdoor vergroting transparantie. Bevorderen arbeidsrust en stabiele arbeidsverhoudingen.

Stakeholders -

Nadelen Algemeen verbindend verklaren Geen.

-

-

Stabiele arbeidsverhoudingen Voorkomen van arbeidsonrust Transparantie van regelgeving Individueel kan worden afgezien van de CAO en kunnen andere afspraken worden overeengekomen Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden (vooral de lonen). Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden (vooral de lonen) waardoor de dynamiek en flexibiliteit van de arbeidsmarkt geschaad zou kunnen worden. Vrijheid van ongeorganiseerde werkgevers wordt verminderd. Indien werkgevers niet deelnamen aan een CAO maar eigen regels hanteerden, kan het zijn dat wanneer in hun veld een CAO algemeen verbindend wordt verklaard deze ook voor hen gaat gelden, waardoor zij in hun vrijheid worden beknot. Sommige grote bedrijven hebben een uitzonderingspositie bedongen, IKEA bijvoorbeeld heeft een eigen werknemersvereniging die de arbeidsvoorwaarden van de werknemers moet behartigen.


64

HOOFDSTUK 3

Beleidsregels Een beleidsregel is een bij besluit vastgestelde algemene regel omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Een beleidsregel is geen algemeen verbindend voorschrift. Het is anders dan weten regelgeving geen naar buiten werkende bindende regel. Bij een beleidsregel gaat het doorgaans over het hanteren van een bevoegdheid die het bestuursorgaan al heeft. Een beleidsregel kan de inhoud van de bestuurlijke belangenafweging instrueren alsook betrekking hebben op de weg waarlangs die afweging tot stand zal komen. Daarnaast kan een beleidsregel de wijze bepalen waarop feiten die ten grondslag zullen worden gelegd aan een besluit worden vastgesteld. Ook de uitleg van wettelijke voorschriften kan in een beleidsregel worden vormgegeven. Tabel 3.13d: Voor- en nadelen van het instrument Beleidsregels Overheid Voordelen Beleidsregels Beleidsregels hebben verbindende kracht. Minder tijdrovend dan wetgeving.

Stakeholders -

Nadelen Beleidsregels Beleidsregels hebben minder aanzien dan een nieuwe wet. Beleidsregels zijn een vorm van verticale sturing; soms kan een meer horizontale vorm van sturing voordelig zijn omdat handhavingskosten lager kunnen zijn indien door het horizontaliseren de spontane naleving toeneemt.

Beleidsregels voorkomen dat het bestuur naar eigen inzicht (willekeurig) handelt. Bevordert de rechtszekerheid (ten opzichte van een situatie zonder beleidsregels). Beleidsregels zijn in de jurisprudentie en de wet erkend als formele rechtsbronnen. Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij behoorlijk bekend zijn gemaakt. Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij zich naar inhoud en strekking ertoe lenen als rechtsregel te worden toegepast in de betreffende situatie.

Experimenten Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. We spreken van een experiment als de verwachting bestaat dat een bepaalde regeling effectief kan zijn (maar dat staat niet vast). Door te experimenteren wordt de effectiviteit inzichtelijk gemaakt. Experimenten zijn per definitie tijdelijk van aard. Na een experiment vindt een evaluatie plaats. Tabel 3.13e: Voor- en nadelen van het instrument Experimenten Overheid Voordelen Experimenten Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig traject, door experimenten wordt dit traject effectiever gebruikt. Burgers en bedrijven willen een vereenvoudiging van weten regelgeving; door experimenteerruimte te creëren, kunnen overbodige regels vermeden worden.


Stakeholders -

Duidelijke rechtspositie. Indien het experiment geëvalueerd wordt, ontstaat de mogelijkheid tot inspraak in het wetgevingsproces.


65

Vervolg tabel 3.13e: Voor- en nadelen van het instrument Experimenten Overheid Stakeholders Nadelen Experiment De extra kosten en eventueel doorlooptijd die is Indien een experiment wordt ingevoerd, worden verbonden aan experimenten. vaak pilots gedraaid waaraan niet iedereen kan Lang niet alle wetten lenen zich voor voorafgaande meedoen (beperkte reikwijdte). Indien men niet kan experimenten. meedoen aan een pilot kan dit een nadeel opleveren. Omdat het om tijdelijke wetgeving gaat, zijn er aanpassingen in de regelgeving mogelijk, waardoor de rechtszekerheid afneemt in vergelijking met de situatie waarin direct een definitieve wet wordt geïmplementeerd.

3.5 Resumerend In dit hoofdstuk is de selectie van de 35 beleidsinstrumenten beschreven. Hierbij zijn verschillende clusterindelingen aan bod gekomen. Ook zijn per instrument de voor- en nadelen weergegeven. De 35 instrumenten worden beschreven in een kenniskaart, dat wil zeggen een overzicht van de belangrijkste punten betreffende het instrument. De kenniskaarten zijn volgens een vast format (factsheets) ingevuld en staan in bijlage C afgebeeld. Zowel bij de selectie van de 35 instrumenten als de beschrijving per instrument in een factsheet zijn wij niet uitputtend (compleet). Doel van de factsheets is om een basiskennis over het instrument eenvoudig en gestructureerd beschikbaar te stellen aan beleidsmakers. Indien zij kiezen voor een instrument kunnen zij door middel van de aanbevolen literatuur en andere bronnen meer te weten komen over de praktische invulling van gebruik van het instrument. De selectie bestaat deels uit instrumenten die nu reeds (veel) door SZW-beleidsambtenaren worden gebruikt en deels uit minder bekende instrumenten. Naast de geselecteerde instrumenten zijn nog andere instrumenten beschikbaar voor de SZW-beleidsambtenaar. In de gesprekken en literatuur kwamen onder andere de in tabel 3.14 weergegeven instrumenten tegen. In de toekomst kunnen voor (enkele van) deze instrumenten ook factsheets worden opgesteld en in de roadmap worden opgenomen. Tabel 3.14: Instrumenten die niet zijn geselecteerd Instrumenten Aansprakelijkheidsregels

Overeenkomst

Adviesaanvraag

PPS (Publiek Private Samenwerking)

Algemene voorwaarden

Regulering door techniek

Bindend advies

Reclamecode

Individuele regulering

Toezicht

Kennisbank

Publiekrechterlijke beroepsorganisatie

Ketengarantiestelsel

Uitbesteden

Naming and shaming

Verplichtstelling

Normalisatie


66

HOOFDSTUK 3

Nu de ingrediënten voor de ‘wat’ vraag (hoofdstuk 2) en de ‘hoe’ vraag (hoofdstuk 3) zijn beschreven, gaan we in hoofdstuk 4 over tot het formuleren van de onderscheidende vragen, op basis waarvan een gebruiker van de roadmap in de richting van een bepaald instrument of bepaalde instrumenten wordt gewezen.



67

4 Synthese, conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk wordt op basis van de ingrediënten die in de hoofdstukken 2 en 3 zijn verzameld een voorzet gedaan voor de onderscheidende vragen voor de roadmap. In hoofdstuk 2 is het selectieproces (de drie centrale vragen: ‘wat’, ‘hoe’ en ‘of’) beschreven vanuit een theoretisch perspectief en vanuit een praktisch perspectief. In hoofdstuk 3 zijn 35 instrumenten geselecteerd, kort beschreven en in clusters geplaatst. Hoofdstuk 3 geeft de ingrediënten voor met name de ‘hoe’ vraag. Afhankelijk van het probleem dat opgelost dient te worden, zal de roadmap de SZWbeleidsambtenaar de weg wijzen naar een bepaald instrument of bepaalde instrumenten die geschikt zijn om het betreffende probleem op te lossen. Bij de ‘wat’ vraag gaat het om de analyse en identificatie van het publieke belang: is sprake van een publiek belang? Bij de ‘hoe’ vraag kwam aan de orde welk instrument het best kan worden ingezet om het probleem aan te pakken. Gekoppeld aan deze twee vragen is de calculus van het publiek belang: indien de kosten van overheidsingrijpen om het belang te borgen hoger zijn dan de verwachte baten, dan is het niet welvaartsverhogend om in te grijpen. De onderscheidende vragen groeperen we per centrale vraag. In paragraaf 4.1 bespreken we de onderscheidende vragen die onder ‘wat’ vraag vallen; in paragraf 4.2 en 4.3 komen de onderscheidende vragen die passen bij de ‘hoe’ respectievelijk de ‘of’ vraag aan bod. Figuur 4.1 vat dit schematisch samen. Figuur 4.1: Schematische weergave van de drie centrale vragen in de roadmap ‘wat’ vraag

motieven voor overheidsingrijpen

‘hoe’ vraag

keuze tussen clusters Cluster B

Cluster A

Instrumenten A1, A2, A3 en A4

Instrumenten B1, B2, B3, B4 en B5

keuze tussen instrumenten binnen een cluster de ‘hoe’ vraag levert een selectie van een of meer instrumenten op

‘of’ vraag

afweging van de kosten en baten per geselecteerd instrument

de uiteindelijke instrumentkeuze: de instrumenten die positief uit de MKBA komen MKBA staat voor maatschappelijke kostenbaten-analyse, het perspectief dat gehanteerd wordt bij de ‘of’ vraag.


68

HOOFDSTUK 4

In interviews en gesprekken met beleidsambtenaren bleek dat de ‘hoe’ vraag veel dichter bij de praktijk van de SZW-beleidsambtenaar ligt dan de ‘wat’ en de ‘of’ vraag. Men heeft het gevoel dat er geen ruimte is om het probleem an sich ter discussie te stellen; het is immers een verzoek van de Kamer of een wens van de minister en die moet gewoon worden uitgevoerd. Toch is het – om tot een zo goed mogelijke instrumentkeuze te komen – ook van belang om de ‘wat’ en ‘of’ vraag te beantwoorden.

4.1 De analyse en identificatie van publieke belangen / beantwoording van de ‘wat’ vraag Het afwegingskader dat leidt tot beantwoording van de ‘wat’ vraag is, zoals in hoofdstuk 2 beschreven, gebaseerd op de economische theorie. In de economische theorie bestaan namelijk criteria op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de economische theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de ‘wat’ vraag te beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt. Het afwegingskader is samengevat in figuur 4.2. Figuur 4.2: Schematische weergave van de ‘wat’ vraag Is er een probleem? Ja Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt

Wat is het probleem?

Is sprake van een extern effect? Is sprake van een publiek goed?

Ja

Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie? Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook andere redenen zijn voor overheidsingrijpen

Nee

Is sprake van te hoge transactiekosten?

Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? Indien de oorzaak van problemen niet ligt Nee in marktfalen, herverdeling of individuele beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen nodig zijn om de gevolgen van eerder ingrijpen te corrigeren (bij negatieve gevolgen) of versterken (bij positieve gevolgen)

Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling? Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)

Ja Ja Nee

Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen

Bron:

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)

SEO Economisch Onderzoek


SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

69

4.1.1 Voorvraag: is er een probleem? De eerste vraag die de SZW-beleidsambtenaar zich stelt, is: “Is er sprake van een probleem?”. Dat lijkt een open deur, maar hoeft het niet te zijn. Soms is er geen probleem en wordt er toch naar oplossingen gezocht of is een zaak in het verleden als een probleem beschouwd en is daarvoor regelgeving gemaakt, terwijl inmiddels anders wordt gedacht over het oorspronkelijke probleem. Een voorbeeld hiervan is de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ), waarvan de toegang per 1 augustus 2004 is gesloten. Een publieke voorziening werd niet langer gewenst geacht, omdat de private verzekeringsmarkt op zich in staat is die diensten en producten te leveren, waaraan zelfstandigen behoefte hadden. Een ander voorbeeld betreft het voorstel om kinderopvang gratis te maken. Uit onderzoek van o.a. CPB en SEO Economisch Onderzoek bleek dat niet zozeer de kosten als wel de kwaliteit doorslaggevend zijn bij de keuze om kinderen al dan niet buitenshuis op te vangen. Een goede probleemanalyse vooraf had waarschijnlijk tot andere oplossingsvoorstellen geleid. Het doel van deze voorvraag is ook het op één lijn brengen van mensen die zich met een beleidsprobleem bezighouden. Bedoelen ze hetzelfde als ze het over ‘het probleem’ hebben? Een ander doel is dat de beleidsambtenaar door het stellen van de voorvraag gedwongen wordt diverse problemen de revue te laten passeren en te bekijken welke problemen veel opleveren in termen van welvaart. De voorvraag dient dus tevens als selectie voor de meest prangende problemen. Weer een ander doel van het stellen van de voorvraag is om de beleidsambtenaren de mogelijkheid te bieden om procesmatige instrumenten in te zetten, dat wil zeggen instrumenten die niet gericht zijn op het oplossen van problemen, maar op het in kaart brengen van het probleem. In sommige gevallen is het namelijk niet echt duidelijk wat het probleem is, terwijl wel duidelijk is dat er een maatschappelijk ongewenste situatie bestaat. Denk hierbij aan jeugdwerkloosheid. Het instrument taskforce kan dan worden ingezet om te achterhalen waar het probleem optreedt. In andere gevallen is sprake van een ‘probleemcomplex’. Zo wordt het verschil tussen het kennisniveau en de mate waarin wordt geïnnoveerd in het bedrijfsleven als problematisch ervaren, zonder dat duidelijk is waardoor deze achterblijvende innovatie wordt veroorzaakt. De overheid heeft ervoor gekozen om het Innovatieplatform op te richten met als doel onder meer het in kaart brengen van de factoren die bij innovatie een rol spelen en waar op dit moment niet aan voldaan wordt. Voorvraag: Is er een probleem? Beschrijf het probleem. o Is er sprake van een probleem? Is voor alle betrokkenen duidelijk over welk probleem het gaat? Ervaart iedereen dit als een probleem? o Indien ja Æ beschrijf het probleem door te beschrijven wat de ideale situatie is en wat de situatie nu is; het verschil tussen beide situatie is dan mogelijk een probleem. Indien nee Æ gebruik een procesmatig instrument als overleg (ronde tafel, platform et cetera) of een taskforce om tot een bruikbare probleembeschrijving te komen.


70

HOOFDSTUK 4

4.1.2 Wat is het probleem? Op zoek naar de publieke belangen op een markt verrichten we een gedachte-experiment. Het wegdenken van de overheid dient hier niet te letterlijk te worden opgevat: de overheid wordt nog steeds geacht te zorgen voor de handhaving van institutionele voorwaarden waarbinnen markten kunnen functioneren. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt. In hoofdstuk 2 zagen we dat publieke belangen in het algemeen kunnen ontstaan als: 1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het geval van: a. Externe effecten. b. Publieke/collectieve goederen. c. Informatieproblemen (veelal informatie scheefheid tussen vrager en aanbieder). d. Monopolievorming. 2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden. 3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval bij: a. Ongelijke welvaartsverdeling. b. Individuele beslisfouten. Om te achterhalen welk van bovenstaande motieven een rol speelt, hebben we een aantal vragen opgesteld. Deze vragen zijn vervolgens in 4 modulen gegroepeerd. -

-

-

Eerste module: Is er sprake van marktfalen of te hoge transactiekosten? Deze vraag betreft de optimale verdeling op korte termijn van het goederenpakket over vragers en van productiemiddelen over aanbieders (statische efficiëntie). Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie? Deze vraag betreft de ontwikkeling van de welvaart op langere termijn. Groeit de welvaart nog wel? Wordt er genoeg geïnvesteerd en geïnnoveerd? De oorzaak van dit probleem is dat individuen een te korte tijdshorizon hanteren of vrezen dat een te groot deel van de voordelen wegvloeien naar anderen. Een reden voor overheidsingrijpen kan dan zijn: het tegengaan van de te korte tijdshorizon bij het nemen van beslissingen om zo herverdeling tussen generaties te bewerkstelligen (bijv. milieu-effecten mitigeren), een individu tegen zichzelf te beschermen (bijv. scholing verplichten en subsidiëren) of intellectueel eigendom te beschermen (bijv. patenten). Derde module: De markt lost niet alles op. Het kan zo zijn dat het probleem zonder overheidsoptreden (gedeeltelijk) door de markt wordt opgelost, maar dat de uitkomst van de markt politiek gezien niet acceptabel is. Ook kan het zo zijn dat de politiek ervan overtuigd is dat individuen – ook als ze goed geïnformeerd zijn – verkeerde keuzes maken (merit en demerit goods). Er zijn met andere woorden politieke motieven voor overheidsingrijpen. Zoals in paragraaf 2.2.5 al is aangegeven hangen de meeste publieke belangen in de SZWbeleidspraktijk samen met deze derde module (de (politieke) wens tot inkomensherverde-



-

71

ling). Dat betekent echter geenszins dat het denken in termen van economische motieven daardoor weinig toegevoegde waarde zou hebben voor SZW. Juist de systematische analyse van verschillende motieven maakt expliciet dat er kennelijk in sommige gevallen geen economische motieven bestaan voor overheidsingrijpen en dat dat ingrijpen op politieke gronden gebeurt. Bij de ‘of’ vraag wordt dan duidelijk hoeveel kosten we als samenleving bereid zijn te dragen om deze inkomensherverdeling tot stand te brengen. Daarmee wordt ook duidelijk dat de niet-economische motieven, als inkomensherverdeling, niet als vergaarbak voor al het overheidsingrijpen dat economisch gezien niet gelegitimeerd kan worden. Het grote voordeel van deze systematische afweging is, met andere woorden, dat besluitvorming wordt geëxpliciteerd. Vierde module: Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en negatieve gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze vraag betreft de second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren: een beleidsambtenaar kan niet over publieke belangen nadenken zonder te abstraheren van reeds bestaand beleid. In module staat, kortom, de zoektocht naar de effecten van eerder overheidsingrijpen centraal. In analogie met marktfalen spreken we ook wel van overheidsfalen.

Bij de vragen in module 1 tot en met 3 is het noodzakelijk om de overheid weg te denken. In module 4 komt de overheid weer terug in het gedachte-experiment, omdat het mogelijk is dat de overheid onderdeel is van het probleem Ook in dat geval kan de terminologie uit de eerste drie modulen worden gebruikt. Overheidsfalen is dus te vertalen in termen van herverdeling, paternalisme, hoge transactiekosten, externe effecten, publieke goederen, monopolievorming en informatiescheefheid. De begrippen markt(falen) en overheid(falen) staan centraal in het afwegingskader. Het woord markt heeft voor sommigen wellicht een erg economische connotatie, maar het is een zeer breed begrip dat ook prima in de SZW-beleidscontext past. De markt heeft betrekking op de levering van goederen en diensten. Het gaat zowel om de productie en consumptie als om de verdeling van goederen en diensten en om alles wat daarbij hoort aan gelden inkomensstromen. Deze productie, consumptie en verdeling hoeft niet op de markt plaats te vinden, maar kan uiteraard ook plaatsvinden binnen en door overheid, binnen huishoudens of andere organisatievormen (verenigingen, kloosters et cetera). Het woord markt kan sommige lezers dan ook op het verkeerde been zetten; het economische begrip ‘markt’ dient dus zeer ruim te worden opgevat. In onderstaande subparagrafen geven we per module de onderscheidende vragen. Het is belangrijk om te realiseren dat het beantwoorden van deze vragen niets te maken heeft met goede en foute antwoorden. De methodiek geeft met andere woorden geen pasklare antwoorden, maar is een hulpmiddel om de motieven voor ingrijpen te achterhalen. Op basis van deze motieven kan vervolgens worden bekeken in hoeverre het huidige beleid daarbij aansluit. De vragen zoals afgebeeld in paragraaf 4.1.3 en 4.1.6 dienen als houvast bij het identificeren van het publiek belang. De dikgedrukte vragen zijn de hoofdvragen die bij voorkeur bij elk probleem steeds worden langsgelopen. De vragen onder de dikgedrukte vragen dienen als toelichting en kunnen indien daar behoefte aan is worden beantwoord. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

72

HOOFDSTUK 4

4.1.3 Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten? Is sprake van een extern effect? Een voorbeeld van een extern effect op het SZW-beleidsterrein zijn de positieve effecten die uitgaan van het bijscholen van de beroepsbevolking. Toekomstige werkgevers hebben ook voordeel van die bijscholing, maar betalen daar niet voor. o

o

o

o o

Leidt de productie of de consumptie van goederen tot negatieve effecten waarvoor geen prijs wordt betaald? Een voorbeeld van negatieve effecten van productie en consumptie is milieuverontreiniging. Een voorbeeld van negatieve effecten van consumptie is als er sprake is van filevorming en lange wachttijden. Leidt de productie of de consumptie van goederen tot positieve effecten waarvoor geen prijs wordt betaald? Een voorbeeld van positieve effecten is een mooi aangelegde parktuin waar elke recreant zonder te betalen van kan genieten. Wordt het effect voor een deel al geprijsd door de markt? Bijvoorbeeld lagere huizenprijzen als gevolg van geluidhinder of juist hogere huizenprijzen door de nabijheid van een mooi natuurgebied. Is het mogelijk een markt te creëren voor het externe effect? Voorbeeld: De creatie van de emissierechten markt of het betalen van een compensatie voor overlast. Hebben de externe effecten een dergelijke omvang dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd is?

Is sprake van een publiek (collectief) goed? Een voorbeeld van een publiek goed op het SZW-beleidsterrein is de arbeidsinspectie. Werknemers zijn niet bereid op individuele basis te betalen voor deze vorm van toezicht, want kunnen er niet van worden uitgesloten (er worden immers wettelijke arboregels gecontroleerd). o

o

-

Om wat voor soort goed gaat het? Is sprake van een goed dat alleen door toedoen van de overheid kan worden geproduceerd omdat consumenten niet op individuele basis (dus elk apart) voor het goed kunnen betalen en de productie van het goed daarom betaald moet worden via de belastingen? Komt productie van het goed door private partijen niet tot stand, omdat er geen winst te behalen is (de baten lekken weg; er kan niet op individuele basis voor worden afgerekend)? Komt productie van het goed alleen tot stand als de overheid ingrijpt? Is het onmogelijk mensen buiten te sluiten van het gebruik van het goed? Anders geformuleerd: Als het goed er eenmaal is, is het dan mogelijk om te voorkomen dat mensen het gebruiken die er niet voor hebben betaald? Als dat kan, dan is er geen sprake van een publiek goed. Voorbeeld: Als er eenmaal een leger is, is het moeilijk mensen buiten te sluiten van het gebruik ervan. Nog anders geformuleerd: Gaat het gebruik van het goed door de een ten koste van de ander? Als iemand het goed gebruikt, blijft er dan minder over voor een ander? Voorbeeld: als een huishouden beschermd wordt door een dijk tegen hoog water, betekent dat niet dat een ander huishouden niet ook door die dijk beschermd kan worden. Indien sprake is van een publiek (collectief) goed, wijst dat op de noodzaak van overheidsproductie.



73

Is sprake van beperking van concurrentie? Een voorbeeld van gebrekkig concurrentie op het SZW-beleidsterrein betreft de uitvoering van delen van de sociale zekerheid. Zo kunnen bedrijven en burgers in sommige gevallen niet om het UWV heen. Het UWV heeft een monopoliepositie. Een ander voorbeeld betreft de volgens sommigen gebrekkige concurrentie tussen pensioenverzekeraars. o

o

o

Is er zonder ingrijpen van de overheid sprake van een monopolie? Kunnen consumenten vrij kiezen tussen verschillende aanbieders? Heeft een gebrek aan keuzevrijheid nadelige gevolgen voor consumenten? Kortom, is er te weinig concurrentie in de markt? Waarom is er te weinig concurrentie? - Zijn er te weinig aanbieders, bijv. doordat sprake is schaalvoordelen? Leidt de marktmacht die gepaard gaat met schaalvoordelen tot hoge prijzen (te hoge prijzen vanuit maatschappelijk oogpunt)? Of leiden schaalvoordelen ertoe dat producenten hun vaste kosten niet kunnen dekken? - Is sprake van kartelvorming/samenspanning? - Zijn er toetredingsbarrières die de concurrentie beperken? Is het mogelijk die barrières op te heffen, zodat de overheid zich niet met de productie hoeft te bemoeien? Let op, gebrek aan concurrentie kan een gevolg zijn van overheidswetgeving (denk aan wettelijke monopolies en erkenningsregelingen).

Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie? Een voorbeeld van informatieproblemen op het SZW-beleidsterrein zijn bijvoorbeeld aan de orde bij de keuze tussen verschillende re-integratiebureaus. Voor een individu is de kwaliteit van die bureaus van te voren slecht in te schatten. o

o

Hebben verschillende marktpartijen (sterk) verschillende informatie? Heeft de ene partij duidelijk minder informatie dan de andere over de kwaliteit, prijs of andere kenmerken van de geleverde dienst of het product? Toelichting: Dit kan betekenen dat de verkopende partij meer informatie heeft dan de kopende partij, waardoor de consument de kwaliteit niet goed kan beoordelen en/of de prijs alleen met veel moeite kan achterhalen. Consumenten kunnen de goederen van verschillende aanbieders dan slecht vergelijken. Het is ook mogelijk dat een branche last heeft van een verkeerd of slecht imago doordat de consument verkeerde of onvolledige informatie heeft. In sommige gevallen kan het ook voorkomen dat verschillende soorten producenten onderling verschillende informatie hebben (bijvoorbeeld aannemers die graven onder de grond en de eigenaren van leidingen die onder grond lopen). Verschillende informatie speelt dus niet alleen tussen consumenten en producenten. Bestaat de kans dat door het informatiegebrek de goede aanbieders onder slechte leiden? Dit wordt ook wel averechtse selectie genoemd. Toelichting: Omdat kwaliteit niet goed is te beoordelen, kiest men de goedkoopste aanbieder, waardoor de aanbieders van betere kwaliteit van de markt worden gedrukt. Voorbeeld: Automarkt. Een consument weet niet of een tweedehands auto goed is of slecht. De prijzen voor goede en slechte auto’s worden daardoor hetzelfde. Uiteindelijk verdwijnen de goede auto’s van de markt en blijven alleen de slechte over. Voorbeeld 2: Vervuilde grond. Als mensen geen onderscheid kunnen maken tussen vervuilde grond en schone grond, zal uiteindelijk alleen vervuilde grond worden verkocht. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

74

o

o

HOOFDSTUK 4

Bestaat de mogelijkheid dat een van beide partijen zich na een overeenkomst anders gedraagt, omdat men de gevolgen van dat gedrag minder of zelfs niet hoeft te vrezen en daardoor roekeloos gaat handelen? [moreel gevaar] Voorbeeld: Inbraakverzekering. Voordat een consument een inbraakverzekering afsluit zal hij zijn huis goed afsluiten. Nadat de consument een verzekering heeft afgesloten, vervallen de prikkels om goede voorzorgsmaatregelen te nemen en zal de consument minder zorgzaam zijn. Voorbeeld 2: Woninghuur. De huurder zal minder voorzichtig met de woning omgaan nadat het contract gesloten is dan daarvoor. Wat is de omvang van het probleem? Is het nodig dat de overheid ingrijpt? Is het mogelijk het informatieprobleem middels een contract tussen marktpartijen op te lossen? Kan de markt prikkels geven die averechtse selectie en moreel gevaar verminderen?

Is sprake van te hoge transactiekosten? Een voorbeeld van hoge transactiekosten op het SZW-beleidsterrein betreft de kosten die samenhangen met het maken van afspraken over bijvoorbeeld zwangerschap en werk. Het is voor elke individuele vrouw misschien best mogelijk om dergelijke afspraken te maken, maar de transactiekosten daarvan zijn op macroniveau zeer hoog. o

o

o

o

Dienen voordat een contract tot stand komt of voordat een afspraak gemaakt kan worden hoge kosten te worden gemaakt? Denk aan het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Dienen er hoge kosten te worden gemaakt om nadat het contract is afgesloten de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen? Het gaat hierbij met name om administratieve en juridische kosten. Zijn er afspraken en contracten die kunnen bijdragen aan de oplossing van het probleem die niet tot stand komen door deze hoge kosten? Voorbeeld: Het is voor Schiphol volgens sommigen ondoenlijk om met elke omwonende een contract af te sluiten over een genoegdoening voor de geluidoverlast. Hebben consumenten of huishoudens de afspraken nodig om zich te kunnen beschermen tegen een sterke marktpartij?

4.1.4 Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie? Een voorbeeld van een gebrek aan dynamische efficiëntie op het SZW-beleidsterrein betreft de tot op heden gebrekkige samenwerking tussen de ketenpartners UWV, CWI en gemeenten. Indien de samenwerking zou verbeteren, levert dit voordelen op in de toekomst in termen van meer participatie. Een ander voorbeeld is het feit dat individuele burgers wellicht te weinig investeren in hun scholing omdat ze een te korte tijdshorizon hanteren. o o

o o

Wordt er zo weinig geïnvesteerd dat de technologische vooruitgang in een bepaalde sector achter blijft ten opzichte van het buitenland of het verleden? Blijft de groei van een bepaalde sector achter bij de groei in deze sectoren in het buitenland, bij de groei in soortgelijke sectoren in Nederland, of bij de groei die in het verleden is behaald? Is de toegang tot de kapitaalmarkt problematisch, zodat het moeilijk is om investeringen te financieren? Is de concurrentie dermate hevig dat er geen ruimte is om te investeren (ruïneuze competitie)?



o

75

Hanteren actoren (burgers, bedrijven of instellingen) een te korte termijn perspectief bij het nemen van hun beslissingen?

4.1.5 Derde module: Politieke (niet-economische) motieven Herverdeling (Hieronder worden niet verstaan de verdelingseffecten van beleid dat niet primair bedoeld is om herverdeling te bewerkstelligen.) De voorbeeld van herverdeling op het SZW-beleidsterrein zijn legio: van de bijstand, kinderbijslag tot AOW. o

o

o o

Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling? Is er sprake van een onrechtvaardige of een ongelijke verdeling van inkomen over verschillende personen en/of instellingen? Wat is volgens de politiek een onacceptabele verdeling? Op welk niveau kan het verdelingsprobleem het best worden aangepakt (Nationaal of lokaal, op de markt zelf of op een andere markt)? Valt het verdelingsprobleem wel onder het beleid van dit ministerie? Wat is het verdelingsgevolg van beleid? Hoe leidt nieuw beleid tot een meer acceptabele verdeling? Is het vanuit herverdelingsoogpunt nodig om risicosolidariteit op te leggen? Is het nodig om bepaalde voorzieningen voor iedereen te waarborgen? Voorbeeld: verzekeren gezondheid.

Merit/Demerit goods Een voorbeeld van merit goods op het SZW-beleidsterrein zijn de regelingen op het gebied van ‘langer aan het werk’ en emancipatie, en de levensloopregeling. Een voorbeeld van demerit goods betreft regelingen op het gebied van het voorkomen van discriminatie. o

o

o

o

Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde keuzes maken? Is het nodig om individuele keuzes te corrigeren? Let op dat hierbij niet gedoeld wordt op de effecten van keuzes van burgers voor anderen: deze maken deel uit van markttransacties (ruilen) of van de eerder besproken externe effecten. Is er sprake van dat de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie van producten te ontmoedigen, omdat zij meent dat die slecht zijn voor de burger (denk aan roken of drugs)? Of is er sprake van de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie van producten te stimuleren waarvan zij meent dat die juist goed zijn voor de burger (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels)? Heeft de overheid meer informatie over de juistheid van keuzes dan individuen? Kan de overheid de gevolgen van bepaald gedrag beter overzien?


76

HOOFDSTUK 4

4.1.6 Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? -

Toelichting: Deze vraag is toegevoegd omdat is gebleken dat veel problemen samenhangen met (lees: veroorzaakt worden door) huidig overheidsingrijpen. Hiervoor is het dan nodig dat de overheid stapje voor stapje wordt teruggebracht in het gedachte-experiment. Zie voor een uitgebreidere toelichting paragraaf 2.2.6. De mate waarin overheidsfalen een probleem is hangt af van de corrigerende werking die uitgaat van het bijbehorende overheidsoptreden. Overheidsfalen waar een nog grotere correctie van marktfalen tegenover staat is welvaartsverhogend. Deze afweging is niet in algemene zin, maar alleen per geval te maken.

Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen op een andere of de betreffende markt? Een voorbeeld van overheidsfalen op het SZW-beleidsterrein is het feit dat de overheid het mogelijk heeft gemaakt dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Op zich kan dit beleid politiek gewenst zijn, maar een bijkomend negatief effect is dat van dit beleid de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking verlaagt waardoor er additioneel (gestapeld) beleid noodzakelijk is. o

o

o

o

18

Ontbreekt overheidsbeleid terwijl het wel wenselijk zou zijn (niet-ingrijpen bij marktfalen)? Ligt dit marktfalen op het terrein van Europa, SZW, andere departementen, provincies of gemeenten? Zijn er positieve effecten van bestaande regelgeving van SZW of andere overheden die nog niet volledig benut worden? Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid te versterken. Wordt het probleem veroorzaakt door bestaande regelgeving op de markt in kwestie (de arbeidsmarkt, de re-integratiemarkt et cetera)? Is het bestaande overheidsbeleid niet optimaal? Wordt ingegrepen waar dat niet wenselijk is of er wordt op een verkeerde manier ingegrepen? Wordt het probleem veroorzaakt door het bestaande ingrijpen op andere markten voor zover dat invloed heeft op de markt in kwestie? Voorbeeld: wetgeving op het gebied van het minimum loon, ontslagbescherming e.d. hebben gevolgen voor de arbeidsmarkt. Betrek bij deze vragen ook nadrukkelijk de verschillende overheden: ligt de oorzaak voor corrigerend ingrijpen bij een andere overheidslaag (Europa, provincies, gemeenten)? Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de negatieve gevolgen van bestaand beleid te verminderen. Beter is het vaak om de oorzaak van het probleem aan te pakken en het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen, in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid te stapelen. De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft, is groter als op onderstaande vragen ja wordt geantwoord:18 − Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen? Is de overheid vatbaar voor lobbygedrag? Is de kans aanwezig dat de overheid het algemeen belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn er grote belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangente-

Deze vragen zijn ook reeds in paragraaf 2.2.6 beschreven.



o

o o

77

genstellingen i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)? − Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele doelverschuiving)? − Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of elkaar tegenwerken. − Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten? − Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten en opbrengsten worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht op de opbrengsten die daar tegenover staan hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten.) − Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering tot een minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk? − Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt deze informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen? − Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet zo is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren. − Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen of verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben voor de volksgezondheid? Is er ruimte voor verandering in bestaande vormen van ingrijpen (rekening houdend met de huidige institutionele setting en verhoudingen, belangen van huidige spelers en politiek machtsverhoudingen)? Voorbeeld: in het geval van de hypotheekrente zijn steeds meer mensen overtuigd van het verstorende effect ervan, maar toch is het politiek niet haalbaar om deze aftrek gefaseerd af te schaffen. Een SZW onderwerp betreft het verminderen van de ontslagbescherming. Is er binnen de relaties van actoren consensus over het probleem? (Leidt overheidsingrijpen tot verbeteringen van de relaties binnen een netwerk?) Overheidsingrijpen vindt plaats binnen een bepaald netwerk, kan de overheid dit netwerk aansturen? Is het binnen het netwerk mogelijk om in te grijpen?

4.1.7 Wel of geen publiek belang? Op basis van de bovenstaande vragen is het nu mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge transactiekosten en ook geen sprake is van herverdeling of merit goods, dan is er ook geen sprake van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om


78

HOOFDSTUK 4

bestaand ingrijpen te verminderen. Het in paragraaf 4.1 afgebeelde figuur 4.2 vat dit afwegingskader samen.

4.2 Beantwoording van de ‘hoe’ vraag De beantwoording van de ‘wat’ vraag leidt tot een rijtje met motieven voor overheidsingrijpen: een deelverzameling uit: − − − − − − −

Externe effecten. Collectieve goederen. Informatieproblemen.` Monopolievorming. Prohibitief hoge transactiekosten Ongelijke welvaartsverdeling. Individuele beslisfouten.

Afhankelijk van het motief of de motieven die naar voren zijn gekomen, is een bepaald cluster beter geschikt dan andere clusters. De motieven zijn met andere woorden onderscheidend richting een of meer clusters (paragraaf 4.2.1) en het soort instrumenten (paragraaf 4.2.2).

4.2.1 Onderscheidende vragen die leiden naar clusters Hieronder geven we per motief aan welk cluster instrumenten past bij het betreffende motief. Tabel 4.1 vat dit samen. Sommige clusters kunnen bij veel motieven worden ingezet, zodat het onderscheidend vermogen niet erg groot hoeft te zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het cluster financiële instrumenten dat bij veel motieven past. Verder passen niet alle clusters bij het onderscheid in de bovengenoemde motieven. Zo is handhaving en weten regelgeving bij alle motieven inzetbaar. Bij handhaving is het onderscheidende element of er voldoende spontane naleving kan worden verwacht of dat als verlengstuk van andere instrumenten handhaving noodzakelijk is. Bij weten regelgeving is bepalend in hoeverre overheidbemoeienis noodzakelijk is (is zelfregulering geen optie?). We hebben daarom ook enkele vragen opgenomen die niet in termen van de economische motieven voor overheidsingrijpen zijn gegoten. [De clusters activiteiten op afstand plaatsen, handhaving en weten regelgeving worden onder tabel 4.1 behandeld.] Is er sprake van een extern effect? ¾ Ja, ga naar het cluster Co-regulering en/of weten regelgeving. ¾ Nee, ga naar de volgende vraag. Is er sprake van collectieve goederen? ¾ Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten. ¾ Nee, ga naar volgende vraag.



79

Is er sprake van informatiescheefheid/informatie-achterstand/informatieproblemen? ¾ Ja, ga naar het cluster voorlichting en communicatie, instrumenten ter vergroting van transparantie, co-regulering en/of draagvlakcreatie. ¾ Ja, is er sprake van een informatieachterstand van de overheid ten opzichte van de sector? Ga naar het cluster alternatieve geschilbeslechting en /of financiële instrumenten. ¾ Nee, ga naar de volgende vraag. Wil de overheid vrijblijvend de kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden? ¾ Ja, ga naar het cluster voorlichting en communicatie en/of draagvlakcreatie. ¾ Nee, ga naar het cluster financiële instrumenten. Is er sprake van monopolievorming/gebrek aan concurrentie? ¾ Ja, ga naar het cluster handhaving, weten regelgeving. ¾ Nee, ga naar de volgende vraag. Is er sprake van hoge transactiekosten? ¾ Ja, ga naar het cluster alternatieve geschilbeslechting. ¾ Nee, ga naar de volgende vraag. Is er sprake van ongelijke welvaartsverdeling? ¾ Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten en/of co-regulering. ¾ Nee, ga naar de volgende vraag. Is er sprake van Individuele beslisfouten (merit en demerit goods)? ¾ Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten. ¾ Ja, doordat de overheid meent (minimale) kwaliteitseisen te moeten opleggen, ga naar cluster vergroten transparantie. ¾ Nee, ga naar de volgende vraag.

Voorlichting en communicatie Co-regulering Draagvlak creatie Alternatieve geschilbeslechting Vergroten Transparantie Financiële instrumenten Activiteiten op afstand plaatsen Handhaving Wet en regelgeving

X

X

X

X X X X X X

Individuele beslisfouten

Ongelijke welvaartsverdeling

Hoge transactie kosten

Monopolie vorming

Informatie scheefheid

Collectieve goederen

Externe effecten

Tabel 4.1: Welk cluster past het best bij welk motief voor overheidsingrijpen en cluster?

X X

X X

n.v.t. n.v.t. n.v.t.

Indien er meerdere kruisjes staan bij een probleem wordt hiermee aangegeven dat een instrumenten mix kan worden ingezet.


80

HOOFDSTUK 4

Is permanente interventiebevoegdheid19 nodig om het probleem op te lossen? ¾ Nee, dan volstaat ingrijpen middels regels en wetten. ¾ Ja, dan is zeggenschap aan de orde, ga naar de volgende vraag. Zeggenschap door de overheid is aan de orde, maar dient deze zeggenschap binnen de publieke sector te worden uitgeoefend? ¾ Nee, dan volstaat het uitoefenen van zeggenschap door zorg te dragen voor het uitbesteden van publieke taken (denk aan aanbesteding, tendering, concessies en vouchers). ¾ Ja, dan is het publiek organiseren van de activiteiten aan de orde, ga naar de volgende vraag. Overheidsproductie is aan de orde, maar hoe kan die het best worden vormgegeven? ¾ Een interne publieke organisatie: - interne publieke dienst (een directie of een afdeling van een ministerie of van een gemeente)20, - verzelfstandigde overheidsdienst: intern (agentschap) of extern (zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) of rechtspersoon met wettelijke taak (RWT))21; ¾ Staatsonderneming of overheidsdeelname in private onderneming (overheids NV; denk aan de NS); ¾ Publiek private samenwerking.22 Is te verwachten dat regels en afspraken in voldoende mate spontaan worden nageleefd? ¾ Nee, ga naar het cluster handhaving. ¾ Ja, ga naar de volgende vraag. Is te verwachten dat problemen mede door particulier initiatief worden opgelost? ¾ Nee, ga naar cluster weten regelgeving. ¾ Ja, ga naar de volgende vraag. Is zelfregulering geen optie? Zelfregulering is geen mogelijkheid als niet wordt voldaan aan het merendeel van de zeven randvoorwaarden: 19

20

21

22

Permanente interventiebevoegdheid is nodig als de behoefte aan flexibiliteit zeer groot is, om zo heel snel op veranderende omstandigheden te kunnen inspelen. Tegenover deze voordelen van flexibiliteit staat het nadeel van onzekerheid over de mate waarin de overheid zich bindt aan gemaakte afspraken. Dit wordt ook wel reguleringszekerheid genoemd en refereert aan de mate waarin een partij erop kan vertrouwen dat de overheid niet plotseling regels verandert of afspraken niet nakomt. Bij het beantwoorden van de vraag of permanente interventiebevoegdheid nodig is, speelt dus het dilemma van binding versus flexibiliteit. Dit is vooral aan de orde als taken complex en heterogeen zijn en als de prijs van het nastreven van eigen doeleinden door verzelfstandigde organisaties hoog is (met name bij beleidsontwikkeling en politieke sturing; kortom bij openbaar bestuur in enge zin). De commissie-Sint (1994) noemt drie situaties waarin externe verzelfstandiging zou kunnen worden overwogen: waarborging van een onafhankelijk oordeel (bijv. NMa), betrokkenheid van andere maatschappelijke geledingen (bijv. CWI), of een uitvoerende taak binnen nauwe, welomschreven kaders (bijv. RDW) PPS gaat uit van een publiek verantwoordelijkheid en private uitvoering. PPS vindt plaats vanaf 1999. De overheid treedt op als regisseur, de private partij voert uit. Men hoopt hiermee een efficiëntiewinst te behalen door met het samenwerkingsverband de schaalvoordelen van investeringen uit te baten, schaalvoordelen die de draagkracht van de publieke én de private sector te boven gaan.



81

1. Is er binnen de sector voldoende kennis aanwezig over het probleem en de mogelijke oplossingen? 2. Is er naast de inhoudelijke kennis ook kennis over de kosten die zelfsturing mogelijk met zich mee brengt? 3. Staan de mensen in de sector en de overigen belanghebbenden positief tegenover oplossing van het probleem door middel van zelfsturing en heeft men hier tijd en/of geld voor over? 4. Is de sector voldoende mate georganiseerd zodat zelfsturing binnen deze organisatie tot stand kan komen? 5. Is er sprake van maatschappelijke druk bij het oplossen van het probleem? 6. Is er sprake van een wettelijk raamwerk waarbinnen de handhaving van een eventuele zelfreguleringsafspraak kan worden uitgevoerd? 7. Is er sprake van een goede vertrouwensbasis bij het oplossen van het probleem? ¾ Ja, ga naar cluster co-regulering en/of alternatieve geschilbeslechting. ¾ Nee, ga naar de volgende vraag (zie paragraaf 4.2.2).

4.2.2 Onderscheidende vragen die leiden naar instrumenten Vervolgens kan op basis van een aantal vragen worden gestuurd naar een instrument binnen een bepaald cluster. Soms is het makkelijk kiezen tussen instrumenten, omdat zij ondanks het feit dat zij in hetzelfde cluster zijn gegroepeerd, toch een wezenlijk ander doel hebben dat de andere instrumenten. In andere gevallen is het echter niet makkelijk kiezen tussen de instrumenten binnen een cluster. De opsomming van voor- en nadelen, slaag- en faalfactoren en de effectiviteit van het instrument (alle weergegeven in de factsheets) zal hierbij een steun zijn. Hieronder volgt een aantal overwegingen/vragen dat onderscheidend is naar instrumenten (omdat er binnen het cluster handhaving slechts een instrument beschikbaar is, is dit cluster hier niet behandeld). Voorlichting en Communicatie Uitgangspunt: • De overheid wil informatie verschaffen om een mogelijk tekort aan informatie bij bepaalde actoren weg te nemen of te verminderen. • De overheid wil in contact komen met actoren, met hen communiceren en hen eventueel overhalen of aanzetten tot bepaald gedrag. Is sprake van een probleem dat kan worden opgelost door uitvoeriger en/of betere informatievoorziening aan actoren (burgers, bedrijven, consumenten, werknemers, werkgevers, et cetera)? Wat voor informatie wil de overheid overbrengen? Een belangrijk indelingscriterium van de beleidsinstrumenten in dit cluster is of zij zien op ‘iedereen’ enerzijds of op een specifieke groep of individuele actor anderzijds. De eerste categorie beleidsinstrumenten vormen generieke (ook: algemene) instrumenten, de tweede categorie betreft specifieke (ook: individuele) instrumenten De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’). Er kan beter worden ingespeeld op de bijzondere positie, omstandigheden en wensen van de betreffende actoren


82

HOOFDSTUK 4

Algemene informatie voor de gehele bevolking? • Is de informatie gericht op de gehele populatie (bijv. voorlichting over alcoholgebruik)? Æ kies het instrument generieke voorlichting. Specifieke informatie voor een speciale groep • Wat is het doel? • Indien de bedoeling is specifieke doelgroepen (zoals werknemers of bedrijven uit een bepaalde sector) informatie te geven: o Gaat de voorlichting over een speciaal onderwerp, maar is deze nog vrij algemeen (bijv. voorlichting over rsi aan alle werknemers)? Æ kies het instrument specifieke voorlichting. o Is het de bedoeling om met voorlichting specifieke groepen meer deskundigheid bij te brengen (bijv. om in een bepaalde sector het kennisniveau te verhogen)? Æ kies het instrument deskundigheidsbevordering. Een ander belangrijk onderscheid is dat tussen verticale en horizontale sturing. Indien de sector wordt betrokken bij het oplossen door informatie over goede voorbeelden of meer in het algemeen: ‘resultaten’ te geven aan sectorgenoten, is meer sprake van horizontale dan verticale sturing. Goede voorbeeld geven Indien het doel is het goede voorbeeld te geven/aan te geven hoe men het graag zou zien, met als speciaal doel ‘goed voorbeeld doet goed volgen’: • Is het de bedoeling aan te geven hoe er wordt gepresteerd in een bepaalde branche (met als speciaal doel dat de doelgroep zich kan vergelijken)? Æ kies het instrument best practices. • Wil de overheid een bepaald bedrijf/ instelling/ organisatie als goed voorbeeld in het zonnetje zetten? Æ kies het instrument naming and faming. Indien men wil aangeven hoe het ervoor staat in een bepaalde sector, om de rest van de sector te informeren: • Wil de overheid aangeven hoe er wordt gepresteerd door verschillende bedrijven/ instellingen/organisaties binnen een bepaalde sector, zonder hierover een oordeel te vellen? Æ kies het instrument benchmarking. Co-regulering Uitgangspunt: • De overheid wil samen met maatschappelijke (particuliere) organisaties/met stakeholders werken om het beleidsdoel te realiseren. In welke mate wil de overheid participeren in de besluitvorming? De instrumenten in dit cluster verschillen in de mate van overheidsinmenging: • Wil de overheid in het gehele proces van besluitvorming participeren en afspraken maken met stakeholders over het behalen van bepaalde beleidsdoelen? Æ kies het instrument convenant.



• • •

•

83

Wil de overheid met de sector in goed vertrouwen een intentieverklaring voor bepaald gedrag opstellen, zonder dat deze bindend is? Æ kies het instrument herenakkoord. Wilt de overheid de sector opleggen dat zij zelf het besluitvormingsproces doorlopen? Æ kies een van de instrumenten convenant, protocol, herenakkoord of gedragscode. Wil de overheid en/of marktpartijen algemene gedragsregels voor een organisatie of branche opstellen zonder deze regels op detailniveau uit te werken? Æ kies het instrument gedragscode. Wil de overheid en/of marktpartijen beleidsuitvoerders binnen een organisatie of branche in praktische termen voor te schrijven hoe zij moeten omgaan met of moeten handelen in bepaalde situaties? Æ kies het instrument protocol.

In het cluster co-regulering zijn ook mengvormen mogelijk: • Wil de overheid grote lijnen afspreken, maar de invulling overlaten aan de sector? o Grote lijnen afspreken? Æ kies het instrument convenant; o Invulling overlaten aan sector? Æ kies het instrument herenakkoord, gedragscode of protocol. In welke mate wil de overheid invloed op de vorm van besluitvorming? • Wil de overheid dat er afspraken worden gemaakt die bindend zijn? Æ kies het instrument convenant of protocol. • Wilt U dat de sector de intentie verklaard bepaalde doelen te realiseren? Æ kies het instrument herenakkoord of gedragscode. Draagvlakcreatie Uitgangspunt: • De overheid constateert een gebrek aan draagvlak en wil het draagvlak vergroten. • De overheid wil, als dat nodig is om draagvlak te creëren, verschillen in informatie wegnemen. Gaat het om draagvlakcreatie gericht op medebestuurders? • Ja, het doel is vooral de creatie van draagvlak binnen de overheid Æ kies voor het instrument overleg (bestuursoverleg of bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke bestuurders van organisaties). • Nee, de creatie van draagvlak is veeleer gericht naar maatschappelijke actoren Æ kies het instrument taskforce/ commissie. In welke mate is het onderwerp waarvoor draagvlak moet worden gecreëerd nieuw? • Bij een bekend onderwerp Æ kies het instrument overleg. • Bij een bekend onderwerp dat speciale aandacht behoeft Æ kies het instrument taskforce/ commissie. • Bij een nieuw onderwerp Æ kies het instrument taskforce/ commissie.


84

HOOFDSTUK 4

In welke mate is er behoefte aan meer kennis/ inzicht in nieuw beleid? • Weinig behoefte Æ kies het instrument overleg. • Veel behoefte Æ kies het instrument taskforce/ commissie, of een instrumentenmix met cluster voorlichting en communicatie. Is er sprake van tegenwerking of weerstand? • Nee Æ kies het instrument overleg. • Ja Æ kies voor de instrumentenmix draagvlakcreatie en voorlichting & communicatie. Alternatieve geschilbeslechting Uitgangspunt: • De overheid en marktpartijen willen een alternatief voor de vaak dure en langzame reguliere rechtspraak. • Er is sprake van een probleem van hoge (transactie)kosten doordat partijen steeds per transactie over de voorwaarden van de koop- of andere overeenkomst moeten overleggen. De instrumenten voor alternatieve geschilbeslechting verschillen in termen van de doelgroepen waarop zij zich richten. De keuze hangt in dit cluster dus af van de doelgroep: • Wil men (overheid en/of particulieren) dat een sector een eigen vorm van geschilbeslechting onderhoud? Æ kies het instrument arbitrage. • Wil de overheid – via een wettelijk dan wel niet-wettelijk normhandhavingsstelsel – de kwaliteit van de beroepsuitoefening binnen een bepaalde beroepsgroep waarborgen? Wil men (overheid en/of particulieren) dat een beroepsgroep een eigen vorm van geschilbeslechting onderhoud? Æ kies het instrument tuchtrecht. • Wil men (overheid en/of particulieren) dat het mogelijk is om onderling alternatieve geschilbeslechting gebruiken? Æ kies het instrument mediation (vaak is dan sprake van een langdurige relatie). • Wil de overheid dat burgers zich kunnen richten tot een onafhankelijk persoon met klachten? Æ kies het instrument ombudsman. Vergroting transparantie Uitgangspunt: • De overheid ziet voor zich zelf een rol bij het vergroten van transparantie en het voorkomen van intransparantie. De instrumenten die kunnen worden ingezet ter vergroting van transparantie verschillen in de mate waarin de overheid invloed heeft/ participeert. • Wil de overheid de mogelijkheid hebben om een bepaald kwaliteitsniveau op te leggen? Æ kies het instrument standaardregeling en/of erkenningsregeling. • Willen marktpartijen en de overheid de ‘kleine lettertjes’ bij het contract verder uitbreiden tot de gehele branche (inclusief het niet-georganiseerde deel) en is de betrokkenheid van consumentenorganisaties bij de totstandkoming op consumententerrein een vereiste? Æ kies het instrument standaardregeling.



•

•

•

•

•

•

85

Wil de overheid samen met anderen (semi publieke en particuliere organisaties) werken aan kwaliteitscontrole en kwaliteitstransparantie? Æ kies het instrument erkenningsregeling, certificering, visitaties en/of keurmerk. Is het de bedoeling om de verantwoordelijkheid voor de kwaliteitscontrole en -transparantie primair bij instellingen en bedrijven te leggen? Æ kies het instrument keurmerk, certificering en/of visitaties. Wil de overheid en/of marktpartijen een proces waarmee door een onafhankelijke partij beoordeeld wordt of een product, een dienst of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet? Æ kies het instrument certificering. Wil de overheid en/of marktpartijen informatie bieden aan actoren door een externe (kwaliteits-)audit uit te laten voeren door een onafhankelijke groep ‘collega’s’? De overheid kan dat bijv. willen omdat zij zelf een te grote informatieachterstand heeft ten opzichte van de sector/beroepsgroep. Æ kies het instrument visitaties. Wil de overheid en/of marktpartijen informatie bieden aan actoren door een bepaalde vorm van een keurmerk (een zichtbare kwaliteitsaanduiding) te voeren? Æ kies het instrument keurmerk. Wil de overheid en/of marktpartijen een regeling waarbij de activiteiten van organisaties of personen worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria en waarbij organisaties of personen die hier niet aan voldoen buiten de regeling vallen? Æ kies het instrument erkenningsregeling.

De instrumenten die kunnen worden ingezet, verschillen in de mate van en de soort controle die na inzet wordt opgelegd: • Is het de bedoeling dat de controle van instrumenten ter vergroting van transparantie door de overheid wordt uitgevoerd? Æ kies voor het instrument handhaving als verlengstuk van een ander instrument (bijv. verplichte certificering). • Is het de bedoeling om de controle van instrumenten ter vergroting van transparantie door de sector/ branche wordt uitgevoerd? Æ kies voor een instrumentenmix instrumenten uit het cluster co-regulering en het op afstand plaatsen van activiteiten. Financiële instrumenten Uitgangspunt: • De overheid stuurt gedrag met financiële prikkels. Financiële instrumenten worden ingezet om gewenst gedrag van personen/ bedrijven/ organisaties of instellingen op te wekken of ongewenst gedrag te ontmoedigen. • Wil de overheid gewenst gedrag financieel mogelijk maken? Æ kies het instrument subsidies en/of vouchers. • Wil de overheid uitvoeringsinstellingen sturen op hun prestaties? Æ kies het instrument prestatiesturing. • Wil de overheid bij het aansturen van uitvoeringsinstellingen zeggenschap behouden over het apparaat en de bedrijfsvoering? Æ kies het instrument budgetsturing. • Wil de overheid ongewenst gedrag voorkomen of gewenst gedrag stimuleren? Æ kies het instrument financiële prikkels (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

86

HOOFDSTUK 4

De instrumenten kunnen worden ingezet door de overheid zelf (directe regulering) of via anderen (indirecte regulering). • Wil de overheid zelf direct sturen? Æ kies het instrument financiële prikkels, budgetsturing, prestatiesturing en/of subsidies. • Wil de overheid indirect sturen? Æ kies het instrument vouchers (dan stuurt de consumenten via zijn keuzegedrag) en/of subsidies (de overheid kan dan subsidie aan een instelling geven en afspraken dat de instelling bepaalde doelen behaald). Er is een instrumentenmix mogelijk met instrumenten uit het cluster op afstand plaatsen mogelijk. Activiteiten op afstand plaatsen Uitgangspunt: • De overheid wil zich meer richten op kerntaken. • De overheid wil sturen op hoofddoelen. • De overheid wil (uitvoerings)activiteiten op afstand plaatsen. De instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen verschillen in de mate waarin zij dit doen. • Wil de overheid een opdracht laten uitvoeren door een marktpartij? Æ kies het instrument aanbesteden. • Is het de bedoeling dat het departement zich alleen richt op de hoofddoelen, en de uitvoering over laten aan anderen? Æ kies het instrument ZBO. • Wil de overheid de gehele taak overdragen? Zowel sturing als uitvoering overdragen aan de markt? Æ kies het instrument privatisering. Wet- en regelgeving Uitgangspunt: • De overheid wil regels opleggen en gedrag normeren en daarmee ook rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bevorderen. De instrumenten verschillen in de mate waarin zij gelden. • Moet de nieuwe regel gelden voor iedereen? Æ kies het instrument wetten. • Moet de bestaande regeling voor een specifieke groep gelden voor iedereen? Æ kies het instrument algemeen verbindend verklaren. • Moet de nieuwe regel alleen gelden na aanvraag en goedkeuring? Æ kies het instrument vergunning. • Wil u nieuwe regels testen/ evt. in een beperkte populatie? Æ kies het instrument experimenten. • Wil u regels opstellen om wetten verder uit te werken? Æ kies het instrument beleidsregels.



87

4.3 Beantwoording van de ‘of’ vraag Na het doorlopen van de ‘wat’ en ‘hoe’ vraag, heeft de gebruiker van de roadmap een rijtje mogelijke instrumenten. Bij de keuze tussen de instrumenten die over zijn, kunnen de factsheets behulpzaam zijn. Verder moet een antwoord worden gevonden op onderstaande vragen: o

o

Zijn de waarschijnlijke baten van overheidsingrijpen groot? Zijn er belangrijke averechtse effecten te verwachten? Wat is bekend over de effectiviteit van de verschillende instrumenten die gebruikt kunnen worden om het probleem op te lossen? Wat zijn de kosten verbonden aan het overheidsingrijpen (beleidskosten, investeringskosten en kosten die marktpartijen moeten maken); zie voor overige kosten de vragen die in de vierde module reeds zijn gesteld.

De ‘of’ vraag heeft met andere woorden betrekking op de vraag of het overheidsingrijpen welvaartsverhogend is. Om dat te bepalen is het nodig om de kosten van overheidsingrijpen af te wegen tegen de baten van het ingrijpen. We noemen dit de Calculus van het publieke belang. De verwachte baten van het borgen van een publiek belang hangen af van de omvang van het te corrigeren marktfalen en de effectiviteit en de efficiëntie van het ingrijpen. Om de ‘of’ vraag te beantwoorden, is nodig om een soort maatschappelijke kostenbaten-analyse (MKBA)23 per instrument uit te voeren. In feite worden dan de effecten met en zonder de inzet van het instrument in kaart gebracht. Er zijn geen algemeen geldende uitspraken te doen over de uitkomst van een MKBA per instrument, omdat dat van de specifieke situatie waarin het instrument wordt toegepast afhangt. Daarom geven we hieronder een generiek MKBA kader dat door de SZW-beleidsambtenaar kan worden ingevuld om een keuze tussen instrumenten te kunnen maken. Er zijn verschillende soorten effecten die kunnen optreden na invoering van een project in vier hoofdcategorieën. -

-

23

Directe effecten: Directe effecten vloeien rechtstreeks voort uit het project. Deze komen tot uiting in productiekosten, omzet, toegevoegde waarde en arbeidsproductiviteit in de sector waar het project direct op aangrijpt. Dit kunnen zowel interne als externe effecten zijn (dit onderscheid kan in praktijk benaderd worden door het onderscheid tussen geprijsd en ongeprijsd). Indirecte effecten: Indirecte effecten vloeien voort uit een direct effect. Het gaat dus om uitstralingseffecten: zo kunnen kostenverlagingen (deels) worden doorgegeven aan de andere bedrijven en zo uiteindelijk bij de consument terechtkomen.

Een MKBA kan worden gedefinieerd als een volledig overzicht van de welvaartseffecten van beleid, waarbij deze effecten in geld zijn uitgedrukt. Vaak wordt welvaart – en daarmee de MKBA – ten onrechte gezien als iets dat uitsluitend financiële rijkdom betreft. In de welvaartseconomie betreft het echter alles wat ons welbevinden raakt en dat door economisch handelen (productie, consumptie, transacties) wordt beïnvloed. De MKBA omvat dus bijvoorbeeld ook milieueffecten. Aspecten die niet onze financiële positie, maar wel ons welbevinden raken, worden door niet-economen vaak aangeduid als welzijn. Economen noemen dit ‘gewoon’ welvaart. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

88

-

HOOFDSTUK 4

Verdelingseffecten: De effecten van beleid voor specifieke groepen of aspecten zijn vaak voor politici (en daarmee ook voor beleidsambtenaren) belangrijker dan het saldo van kosten en baten. Daarom is het belangrijk om naast de totale kosten en baten ook de effecten voor verschillende groepen te laten zien. Als het totale saldo van kosten en baten positief is, maar de effecten voor sommige groepen (daarbinnen) negatief uitvallen, kan wellicht met compenserende maatregelen een meer evenwichtige verdeling worden bereikt.

Deze verschillende effecten zijn samengevat in tabel 4.2 waar een generiek MKBA kader is weergegeven. De verdelingseffecten worden duidelijk doordat niet alleen het totaal, maar ook de verschillende actoren zijn onderscheiden (bedrijfsleven, overheid en consumenten); op deze wijze wordt inzichtelijk welke actoren baat hebben bij een bepaald instrument. Tabel 4.2: Het generieke MKBA kader Bedrijfsleven

Overheid

Consument

Totaal

Directe effecten Geprijsde effecten Niet-geprijsde effecten Indirecte effecten Reguleringskosten Totstandkoming Naleving Aanpassing Bron:

Baarsma et al., 2004.

In afwijking tot wat gebruikelijk is bij een MKBA, zijn in tabel 4.2 de reguleringskosten apart genomen. Het gaat hier immers om het wel of niet inzetten van een overheidsinstrument en daarbij spelen reguleringskosten een hoofdrol. De verschillende soorten reguleringskosten, komen overeen met de fasen binnen het reguleringsproces. Op basis van de literatuur komen we tot de volgende fasering24: Fase 1 Fase 2 Fase 3

De totstandkoming van regels (onder te verdelen in de ontwikkelingsfase, de implementatiefase en de uitvoeringsfase), De naleving in de praktijk via controle en dwang (de activiteiten die nodig zijn om een bepaalde mate van naleving te bewerkstelligen of af te dwingen), De aanpassing van de regulering (in het geval van herregulering, bijkomende regulering of deregulering).

Het voert te ver om hier alle mogelijke reguleringskosten uitgebreid te bespreken. Tabel 4.3 geeft een overzicht. Dit overzicht is gebaseerd op een SEO-studie waarin de MKBA uitgevoerd voor de afweging tussen zelfreguleringsinstrumenten en overheidsregulering in een aantal specifieke gevallen (Baarsma et al., 2004).

24

Er zijn ook wel andere indelingen te vinden. Donner (1993, p. 161) geeft de volgende indeling: afweging van belangen (opstellen regulering), uitvoering, toezicht en handhaving. In ’t Veld (1993, p. 56) hanteert een iets andere indeling: regelgeving, uitvoering, controle en handhaving.



89

Tabel 4.3: Reguleringskosten van geconditioneerde zelfregulering (t.o.v. wetgeving) Baten (+) en kosten (-) Reguleringskosten ♦

Minder transactiekosten (-+) of (+)

Totstandkoming ♦ ♦ ♦ ♦ ♦

Meer en betere informatie binnen de sector (+) Zelfregulering is flexibeler en komt eenvoudiger en sneller tot stand (+) Zelfregulering ontlast het overbelaste overheidsapparaat (+) Gevoeligheid voor lobbyisten (-+)* Regulering sluit beter aan op handelingsperspectief sector/Door middel van eigen maatregelen kan vaak beter rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het bedrijf of de sector (+)

Naleving ♦ ♦ ♦ ♦

♦ ♦

Grotere prikkel en bereidheid tot (spontane) naleving (+) Zelfregulering ontlast het overbelaste overheidsapparaat (+) Mogelijk minder administratieve lastendruk (de uitvoeringslasten voor burgers en bedrijven), omdat zelfregulering met minder ‘regeltjes’ gepaard gaat (+) Mogelijk minder nalevingskosten (de moeite (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen): (+) ♦ Omdat alleen die kosten worden gemaakt die vanuit het perspectief van de probleemoplossers (de sector) strikt nodig zijn, en ♦ omdat de nadruk meer ligt op preventie dan op repressie** ♦ omdat er een nauwere band is tussen het nemen van beslissingen en het dragen van de gevolgen daarvan Zelfregulering vereist meer metatoezicht (d.w.z. de algemene alertheid, het ontvangen van signalen uit de samenleving en het reageren op deze signalen) (-) Nalevingskosten/Bestedingseffecten (de gevolgen van regulering voor het beslag op productiefactoren) (-+): ♦ Personeelskosten (exclusief administratie): operationele kosten (voor bijvoorbeeld bediening, toezicht en onderhoud, overheadkosten voor initiëren, begeleiden, controleren en coördineren) en kosten voor intern onderzoek ♦ Inachtnemingskosten: de personele en materiële kosten die bedrijven of instellingen moeten maken om aan de gestelde regels te voldoen (het verkrijgen van vergunningen, het verschaffen van informatie of het aanschaffen van vereiste apparatuur) ♦ Kosten van uitbesteden werkzaamheden (betalingen voor door derden verrichte diensten) ♦ Dervingskosten (gederfde netto potentiële winsten als gevolg van de voorgenomen regelgeving) ♦ Overige nalevingskosten (verzekeringen, huisvesting, bodemsanering ed.)

Aanpassing ♦ ♦ Bron:

Zelfregulering is flexibeler en dus gemakkelijker aan te passen (+) # Mogelijk preëmptief effect (-)

Baarsma et al., 2004.

*

Hier is een -+ opgenomen omdat dit rent-seeking effect ook mogelijk is bij overheidsregulering (als overheid regels uitvaardigt en middelen geeft zullen marktpartijen op zoek gaan naar mogelijkheden om deze om te buigen). ** Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Justitie (2003), Handhaving en certificering – Een handreiking voor de beleids- en wetgevings¬praktijk. Expertisecentum Rechtshandhaving, Den Haag, p. 25. # Een preëmptief effect speelt alleen bij zelfregulering en treedt op als gevolg van het feit dat een sector zelfregulering in een bepaalde richting kiest, waardoor de wetgever die later strengere regulering overweegt voor een fait accompli staat. Bij wetgeving geeft de overheid van begin af aan (eventueel in overleg met een sector) de richting aan en is er dus minder sprake van path dependence.

De kosten van een instrument betreffen de beleidskosten (reguleringskosten) en verstorende effecten van overheidsbeleid (overheidsfalen). Bij het inschatten van de baten is het noodzakelijk om kennis te hebben van de effectiviteit van een instrument. In het onderzoek is echter duidelijk geworden dat er (nog) weinig effectiviteitsonderzoek beschikbaar is. Daardoor is het inschatten van de baten van de verschillende overheidsinstrumenten moeilijk, en daarmee ook het beantwoorden van de ‘of’ vraag. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

90

HOOFDSTUK 4

De ‘of’ vraag kan twee resultaten opleveren: − Als de kosten hoger zijn dan de baten van het overheidsingrijpen, is het niet wenselijk dat de overheid ingrijpt met het betreffende instrument. − Als de kosten lager zijn dan de baten van het overheidsingrijpen, is het wenselijk dat de overheid het publiek belang borgt met het betreffende instrument.



91

Literatuur Alten, S. van (2003). Notitie sturen via convenanten. FBO/03/028. S.l.: s.n. Baarsma, B., C. Koopmans, J. Mulder, M. de Nooij en C. Zijderveld (2004). Goed(koop) geregeld: Een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering, SEO-rapport nr. 720, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Baarsma, B. (2003). Maatschappelijk bungeejumpen of gerichte zelfsturing?: essay over zelfregulering in de publieke sector. SEO-rapport, 710. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Baarsma, B., Felsö, F., Geffen, S. van , Mulder, J. & Oostdijk, A. (2003). Zelf doen?: inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten. SEO-rapport, 664. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Benijts, T. (2005). De keuze van beleidsinstrumenten: een vergelijkend onderzoek naar duurzaam sparen en beleggen in België en Nederland. Proefschrift. Sl.: s.n. Berg, A.H. (1988), Managers bij de overheid, Den Haag. Bogaert, V.V.R van & et al. (2006). Verzameling Nederlandse Wetgeving Staats- en Bestuursrecht 2006/2007. Den Haag: Sdu Uitgevers. Bogaert, V.V.R van & et al. (2006). Verzameling Nederlandse Wetgeving Burgerlijk (Proces)recht 2006/2007. Den Haag: Sdu Uitgevers. Bogt, H.J. ter (1998), Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging van overheidsorganisaties, 29 januari. Boogers M. en P. Tops (1998). Gemeentelijke herindeling als proces van culturele modernisering, in M. Boogers en P. Tops, Bestuurswetenschap, 1998. Bressers, J.Th.A. en P.J. Klok (1995). De verklaring van de effectiviteit van een beleid, deel 2: Instrumententheorie, in: J.Th.A. Bresserse en A. Hoogerwerf (red.), Beleidsevaluatie, pp. 138-157. Bressers, J.T.A. & et al (1993). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen: Van Gorcum. Bressers, J.T.A. & Ringeling, A. (1989). Beleidsinstrumenten in drie arena’s: beleidsvorming, uitvoering en doorwerking. Beleidswetenschap, 3, (1), 3. Brouwer, P.W. & et al (2004). Recht, een introductie. 2e druk. Amsterdam: Boom. Bruijn, de, H., E. ten Heuvelhof en M. van Twist (2004), Calculeren voorbij de calculus, identificatie van publieke belangen in het politiek-bestuurlijke debat, in: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, Essays over de Calculus van het publieke belang, juni. Bruijn, J. de en E. ten Heuvelhof (1991). Sturingsinstrumenten voor de overheid: over complexe netwerken en tweede generatie sturingsinstrumenten, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen. Bruijn, J.A. de (1990). Sturing en nieuwe sturingsinstrumenten, in: Beleidswetenschap. Commissie-Sint (1994), Verantwoord verzelfstandigen, Ministerie van Binnenlandse Zaken. Comisso, E. (1989), Property rights in focus, in: Acta Oeconomica, 40, pp. 210-216. Conclusion Consulting. (2006). Evaluatie SUWI 2006: sturing en toezicht. Capelle aan de IJssel: Conclusion Consulting Sociale Zakerheid en Zorg.


92

Connectedthinking tm & PriceWaterhouseCoopers (2006). SUWI evaluatie 2006: een evaluatie van de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI). Den Haag: PriceWaterhouseCoopers. Coppoolse, J. & Veenema, M. (2002). Convenanten. FBO/02/018. S.l.: s.n. Doelen, F.C.J. van der (1993). De gereedschapskist van de overheid: een inventarisatie. In Bressers, J.T.A. & et al. (eds.). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen: Van Gorcum. Doelen, F.C.J. van der en P.J. Klok (1989), Beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, p. 75 e.v. Doelen, F.C.J. van der (1988). Informatie, prikkels en voorschriften: beperkende en verruimende sturingsmodellen, in: Beleidswetenschap, pp. 197-212. Donner, J.P.H. (1993), De relativiteit van zelfregulering, In: Eijlander, Ph., Gilhuis, P.C. & Peters, J.A.F. (eds.), Overheid en zelfregulering. pp. 155-166. Zwolle: Tjeenk Willink Edelman, M (1985), The Symbolic Uses of Politics, University of Illinois Press, Chicago, IL. Egmond, C. & Bruel, R. (2004). De kunst van het veranderen: gedrag van doelgroepen. Herziene uitgave. S.l.: SenterNovem. Eliadis, P., Hill, M., Leduc, B. & Tate, R. (2003). Instrument choice in global democracies. Horizons, 6, (1), 45-54. Frissen, P.H.A. (1999), De lege staat, Amsterdam: Nieuwezijds. Frissen, P.H.A. (1990). Besturingsconcepties, recht en wetgeving, in: H.A.M. Backx e.a., Recht doen door wetgeving, Zwolle. Geelhoed, L.A (1983). De interveniërende staat: aanzet voor een instrumentenleer. In samenspraak met de overige leden van de Startwerkgroep Beleidsinstrumenten in directe zin. Ministerie van Binnenlandse Zaken. Den Haag: Sdu. Heffen, O. van (1995). Interne besluitvormingsstructuur en het ontwerpen van beleid, in: Bestuurskunde, jaargang 4, nr. 6, pp. 264-273. Heffen, O. van (1993). Beleidsontwerpen en omgevingsfactoren: vier alternatieve strategieën. In Heffen, O van & Twist, M.J.W. van. Beleid en wetenschap: hedendaagse bestuurskundige beschouwingen. Alphen aan de Rijn: Samsom. Heuvel, J.H.J. van den (2005). Beleidsinstrumentatie: sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid. 2e druk Utrecht: Lemma. Hood, C.C. (1983). The tools of government. London: McMillan. Hoogerwerf, A. (1984). Ontwerpen van overheidsbeleid: een handleiding met toelichting. Bestuurswetenschappen, 38, (1), 4. Hoppe, R., Jeliazkoya, M. & Graaf, H. van de (1998). Beleidsnota’s die (door)werken: handleiding voor geslaagde beleidsvoorbereiding. Bussum: Couthino. Hoppe, R. (1983). Economische Zaken schrijft een nota: een onderzoek naar beleidsontwikkeling en besluitvorming bij non-incrementeel beleid. Amsterdam: VU Boekhandel/Uitgeverij. Hufen, J.A.M. & Koppenjan, J.F.M. (2004). Is dit een passend instrument?; bestuurskundige theorievorming en praktische sturings- en -instrumentatievragen. Bestuurskunde, 13, (8), 347- 357.


LITERATUUR

93

Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (2004). Sleutel tot de Calculus van het publieke belang. Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Kickert, W. (1998). Aansturing van verzelfstandigde overheidsdiensten, over publiek management van hybride organisaties. Alpen aan den Rijn, Samsom. Klok, P.J.(1992). Het overwegen van beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf (red.), Het ontwerpen van beleid, een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek. Korsten, A.F.A. & Leeuw, F.L. (1997). Handleidingen in het openbaar bestuur: de voor- en achterkant. Bestuurskunde, 6, (8), 332-349. Meij, P. van der, en L. Reyn (2000). Bedrijven tussen markt en overheid, Alphen aan den Rijn. Ministerie van BZK (2000), Brief aan Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 236, nr. 57. Ministerie van Justitie, Expertisecentrum Rechtshandhaving (2004). De tafel van elf: een hulpmiddel bij het maken van naleefbaar beleid. Den Haag: Ministerie van Justitie Expertisecentrum Rechtshandhaving. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA. (2005?). Kader sturingsinstrumenten. Den Haag: Ministerie SZW, Directie Wetgeving Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA (2005). Wetsevaluatiekalender 2005. Bijlage 1. Den Haag: SZW WEB 2 – het nieuwe SZW Intranet. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA. (2006). SZW-Toets: leidraad in doolhof-september 2006. Den Haag; Ministerie SZW, Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden. Nelissen, N.J.M. (2002). Sturing in de bestuurskunde, presentatie d.d. 22 mei 2002 op het congres ‘Na Paars: een nieuwe sturingslogica?’, georganiseerd door de Raad voor Openbaar Bestuur (Rob) en de Vereniging voor Bestuurskunde (VB). Onderwijsraad (2000). Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid. Adviesnr. 20000309/379. Den Haag: Onderwijsraad. Osborne, D. en T. Gaebler (1992). Reinventing government, New York. Peppel, R.A. van de (2004). Additionele effecten van netwerksturing: de investering waard? Voorbeelden uit de doelgroepenbenadering in het milieubeleid. Bestuurskunde,13, (2), 66-76. Posner, Richard A. (1974). Theories of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science, 5, 1974, (2), 335-358. Pröpper, I. en D. Steenbeek (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. VNG uitgeverij, Den Haag. Raad Maatschappelijke Ontwikkeling (2002). Bevrijdende kaders: sturen op verantwoordelijkheid. RMO advies, 24. Den Haag: Sdu. Ringeling, A. & Vught, F. van (1993). Het ontwerpen van beleid: de vergeten dimensie. In Thomasssen, J.J.A., Vught, F.A. van & Bressers, J.T.A. (eds.) Politicologie en het openbaar bestuur: liber amicorum voor prof. de. A. Hoogenwerf. Alphen aan de Rijn: Samsom. Ringeling, A.B., De instrumenten van het beleid, Samson, Alphen aan den Rijn, 1983. Salamon, L.M. (2002). Tools of government: a guide to the new Governance. New York: Oxford University Press.


94

Schram, F. & Leemans, K. de (2006). Spoor 3: Human resource management. Project 3.3. Hervormingen m.b.t. deregulering & administraties vereenvoudiging. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV). Schram, F. (2005). Het sturen van de samenleving: mogelijkheden van een beleidsinstrumentbenadering. Spoor veranderingsmanagement. Rapport D/2005/10106/028.). Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV). Toonen, Th (2006). Wat is bestuurskunde en wat zijn bestuurskundig gezien de vragen van de (nabije) toekomst. Presentatie, 28 november. Tops, P., P. Depla en M. Moorman (red.) (1996). Tussen inspraak en co-productie: ervaringen met een nieuwe bestuursstijl, 1996; V. Bekkers, G. Heijne, P. Frissen en P. Ester, Sturingsconcepties en in¬stru¬menten in het milieubeleid, op zoek naar vormen van co-productie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29304, nr. 1. Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid: brief van de minister van Economische Zaken. Den Haag: Sdu. Vedung, E. (1998). Policy instruments: typologies and theories, in: M. Bemelmans-Videc, R.C. Rist en E. Vedung, Carrots, sticks & sermons, Policy Instruments & their Evaluation, 22, 51. Veenema, M. & Beekhuizen, D. (2003). Sturen met behulp van financiële prikkels. FBO?03/038. S.l.: s.n.. Veenema, M. (2003). Achtergrondnotitie Sturen met ‘zachte’ instrumenten. FBO/03/043. S.l.: s.n. Veld, R.J. in ‘t, 1997. Noorderlicht: over scheiding en samenballing. Vuga, Den Haag. Veld, Roel, in ‘t (1993), Zelfregulering en overheidssturing, In: Eijlander, Ph., Gilhuis, P.C. & Peters, J.A.F. (eds.), Overheid en zelfregulering. pp. 53-68. Zwolle: Tjeenk Willink. Vree, W. van (1994). Nederland als vergaderland: opkomst en verbreding van vergaderregime. Groningen: Wolters-Noordhoff. A. Wassenberg (red.) (1983). Netwerken, Den Haag. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek belang. WRR rapport, 56. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). Lerende overheid: een pleidooi voor probleemgerichte politiek. WRR rapport, 75. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wolfe, Ch. (1993). Markets or Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, second revised edition, Cambridge. Zouridis, S. en M. Boogers (2001). Publieke sturing en regulering in de virtuele wereld: een verkennend onderzoek, juni, Ministerie van BZK.



95

Bijlage A: Leden begeleidingscommissie Voorzitter: Peter van Loo, Directie WBJA Leden: Menno Fenger, Directie WBJA (contactpersoon) Dick Beekhuizen, Directie WBJA Irene Ritman, directie Arbeidsverhoudingen Leo Schrijver, directie Arbeidsmarktbeleid Rianne van Alphen, directie Sociale Verzekeringen Klaas Werkhorst, Directie WBJA Viola van Guldener, Directe Arbeidsomstandigheden Ron Schuurmans, Directie Werk en Bijstand



97

Bijlage B: Gesprekspartners In het kader van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met: Arbeidsomstandigheden 1. Joy Oh 2. Henri Géron W&B 1. 2. 3.

Wim Zwanenburg Peter de Weerd Karel Hoskens

SV 1. 2.

Louis Beckers Kees van der Spek

Uitvoeringsbeleid 1. Johan Breure AV 1. 2.

Hans van Weeren Anke Muusse

Ouderen 1. Rob Egberts AM 1. 2. 3.

Anje Vrij Dick Hagoort Els Vogels



99

Bijlage C: Factsheets In deze bijlage staan per instrument de factsheets. De gehanteerde nummering is: Factsheet 1 Factsheet 2 Factsheet 3 Factsheet 4 Factsheet 5 Factsheet 6 Factsheet 7 Factsheet 8 Factsheet 9 Factsheet 10 Factsheet 11 Factsheet 12 Factsheet 13 Factsheet 14 Factsheet 15 Factsheet 16 Factsheet 17 Factsheet 18 Factsheet 19 Factsheet 20 Factsheet 21 Factsheet 22 Factsheet 23 Factsheet 24 Factsheet 25 Factsheet 26 Factsheet 27 Factsheet 28 Factsheet 29 Factsheet 30 Factsheet 31 Factsheet 32 Factsheet 33 Factsheet 34 Factsheet 35

Specifieke voorlichting Generieke voorlichting Deskundigheidsbevordering Best practices Naming and faming Benchmarking Protocol Gedragscode Convenant (incl. intentieverklaring) Herenakkoord Bestuurlijk overleg Instellen taskforce/ commissie Arbitrage (incl. bindend advies) Mediation Ombudsman Tuchtrecht Erkenningsregeling Standaardregeling Keurmerk Certificering Visitaties Subsidies Vouchers Prestatiesturing Budgetsturing Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen) Aanbesteden Verzelfstandiging (ZBO) Privatisering Handhaving Wetten (algemeen verbindend voorschrift) Vergunningen Algemeen verbindend verklaren Beleidsregels Experimenten



C.1 Factsheet 1

101

Specifieke voorlichting

Naam

Specifieke voorlichting

Type instrument:

Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)

Algemeen Beschrijving instrument:

Het van overheidswege verstrekken van informatie om een specifieke doelgroep kennis te laten nemen van een bepaald onderwerp, te informeren of bewust te maken. Voorlichting appelleert aan gedrag(verandering) in de samenleving. Voorlichting heeft een zelfstandige instrumentele werking: het richt zich op specifieke groepen en kan hierbij onder andere een waarschuwende, kennisbevorderende of informatieve rol innemen. Voorbeelden hiervan zijn informatie sites van de overheid zoals postbus 51 of campagnes zoals bij invoering van een nieuwe wet, regeling, subsidie of toeslag. Voorlichting wordt ook vaak als aanvullend instrument ingezet. Het wordt dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te informeren over andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een wet. Vaak in de vorm van interactieve informatie-uitwisseling (gemeentedagen, uitvoeringspanel), waarmee draagvlak voor beleid kan worden vergroot.

Kwalificatie instrument:

Juridische definitie:

NB. Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die veel gemeenschappelijke elementen hebben. De beschrijvingen in beide factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste verschillen hebben betrekking op de gerichtheid van het instrument. Specifieke voorlichting is toegesneden op een doelgroep; generieke voorlichting is dat niet. Het gevolg is dat bij specifieke voorlichting meer tijd dient te worden besteed aan de identificatie van de doelgroep en de wijze waarop die bereikt kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt het voorkomen van een overvloed aan informatie waardoor de ontvanger door de bomen het bos niet meer ziet. Voorlichting is een beleidsinstrument dat informeel van karakter is en dat uitgaat van gedragsbeïnvloeding zonder dwang. Het is daarmee ook een stimulerend beleidsinstrument, zonder repressief karakter. Er is verder sprake van een indirect beleidsinstrument. De overheid neemt niet zelf een taak ter hand (zoals bij overheidsproductie, inzet van een direct beleidsinstrument), maar kiest de inzet van een indirect instrument (co-productie). Het is zoals gezegd gericht op gedragsbeinvloeding en wel in de vorm van sociale regulering (net als educatie, overleg en dergelijke). Voorlichting heeft meestal een eenzijdig karakter: de overheid geeft informatie aan het brede publiek of aan een specifieke doelgroep zoals bij specifieke voorlichting. Specifieke voorlichting is daarom een specifiek instrument. Tot slot veronderstelt voorlichting in zekere mate een verticale, top down benadering vanuit de overheid. Geen.


102

Praktijkvoorbeeld:

BIJLAGE C

Website www.arbo-advies.nl/beeldnew.htm Op deze website wordt ingegaan op de mogelijke gevolgen van het werken achter een beeldscherm. De site is hiermee een goed voorbeeld van specifieke voorlichting. Op de site staan vele adviezen specifiek gericht op de doelgroep van beeldschermwerkers. Specifieke voorlichting wordt zeer veel gebruikt door de overheid, vaak als ondersteuning van andere instrumenten. Er zijn dan ook vele praktijkvoorbeelden denkbaar: van inenting bij reizen naar tropische oorden, tot voorlichting over de doventelefoon, van informatie over arbeidsrisico's in de grafiemedia tot voorlichting over het in dienst nemen van buitenlandse werknemers, etc.

Kenmerken op een rij Typering probleem

Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld? Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Instrumentenmix

Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:

Voordelen voor SZW:


Met voorlichting- en communicatie-instrumenten kunnen informatieproblemen worden aangepakt. Vaak weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Voorlichting kan ook worden gebruikt op grond van een paternalistische motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd, maar de overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen behoedt van individuele beslisfouten. De informerende partij (eventueel in samenspraak met de overheid indien de overheid de uitvoering heeft uitbesteed aan een semi publieke of private partij). Van informerende voorlichting gaat geen verplichting uit. Wel kan het zijn dat eerst voorlichting wordt gegeven over een maatregel die later moet worden opgevolgd. N.v.t. N.v.t. Specifieke groepen, dit kunnen groepen burgers zijn, maar ook een bedrijfstak of beroepsgroep. Geen. Voorlichting wordt vaak als aanvullend instrument ingezet. Het wordt dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te informeren over andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een wet. Binnen specifieke voorlichting kan ook gebruik worden gemaakt van andere instrumenten: best practices, deskundigheidsbevordering, naming and faming en benchmarking Voorlichting kan grensoverschrijdend werken zoals de voorlichting voor personen die zich in Nederland zouden willen vestigen omdat zij hier komen werken of de promotie van Nederland als aantrekkelijke reisbestemming. Zie website: www.documentaries-netherlands.nl/ Weinig bekend over de effectiviteit, wel lijkt er consensus te bestaan dat specifieke voorlichting effectiever is dan generieke voorlichting. De vrijblijvendheid vermindert de effectiviteit. Over kosteneffectiviteit zijn geen studies gevonden. Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument om groepen op de hoogte te brengen. Door voorlichting wordt de effectiviteit van het andere instrument verhoogd.

FACTSHEETS

Nadelen voor SZW:

103

Kans op overkill, de doelgroep krijgt teveel voorlichting waardoor zij er niet in slaagt belangrijke van mindere belangrijke informatie te onderscheiden. Dit geldt overigens sterker bij algemene vorolichting dan bij generieke voorlichting. Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voorhand niet vaststaat dat het de gewenste gedragsverandering teweeg zal brengen. Een voorlichtingscampagne kan duur zijn afhankelijk van de middelen die ingezet worden (denk aan een televisie campagne). Het kan in bepaalde gevallen bovendien lastig zijn de doelgroep te bereiken. Voordelen voor stakeholders: Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat deze wordt aangeboden, en de stakeholder niet zelf op zoek hoeft te gaan. Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke informatie. De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt wordt kleiner. Nadelen voor stakeholders: Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden. Slaagfactoren: Goede communicatiestrategie zodat de doelgroep wordt bereikt, een goede strategie houdt onder andere in dat de doelgroep in kaart wordt gebracht en er gekeken wordt via welke media of andere kanalen deze groep het best te bereiken is. Faalfactoren: Communicatie lost geen problemen op die ontstaan doordat het beleid zelf inhoudelijk moeilijk is uit te leggen of niet aansluit bij de situatie van de doelgroep. Daarom verdient het aanbeveling reeds in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling de directie Communicatie te betrekken, niet pas wanneer het beleid gereed is. Valkuilen en tips: 1) Betrek de directie Communicatie vanaf de start bij het beleidstraject 2) Ontwikkel een doordachte communicatiestrategie in samenwerking met de directie Communicatie Referenties Aanbevolen literatuur: www.overheid.nl/overheidsinformatie www.postbus51.nl/ -

Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 27 augustus 2001: http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/definitief_vora_advies12100 1.pdf Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006: http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/PVA_actieprogramma_overh eidscomm.pdf http://www.publiekencommunicatie.nl/www/site.php?Id=24, oa jaarevaluatie Postbus 51 2005. De overheidscommunicatie in vogelvlucht: ontwikkelingen sinds de cie. Biesheuvel, 27 september 2000.

Contactpersonen:

Gemende Commissie Communicatie (Commissie Wolffensperger), Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid , 2005. Directie Communicatie


FACTSHEETS

C.2 Factsheet 2

105

Generieke voorlichting

Naam

Generieke voorlichting

Type instrument:





Een actieve vorm van informatieverstrekking, met de vooropgezette bedoeling kennis, houding en of gedrag te beïnvloedden (te veranderen of bevestigen) of bewustwording te bereiken, niet specifiek gericht op doelgroepen. Uitgewerkt in een algemene campagne. Het uiteindelijke doel van voorlichting door de overheid is bij te dragen aan het bereiken van bepaalde beleidsdoelen. NB. Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die veel gemeenschappelijke elementen hebben. De beschrijvingen in beide factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste verschillen hebben betrekking op de gerichtheid van het instrument. Specifieke voorlichting is toegesneden op een doelgroep; generieke voorlichting is dat niet. Het gevolg is dat bij specifieke voorlichting meer tijd dient te worden besteed aan de identificatie van de doelgroep en de wijze waarop die bereikt kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt het voorkomen van een overvloed aan informatie waardoor de ontvanger door de bomen het bos niet meer ziet. Voorlichting is een beleidsinstrument dat informeel van karakter is en dat uitgaat van gedragsbeïnvloeding zonder dwang. Het is daarmee ook een stimulerend beleidsinstrument, zonder repressief karakter. Er is verder sprake van een indirect beleidsinstrument. De overheid neemt niet zelf een taak ter hand (zoals bij overheidsproductie, inzet van een direct beleidsinstrument), maar kiest de inzet van een indirect instrument (coproductie). Het is zoals gezegd gericht op gedragsbeïnvloeding of bewustwording en wel in de vorm van sociale regulering (net als educatie, overleg en dergelijke). Voorlichting heeft meestal een eenzijdig karakter: de overheid geeft informatie aan het brede publiek (generieke voorlichting) of aan een specifieke doelgroep (zie factsheet specifieke voorlichting). Generieke voorlichting is zoals de naam al suggereert een generiek instrument. Tot slot veronderstelt voorlichting in zekere mate een verticale, top down benadering vanuit de overheid. Geen.


106

Praktijkvoorbeeld:

BIJLAGE C

SIRE campagne: www.ikzieikziewatjijnietziet.nl. Op deze website wordt met algemene informatie over de verschillende vormen van kindermishandeling die voorkomen, getracht bezoekers kennis of bewustwording bij te brengen. Vanuit de gedachte dat hoe meer mensen op de hoogte zijn van mogelijke problemen en oplossingen, hoe groter het bewustzijn onder de bevolking hetgeen ertoe zal leiden dat het onderwerp hoog op de agenda staat en dat mensen beter gaan nadenken over hun eigen mogelijkheden om deze problemen op te lossen (opletten op de omgeving en eerder te hulp schieten of melding doen). Generieke voorlichting wordt zeer veel gebruikt door de overheid, vaak als ondersteuning van andere instrumenten. Er zijn dan ook vele andere praktijkvoorbeelden denkbaar: op het gebied van drank (http://www.alcoholinfo.nl/), voeding (Stichting Voedingscentrum Nederland http://www.voedingscentrum.nl) en over crises (http://denkvooruit.crisis.nl/).


Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld?

Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Instrumentenmix

Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden


Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Voorlichting kan ook worden gebruikt op grond van een paternalistische motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd, maar de overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen behoedt van individuele beslisfouten. De informerende partij. Soms wordt de informerende rol door de overheid uitbesteed aan een private of semi-publieke organisatie; in dat geval worden gezamenlijk afspraken gemaakt (zo wordt het Voedingscentrum gefinancierd door de ministeries van LNV en VWS). Van informerende voorlichting gaat geen verplichting uit. Wel kan het zijn dat eerst voorlichting wordt gegeven over een maatregel die later moet worden opgevolgd. N.v.t. N.v.t. Algemeen, gericht op alle (of de meerderheid) van de bevolking. N.v.t. Voorlichting wordt vaak als aanvullend instrument ingezet. Het wordt dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te informeren over andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een wet. Binnen generieke voorlichting kan ook gebruik worden gemaakt van andere instrumenten: Best practices, deskundigheidsbevordering, naming and faming en benchmarking Voorlichting kan grensoverschrijdend werken.

FACTSHEETS

Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:

Voordelen voor SZW: Nadelen voor SZW:

Voordelen voor stakeholders:

Nadelen voor stakeholders:

Slaagfactoren: Faalfactoren:

Valkuilen en tips:

Referenties Aanbevolen literatuur:

107

Weinig bekend over de effectiviteit, wel lijkt er consensus te bestaan dat specifieke voorlichting effectiever is dan generieke voorlichting. De vrijblijvendheid vermindert de effectiviteit. Over kosteneffectiviteit zijn geen studies gevonden. Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument om personen op de hoogte te brengen. Hageleffect, de doelgroep wordt slecht bereikt door een te grote spreiding van de boodschap. Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voor hand niet vast staat dat het de gewenste gedragsverandering te weeg zal brengen. Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn. Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat deze wordt aangeboden. Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke informatie. De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt wordt kleiner. Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden. Goede marketingstrategie van de voorlichtingscampagne zodat de doelgroep wordt bereikt. Communicatie lost geen problemen op die ontstaan doordat het beleid zelf inhoudelijk moeilijk is uit te leggen of niet aansluit bij de situatie van de doelgroep. Daarom verdient het aanbeveling reeds in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling de directie Communicatie te betrekken, niet pas wanneer het beleid gereed is. Het is goed om in de communicatiestrategie van te voeren goed te bedenken hoe men de burgers en bedrijven wil bereiken. Indien de doelgroep uit alle Nederlanders bestaat zal men gebruik moeten maken van massa media om bereik te hebben. Ook is het van belang om de behoefte van de ontvangers van de voorlichting te kennen (zit men te wachten op de informatie?). Denk goed na over een aansprekende manier van voorlichting. Het moet niet wegvallen in de massa van informatiestromen die mensen dagelijks te verwerken krijgen. Zo kan voorlichting gebracht door een bekende Nederlander die tot de verbeelding aansprekend zijn. Ook wordt wel gekozen voor voorlichting via populaire tv programma’s. www.weten.nl/kennisontwikkeling www.overheid.nl/overheidsinformatie www.postbus51.nl/ Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 27 augustus 2001: http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/definitief_vora_advies 121001.pdf


108

BIJLAGE C

Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006: http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/PVA_actieprogramma _overheidscomm.pdf http://www.publiekencommunicatie.nl/www/site.php?Id=24, oa jaarevaluatie Postbus 51 2005. De overheidscommunicatie in vogelvlucht: ontwikkelingen sinds de cie. Biesheuvel, 27 september 2000

Contactpersonen:


Gemende Commissie Communicatie (Commissie Wolffensperger), Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid , 2005. Directie communicatie

FACTSHEETS

C.3 Factsheet 3

109

Deskundigheidsbevordering

Naam

Deskundigheidsbevordering

Type instrument:



Kwalificatie instrument

Juridische definitie: Praktijkvoorbeeld:

Alle activiteiten die de deskundigheid van personen met betrekking tot de uitoefening van een functie of beroep verbeteren; kan zich ook richten op niet-opgeleiden en vrijwilligers. Via deskundigheidbevordering kunnen beleidsmakers sturen via kennis. Deskundigheidsbevordering kan ook gericht zijn op burgers en bedrijven, maar heeft dan meer het karakter van voorlichting. Deskundigheidsbevordering kan op verschillende manieren. Scholing/nascholing Professionalisering Consultatie Kennisbevordering Uitwisseling best practices Supervisie Deskundigheidsbevordering is een informeel beleidsinstrument dat zich niet uit via ge- of verboden of andere vooral wettelijk vastgestelde beleidsinstrumenten. Het doel van deskundigheidsbevordering door de overheid is om gedragsbijstelling te realiseren bij de betreffende doelgroep. Het is daarmee ook een indirect instrument. Deskundigheidsbevordering valt in de categorie sociale regulering (net als educatie, overleg en dergelijke) en is niet te zien als economische regulering (waarbij gebruik wordt gemaakt van financiële prikkels of directe regulering). Omdat deskundigheidsbevordering geen signalerende werking heeft voor de overheid bij de beleidsvorming, is het geen detector. Deskundigheidsbevordering kan wel een nuttige effector zijn om geformuleerd beleid beter te kunnen implementeren. Deskundigheidsbevordering veronderstelt niet noodzakelijkerwijs een gezagsrelatie tussen de overheid enerzijds en de doelgroep anderzijds. Het is daarmee vooral te zien als een horizontaal beleidsinstrument. Verder is het bij uitstek een stimulerend en niet repressief instrument. Tot slot kwalificeert deskundigheidsbevordering als een specifiek instrument omdat het over het algemeen gericht is op een duidelijk afgebakende doelgroep en niet vaak op het brede publiek of op het bedrijfsleven als geheel. Geen. Subsidie overheid Overblijven De overheid stimuleert de deskundigheidsbevordering van overblijfmedewerkers. Vanaf 2006 krijgt ook een school (primair) standaard een budget van de overheid om het overblijven te regelen. (De overheid trekt daar vanaf 2008 bijna € 9,5 miljoen voor uit). Tot 2008 blijft de subsidieregeling voor scholing van kracht. Bron: http://www.ouders.net/oudersacademie/overblijven/subsidie_over heid_overblijven.htm


110

BIJLAGE C

Toveren met Techniek Een voorbeeld van deskundigheidsbevordering voor personeel in de kinderopvang gericht op het enthousiasmeren van kinderen voor techniek is Toveren met Techniek. Dit is een project van Programmabureau Verbreding Techniek Basisonderwijs (VTB) en Stichting Techniek in de Kinderopvang (TinK) (www.tink.nu). Het project heeft een breed draagvlak in zowel de techniek als de kinderopvang. Vanuit het ministerie van OCW en SZW wordt het project Toveren met Techniek gesteund. Hoofddoelstellingen zijn de invulling van de naschoolse opvang en het wekken van een grotere interesse bij kinderen voor techniek. Nu wordt o.a. gewerkt aan de landelijke verspreiding van informatie over techniekactiviteiten voor de kinderopvang, het aanbod van deskundigheidsbevordering en meer voorbeeldactiviteiten. Zo stimuleren OCW en SZW een kwaliteitsimpuls van de naschoolse opvang en tegelijk dat meer kinderen en ouders techniek serieus overwegen bij hun school- en beroepskeuze. De website: www.toverenmettechniek.nl is met subsidie van SZW speciaal voor de naschoolse opvang ontwikkeld om begeleiders/leraren deskundigheidsbevordering te bieden in techniek zelf en in het aanbod van techniekactiviteiten voor kinderen. Door een combinatie van lespakketten en de website worden begeleiders van naschoolse opvang aangemoedigd cursussen te volgen zodat zij de kinderen kunnen bijstaan. (Zie ook: www.overlevenmettechniek.nl) Kenmerken op een rij Typering probleem


Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)

Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):


Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Vaak worden de eisen aan deskundigheid vastgesteld door de beroepsgroep en overheid samen. Uit deze eisen kan dan vervolgens worden afgeleid welke deskundigheidsbevordering noodzakelijk is. Veel beroepen zijn beschermd, meestal hoort hier een jaarlijkse verplichting van deskundigheidsbevordering bij. Hoe hieraan invulling wordt gegeven verschilt per beroepsgroep. Ook kan er sprake zijn van eenmalige eisen van deskundigheidsbevordering zoals in het geval van Bedrijfs Hulpverlening, een aantal werknemers per bedrijf volgt eenmaal een cursus, elk jaar is dan een opfrisbijeenkomst. Tevens kan deskundigheidsbevordering een eis zijn die in een individueel beoordelingstraject wordt overeengekomen met de werknemer of wordt geëist door de leidinggevende. Zie dwingendheid. Toezicht gebeurt via de beroepsgroepen zelf, door de branche in het leven geroepen instantie die als kwaliteitsbewaker optreedt of door de leidinggevende.

FACTSHEETS

111

Reikwijdte (gerichtheid)

Door beroepsgroepen aan leden van beroepsgroepen. Door de overheid voor speciale groepen. Soms is de reikwijdte algemeen, er is dan een overlap met generieke voorlichting. Bijv. indien voorlichting duidelijk erop gericht is mensen iets nieuws te leren, bijvoorbeeld gezonder te eten. Wetgevend kader Veelal geen. In sommige sectoren (advocaten en artsen) is deskundigheidsbevordering verplicht gesteld door het publiekrechtelijke lichaam dat de beroepsgroep reguleert, zoals bijvoorbeeld de Nederlandse orde van advocaten; dit zijn publieke organen). Internationale aspecten/ internati- Deskundigheidsbevordering kan grensoverschrijdende effecten onaal juridische randvoorwaarden hebben. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosOver de effectiviteit van deskundigheidsbevordering is in algemeten)effectiviteit?: ne zin weinig bekend. Kosten worden vaak gedragen door overheid/werkgevers en werknemers samen. Voor werknemers betekent deskundigheidsbevordering vaak een kans op een betere positie of betere salariëring (hetgeen vanuit hun perspectief de kosteneffectiviteit verhoogt). Enkele effectiviteitstudies: Verwey-Jonker instituut: http://www.verweyjonker.nl/images/dynamisch/D1443531_def.pdf ICT voor de klas:

www.nldata.nl/samendeskundiger/documenten/opschalen/ opschalen%20samendeskundiger%2023%20november%202006. ppt Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW: Voordelen voor stakeholders:

Nadelen voor stakeholders: Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:

•

Mogelijkheid om deskundigheid van het veld te vergroten, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening stijgt. • Het is mogelijk om het kennisniveau te waarborgen door verplichte deskundigheidsbevordering in bepaalde beroepsgroepen te eisen. Deskundigheidsbevordering kost geld, terwijl op voorhand niet vaststaat of en in welke mate het functioneren erdoor verbetert. • Door deskundigheidsbevordering veroudert de kennis van werknemers niet of minder snel en blijven zij goed inzetbaar in de organisatie • Door het volgen van trainingen en cursussen vergroot men de kansen op de arbeidsmarkt. • De kosten van deskundigheidsbevordering kunnen beperkt zijn als er voor het opleiden van personeel belastingvoordelen bestaan (zie bijv. de Belastingdienst of http://www.subsidieshop.nl/). Verplichte deskundigheidsbevordering kan als nutteloos en duur worden ervaren. Zorg dat mensen het nut inzien van scholing (dat het geen verplichting maar een kans is). Zorg dat deskundigheidsprogramma’s die de overheid oplegt aansluiten bij de wens van de beroepsgroep. Indien geboden deskundigheidsbevordering niet aansluit bij de beroepsgroep, van te hoog of te laag niveau is, te theoretisch of juist te praktisch is. • Deskundigheidsbevordering is zeer breed. Het is belangrijk om samenwerking te bevorderen tussen de beroepsgroep en de overheid zodat aansluiting kan worden gevonden in ge-


112

BIJLAGE C

•

• Referenties Aanbevolen literatuur:

zamenlijke doelstellingen. Sturen d.m.v. scholing kan worden gezien als een te grote inmenging van de overheid in de beroepsgroep, het alternatief dat zaken worden afgedwongen/opgelegd bij wet is voor de sector echter veel ingrijpender. Het instrument kan worden ingezet als onderdeel van een convenant.

www.stimulansz.nl: landelijk kennis- en servicecentrum dat gemeenten helpt bij de ontwikkeling en uitvoering van het sociale zekerheidsbeleid. www.nji.nl: Nederlands Jeugdinstituut, expertisecentrum jeugd. http://www.movisie.nl De organisatie Movisie werkt voor en met overheden, burgerinitiatieven, vrijwilligers- en professionele organisaties met als doel de participatie en de zelfredzaamheid van burgers te bevorderen. Movisie verzamelt, valideert, verrijkt en verspreidt kennis over welzijn, zorg en sociale veiligheid en adviseert over de toepassing van die kennis. www.ggzkennisnet.nl: internetsite met informatie voor alle werknemers in de GGZ sector, inclusief alle vrijwillige en verplichtte nascholingsmogelijkheden. T. Nederland/M. Wentink: deskundigheidsbevordering voor WAObelangenbehartigers, Verwey-Jonker instituut 2004 www.verweyjonker.nl/images/dynamisch/D1559269.pdf

Contactpersonen:


Van Eck e.a.: Samen deskundiger, eindrapportage onderzoek t.b.v. stichting ICT op school, UvA (www.ictopschool.net/deskundigheid/publicaties) Nog toe te voegen

FACTSHEETS

C.4 Factsheet 4

113

Best practices

Naam

Best practices

Type instrument:





Best practice is een concept uit het managementwezen, dat ervan uitgaat dat er in het bereiken van een bepaald resultaat een techniek, methode, proces, activiteit of initiatief bestaat die of dat effectiever is dan een andere manier van werken waarvan uit de praktijk gebleken is dat deze tot dan toe het meest effectief of effectief genoeg was (best en good practices). Het uitgangspunt is: goed voorbeeld doet goed volgen. Een volgende stap is het publiek bekend maken van organisaties of personen die best practices in praktijk brengen en daardoor bijvoorbeeld voldoen aan wettelijke regelingen of private afspraken (zie factsheet: naming and faming). Het stimuleren van gewenst gedrag via het communiceren van best practices kan worden gezien als een specifieke manier van voorlichting, naming and faming en deskundigheidsbevordering. Het instrument best practices is een informeel instrument, zonder wettelijke grondslag en gebaseerd op vrijwilligheid. De overheid legt door middel van best practices niets op, het is dus een stimulerend en geen repressief instrument, maar probeert de gewenste gedragsbeïnvloeding via sociale regulering te realiseren. Er is sprake van een indirect beleidsinstrument en co-productie van de overheid met een bepaalde doelgroep of sector. De verspreiding van best practices is een effector: het helpt bij de implementatie van beleid (al levert de verspreiding van best practices in veel gevallen wel een actieve dialoog met de doelgroep op, zodat het voor de overheid dan ook een functie kan hebben als detector). De verspreiding van best practices is over het algemeen gericht op een specifieke doelgroep, zodat het instrument een specifiek instrument is. Meestal is er sprake van eenzijdigheid in de relatie tussen de overheid en de doelgroep, hoewel dit niet per se hoeft. Tot slot kan het instrument zowel in een verticale relatie vanuit de overheid tot de doelgroep worden toegepast als in meer horizontale verhoudingen, waarbij de overheid de uitwisseling van best practices tussen leden van de doelgroep kan stimuleren. Geen. Expertisecentrum rechtshandhaving; best practices van Handhaven op Niveau Door het expertisecentrum rechtshandhaving worden best practices opgesteld m.b.t. de uitkomsten/lessen die getrokken kunnen worden uit handhavingsprojecten. De best practices worden in het kader van Handhaven op Niveau verspreid als aantoonbaar succesvolle werkwijzen voor de handhavingspraktijk. Deze cases kunnen zeer verschillend van aard zijn en hebben betrekking op allerlei problemen op het gebied van informatie-uitwisseling en samenwerking binnen de handhavingspraktijk. Best practices van Handhaven op Niveau worden ontwikkeld binnen gekozen thema’s van de handhaving. Per thema wordt zo veel mogelijk een gestandaardiseerde werkwijze gehanteerd.


114

BIJLAGE C

Soms moeten bepaalde best practices verder worden bewerkt om ze ook geschikt te maken voor handhavers op andere beleidsterreinen of voor een grotere, geografische schaal. Het Expertisecentrum Rechtshandhaving (ERh) zorgt ervoor dat de best practices op een zodanige manier worden geformuleerd dat ze ook op andere locaties en terreinen toepasbaar zijn. Bron en meer informatie: www.handhavenopniveau.nl Meer: voorbeelden: http://www.bestpractices.org/ of http://www.nextbestpractice.nl/ Kenmerken op een rij Typering probleem

Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld? Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)

Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:



Het probleem dat met voorlichting- en communicatie-instrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Het initiatief tot het verzamelen van best practices kan worden genomen door marktpartijen, brancheorganisaties of overheid of door beide. Dwingendheid is indirect, het niet volgen van het goede voorbeeld kan zorgen voor het verkrijgen van een slechte naam en eventueel voor verlies van marktaandeel. Best practices kunnen door de overheid normatief en dwingend worden gehanteerd, bijvoorbeeld in de zorg, dwang zit in financiële prikkels die als gevolg van de best practices wel of niet worden toegepast. Geen. Indirecte handhaving doordat partijen zich aangesproken voelen door de voorbeelden en/of doordat het volgen van de voorbeelden voor meer marktaandeel kan leiden. Overheid, semi-overheid, bedrijven, brancheorganisaties en burgers. Geen wetgevend kader. Best practices zijn niet gebonden aan nationale grenzen. Het zal voorkomen dat bedrijven zich vergelijken met internationale bedrijven in dezelfde sector en met dezelfde omvang. Omdat beste practices een positieve invalshoek hebben (goede voorbeelden verzamelen in plaats van slechte voorbeelden aan de schandpaal nagelen) en men er veel van kan leren, is de bereidwilligheid om mee te werken vaak hoog. In hoeverre de goede voorbeelden in praktijk ook daadwerkelijk worden opgevolgd (effectiviteit) is niet in algemene zin bekend, noch zijn er per case effectiviteitstudies bekend. Ook over de kosteneffectiviteit is niet veel bekend, al mag verondersteld worden dat de kosten van het vergaren van best practices over het algemeen laag zijn en de motivatie om iets te leren van anderen over het algemeen groot is. Beleidsdoelen realiseren door het transparant maken van goede voorbeelden, hetgeen relatief weinig kost. Er is geen dwang, anderen zijn vrij de informatie naast zich neer te leggen.

FACTSHEETS

115

Voordelen voor stakeholders: Door transparantie kan men zich spiegelen en resultaten verbeteren. De positieve insteek is weinig bedreigend. Marktpositie is duidelijker, omdat inzichtelijk wordt waar men staat ten opzichte van de concurrent. Nadelen voor stakeholders: Transparantie van goede voorbeelden, laat ook zien welke organisaties geen voorbeelden hebben hetgeen als bedreigend kan worden ervaren door deze organisaties zonder best practices. Slaagfactoren: Het is van belang dat duidelijk is: • Dat er een voortrekkersrol voor koplopers ligt. • Dat het aansluiten van de middengroep bij de koplopers én het blijven stimuleren van koplopers gewenst is. • Dat de overheid "peer pressure" van bedrijf/instelling tot bedrijf/instelling mogelijk moet maken/ moet stimuleren. Faalfactoren: • Indien door het verzamelen van best practices concurrentiegevoelige informatie op straat komt te liggen, zal de bereidheid om mee te werken gering zijn. • Indien actoren zich niet aangesproken voelen door de gekozen voorbeelden (te bizar, te ver van hun bed) dan is het instrument niet effectief. Valkuilen en tips: Referenties Aanbevolen literatuur: Op de site voor maatschappelijk verantwoord ondernemen staan meer dan 100 goede praktijkvoorbeelden: www.mvonederland.nl www.bestpractices.org www.nextbestpractice.nl Contactpersonen: Nog toe te voegen


FACTSHEETS

C.5 Factsheet 5

117

Naming and faming

Naam

Naming and Faming

Type instrument:



Het principe van dit instrument is helder: door het noemen van gewenst gedrag en goed presterende organisaties geef je deze organisaties roem en prikkel je het hele veld om zich naar dit voorbeeld te gaan gedragen. Het is dus een middel om aan het publiek en andere aanbieders/organisaties bekend te maken welke bedrijven, organisaties of personen voldoen aan wettelijke regelingen of private afspraken. Het is ook een middel dat gebruikt wordt bij de ontwikkeling van normbesef bij burgers. Niet alleen een onderneming wordt geroemd gezet, ook consumenten worden opgevoed. Het instrument is er bij gebrek aan beter. Door naming en faming krijgen betrokken partijen sterke prikkels om betere methodieken te ontwikkelen voor doeltreffende productvergelijking, en waar nodig maatschappelijke regulering op democratische wijze aan te passen aan maatschappelijke preferenties van de kiezer.


De tegenhanger van naming and faming is naming and shaming. Naming en shaming is het publiek bekendmaken van informatie over eigenschappen van producten en productieprocessen met het doel de reputatie van de aanbieder van het product of de dienst te beïnvloeden en het gedrag van de consumenten te sturen. Naming and faming kwalificeert als: • Sociale regulering: het is een instrument dat uitgaat van ‘informeren van en communiceren met’. • Stimulerend beleidsinstrument: er is sprake van vrijwilligheid en overreding en niet van dwang. Tegelijkertijd gaat er wel enige afschrikkende werking vanuit, zodat gesteld kan worden dat het instrument tegelijkertijd ook in enige mate repressief is (er is dan sprake van ‘shaming’ in plaats van ‘faming’). • Effector omdat het een nuttig hulpmiddel kan zijn bij de realisatie van geformuleerd beleid. Verder is naming en faming een informeel en indirect beleidsinstrument. Het instrument kent geen wettelijke basis, maar maakt gebruik van informele kanalen en uitwisseling van informatie binnen bepaalde netwerken. Het is niet de overheid zelf die een bepaalde taak op zich neemt, maar door naming en faming andere partijen aanzet om gewenst gedrag te vertonen.


Naming and faming gaat verder uit van horizontale verhoudingen tussen de overheid en de doelgroepen, althans wordt geen gebruik gemaakt van een gezagsrelatie en/of legt de overheid niets op. Geen.


118

Praktijkvoorbeeld:

BIJLAGE C

Maatschappelijk verantwoord ondernemen MVO Nederland is opgericht in 2004 op initiatief van het ministerie van Economische Zaken. MVO Nederland geeft een zo volledig mogelijk overzicht via hun website van alle relevante en praktische mvo-kennis en -ervaring. Hiernaast geven zij op de site momenteel meer dan 150 namen van bedrijven die maatschappelijk verantwoord ondernemen. Zie www.mvonederland.nl


Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de vragende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Wie stelt de regels op? Met wie In principe zijn er geen regels, overheid/semi overheid of andere worden de regels opgesteld? partij (bijv. brancheorganisatie) brengt informatie naar buiten; anderen kunnen deze informatie inzien. Dwingendheid (mate van beperDwingendheid is indirect, het niet volgen van het goede voorbeeld king gedragsvrijheid) kan zorgen voor omzetverlies of een slechte naam. Naming and Faming kan door de overheid normatief en dwingend worden gehanteerd, bijvoorbeeld indien financiële prikkels afhankelijk zijn van gewenst gedrag. Hardheid (juridische binding) Geen. Handhaafbaarheid (toezicht, con- Indirecte handhaving door transparantie. Handhaving gebeurt trole en bestraffing): door de werking van de markt (niet genoemd worden betekend omzetverlies). Reikwijdte (gerichtheid) Doorwerking op gelijksoortige partijen (bijv. collega instelling bij de overheid en semi-overheid en concurrenten van marktpartijen). Wetgevend kader Geen. Internationale aspecten/ internati- Naming and Faming is niet gebonden aan nationale grenzen. Het onaal juridische randvoorwaarden zal voorkomen dat bedrijven zich vergelijken met internationale bedrijven in dezelfde sector en met dezelfde omvang. Ook werkt de EU met het instrument Naming and Faming door lidstaten die goed gedrag te vertonen te noemen als voorbeeld voor anderen. Zo laat de EC met een kleurcode zien in hoeverre lidstaten al voldoen aan verplichtingen in richtlijnen (liberalisering energiemarkten bijvoorbeeld). Evaluatie Wat is er bekend over de (kosEffectiviteit kan hoog zijn, met name in de (quasi-) publieke ten)effectiviteit?: dienstverlening. Marktwerking is hier slechts beperkt aanwezig, een cultuur van rekenschap en verantwoording richting burgers is vaak onvoldoende ontwikkeld. Omdat de markt zelf al veel endogene mechanismen creëert om de ongewenste gevolgen van asymmetrische informatie te corrigeren, is de toegevoegde waarde van naming en faming in de private sector beperkter. Naar de effectiviteit van naming and shaming is wel onderzoek gedaan. DHV heeft in 2002 onderzocht wat het effect van een conflict of de dreiging ervan op het gedrag van een onderneming is. In 75% van de conflicten won de NGO het conflict doordat het bedrijf zijn gedrag aanpast aan de wensen van de NGO.


FACTSHEETS

119

Hoe belangrijker de reputatie voor een bedrijf is, hoe eerder het bedrijf aan de wensen van de NGO toegeeft. Als een bedrijf aan consumenten levert dan is het gevoeliger voor conflicten dan wanneer het aan andere bedrijven levert. Zie: Alles van waarde wordt uit conflict geboren!, opinieorganisaties versus ondernemingen, een verkennend onderzoek, juni 2002: www.dhv.nl: http://www.dhv.nl/frameset.asp?mainpage=/nederlands/Groepssit e/info/sitemap/sitemap.asp Kosteneffectiviteit is waarschijnlijk ook hoog, omdat de kosten van het benoemen van goede organisaties niet veel geld kost en de werking vaak zeer stimulerend is.

Voordelen voor SZW:



Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:

Zie ook Michiels in NTB 2007 – 3, pp. 85 ev. Beleidsdoelen realiseren door transparantie en met lage kosten. Door naming en faming wordt immers de aanspreekbaarheid van partijen beter. Er is geen mate van dwang, anderen zijn vrij de informatie naast zich neer te leggen. • Door transparantie kan men zich spiegelen en resultaten verbeteren. • Marktpositie is duidelijker en dit is een voordeel voor vragende partijen, maar ook voor de aanbieders zelf. Deze nadelen bestaan vooral voor de partijen die niet geëerd worden: transparantie van resultaten levert in het begin misschien een achterstand op ten opzichtte van anderen. • Met name waar reputatie-effecten potentieel groot zijn, kan de dreiging van naming en shaming zeer effectief zijn in het bijsturen van het gedrag van marktpartijen. • En als een bedrijf onder de eigen naam producten verkoopt (“corporate branding”) is het gevoeliger dan wanneer het bedrijf meerdere merken voert (“unit-, label- of productbranders”). Het is van belang dat duidelijk is: • Dat er een voortrekkersrol voor koplopers is. • Dat het aansluiten van de middengroep bij de koplopers én het blijven stimuleren van koplopers gewenst is. • Dat de overheid “peer pressure” van bedrijf/instelling tot bedrijf/instelling mogelijk moet maken/ moet stimuleren. • Het instrument naming en faming is zeer selectief, de doeltreffendheid kan juist door de selectiviteit groot zijn. De overheid dient echter in het uitselecteren van individuen en individuele bedrijven zeer terughoudend in te zijn, om rechtsongelijkheid te voorkomen. Indien er discussie is over wat goed gedrag is en als partijen twijfelen aan de neutraliteit van degene die de faam uitdeelt door de partijen te noemen. Naming and Faming niet te verwarren met Naming and Shaming, dit instrument is bedoeld slechte voorbeelden openbaar te maken.


120


Contactpersonen:


BIJLAGE C

Website Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, link: praktijkvoorbeelden. www.mvonederland.nl DHV (2002). Alles van waarde wordt uit conflict geboren!, opinieorganisaties versus ondernemingen, een verkennend onderzoek, juni 2002. SEO (2003), Aan de schandpaal -de economische betekenis van ‘Naming and shaming’, rapportnr. 717, in opdracht van Infodrome. http://www.seo.nl/nl/publicaties/rapporten/2003/717.html Zie ook het recente artikel van Michiels in NTB 2007 – 3, pp. 85 ev Nog toe te voegen -

FACTSHEETS

C 6 Factsheet 6

121

Benchmarking

Naam

Benchmarking

Type instrument:



Benchmarken is het uitvoeren van een prestatievergelijking: het mogelijk maken dat bedrijven of organisaties zich in kwalitatieve zin aan elkaar kunnen spiegelen, met als doel de (concurrentie)kracht en kwaliteit van organisaties te verbeteren en (als de benchmark openbaar is) het vergroten van de kennis en informatie bij stakeholders. Dat kunnen de vragende partijen zijn. Tevens kan een benchmark informatie leveren aan de overheid die haar beleid zo beter kan richten op die aspecten die als problematisch uit de benchmark komen. Het benchmarkproces kent globaal de volgende stappen 1. Benchmarkonderwerp, prestatie-indicatoren en benchmarkpartners bepalen. 2. Informatie over het actuele presteren van de benchmarkpartners verzamelen. 3. Prestaties onderling vergelijken. 4. Succesfactoren (in processen en werkmethoden) van de benchmarkpartners analyseren. 5. Lessen trekken/aanbevelingen doen voor het verbeteren van processen binnen de eigen organisatie (met als doel een betere prestatie) en bijstellen van de eigen prestatienorm (deze stap leidt tot beste practices, zie factsheet best practices). (Bron: www.vernieuwingsimpuls.nl http://actieprogrammalokaalbestuur.nl ) Met een benchmark is het mogelijk prestaties te vergelijken met die van anderen. Samen met andere organisaties of afdelingen kunnen resultaten worden gemeten, aan de hand van een aantal van te voren vastgestelde indicatoren. Daarna worden de best practices, de organisaties die het best scoorden aangegeven, deze kunnen als voorbeeld dienen. De prikkel is dan gelegen in publicatie van de vergeleken prestaties (‘naming and faming’ of ‘naming and shaming’). Met de bevindingen kunnen organisaties hun eigen prestaties verbeteren. Benchmarking kan worden onderverdeeld in vrijwillige benchmarking en benchmarking door een onafhankelijke partij die consequenties kan verbinden aan verschillen in doelmatigheid. Benchmarking onderscheidt zich van andere instrumenten door het meten van prestaties van verschillende organisaties. Benchmarking verschilt bijvoorbeeld van het instrument monitoring. Monitoring is een zwakkere vorm: bij monitoring gaat het om een vergelijking van resultaten van organisaties op verschillende momenten. Monitoringuitkomsten worden gebruikt om regulering of afspraken te evalueren en zo mogelijk bij te stellen. Bij monitoring kan de betrokkenheid van de deelnemers beperkt blijven tot het invullen van vragenlijsten.


122


BIJLAGE C

Benchmarking is als beleidsinstrument op belangrijke punten vergelijkbaar met het verspreiden van best practices: • Het is een specifiek instrument, gericht op een duidelijk afgebakende doelgroep. • Er is sprake van sociale regulering. • Het is meestal een informeel instrument, zonder wettelijke grondslag. • Het is een vorm van co-regulering (de overheid neemt de taak niet zelf op zich, maar stimuleert anderen dit op de gewenste wijze te doen). • Benchmarking kan zowel in een verticale relatie tussen overheid en doelgroep (als de overheid via benchmarking gewenst gedrag wil ‘afdwingen’) als in een meer horizontale setting (als de overheid een van de actoren is in een netwerk). Door de overheid wordt benchmarking wel ingezet als aanvullend of alternatief verantwoordingsinstrument. Het kan dan gebruikt worden als sturingsinstrument in plaats van een meer directe controle.


Benchmarking is wat meer dan bij het inzetten van best practices te zien als een instrument met een stimulerend én (in enige mate) repressief karakter. De gevolgen van het niet halen van de benchmarkdoelen zijn wel afhankelijk van daarover geformuleerd beleid en/of met de doelgroep gemaakte afspraken. Verder is benchmarking een effector omdat het bijdraagt aan realisatie van beleid, maar benchmarking kan ook veel nuttige beleidsinformatie opleveren en kan daarom ook een goede detector zijn. Geen. De Kernkaart WWB. De Kernkaart is een jaarlijks overzicht per gemeente van de belangrijkste resultaten in de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand. Deze resultaten worden uitgedrukt in een aantal indicatoren die afzonderlijk of in samenhang met elkaar een beeld geven van de uitvoering van de WWB. Om de indicatoren enigszins in een context te kunnen plaatsen, vermeldt de kernkaart ook enkele achtergrondgegevens, zoals bijvoorbeeld de gemeentegrootte. De Kernkaart geeft daarbij uitsluitend de feiten weer. De Kernkaart levert geen verklaringen voor deze waargenomen feiten en spreekt ook geen oordeel uit over de bereikte resultaten. Wel worden de indicatoren zo gepresenteerd dat in principe een vergelijking met andere gemeenten mogelijk is. Daarnaast is het mogelijk de resultaten van verschillende jaren sinds de invoering van de WWB te vergelijken. Bron: www.gemeenteloket.szw.nl/kernkaart/



Het probleem dat met voorlichting- en communicatie-instrumenten wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijk om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.

FACTSHEETS


Hardheid (juridische binding)

Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):

Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden

123

De deelnemende partijen, proces wordt gestimuleerd door de overheid. Soms is de overheid ook de initiërende partij. Van benchmarking zelf gaat geen dwingendheid uit. Uitkomsten van benchmarking kunnen wel dwingende gevolgen hebben bijvoorbeeld als zij onderdeel zijn van prestatieafspraken en als zij gepubliceerd worden. Aan de vergelijking worden niet zondermeer consequenties verbonden. Het kan echter zijn dat benchmarking onderdeel is van een prestatieafspraak. Geen. Echter, benchmarking zou zelf gezien kunnen worden als een soort handhavingsinstrument doordat het onderlinge controle en transparantie bij partijen mogelijk maakt. Op bedrijven en instellingen in dezelfde markt Geen. Benchmarking kan grensoverschrijdende effecten hebben. We noemen een voorbeeld. De EU probeert op verschillende wijzen het beleid van lidstaten te coördineren. In sommige gevallen gebeurt dat op basis van dwingende regelgeving (monetair beleid, begrotingsbeleid, mededingingsbeleid), in andere gevallen door te proberen lidstaten van elkaars fouten en successen te laten leren. Het laatste speelt onder meer in het arbeidsmarktbeleid, emancipatiebeleid en innovatiebeleid. Omdat arbeidsmarktbeleid (bestrijding van werkloosheid, verhogen van de kwaliteit van de arbeid) tot de nationale competentie hoort, ontbeert de EU formele beleidsinstrumenten om lidstaten tot innovatie te brengen. De zogenaamde ‘open policy coordination’, die is vastgelegd in de Europese Arbeidsmarktstrategie, is een poging om toch te sturen. Een belangrijk onderdeel van deze strategie is het verzamelen van indicatoren, op basis waarvan lidstaten met elkaar vergeleken kunnen worden.


Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:

De kosten per doelgroeplid zijn laag. Verwachting is dat benchmarking een positief effect heeft op de effectiviteit van andere partijen. We geven hierbij ook de volgende kanttekening: Het ministerie van Economische Zaken publiceert periodiek een ‘concurrentietoets’. Daarin wordt Nederland op economisch gebied vergeleken met een aantal andere landen, het ministerie beschouwt het als een benchmark. De vergelijking wordt gebruikt voor een sterkte-zwakte analyse van de Nederlandse economie. De concurrentietoets heeft nogal wat kritiek uitgelokt, onder andere dat er sprake was van selectiviteit in de referentiegroep en van de gekozen indicatoren. Een interessante ontwikkeling is dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met een eigen benchmark kwam, die Nederland weer in een heel ander perspectief plaatste. De effectiviteit van dit soort exercities is niet duidelijk. • Met benchmarks kan het gedrag van een doelgroep worden beïnvloed. • Toepassing van het instrument leidt tot transparantie van prestaties en levert de mogelijkheid tot het van vergelijking van prestaties. Bij het gebruik van een benchmark is de gedragsverandering die er vanuit gaat van te voren slecht in te schatten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

124

BIJLAGE C

Voordelen voor stakeholders: Transparantie in de markt: zichtbaar worden van goede en slechte prestaties van anderen, waardoor men een betere inschatting kan maken waar men zelf staat ten opzichte van deze anderen. Bijv. op het gebied van maatschappelijk ondernemen. Nadelen voor stakeholders: • Transparantie kan ook een nadeel zijn, sommige instellingen en organisaties kunnen bijv. door hoge kosten innovatie uitgesteld hebben, in een benchmark wordt niet toegelicht waarom partijen bepaalde zaken wel of niet doen. • In een benchmark kan zichtbaar worden dat slechte prestaties zijn geleverd. Slaagfactoren: • Er moet voldoende consensus zijn over de variabelen waarop de benchmark uitgevoerd wordt. • Er moeten voldoende data zijn om de vergelijking uit te kunnen voeren. Indien informatie van bedrijven en instellingen nodig is die hun reputatie kunnen schaden zullen ze niet geneigd zijn die te verschaffen, waardoor het extra moeilijk wordt om dat te verzamelen. Faalfactoren: • Starre toepassing van streefcijfers. Valkuilen en tips: • Benchmarking is vooral geschikt voor personen en bedrijven die zich positief willen onderscheiden. Ook anderen zijn gevoelig voor de vergelijking van de eigen prestaties met die van anderen. Dan juist omdat zij zich niet (in negatieve zin) willen onderscheiden en erbij willen horen. • Bedrijfsonderdelen moeten min of meer vergelijkbaar zijn bij interne bedrijfsvergelijkingen. • Voorwaarden voor interne vergelijking zijn dat de sector bestaat uit voldoende organisaties/bedrijven om met elkaar te kunnen vergelijken. • Benchmarkuitkomsten periodiek heroverwegen in licht van nieuwe omstandigheden Referenties Aanbevolen literatuur: Onder het motto ‘publieke organisaties kunnen leren van elkaars ervaringen’ heeft het ministerie van BZK eind 2001 de website www.benchmarkenindepubliekesector.nl in het leven geroepen. www.watdoetjegemeente.nl www.gemeenteloket.szw.nl/kernkaart/ http://www.vernieuwingsimpuls.nl/ De afgelopen jaren hebben verschillende organisaties in de openbare sector al benchmarks uitgevoerd. In de ‘Inventarisatie Benchmarks binnen de Openbare Sector’ leest u meer over deze benchmarks en prestatievergelijkingen: http://www.benchmarkenindepubliekesector.nl/contents/pages/54974/ benchmarkenenprestatievergelijkingenindeopenbaresector.pdf Handboek prestatievergelijking in de publieke sector (te vinden op de site: www.benchmarkenindepubliekesector.nl ) SZW-kader sturingsinstrumenten: hoofdstuk twee onderscheidt vijf vormen van benchmarken zoals deze specifiek worden toegepast door SZW. Contactpersonen: Nog toe te voegen


FACTSHEETS

C.7 Factsheet 7

125

Protocol

Naam

Protocol

Type instrument: Algemeen Beschrijving instrument:

Co-regulering



Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan met/moet handelen in bepaalde situaties. Vaak wordt middels een protocol een gedragscode uitgewerkt, dit gebeurt doorgaans op een zeer concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer voorschrijvend dan een gedragscode. Vaak is een protocol gericht op beleidsuitvoerders. Protocollen kunnen in allerlei situaties gebruikt worden. Protocollen zijn er in vele soorten, maar kenmerkend is dat het instrument vaak zowel stimulerend als in enige mate repressief is (afhankelijk van hierover gemaakte afspraken). Een protocol is altijd gericht op een duidelijk afgebakende doelgroep en is daarom een specifiek beleidsinstrument. Het kan zo zijn dat de overheid een protocol instelt en oplegt aan een doelgroep (het is dan een verticaal beleidsinstrument, top down ‘gedropt’), maar er zijn ook toepassingen waarin sprake is van meer horizontale verhoudingen zonder dat de overheid zich boven de doelgroep stelt (dit is ook het geval als het protocol niet afkomstig is van de overheid, maar uit de doelgroep zelf voortkomt). Een protocol kan worden gezien als een vorm van directe regulering (niet noodzakelijkerwijs in een wet vastgelegd overigens): er wordt via geen verboden of andere voorschriften getracht het gedrag van een doelgroep te beïnvloeden. Een protocol is bij uitstek een effector, het wordt vaak ingezet om een gekozen beleidslijn verder uit te werken op het operationele niveau. Persoonlijke ondersteuning jobcoach Soms heeft een werknemer met structurele functionele beperkingen ondersteuning nodig bij een nieuwe baan. Een voorziening zoals de jobcoach kan daarbij helpen. De voorziening jobcoaching kan toegekend worden, wanneer de cliënt structurele beperkingen heeft. De voorziening bestaat uit een individueel trainings- of inwerkprogramma en systematische begeleiding op de werkplek. Is de cliënt zonder de ondersteuning niet in staat om de werkzaamheden te verrichten? Dan is een vergoeding mogelijk. UWV heeft in samenspraak met Borea (Brancheorganisatie van reïntegratiebedrijven), Jobcoachorganisaties, de Landelijke Cliëntenraad, de Chronisch Zieken en Gehandicaptenraad en vertegenwoordigers uit het (speciaal) onderwijs een protocol jobcoach opgesteld. Dit protocol is op 1 januari 2006 in werking getreden en is bedoeld om de procedure voor de aanvraag en de beoordeling te stroomlijnen. Het vaststellen van de noodzaak en de mate van ondersteuning wordt door het protocol duidelijk in beeld gebracht. Daardoor wordt de werkwijze voor alle betrokkenen uniform en transparant. Bron: www.uwv.nl


126

BIJLAGE C

Protocol Aanstellingskeuringen In het protocol wordt ingegaan op het doel van de aanstellingskeuring, de voorwaarden waaronder een aanstellingskeuring kan plaatsvinden, de informatieverstrekking, de rapportage en verslaglegging, de herkeuring, en een klachtenprocedure. In het protocol wordt niet ingegaan op de specifieke medische inhoud van een aanstellingskeuring. Het protocol is in beginsel van toepassing op alle aanstellingskeuringen ten behoeve van arbeidsorganisaties in de overheidssfeer, in de marktsector en andere sectoren. Bron: http://www.bpv.nl/protocol.html Kenmerken op een rij Typering probleem

Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil beïnvloeden kan het effectief zijn om dat samen met de sector te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor de gedragsregels ook bij maatschappelijke organisaties liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend. Wie stelt de regels op? Met wie In principe kan iedereen de aanzet geven tot het creëren van worden de regels opgesteld? een protocol: Beleidsmakers, ondernemingen, consumenten en belangenorganisaties (bijvoorbeeld werknemersorganisaties, vakbonden). Degenen die bij het protocol betrokken zijn, of vertegenwoordigers daarvan, stellen de regels op. Dwingendheid (mate van beperDe in- en uitstapmogelijkheden zijn afhankelijk van de gemaakking gedragsvrijheid) te afspraken (daarover) in het protocol. Hardheid (juridische binding) Afhankelijk van de aard van het protocol en hierin gemaakte afspraken. Handhaafbaarheid (toezicht, con- De handhaving van de regels is afhankelijk van de gemaakte trole en bestraffing): afspraken daarover. Beleidsmakers kunnen controleren of beleidsuitvoerders zich aan het protocol houden, dit kan achteraf (bij een concreet probleem), maar ook preventief. Er kunnen echter ook geheel andere afspraken of juist geen afspraken over gemaakt worden. Reikwijdte (gerichtheid) Dat is afhankelijk van de gemaakte afspraken, meestal alleen de deelnemende partijen. Wetgevend kader Protocollen zijn overeenkomsten die onder het privaatrecht vallen. Internationale aspecten/ internati- Protocollen kunnen een grensoverschrijdende werking hebben. onaal juridische randvoorwaarden In Europees verband en bij de VN wordt veel gebruik gemaakt van protocollen. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosEr is geen onderzoek bekend over de (kosten)effectiviteit en ten)effectiviteit?: effectiviteit van het instrument protocol zelf.


FACTSHEETS

Voordelen voor SZW:



Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:

Referenties Aanbevolen literatuur: Contactpersonen:

127

Een protocol kan veel sneller tot stand komen dan een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei partijen het tot stand komen van de wet onnodig lang ophouden en zelfs op de lange baan schuiven. De overheid hoeft minder regels op te stellen. Uitvoeringskosten lager dan bij weten regelgeving. Minder toezichts- en handhavingsinspanning, omdat dat (deels) door de sector wordt gedaan. De overheid kan de inhoud van een protocol niet dwingend opleggen. Vormvrijheid bij het opstellen van het protocol. Een protocol schept duidelijkheid over de betekenis van huisregels en gedragscodes. Uniformering van gedrag. Herstellen/verbeteren van het imago. Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. Flexibiliteit, het protocol kan veranderd worden als het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/ weten regelgeving. Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat. Het opstellen van een protocol kost tijd en geld. Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen een protocol opstellen en zich er ook aan houden. Duidelijkheid over de doelen van het protocol. Inpasbaarheid van het protocol in de bedrijfsvoering. Tussentijdse evaluatie van het protocol. Duidelijke boetebepaling. Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging. Voor een protocol bestaan geen vormvereisten en partijen kunnen het dus zo vaag houden als ze zelf willen, waardoor er allerlei problemen kunnen ontstaan, doordat bepaalde dingen niet of vaag zijn beschreven. Maak protocollen met een duidelijke inhoud en een groot draagvlak onder de doelgroep. Ter ondersteuning kan voorlichting/communicatie worden gebruikt -

Geen, zie praktijkvoorbeelden. Nog toe te voegen


FACTSHEETS

C.8 Factsheet 8

129

Gedragscode

Naam

Gedragscode (wordt ook wel bedrijfscode, beroepscode, branchecode of erecode genoemd)


Co-regulering



Praktijkvoorbeeld:

Een gedragscode is een middel om gedrag in organisaties of binnen bijvoorbeeld een beroepsgroep te reguleren. Het geeft aan welke uitgangspunten een organisatie richtinggevend wil laten zijn bij het bepalen van beleid en bij het nemen van beslissingen. Een gedragscode is een informeel instrument, dat over het algemeen door een bepaalde beroepsgroep of sector zelf in het leven wordt geroepen. Er is geen sprake van overheidsregulering, hooguit van co-regulering of geconditioneerde zelfregulering als de overheid bij de gedragscode betrokken is. Gedragscodes kunnen worden gezien als een vorm van directe regulering (via ge/verboden of anderszins voorschriften), waarbij de regulering dan wel de vorm heeft van zelfregulering. Een gedragscode is verder effector, de code kan worden gebruikt ten behoeve van de implementatie van beleid. Een gedragscode kent verder in enige mate een repressief karakter, althans zijn er vaak sancties verbonden aan het niet nakomen van een code (bijvoorbeeld schorsing als lid van een beroepsvereniging). De gedragscode ziet op een afgebakende doelgroep, zodat het instrument gekwalificeerd kan worden als een specifiek instrument. Als de overheid bij een gedragscode betrokken is, dan is dat over het algemeen niet in een hiërarchische positie, maar meer als één van de relevante actoren, zodat het instrument kan worden gezien als een horizontaal beleidsinstrument. Het ministerie van Justitie definieert een gedragscode als een document dat de basale verantwoordelijkheden jegens belanghebbenden aangeeft (de missie) en daarvoor een aantal waarden, normen of regels formuleert voor het gehele bedrijf. Deze elementen staan niet op zichzelf, maar hangen onderling samen. Gedragscode voor Nederlandse journalisten Deze gedragscode vormt mede een inhoudelijke adstructie en concretisering van het toetsingscriterium van de Raad voor de Journalistiek: of de journalist de grenzen heeft overschreden van hetgeen, gelet op de eisen van journalistieke verantwoordelijkheid, maatschappelijk aanvaardbaar is. De Raad voor de Journalistiek beoordeelt tegen de achtergrond van dit eigen criterium journalistieke gedragingen. Zijn uitspraken beschouwt de journalist als richting- en maatgevend voor de interpretatie en naleving van deze gedragscode. De Raad voor de Journalistiek is een onafhankelijk instituut en staat derhalve ongebonden tegenover deze gedragscode. Bron: http://www.villamedia.nl/genootschap/gedragscode.htm


130

BIJLAGE C

Gedragscode NS Gedragscodes worden ook veel binnen bedrijven opgesteld. Ook de NS heeft een gedragscode. De meest recente is van 1 september 2005. De gedragscode bevat gedragsregels waaraan medewerkers en leidinggevenden zich moeten houden op het werk bij NS. Hij is in overleg met de Centrale Ondernemingsraad (COR) tot stand gekomen en is de opvolger van de vroegere Personeelsreglementen (de “PER” bij de verschillende bedrijven). De tekst is gemoderniseerd en toegankelijker gemaakt. Bron: http://www.ns.nl/servlet/Satellite?blobcol=url_download&blob header=application%2Fpdf&blobkey=id&blobtable=Download&bl obwhere=1132837697748&cachecontrol=X%3A0%3A0+X%2FX%2 FX&ssbinary=true Kenmerken op een rij Typering probleem





Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil beïnvloeden kan het effectief zijn omdat samen met de sector te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor de gedragsregels ook bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend. Een gedragscode kan opgesteld worden door een enkele onderneming (bedrijfscode), maar ook door een collectief personen die hetzelfde beroep uitoefenen (beroepscode) of door een collectief van concurrerende, ondernemingen (branchecode). Wat eigenlijk hetzelfde is als een gedragscode is een erecode, deze code doet alleen (in naam) meer een beroep op het plichtsgevoel en geweten van de onderschrijver(s) dan de verbindendheid van gemaakte afspraken. De invulling van de gedragscode wordt bepaald door de opstellers. Afhankelijk van de gemaakte afspraken op dat gebied. Als naleving van een bepaalde gedragscode een voorwaarde is voor lidmaatschap van een branchevereniging/beroepsvereniging, dan verhoogt dit de in- en uitstapdrempel. Afhankelijk van de intentie van de opstellers.

FACTSHEETS


131

Toezicht en controle Om naleving van een gedragscode te bevorderen is het van belang dat men duidelijke nalevingmechanismen ontwikkelt en deze vermeldt in de gedragscode. Er zijn verschillende manieren om te controleren of ondernemingen zich aan hun gedragscode houden. Men kan speciale functionarissen aanstellen om toezicht te houden op de naleving van de code. Men kan ook externe deskundigen inhuren (bijvoorbeeld accountants) die de naleving van de code controleren. Klachtenbehandelingsystemen, waarbij consumenten of collega’s een klacht kunnen indien als zij vinden dat een lid de gedragscode heeft geschonden, kunnen efficiënt via internet worden uitgevoerd. Deze vorm van sociale controle komt vaak voor, en is simpeler uit te voeren dan externe controle waarbij een externe deskundige of de overheid de gehele branche of beroepsgroep controleert op naleving van de code.

Bestraffing Wanneer er sancties zijn bij overtredingen van de code, zal dit hoogstwaarschijnlijk leiden tot meer naleving. Reikwijdte (gerichtheid) De opstellers van de code en/of de leden daarvan. Wetgevend kader Een mogelijkheid om een sanctieregeling ‘tanden’ te geven: is het instellen van een arbitragecommissie of een tuchtcollege, waar klachten in behandeling kunnen worden genomen, en eventueel sancties uitgesproken kunnen worden. Mogelijke sancties zijn: waarschuwing, berisping, opzeggen van contracten, boete, schorsing en royement. Internationale aspecten/ internati- Gedragscodes kunnen grensoverschrijdende werking hebonaal juridische randvoorwaarden ben. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosWaarschijnlijk een relatief goedkoop en praktisch instrument. ten)effectiviteit?: Er is geen informatie gevonden over kosteneffectiviteit van gedragscodes t.o.v. andere instrumenten. Voordelen voor SZW: • De gedragscode geeft houvast voor de overheid als specifiek kader voor wat gebruikelijk is in een branche. • Een gedragscode kan veel sneller tot stand komen dan een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei partijen het tot stand komen van de wet onnodig lang ophouden en zelfs op de lange baan schuiven. • Overheid hoeft minder regels op te stellen. • Minder toezichts- en handhavingsinspanning omdat de sector dat (voor een deel) overneemt. Nadelen voor SZW: • Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering. • Overheid kan de inhoud van de gedragscode niet dwingend opleggen. • Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert of de codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de producten van de ondernemingen, dit is echter valse zekerheid.


132



Slaagfactoren:

Faalfactoren:


BIJLAGE C

• Voor een gedragscode gelden geen vormvereisten. • Het scheppen van ‘corporate identity’. • Het scheppen van grensbepalingen en minimumeisen waaraan de branche wil voldoen en waaraan de branche zich wil houden. • Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. • Herstellen/verbeteren van het imago door een gedragscode. • Flexibiliteit, de gedragscode kan veranderd worden als het nodig is. • Het verbinden van concreet gedrag aan gedetailleerde regels kan contraproductief werken, het kan starheid en het ontwijken van verantwoordelijk gedrag veroorzaken. • Ondernemingen of juist actoren daarbinnen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat. • Het kost tijd om de code op te stellen en dus geld. • Je creëert de mogelijkheid tot free-riden; als veel ondernemingen een bepaalde gedragscode onderschrijven is het voordelig voor een onderneming om de gedragscode niet toe te passen, maar wel te profiteren van het gewekte vertrouwen bij consumenten, die het idee hebben dat alle ondernemingen de code toepassen. • Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen een gedragscode opstellen en zich er ook aan houden. • De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep; een sterke verbinding tussen de deelnemers van een bepaalde beroepsgroep of brancheorganisatie zal er toe leiden dat er een betere sociale controle is en coördinatie mogelijk blijft. • Als het draagvlak onder de betrokken ondernemingen groot is, zal de bereidheid tot naleving en de aansluiting van de code op de praktijk groot zijn. • Duidelijke boetebepaling verhoogt de mate van naleving en dus de effectiviteit. • Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging. • Tussentijdse evaluatie van de code. • Inpasbaarheid van de code in de bedrijfsvoering • Indien er veel verschillende spelers zijn in branche/beroepsgroep verlopen overeenstemming en coördinatie moeizamer naarmate de betrokken groep groter is. • Brancheorganisaties dekken vrijwel nooit de hele branche, waardoor het free-rider probleem kan ontstaan (zie nadelen marktpartijen).

FACTSHEETS

Valkuilen en tips:


133

• De geboden informatie in een gedragscode kan onvoldoende aansluiten op de wensen van belanghebbenden (als deze bijvoorbeeld niet objectief of niet streng genoeg is). • De maatschappelijke druk op ondernemingen om verantwoord te ondernemen wordt steeds groter. Om aan te geven dat een onderneming zijn verantwoordelijkheid durft te nemen, kan deze vrijwillig gedragsregels instellen. • Een gedragscode kan worden opgenomen als onderdeel van een convenant. Kaptein, M., Klamer, H.K. en Ter Linden, J.C.J. (1999), De Integere organisatie. Het nut van een bedrijfscode. Rijswijk, Den Haag Media Groep. Lede, C.J.A. van (1995), ‘Het gedrag bepaald de code’, Justitiële Verkenningen. (21/4) p 26-34. Handreiking gedragcodes Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid. www.hetccv.nl Landelijk Bureau ter bestrijding Rassendiscriminatie. www.lbr.nl dossier: arbeid en gelijke behandeling. En: www.lbr.nl/?node=5026 .

Contactpersonen:

www.mvonederland.nl website van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen Nederland, op deze site zijn vele voorbeelden van gedragscodes te vinden. Nog toe te voegen


FACTSHEETS

C.9 Factsheet 9

135

Convenant (incl. intentieverklaring)

Naam

Convenant


Co-regulering Een convenant is een afspraak van de overheid met een of meer partijen gericht op het realiseren van bepaalde (beleids-) doelstellingen. In een convenant worden schriftelijke afspraken over het leveren van prestaties vastgelegd. Het kan hierbij gaan om verschillende soorten prestaties. Verplichtingen kunnen worden aangegaan om een inspanning te leveren of een bepaald resultaat te realiseren, ook beide is mogelijk. Er zijn ook convenanten waarin meer procedurele of organisatorische zaken worden vastgelegd, zoals de wijze waarop overleg zal worden gevoerd, de manier waarop zal worden samengewerkt, of de wijze waarop van bepaalde bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt. De positie van de partijen is gelijkwaardig. De convenantpartijen kunnen bedrijven, belangenorganisaties, of andere overheidsorganisaties zijn. Door een convenant in te zetten wordt in samenwerking met andere partijen een probleem aangepakt. De overheid probeert het initiatief voor het oplossen van het probleem bij verantwoordelijke partijen te leggen. Door het vrijwillige karakter van het afsluiten van een convenant en door het voeren van overleg over het leveren van de prestaties wordt getracht commitment van alle partijen te waarborgen. Convenanten van de rijksoverheid moeten worden opgesteld volgens de aanwijzingen voor convenanten (2003). De Aanwijzingen zijn als volgt ingedeeld: 1 Toepassingsbereik van de aanwijzingen 2 Afwegingen bij het aangaan van convenanten 3 Inhoudelijke vereisten 4 procedurele vereisten


http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm342450.pdf Het convenant is een beleidsinstrument dat informeel van karakter is, ziet op een duidelijk afgebakende doelgroep waarbij over het algemeen sprake is van wederkerigheid. Bij een convenant maakt de overheid gebruik van horizontale verhoudingen met de betreffende doelgroep(en). Zij dwingt gedragsveranderingen niet af door het opleggen via wet of anderszins van ge- of verboden, maar komt met een bepaalde doelgroep op basis van min of meer gelijkwaardige verhoudingen tot afspraken. Deze afspraken zijn vrijwel altijd stimulerend bedoeld, waarbij echter ook sancties op het niet naleven van de afspraken opgenomen kunnen zijn (en er dus ook sprake is van enige mate van repressie). Een convenant is vooral een effector van beleid, maar via een convenant verkrijgt de overheid vaak ook veel nuttige informatie voor de beleidsvorming zodat het instrument ook kan worden benut als detector (aan het opstellen van een convenant gaat vaak ook langdurig en intensief overleg vooraf, dat de overheid goed zicht verschaft op de specifieke problematiek).


136


Praktijkvoorbeeld:




Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden


BIJLAGE C

Het wederkerige karakter van het convenant komt tot uiting in het feit dat een convenant vaak aan alle ondertekende partijen bepaalde taken opdraagt en voor alle partijen doelen stelt. “Een schriftelijke ondertekende afspraak of samenstel van afspraken met een of meer partijen, dit mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden of op een ander wijze gericht is op de verwezenlijking van rijksoverheidsbeleid.” (uit: aanwijzingen voor convenanten) Het Raamconvenant Grote Ondernemingen (afgesloten in juni 2000) heeft tot doel de instroom en doorstroom van etnische minderheden en multicultureel personeelsbeleid te bevorderen. SZW heeft het raamconvenant Grote Ondernemingen afgesloten met 110 bedrijven. Een bijzonder neveneffect van het werken met dit convenant is dat de afstand tussen de overheid en de deelnemende bedrijven is verkleind. De deelnemende bedrijven hebben namelijk rechtstreeks contact met SZW. Daarnaast ontstaan door het opzetten van duale trajecten van scholing en werk voor allochtonen nieuwe samenwerkingsverbanden tussen bedrijven, gemeenten, rijksoverheid en anderen betrokkenen (o.a. CWI en ROC). Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil beïnvloeden kan het effectief zijn om dat samen met de sector te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor de gedragsregels ook bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend. Regels worden opgesteld door de deelnemende partijen. Indien een van de partijen de Rijksoverheid is gelden de Aanwijzingen. Er kan een zekere mate van dwingendheid zijn, maar de mate van dwingendheid schuilt met name in de inhoud van de convenanten die meer of minder op prestaties en afrekening gericht kan zijn, in principe zijn partijen gelijkwaardig. Delen van een convenant kunnen onder wettelijke verplichtingen vallen, in dat geval houdt de overheid toezicht. Partijen zijn juridisch gebonden aan een convenant dat door of namens hen is ondertekend. De in het convenant opgenomen afspraken zijn dan ook (in rechte) afdwingbaar. Indien partijen dit laatste niet wenselijk vinden, moet uitdrukkelijk in het convenant bepaald worden dat het niet afdwingbaar is (gentlemen’s agreement). Als partijen willen dat de afspraken wel afdwingbaar zijn, moeten zij bezien op welke wijze zij eventuele geschillen wensen te beslechten. Hiervoor kan een regeling in het convenant worden opgenomen. De wijze van handhaving wordt vastgelegd in het convenant (zie de Aanwijzingen) en kan aldus verschillen per convenant. Een convenant heeft een beperkte werkingssfeer/ reikwijdte (alleen de betrokken partijen zijn gebonden). Convenant Convenanten zijn voornamelijk een Nederlands verschijnsel. In Duitsland, Denemarken en Oostenrijk wordt er ook gebruik van gemaakt, maar in mindere mate. Convenanten worden in beginsel niet gebruikt voor implementatie van een EG-besluit.

FACTSHEETS


137

Er zijn enige studies verricht naar de effectiviteit van convenanten, zoals bij de praktijkvoorbeelden zijn genoemd. Onduidelijk is echter of de effectiviteit met het instrument convenant samenhangt of juist met andere – veelal financiële – instrumenten. Er zijn weinig studies naar kosteneffectiviteit van het convenant gedaan. Door de snellere uitvoerbaarheid is de effectiviteit van het werken met convenanten ten opzichte van weten regelgeving doorgaans hoger. Omdat er echter in zoveel situaties gewerkt wordt met convenanten is het afhankelijk van de situatie (het draagvlak en ook de mate van bindendheid) hoe effectief een convenant is. Zie bijvoorbeeld: Universiteit Twente (In opdracht van VROM) (2003) Evaluatie Milieuconvenanten. Eindrapportage. Voor een evaluatie van de Aanwijzingen voor convenanten 1996 tot 2000 zie: http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm342450.pdf

Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:



• In convenanten kunnen prestatie afspraken worden gemaakt, iets wat met wet en regelgeving niet of in mindere mate kan. Partijen kunnen een prestatieafspraak op eigen (en verschillende) wijze realiseren. • Met een convenant wordt de kennis en de creativiteit van de doelgroep benut. Doordat samen met het veld de doelstellingen worden opgesteld, kunnen deze realistischer zijn. • Partijen komen samen via uitwisseling van ideeën samen tot uitvoerbare afspraken, waarvoor draagvlak is gecreëerd. Hierdoor is de kans op naleving groter. • Er kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd. • Een convenant kan maatwerk zijn. • Convenanten zijn relatief snel tot stand te brengen. • Inspanningsverplichtingen kunnen lastig gecontroleerd en gehandhaafd worden. • Na het behalen van afgesproken doel houdt de prikkel op. • Convenant heeft beperkingen, in het bijzonder wat betreft de (beperkte) werkingssfeer en de geringe mogelijkheden tot handhaving. • Het succesvol uitvoeren van een convenant vergt een intensieve regie en daarom veel capaciteit in de uitvoering en begeleiding. • Afspraken in een convenant zijn bindend, het is echter de vraag of deze afspraken ook in rechte afdwingbaar zijn. Bij het inzetten van een convenant ligt hierdoor het risico van vrijblijvendheid op de loer. • Groter flexibiliteit dan regelgeving. • Imago: goede sier maken/maatschappelijke betrokkenheid tonen. • Kan een concrete invulling geven aan wettelijke voorschriften past beter bij handelswijze van branche dan als het door de overheid opgelegd wordt. • Convenant kan zorgen voor een toename van administratieve lasten. • Convenant kan andere instrumenten in de afspraken meenemen zoals mediation, benchmarken. • Convenant heeft meer kans van slagen indien er concrete doelstellingen in zijn opgenomen.


138

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


BIJLAGE C

• Hoogte van de doelstelling, doelstelling kan in absolute of relatieve termen geformuleerd worden (relatief is makkelijker te halen). • Indienafspraken worden vastgelegd door een convenant is er meer duidelijkheid voor partijen van het rechtskader. • Duidelijkheid over de looptijd (begin- en eindtermijn van de uitvoering). • De financiële gevolgen van convenanten voor de rijksoverheid van tevoren vast gesteld zijn. • Duidelijkheid bestaat over kosten die gemoeid zijn met het doorvoeren van maatregelen. • Door afspraken in een convenant vast te leggen is er duidelijkheid over regels m.b.t. wijziging en of opzegging van de afspraken. • Inpasbaarheid maatregelen in de bedrijfsvoering. • Groot draagvlak binnen de sector. • Evaluatie vooraf over de bruikbaarheid van het instrument. • Periodieke voortgangsbewaking vastleggen is van belang om eventuele nodige aanpassingen snel te kunnen doorvoeren Evaluatiebepaling). • De bescherming van de betrokken belangen van derden is minder gewaarborgd dan bij wetgeving (de derde partij zit niet aan de onderhandelingstafel). • Het ongebreideld gebruik van het instrument. (zie de Aanwijzingen om dit te voorkomen) • Convenanten kunnen mededingingsbeperkende effecten hebben. Het gevaar hiervoor is vooral groot als het in combinatie plaatsvindt met een algemeen verbindende verklaring. Dit kan strijdig zijn met het kartelverbod (wat ook voor de overheid problemen kan opleveren i.v.m. de zgn. ‘nuttig effect’-doctrine). Met andere woorden, door het sluiten van een convenant kunnen partijen buiten gesloten worden/ buiten de afspraken worden gehouden, dit kan lijken op kartelvorming. In het geval dat afspraken/ het convenant algemeen verbindend zou worden hebben niet deelnemende partijen hiervan nadeel omdat zij niet betrokken zijn geweest bij het ontwerp en geen deel uitmaken van de partijen die het convenant hebben gesloten, en dus geen invloed hebben gehad op de inhoud van het convenant, • Gebruik de Aanwijzingen voor convenanten • Een convenant moet concreet zijn met haalbare, resultaatgerichte doelen, • Zorg voor een snelle invoering van de afspraken, • Houd de partijen op de hoogte van de voortgang en naleving van de gemaakte afspraken. Aanwijzingen voor de regelgeving: Aanwijzingen voor convenanten. Praktijkvoorschriften voor ontwerpers van regelingen en convenanten van de rijksoverheid (2003) Ministerie van Justitie, SDU Uitgevers, Den Haag: http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm342450.pdf Checklist bij de aanwijzingen: http://www.justitie.nl/images/Checklist%20aanwijzingen_tcm342458.pdf


FACTSHEETS

139

Werner Scholtz, Milieuconvenanten oftewel omgevingsbestuursamenwerkingsovereenkomsten als zelfregulerende instrument in het milieurecht: een rechtsvergelijkend perspectief., Proefschrift Universiteit Leiden (2001) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001a). Eindrapport van de evaluatie naar het convenant Instroom etnische minderheden in het MKB. Het onderzoek is in opdracht van het ministerie uitgevoerd door Regioplan. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001b). Schets van convenanten op AM- en pensioenterrein in relatie tot weten regelgeving.

Contactpersonen:

Blomsma, G. (2006) Eindevaluatie arboconvenant funderingsbranche. Amsterdam. Economisch instituut voor de funderingsindustrie. Nog toe voegen


FACTSHEETS

141

C.10 Factsheet 10 Herenakkoord Naam

Herenakkoord


Co-regulering



Een herenakkoord is een informele overeenkomst, gesloten tussen twee partijen. Het kan zowel mondeling als schriftelijk bestaan. In principe is een herenakkoord niet rechtens afdwingbaar, maar beroept het op de eer van de partijen. Hier tegenover staat een rechtsafdwingbare overeenkomst. Het herenakkoord wordt ook wel ‘gentlemen’s agreement’ genoemd. Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan met/handelen in bepaalde situaties. Vaak wordt middels een protocol een gedragscode uitgewerkt, dit gebeurt doorgaans op een zeer concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer voorschrijvend dan een Herenakkoord. Een herenakkoord heeft diverse overeenkomsten met een convenant, zij het dat het instrument nog wat informeler van karakter is (meer een beroep doet op het geweten of eergevoel van de partijen). Ook het herenakkoord ziet op een specifieke doelgroep, namelijk de partijen die het akkoord hebben ondertekend. Verder maakt de overheid geen gebruik van machtsmiddelen of een hiërarchische positie, maar is het een beleidsinstrument dat gebaseerd is op horizontale verhoudingen. Het herenakkoord bevat afspraken die voor alle betrokken partijen doelen stelt en acties inhoudt en het is daarmee een wederkerig beleidsinstrument. Een herenakkoord is en effector van beleid, maar (het opstellen van) een herenakkoord levert de overheid ook veel waardevolle informatie op (zodat het ook een functie heeft als detector). Een herenakkoord is over het algemeen vooral stimulerend van karakter, het komt niet vaak voor dat er repressieve afspraken worden vastgelegd in een herenakkoord (hoewel dit in principe wel kan), afspraken hebben vaak vooral het kenmerk van inspanningsverplichtingen. Een niet-bindende intentieverklaring. Herenakkoord: De weg naar werk Een aantal werkgevers, vakbonden en ROC’s hebben zich verenigd in de Regiegroep Herenakkoord “Dé weg naar werk” . De gemeente Rotterdam heeft regelmatig met deze groep overlegd over de Rotterdamse subsidieregeling voor leerwerktrajecten van ID’ers. Zevenhonderd Rotterdamse ID’ers (mensen met een gesubsidieerde baan) hebben hierdoor kans op een reguliere baan. De gemeente heeft een regeling ontworpen waardoor werkgevers subsidie kunnen krijgen, waarmee de loonkosten van ID’ers kunnen worden betaald. In combinatie met een tijdelijke rijksregeling, die voorziet in subsidie voor een vakgerichte opleiding, kan dit leiden tot een uitstroom van ID’ers naar een reguliere baan.


142


BIJLAGE C

Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil beïnvloeden kan het effectief zijn omdat samen met de sector te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor de gedragsregels ook bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend. Wie stelt de regels op? Met wie In principe kan iedereen de aanzet geven tot het creëren van worden de regels opgesteld? een herenakkoord; van overheid, ondernemingen tot consumenten en belangenorganisaties (bijvoorbeeld werknemersorganisaties, vakbonden). Degenen die bij het herenakkoord betrokken zijn, of vertegenwoordigers daarvan, stellen de regels op. Dwingendheid (mate van beperDe in- en uitstapmogelijkheden zijn afhankelijk van de gemaakking gedragsvrijheid) te afspraken. In principe is er geen sprake van rechtens afdwingbaarheid. Hardheid (juridische binding) Geen. Handhaafbaarheid (toezicht, con- De handhaving van de regels is afhankelijk van de gemaakte trole en bestraffing): afspraken daarover. Beleidsmakers kunnen controleren of beleidsuitvoerders zich aan het herenakkoord houden, dit kan achteraf (bijvoorbeeld bij een probleem), maar ook preventief. Er kunnen echter ook geheel andere afspraken of juist geen afspraken over gemaakt worden. Reikwijdte (gerichtheid) Dat is afhankelijk van de gemaakte afspraken, meestal alleen de deelnemende partijen. Wetgevend kader Geen. Internationale aspecten/ internati- Het herenakkoord kan een grensoverschrijdende werking hebonaal juridische randvoorwaarden ben. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosEr is geen onderzoek bekend over de (kosten)effectiviteit en ten)effectiviteit?: effectiviteit van het instrument herenakkoord. Voordelen voor SZW: • Een herenakkoord kan heel snel tot stand komen. • De overheid hoeft minder regels op te stellen. • De uitvoeringskosten zijn lager dan bij weten regelgeving. • Geen of minder toezichts- en handhavingsinspanning, omdat de sector dit (deels) overneemt. Nadelen voor SZW: De overheid kan de inhoud van een herenakkoord niet dwingend opleggen. Voordelen voor stakeholders: • Vormvrijheid en vrijblijvendheid. • Een herenakkoord kan onderlinge verhoudingen vastleggen en kan duidelijkheid scheppen over de betekenis van huisregels en gedragscodes. • Uniformering van gedrag. • Herstellen/verbeteren van het imago. • Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. • Flexibiliteit, het herenakkoord kan veranderd worden als het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/ weten regelgeving.


FACTSHEETS


Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips: Referenties Aanbevolen literatuur: Contactpersonen:

143

•

Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat. • Vrijblijvendheid. • Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen een herenakkoord opstellen en zich er ook aan houden. • Duidelijkheid over de doelen van het herenakkoord. • Inpasbaarheid van het herenakkoord in de bedrijfsvoering. • Tussentijdse evaluatie van het herenakkoord. • Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging. Voor een herenakkoord bestaan geen vormvereisten en partijen kunnen het dus zo vaag houden als ze zelf willen, waardoor er allerlei problemen kunnen ontstaan, doordat bepaalde dingen niet of vaag zijn beschreven. Maak herenakkoorden met een zo duidelijk mogelijke inhoud en een groot draagvlak onder de doelgroep. Ander praktijkvoorbeeld: http://www.fnv.net/host/industriebond/aardgaswinsten.html Nog toe te voegen


FACTSHEETS

145

C.11 Factsheet 11 Bestuurlijk Overleg Naam Type instrument: Algemeen Beschrijving instrument:

Bestuurlijk Overleg Draagvlakcreatie


Bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke bestuurders van organisaties. Grosso modo kun je daarbij drie vormen onderscheiden: (1) overleg tussen rijksoverheid en lagere overheden, (2) overleg tussen rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen en (3) overleg tussen rijksoverheid en maatschappelijke organisaties. Het overleg kan verschillende functies hebben, oplopend van elkaar over en weer informeren, coördinatie en afstemming zoeken, draagvlak voor beleid creëren, tot onderhandelen en het maken van bestuurlijke afspraken. Achterliggende doelen kunnen onder andere zijn: bevorderen van transparantie, vertrouwen, en goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie). Bestuurlijk overleg is in essentie een informeel beleidsinstrument (hoewel het overleg tussen overheden onderling in enige mate gebonden kan zijn aan wetgeving, zoals beschreven. Ditzelfde kan gelden voor verplicht overleg tussen minister en bestuur van een zbo in bepaalde gevallen). De essentie is dat de rijksoverheid lagere overheden of andere (maatschappelijke) actoren nodig heeft om tot een bepaald gewenst resultaat te komen. Anders gezegd: de gesprekspartners beschikken over invloed, middelen en instrumenten die voor de rijksoverheid van betekenis zijn. Het is daarom te zien als een vorm van sociale regulering. De overheid pakt niet zelf een taak op, maar zet dit indirecte beleidsinstrument in om te komen tot coproductie van beleid.


In een bestuurlijk overleg kunnen zowel stimulerende als repressieve afspraken worden gemaakt. Het bestuurlijk overleg gaat daarbij meestal wel uit van min of meer gelijkwaardige verhoudingen (al kan het daarnaast goed zijn dat er via formele verdeling van bevoegdheden een zekere hiërarchie aanwezig is). Het bestuurlijk overleg resulteert over het algemeen in afspraken die voor alle betrokkenen ‘huiswerk’ opleveren en daarmee is het te zien als een wederkerig instrument. Het bestuurlijk overleg is specifiek van karakter, er is een duidelijk afgebakende doelgroep van partijen die worden uitgenodigd voor het overleg. Overleg kan resulteren in bestuurlijke afspraken of bijvoorbeeld een convenant. Een bekend voorbeeld van bestuurlijk overleg is het Voor- en Najaarsoverleg tussen kabinet en delegaties van werkgevers- en werknemersorganisaties, verenigd in de Stichting van de Arbeid. Soms is alleen sprake van uitwisseling van informatie (beleidsvoornemens), een andere keer is sprake van een veelomvattend akkoord, zoals in het najaar van 2004, toen kabinet en sociale partners tot afspraken kwamen over VUT, Prepensioen en Levensloop, WAO, WW, matiging loonontwikkeling en Kinderopvang. Bron: TK 2004-2005, 29800 XV, nr 18).

Praktijkvoorbeeld:


Overleg wordt gevoerd om gezamenlijk informatie uit te wisselen en zo mogelijk tot concrete afspraken te komen (wens tot consensus en draagvlak).


146




Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader


BIJLAGE C

De overlegregels worden opgesteld door deelnemende partijen. Deze regels zijn afhankelijk van deelnemende partijen. De mate van dwingendheid kan verschillen per overleg. Sommige vormen van overleg zijn volstrekt informeel van aard, andere overlegvormen worden gekenmerkt door enige traditie en weer andere overleggen vinden hun basis in wetgeving (Zie ook het punt wetgevend kader). Afspraken en toezeggingen gemaakt tijdens een bestuurlijk overleg (bijvoorbeeld tussen minister en een aantal gemeenten) hebben het karakter van werkafspraken: het zijn geen juridische afspraken die conform een formele overeenkomst afdwingbaar zijn bij de rechter. Overleggen die qua vorm vastgelegd zijn in een wet dienen nageleefd te worden. In de praktijk is het nakomen van een verplichting tot bestuurlijk overleg en het nakomen van bestuurlijke afspraken echter vooral een zaak van goede bestuurlijke verhoudingen, een interbestuurlijke attitude, die alle overheden bindt (althans dat zou moeten). Gericht op deelnemende partijen, maar via die partijen veel breder (werknemers, werkgevers, cliënten, burgers). De inzet van het instrument Bestuurlijk Overleg is bij uitstek informeel, maar in sommige gevallen is sprake van een verplicht overleg tussen een minister en derden, op basis van een wettelijke grondslag, voorbeelden hiervan zijn: • het verplichte overleg tussen minister (die het aangaat) en provincies of gemeenten indien beleidsvoornemens van het Rijk en de financiële gevolgen daarvan) leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten (artikel 2.3 Financiële verhoudingswet) • Het Rijk biedt het provincie- of gemeentebestuur desgevraagd de gelegenheid tot overleg m.b.t aangelegenheden die betrekking hebben op provincies of gemeenten (artikel 111 Provinciewet respectievelijk 113 Gemeentewet). • Overleg tussen minister van SZW en CWI, UWV, SVB en Inlichtingenbureau over nadere regels Suwinet (artikel 71 Wet SUWI) n.v.t.

In een bundel uit 2003 over continuïteit en verandering in de Nederlandse arbeidsverhoudingen concluderen concluderen Nagelkerke en De Nijs dat het op macro-economische loonmatiging georiënteerde centrale overlegstelsel nog steeds grote invloed heeft (ondanks de grote veranderingen in de laatste twintig jaar van decentralisatie, flexibilisering, individualisering en differentiatie in het veld daaronder) (Nagelkerke en De Nijs: Sturen in het laagland, Eburon, 2003). De Raad van State concludeert in zijn eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen van november 2006: “Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen” dat de omgangregels tussen het Rijk en provincies en gemeenten, zoals neergelegd in de Code interbestuurlijke verhoudingen van februari 2005, op het eerste gezicht vanzelfsprekend lijken, maar in de praktijk moeilijk na te leven blijken.


FACTSHEETS

Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:



Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


Contactpersonen:

147

De Raad beveelt aan de positie van de minister van BZK op het gebied van interbestuurlijke verhoudingen binnen het kabinet sterker te profileren, teneinde de naleving van de omgangsregels te stimuleren en te coördineren. Verminderen van informatiescheefheid tussen partijen, vergroten van transparantie. Investeren in goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie) Vergroten (maatschappelijk) draagvlak, netwerk met de samenleving. Bestuurlijk overleg kan leiden tot ‘bestuurlijke drukte’, inefficiënte overlegcircuits; risico van beperkte opbrengst Langdradig en ongestructureerd overleg zorgt voor onduidelijkheid en vertraging van het beleidsproces. Gezichtsverlies bij het ontbreken van een overlegresultaat Stakeholders kunnen door overleg op de hoogte raken van dingen die ze nog niet (zeker) wisten, Het verschaft informatie en geeft de mogelijkheid voor een dialoog; Invloed op het overheidsoptreden. Veel (verplichte) overleggen zorgen voor hoge kosten in termen van verloren gegane werktijd. Medeverantwoordelijkheid voor ook de vervelende maatregelen Persoonlijke chemie tussen deelnemers Informele voorbereiding, aftasten Win-win situaties / package deals zijn mogelijk Verwachtingenmanagement Persoonlijke chemie tussen deelnemers Voorkom bureaucratisering van het bestuurlijk overleg, met lange, geformaliseerde voorbereidingen Moeilijk om gemaakte afspraken af te dwingen Exit-optie Door de grote verscheidenheid van overleggen die er bestaan, waarbij sommige met veel protocol, zijn algemene tips voor dit instrument hier niet vermeld. RvZ: besturen in overleg, Zoetermeer 1998 SG Beraad (januari 2007), De verkokering voorbij – naar een slankere en effectievere overheid, http://www.minaz.nl/data/1171018977.pdf Nog toe te voegen


FACTSHEETS

149

C.12 Factsheet 12 Instellen taskforce/commissie Naam

Taskforce


Draagvlakcreatie Een taskforce is een tijdelijke organisatie met als doel in korte tijd op een bepaald (maatschappelijk) knelpunt een aantal verbeteringen te forceren. Een taskforce bestaat uit een groep deskundigen en/of aansprekende personen en probeert anderen te verleiden tot een bepaald gedrag. Zij spoort sectoren, bedrijven en organisaties van belanghebbenden aan zelf initiatieven te nemen in de door de overheid gewenste richting. Een taskforce kan zich richten op de doelgroep zelf en/of op ondersteuning van uitvoerders. Een taskforce kan ingezet worden bij: • Genereren van ideeën/oplossingen (Taskforce Ouderen en Arbeid, Taskforce Inburgering); • Uitvoeren van beleidsplannen (Taskforce Jeugdwerkloosheid, Taskforce Inburgering en Taskforce Vrouwen, Veiligheid en Conflict); • Ondersteunen van lokale overheden (Taskforce inburgering, Commissie Pavem); • Een bepaalde doelgroep mobiliseren om zelf actie te ondernemen (Commissie Pavem, Taskforce Vrouwen, Veiligheid en Conflict); • Het geven van voorlichting (Taskforce Jeugdwerkloosheid); • Monitoren van convenantafspraken en het zoeken naar oplossingen voor praktische knelpunten bij het uitvoeren van convenantafspraken (Aanjaagteam ID banen); • Samenwerking stimuleren tussen andere organisaties, bijvoorbeeld tussen gemeenten (Taskforce Jeugdwerkloosheid, Taskforce Inburgering, Taskforce Vrouwen, Veiligheid en Conflict). Een taskforce wordt ingezet als tijdelijke impuls en wordt daarom voor een beperkte periode ingesteld. Al voor het verstrijken van de einddatum moet worden nagedacht over het zo optimaal overbrengen van de resultaten van de taskforce op zo’n manier dat het draagvlak maximaal is. Er is een aantal opties nadat een taskforce zijn werkzaamheden heeft beëindigd: • de activiteiten zoals die door de taskforce werd uitgevoerd, worden niet vervolgd (stopzetting); • de activiteiten van de taskforce worden binnen het departement belegd (de werkzaamheden van de taskforce worden ingebed in departementaal beleid); • de activiteiten van de taskforce worden elders belegd (bij de doelgroep zelf, bijvoorbeeld door het afsluiten van een convenant).


150

BIJLAGE C

De beknopte checklist bij de leidraad externe advisering SZW: 1. Waaraan bestaat behoefte? > (vak)deskundigheid > kennis over de uitvoering van taken, of > maatschappelijk draagvlak 2. Al naar gelang het antwoord moet worden gedacht aan de inschakeling van: > mensen en/of organisaties met vakspecifieke kennis > organen, belast met de uitvoering van SZW taken, of > organisaties die groepen betrokkenen vertegenwoordigen (zoals werknemers- en werkgeversorganisaties) 3. De inschakeling van de benodigde externe deskundigen kan het beste geschieden door middel van: > een overeenkomst/contract > inschakeling van een of meer adviserende organen > overleg > een verzoek om informatie 4. Indien gekozen wordt voor een adviserend orgaan dient vervolgens gekozen te worden tussen: > een ambtelijke commissie, aangevuld met externe deskundigen: Aanwijzingen inzake interdepartementale commissies > inschakeling van de SER of van een ander adviesorgaan in de zin van de Kaderwet adviescolleges > een op grond van de Kaderwet adviescolleges in te stellen adhoc commissie 5. Indien gekozen wordt voor inschakeling van de SER dient vervolgens gekozen te worden tussen: > een advies aanvragen aan de plenaire SER > een advies aanvragen aan een - eventueel daartoe in te stellen - commissie op grond van artikel 43 van de Wet op de bedrijfsorganisatie 6. Indien gekozen wordt voor een los adviesorgaan adhoc dient vervolgens nog gekozen te worden tussen: > een commissie voor de advisering over een in de tijd beperkt vraagstuk als bedoeld in artikel 5 van de Kaderwet adviescolleges > een commissie voor de eenmalige advisering over een bepaald vraagstuk als bedoeld in artikel 6 van de Kaderwet adviescolleges. Zie ook de handleiding benoemingen.


FACTSHEETS


151

Een taskforce is een informeel beleidsinstrument dat niet is vastgelegd in wetgeving. Er is in de praktijk een grote variëteit aan taskforces, maar er zijn wel enkele gemeenschappelijke kenmerken: •

• • •


Door de instelling van een taskforce probeert de overheid om (met) andere partijen gedragsverandering te realiseren. Dit betekent dat de overheid de taak niet zelf oppakt, het is dus geen overheidsproductie of een direct beleidsinstrument, maar er is sprake van een indirect beleidsinstrument en coproductie. Een taskforce is te zien als een vorm van sociale regulering: op basis van vrijwilligheid en overreding. Een taskforce is vooral een stimulerend en activerend beleidsinstrument. De taskforce is specifiek van karakter, de meeste taskforces worden ingezet op een duidelijk afgebakend terrein en/of gericht op een afgebakende groep maatschappelijke actoren.

Een ander belangrijk kenmerk van een taskforce is dat de overheid zich niet boven partijen plaatst, maar als min of meer gelijkwaardige actor deelneemt in een netwerk. Het is daarmee bij uitstek een horizontaal beleidsinstrument. Hieronder staat een aantal voorbeelden van SZW taskforces. Commissie Participatie allochtonen vrouwen uit etnische minderheden (PaVem) De commissie is ingesteld in 2003 en ondersteunde gemeenten bij hun regierol als het gaat om het verhogen van de maatschappelijke en arbeidsparticipatie van allochtone vrouwen. Zij kunnen dus de praktijk terugkoppelen naar het beleid en signaleren waar het beleid tekort schiet. PaVem organiseerde daarnaast debatten over de participatie van allochtone vrouwen. Taskforce Jeugdwerkloosheid De Taskforce Jeugdwerkloosheid is ingesteld door de staatssecretarissen van OCW en SZW om in vier jaar tijd 40.000 jeugdbanen te realiseren en een sluitende aanpak voor jongeren. Om dit te bereiken stimuleert en facilliteert de Taskforce werkgevers, intermediairs, opleiders en gemeenten om optimaal samen te werken. Ook roept de Taskforce werkgevers op hun vacatures gratis te melden bij de CWI vestiging in de buurt . Gemeenten krijgen ondersteuning van de taskforce bij het tot stand brengen van lokale samenwerking om het aantal voortijdig schoolverlaters terug te dringen. Ook is er een publiekscampagne die erop gericht is te voorkomen dat jongeren de school zonder diploma verlaten. Taskforce Ouderen en Arbeid Het kabinet heeft in juni 2001 een “Taskforce Ouderen en Arbeid” geïnstalleerd voor een periode van twee jaar. De Taskforce heeft een aanjaagfunctie, gericht op het bevorderen van een mentaliteitsverandering en neemt initiatieven gericht op werknemers en werkgevers om de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen. Op 10 december 2003 bood de Taskforce een slotdocument aan staatssecretaris Rutte aan met haar bevindingen en deed aanbevelingen voor de toekomst. De Taskforce werd door SZW gesubsidieerd. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

152



BIJLAGE C

Indien een bepaald hardnekkig maatschappelijk probleem onvoldoende politieke of maatschappelijke aandacht geniet en/of onvoldoende draagvlak bestaat voor het oplossen van het probleem en/of onvoldoende duidelijk is wat het probleem is, dan kan een taskforce een mogelijkheid zijn om een zetje in de goede richting te geven door op een aansprekende wijze de urgentie van het probleem aan te tonen en tegelijk voor voldoende draagvlak te zorgen. Een taskforce kan op verschillende manieren organisatorisch worden opgezet: - Een projectorganisatie binnen SZW - Een gedeeld project - Een organisatie buiten SZW, bijvoorbeeld een stichting met een eigen begroting. De regels worden vastgesteld bij het instellen van de taskforce. Het is wenselijk om in het instellingsbesluit van een taskforce een mogelijkheid op te nemen, waarmee door SZW kan worden bijgestuurd. Er zijn verschillende aansturingsmogelijkheden. We noemen twee voorbeelden: • bij de Taskforce Ouderen en Arbeid kan het ministerie de begroting van de taskforce goed of afkeuren, • de voorzitter van de Taskforce Jeugdwerkloosheid moet voor het verkrijgen van financiële middelen een werkplan inleveren, dat moet zijn goedgekeurd door de minister.

Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding)

Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader

Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?: Voordelen voor SZW:


De mogelijkheden om bij te sturen zijn in dit laatste geval groter. Van een taskforce gaat in vergelijking met bijvoorbeeld wetten, vergunningen en heffingen geen (of slechts in geringe mate) dwingende prikkel uit. Een taskforce is geen instrument dat juridische binding heeft. Een product van de taskforce kan wel verbindende werking hebben en uitmonden in weten regelgeving. Geen, intern door deelnemers taskforce. Richt zich op een specifiek probleem en of doelgroep. De Kaderwet Adviescolleges en de Aanwijzingen inzake interdepartementale commissies. Beide zijn verwerkt in de Handleiding benoemingen. Een taskforce kan zich zowel richten op nationale als Europese en internationale onderwerpen. waarvan men vindt dat deze aandacht verdienen. Er zijn geen studies bekend naar de (kosten)effectiviteit van het instrument taskforce. • Het instrument sluit goed aan bij een overheid die meer afstand neemt en meer eigen verantwoordelijkheid verwacht van de samenleving om problemen op te lossen. • Het instellen van een taskforce is vaak een initiatief van een aantal departementen samen. Een probleem wordt op die manier door departementen gezamenlijk aangepakt; hierdoor wordt verkokering doorbroken. • Vaak wordt samengewerkt met private organisaties. Hierdoor worden ambtenaren gevoed met ervaringen en ideeën uit het veld (gedachte is dan om ‘van buiten naar binnen’ te werken). Daarnaast kan door deze samenwerking draagvlak voor de doelstellingen van de taskforce gecreëerd worden.

FACTSHEETS

Nadelen voor SZW:



Slaagfactoren:

153

• Door betrokkenheid van verschillende ministeries en private organisaties kan een probleem geïntegreerd worden aangepakt (het denken volgens de ketenbenadering). • Een taskforce is snel inzetbaar. • Een taskforce kan fris, kritisch en onafhankelijk het huidige overheidsbeleid bekijken en suggesties voor verbeteringen doen. • Kritiek van een taskforce wordt door sommige organisaties gemakkelijker geaccepteerd dan kritiek van een departement. • De boodschap van een taskforce kan gaan irriteren en als moraliserend of betuttelend worden ervaren. • Omdat een taskforce vaak wordt ingezet samen met andere bestuurlijke instrumenten (een stimuleringsregeling of een convenant bijvoorbeeld), is het isoleren en het vaststellen van effecten van een taskforce moeilijk. • Er is weinig bekend over de effectiviteit van een taskforce. • Directe samenwerking met departementen, problemen integraal bekeken/aangepakt, • Invloed op het beslissingsproces doordat een taskforce ook open staat voor stakeholders, • Indien er vanuit de overheid een taskforce wordt opgezet waarin stakeholders mogen deelnemen is er sprake van gezamenlijke doelen. • De geringe juridische status van een taskforce, conclusies van de taskforce hoeven niet overgenomen te worden in beleid. • Het kan voor organisaties kostbaar zijn deel te nemen zonder resultaatverplichting vanuit de overheid - Het is belangrijk een heldere en meetbare opdracht voor de taskforce te formuleren, zodat de leden van de taskforce weten waar zij zich op moeten richten. - De doelstelling moet te realiseren zijn. - Bij het realiseren van de opdracht van een taskforce wordt vaak samengewerkt met private organisaties en de doelgroep zelf. Deze actoren zullen daarom ook betrokken moeten worden bij het formuleren van de doelstelling. - De opdracht moet aansluiten bij de beleving van de doelgroep (vindt de doelgroep zelf ook dat er een probleem is?). Wanneer de opdracht van een taskforce is om de doelgroep bewust te maken van een probleem, dan geldt deze laatste voorwaarde niet. - De activiteiten van een taskforce moeten onder de aandacht (van de doelgroep) gebracht worden. Om die reden is een spectaculaire (start)bijeenkomst van een taskforce belangrijk. Daarnaast moet het werk van een taskforce constant geprofileerd worden. Een van de aandachtspunten van de Taskforce Jeugdwerkloosheid is daarom ook het communiceren over de activiteiten van de taskforce middels commercials gericht op werkgevers en tv shows gericht op jeugdigen. - Om de doelgroep van een taskforce optimaal te kunnen bereiken moet gebruik gemaakt worden van vele manieren van communicatie. Naast het informeren van kranten en nieuwsrubrieken over de taskforce kunnen ook redacties van tijdschriften en huis-aanhuisbladen geïnformeerd worden. Daarnaast kan worden samengewerkt met organisaties waar het ministerie tot op heden geen samenwerkingsverbanden mee had.


154

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:

BIJLAGE C

Een onderwerp dat niet aansluit bij de beleving van de beoogde doelgroep heeft minder kans van slagen, daarom is het van belang dat het onderwerp daadwerkelijk een probleem is voor de doelgroep. - Alle partijen moeten het belang (blijven) inzien van de (opdracht van de) taskforce, omdat zij hun achterban moeten overtuigen/mobiliseren. Aandachtspunt is het werven van leden voor een taskforce. Wanneer een taskforce uit aansprekende personen bestaat, zorgt dit voor publiciteit voor de (doelstellingen van de) taskforce. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van hun netwerk. Een bekende Nederlander kan soms ook als rolmodel voor de doelgroep van een taskforce fungeren (prinses Maxima als lid van de Commissie Pavem staat model voor een geïntegreerde allochtone vrouw). -

Hiernaast is van belang inhoudelijke deskundigen in de taskforce op te nemen. Dit om te voorkomen dat door het ontbreken van vakinhoudelijke kennis binnen de taskforce een groot gedeelte van het werk door het departement moet worden uitgevoerd. Zorg dat FEZ (en de accountantsdienst) adviseert over de toedeling van het budget aan de taskforce en over de manier waarop de taskforce verantwoording dient af te leggen aan de minister. Een taskforce (of de projectorganisatie daarvan) communiceert met uitvoerende organisaties, gemeenten, vakbonden, werkgeversorganisaties, dwars langs alle reguliere overleggen die het departement met die partijen heeft. Informeer daarom andere directies over de afspraken die gemaakt zijn met deze partijen. Het is belangrijk dat er ook SZW-ambtenaren zijn opgenomen in de ondersteuning van de taskforce. Deze ambtenaren kunnen door het uitwisselen van informatie dienen als schakel tussen het beleid en de praktijk (‘van buiten naar binnen’). Een bijkomend gevolg hiervan is dat de waterscheiding tussen beleid en uitvoering incidenteel wordt doorbroken. Door betrokken partijen een eigen (financiële) bijdrage aan de activiteiten van de taskforce te laten leveren, kan het commitment van die partijen worden vergroot: de stimuleringsregeling ‘Regulier maken IDbanen’ wordt gefinancierd uit middelen van de leden van het Aanjaagteam (SZW, de vakbonden en de VNG). Zie voor specifieke SZW regels de Handleiding benoemingen en de leidraad externe advisering Referenties Aanbevolen literatuur:

Contactpersonen:


Taskforce jeugdwerkloosheid: www.jeugdwerkloosheid.nl Slotdocument Taskforce 'Vrouwen, Veiligheid en Conflict', 19 oktober 2006 op www.szw.nl PaVem: http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=5&su brubriek_id=500&link_id=30258#2455200 Taskforce ouderen en arbeid: http://www.ouderenenarbeid.nl/ Zie de SZW documenten: Handleiding benoemingen WJBA De leidraad externe advisering Nog toe te voegen

FACTSHEETS

155

C.13 Factsheet 13 Arbitrage (incl. bindend advies) Naam:

Arbitrage, minitrage en bindend advies


Alternatieve geschilbeslechting Arbitrage In een overeenkomst kan worden afgesproken om toekomstige geschillen over de overeenkomst of een bepaald aspect daarvan aan arbitrage te onderwerpen. Ook bij lopende geschillen kan, bij wijze van compromis, een arbitrage-overeenkomst worden gesloten. De partijen moeten het eens zijn over: het aantal arbiters, de wijze van benoeming en de criteria waarop een uitspraak wordt gedaan: naar de rechtsregels of naar “goede mannen naar billijkheid”. In de praktijk kiest men meestal voor de laatste optie. De eiser en verweerder krijgen de mogelijkheid om hun standpunt (schriftelijk) kenbaar te maken. Hierna volgt een zitting, beraadslaging en een uitspraak van de arbiters. De partijen ontvangen de uitspraak. De betaling van de kosten kan worden geregeld in de arbitrageovereenkomst De uitspraak van de arbiters kan op eenvoudige wijze voor tenuitvoerlegging vatbaar worden verklaard door middel van een verlof tot tenuitvoerlegging (exequatur) van de president van de rechtbank. Daarmee krijgt een arbitraal vonnis dezelfde kracht als een vonnis van een rechter. Een arbitraal vonnis zal door de rechter hoofdzakelijk aan formele vereisten worden getoetst (en dus niet inhoudelijk). Het Nederlands Arbitrage Instituut (NAI) is in leven geroepen om arbitrage als middel van geschilbeslechting te bevorderen. Grondslag hiervoor is het Arbitrage Reglement dat wordt uitgegeven door het NAI. Hierin opgenomen is de tekst voor een arbitraal beding dat kan worden opgenomen in alle zakelijke overeenkomsten. De partijen komen hierdoor overeen dat bij het ontstaan van onenigheid geschilbeslechting zal plaatsvinden dmv arbitrage. De activiteiten van de NAI zijn gebaseerd op de arbitragewet van 1986, art 1020-1076 wetboek van burgerlijke rechtsvordering en zijn vastgelegd in het arbitrage reglement van 2001. Minitrage Naast arbitrage kent het NAI een gestructureerde vorm van bemiddeling dat zijn eigen reglement heeft; het Minitrage Reglement. Minitrage begint met Mediation: partijen zelf met behulp van een bemiddelaar hun geschil tot een oplossing brengen door te proberen tot een vergelijk te komen (zie factsheet Mediation). Indien partijen niet tot een vergelijk komen, zal het geschil alsnog in een arbitrale of gerechtelijke procedure moeten worden berecht. (Semi-)bindend advies Een bindend advies is een uitspraak gedaan door een derde met betrekking tot een geschil tussen twee partijen. Op het eerste zicht lijkt dit heel sterk op een arbitraal vonnis, maar er is een heel groot verschil. Een bindend advies wordt niet uitgesproken door een rechter en is daarom ook geen vonnis. Aangezien een dergelijk advies geen vonnis is, kan het ook niet vatbaar worden geacht voor tenuitvoerlegging.


156



Praktijkvoorbeeld:

BIJLAGE C

Echter, de basis van een bindend advies is een overeenkomst tussen de twee partijen die verklaren zich te binden aan het advies. Deze overeenkomst wordt ook nog wel eens de vaststellingsovereenkomst genoemd. Vaak wordt de beslechting van een geschil bij bindend advies overeengekomen door middel van een beding in de algemene voorwaarden (met name op het gebied van consumentengeschillen). Wanneer één van de partijen het bindend advies niet nakomt kan de andere partij de rechter inschakelen. Deze zal dan een vonnis wijzen dat voorzien is van een exequatur. Dit levert dan wel een executoriale titel op. In Nederland kan men de vaststellingsovereenkomst terugvinden in het Burgerlijk Wetboek, boek 7, artikel 900. Arbitrage gaat ervan uit dat de betrokken partijen op basis van gelijkwaardigheid besluiten zich te onderwerpen aan geschilbeslechting. Het is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument. Daarnaast is het een relatief nieuw beleidsinstrument dat daardoor wellicht nog niet als een ingeburgerd en formeel beleidsinstrument kan worden gezien, hoewel er wel bepaalde kaders zijn opgesteld (met name als er sprake is van geschilbeslechting via het NAI). Arbitrage is te zien als een mengeling van directe regulering en sociale regulering. Bij de uitspraak is er sprake van directe regulering omdat de uitspraak in beginsel bindend is voor de betrokken partijen, maar in de voorbereiding accepteren de partijen op basis van vrijwilligheid deze vorm van geschilbeslechting. Arbitrage is een beleidsinstrument dat repressief van aard is, het bevat een ge- of verbod. Arbitrage heeft betrekking op de partijen die een onderling conflict hebben en zich hebben onderworpen aan deze vorm van geschilbeslechting en het is daarmee een specifiek beleidsinstrument. • Arbitrage uitspraak: arbitraal vonnis • Bindend advies uitspraak: overeenkomst, bij de rechter kan nakoming van de overeenkomst worden geëist. Onduidelijkheden/tegenstrijdigheden tussen verkoopbrochure/artist impression en bestek/technische omschrijving. Bij de Raad van Arbitrage heeft zich een rechtspraak ontwikkeld waarin grote waarde wordt toegekend aan hetgeen blijkt uit een verkoopbrochure of een artist impression. Daarbij speelt zeker mee dat de wederpartij van de aannemer een ondeskundig opdrachtgever is die in de visie van de Raad van Arbitrage enige bescherming verdient. Alle reden voor een goede afstemming tussen bijv. brochure en technische omschrijving. Voorbeeld: Een overeenkomst laat in feite een keuze open tussen twee mogelijkheden, te weten een ankerloze spouwmuur of een spouwloze muur als woningscheidende wand. De vraag komt aan de orde of de aannemer in redelijkheid kon kiezen voor een uitvoering als spouwloze muur. Nu de aannemer kort voor de totstandkoming van de overeenkomst aan de opdrachtgever een verkoopbrochure heeft doen toekomen waarin zonder voorbehoud wordt medegedeeld dat de woningscheidende wand wordt uitgevoerd als een ankerloze spouwmuur, heeft de aannemer in de visie van de Raad van Arbitrage een situatie gecreëerd waarin de opdrachtgever mocht verwachten dat de woningscheidende wand een ankerloze spouwmuur zou zijn.


FACTSHEETS

157

De aannemer had bij de uitvoering van de bouw, nog steeds in de visie van de Raad van Arbitrage, in redelijkheid niet kunnen komen tot een keuze die anders was dan door de opdrachtgever terecht werd verwacht. (RvA 7 maart 1984 BR 1984, p.747) Kenmerken op een rij Typering probleem

Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld? Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader





Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen. De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter. Het Arbitrage reglement is opgesteld door het NAI. Partijen die een overeenkomst sluiten bepalen of ze arbitrage willen inschakelen in geval van toekomstige geschillen. Als partijen zijn overeengekomen om arbitrage in te schakelen bij geschillen dan kan hieraan niet worden ontkomen bij een daadwerkelijk geschil, tenzij beide partijen dit overeenkomen. Na verlof (‘instemming’) van de rechter met het arbitraal vonnis, mag nakomen worden afgedwongen bij de rechter. De arbitragecommissie doet uitspraak; de handhaving wordt gesteund door het reguliere rechtssysteem. Partijen die een overeenkomst sluiten. De wet stelt de eis dat het bestaan van iedere arbitrage-overeenkomst wordt bewezen door een geschrift. Een mondelinge arbitrageovereenkomst is niet (meer) toereikend. Ook heeft de wet geregeld welke status een uitspraak van een arbitrage heeft, deze kan namelijk op eenvoudige wijze dezelfde status krijgen als een vonnis van een overheidsrechter. Wetboek van Burgerlijke Rechtvordering (art. 1020-1076). Er kan ook internationale arbitrage worden ingeschakeld. Dit bijvoorbeeld in het geval de partijen die een overeenkomst sluiten uit verschillende landen afkomstig zijn. In het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is opgenomen dat ook internationale arbitrage mogelijk is. Wel moet deze voldoen aan de bepalingen van het Verdrag van New York van 1958 betreffende de erkenning en ten uitvoerlegging van buitenlandse scheidsrechterlijke uitspraken. De gedachte is dat Arbitrage, minitrage en bindend advies effectieve en goedkopere alternatieven kunnen zijn voor traditionele rechtspraak bij relatief eenvoudige geschillen. Empirische onderbouwing bij deze gedachte is echter niet voorhanden. Ontlasten van het rechtssysteem, en als gevolg daarvan een hogere toegankelijkheid tot rechtspraak voor gevallen waar dat echt nodig is. • Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid. • Geen openbaarheid waardoor ook vermindering rechtszekerheid. • In beginsel geen hoger beroep mogelijk • Toegankelijkere rechtspraak. • Snelle geschilbeslechting door gespecialiseerde kennis van de arbiters. • Goedkopere geschilbeslechting doordat de procedure korter is en geen rechtszaak wordt gehouden (al wordt wel vaak een advocaat ingeschakeld).


158


Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips: Referenties Aanbevolen literatuur:

Contactpersonen:


BIJLAGE C

• In beginsel geen hoger beroep mogelijk • Geen precedentwerking, uitspraak werkt niet door op soortgelijke gevallen. • Zowel zitting als de uitspraak zijn niet openbaar. • Niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van een ernstig conflict en men de tegenpartij hard ‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen. • Hangt af van de beschikbaarheid van deskundige, onafhankelijke en onpartijdige arbiters. • Wettelijke omkadering moet vast liggen. • Er moet draagvlak zijn voor alternatieve geschilbeslechting binnen de sector of bij de partijen. • De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep moet voldoende zijn, omdat men gezamenlijk de arbitrage regels moet opstellen of althans daar overeenstemming over moet kunnen krijgen. Ongelukkige samenstelling leden arbitragecommissie (personen die te weinig of verkeerde kennis hebben, personen die niet onafhankelijk zijn in het geschil etc.). Vooral te gebruiken bij ongecompliceerde problemen. De website van het Nederlands Arbitrage Instituut: www.nai-nl.org Prof Mr H. J. Snijders. Nederlands Arbitragerecht. Kluwer Deventer 2003. Nog toe te voegen

FACTSHEETS

159

C.14 Factsheet 14 Mediation Naam:

Mediation


Alternatieve geschilbeslechting Mediation (‘bemiddeling’) is het gezamenlijk oplossen van een geschil met de hulp van een neutrale conflictbemiddelaar: de mediator. De mediator neemt geen standpunt in, maar helpt de partijen om een eigen oplossing te vinden. Het doel is om gezamenlijk een oplossing te bereiken, waarmee alle betrokkenen tevreden zijn Een groot voordeel daarvan is dat partijen de baas blijven over de oplossing van hun geschil en hun relatie niet onnodig wordt beschadigd. Voor mediation gelden twee belangrijke uitgangspunten: vrijwilligheid en vertrouwelijkheid. Partijen kunnen niet worden gedwongen aan het mediation-proces mee te doen. De deelnemers verbinden zich vooraf tot geheimhouding. Aan het begin van het mediationproces sluiten de partijen en de mediator een mediationovereenkomst: een soort intentieverklaring dat ze het geschil door mediation trachten op te lossen. Partijen beloven tijdens een mediation-proces geen gerechtelijke stappen te ondernemen. Tijdens de mediation wordt de eventuele juridische procedure stopgezet. Mocht de mediation niet of slechts gedeeltelijk slagen, dan kan de procedure bij de rechter worden hervat. Het mediation-proces is informeel en flexibel. Het is de bedoeling dat partijen zich actief opstellen. De mediator stimuleert hen tot overleg, waarbij niet de formele standpunten maar juist de belangen van partijen centraal staan. Bij Mediation zijn creatieve oplossingen mogelijk, een belangrijk voordeel ten opzichte van een juridische procedure. De uitkomst wordt niet opgelegd door de mediator, de partijen bepalen zelf hoe de oplossing eruit ziet. Alle civiele-, kanton-, familie- en bestuurszaken komen voor mediation in aanmerking. In strafzaken en vreemdelingenzaken kan niet voor Mediation worden gekozen.


Het Nederlands Mediation Instituut accrediteert mediators en beheert een landelijk Register van Mediators. De principes van mediation liggen vast in het NMI Mediation Reglement. Het karakter van mediation als beleidsinstrument komt in grote lijnen overeen met dat van arbitrage. Mediation gaat ervan uit dat de betrokken partijen op basis van gelijkwaardigheid besluiten zich te onderwerpen aan geschilbeslechting. Het is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument. Daarnaast is het een relatief nieuw beleidsinstrument dat daardoor wellicht nog niet als een ingeburgerd en formeel beleidsinstrument kan worden gezien, hoewel er wel bepaalde kaders van belang zijn (vooral als er sprake is van geschilbeslechting op basis van het NMI reglement). Mediation is te zien als een mengeling van directe regulering en sociale regulering. Als afgesproken is dat partijen zich onderwerpen aan de uitspraak, is de uitspraak zelf te zien als een vorm van directe regulering. Verder is er sprake van een instrument dat kan worden ingezet op basis van vrijwilligheid en overleg en daarmee is het ook te kwalificeren als een vorm van sociale regulering.


160


BIJLAGE C

Mediation is een beleidsinstrument dat repressief van aard is, het bevat een ge- of verbod (dat soms bindend is en soms niet). Mediation heeft betrekking op de partijen die een onderling conflict hebben en zich hebben onderworpen aan deze vorm van geschilbeslechting en het is daarmee een specifiek beleidsinstrument. Mediation-overeenkomst. Bij geslaagde Mediation: Vaststellingsovereenkomst art. 7:900 BW Mediation om een arbeidsconflict te voorkomen Als voorbeeld dient een arbeidsconflict tussen de leidinggevende en een akoestisch adviseur. Bij een Milieudienst functioneerde een akoestisch adviseur niet naar tevredenheid. Ten tijde van het conflict geldt: De medewerker op salarisschaal 11 is alleenverdiener, zijn vrouw en hij hebben samen drie kinderen en leven in een koopwoning. De betreffende persoon beschikt over een vaste aanstelling en was al 10 jaar in dienst bij de betreffende milieudienst. De nieuwe leidinggevende werd bij zijn binnenkomst geconfronteerd met het disfunctioneren van deze medewerker. Aangezien er veel te gebeuren stond binnen de organisatie vanwege een op handen zijnde reorganisatie was het niet wenselijk dat er ook nog een arbeidsconflict zou ontstaan. Dit zou voor zowel de medewerker als de nieuwe leidinggevende vooral schadelijk zijn. De leidinggevende heeft vervolgens een mediation bureau benaderd met de vraag of mediation wellicht een oplossing zou bieden om een arbeidsconflict te voorkomen. De adviseur werd vervolgens uitgelegd dat bij mediation partijen vrijwillig aan het mediation-proces deelnemen. Een mediationproces hoeft niet alleen in conflictsituaties te worden ingezet, maar kan ook een goed middel zijn om voortijdige problemen te voorkomen. Dit is ook de kracht van mediation, het heeft een positieve insteek. Er wordt gezocht naar een win-win situatie. Na het toesturen van de informatie betreffende mediation en het NMI-reglement (bevat regels waaraan elke deelnemer zich dient te houden) zijn zowel de leidinggevende als de akoestisch adviseur uitgenodigd voor een eerste bijeenkomst. Het zogenaamde intakegesprek. Beide partijen zagen de meerwaarde van mediation en hadden vertrouwen in de mediator. Ze waren beiden bereid mee te werken aan een oplossing. De akoestisch adviseur wilde niet meer met tegenzin naar zijn werk en voor de leidinggevende was het van belang dat de werkachterstand bij interne advisering voor het einde van het jaar was ingelopen. Het resultaat van de mediation was dat de akoestisch adviseur binnen korte tijd elders een nieuwe werkkring vond, hij had zijn eigen marktwaarde en kennis onderschat. De kleine drempel bij de nieuwe werkgever kon worden geëffend met het meegeven van een lopende klus waarbij de akoestisch adviseur betrokken was. De leidinggevende kon door het vertrek van de medewerker aan de slag met de rest van de afdeling. Beiden zijn nog steeds heel erg tevreden, en blij dat zij besloten hebben om samen naar oplossingen te zoeken waarbij elk zijn eigen professionaliteit en kennis kon inbrengen. Bron: www.nmi.nl


FACTSHEETS









161

Bij geschillen kunnen de kosten hoog uitpakken. De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter. Mediation zal het draagvlak van de oplossing verbreden: de meeste partijen kunnen daarna weer samen verder. De mediation-organisatie heeft randvoorwaarden en regels vastgelegd in de mediation-overeenkomst. De bij een geschil betrokken partijen die een mediation overeenkomst tekenen, spreken per geval de regels af die zullen worden nageleefd. In principe verbinden partijen zich bij overeenkomst en spreken zij de intentie uit dmv Mediation tot een oplossing te komen. De dwingendheid gaat uit van de welwillendheid van de partijen. Indien met mediation geen oplossing kan worden gevonden, kan men vervolgens alsnog een juridische procedure hervatten of starten. De binding aan de overeenkomst is vrijwillig, maar kan ook onderdeel zijn van een ‘harde’ afspraak: “Als we een probleem krijgen, zullen we het trachten op te lossen met mediation”. Indien overeenstemming wordt bereikt in het mediation-proces, wordt deze vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst. Het zijn de geschilpartijen die toezicht houden op hun eigen overeenkomst. Wordt deze niet nagekomen dan kan de rechter worden ingeschakeld wegens het niet nakomen van een overeenkomst. Gericht op de partijen die betrokken zijn bij een conflict en dit dmv mediation willen oplossen De uitkomst van mediation wordt vastgelegd in een zogenaamde vaststellingsovereenkomst (art. 7:900 e.v. BW). Bij niet-nakoming kan de rechter worden ingeschakeld (of kan opnieuw een mediator worden ingesteld). Mediation is een van origine Amerikaans/Brits/Australisch verschijnsel. Momenteel wordt het ook gebruikt in diverse Europese landen als alternatief voor juridische procedures. De vormen van mediation kunnen van elkaar verschillen, dit heeft o.a. met het rechtssysteem in de diverse landen te maken. Mediation-bemiddeling in een bestuurlijk conflict met de overheid helpt in 80% van de gevallen in gemiddeld 3 uur, volgens de cijfers van de Raad voor de Rechtspraak. Bij familieruzies en arbeidsgeschillen ligt het percentage lager, nl. op 63%. Dit hoge percentage komt, omdat in bestuurlijke conflicten alleen de burger emotioneel betrokken is. Bovendien is de oplossing eenvoudiger, omdat het conflict vaak draait over de miscommunicatie. Mediation met de overheid lukt niet bij een gebonden besluit. Het mediation-project van het UWV rapporteert in ‘Samen verder werken aan de oplossing voor het bezwaar’ (nov. 2006; aanvragen via [email protected]), dat de klanttevredenheid toeneemt en het aantal procedures bij de rechter afneemt. Alleen medische bezwaren lenen zich er minder voor. Doordat gestreefd wordt naar consensus tussen partijen zal de kans op een nieuw geschil afnemen.


162




Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


BIJLAGE C

Over kosteneffectiviteit is deze studie echter niet concreet. Een geslaagde mediaton zal goedkoper en sneller dan een formele rechtsgang zijn. Echter het kan ook lang duren waardoor ook het financiële voordeel wegvalt. Indien partijen er samen niet uitkomen met mediation en alsnog naar de rechter moeten dan kan het in totaal een veel duurder en veel langer proces worden. Voordelen hangen af van het resultaat van de mediation: een geslaagde mediation leidt tot minder juridische procedures. Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid doordat de mediation procedure in principe niet de wet hoeft te volgen. Partijen kunnen er ook voor kiezen andere afspraken te maken dan waar een rechter voor zou kiezen. − Partijen dragen in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid voor de afdoening van hun onderlinge geschillen − Grotere toegang tot mogelijkheden voor geschilbeslechting voor burgers en bedrijven. − Dejuridisering geschilafdoening, mediation is een meer informele procedure. − Bij mediation is het mogelijk conflicten waarvoor verschillende gerechtelijke procedures lopen, in één keer in samenhang op te lossen. − Creatievere oplossingen mogelijk voor afdoening van geschillen, doordat ook afspraken kunnen worden gemaakt die door de rechter niet kunnen worden gemaakt omdat er geen wettelijke basis voor is. − Minder kans op beschadiging van relaties omdat gestreefd wordt naar een oplossing waarmee beide partijen tevreden zijn (gezamenlijke oplossing = hoge acceptatiegraad) − Geen beschadiging imago bij breder publiek door ontbreken van publiciteit (er worden immers geen eisen gesteld aan openbaarheid zoals in de reguliere rechtsgang het geval is) − Meestal snellere procedure, waardoor soms tevens kan worden voorkomen dat een conflict escaleert. − Geen precedentwerking; niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van ernstig conflict en men de tegenpartij hard wil ‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen. − Het slagen van mediation hangt af van de opstelling en bereidheid van partijen en van de beschikbaarheid van een onafhankelijke en onpartijdige mediator. − Mediation is gebaseerd op zelfbinding, dit zou kunnen betekenen dat partijen zich makkelijker kunnen onttrekken aan afspraken. − Er moet draagvlak zijn: beide partijen moeten bereidheid hebben om met elkaar in gesprek te raken. De partijen kunnen samen een rekensom maken van de kosten en baten van de gerechtelijke procedure en die van mediation. Het van tevoren maken van een inschatting, door beide partijen, over de mogelijke uitkomsten, zorgt ervoor dat partijen kunnen weloverwogen kiezen voor mediation. www.nmi.nl www.rechtspraak.nl link: Mediation naast rechtspraak www.adrinstituut.nl www.mediation.nl


FACTSHEETS

163

Evaluatie Project Mediation RvS Mediation 1ste druk. Munt, R van de,. SDU Uitgevers. 2006 Conflicthantering en Mediation. Apol, Govert & Coutinho. 2006. Handboek Mediation. Brenninkmeĳer, A.F.M. / 3e herz. dr / Sdu Uitgevers / 2005 Handboek Mediation bij arbeidszaken. Couzĳn, Adele / 1e dr / Gopher / 2005 Oplossingsgerichtte mediation. Bannink, Fredrike / Harcourt Book Publishers / 2006 Een goede conflicthantering. Trimbos, Sacha / 1e dr / Thiememeulenhoff / 2006 Mediation in de praktijk. Vreugdenhil, M.D. / Boom Juridische uitgevers / 2005 Gespreksvoering bij het overbruggen van meningsverschillen in de zakelijke dienstverlening, een goed verstaander heeft recht van spreken. Boot, Lambert / 1e dr / Nelissen / 2005 evaluatie van TNO Arbeid over Mediation in het onderwijs m.b.t. arbeidsrelaties: http://www.minocw.nl/documenten/werkinonderwijs-doc-2005babo122.pdf http://rru.worldbank.org/Toolkits/alternativedisputeresolution/?cid=1 295 Contactpersonen:

contactpersoon SZW: Els van Eijden


FACTSHEETS

165

C.15 Factsheet 15 Ombudsman Naam

Ombudsman


Alternatieve geschilbeslechting Er zijn twee soorten ombudsmannen. De eerste is de nationale ombudsman; een onafhankelijk persoon binnen het overheidsbestel die klachten van burgers over het optreden van bestuursorganen en het ambtelijk apparaat kan onderzoeken. De nationale ombudsman heeft zijn constitutionele basis in art 78a GW. Het toezicht dat de Ombudsman uitoefent heeft betrekking op gedragingen van bestuursorganen. De ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer. De ombudsman toetst aan twee groepen criteria: 1. toetsing van het overheidshandelen aan geschreven en ongeschreven rechtsnormen; 2. toetsing aan buitenjuridische normen van behoorlijkheid. Behandeling van de klacht resulteert in een rapport, het rapport heeft geen rechtsgevolgen, het kan echter wel feitelijk gevolgen hebben. Deze vorm van ombudsman is geen sturingsinstrument voor SZW. Naast de nationale ombudsman zijn er vele (private) ombudsmannen die onafhankelijke geschilbeslechting trachten te bieden op een afgebakend gebied. SZW kan deze ombudsmannen wel inzetten als sturingsinstrument. Bijvoorbeeld als een branche het initiatief neemt om een ombudsman in te stellen om geschilbeslechting te faciliteren. Na de geschilafhandeling door de ombudsman staan de normale rechtswegen open. De functie van de ombudsman combineert de functie van mediation en bindend advies. NB. Stichting De Ombudsman: is geen vorm van zelfregulering, maar een maatschappelijke organisatie. Deze Stichting heeft een eindstationfunctie het is de laatste waar men terecht kan. De Stichting de ombudsman is een initiatief van omroepen.


In deze factsheet ligt de nadruk op de tweede variant. Een ombudsman is een beleidsinstrument dat deels kan worden gezien als een formeel instrument. Dit betreft dan met name de nationale ombudsman, die een constitutionele basis heeft. Andere (i.c., de private) ombudsmannen zijn meer informeel van karakter. Het is te zien als een mix van directe regulering (wat betreft de uitspraak) en sociale regulering (omdat partijen zich er op basis van vrijwilligheid aan onderwerpen). Een ombudsman is een instrument met een repressief karakter, onafhankelijk van de wijze waarop en de mate waarin de uitspraken bindend zijn. Het is vaak wel een specifiek instrument, omdat het een afgebakende groep maatschappelijke actoren betreft die zich onderwerpt aan de uitspraken van de ombudsman. Verder is het een eenzijdig instrument; de ombudsman velt een oordeel en de overige partijen volgen deze in principe op.


166


BIJLAGE C

Het instellen van een ombudsman, op basis van vrijwilligheid, veronderstelt horizontale c.q. min of meer gelijkwaardige verhoudingen tussen partijen (dit kan ook de overheid betreffen, maar dan maakt zij in het betreffende geschil geen gebruik van bepaalde bevoegdheden, maar stelt zich op als een ‘gewone’ maatschappelijke actor. Alleen de nationale ombudsman heeft een formeel karakter: Art 78a GW, Wet Nationale ombudsman( WNo). Ombudsman Pensioenen Voorbeeld: Opbouw bij arbeidsongeschiktheid; terugval Een werknemer had in zijn voorgaande werk recht op een WAOuitkering voor 15-25% arbeidsongeschiktheid. In zijn nieuwe baan werd hij opnieuw en in een grotere mate arbeidsongeschikt. Het nieuwe pensioenfonds weigerde premievrije voortzetting van pensioenopbouw wegens arbeidsongeschiktheid omdat die al aanwezig was bij de aanvang van de deelneming; het oude pensioenfonds wees het af omdat inmiddels waardeoverdracht had plaatsgehad. De ombudsman pensioenen heeft beide pensioenfondsen de vraag voorgelegd; of het beleid van organisaties die worden bestuurd door de sociale partners, ten doel kon hebben om behoud en herintreding in het arbeidsproces onaantrekkelijk te maken. Bron: www.ombudsmanpensioenen.nl


Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld? Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding)

Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader



Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen. De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter. De ombudsman doet uitspraak. Uitspraak heeft geen rechtsgevolgen. Daarna kunnen de partijen alsnog een rechter inschakelen. Het instrument ombudsman kan gepaard gaan met tuchtrecht. Bemiddeling via de ombudsman is vrijwillig. Uitspaak is niet rechtens afdwingbaar. Uitspraak kan bindend zijn indien men hiermee vooraf akkoord is gegaan. Indien de partijen het niet eens worden kan alsnog een gang naar de rechter gemaakt worden. Handhaving van het proces ligt bij de ombudsman. Partijen in het geschil. De ombudsman doet uitspraak. Deze uitspraak heeft geen rechtsgevolgen. Daarna kunnen de partijen alsnog een rechter inschakelen De Europese ombudsman kan een onderzoek instellen naar klachten inzake wanbeheer door de instellingen en organen van de Europese Unie. De ombudsman kan geen klachten behandelen die nationale, regionale of lokale overheden van de lidstaten betreffen. Iedereen die onderdaan is van een lidstaat van de Unie of in een lidstaat woonachtig is, kan bij de Europese ombudsman een klacht indienen. Ook bedrijven, verenigingen en andere organen die hun statutaire zetel in de Unie hebben, kunnen een klacht indienen bij de ombudsman.

FACTSHEETS

167

Bij de ombudsman kan een klacht worden ingediend over wanbeheer (bestuurlijke onregelmatigheid, onbillijkheid, discriminatie, machtsmisbruik, gebrek aan antwoord, weigering informatie te verstrekken, onnodige vertraging) in de activiteiten van instellingen en organen van de Europese Unie. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:

Voordelen voor SZW: Nadelen voor SZW: Voordelen voor stakeholders:


Faalfactoren: Valkuilen en tips:


Contactpersonen:

De effectiviteit is doorgaans hoog, met name omdat met de uitspraak van een ombudsman grote (maatschappelijke) druk op een organisatie kan worden uitgeoefend. Kosten kunnen lager zijn dan bij formele rechtsgang. Echter, indien partijen er niet uitkomen, kunnen de kosten hoger uitvallen doordat alsnog formele rechtsgang gevolgd moet worden. Ontlasten van het rechtssysteem. Geen. • Geen kostbare en langdurige gerechtelijke procedures. • Kwaliteitskenmerk (bijvoorbeeld garantie van onafhankelijkheid voor individuele tussenpersoon in verzekeringen). Indien alsnog rechtsgang volgt langere en kostbare procedure. • Sterke marketing van de ombudsman door de branche. • Grootschalig gebruik van de ombudsman door de branche. • Een bepaald niveau van kennis binnen de sector. • Er moet draagvlak zijn binnen de sector. • De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep moet voldoende zijn. • Maatschappelijke druk, bijvoorbeeld druk vanuit de consumentenbond, kan helpen het geschil sneller op te lossen. • Indien het geschil te groot is. • Indien het geschil zeer complex is. • Toepasbaar bij relatief eenvoudige zaken. • Toepasbaar bij zaken waarbij meerdere burgers gedupeerd zijn. www.stichtingdeombudsman.nl www.geschillencommissie.nl www.klachteninstituut.nl Nog toe te voegen


FACTSHEETS

169

C.16 Factsheet 16 Tuchtrecht Naam

Tuchtrecht


Alternatieve geschilbeslechting Sanctierecht binnen een bepaalde (beroeps)groep, bijvoorbeeld het medisch tuchtrecht, het tuchtrecht voor advocaten en notarissen, en het voetbaltuchtrecht van de KNVB. Het doel van tuchtrecht is de waarborging van kwaliteit van de beroepsuitoefening. Het is een normhandhavingsstelsel gericht op het gedrag van een bepaald beroepsgroep. De open normen worden ingevuld door codes/tuchtrechtspraak. We onderscheiden (1) het constitutioneel (wettelijk) tuchtrecht en (2) het verenigingstuchtrecht (niet-wettelijk). (1) Wettelijk tuchtrecht kan onderverdeeld worden in hiërarchisch (ambtenarenrecht, militair tuchtrecht) of niet-hiërarchisch tuchtrecht. Het niet-hiërarchische wettelijk tuchtrecht houdt in dat de beslissing in eerste aanleg genomen wordt door colleges van beroeps- of bedrijfsgenoten, eventueel aangevuld door rechters. Tuchtrecht voor vrije beroepen betreft open in algemene termen vervatte normen. Tuchtrecht wordt meestal toegepast na een klacht van een cliënt. Ook vertrouwensbeambten spelen een belangrijke rol bij het tuchtrecht; zij dienen ter bescherming van de kwaliteit en goede naam van de beroepsgroep. Economisch tuchtrecht betreft concrete verbodsbepalingen, die de kwaliteit van een product beschermen. Na geconstateerde overtreding door een privaatrechtelijke controledienst of een publieke inspectiedienst treedt dan het tuchtrecht in werking. Dit wordt wel toegepast in de bedrijfssectoren: industrie, ambacht, landen tuinbouw en veeteelt. Het gaat dan om producten of handelingen van economische actoren die een inbreuk vormen op de door de wetgever gestimuleerde ordening en normering van een bepaalde bedrijfstak.


(2) Onder niet-wettelijk tuchtrecht valt het verenigingentuchtrecht. Een voorbeeld hiervan is de handhaving van spelregels bij het sporten in georganiseerd verenigingsverband. Het tuchtrecht kent zoals aangegeven twee vormen: wettelijk vastgelegd tuchtrecht en tuchtrecht dat niet wettelijk is vastgelegd, maar binnen met name verenigingen wordt toegepast. Het tuchtrecht is geen verticaal instrument, maar een horizontaal instrument. Ook al is de overheid initiator, dan nog is het over het algemeen de beroepsgroep zelf die de regels opstelt. Kenmerkend voor tuchtrecht is het repressieve karakter en verder is tuchtrecht niet algemeen gericht en dus een generiek beleidsinstrument, maar een specifiek instrument gericht op duidelijk afgebakende doelgroepen.


170


BIJLAGE C

Tuchtrecht kan voorts in sommige gevallen als formeel beleidsinstrument worden gekwalificeerd, zeker als het wettelijk vastgelegd tuchtrecht is. Verenigingstuchtrecht zou eerder als informeel beleidsinstrument kunnen gelden. In beide gevallen is er sprake van een indirect beleidsinstrument: de overheid pakt niet zelf een taak op, maar duwt een doelgroep in een bepaalde richting. Tot slot is het een effector en geen detector (het levert geen beleidsinformatie op voor de overheid, maar kan wel bijdragen aan uitvoering van beleid). Wettelijk tuchtrecht: art 113, lid 2 GW en art 104 WetBO. Zie ook art 71, lid 1 en art 72 Wetboek van Strafrecht. Gezondheidszorg Het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg is in Nederland het hoogste gerecht dat oordeelt over klachten tegen beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg. Het college is een onafhankelijk rechterlijk orgaan. Procederen voor het college is (met uitzondering van de kosten van niet verplichte rechtsbijstand) kosteloos. Specifieke recente voorbeelden van uitspraken zijn te lezen op: www.tuchtcollege-gezondheidszorg.nl link uitsprakendatabank. Advocatuur De procedure van het tuchtrecht is geregeld in de artikelen 46 tot en met 60 van de Advocatenwet. Heel in het kort houdt de procedure het volgende in. Elke belanghebbende (bijv. een (ex)cliënt van de aangeklaagde advocaat of de advocaat van de wederpartij) kan een klacht over een advocaat indienen. Een klacht moet schriftelijk worden ingediend bij de Deken van het arrondissement waarin de advocaat kantoor houdt. De Deken neemt de klacht in behandeling, onderzoekt deze en probeert in der minne te schikken. Als dat niet lukt, dan dient de klacht doorgezonden te worden naar de Raad van Discipline. Er zijn 5 Raden van Discipline. Hoger beroep is mogelijk bij het Hof van Discipline te Utrecht. Informatie via: www.advocatenorde.nl/




Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen. De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter. In het geval waarbij de overheid een informatieachterstand heeft als het gaat om het kunnen beoordelen van een juiste of verkeerde uitoefening van een beroep, ligt het voor de hand dat vakbroeders onderling hun gedrag controleren. Zij zijn immers net zo goed geïnformeerd en hebben geen informatieachterstand. De overheid is meestal de initiatiefnemer. Beroepsbeoefenaren, consumenten en bedrijfssectoren stellen samen met de wetgever de regels op. Er zijn geen in- en uitstapmogelijkheden (bij wettelijk tuchtrecht). Het hangt samen met publiekrechtelijk karakter en gedwongen lidmaatschap

FACTSHEETS

171


Tuchtrecht is net als het strafrecht sanctierecht. Door middel van sancties (tuchtrechtelijke maatregelen) worden de normen die binnen de afgebakende groep justitiabelen gelden gehandhaafd. Handhaafbaarheid (toezicht, con- Wetgever, middels publiekrechtelijk regeling. trole en bestraffing): Toezicht: vertegenwoordigende instantie beroepsgroep. Reikwijdte (gerichtheid) Het kenmerkende onderscheid tussen tuchtrecht en strafrecht is dat tuchtrecht zich op een bijzondere groep in de maatschappij richt (`handhaving in eigen kring') en derhalve geen algemene werking heeft. Wetgevend kader Wettelijk tuchtrecht: art 113, lid 2 GW en art 104 WetBO. Zie ook art 71, lid 1 en art 72 Wetboek van Strafrecht. Internationale aspecten/ internati- Eisen die internationale verdragen (zoals het EVRM en het onaal juridische randvoorwaarden IVBPR) aan de procesgang stellen, zijn van invloed op de wijze waarop tuchtrecht wordt toegepast. Er bestaat soms tuchtrecht op internationaal niveau, zoals in het geval van sport, waarbij nationale bonden in overkoepelende organisaties samenwerken. Een ander voorbeeld betreft de stichting Transport And Maritime Arbitration RotterdamAmsterdam (TAMARA). Deze stichting biedt een alternatief voor de traditionele rechtsgang en voor Londense arbitrage. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosKosten worden gedragen door de beroepsgroep en zijn lager ten)effectiviteit?: door snellere procedures die buiten het officiële (en duurdere) gerechtelijke circuit om worden gevolgd. Tuchtrecht wordt doorgaans gezien als een effectief instrument om in te zetten in plaats van of naast het strafrecht. Echter, omdat er geldt dat er zonder klacht geen zaak is, is de effectiviteit sterk afhankelijk van de bereidheid van de benadeelde om een klacht in te dienen. Voordelen voor SZW: • Vergroten van de rechtszekerheid, omdat het eenvoudiger is om je recht te halen. • Ontlasten van het rechterlijk apparaat. • Geen handhavingskosten voor de overheid. • Het voordeel van tuchtrecht is dat de leden van het tuchtgerecht op grond van hun deskundigheid ter zake kunnen worden benoemd en dat bovendien de mogelijkheid bestaat de veroordeelde te berispen en verscherpte controle op het bedrijf te bevelen op kosten van de veroordeelde. • De verwachting is ook dat tuchtrechtzaken sneller worden afgehandeld dan strafrechtzaken. • Verder leent de tuchtrechtspraak zich er bij uitstek voor om in eerste aanleg de behandeling van soortgelijke overtredingen te concentreren bij één instantie. Dit bevordert de eenheid in rechtspraak op dit terrein. • Kosten worden gedragen door de beroepsgroep. Nadelen voor SZW: Doordat de beroepsgroep zichzelf keurt (‘slager die zijn eigen vlees keurt’, ‘collegae die elkaar een handje boven het hoofd houden’) en daarbij net zo strikt of juist niet strikt te werk kan gaan als hij zelf goeddunkt, kan bij klagende burgers en burgers het gevoel ontstaan dat zij hun recht niet kunnen halen.


172





Contactpersonen:


BIJLAGE C

Level playing field (gelijk speelveld) voor de leden van de beroepsgroep. Tuchtrecht kan voorzien in de behoefte aan gespecialiseerde rechtspraak op terreinen met specifieke rechtsregels voor een beperkte groep belanghebbenden. Het tuchtrecht heeft een eigen karakter. Het biedt mogelijkheden om tekortschietende beroepsbeoefenaren tot de orde te roepen of te corrigeren (meer dan in het burgerlijk recht en het strafrecht). Het tuchtrecht heeft een breed en open karakter en de tuchtrechtelijke procedure is relatief veel informeler dan in het straf- en civielrecht. Ook kwesties die in straf- en civielrecht niet thuishoren, kunnen in tuchtrecht wel aan de orde worden gesteld. Beroepsgroep moet handhavingskosten zelf dragen en uitvoeren. Aangezien de beroepsgroep vaak een beperkte mate van handhavingsprikkels heeft, kan dit een handhavingstekort opleveren. NB dit is alleen een nadeel voor klagende burgers en bedrijven en niet voor de beroepsgroep, dus niet voor alle stakeholders. Kosten worden gedragen door de beroepsgroep. Tuchtrecht is geslaagd indien de beroepsgroep hierdoor een hoog zelfreinigend vermogen ontwikkeld. Door het ‘geen klacht geen zaak principe’, kan er ondanks de mogelijkheid van tuchtrecht door een lage bereidheid tot het indienen van klachten een laag zelfreinigende werking vanuit de beroepsgroep uitgaan. Indien het traject een te lange doorlooptijd heeft verliest het zijn tijdsvoordelen ten opzichte van het algemene rechtssysteem. Indien klagers niet beseffen dat het tuchtrecht primair is gericht op handhaving van beroepsstandaard en gedragsregels, kunnen zij voor hun gevoel bedrogen uitkomen. Het beoordelen van aansprakelijkheid, het bestraffen van fouten en het vergoeden van eventuele schade is in het tuchtrecht van ondergeschikt belang. Tuchtrecht is vaak onderdeel van gedragscodes en gedragsregels. -

N.J.H. Huls, Tuchtrecht op de terugtocht?, Lemma 2001 Ministerie van Justitie, Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld tuchtrecht, Den Haag, 2006. Nog toe te voegen

FACTSHEETS

173

C.17 Factsheet 17 Erkenningsregeling Naam

Erkenningsregeling


Instrumenten ter vergroting van transparantie Erkenningsregelingen zijn regelingen waarbij de activiteiten van ondernemingen worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria. Als de activiteiten van een onderneming aan de gestelde criteria voldoen dan mag deze onderneming zich 'erkend' noemen. Door middel van deze erkenning kan een onderneming zich profileren ten opzichte van concurrenten. Er bestaan twee vormen van erkenningsregelingen: (1) onafhankelijke erkenningsregelingen en (2) erkenning door brancheorganisaties. Een onafhankelijke erkenningsregeling is toegankelijk voor elk bedrijf dat aan de in de regeling gestelde eisen voldoet. Voor erkenning door een brancheorganisatie is lidmaatschap van deze organisatie verplicht en kunnen er soms ook nog aanvullende eisen worden gesteld.



Praktijkvoorbeeld:

Erkende ondernemingen krijgen vaak het recht om door middel van een logo of anderszins aan het publiek kenbaar te maken dat zij erkend zijn (zie ook instrument ‘keurmerk’). Een erkenningsregeling wordt vaak ingesteld door een branche of beroepsgroep (soms door de overheid i.c. de wetgever), waardoor het niet echt een formeel beleidsinstrument is. Een erkenningsregeling is bedoeld om bepaald gedrag te stimuleren, maar op het niet navolgen van de in de regeling geformuleerde vereisten kunnen ook sancties volgen (het instrument is daarom primair stimulerend, maar kan ook in enige mate repressief zijn). De overheid hoeft geen actieve rol te hebben en er is daarom hooguit sprake van een indirect beleidsinstrument en co-productie van beleid. Een erkenningsregeling wordt dan ingezet om de implementatie van geformuleerd beleid te helpen uitvoeren en daarmee kwalificeert het instrument als een effector. De regeling ziet op een afgebakende doelgroep en daarmee is het een specifiek instrument. Tegenover de erkenning staan ook verplichtingen, waardoor er sprake is van wederkerigheid. Tot slot is het uitgangspunt van een erkenningsregeling dat de overheid zaken niet oplegt, maar vooral als medemaatschappelijke actor zaken wil stimuleren. Het uitgangspunt zijn daarmee met name horizontale verhoudingen. Erkenningsregeling is als zodanig niet vastgelegd bij wet. Het kan dat de wet voorschrijft dat richtlijnen dienen te worden gewaarborgd d.m.v. het afgeven van erkenningsregeling. Erkende leerbedrijven Een leerbedrijf mag de beroepspraktijkvorming uitvoeren, onderdeel van het middelbaar beroeps onderwijs, als het voldoet aan bepaalde criteria. De kenniscentra hebben afspraken gemaakt over het erkennen van leerbedrijven en hanteren een erkenningsregeling die is gebaseerd op een gezamenlijk modelreglement. Na een gunstige beoordeling, door het kenniscentrum, en vervolgens een (definitieve) erkenning wordt het leerbedrijf opgenomen in een openbaar register van leerbedrijven. Een leerbedrijf dat nog niet aan alle criteria voldoet, krijgt binnen een afgesproken periode de kans om verbeteringen aan te brengen. Wel wordt het alvast opgenomen in het register.


174

BIJLAGE C

In het Register Erkende Leerbedrijven staan alle bedrijven die voldoen aan de eisen om erkend leerbedrijf te zijn. Deze bedrijven zijn bevoegd om voor een of meerdere opleidingen de beroepspraktijkvorming te verzorgen. In het Register zijn 6.000 leerbedrijven opgenomen. Bij deze leerbedrijven volgen jaarlijks ongeveer 7.500 leerlingen en stagairs uit het middelbaar beroepsonderwijs het praktijkdeel van hun opleiding. www.colo.nl Kenmerken op een rij Typering probleem



Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader



Een erkenningsregeling kan gebruikt worden om informatieproblemen op te lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt. Een erkenningsregeling kan tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). Erkenningsregelingen zijn dan bedoeld om het kwaliteitsniveau in een branche op een hoger peil te brengen. Vaak de brancheorganisatie of soms de wetgever (zie wetgevend kader). Verschillende organisaties kunnen de regels opstellen: - Brancheorganisatie - Onafhankelijke organisatie - Semi overheid - De overheid Het opstellen en in stand houden van een erkenningsregeling kost geld. Vaak worden er dan ook kosten in rekening gebracht als een onderneming zich wil laten erkennen. Daar bovenop kunnen nog de kosten komen van eventuele aanpassingen die men moet doen om aan de erkenningseisen te voldoen en de eventuele kosten van inspectie-instellingen die controleren of een onderneming nog wel aan de gestelde eisen voldoet. Door deze hoge kosten worden de in- en uitstapmogelijkheden verkleind, enerzijds door de drempel van instappen en anderzijds omdat de investeringen anders voor niets zouden zijn geweest. Partijen dienen zich te houden aan de kwaliteitseisen. Bij niet nakomen kan men de erkenning verliezen. Vaak gebeurt handhaving door de opsteller van de erkenningsregeling, maar de manier waarop is afhankelijk van de wijze waarop de regeling is opgezet. De betrokken instellingen en ondernemingen (zowel de erkende als degene die erkend willen worden). Sommige erkenningsregelingen vloeien voort uit een wettelijke verplichting. Als erkenningsregelingen niet uit de wet voortvloeien dan gaat het om overeenkomsten die voortvloeien uit het privaatrecht. Een erkenning kan voortvloeien uit internationale verdragen. Uitvoering van bepaalde internationale doelstellingen kan op nationaal niveau worden uitgevoerd dmv een erkenningsregeling. Er is weinig bekend over de (kosten)effectiviteit van erkenningsregelingen in het algemeen of meer specifiek. Met het instrument worden de kosten verdeeld over de overheid en marktpartijen.

FACTSHEETS

Voordelen voor SZW:

175

•

Als het nodig is kan de overheid de regels met betrekking tot de erkenningsregeling dwingend opleggen. • Het bevordert de doorzichtigheid van een markt. • Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk door een schifting aan te brengen tussen partijen die wel en niet erkend zijn. Bovendien kunnen de eisen in de erkenning als leidraad worden gebruikt voor de gehele sector. • Minder druk op overheid om kwaliteit en veiligheid van producten te reguleren. Nadelen voor SZW: • Effectiviteit van de erkenningsregeling als zelfreguleringsinstrument wordt minder naarmate er meer zaken door de overheid verplicht worden gesteld. • De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid onvoldoende zijn. • Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering. • Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert of de codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de producten van de ondernemingen; dit is echter valse zekerheid. Voordelen voor stakeholders: • Objectieve toevoeging aan de positionering of imago van het product. • Je kunt voorkomen dat derden profiteren van de door de merkhouder opgebouwde goodwill. • Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen. • Invloed op de normen door de branche. • Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. Nadelen voor stakeholders: Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost vaak een forse financiële inspanning. Slaagfactoren: • Transparante toelatingsprocedure • Bekendheid van de naam en betekenis van de regeling • Publicatie van een overzicht van erkende ondernemers • Goede klachtenregeling • Het bestaan van een toetsend orgaan dat de onafhankelijkheid waarborgt • Sterke organisatiegraad van de branchevereniging/onafhankelijke organisatie • Hoog dekkingspercentage, i.v.m. geloofwaardigheid van de regeling • Duidelijkheid vooraf over de gestelde eisen • Besluitvorming over toelating dienst op onafhankelijke wijze te geschieden • Meerwaarde van de regeling voor afnemers en ondernemers


176

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


Contactpersonen:


BIJLAGE C

• • •

Diversiteit van ondernemingen onder een erkenningsregeling. Herkenbaarheid in de markt, onbekend is onbemind. Betrouwbaarheid, één slechte ervaring met een erkende ondernemer heeft een negatief effect op de gehele regeling. • Erkenningsregeling kan zorgen voor afscherming van de markt. • Brancheondernemingen kunnen zulke eisen stellen dat nieuwkomers er nadeel van ondervinden. Zo heef de NMa vastgesteld dat erkenningsregelingen niet mededingingsbeperkend zijn als ze aan een aantal voorwaarden op het gebied van openheid, transparantie, onafhankelijkheid en aanvaarding van waarborgen die vergelijkbaar zijn met de in de regeling opgenomen criteria voldoen (zie: http://www.nmanet.nl/nederlands/home/Actueel/Nieuws_Persberi chten/NMa_Persberichten/2000/00_12.asp). Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost vaak een forse financiële inspanning. Overleg met afnemers over de vorm en inhoud van een erkenningsregeling kan leiden tot meerwaarde van de regeling. Lijster, J.J., de., Noord, P.F., de., Vink, S.A.C., Succes- en faalfactoren voor erkenningsregelingen in het Midden- en Kleinbedrijf. Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Amersfoort, 1993. NMa, brochure Richtsnoeren samenwerking bedrijven, 8 juni 2001, Stcrt nr. 108, blz. 28-30, http://www.nmanet.nl/nl/Images/11_3532.pdf. Valk, W.D.M., van der. Erkenningsregelingen in Nederland, de actuele stand van zaken. Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Zoetermeer 1998. Nog toe te voegen

FACTSHEETS

177

C.18 Factsheet 18 Standaardregeling Naam

Standaardregeling


Instrumenten ter vergroting van transparantie De standaardregeling werd in 1992 in het nieuwe Burgerlijk Wetboek geïntroduceerd om aan privaatrechtelijke afspraken een bredere werking te kunnen geven zodat ook ongeorganiseerde ondernemers daar in principe aan gebonden zijn. Het initiatief om tot een dergelijke regeling te komen, ligt bij de marktpartijen. De standaardregeling heeft betrekking op dezelfde onderwerpen als Algemene Voorwaarden, maar heeft een aantal onderscheidende karakteristieken/eigenschappen. De standaardregeling is een regeling tussen de belanghebbende groeperingen. Voor de totstandkoming ervan op het consumententerrein is betrokkenheid van consumentenorganisaties een constitutief vereiste. Het gaat om een bottom-up instrument van de branche, maar het moet goedgekeurd zijn door de Minister van Justitie. Dit laatste is een wezenlijk verschil ten opzichte van Algemene Voorwaarden. Algemene Voorwaarden zijn contractuele bedingen die standaard door de ene partij aan wederpartijen worden opgelegd. Een standaardregeling is echter een vorm van wetgeving (wet in de materiële zin), die derhalve van rechtswege van toepassing is, d.w.z. ongeacht de vraag of partijen dat willen of beseffen. Het doel is het aanvullen van het algemeen contractenrecht voor een specifieke situatie, waarbij dwingende regels worden opgelegd in plaats van facultatieve regels (d.w.z. dat partijen daarvan mogen afwijken).



Bij de standaardregeling behoudt bovendien de minister bevoegdheden, als stok achter de deur. De standaardregeling is een regeling tussen belanghebbende groeperingen onderling. Het is een beleidsinstrument dat uitgaat van horizontale verhoudingen (binnen de doelgroep en ook de overheid stelt zich niet op ‘boven de partijen’). Het is in enige mate een formeel instrument (er is goedkeuring vereist door de minister van Justitie). Verder is het een indirect beleidsinstrument, omdat de overheid geen taken zelf actief oppakt. Een standaardregeling is te zien als een vorm van directe regulering, in de variant zelfregulering. De standaardregeling is in beginsel eenzijdig van karakter: de daarin te bepalen vereisten gelden voor een bepaalde doelgroep die niets ‘terugkrijgt’ voor het voldoen aan de vereisten. Art 6.214 BW Kinderopvang -Standaardregeling SER Ondernemersorganisaties in de kinderopvang, de belangenvereniging voor ouders en de Consumentenbond zijn samen algemene voorwaarden overeengekomen die moeten gelden bij de opvang van kinderen.


178


Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld? Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader

BIJLAGE C

Het voorkomen van een intransparante markt waarbij verschillende aanbieders verschillende voorwaarden hanteren en het voor consumenten erg moeilijk wordt om aanbiedingen onderling te vergelijken. In veel gevallen is Algemene Voorwaardenoverleg voldoende om het probleem op te lossen. De branche kan echter van mening zijn dat het van belang is dat ook de ongeorganiseerde deel van de branche zich aan de regel houdt, door middel van een standaardregeling. Beroepsgroep/bedrijfstak, waarna de overheid de regeling tot standaard kan verheffen. De standaardregeling is van rechtswege toepasselijk voor elke ondernemer in de branche. Afwijken van de regeling is mogelijk, zie artikel 6:214 lid 5 BW Partijen die in de branche werkzaam zijn, zijn gebonden aan de standaardregeling. Partijen zijn hier in eerste instantie zelf voor verantwoordelijk. Partijen waarop de standaardregeling van toepassing is. Een standaardregeling wordt vastgesteld, gewijzigd en ingetrokken door een door de minister van Justitie te benoemen commissie. Deze vaststelling, wijziging of intrekking wordt pas van kracht nadat zij bij Koninklijk Besluit is goedgekeurd en met het goedkeuringsbesluit in de Staatscourant is afgekondigd (BW boek 6 art.214, lid 3) Niet van toepassing/niet bekend.

Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden Evaluatie Wat is er bekend over de (kosStandaardregeling geldt algemeen voor alle partijen in een ten)effectiviteit?: branche. Hiermee is de effectiviteit hoger dan wanneer individueel een regeling wordt gemaakt. Er is nog weinig ervaring opgedaan met de standaardregeling, er is daarom (nog) niets bekend over de (kosten)effectiviteit. Voordelen voor SZW: Rechtvaardigheid en rechtszekerheid in consumentenbescherming. Nadelen voor SZW: Verlies van controle over een bepaalde branche omdat de voorwaarden door de branche zelf worden opgesteld. Voordelen voor stakeholders: Totstandkoming en aanpassing gaan sneller dan bij wetten. Bovendien kan de inhoud verder gaan dan wetgeving, die zich tot het publieke belang beperkt. De basis bestaat immers uit een zelfreguleringsafspraak en daarbij staat een redelijke afweging van marktbelangen voorop. Soms kan rust in de branche worden bereikt door het hanteren van een standaardregeling. Rechtszekerheid. De branche kan het initiatief naar zich toetrekken als de overheid met wetgeving dreigt. Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.


FACTSHEETS



Valkuilen en tips:

Referenties Aanbevolen literatuur: Contactpersonen:

179

Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel. Indien wetgeving voorkomen wordt door goede zelfregulering in de vorm van de standaardregeling. Weinig/gering draagvlak. Weinig deelname. Gebrek aan controle en handhaving. Het gevaar bestaat dat dit wegens beperkende effecten op de mededinging in strijd komt met het Europese recht. Raadpleging en evt. overleg met ambtenaren van de Europese Commissie is daarom aan te bevelen. Kan in combinatie worden toegepast met oa Geschillencommissies en Algemene voorwaarden. www.ser.nl www.arbeidsinspectie.nl standaardregeling werktijden. Nog toe te voegen


FACTSHEETS

181

C.19 Factsheet 19 Keurmerk Naam

Keurmerk

Type instrument: Algemeen

Instrumenten ter vergroting van transparantie

Beschrijving instrument:

Een keurmerk is een visuele kwaliteitsaanduiding m.b.t. een product of dienst. Keurmerken zijn op verschillende manieren in te delen: a) soort: totaalkeurmerk of deelkeurmerk b) beheer: opstellen eisen, uitvoeren keuringen, e.d. c) toegekend aan: product / dienst of bedrijf Een keurmerk kan onderscheiden worden naar de inhoud van de boodschap die ze overbrengt. Zo zijn er totaalkeurmerken die betrekking hebben op alle relevante eigenschappen van een product of dienst. Een voorbeeld hiervan is het ‘Goedgekeurd keurmerkinstituut’ (opvolger van het keurmerk ‘Goedgekeurd door de Nederlandse Vereniging van Huisvrouwen’) waarvan de keuringseisen betrekking hebben op kwaliteit, veiligheid, functionaliteit, ergonomie, duurzaamheid, aankoop- en gebruiksinformatie, service en garantie. Daarnaast zijn er deelkeurmerken die betrekking hebben op één of meer (maar niet alle) eigenschappen van een product of dienst. Een voorbeeld hiervan is het KEMA Keur dat betrekking heeft op de veiligheid van een product of dienst. Men kan keurmerken in drie soorten indelen al naar gelang de mate waarin geprobeerd wordt harde garanties te bieden over de kwaliteit: Eerstegraads keurmerken: keurmerken die voldoen aan de internationaal overeengekomen eisen van de Raad voor Accreditatie, deze keurmerken worden ook wel certificaten genoemd (deze worden verder behandeld in het instrument certificering). Tweedegraads keurmerken: keurmerken die door brancheorganisaties in leven zijn geroepen, zoals het Wolmerk en de Keurslager. Derdegraads keurmerken: logo’s of stempels die de indruk wekken een keurmerk te zijn, maar dat eigenlijk niet zijn, zoals het Euroshopper logo van de Albert Heijn (deze verschillen nauwelijks van ‘gewone’ merken zoals Albert Heijn). Tweedegraads keurmerken worden ook wel collectieve merken genoemd. Een rechtspersoon kan zo’n merk deponeren. Vervolgens verleent de houder aan andere bedrijven het recht dit merk te gebruiken. In de praktijk is het gebruikelijk dat een vereniging of een stichting een collectief merk deponeert. Vervolgens laat zij, als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, het collectieve merk door haar leden of aangeslotenen gebruiken. De stichting of vereniging garandeert idealiter, maar niet noodzakelijkerwijs, dat er een bepaalde kwaliteit, veiligheid, betrouwbaarheid of milieuvriendelijkheid aanwezig is in de waren en diensten van die ondernemingen. Het voordeel voor consumenten ligt dus in voorlichting en bescherming.


182

BIJLAGE C

De voorwaarden waaraan een bedrijf moet voldoen voor het gebruik van een collectief merk staan in het Reglement op het gebruik en toezicht. Dit Reglement moet bij depot door de houder bijgevoegd worden. Hier staan de gemeenschappelijke kenmerken in die door het collectieve merk worden gewaarborgd, hoe er toezicht wordt gehouden op de gebruikers van het merk, wat de sancties zijn, etc.



Praktijkvoorbeeld:

Belangrijk voor een collectief merk is dat de houder onpartijdig is. De houder zelf mag het collectieve merk niet gebruiken voor haar waren en diensten. Daar de merkhouder een toezichtfunctie heeft is dat ook logisch. Dit zou anders kunnen leiden tot een belangenverstrengeling, en de geloofwaardigheid van het collectieve merk aantasten. Een keurmerk is een beleidsinstrument met een grotendeels informeel karakter. Een bepaalde beroepsgroep of sector kan het keurmerk instellen, waarbij wel een mogelijkheid bestaat om het keurmerk te ‘upgraden’ richting een meer formeel instrument, als het gebruik maakt van de Raad voor Accreditatie (dan kan er gesproken worden van certificering). Er is geen sprake van dat de overheid zelf taken actief oppakt, als zij betrokken is, dan is het zijdelings en in de vorm van co-productie (indirect beleidsinstrument). Een keurmerk kan worden gezien als een mengvorm van directe regulering (in de vorm van zelfregulering) en sociale regulering op basis van vrijwilligheid. Verder is het stimulerend ten behoeve van een bepaald kwaliteitsniveau en is daarmee een stimulerend instrument, maar in de regels behorend bij het keurmerk kunnen ook sancties opgenomen zijn indien een partij zich niet houdt aan deze regels (bijvoorbeeld kan het keurmerk afgenomen worden). De verlening van een keurmerk verplicht tot bepaalde acties en daarmee is het een wederkerig instrument. Het ziet voorts op een duidelijk afgebakende groep, waardoor het een specifiek instrument is, en de betrokkenen (en ook de overheid als deze aangehaakt is) gaan met elkaar om op basis van gelijkwaardigheid (instrument is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument). Een keurmerk is in juridische zin een collectief merk. Het Nederlandse merkenrecht is gelijk aan de Benelux Merkenwet. In artikel 19 van deze wet wordt een collectief als volgt omschreven: “alle tekens, die aldus bij het depot worden aangeduid en die dienen om een of meer gemeenschappelijke kenmerken te onderscheiden van waren, afkomstig van verschillende ondernemingen, die het merk onder toezicht van de houder aanbrengen. Deze laatste mag geen gebruik maken van het merk voor waren die afkomstig zijn uit zijn eigen onderneming of uit ondernemingen, aan welk bestuur of toezicht hij onmiddellijk of middellijk deelneemt.” Het Keurmerkinstituut verleent het HKZ-keurmerk aan instellingen in de zorgsector die voldoen aan de hiervoor geldende kwaliteitscriteria. Het Keurmerkinstituut heeft een overeenkomst met de Stichting HKZ om dit keurmerk te mogen verlenen (HKZ certificeert namelijk niet zelf). Een instelling die de opbouw van het kwaliteitssysteem nog niet heeft afgerond, kan het HKZ-certificaat in fasen verwerven. Fase 1 houdt in dat de zorg aan de cliënt (het primaire proces) is gedefinieerd en dat een cliëntentoets wordt uitgevoerd. Bij de toetsing van fase 1 kijkt het Keurmerkinstituut bovendien of het management het certificeringstraject onvoorwaardelijk steunt en een voorbeeldfunctie vervult.


FACTSHEETS

183

Bij fase 2 heeft het kwaliteitssysteem zijn vorm gekregen, maar moeten er nog wat punten op de i gezet worden. Voorbeelden van deze punten zijn dat er nog niet overal indicatoren voor benoemd zijn of dat er nog niet op alle punten een interne audit uitgevoerd wordt. Ook wordt er nog niet structureel gemeten en verbeterd. In fase 3 kan het HKZ-certificaat worden verleend: de organisatie beschikt over een werkend kwaliteitssysteem dat volledig is doorgevoerd in de organisatie. Vooralsnog gelden er geen termijnen voor het doorlopen van de verschillende fasen, maar dat kan nog veranderen. Sinds midden 2006 is gefaseerd certificeren mogelijk voor de sectoren Thuiszorg, verpleging en verzorging, en Gehandicaptenzorg; mogelijk volgen andere sectoren, maar hiermee is nog geen begin gemaakt. (Bron: www.keurmerk.nl) Een tweede voorbeeld is: Het Blik op Werk Keurmerk Sinds januari 2007 is er het Blik op Werk Keurmerk. Dit keurmerk vervangt het BOA Keurmerk en Borea Keurmerk van Blik op Werk en het Cliënten Kwaliteitskeurmerk Reïntegratie (CKR). Het nieuwe Blik op Werk Keurmerk biedt een basisgarantie voor de kwaliteit van de diensten op het gebied van gezond blijven werken, inzetbaarheid bevorderen, werk verkrijgen en maatschappelijk meedoen (arbodiensten, interventiebedrijven en re-integratiebedrijven). Het keurmerk maakt geen onderscheid meer tussen de begrippen ‘reintegratie’ en ‘arbo’. (bron: http://keurmerk.blikopwerk.nl/) Kenmerken op een rij Typering probleem


Een keurmerk kan gebruikt worden om informatieproblemen op te lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt. Een keurmerk kan tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). Fase 1: Een groep ondernemers stelt een aantal criteria op waar men aan moet voldoen; bedrijven die zich hier aan houden maken dit kenbaar met een logo; de controle hierop blijft beperkt tot het reageren op klachten e.d. Fase 2: In overleg met de branche worden de criteria verbreed en verdiept; de controle wordt uitbesteed aan een onafhankelijke instantie; de marketing van het logo wordt systematisch ter hand genomen. Fase 3: De criteria worden afgestemd met externe deskundigen en maatschappelijke organisaties; de systematiek van toelating/keuring en controle wordt verzwaard om te voldoen aan de eisen van de Raad voor Accreditatie (RvA) (zodra een certificeringsinstelling zijn keurmerk aan de onderneming verleend, spreekt men van een eerstegraads keurmerk of te wel certificering (zie het instrument certificering)).


184





BIJLAGE C

Deelnemers worden gecontroleerd op naleving kwaliteitseisen keurmerk. Door de kosten van deelname kan ook dwingendheid ontstaan, indien men wil deelnemen kunnen instapkosten een drempel zijn, indien men deelneemt kunnen de gemaakte kosten een drempel zijn voor uitstap. Indien partijen niet aan de kwaliteitseisen voldoen, kan men het keurmerk afnemen. Handhaving gebeurt in veel gevallen door middel van klachten van derden. Bij tweede en eerstegraads keurmerken houdt de certificerende instelling toezicht op het kwaliteitsniveau van de onderneming d.m.v. regelmatige controles en klachten van betrokkenen. Marktpartijen; soms treedt de overheid dwingend op. Het Nederlandse merkenrecht is gelijk aan de Benelux Merkenwet. Door een merk te deponeren kan het beschermd worden tegen ‘misbruik’ door anderen (zie internationale aspecten). Benelux België, Nederland en Luxemburg vormen als het ware één land voor zover het gaat om merkenrecht. De Benelux Merkenwet (BMW) is een zgn. attributief stelsel: het recht op een merk behoord toe aan degene die het als eerste deponeert (en dus niet aan degene die het het eerst gebruikt; zie art. 3 BMW). Degene die een merk deponeert bij het Benelux-Merkenbureau in Den Haag (en aan de overige voorwaarden voldoet, zoals betaling) en daarmee merkhouder wordt, bezit het exclusieve recht het merk te gebruiken. Dit recht kan ook worden overgedragen of in licentie gegeven. De inschrijving heeft een geldigheidsduur van tien jaar te rekenen vanaf de datum van inschrijving. De inschrijving kan men zo vaak men wil verlengen, telkens voor een periode van tien jaar. Het zgn. collectief merk wordt geregeld in de artikelen 19-28 BMW. Europees Sinds 1996 is het mogelijk om merkbescherming te krijgen in de gehele Europese Unie via het depot en de inschrijving van een Gemeenschapsmerk. Het Gemeenschapsmerk wordt verkregen door 1 enkele registratie bij het Bureau voor de harmonisatie binnen de interne markt (BHIM). Internationaal In de meeste landen van de wereld geldt een in hoge mate vergelijkbaar stelsel voor het merkenrecht als in de Benelux, dit geldt tevens voor collectieve merken. Op basis van een registratie in de Benelux-landen kan een internationale registratie (volgens het systeem van ‘Madrid’) aangevraagd worden. Zo kan door middel van één aanvraag een bundel rechten verkregen worden in alle of een deel van de verschillende landen die lid zijn van dit systeem (bij de depotaanvraag dient men aan te geven in welke landen men het merk wil laten beschermen).

CE-markering De CE markering is een Europees merkteken en eigendom van de


FACTSHEETS

185

Europese Unie. Het is een verklaring van overeenstemming met de wet. De eisen zijn opgenomen in Europese Richtlijnen en geïmplementeerd in de wetten van de lidstaten; in een aantal gevallen mag de producent / leverancier de CE-markering op eigen gezag aanbrengen, in andere gevallen is voorafgaande keuring door een erkende instelling vereist; controles worden uitgevoerd door overheidsinstellingen (in Nederland o.a. Keuringsdienst van Waren). Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:

Voordelen voor SZW:

Er is niet veel bekend over de (kosten)effectiviteit van keurmerken. Met het instrument worden de kosten verdeeld over de overheid en marktpartijen. In een recent onderzoek van SEO is gekeken of het hebben van het Borea keurmerk een relatie had met de effectiviteit van de dienstverlening. Dat bleek niet het geval. (Bron:.Groot, I., Hollander, D., Peter Hop, J & Onderstal, S. (2006) Werkt de Reïntegratiemarkt? SEO rapport nr 946) Momenteel wordt er gewerkt aan een vernieuwing van het Borea keurmerk, zie: http://www.blikopwerk.nl/nieuws/een_keurmerk_voor_reintegratie_inte rventie_en_arbomarkt • •

Keurmerken bevorderen de doorzichtigheid van een markt. Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk op die partijen die geen keurmerk hebben. Bovendien kunnen de eisen in de keurmerken als leidraad worden gebruikt voor de gehele sector. • De overheid is niet langer volledig verantwoordelijk voor kwaliteit en veiligheid van producten. Uiteraard zal dit niet in alle gevallen als een voordeel worden ervaren door het ministerie. Nadelen voor SZW: • De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid niet voldoende zijn. • Consumenten kunnen het idee hebben dat de overheid controleert of een onderneming het keurmerk wel mag voeren. Voordelen voor stakeholders: • Er kan voorkomen worden dat derden profiteren van de goodwill die is opgebouwd door de ondernemingen die het merk voeren. • Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. • Objectieve toevoeging aan de positionering/imago van het product. • Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen. Nadelen voor stakeholders: • Veelal kost het geld om een keurmerk te mogen voeren, van instapkosten tot kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van de onderneming aan de gestelde eisen. • Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat. Slaagfactoren: Het keurmerk dient leesbaar, uitspreekbaar, visualiseerbaar, toepasbaar, (juridisch) beschermerbaar, registreerbaar, origineel, en makkelijk te herkenen en onthouden te zijn. Een keurmerk is effectiever als voldoende partijen in de sector er aan meedoen; breed draagvlak onder de marktpartijen is dus van belang. Faalfactoren: Een veelheid aan keurmerken kan leiden tot verwarring en onoverzichtelijkheden. Onduidelijk(e) en/of slecht functionerend(e) toezicht, controlemaatregelen en sancties. NB: zie in dit verband ook het instrument ‘certificatie’, dat wellicht – althans op papier – hardere garanties probeert te bieden dan een collectief merk.


186

Valkuilen en tips:


Contactpersonen:


BIJLAGE C

Keurmerk kan valse zekerheid bieden aan consumenten. Tweede en derde graadskeurmerken kunnen leiden tot verwarring en onoverzichtelijkheid, zoals bijvoorbeeld het geval is bij milieukeurmerken, wat de doorzichtigheid van de markt juist weer vermindert. Indien de eisen die aan een keurmerk worden gesteld te hoog worden gesteld, kan het niet kunnen voldoen aan die eisen een toetredingsbarrière vormen voor toetreding op de markt. Theorie: Normalisatie en Certificatie, van de MDW-werkgroep Certificering, februari 1996. Europese Unie, Gemeenschapsmerk, http://europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/l26022a.htm Keurmerkinstituut, website: www.keurmerk.nl Meeusen, M. en Deneux, S. Een Babylonische keurmerkverwarring? Een studie naar de verwarring onder ketenactoren over keurmerken op voedingsmiddelen. Een onderzoek van LEI, in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Stichting Coördinatie Certificatie Milieuzorgsystemen; website: www.sccm.nl Valk, W.D.M. van der en Zeijden, P.Th. van der. Keurmerken, erkenningsregelingen en certificaten, klare wijn of rookgordijn? Een onderzoek uitgevoerd door EIM, in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. Nog toe te voegen

FACTSHEETS

187

C.20 Factsheet 20 Certificering Naam

Certificering


Instrumenten ter vergroting van transparantie Certificering is het proces waarmee door een onafhankelijke partij beoordeeld wordt of een product, een dienst, een proces of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat is de verklaring waarin dit wordt bevestigd. Certificering is dus tevens een systeem, waarbij een private instantie door de overheid wordt gekwalificeerd om bepaalde handelingen te verrichten die tot de verantwoordelijkheidssfeer van de overheid worden gerekend. Veelal is certificering onderdeel van een zelfreguleringsafspraak. Er zijn globaal twee vormen van certificering te onderscheiden: Private certificering Wettelijk verplichtte certificering Voor certificering worden verschillende regels gehanteerd. Daarom zijn er verschillende certificaten te onderscheiden: - Productcertificaten - Procescertificaten - Systeemcertificaten die van toepassing zijn op complete bedrijven of goed beschreven onderdelen daarvan - Vakbekwaamheidcertificaten Als een certificaat wordt beheerd door een deskundige organisatie, die onafhankelijk is van de aanvragers/houders van het certificaat, kan het worden erkend door de Raad voor Accreditatie (RvA), de hoogste toezichthoudende instantie op dit gebied in Nederland. Sinds 1981 houdt de Raad toezicht op de onafhankelijke keuring- of certificerende instellingen. De RvA ziet voornamelijk toe op deskundigheid en onafhankelijkheid Het systeem is gebaseerd op vrijwillige aanmelding.


Zie voor een uitgebreide beschrijving van het instrument het rapport van het Schoordijk Instituut. (Schoordijk instituut, centrum voor wetgeving. De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving, iov EZ. Universiteit van Tilburg 2003). http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=46951&rid=45706 Certificering is een beleidsinstrument met een informeel karakter. Een bepaalde beroepsgroep of sector kan het instellen, waarbij wel veelal sprake is van inschakeling van de Raad voor Accreditatie. Er is geen sprake van dat de overheid zelf taken actief oppakt, als zij betrokken is, dan is het zijdelings en in de vorm van co-productie (indirect beleidsinstrument). Certificering kan worden gezien als een mengvorm van directe regulering (in de vorm van zelfregulering) en sociale regulering op basis van vrijwilligheid. Verder is het stimulerend ten behoeve van een bepaald kwaliteitsniveau en is daarmee een stimulerend instrument, maar in de regels behorend bij de certificering kunnen ook sancties opgenomen zijn indien een partij zich niet houdt aan deze regels (bijvoorbeeld kan het certificaat afgenomen worden). De verlening van een certificaat verplicht tot bepaalde acties en daarmee is het een wederkerig instrument.


188


Praktijkvoorbeeld:







BIJLAGE C

Het ziet voorts op een duidelijk afgebakende groep, waardoor het een specifiek instrument is, en de betrokkenen (en ook de overheid als deze aangehaakt is) gaan met elkaar om op basis van gelijkwaardigheid (instrument is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument). Certificering wordt niet zelfstandig genoemd, wel als onderdeel van de telecommunicatiewet art 18.15. Ook kan van toepassing zijn de eenvormige Beneluxwet op de merken, Hoofdstuk 2 art. 19 t/m 28. Certificatieregeling Arbodiensten De certificatieregeling heeft tot doel de kwaliteit van de dienstverlening van arbodiensten te borgen door middel van een certificatietraject; de regeling bestaat uit de ‘Richtlijn arbodiensten’ en het ‘Reglement certificatie arbodiensten’. www.arbo.nl Certificering kan gebruikt worden om informatieproblemen op te lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt. Certificering kan tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). Certificering is dan bedoeld om het kwaliteitsniveau in een branche op een hoger peil te brengen. Marktpartijen, belangenorganisaties (ngo’s), veelal in samenspraak met de overheid. Het verkrijgen en behouden van een certificaat kost (veel) geld, wat de instapmogelijkheden verkleint. De initiële keuringskosten, de jaarlijkse vergoeding voor het gebruik en de periodieke controlekosten, zijn alle kosten die de houder van het certificaat worden toegerekend. Door deze hoge kosten worden ook de uitstapmogelijkheden verkleind, omdat de vele investeringen anders voor niets zouden zijn geweest. Vrijwillige deelname, na deelname moet men zich houden aan de overeenkomst (als dat niet het geval is, kan het certificaat worden ontnomen). Vrij om uit te stappen. De certificerende instelling die het certificaat heeft verleend, houdt er toezicht op dat men zich blijft houden aan de gestelde eisen. Men doet dit door bedrijven geregeld te controleren (zowel aangekondigd als onverwacht) en door te reageren op klachten van derden. Wanneer een certificaathouder niet aan de gestelde eisen blijft voldoen en ook na herhaalde sommatie niet voldoende maatregelen neemt om aan de eisen te voldoen heeft de certificerende instelling verschillende mogelijkheden om sancties op te leggen. Zo kunnen zij bijvoorbeeld de certificaathouder verplichten de producten die ten onrechte het keurmerk voeren terug te nemen, of wordt het recht om het keurmerk te voeren voor alle producten van de certificaathouder ingetrokken. Ook kan een boete opgelegd worden ter hoogte van maximaal de jaarlijkse bijdrage. Certificering is gericht op marktpartijen die zich op basis van het certificaat willen kunnen onderscheiden, op consumenten die op basis van de certificering een beter geïnformeerde keuze kunnen maken, en op de overheid die via verplichte certificering haar eisen op kan leggen.

FACTSHEETS

Wetgevend kader


189

In veel gevallen is certificering een privaatrechtelijke aangelegenheid. Echter, middels opname in specifieke wetgeving kan certificering verplicht worden gesteld. Zo zijn bedrijven in de voedingsmiddelenindustrie sinds 14 december 1995 wettelijk verplicht een systeem van hygiënemaatregelen in te voeren volgens de HACCP-criteria. Verder vallen de keurmerken die een gecertificeerde onderneming mag voeren onder de Eenvormige Beneluxwet op de merken, Hoofdstuk 2 art. 19 t/m 28. Veel certificerende instellingen streven naar wederzijdse erkenning van vergelijkbare Europese instellingen en naar harmonisering van certificeringcriteria voor vergelijkbare certificaten. Ook de RvA streeft ernaar dat de accreditaties van de RvA niet alleen nationaal, maar ook wereldwijd geaccepteerd en gehonoreerd worden. Samenwerkingsverbanden van nationale accreditatie-instellingen en regionale coöperaties op accreditatiegebied worden in IAF (internationale forum van accreditatie-organisaties) en ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation) verbanden actief nagestreefd. Bij verzoeken voor of overleg over acceptatie van accreditaties van andere accreditatie-instellingen zal de RvA steeds als uitgangspunt nemen, dat de accreditaties aantoonbaar van gelijkwaardig kwaliteitsniveau moeten zijn. Dit kwaliteitsniveau wordt d.m.v. internationale 'Peer Reviews' geverifieerd. Er zijn allerlei Europese en andere internationale normen waartegen gecertificeerd mag worden. Zo ontwikkelt de Internationale Standaardisatie Organisatie (ISO) internationale normen waartegen gecertificeerd kan worden (bijv. ISO 9001; ISO 14001).


Met het instrument worden de kosten verdeeld over de overheid en marktpartijen. Certificering is binnen de overheid een van de meest bekende zelfreguleringsinstrumenten. Dat komt waarschijnlijk omdat er al veel over is gepubliceerd (zie referenties), omdat het vaak gepaard gaat het opstellen van normen waarmee publieke belangen adequaat kunnen worden geborgd en omdat certificering in de praktijk al relatief vaak wordt toegepast en ambtenaren er dus mee bekend zijn. Een van de voornaamste effecten van het kiezen voor certificering betreft de toedeling van de handhavingskosten. Deze verschuiven door certificering van publieke naar private middelen.


190

Voordelen voor SZW:

BIJLAGE C

•

Effectiviteit: De mogelijkheid om aansluiting te zoeken bij het zelfregulerend vermogen in de samenleving om zo tot regels te komen die beter aansluiten bij de handelingspraktijk in een bepaalde sector. Certificering is flexibeler dan het stellen van regels, de normstelling is daardoor gemakkelijker dan bij weten regelgeving te veranderen en actueel te houden. • Transparantie van de markt, verbeteren van kwaliteit: Certificering kan de transparantie van de markt voor de consument vergroten doordat het certificaat aangeeft dat het product voldoet aan bepaalde normen. Als door een certificaat meer helderheid ontstaat over de kwaliteit van een product/persoon/proces, zal dat bedrijven stimuleren hun prestaties (verder) te verbeteren. • Efficiëntie: Bij certificering wordt expertise benut die de overheid zelf niet of onvoldoende heeft. • Het stelt de overheid in staat de kosten van handhaving te delen met de markt • Doordat normen ontstaan in overleg met de branche wordt draagvlak gecreëerd. Nadelen voor SZW: • Het directe inzicht van de overheid in de kwaliteit van het product kan verloren gaan. • De eisen van marktpartijen kunnen voor de overheid onvoldoende zijn. • Certificering kan voor partijen die nog niet over een certificaat beschikken, leiden tot toetredingsbelemmeringen tot de markt. Doordat het verkrijgen en behouden van een certificaat geld kost wordt ook de uitstapmogelijkheid kleiner omdat de investeringen anders voor niets zouden zijn geweest. Voordelen voor stakeholders: • De ondernemer kan zelf de certificerende instelling kiezen. • Goed voor imago. • Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen. • De kennis van ondernemers zelf dient als input bij de opstelling van de normen, dit kan bijdragen aan de bekendheid, duidelijkheid en toepasbaarheid van de normen. • Anticipatie op mogelijke overheidsregulering. Nadelen voor stakeholders: • Het deelnemen aan een certificaat kan onnodige administratieve lasten met zich meebrengen. • Gevaar van marktverlies indien men niet deelneemt. • Uitstappen is duur door hoge instapkosten. • De overheid kan de conditionering (wettelijke inbedding) zo sterk maken dat certificering in feite als verkapte wetgeving fungeert. Slaagfactoren: Het combineren van certificering met een andere beleidsdoelstelling, verhoogd de kans dat gewenst gedrag wordt uitgevoerd. Bijvoorbeeld het verplicht stellen van opleidingen naast werk voor werknemers in de zorgsector in ruil voor stijging salaris draagt bij aan kennisvergroting. Faalfactoren: Teveel aan verschillende soorten certificering Te lage eisen aan deelname waardoor certificaat zijn waarde verliest. Valkuilen en tips: Door de overvloed aan certificaten, keurmerken etc. is het voor de consument moeilijk te achterhalen wat er precies met een bepaald certificaat gewaarborgd wordt. Kritisch toezicht van consumenten- en belangenorganisaties is daarom van groot belang. Een certificaat hoeft niet voor alle producten en diensten van een onderneming of instelling te gelden.


FACTSHEETS


191

-

-

-

-

-

-

Contactpersonen:

Kabinetsstandpunt over 'gebruik van certificering en accreditatie in het kader van overheidsbeleid', zie http://www.sikb.nl/upload/documents/KS%20AC.pdf Alternatieve Konsumenten Bond (2000), Keur of willekeur, een onderzoeksrapport. Keurmerkinstituut, website: http://www.keurmerk.nl MDW-werkgroep Certificering, ‘Normalisatie & Certificering’, 1996 Ministerie van Justitie (2003), Handhaving en certificering – Een handreiking voor de beleids- en wetgevingspraktijk. Expertisecentum Rechtshandhaving, Den Haag. Oostdijk, A. en Nassau, C. van, ‘Normalisatie en certificering van milieumeetmethoden. Evaluatie en toekomstverkenning’ een onderzoek in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Leiden, 2000. Raad voor Accreditatie, www.rva.nl Verberk, S. en Erp, J. van, ‘Certificering als instrument voor naleving van regelgeving, kansen en risico’s’, Openbaar Bestuur, tijdschrift voor Beleid en Organisatie & Politiek, 2002-4, p. 2-5. Eijlander, Ph., Gestel, R.A.J. van, & Erp, J. (2005). Handreiking normalisatie en certificering. Tilburg: Schoordijk Instituut. Eijlander, Ph., Evers, G.J.M., & Gestel, R.A.J. van (2003). Certificering binnen kaders: naar een verantwoorde en consistente toepassing van certificering en accreditatie in het overheidsbeleid. Beleidswetenschap, 4, 358-380. Schoordijk Instituut (2003), De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving, Ph. Eijlander, G. Evers, R. van Gestel, m.m.v. A.J.C. de Moor-van Vugt en H. Peters, Centrum voor Wetgevingsvraagstukken, Universiteit van Tilburg. http://parlando.sdu.nl/cgi/login/anonymous

Praktijkvoorbeeld: Chikuba (2003). Website (http://www.kinderopvang.com). Stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector (2003). Homepage (www.hkz.nl). Nog toe te voegen


FACTSHEETS

193

C.21 Factsheet 21 Visitaties Naam

Visitatie


Instrumenten ter vergroting van transparantie





Visitatie wordt voornamelijk in het openbaar bestuur, de medische sector en in het hoger onderwijs toegepast. Een commissie bestaand uit externe, onafhankelijke collega’s gaat op ‘visite’ bij een organisatie om te zien hoe de organisatie werkt en wat de kwaliteit van de geleverde prestaties is. Het gaat om ‘een intercollegiale doorlichting van de organisatie op locatie’. Het is meestal een geregeld terugkerend onderzoek. Het visitatierapport is soms vertrouwelijk en soms openbaar. Aan een visitatie zijn meestal geen formele sancties verbonden. Een uitzondering hierop is het hoger onderwijs waar visitatiecommissies een belangrijke rol spelen bij de beslissing over het voortbestaan van matige tot slechte opleidingen. Visitatie is bij uitstek een instrument waarmee een bepaalde groep onderling gedrag probeert te regelen. Het is daarmee een vorm van zelfregulering en het kan ook worden getypeerd als een vorm van sociale regulering. Visitatie is een instrument waarbij de doelgroep onderling, eventueel in samenspraak met de overheid, de leden van de groep ‘beoordeelt’. Dit geschiedt op basis van horizontale verhoudingen; er ligt geen gezagsrelatie aan ten grondslag en het is dus ook geen ‘verticaal beleidsinstrument’. Visitatie is een voorbeeld van een informeel beleidsinstrument. Er is geen wettelijke grondslag. De overheid kan visitatie benutten om het gedrag van een doelgroep in een bepaalde richting te stimuleren en daardoor is het een stimulerend instrument. Overigens kan er daarbij wel sprake zijn van enige ‘tucht’, afhankelijk van de daarover gemaakte afspraken. In enige mate kan het daarmee ook een repressieve functie vervullen. Visitatie is zowel detector als effector. Het helpt om beoogde beleidsdoelen te realiseren (effector), maar visitatie kan ook een heel bruikbaar middel zijn om beleidsinformatie te verzamelen (detector). Geen Visitatiecommissie Emancipatie Sinds 1 juli 2004 functioneert binnen de rijksoverheid de Visitatiecommissie Emancipatie. Deze commissie is op verzoek van het toenmalige kabinet ingesteld door minister De Geus van SZW, destijds de coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid. Zie: http://www.visitatiecommissie-emancipatie.nl Visitatie is een onderdeel van het kwaliteitsbeleid. Het doel is om op markten waar kwaliteit voor consumenten moeilijk is in te schatten de kwaliteit op een bepaald niveau te houden of te verhogen en dit op transparante wijze aan consumenten te communiceren. De sector stelt zelf de regels op (zelfregulering). Deelname van instellingen kan vrijwillig dan wel verplicht zijn. Zie handhaafbaarheid.


194


BIJLAGE C

Meestal zijn er geen sancties verbonden aan visitatie. Er zijn echter uitzonderingen. In het accreditatiekader van de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO) staat dat de NAO haar besluit over het al dan niet verlenen van een keurmerk aan hboen wo-instellingen op de bevindingen van visitatiecommissies moet baseren. Zonder het kwaliteitsstempel van de NAO krijgen de opleidingen geen overheidsbekostiging en hun studenten geen studiefinanciering. Verlies van accreditatie heeft dus gevolgen voor de bekostiging van de opleiding en voor de erkenning van diploma’s. De precieze gevolgen staan vermeld in artikel 5a.12 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). (Bron: www.nao-ho.nl) Reikwijdte (gerichtheid) Visitatie is altijd zeer gericht binnen een bepaalde branche door een bepaalde branchecommissie. Wordt vooral toegepast in de medische branche en het onderwijs. Wetgevend kader Geen. Internationale aspecten/ internati- Visitaties kunnen grensoverschrijdende effecten hebben, bijvooronaal juridische randvoorwaarden beeld omdat de actoren die beoordeeld worden actief zijn op een internationale markt (universiteiten) of doordat in de beoordeling door de visitatiecommissie ook Europese normen (weten regelgeving) zijn verwerkt. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosEr is niets bekend over de kosteneffectiviteit van visitaties. In het ten)effectiviteit?: algemeen geldt dat visitaties een effectief middel kunnen zijn om informatiegebrek over kwaliteit te verminderen. De overheid heeft veelal zelf niet de kennis en ervaring om de sector afdoende te kunnen beoordelen. Doordat visitaties het karakter hebben van ‘peer review’ speelt een dergelijke informatieachterstand niet bij visitaties. Voordelen voor SZW: • Als de overheid zelf zou moeten sturen, zou de informatieasymmetrie tussen overheid en sector een probleem zijn • Vaak zal de branche via keurmerken en visitatie zelf verantwoordelijkheid nemen voor kwaliteitsbeleid en verantwoording afleggen over de behaalde resultaten. Nadelen voor SZW: Indien SZW zelf visitaties wil doen, kan dat gepaard gaan met hoge kosten (bijv. emancipatiebeleid). Voordelen voor stakeholders: • Leeraspect kan voor de gevisiteerde organisatie een voordeel zijn. • Een onafhankelijke kwaliteitscontrole kan nuttig zijn aan de vooravond van voorgenomen veranderingsprocessen • Het imago verbetert indien de visitatie een positieve uitkomst heeft. • Eigen invloed op de normen. Nadelen voor stakeholders: • De organisatie moet zich actief opstellen om aan de eisen te kunnen voldoen. • De organisatie moet zich kwetsbaar opstellen en open durven staan voor eventueel vereiste aanpassingen. • Visitatie kost tijd en geld. Slaagfactoren: Indien er draagvlak is en instanties graag mee willen doen om kwaliteit in hun sector te waarborgen.


FACTSHEETS

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


Contactpersonen:

195

Niet makkelijk toepasbaar bij puur commerciële ondernemingen. Winstgeoriënteerde ondernemingen kunnen beoordeeld en afgerekend worden op winstgevendheid – en dat is een taak die door de markt prima wordt uitgevoerd. Visitatie in dergelijke sectoren is niet nodig, maar het is ook niet geschikt: in commerciële sectoren laat men niet in elkaars keuken kijken. • Indien de consensus in de branche hoog is, kan visitatie ervoor zorgen dat rotte appels uit de mand worden gehaald. • Visitatie is vooral geschikt als kwaliteitszorg in sectoren waar belangrijke publieke taken worden uitgevoerd (bijvoorbeeld zorg, onderwijs, cultuur, en volkshuisvesting). Het beoordelen van de prestaties in ‘maatschappelijk ondernemen’ – het beoordelen van het maatschappelijke rendement is ingewikkelder dan rendementen bij commerciële bedrijven. In dergelijke gevallen kan visitatie de oplossing bieden. De overheid zou moeilijk deze evaluatie op zich kunnen nemen, er is doorgaans sprake van een grote informatieasymmetrie tussen de overheid en de sector zelf. • Visitaties worden vaak in combinatie met andere instrumenten gebruikt, bijvoorbeeld om handhaving en naleving te waarborgen van andere instrumenten. Visitatie gaat goed samen met onder meer certificatie, keurmerk, logo’s, vergunningen, weten regelgeving en best practices. www.visitatiecommissie-emancipatie.nl www.nao-ho.nl Visitaties bij medici (http://orde.artsennet.nl/) Nog toe te voegen


FACTSHEETS

197

C.22 Factsheet 22 Subsidies Naam:

Subsidie



Kwalificatie Instrument:

Een subsidie betreft de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Een andere omschrijving is: het van overheidswege verstrekken van financiële middelen met als doel gewenste output te stimuleren. Zie ook: Kader sturingsinstrumenten SZW, hoofdstuk financiele prikkels. Subsidies zijn vrijwel altijd voorzien van een wettelijke basis en daarmee te zien als een formeel instrument. Het zijn algemeen aanvaarde en gebruikte instrumenten die behoren tot het standaard instrumentarium van overheden. Subsidies zijn ook te zien als een vorm van economische regulering. Er worden financiële prikkels gecreëerd om een doelgroep tot gewenst gedrag aan te zetten. Het is daarbij een indirect instrument, omdat de overheid niet zelf de realisatie van een doel op zich neemt, maar hierbij de steun nodig heeft van andere actoren. Subsidies en ook leningen zijn verder vooral te zien als effectors in de zin dat ze worden ingezet om gekozen beleidsdoelen te realiseren.


Praktijkvoorbeeld:

De inzet van subsidies en de mate waarin er gebruik van wordt gemaakt, levert echter wel relevante informatie op voor de beleidsformulering, zodat het instrument in enige mate ook als detector een functie kan hebben. Subsidies zijn verder stimulerend en niet repressief van aard (er kan met subsidies niets worden ge- of verboden). Voorts zijn ze te zien als een vorm van dirigerende sturing in plaats van constituerende sturing, omdat het een instrument is dat vooral op de korte termijn beïnvloeding van gedrag is gericht. Verder zijn subsidies specifieke instrumenten, omdat ze over het algemeen zien op een duidelijk afgebakende doelgroep. Tegenover de toekenning van een subsidie hoeft geen wederprestatie te staan, althans niet verder dan het voldoen aan de voorwaarden voor de subsidie. Het is daarmee vooral een eenzijdig beleidsinstrument (en niet wederkerig). Tot slot zijn subsidies geen echt horizontaal beleidsinstrument waarbij de overheid zich op hetzelfde niveau stelt als de te beïnvloeden actoren (de overheid bepaalt altijd wel de subsidievoorwaarden), maar het is ook zeker geen verticaal instrument waarbij de overheid top down bepaalt. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Subsidie voor projecten Maatschappelijke Participatie Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geeft subsidie aan vijftien projecten die de deelname van vrouwen aan de maatschappij bevorderen. Het gaat om vrouwen die op verschillende gebieden (werk, opleiding, sociale contacten) in een achterstandspositie verkeren. Dit gebeurt in het kader van het emancipatiebeleid van het ministerie. De vijftien projecten krijgen in totaal een bedrag van 1,5 miljoen euro.


198

BIJLAGE C

Zeven projecten worden uitgevoerd door organisaties van etnische minderheden. In de acht andere projecten wordt nauw samengewerkt met deze organisaties. Bij de projecten staat vooral het helpen vinden en behouden van vrijwilligerswerk, opleiding en werk centraal. Het onder de knie krijgen van de Nederlandse taal speelt daarbij een belangrijke rol. Ook maken de projecten gebruik van netwerken waardoor de deelnemers vrouwen kunnen ontmoeten die zij als succesvol voorbeeld kunnen nemen. Subsidieregeling kinderopvang De subsidieregeling kinderopvang bestaat sinds 2005. Deze subsidieregeling heeft als doel projecten te subsidiëren die bijdragen aan toegankelijke en verantwoorde kinderopvang. Een peuterspeelzaal heeft het nodige meubilair op peuterformaat. Stoelen, tafels en kasten zijn bewust klein. Voor ’grote mensen’ kan dat onpraktisch zijn. De werkhoogte voor leidsters is al snel te laag. Een peuterspeelzaal klopte daarom aan bij de leverancier van het huidige meubilair. Leidsters wilden ’hoog’ kunnen werken met gebruik van de bestaande meubels. De oplossing was een podium op maat, met een verhoging voor de kasten. Het podium biedt plaats voor zes peuters. De leidster heeft zo een goede werkhoogte. Via subsidie werden de aanpassingen mogelijk gemaakt. Kenmerken op een rij Typering probleem

Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld? Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):





Indien de overheid bepaald gedrag of bepaalde activiteiten gewenst acht, terwijl deze gedragingen en activiteiten niet vanzelf tot stand komen omdat de (gepercipieerde) kosten te hoog zijn, dan kan de overheid een subsidie de actoren over de streep trekken. Overheid stelt de regels op. De regels worden opgesteld in samenwerking met belangenverenigingen en maatschappelijke organisaties. Het instrument heeft geen dwangmatig karakter; de te sturen actor heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te reageren. Tegenover subsidie staat vaak een prestatieverplichting. Om voor subsidie in aanmerking te komen, moet men doorgaans aan specifieke eisen voldoen. Hierbij wordt de subsidie meestal voor een bepaalde periode vastgesteld, is deze periode voorbij dan moet men opnieuw subsidie aanvragen. Specifieke in de subsidieregeling beschreven doelgroepen Algemene wet bestuursrecht titel 4.2 subsidies o.a.: Subsidieverstrekking art 4:23 Awb Subsidieregels art 15.13 Wet milieubeheer Subsidieaanvraag 4:60 Awb Subsidieovereenkomst art 4:36 Awb Subsidie stichting art 57c WRO Subsidies kunnen een grensoverschrijdend effect hebben. In sommige gevallen komen de subsidiegelden van een internationale partij (bijv. landbouwsubsidies van de EU) en in andere gevallen verbiedt een internationaal orgaan juist overheidssubsidies (bijv. staatssteunregels van de EC). Er is weinig bekend over de effectiviteit van subsidies ten opzichte van andere instrumenten. Dit is te verklaren vanuit het feit dat vaak onderzocht wordt of de doelstelling wordt bereikt, niet of het instrument de beste keuze was. In het algemeen geldt dat een te lage subsidie mensen niet over de streep trekt en dus niet effectief is, anderzijds zijn te hoge subsidies onwenselijk omdat daarmee belastinggeld wordt verspild.

FACTSHEETS

199

Het lokt immers freeriders uit: mensen die zonder de subsidie ook het gewenste gedrag zouden vertonen.·Dit bleek bijvoorbeeld bij de evaluatie van de subsidieregelingen voor producten die voorkomen dat iemand arbeidsongeschikt wordt (vb. de ‘tilhulp’). Bij de evaluatie bleek dat 80 procent ook zonder de regeling zou hebben geïnvesteerd in de tilhulp en andere hulpmiddelen. Politiek heeft vaak echter behoefte aan een zichtbaar resultaat van een motie in de vorm van een instrument. Het bepalen van de optimale subsidiehoogte is van groot belang voor de effectiviteit. Er zijn weinig tot geen studies gedaan naar de kosteneffectiviteit van het verstrekken van subsidie. De kosten per doelgroeplid kunnen hoog zijn. De effectiviteit van het geven van subsidie is afhankelijk van de regeling en van de doelgroep. Voordelen voor SZW: • Op een positieve manier gedrag beïnvloeden en daarmee een beleidsdoel halen. • Door voorwaarden aan subsidieverlening te stellen kun je heel sturend optreden. Nadelen voor SZW: • Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van soort subsidie meestal hoog. • Na verstrekking geen directe invloed meer op besteding subsidie. • Subsidie is erg moeilijk af te schaffen omdat het als een verworven recht wordt beschouwd. • Subsidie kan te eenzijdig inzetten op een financiële prikkel en kan hierdoor te weinig oog hebben voor andere niet-financiële gedragsbeïnvloeding. Voordelen voor stakeholders: • Manier om financiering te krijgen. • Goedkoper dan bijvoorbeeld een lening of krediet Nadelen voor stakeholders: • Aanvraag kan lang duren en is een bureaucratisch proces. • Subsidies kunnen leiden tot een te grote afhankelijkheid van ontvangers (het niet zonder subsidie kunnen functioneren van instellingen). • Verder zijn er ook maatschappelijke kosten die ook door nietsubsidie ontvangers worden gedragen. Dit betreft kosten die voortkomen uit het vaak hoge aantal free riders, dat wil zeggen subsidiegebruikers die de investering ook zonder subsidie wel zouden doen, waardoor de effectiviteit van deze maatregel beperkt is. Daarnaast leiden de relatief hoge uitvoeringskosten van subsidieregelingen tot extra overheidsuitgaven. Tot slot is er nog het welvaartsverlies (deadweight loss) door de belastingheffing die nodig is om de subsidies en de uitvoeringskosten op te brengen. Slaagfactoren: Subsidie kan indirect andere beleidsdoelen te realiseren, zoals werkgelegenheid (bij subsidie voor omscholing), grotere culturele sector (bij subsidies voor kunstinstellingen en of kunstenaars). Faalfactoren: • Subsidie kan zorgen voor te grote afhankelijkheid van de overheid, indien subsidie niet bijdraagt aan het gewenste effect. • Subsidie kan misbruik van publieke middelen veroorzaken


200

Valkuilen en tips:

BIJLAGE C

• • • •

• • Referenties Aanbevolen literatuur:

Contactpersonen:


Regels voor verstrekking moeten duidelijk zijn en worden nageleefd Besteding van de subsidie moet worden gecontroleerd. Effect van de subsidie moet worden gemeten. De subsidie moet hoog genoeg zijn om het gedrag van de doelgroep werkelijk te beïnvloeden. De hoogte hangt af van de kenmerken van de doelgroep (zoals koopkracht en eigen middelen). Voor een grote doelgroep zijn subsidies met een complexe aanvraag en een lange uitbetaaltijd minder geschikt. Subsidie kan ook achteraf worden gegeven, bijvoorbeeld als prijs voor het getoonde gewenste gedrag.

www.agentschapSZW.nl Agentschap SZW. Schakelen tussen beleid en uitvoering. Jaarverslag 2005 Nog toe te voegen

FACTSHEETS

201

C.23 Factsheet 23 Vouchers Naam

Vouchers




Een voucher is een subsidie in de vorm van een tegoedbon. Vorm van vraagsturing/vraagfinanciering. In tegenstelling tot de subsidie die meestal wordt toegekend in de vorm van een geldbedrag, is de voucher vaker een tegoedbon die onder bepaalde voorwaarden kan worden ingeleverd in ruil voor een dienst (bijvoorbeeld vouchers in de vorm van leerrechten voor leerlingen in het hoger onderwijs). Een voucher heeft als instrument in veel opzichten overeenkomsten met het subsidie-instrument. Een voucher hoeft zoals gezegd geen betrekking te hebben op een geldbedrag. Vouchers zijn te zien als een vorm van vraagsturing en ze zijn daarmee relatief ‘marktconform’ (ze verstoren de markt in beginsel zo weinig mogelijk, maar maken er juist gebruik van door de positie van de vrager te versterken). Vouchers zijn verder als volgt te typeren: • Vouchers zijn over het algemeen formele instrumenten omdat er bijna altijd weten regelgeving aan ten grondslag ligt. • Het is een indirect beleidsinstrument omdat de overheid ‘zelf niets doet’. • Net als subsidies zijn vouchers te zien als een vorm van economische regulering. • Vouchers zijn indirecte instrumenten omdat de overheid hiermee andere partijen aanzet tot gedragsverandering. • Meestal worden vouchers toegepast bij de implementatie van beleid en zijn dus vooral effectors en geen detectors. • Vouchers werken stimulerend, niet repressief. • Vouchers hebben een specifieke werking, niet generiek. • Vouchers kunnen ingezet worden op basis van eenzijdigheid (de overheid ‘geeft’ het recht op iets zonder als voorwaarden tegenprestaties te eisen) of op basis van wederkerigheid (waarbij dit wel het geval is).


Vouchers zijn verder net als subsidies meer te zien als horizontaal beleidsinstrument dan als verticaal instrument. De overheid legt niets op en dwingt niets af, maar beïnvloedt bestaande marktverhoudingen. Innovatievouchers. Het MKB kan een voucher aanvragen die gebruikt kan worden om extern onderzoek uit te laten voeren, de voucher is goed voor een bedrag van 7500 euro. Dit bedrag wordt door de overheid rechtstreeks voldaan aan de onderzoeksinstelling. De eventuele meerkosten worden door het MKB zelf gedragen.


202

BIJLAGE C

Competentie test voor werkzoekenden Personen die in september 2006 stonden ingeschreven bij het CWI als werkzoekende kregen een voucher aangeboden waarmee zij gratis een competentietest konden doen bij het CWI. De ministeries van OCW en SZW gaven samen 1000 vouchers uit voor werkzoekenden. De tests zijn bedoeld voor mensen die op zoek zijn naar een baan, maar verder willen kijken dan de functies en sectoren waarin ze gewerkt hebben en waarvoor ze zijn opgeleid. Kenmerken op een rij Typering probleem


Binnen de overheid werkt het prijsmechanisme niet of slechts gedeeltelijk en op de markt wel (krijg- versus verdien-economie). Het optimale voorzieningen- en kwaliteitsniveau kan niet goed worden ingeschat, omdat er geen link is met de voorkeuren van burgers. De overheid kent de behoeften van afnemers niet omdat er geen markt is waarop informatie over vraag en aanbod bij elkaar komen. Er komt dus een kunstmatige prijs tot stand, en geen prijs die communiceert waar vraag en aanbod in evenwicht zijn. Daardoor ontbreekt de prijs als schaarste indicator. Door vouchers in te zetten kan getracht worden op een kunstmatige wijze informatie over behoeften van consumenten bij de aanbieder te krijgen: vraagsturing. Overheid stelt de regels op. De regels kunnen worden opgesteld in samenwerking met belangenverengingen en maatschappelijke organisaties. Het instrument heeft geen dwangmatig karakter; de te sturen actor heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te reageren. Indien de aanbieder onvoldoende reageert op vraagsturing, zal hij marktaandeel verliezen. Tegenover een voucher staat soms een prestatieverplichting. Handhaving kan worden uitgevoerd door overheid, semioverheid of worden uitbesteed aan een derde partij. Specifieke in de subsidieregeling beschreven doelgroepen geen

Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden Evaluatie Wat is er bekend over de (kosEffectiviteit is hoog indien het voucher het beleidsdoel helpt beten)effectiviteit?: reiken dus als de vraag inderdaad het aanbod stuurt. Kosten zijn meestal hoog. Voordelen voor SZW: • Geen open einde regeling. • SZW krijgt meer inzicht in de behoefte van mensen door het gebruik van de voucher te bekijken (vraagsturing). Nadelen voor SZW: • Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van het soort voucher meestal hoog. • Hoge uitvoeringslasten door controle van de voucheraanvragen. • Na verstrekking geen directe invloed meer op het gebruik van de voucher. Voordelen voor stakeholders: Gratis of goedkoper dan normale dienst.


FACTSHEETS


203

• •

Slaagfactoren:

•

Faalfactoren:

• •

Valkuilen en tips:

• • • •

• • Referenties Aanbevolen literatuur: Contactpersonen:

Vouchers worden uitgereikt met een bepaald doel, de waarde is niet inruilbaar voor een andere gewenst doel. Om in aanmerking te komen voor een voucher moet men aan bepaalde eisen voldoen. Vouchers kunnen indirect andere beleidsdoelen te realiseren, zoals werkgelegenheid (bij vouchers voor omscholing), grotere culturele sector (bij vouchers voor personen met een laag inkomen om naar culturele voorstellingen te gaan). Vouchers kunnen zorgen voor een te grote afhankelijkheid van de overheid. Vouchers kunnen misbruik van publieke middelen veroorzaken. Doordat de beschikbaar gestelde dienst oneigelijk wordt gebruikt. Dit kan bijvoorbeeld als de voucher kan worden door verkocht. Regels voor verstrekking moeten duidelijk zijn en worden nageleefd. Gebruik van de voucher moet worden gecontroleerd. Effect van de voucher moet worden gemeten. De waarde van de voucher moet hoog genoeg zijn om het gedrag van de doelgroep werkelijk te beïnvloeden. De hoogte hangt af van de kenmerken van de doelgroep (zoals koopkracht en eigen middelen). Voor een grote doelgroep zijn vouchers met een complexe aanvraag en een lange uitbetaaltijd minder geschikt. Vouchers kunnen ook achteraf worden gegeven, bijvoorbeeld als beloning voor het getoonde gewenste gedrag.

CPB Document 95, 'De effectiviteit van de innovatievoucher 2004', ISBN 90-5833-231-4 (verkrijgbaar via www.cpb.nl) Nog toe te voegen


FACTSHEETS

205

C.24 Factsheet 24 Prestatiesturing Naam

Prestatiesturing


Financiële instrumenten Prestatie-indicatoren worden gebruikt om uitvoeringsinstellingen te stimuleren tot het bereiken van de gewenste resultaten. Prestatieindicatoren leveren een bijdrage aan de sturing van ZBO’s en andere medeoverheden door informatie te bieden over het functioneren van processen, de gewenste prestatie outcome en de mate waarin de gestelde doelen daadwerkelijk worden bereikt. ZBO’s kunnen prestatie-indicatoren ook gebruiken voor interne sturing. De indicatoren worden daarvoor eventueel aangevuld met eigen indicatoren waarmee de uitvoeringsorganisaties meer inzicht krijgen in oorzaken en achtergronden van de prestatie-indicatoren. Ook ministeries gebruiken prestatiesturing voor interne sturing, bijvoorbeeld als zij gebruik maken van zogenaamde Shared service centers op het gebied van HRM, facility management etc. Bij prestatiesturing is sprake van output of outcome sturing, bij sturing op input is sprake van budgetsturing (zie factsheet budgetsturing). Bij sturing op basis van output kan bijvoorbeeld het aantal doorlopen vergunningsprocedures worden geteld, terwijl bij sturing op outcome de afname van een probleem (stankoverlast o.i.d.) wordt gemeten (waarbij de vergunningen dienen om deze overlast te verminderen). Soms wordt de term ‘contractmanagement’ gebruikt in plaats van prestatiesturing. Prestatiesturing wordt ingezet om de resultaten van voornamelijk ZBO’s te sturen door van tevoren aan te geven welk resultaat er wordt verwacht op output.


Een andere vorm van prestatiesturing is ketensturing. In plaats van prestatie-indicatoren voor een ZBO, worden prestatie-indicatoren vastgesteld voor meerdere ZBO’s in de vorm van ketenoutput. ZBO’s moeten dan verdergaand samenwerken om de gezamenlijke output te bereiken. Prestatiesturing wordt zowel binnen organisaties als tussen organisaties gehanteerd (bijvoorbeeld in de relatie tussen een ministerie en zijn uitvoeringsinstellingen). Intern toegepaste prestatiesturing is nooit een formeel beleidsinstrument in de zin dat de basis ervan wetgeving is. Voor extern toegepaste prestatiesturing kan dit anders liggen. Het kan zijn dat prestatiesturing wettelijk wordt vastgelegd. Het betreft dan meestal het vastleggen van prestatievelden, waarbij de detailinvullingen worden uitgewerkt in nader overleg tussen ministerie en uitvoeringsinstantie. Prestatiesturing is bij uitstek een instrument om gedragsverandering te realiseren. Het is ook een effector en geen detector. Prestatiesturing werkt stimulerend. Afhankelijk van de precieze vormgeving kan prestatiesturing overigens ook in enige mate repressief zijn (bijvoorbeeld als bij onvoldoende presteren ‘straffen’ volgen in de vorm van budgetkortingen of directer toezicht etc.). Prestatiesturing is specifiek van aard en niet generiek.


206



BIJLAGE C

De afspraken hebben alleen betrekking op de relatie tussen de overheid en de betreffende uitvoerende instantie. Verder is prestatiesturing meestal wederkerig van karakter, afhankelijk van de uitwerking in het te hanteren contract. Tegenover de door de uitvoerder te verrichten diensten heeft de overheid als verantwoordelijke regievoerder en/of opdrachtgever vaak ook een inspanningsverplichting op relevante terreinen. Invoering SUWI In 2002 is de Wet SUWI in werking getreden. De wet regelt de organisatie van de uitvoering van de sociale zekerheid en de afbakening van de verantwoordelijkheden tussen de minister van SZW en de verschillende Zelfstandige Bestuursorganen (CWI, UWV, SVB etc.). De ZBO’s kregen een eigen taak gekoppeld aan prestatieindicatoren en een directe relatie met de minister. Toezicht vond plaats op basis van risicoanalyses (afgeleid van politieke gevoeligheid, grootte van budgetten) die werden afgestemd op de interne structuur van ‘checks and balances’ van de uitvoeringsorganisaties. In augustus 2006 is de invoering van de Wet SUWI geëvalueerd. Een van de conclusies is dat het werken met afspraken over prestatie-indicatoren heeft gewerkt. De productie is toegenomen en de vastgestelde prestatie-indicatoren zijn overtroffen. Echter deze afspraken waren gemaakt met de afzonderlijke ZBO’s, en uit de evaluatie van de SUWI blijkt dat ketensturing nog niet goed van de grond is gekomen. Dit betekent dat de onderlinge samenwerking van de ZBO’s nog verbetering behoeft. Tussen de overheid enerzijds en uitvoeringsinstellingen anderzijds is sprake van een principaal-agent probleem. In de relatie tussen de principaal (opdrachtgever, SZW) en de agent (opdrachtnemer, uitvoeringsinstelling) kan een belangentegenstelling bestaan, waarbij de agent andere belangen nastreeft dan de principaal voor ogen heeft. Voorts is de principaal niet bij machte om de activiteiten en doelen van de activiteiten van de agent te achterhalen, omdat de principaal niet over voldoende informatie beschikt. De agent beschikt doorgaans over betere informatie dan de principaal. Agenten worden juist ingehuurd, omdat zij over een zekere specialistische kennis beschikken. Daarnaast staan diegenen die het werk uitvoeren (de agenten) per definitie dichter bij de informatiebron dan de principaal, die erop moet vertrouwen dat de relevante gegevens voldoende waarneembaar zijn of aan hem worden kenbaar gemaakt.



Het resultaat van deze informatie-asymetrie is dat er ondoelmatigheid optreedt. Agenten kunnen van de aanwezigheid van een discretionaire beslissingsruimte gebruik maken door tot op zekere hoogte hun eigen doelstellingen te verwezenlijken en niet die van de principaal. Het is voor de principaal immers te kostbaar om alle activiteiten van de aan hem ondergeschikten tot in het kleinste detail te bewaken. Met outputsturing kan de overheid trachten dit probleem aan te pakken. Regels worden opgesteld door het ministerie. Prestatie-eisen worden door het ministerie en de ZBO’s na (intensief) overleg vastgesteld.

FACTSHEETS




Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:

207

Bij prestatiesturing zullen vaak bindende afspraken worden gemaakt die afdwingbaar zijn. De mate van dwingendheid hangt af van de afspraken die in de overeenkomst zijn opgesteld. Er kunnen keiharde prestatieafspraken met allerlei sancties zijn afgesproken, maar het is ook mogelijk dat minder dwingende afspraken zijn gemaakt of dat bonussen in het vooruitzicht worden gesteld. Aan het niet nakomen van de prestatieovereenkomst kunnen vooraf sancties worden verbonden. Meestal zullen deze sancties een korting op het budget inhouden. Bovendien is het soms mogelijk om de uitvoering bij een andere instelling onder te brengen. Veel van de afspraken zijn echter helemaal niet zo hard, zeker in situaties waarin overstappen naar een andere uitvoerder niet zo eenvoudig is. Verticaal toezicht vanuit het ministerie op de uitvoeringsorganisaties. De basis hiervoor is de P&C-cyclus, die voor de SUWI zbo’s start met het opstellen van de zogeheten meibrief met beleidsvoornemens, financiële kaders en prestatieafspraken tot de ontvangst van het jaarverslag. Horizontaal toezicht door cliënten en andere uitvoeringsorganisaties. Bij deze vorm van toezicht is er controle doordat partijen die baat hebben bij de nakoming van prestatieafspraken, de besteding van het budget proberen te volgen De cliëntenraden van de SUWI-zbo’s zijn hiervan een voorbeeld. In het geval van ketensturing: integraal toezicht. Hierbij houdt de overheid toezicht op de keten in plaats van op een afzonderlijke instelling. Gekeken wordt of de keten bijdraagt aan het eindresultaat. Indien de keten prestatieafspraken niet of onvoldoende nakomt volgen sancties. Deelnemende partijen (ZBO’s, ministeries, gemeenten etc.) instellingswetgeving Prestatiesturing kan grensoverschrijdende effecten hebben indien de partijen waarmee de overheid prestatieafspraken maakt internationaal werken. Bij het vaststellen van de budgetten van prestatiesturing gaat men uit van redelijke kosten-batenverhouding. Met overschrijdingen wordt vooraf geen rekening gehouden. Indien de partijen zich kunnen houden aan de gemaakte prestatieafspraken voor het vastgestelde budget dan is er sprake van een effectief instrument. Indien prestaties niet gehaald kunnen worden, terwijl het budget hiervoor voldoende zou moeten zijn, dan is de effectiviteit laag. Uit de evaluatie studies naar de Wet SUWI komt naar voren dat door invoer van prestatie gestuurde afspraken een verhoogde effectiviteit is gehaald. Het vooraf vaststellen van gewenste prestatie is dus effectief geweest, voornamelijk bij het UWV. Verhogen van de ketenprestaties is niet vastgesteld. In het onderzoek van PWC wordt gesteld dat er een reductie is geweest van kosten, veroorzaakt door een samenvoeging van taken en niet door de invoering van prestatiesturing.


208

Voordelen voor SZW:

BIJLAGE C

•

•

•

• •

Nadelen voor SZW:

•

• Voordelen voor stakeholders:

•

• •


•

Slaagfactoren:

•


Door middel van prestatiesturing kan SZW beleidsdoelen realiseren, SZW heeft grote invloed op prestaties doordat zij sancties kan verbinden aan het niet halen van prestatieafspraken. Prestatiesturing dwingt tot een heldere en zakelijke opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de opdrachtgever moet zijn opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet waar hij aan toe is. De opdrachtgever kan de bedrijfsvoering (in beginsel) overlaten aan de uitvoerder, waardoor geen ingewikkelde en snel verouderde procesvoorschriften meer nodig zijn. Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren. Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties. De onderlinge afhankelijkheid van ministeries als opdrachtgever en het ZBO als opdrachtuitvoerder kan afspraken over prestatie-indicatoren bemoeilijken (en ook de handhaving van die afspraken). Perverse effecten (door alleen op meetbare zaken te sturen, kan het minder goed meetbare veronachtzaamd worden). Prestatiesturing dwingt tot een heldere opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de opdrachtgever moet zijn opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet waar hij aan toe is. Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren. Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties. Hiërarchische relatie met opdrachtgever, prestatieindicatie van bovenaf, zou ertoe kunnen leiden dat stakeholders zich niet autonoom genoeg voelen om eigen koers te varen. Naarmate overheidsorganisaties meer maatwerk aan burgers moeten leveren, ligt het voor de hand deze organisaties op afstand te plaatsen en autonomie te gunnen bij de voortbrenging van deze diensten: prestatiesturing biedt daarvoor een goed kader.

FACTSHEETS

Faalfactoren:


Contactpersonen:

209

•

Partijen kunnen worden afgerekend op een te lage prestatie/te laag resultaat. • De te leveren prestaties (cq de normen) zijn zelden hard en objectief meetbaar. In veel sectoren in het publieke domein zijn ontwikkelingen gaande in de richting van prestatiesturing. Er wordt weliswaar het nodige aan outputmeting gedaan, maar het blijkt in de praktijk lastig betrouwbare maatstaven op het gebied van kostenstandaarden en prestatienormen te formuleren, op basis waarvan ook echt gestuurd wordt. Een veel voor komend probleem is bovendien dat de prestatie gedeeltelijk onafhankelijk van de inspanningen van de opdrachtgever tot stand kan komen. • Ander belangrijke factor is of wel de goede indicatoren bij prestatiecontracten worden gekozen. Dit heeft te maken met de informatieachterstand die de overheid heeft ten opzichte van de uitvoeringsinstelling. • Indien de overheid niet geloofwaardig kan optreden na het niet behalen van een prestatiecontract, werkt prestatiesturing minder goed. Bijvoorbeeld de standpuntenoorlog tussen NS en de Tweede Kamer over prestaties en tarieven kan makkelijk ontaarden in een ‘va banque’-strategie van de NS: in de wetenschap dat de overheid de NS nooit failliet zal laten gaan omdat het spoorvervoer in ons land moeilijk door een andere vervoerder kan worden overgenomen, zal men de zaak op zijn beloop laten. Dit zal ook voor sommige uitvoeringsinstellingen gelden. In andere gevallen kan de uitvoering bij wanbeleid echter prima worden overgeheveld naar een andere instelling. De kwaliteit van diensten laat zich zelden meten in een allesomvattende indicator. SUWI-evaluatie 2006. Een evaluatie van de Wet structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI). 28 aug. 2006. 2006-1862/PVD/eh. PWC. Evaluatie SUWI 2006. Sturing en Toezicht. 18 aug. 2006. Conclusion Consulting. Handvest Publieke Verantwoording. IB groep, RDW, SBB, Kadaster. 2000. Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (treedt in werking op 01-022007, www.wetten.overheid.nl ). Oratie: Hans de Bruijn, Prestatiemeting in de publieke sector. 2001 Nog toe te voegen


FACTSHEETS

211

C.25 Factsheet 25 Budgetsturing Naam

Budgetsturing


Financiële instrumenten Budgetsturing is gericht op het handhaven van grenzen bij het besteden van middelen en heeft een aangrijpingspunt bestaande uit het regelen van de input via budgetten. Er is een onderscheid tussen budgetsturing en budgettering (zoals bij de WWB wordt toegepast). Sturing kan plaatsvinden op verschillende manieren: • Sturing op input: apparaatskosten en beleidsuitgaven. Input (middelen) bestaande uit apparaatskosten, waaronder materiële en personele uitgaven (inclusief inhuur) en beleidsuitgaven voor beleidsprogramma’s (zoals subsidies, leningen en voorlichtingsprogramma’s). • Sturing op proces: bij deze vorm van sturing wordt met name gefocust op de interne bedrijfsvoering en de daarin belangrijke processen (beheersing van het werkproces is het doel). • Sturing op output: prestaties. Productie die voortkomt uit werkprocessen die binnen een organisatie (binnen of buiten de rijksoverheid) worden doorlopen ten einde het algemene en/of operationele doel te realiseren. • Sturing op outcome: bruto-effect. Outcome is gelijk aan het (maatschappelijk) resultaat, waarop de beleidsinspanningen zijn gericht. Outcome wordt ook wel het bruto-effect genoemd. Budgetsturing vindt plaats door het stellen van grenzen aan de uitgaven die voor bepaalde apparaatskosten (input) of de bedrijfsvoering (proces) mogen worden gedaan. Per kostenpost of procesonderdeel is er een budget dat niet mag worden overschreden. De tegenhanger van budgetsturing is prestatiesturing, sturing gericht op output of outcome (zie factsheet prestatiesturing). Sinds het begin van de jaren negentig zijn diverse initiatieven ontplooid om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid te verbeteren. Zo heeft met de introductie van VBTB een transformatie plaatsgevonden van inputsturing, met een focus uitsluitend op middelen, naar outputsturing. Desalniettemin vormt budget- of inputsturing voor een deel van de overheid nog een belangrijke manier van sturing, met name omdat de genoemde alternatieven in de praktijk soms moeilijk uit te werken zijn en/of op veel weerstand kunnen rekenen van betrokken partijen. Er zijn diverse vormen van inputsturing. Enkele belangrijke categorieën zijn: • Regels inzake prijs, kwantiteit en andere aspecten als de inzet van personeel. • Regels inzake de besteding van zaken als reiskosten, vervoerskosten, bureaumateriaal etc. via strikt gedefinieerde en gedetailleerde begrotingsposten. • Regels inzake de besteding van investeringsmiddelen. • Regels inzake het gebruik van inkomsten. • Regels inzake kasmanagement en financiële verrichtingen.


212


BIJLAGE C

Een vorm van financiering via budgetsturing is de lumpsum regeling. Voor verschillende subdoelen binnen een instelling wordt een budget gegeven. De instelling mag in dit systeem zelf weten hoe het budget wordt verdeeld over de verschillende kostenposten. In de zomer 2006 is dit systeem ingevoerd in het onderwijs. Budgetsturing wordt net als prestatiesturing zowel binnen de overheid als tussen de overheid en uitvoerende instanties toegepast. Daarbij is een trend zichtbaar waarbij in ieder geval in relaties tot uitvoerende partners waar mogelijk vormen van prestatiesturing in de plaats komen van budgetsturing en in mindere mate geldt dit ook intern bij de overheid. Wat het laatste betreft zijn de zogenoemde Shared Service Centres een goed voorbeeld van interne units die vooral op basis van prestatiecontracten werken. Budgetsturing is als instrument als volgt te typeren: • Het is een algemeen aanvaard instrument, hoewel vaak niet wettelijk vastgelegd, en kan in die zin toch als een vooral formeel beleidsinstrument worden gekenschetst. • Budgetsturing wordt vooral gebruikt als effector: de overheid wil iets en stelt daarvoor budget ter beschikking. • Budgetsturing is een vorm van economische regulering, waarbij de gekozen vorm van wel weinig marktconform is. • Het instrument is specifiek van karakter, het budget wordt toegekend aan een of meerdere duidelijk afgebakende instellingen.


Een belangrijk verschil met prestatiesturing is dat budgetsturing minder wederkerig van aard is. De betreffende instantie ontvangt budget en is veel vrijer in de aanwending daarvan dan het geval zou zijn geweest bij prestatiesturing. Tot slot is budgetsturing minder goed te plaatsen in het perspectief van verticale dan wel horizontale beleidsinstrumenten. Het komt voor dat de overheid het budget volledig bepaalt en in andere gevallen heeft de uitvoerende instantie de meeste invloed of wordt er intensief over overlegd (waarbij het instrument dan kan worden gezien als een meer horizontaal beleidsinstrument). Een speciale vorm van inputsturing betreft geïndividualiseerde inputsturing, ook wel vraagsturing genoemd. Voorbeelden daarvan zijn te vinden in de zorg, bijvoorbeeld in de Wvg/WMO en in het onderwijs (leerlinggebonden financiering, LGF). De niet geïndividualiseerde vorm van inputsturing komt vaker voor. Zuivere vormen van inputsturing maken daarbij wel geleidelijk plaats voor combinaties van input-, proces- en outputsturing. Een voorbeeld daarvan is het onderwijsachterstandenbeleid (OAB). Het OAB wordt gefinancierd via een combinatie van budget- en programmafinanciering die vooral gericht is op de financiële input. De afgelopen jaren is daar wel een outputoriëntatie aan toegevoegd in de vorm van steeds meer gekwantificeerde prestatie-indicatoren.


FACTSHEETS





Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden

213

Inputsturing is een manier om de zogenoemde ‘principal agent’ problematiek te adresseren. Hieronder wordt verstaan dat de aan te sturen organisatie haar eigen doelen gaat dienen en niet de doelen van de instantie die haar probeert aan te sturen. Deze situatie kan ontstaan door informatieasymmetrie tussen de organisatie die aangestuurd moet worden (agent) en de organisatie die wil sturen (principaal), waarbij de eerste vaak meer en betere informatie heeft dan de laatste. Door op input te sturen kan voorkomen worden dat bij de aan te sturen organisatie een te grote personeelsomvang ontstaat of management zichzelf te genereus beloont. Verder kan inputsturing voorkomen dat een aan te sturen organisatie te veel investeert. In het algemeen kan worden gesteld dat inputsturing mede als doel heeft om te voorkomen dat inputs onrechtmatig of ‘onzinnig’ worden ingezet. De overeenkomsten worden opgesteld door het ministerie. Er is sprake van een hiërarchische relatie; budgetten worden door het ministerie vastgesteld. Partijen kunnen worden afgerekend op het niet goed besteden van het budget. De hardheid van de toegepaste inputsturing is afhankelijk van de wijze waarop deze is vormgegeven en de verhouding tussen de sturende en de aan te sturen organisatie. Als de door middel van inputsturing aan te sturen organisatie (agent) onderdeel uitmaakt van de overheid i.c. van een ministerie, dan wordt over het algemeen gewerkt met intern contractmanagement. Onenigheid hierover wordt doorgaans ook intern via overleg opgelost, waarbij de hiërarchie veelal uiteindelijk doorslaggevend is. Bij externe toepassing van inputsturing, bijvoorbeeld in de vorm van lump sum financiering van activiteiten, worden gemaakte afspraken veelal contractueel vastgelegd, waarbij bij niet nakomen beide contractpartners juridisch nakoming kunnen eisen. • Verticaal toezicht door sturing vanuit ministerie en uitvoering door de uitvoeringsorganisaties. Controle gebeurt in dit geval door het opvragen van jaarverslagen en overleg, indien budget niet juist is besteed of overschreden volgen sancties. • Horizontaal toezicht door cliënten en andere uitvoeringsorganisaties. Bij deze vorm van toezicht is er controle doordat partijen die baat hebben bij de juiste besteding van budget de besteding van het budget proberen te volgen. Deze vorm van toezicht staat los van de overheid. Indien de uitvoeringsorganisatie het budget niet juist besteedt, te weinig besteedt of overschrijdt zullen deze partijen dit als vorm van bestraffing bekendmaken bij consumentenorganisaties, de overheid(ombudsman) of de media. De bestraffing volgt dan onder andere uit aantasting van de goede naam. Inputsturing heeft betrekking op de partijen die de betreffende afspraken maken (vaak ministerie enerzijds en uitvoerende partij zoals een ZBO anderzijds, of ook intern binnen een ministerie). Publiekrecht. Budgetsturing kan grensoverschrijdende effecten hebben indien de partijen waarmee de overheid budgetafspraken maakt internationaal werken. Bijvoorbeeld doordat zij buitenlandse werknemers hebben, goedkoper kunnen werken in het buitenland etc.


214


BIJLAGE C

Inputsturing vergt relatief weinig investeringen in bijvoorbeeld managementinformatiesystemen of een te maken cultuuromslag. Inputsturing is de vorm van sturing die van oudsher het meest gebruikt wordt en dus bekend is. Daar staat tegenover dat inputsturing in veel situaties minder effectief en/of gewenst is vanuit beleidsmatig oogpunt. Met behulp van outputsturing kunnen beleidsdoelen explicieter worden benoemd en kan er beter op gestuurd worden. Voor de laatste vorm van aansturing moet echter vaak fors geïnvesteerd worden in de ontwikkeling van indicatoren, het begeleiden van de aan te sturen organisatie wat betreft de te maken cultuuromslag, de facilitering van een en ander via ICT-systemen en dergelijke.

Een illustratie van de grote hoeveelheid inspanningen die gepaard gaan met een overgang van input- naar outputsturing kan gevonden worden bij de Stichting Reclassering Nederland (SRN). Voor de gewenste outputsturing moet het financieel beheer drastisch worden aangepast en moet bijvoorbeeld ook een complex cliënt volg systeem (CVS) worden uitgewerkt en geïmplementeerd. Zowel de organisatorische inbedding als de beleidsmatige uitwerking hebben veel tijd gevergd, waarbij ook de automatisering een belangrijk aandachtspunt bleek. Voordelen voor SZW: SZW weet precies hoeveel er wordt uitgegeven per beleidsdoel. Nadelen voor SZW: Het ministerie heeft wel greep op de kosten, maar niet op de opbrengsten, zodat de aansturing minder beleidsrelevant kan zijn dan bij een goed uitgewerkte vorm van outputsturing. Inputsturing levert geen prikkels op tot efficiënter werken. Voordelen voor stakeholders: Budget is vooraf bekend Nadelen voor stakeholders: Indien het budget niet voldoende is, kan de betreffende organisatie in de problemen komen. Inputsturing maken het voor een aan te sturen organisatie ook lastiger om zelf een optimale mix van in te zetten middelen te bepalen. De keuze hiervoor wordt bij inputsturing op een hoger niveua bepaalt, door de instantie die het budget verstrekt. Slaagfactoren: Om op input te kunnen te sturen, moet voldoende informatie over de bedrijfsvoering en de relatie tussen de input en de gewenste output aanwezig zijn bij het ministerie. Faalfactoren: Zeer gedetailleerd bepalen van de omvang en aanwending van de inputs door de instantie die aanstuurt. Dit kan leiden tot een grote bureaucratie bij de aansturende partij die zeer belemmerend kan werken voor de aan te sturen organisatie (in termen van de effectiviteit en efficiency). Valkuilen en tips: In het algemeen kan worden gesteld dat het aanbevelenswaardig is om te bezien of inputsturing (deels) kan worden ingeruild voor outputsturing (of zelfs sturen op outcome). Indien dit niet mogelijk is, zou de inputsturing niet onnodig gedetailleerd dienen te zijn. Referenties Aanbevolen literatuur: • K. Verhoest, Resultaatgericht verzelfstandigen: een analyse vanuit een verruimd principaal-agent perspectief, 2002. • Heyman, Inputcontrol in the public sector. What does economic theory offer?, 1988.


FACTSHEETS

215

•

Contactpersonen:

Prof. Dr. H. W. M. Gazendam. Financiële informatiesystemen (deel2). 1999: http://www.bdk.rug.nl/medewerkers/h.w.m.gazendam/WebBDK/Do cuments/1999/Financiele%20Informatiesystemen%20Deel%202.p df Nog toe te voegen


FACTSHEETS

217

C.26 Factsheet 26 Financiële prikkel (belasting, acijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen) Naam

Financiële prikkels: belastingen, accijnzen, eigen bijdragen, heffingen e.d.


Financiële instrumenten Een financiele prikkel is een financieel instrument dat beoogt de keuze van de doelgroep in de gewenste richting te sturen door de kosten en baten van verschillende alternatieven te veranderen. Het instrument heeft een niet dwangmatig karakter, de te sturen actor heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te reageren. In deze factsheet worden financiele prikkels besproken gericht op bedrijven, burgers of maatschappelijke organisaties, niet aan uitvoeringsinstellingen of gemeenten. Voorbeelden van financiële instrumenten zijn: • Belastingen • Accijnzen • Eigenbijdragen, • Financieringsheffingen Financiële instrumenten hebben vaak een directe sturing. Door bepaald gedrag financieel aantrekkelijk te maken en ander gedrag financieel onaantrekkelijk stimuleert de overheid dat actoren hun gedrag aanpassen richting het gewenste doel. Overigens is het doel van financiële instrumenten niet altijd primair om gedrag te beïnvloeden, maar kunnen de instrumenten ook gebruikt worden voor de financiering van een doe (financieringsheffingen) of herverdeling (van rijk naar arm (inkomstenbelasting) of van hoge risico’s naar lage risico’s (ziektkostenpremies)). Het doel van regulerende belastingen is daarentegen wel primair gedragsbeïnvloeding.


In het geval van eigenbijdragen kan het doel zijn om gedrag te beïnvloeden (een drempel opwerpen, zodat niet te snel gebruik wordt gemaakt van een bepaald publiek goed), maar de eigenbijdragen kan tevens bedoeld zijn om de voortbrenging van dat goed (mede) te financieren. In het geval van accijnzen (op sigaretten of bezine bijvoorbeeld) is de bedoeling veelal om het gedrag van actoren te beïnvloeden door aan te sturen om een minder hoog gebruik (demerit goederen). De genoemde financiële prikkels (er zijn ook andere, zoals subsidies en premies en dergelijke) zijn voorbeelden van formele beleidsinstrumenten, waarbij de overheid kiest voor een relatief grote mate van dwang. De overheid stelt zich niet op hetzelfde niveau op als de te beïnvloeden actoren, maar ‘daar boven’. Belastingen, accijnzen en dergelijke zijn daarmee dus verticale instrumenten bij uitstek. De instrumenten kwalificeren als economische regulering omdat er niet via bijvoorbeeld geen verboden door de overheid zaken worden afgedwongen. Belastingen en heffingen zijn verder te zien als financieeleconomische vormen van repressieve beleidsinstrumenten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

218

BIJLAGE C

Belastingen en heffingen zijn eenzijdige beleidsinstrumenten. Met de op deze wijze door de overheid te verzamelen financiële middelen worden uiteraard wel nuttige zaken gedaan, maar deze zijn niet een op een te relateren aan de betaler van de belasting of heffing. Daarbij past overigens wel een nuance, omdat bij bepaalde soorten belastingen en heffingen de opbrengsten wel wettelijk of beleidsmatig geoormerkt kunnen worden voor een bepaalde aanwending.


Praktijkvoorbeeld:

Een bekend voorbeeld daarvan zou een kilometerheffing zijn, indien daarbij wordt afgesproken dat de inkomsten van deze heffing worden aangewend voor het aanpakken van de fileproblematiek. Ook dan is de relatie echter niet een op een met de betaler. De genoemde financiële prikkels zijn daarnaast te zien als vormen van dirigerend overheidsbeleid (en dus niet als constituerend beleid). Tot slot zijn belastingen, accijnzen en heffingen vormen van generieke beleidsinstrumenten (in principe gelden zij voor iedereen) en als vormen van verticale sturing (de overheid legt op). Belastingen en heffingen zijn gebaseerd op onder meer de Algemene wet inzake rijksbelastingen en voor lokale overheden in onder meer de Gemeentewet. Er zijn zeer veel voorbeelden van de toepassing van belastingen, accijnzen, eigen bijdragen, heffingen en dergelijke. Een bekend voorbeeld is het accijns op alcoholische dranken. Door de accijnsheffing poogt de overheid het alcoholgebruik te ontmoedigen via prijsprikkels voor de consument (ervan uitgaande dat de producenten de accijnzen doorberekenen aan de consumenten) en binnen het alcoholgebruik de consumptie van ‘lichtere’ vormen te stimuleren boven de dranken met een hoger alcoholpercentage. Over de effectiviteit hiervan zijn veel onderzoeken beschikbaar, met als algemene lijn dat de prijsprikkel via accijnsheffing werkt, maar minder bij de probleemdrinkers (omdat deze groep sterk prijsinelastisch is). Een ander voorbeeld betreft het gebruik van financieringsheffingen in de kinderopvang. Per 1 januari 2007 dragen werkgevers verplicht bij aan de kosten van kinderopvang van hun werknemers. Zij betalen daarvoor een heffing aan de overheid. De Belastingdienst betaalt vervolgens aan de ouders een toeslag uit ten bedrage van een derde van de kosten. Een voorbeeld van een regulerende belasting is de regulerende energiebelasting (REB). Deze belasting is ingevoerd als onderdeel van de vergroening van het belastingstelsel. De heffing is budget-neutraal ingevoerd, d.w.z. tegelijkertijd met de invoering van de REB zijn de inkomstenbelastingen met bedrag gelijk aan de opbrengst van de REB verlaagd. Het doel van de REB is het zuinige gebruik van energie te stimuleren. De REB op groene stroom is per 1 januari 2005 geheel afgeschaft, omdat het voordeel daarvan weglekte naar buitenlandse producenten van groene stroom. Als voorbeeld van eigenbijdragen kunnen de eigenbijdragen in de AWBZ worden genoemd (www.ggzbeleid.nl/bek_eigenbijdragen.html). De eigen bijdrages worden geregeld in het Bijdragebesluit Zorg:


FACTSHEETS

219

•

•






Voor een deel van de AWBZ-zorg moet een eigen bijdrage worden betaald. Motief voor de eigen bijdrage bij verblijf is een besparing van kosten bij de cliënt omdat de instelling een aantal dagelijkse kosten voor haar rekening neemt, zoals voeding en huisvesting. Het motief voor de eigen bijdrage voor ambulante zorg is een andere: de verzekerden prikkelen tot een doelmatiger gebruik van zorg. In België noemt men deze bijdrage dan ook remgeld. Het innen van een eigen bijdrage in de ambulante zorg kent daarmee vooral een besparingsmotief voor de overheid (lagere zorguitgaven).

Regulering via prijsprikkels gericht op (1) het veranderen van gedrag van burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties en/of (2) het financieren van de voorziening van een bepaald publiek goed en/of (3) het tot stand brengen van een herverdeling. Overheid: rijksoverheid (nationale belastingen, accijnzen) of lagere overheden (gemeentelijke heffingen). De hoogte van eigenbijdragen ed. wordt veelal door de rijksoverheid in samenspraak met de publieke instellingen bepaald. Financiële prikkels hebben een dwingend karakter. Belastingen, accijnzen en veel heffingen gelden ‘voor iedereen’ (generiek) en kunnen ook door de overheid afgedwongen worden. Bij eigenbijdragen geldt dit in mindere mate en is een en ander afhankelijk van de hierover specifiek gemaakte afspraken. Hard, omdat de genoemde financiële prikkels doorgaans door middel van weten regelgeving worden vastgelegd en ook ‘afdwingbaar’ zijn. Handhaving door de belastingdienst of anderszins (bijvoorbeeld ook via product- of bedrijfsschappen). Doordat genoemde financiële instrumenten een wettelijke basis kennen, is handhaving eenvoudiger dan bij meer vrijblijvende instrumenten. Aan de handhaving zijn anderzijds wel hoge kosten verbonden. Denk aan de kosten die worden gemaakt om de belastingdienst draaiende te houden, maar denk ook aan de kosten die moeten worden gemaakt om bij de verschillende loketten eigenbijdragen en accijzen te kunnen innen. In het geval van de alcoholaccijns is dat eenvoudiger (de productprijs is simpelweg hoger), dan bij de zorg (waar apart betaald moet worden of zaken verrrekend moeten worden).


De handhaafbaarheid en inning van belastingen en accijnzen is verder ook geregeld via de zogenoemde invorderingswet. (uitgegeven op 30 mei 1990). De wet gaat over invordering van rijksbelastingen, invoerrechten en accijnzen. In vergelijking met soortgelijke wetgeving in het buitenland, is de Nederlandse Invorderingswet relatief vergaand. Zo mag een belastingschuldige gegijzeld worden totdat hij de schuld betaalt en mag de belastingschuld bij een zogeheten aansprakelijkgestelde (iemand anders dan de belastingplichtige) geïnd worden. De prikkels kunnen gericht zijn op bedrijven, burgers of maatschappelijke organisaties. Afhankelijk van de soort belasting, heffing en dergelijke.


220


Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:





Contactpersonen:


BIJLAGE C

Soms kunnen Nederlanders die niet in Nederland wonen toch nog gebruik maken van Nederlandse regelingen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de kinderopvangtoeslag die ook kan worden verkregen indien men in andere Europese landen woont en werkt. De kosteneffectiviteit van de inzet van belastingen, heffingen en eigen bijdragen en dergelijke varieert naar de specifieke omstandigheden en doelgroepen; er is dan ook geen algemeen geldende conclusie over effectiviteit te trekken. In principe is de effectiviteit vooral afhankelijk van de mate waarin de doelgroep haar gedrag laat afhangen van prijsprikkels. Op sommige beleidsdossiers voorziet de prijs dan in sterke prikkels en in andere minder (zoals bijvoorbeeld in het geval van probleemdrinkers, die weinig gevoelig zijn voor een verhoging van de accijns op alcohol). • Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en bedrijven maken. • Financiële instrumenten kunnen of budgetneutraal ingezet worden of leveren geld op. • Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en bedrijven maken. Dit kan zowel voordelig maar ook nadelig uitpakken, indien de afwegingen niet leiden tot de door SZW gewenste keuzes. Regulerende belastingen en andere instrumentengericht op gedragsbeïnvloeding werken minder marktverstorend dan financieringsinstrumenten. Voor de betreffende burger, bedrijf of instelling vaak niet gewenste prijsprikkels en soms ook hoge administratieve lasten als gevolg daarvan. Financiële gedragsprikkels werken beter indien de doelgroep prijsgevoelig is. Bij een lage prijselasticiteit is het instrument dat ingezet wordt om gedrag te beïnvloeden weinig effectief. Indien er teveel verschillende belastingen, heffingen ed. zijn, kan het maatschepplijk draagvlak voor het instrument verkleinen. Geen • Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, hoofdstuk ‘Belastingen als beleidsinstrument’, 27 maart 2003. • Ken Messere, Christopher Heady en Flip de Kam, Tax Policy: theory and practice in OECD countries, 2003. • Leo Stevens, Elementair Belastingrecht 2006/2007, theorieboek. Nog toe te voegen

FACTSHEETS

221

C.27 Factsheet 27 Aanbesteden Naam

Aanbesteden


Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen Aanbesteding is een procedure waarbij de opdrachtgever een organisatie selecteert om een bepaald werk, een dienst of een levering te verrichten waarbij meerdere potentiële aanbieders worden benaderd. De procedure start als de opdrachtgever bekend maakt dat hij een opdracht wil laten uitvoeren. Aan de bekendmaking zijn eisen verbonden, zie art 3 BAO. Bedrijven worden gevraagd om zich door middel van een offerte op die opdracht in te schrijven. In de offertes staat onder andere voor welke prijs het bedrijf denkt de opdracht te kunnen uitvoeren. Op een bepaalde datum wordt de inschrijving gesloten en selecteert de opdrachtgever het bedrijf dat de opdracht krijgt. Het verlenen van de opdracht aan een van de inschrijvers wordt gunning genoemd. De opdracht kan zijn: • Een ‘werk’, bijvoorbeeld het bouwen van een gebouw; • Een ‘dienst’, bijvoorbeeld het uitvoeren van een onderzoek; • Een ‘levering’, het leveren van een partij goederen; Europees aanbesteding is verplicht boven bepaalde drempelbedragen, die verschillen naar de aard van de aan te besteden werkzaamheden. Voorafgaand aan de aanbesteding moeten de voorwaarden bekend zijn en later mogen hier geen wijzigen meer in worden aangebracht. Onder de instellingen die (Europees) aanbestedingsplichtig zijn vallen in ieder geval overheidsinstellingen (ministeries, provincies, gemeenten) en publiekrechtelijke organisaties en de nutsector, waaronder energie- en openbaar vervoerbedrijven. Overigens is het ook onder deze drempels vaak zinvol om opdrachten middels aanbestedingen aan partijen te gunnen. Op die manier wordt immers gebruik gemaakt van de aanwezige concurrentie tussen verschillende aanbieders. Voor ‘werken’ geldt dat het drempelbedrag voor Europees aanbesteden momenteel 5.278.000 miljoen euro bedraagt, terwijl dit voor dienstverlening en levering veel minder hoog, namelijk 137.000 euro, is. Voor decentrale overheden ligt deze laatste drempel op 211.000 euro. Onder deze bedragen is de overheid in beginsel vrij om te kiezen op welke wijze de selectie van de leverancier plaatsvindt, zij het dat de overheid zich daarbij wel moet houden aan algemene uitgangspunten die onder meer in het EGverdrag zijn vastgelegd (gelijke behandeling van aanbieders, geen discriminatie plaatsvinden, et cetera). Verder is transparantie in de besluitvorming over de gunning van opdrachten raadzaam. De overheid kan onder meer onderhands aanbesteden waarbij een beperkt aantal partijen wordt uitgenodigd voor offerte of kiezen voor een aanbesteding met voorafgaande selectie. Beneden de drempelbedragen kan een overheid ook, afhankelijk van de vraag of dit conform het zelf in aanvulling op de aanbestedingsregels geformuleerde kaders beleid is, kiezen voor een enkelvoudige uitnodiging (dus zonder concurrentie).


222

BIJLAGE C

Onafhankelijk van de vraag of aanbesteding verplicht is, is het vaak zinvol om optimaal gebruik te maken van de concurrentie tussen verschillende aanbieders. Deze concurrentie kan leiden tot lagere prijzen, betere kwaliteit van de dienstverlening en in veel gevallen tot zowel een lagere prijs als een betere dienstverlening.

Kwalificatie instrument


SZW heeft ook interne regels voor aanbesteding, deze staan beschreven in de Nadere regeling Contractbeheer SZW, o.a. art 9. Aanbesteding is een formeel instrument dat wettelijk is verankerd op Europees niveau. Er is sprake van directe regulering via geen verboden. Het is verder een effector voor het ingezette beleid om als overheid meer gebruik te maken van in de markt aanwezige concurrentie, om gelijke concurrentieverhoudingen op de markt te bevorderen en om het proces van gunning van overheidsopdrachten transparanter te maken. Het aanbestedingsbeleid is verder stimulerend van aard, maar aan het niet voldoen van de voorschriften zijn wel sancties verbonden en verliezende partijen kunnen bovendien bezwaar aantekenen. De benadeelde partij kan naar de civiele rechter stappen om een kort geding aan te spannen en ook een klacht indienen bij de Europese Commissie. De EC kan ook zelfstandig een inbreukprocedure beginnen. Het aanbestedingsbeleid is in zekere zin een specifiek instrument, omdat het ziet op overheden en publiekrechtelijke organen en dergelijke. Het is een vorm van een verticaal beleidsinstrument (het is door de overheid top down voorgeschreven). Een Europese aanbesteding is een aanbesteding volgens bepaalde Europese richtlijnen. Zie verder wetgevend kader. UWV besteedt reïntegratietrajecten aan UWV ondersteunt zijn klanten met een afstand tot de arbeidsmarkt bij hun terugkeer naar het arbeidsproces. De ondersteuning kent vele vormen. Afhankelijk van de situatie van de klant kan de re-integratiecoach van UWV de klant zelf (tijdelijk) ondersteunen. Voor andere klanten zal de re-integratiecoach UWV in nauw overleg met de klant re-integratiedienstverlening inkopen. Deze dienstverlening bestaat in de regel uit re-integratietrajecten, maar er bestaat ook de mogelijkheid tot het inkopen van losse diensten en scholing. De dienstverlening koopt UWV bij commerciële bedrijven in. In het kader hiervan wordt tevens gebruik gemaakt van het afsluiten van raamcontracten re-integratietrajecten en - diensten via een aanbestedingsprocedure. Bron: http://www.uwv.nl/overuwv/Organisatie/inkoop_reintegratiedienstv erlening/aanbesteding/Aanbesteding.asp (NB: bij de individuele re-integratie overeenkomst is geen aanbesteding geweest).



Een publieke instelling dient belastinggelden zo zorgvuldig mogelijk te besteden. Om zeker te zijn dat de instelling het meeste waar voor zijn geld krijgt, kan een aanbestedingsprocedure worden gebruikt. Ook moet er binnen Europa op een transparante wijze worden gegund om discriminatie/ monopolie vorming te voorkomen.

FACTSHEETS


Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):


Wetgevend kader

223

De aanbestedingsregels worden deels opgesteld door de overheid, voornamelijk Europa. Verder kunnen overheden zelf aanvullende regels opstellen (die dan niet strijdig mogen zijn met en/of afbreuk mogen doen aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen). Voor een overzicht van de Nederlandse regelgeving zie: http://www.ovia.nl/content.jsp?objectid=5798. De aanbestedingsregels zijn dwingend van karakter. Zie hiervoor. Het ministerie van Economische Zaken ziet zelf niet actief toe op de naleving van de aanbestedingsregels, maar voert met enige regelmaat onderzoeken uit naar de nalevingpraktijk. Een recente nalevingsmeter is te vinden op: http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=140472 (klikken op documenten – onderzoeken). Verder dient de controlerend accountant (zowel de AD als de Rekenkamer) in het kader van de rechtmatigheidtoets ook te bezien of voldoende waarborgen aanwezig zijn met betrekking tot het voldoen aan de aanbestedingsrichtlijnen. De aanbestedingsrichtlijnen zijn algemeen geldend (voor de hiervoor beschreven doelgroep van aanbestedingsplichtige instellingen). De wettelijke grondslag voor Europees aanbesteden vormen twee Europese aanbestedingsrichtlijnen (2004/17/EG en 2004/18/EG). Op nationaal niveau zijn deze richtlijnen geïmplementeerd door middel van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass). Verder is momenteel de zogenoemde Aanbestedingswet 2006 in behandeling in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel hiertoe is april 2006 ingediend en naar verwachting wordt het voorstel medio 2007 aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt: • Introductie van een verplichte toetsing van de integriteit van ondernemers die overheidsopdrachten gaan uitvoeren, waardoor niet-integere ondernemers worden uitgesloten. De toets ziet op veroordelingen voor strafbare feiten en overtredingen van mededingingswet. Hij wordt uitgevoerd door het Centraal Orgaan Verklaringen omtrent het Gedrag (COVOG) van het Ministerie van Justitie. • Het wetsvoorstel regelt dat opdrachtgevers geen disproportioneel zware eisen kunnen stellen aan ondernemers. • Vereenvoudiging van procedures zodat de administratieve lasten worden verlaagd voor zowel ondernemers als opdrachtgevers. • Harmoniseren van eigen reglementen van aanbestedende diensten, bijvoorbeeld ten aanzien van opdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempels. De nieuwe Aanbestedingswet is een raamwet, dat wil zeggen dat deze alleen hoofdzaken regelt. De concrete uitwerking zal net als bij de huidige wet voornamelijk in regelgeving op het niveau van Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) plaatsvinden. Dit is wenselijk om wijzigingen in de Europese Richtlijnen en ontwikkelingen in de jurisprudentie tijdig te kunnen implementeren. Het Bao en het Bass zullen te zijner tijd onder de nieuwe Aanbestedingswet worden gehangen.


224

BIJLAGE C

Internationale aspecten/ internati- De Europese aanbestedingsregels zijn bij uitstek Europees van onaal juridische randvoorwaarden strekking en toepassing. De regels zijn gebaseerd op de Europese richtlijnen. Zo kan bij een aanbesteding kan in beginsel geen onderscheid worden gemaakt op basis van de herkomst of nationaliteit van een aanbieder. (Deze regels worden opgenomen in de Aanbestedingswet) Evaluatie Wat is er bekend over de (kosHet goed organiseren van een aanbesteding vraagt om enige ten)effectiviteit?: professionaliteit wat betreft het goed kunnen beschrijven van het gewenste product of de af te nemen dienst. De vraag moet goed worden geformuleerd in de vorm van een bestek. Daarnaast is enige juridische kennis vereist om zeker te stellen dat voldaan wordt aan de wettelijke eisen. Deze investering verdient zichzelf vaak wel terug, blijkt uit diverse onderzoeken. Daarbij kan de winst soms eenvoudig worden aangetoond (door de kosten voor een bepaalde dienst te vergelijken met die vóór de aanbesteding). Op diverse niveaus van overheden zijn legio voorbeelden bekend van voordelen die kunnen oplopen tot enkele tientallen procenten. Voor complexe diensten is vergelijking vaak lastig en is de meerwaarde in termen van lagere kosten en/of betere dienstverlening vaak moeilijk hard te maken omdat het product zelf van karakter is veranderd, omstandigheden zijn gewijzigd et cetera.

Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:



Voor een recente evaluatie van dit instrument zie het rapport ‘Meer waarde met PIA - Evaluatie Project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA)’ verkrijgbaar via http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=140472. Een van de conclusies is dat de totale structurele besparingen op de rijksinkoop ten tijde van de evaluatie uitkomt op tussen de 91 miljoen euro en 116 miljoen euro. Daarbij tekenen de onderzoekers aan dat het hierbij om een tussentijdse raming gaat. Immers, bij de inkooptaakstellingen was sprake van een ‘ingroeiscenario’ waarbij uiteindelijk het totale volume van 150 miljoen euro in 2007 gerealiseerd moet zijn. Geconcludeerd kan dus worden dat via de weg van inkoopbesparingen en efficiency-verbeteringen aanzienlijke resultaten zijn geboekt, maar vooralsnog niet ter grootte van het einddoel van 150 miljoen euro. Aanbesteding kan belangrijk bijdragen aan het verbeteren van het prijs/kwaliteitsniveau van de aan te besteden dienst. Verder biedt aanbesteding als voordeel dat het de transparantie van de uitbesteding verbetert en dat het de opdrachtgever dwingt om goed na te denken over het resultaat dat van de dienstverlening wordt verwacht. Het stimuleert met andere woorden output- en outcomegericht denken. Voorts leidt aanbesteden tot het in brede zin professionaliseren van inkopen en aanbesteden bij de (rijks)overheid. Door aanbesteding verliest het ministerie in enige mate invloed ten aanzien van de partij die uiteindelijk de dienst mag leveren of het werk mag uitvoeren. Selecteren op subjectieve criteria (affiniteit met een bepaalde uitvoerder bijvoorbeeld of goede ervaringen in het verleden) maakt plaats voor selecteren op basis van objectieve en vooraf gecommuniceerde criteria. Door transparantie in het aanbestedingsproces wordt de vergelijkbaarheid van aanbiedingen groter en kunnen nieuwkomers (zeker bij openbare aanbesteding) makkelijker toetreden.

FACTSHEETS


Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:

Referenties Aanbevolen literatuur en links:

Contactpersonen:

225

•

Partijen die veel werk onderhands gegund kregen kunnen per saldo opdrachten verliezen. Verder vragen met name Europese aanbestedingen vaak relatief grote investeringen van private aanbieders. • Aanbestedingsprocedures kunnen aanzienlijke administratieve lasten tot gevolg hebben. Administratieve Lasten zijn de lasten om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit weten regelgeving van de overheid zoals het overleggen van bewijzen (KvK) of verklaringen (milieubewustzijn). Intern organiseren van voldoende expertise. Verder draagt een zekere schaalgrootte van een dienst (of werk of levering) bij aan de kansen dat er veel partijen inschrijven voor de opdracht. Dit kan ook gestimuleerd worden door niet vooral voor te schrijven ‘wat’ gedaan moet worden, maar met name de resultaten die ervan verwacht worden. Dit heeft tevens als voordeel dat de in de markt aanwezige creativiteit over de optimale wijze van uitvoering van de opdracht zo goed mogelijk wordt benut. Bestekken aanbesteden die zeer gedetailleerd zijn en die vooral voorschrijven wat gedaan moet worden (en niet wat het zou moeten opleveren). Verder zijn juridische onvolkomenheden funest omdat partijen die uiteindelijk de aanbesteding niet winnen dan bezwaar kunnen aantekenen, wat veel extra kosten en tijdverlies kan opleveren. • Indien er gedurende de aanbestedingsperiode geen contactpersonen beschikbaar zijn om (schriftelijke) vragen te beantwoorden, bemoeilijkt dit de procedure. Zorg dus dat er altijd iemand is, houdt rekening met vakanties, cursussen etc. • Begin op tijd, een aanbestedingsprocedure kan al gauw een half jaar in beslag nemen. • Zorg dat het aantal partijen die worden gevraagd een offerte in te dienen niet te laag ligt (te weinig concurrentie), maar ook niet te hoog ligt. Dit geldt zowel voor openbare als onderhands aanbesteden. Aan het opstellen van offertes zijn immers (hoge) kosten verbonden. Soms is het aantal partijen zo groot dat de kosten van het opstellen van de offertes hoger zijn dan het bedrag van de opdracht. •

http://www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedin gen/ • http://www.aanbestedingskalender.nl/ Nog toe te voegen


FACTSHEETS

227

C.28 Factsheet 28 Verzelfstandiging (ZBO) Naam

Verzelfstandiging /ZBO


Instrument dat activiteit op afstand plaatst Verzelfstandiging betekent het op eigen benen zetten van een overheidsdienst. Er worden in de regel twee hoofdvormen van verzelfstandiging onderscheiden: • Interne verzelfstandiging. • Externe verzelfstandiging. Bij interne verzelfstandiging wordt een organisatieonderdeel binnen de overheid organisatorisch afgezonderd. Het onderdeel krijgt geen eigen rechtspersoonlijkheid en de ministeriële verantwoordelijkheid blijft geheel gehandhaafd (zie Van der Meij en Reyn, 2000). Bij een interne verzelfstandiging verhuizen activiteiten van een overheid naar een apart onderdeel van die overheid. Een voorbeeld van een interne verzelfstandiging is een agentschap: een onderdeel van een ministerie met een eigen en herkenbare positie die onder meer tot uiting komt in het financiële regime dat van toepassing is. Bij externe verzelfstandiging krijgt het organisatorisch af te zonderen organisatieonderdeel wel een eigen rechtspersoonlijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt daarbij meestal ingeperkt. Ten opzichte van privatisering is het verschil dat bij externe verzelfstandiging de overheid nog wel overwegende zeggenschap bezit en toezicht kan uitoefenen op de verzelfstandigde organisatie. Voorbeelden van externe verzelfstandiging zijn ZBO’s (zelfstandig bestuursorganen). Verzelfstandigen gaat dus verder dan het gezamenlijk met andere overheidsorganisaties uitvoeren van taken In dat geval spreken we van een Shared Service Center (SSC), Gemeenschappelijke Beheer Organisatie (GBO) of een ander samenwerkingsverband. Verzelfstandiging kan de vorm aannemen waarbij een overheidsorganisatie wordt omgevormd in een privaatrechtelijk bedrijf. Het wordt dan bestuurd door een eigen directie en niet meer door (top)ambtenaren. De werknemers verliezen de ambtenarenstatus. De meeste verzelfstandigde ondernemingen zijn NV's. De betreffende overheid bezit alle aandelen van de naamloze vennootschap en kan op deze wijze toch enige invloed op het bedrijf uitoefenen. Naarmate de zelfstandigheid groter is, is de ministeriele verantwoordelijkheid minder verstrekkend. Het toedelen van taken aan verzelfstandigde overheidsorganen valt in ieder geval nog wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Verzelfstandigen betekent dat binnen de overheid wordt uitbesteed. Een stap verder is het uitbesteden van activiteiten aan marktpartijen. Verzelfstandiging kan een eerste stap zijn op weg naar privatisering, waarbij de overheid ook (een deel van) de aandelen verkoopt aan de particuliere sector.


228

Kwalificatie beleidsinstrument





BIJLAGE C

Door interne of externe verzelfstandiging kiest de overheid ervoor om de betreffende taak (voorlopig, nog steeds) zelf uit te voeren. Er is sprake van overheidsproductie en niet van co-productie (directe sturing in plaats van indirecte sturing). Er blijft ook sprake van verticale aansturing, waarbij die in het geval van interne verzelfstandiging duidelijk groter is dan bij externe verzelfstandiging (dan is er in enige mate ook sprake van horizontale verhoudingen tussen het ministerie en bijvoorbeeld de ZBO). Verzelfstandiging is te zien als een effector in de zin dat het implementatie van beleid mogelijk maakt. Het kan tevens worden gezien als een constituerend beleidsinstrument omdat het uitgaat van invloeduitoefening door de overheid op het betreffende taakveld voor langere termijn. Het is verder een specifiek instrument dat ziet op één bepaalde taak of organisatie. Voor een externe verzelfstandiging in de vorm van een ZBO is de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing. Het UWV is een ZBO op basis van de wet SUWI art 2. De missie van UWV luidt: ‘Wij stimuleren werken. Als werken onmogelijk is, zorgen wij snel voor tijdelijk inkomen’. Dit vloeit voort uit de wet SUWI (Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen). UWV heeft daarbij ook een handhavingstaak: misbruik voorkomen en bevorderen dat de regels nageleefd worden. UWV ondersteunt zijn klanten bij reïntegratie: terugkeer naar het arbeidsproces. Hiertoe koopt UWV reïntegratiediensten in bij commerciële bedrijven. Verzelfstandiging geschiedt tegen de achtergrond van een overheid die zich bezint op haar takenpakket, werkwijzen en organisatie om beter en selectiever te presteren. Steeds meer wordt de uitvoering van het overheidsbeleid op afstand geplaatst doordat taakorganisaties worden verzelfstandigd, taken worden overgelaten aan de markt of doordat taken samen met de markt worden uitgevoerd (in partnerships als publiek/ private samenwerking). De taken van de overheid verschuiven in de richting van het vaststellen van de spelregels. De overheid stelt zich meer op als regisseur, die het proces bewaakt en de kwaliteit van de resultaten achteraf controleert. De overheid bepaalt zelf of en zo ja welk organisatieonderdeel verzelfstandigd wordt. Door verzelfstandiging verkrijgt het betreffende organisatieonderdeel, zeker bij een externe verzelfstandiging, meer autonomie en beleidsvrijheid dan daarvoor het geval was. Er blijft echter sprake van aansturing door de minister en in het geval van een interne verzelfstandiging is de minister nog steeds volledig verantwoordelijk. Dat hangt af van de contracten die met de verzelfstandigde instelling zijn opgesteld. De minister is toezichthouder. Zijn doelstelling is te waarborgen dat het zbo zijn wettelijke taken naar behoren uitvoert en te voorkomen dat het ZBO zijn positie (vaak een monopolie) gebruikt voor activiteiten die in strijd zijn met het algemeen belang. Bij interne verzelfstandiging wordt de relatie tussen (de rest van het) ministerie en de te verzelfstandigen organisatie vaak vormgegeven door middel van zelfbeheer, contractmanagement en dergelijke. De ministeriële verantwoordelijkheid is geheel gehandhaafd. Het agentschap is een bekende vorm hiervan.


FACTSHEETS

229

Bij externe verzelfstandiging is de ministeriële verantwoordelijkheid niet meer volledig. Toezicht vindt plaats door de minister (bij zbo’s) of door benoemde commissarissen bij NV’s en er kunnen net als bij interne verzelfstandiging vormen van contractmanagement worden toegepast en prestatieafspraken worden gemaakt. Externe verzelfstandiging kan in de vorm van een ZBO maar ook in de vorm van een overheids-NV (waar de overheid dan vaak 100% van de aandelen in bezit). Een ZBO is een extern verzelfstandigd bestuursorgaan met openbaar gezag dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister. Tot op zekere hoogte is wel de ministeriële verantwoordelijkheid van kracht. Reikwijdte (gerichtheid) De verzelfstandiging heeft betrekking op het betreffende onderdeel van de overheid. Wetgevend kader De kaderwet ZBO schept een wettelijk kader waaraan regelingen met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) moeten voldoen. Een zelfstandig bestuursorgaan is, volgens de definitie in het voorstel, een bestuursorgaan van de centrale overheid, dat bij wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur dan wel bij ministeriële regeling is bekleed met openbaar gezag. Een ZBO is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister. De wet is van kracht sinds 01/02/07. Internationale aspecten/ internati- Met name bij externe verzelfstandiging kan zich de situatie vooronaal juridische randvoorwaarden doen dat het betreffende organisatieonderdeel, bijvoorbeeld als overheids-NV, op de markt gaat concurreren. Daarbij zijn dan in ieder geval de (Europese) mededingingsregels van toepassing. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosVerzelfstandiging kan een goede manier zijn om voor het betreften)effectiviteit?: fende organisatieonderdeel meer bedrijfsmatigheid en slagvaardigheid te creëren. Dit voordeel kan deels teniet worden gedaan als bij de verzelfstandiging een te uitgebreid systeem van toezicht- en controlearrangementen wordt ingevoerd. De (kosten)effectiviteit is uiteraard ook afhankelijk van hoe deze gemeten wordt en aan de hand van welke criteria.

Voordelen voor SZW:

Een verzelfstandiging kan effectief zijn vanuit de wens om de bedrijfsmatigheid op te voeren, maar niet effectief of zelfs contraproductief vanuit het perspectief van de afnemer. Dit wil overigens niet zeggen dat de afnemer of de te bedienen cliënt altijd minder wordt van verzelfstandiging. Als het een interne klant betreft, bijvoorbeeld binnen ministerie, is veel afhankelijk van de wijze waarop de interne contracten zijn geregeld en welke prikkels daarin zitten. Bij externe klanten, bijvoorbeeld van een overheids-NV, is daarnaast veel ook afhankelijk van de keuzevrijheid die afnemers hebben (als de afnemer gebonden is aan één leverancier is het risico groot dat de prijs/kwaliteitsverhouding uiteindelijk niet verbetert). • Voordeel van verzelfstandiging kan zijn dat overheidsorganisaties dankzij hun autonomie slagvaardiger kunnen opereren doordat niet alles centraal vanuit het ministerie aangestuurd of goedgekeurd hoeft te worden. • Een ander voordeel van verzelfstandiging in ZBO’s is dat de verminderde ministeriële verantwoordelijkheid de mogelijkheid biedt om toezichtstaken onder te brengen in een relatief onafhankelijke overheidsorganisatie die los staat van de beleidsbepalers en/of de beleidsuitvoerders.


230

BIJLAGE C

•

Nadelen voor SZW:



Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


Door het verzelfstandigen kunnen schaalvoordelen behaald worden, waardoor een kostenvoordeel kan worden behaald. • Verzelfstandiging maakt het mogelijk dat de organisatie zich meer toelegt op haar kerncompetenties en -taken. • Verzelfstandiging stimuleert de klanten resultaatgerichtheid van de ambtenaren die binnen de organisatie werken. • Nadeel is dat er in de loop der jaren een wildgroei aan meer en minder autonome overheidsinstellingen is ontstaan, vooral bij de ZBO’s. Doordat er in veel gevallen sprake is van onheldere verdelingen van taken en bevoegdheden kwam de ministeriële verantwoordelijkheid in het gedrang. Om de nadelen in te dammen is een Kaderwet ZBO’s opgesteld, waarin regels worden gesteld waaraan ZBO’s moeten voldoen • Verzelfstandiging wordt bemoeilijkt doordat de werkvloer (en/of de OR) er geen heil in ziet en zich ertegen verzet. • Met het verzelfstandigen verdwijnt (te) veel kennis en ervaring naar buiten de organisatie. • Door het verzelfstandigen verliest de organisatie de controle (grip) op de uitvoering ervan. • Door het extern verzelfstandigen kan de ministeriële verantwoordelijkheid in het gedrang komen. • Verzelfstandiging levert (enige) vergrote beleidsvrijheid op en stimuleert over het algemeen de bedrijfsmatigheid waarmee het betreffende organisatieonderdeel kan werken. Dit kan ook betekenen dat er meer mogelijkheden zijn op het gebied van arbeidsvoorwaarden. • De klantgerichtheid kan toenemen doordat de organisatie specifiek in het leven is geroepen om klanten te bedienen. Door verzelfstandiging kan een diffuse situatie ontstaan waarbij enerzijds wordt beleden dat het onderdeel bedrijfsmatig of zelfs marktconform moet werken, maar waarbij anderzijds de overheid in casu het kerndepartement nog een forse vinger in de pap houdt. • Juiste balans tussen zelfstandigheid en gebondenheid. • Een verbetering van de democratische controle op ZBO’s. • Versterking van de legitimatie van zelfstandige bestuursorganen. • Ontbreken van helderheid over de te kiezen positionering op het spectrum markt-overheid is een belangrijke faalfactor. Een andere faalfactor is, bijvoorbeeld, dat een organisatieonderdeel weliswaar wordt verzelfstandigd, maar tegelijkertijd wordt ‘opgezadeld’ met sterk beperkende aansturing vanuit het kerndepartement als opdrachtgever en toezichthouder. • Het aansturen van de verzelfstandigde organisatie kost te veel tijd en geld en/of de capaciteit ontbreekt om goed aan te kunnen sturen. De keuze om een bepaalde taak (intern dan wel extern) te verzelfstandigen, te privatiseren en/of af te stoten, is niet alleen afhankelijk van de hierboven weergegeven rollen die de overheid kan en zou willen innemen. Er spelen veelal ook diverse andere overwegingen een rol bij een dergelijke keuze, bijvoorbeeld de volgende :

FACTSHEETS

231

-

-

-

-

Referenties Aanbevolen literatuur en links:

Contactpersonen:

Bedrijfsmatigheid: kan de organisatie de betreffende taak op wat grotere afstand van de overheid effectiever en/of efficiënter uitvoeren? Overwegingen van sociale aard (effect op de rechtspositie van de ambtelijke medewerkers). Fiscale en juridische overwegingen (bijvoorbeeld of er BTW in rekening moet worden gebracht over de dienstverlening, of er vennootschapsbelasting afgedragen moet worden of ook de vraag of de betreffende taak aanbesteed zou moeten worden). Financiële overwegingen, bijvoorbeeld vanwege een veranderende kostenstructuur (wellicht als gevolg van wijzigende arbeidsverhoudingen), mogelijke frictiekosten bij de overgang naar de nieuwe positionering, et cetera. De mate waarin de overheid invloed kan uitoefenen en daarmee de door haar bepaalde publieke belangen kan waarborgen. Continuïteit van de dienstverlening en het waarborgen van de kwaliteit ervan.

• •

www.parlement.com Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (treedt in werking op 01-02-2007, www.wetten.overheid.nl ) • www.bestuurskunde.nl • www.andereoverheid.nl • H.J. ter Bogt, Verzelfstandiging van overheidsorganisaties. Theorie en praktijk. Proefschrift 1999. • S. van Thiel, Sturen op afstand: over de aansturing van verzelfstandigde organisaties door kerndepartementen, in: Management in overheidsorganisaties, mei 2003. • P. van der Meij en L. Reyn, Bedrijven tussen Markt en Overheid, Alphen aan den Rijn, 2000. • H.J. de Ru, De lange weg naar privatisering in Nederland, TVVS, 35e jaargang, mei 1992, p. 111-116. • Bogt, H. ter, Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging van overheidsorganisaties - Overwegingen voor verzelfstandiging en effecten op efficiëntie en financieel-economische sturing, Capelle aan den IJssel, 1998. • J.J. Sylvester, Externe verzelfstandiging en privatisering beoordeeld, Bestuurskunde, jaargang 6, nr. 2, 1997. Nog toe te voegen


FACTSHEETS

233

C.29 Factsheet 29. Privatisering Naam

Privatisering


Instrument dat activiteiten op afstand plaatst.


Privatisering is het proces waarbij publiek eigendom overgaat in private handen (het juridische eigendom van een onderneming komt in private handen). Van privatisering is sprake als de uitvoering van een publieke taak wordt uitbesteed aan één of meer private partijen (marktpartijen) of als een (onderdeel van een) overheidsorganisatie die een publieke taak uitvoert wordt omgevormd tot een private organisatie. Ook kan het zijn dat de overheid geen publieke taak meer ziet in het nastreven van een bepaald belang. In het laatste geval kan de taak aan de markt worden overgelaten en/of kunnen (onderdelen van) overheidsorganisaties die zich er nog mee bezig houden worden omgevormd tot private partij. Zo kunnen concurrentievervalsing door de overheid of ongewenste vermenging van publieke en private geld- of informatiestromen in hybride organisaties voorkomen worden. In Nederland werden zo onder meer enkele busmaatschappijen, Postbank, de telefonie (tegenwoordig KPN) en de posterijen (tegenwoordig TNT Post) geprivatiseerd. De Nederlandse Spoorwegen werden niet geprivatiseerd, maar wel verzelfstandigd. Privatisering houdt in dat de overheid ervoor kiest om de betreffende taak op afstand te plaatsen van de overheid. De overheid kiest er dan voor om zich niet meer direct te belasten met de oplossing van een ervaren maatschappelijk probleem en/of een publiek belang. Bij een keuze voor privatisering maakt ‘overheidsproductie’ dus plaats voor andere, indirecte beleidsinstrumenten. De privatisering is een formeel beleidsinstrument dat per traject ook wettelijk wordt vastgelegd. Privatisering gaat veelal gepaard met economische regulering, bijvoorbeeld als met het te privatiseren voormalige overheidsonderdeel financiële afspraken worden gemaakt en/of een subsidierelatie wordt aangegaan. Privatisering houdt ook een verschuiving in van verticale sturing naar meer horizontale verhoudingen. Het geprivatiseerde onderdeel valt niet langer onder de directe bevoegdheid van een minister en eventuele aansturing vindt dan niet meer plaats via ambtelijke directieven, maar op basis van een prestatieovereenkomst bijvoorbeeld. Privatisering is te zien als een effector in de zin dat het implementatie van beleid mogelijk maakt. Het is verder een specifiek instrument dat ziet op één bepaalde taak of organisatie; er is nauwkeurig bepaald welke taken het betreft. Verder kan privatisering ook worden gezien als een constituerend beleidsinstrument, omdat de beleidsomgeving op het betreffende taakveld door de privatisering ingrijpend en vaak voor langere tijd wordt gewijzigd.


234


Praktijkvoorbeeld:

BIJLAGE C

Van privatisering spreken we als de taakuitvoering wordt overgedragen aan een zelfstandige rechtspersoon, evenals dit het geval is bij externe verzelfstandiging, en de overheid daarnaast geen overwegende formele zeggenschap meer heeft of toezicht kan uitoefenen op de geprivatiseerde organisatie. Dit houdt concreet in dat de overheid bijvoorbeeld geen meerderheidsaandeel meer bezit en er ook geen bestuurlijke verantwoordelijkheid meer is ten aanzien van de organisatie. Privatisering van de sociale zekerheid De vormgeving van de sociale zekerheid in Nederland is de laatste vijftien jaar ingrijpend veranderd. De oorspronkelijk sterke overheidsbetrokkenheid is drastisch aan het verminderen. Op verschillende deelterreinen ontstaan er private en soms ook gecombineerd publiek-private arrangementen. Hét voorbeeld is de privatisering van de Ziektewet. Hierdoor zijn de werkgevers verantwoordelijk geworden voor de opvang van de inkomensderving van hun zieke werknemers, terwijl daarvóór een publieke, collectieve sociale verzekering gold. Privatiseringstendensen doen zich ook voor bij bijvoorbeeld de verzekering van ziektekosten (nieuwe Zorgverzekeringswet), de bijstand (private reïntegratiebedrijven) en de arbeidsongeschiktheidsverzekering (uitvoering door private verzekeraars).




Privatisering is het overgaan van een overheidsbedrijf in private handen, meestal om het bedrijf marktgerichter en efficiënter te maken en soms ook om er geld aan te verdienen. Een andere reden kan zijn om het bedrijf in kwestie meer mogelijkheden te verschaffen om op de kapitaalmarkt voldoende middelen te verkrijgen (denk aan de discussie over de privatisering van Schiphol). De overheid bepaalt zelf of een bepaalde taak of een overheidsonderdeel wordt geprivatiseerd. Eén en ander wordt doorgaans ook wettelijk vastgelegd. Niet van toepassing. Na privatisering kan de geprivatiseerde organisatie in beginsel net als elk ander privaat bedrijf opereren, tenzij er aanvullende afspraken zijn gemaakt die wettelijk vastgelegd kunnen zijn en/of de vorm kunnen aannemen van subsidievoorwaarden of contractbepalingen. De wettelijk vastgelegde bepalingen zijn hard, al kunnen ze soms ook een tijdelijke werking hebben (bijvoorbeeld betreffende de overgangsperiode van overheidsdominantie naar volledige liberalisering). De aanvullende afspraken in de vorm van contracten of subsidievoorwaarden zijn minder hard en vaak onderwerp van discussie tussen overheid en geprivatiseerde organisatie.

FACTSHEETS


235

Toezicht en controle kan op verschillende manieren geregeld zijn. In de eerste plaats zijn er algemeen geldende wettelijke bepalingen (bijvoorbeeld ten aanzien van mededinging, met een rol voor de NMa). Daarnaast kan de overheid aanvullende toezichtstructuren ontwikkelen. Het toezicht kan echter niet te direct of ingrijpend zijn omdat anders geen sprake is van een daadwerkelijke privatisering. Voorkomende vormen zijn dan onder meer het aanhouden van een zogenoemd ‘gouden aandeel’ (aandeel met speciale rechten) zoals het geval is bij onder meer KPN en TPG. Bij TPG en KPN heeft het Rijk prioriteitsaandelen die de mogelijkheid bieden onwelgevallige strategische beslissingen zoals fusies, overnames of extra aandelenemissies, tegen te houden. De staat heeft het gouden aandeel verkocht aan KPN en zal dat binnenkort vanwege Europese eisen ook bij aan TNT moeten doen. Een andere optie is het benoemen van een ‘overheidscommissaris’ (formeel is deze figuur afgeschaft, maar het komt in de praktijk nog regelmatig voor dat de overheid het recht heeft om één of meer commissarissen te benoemen).

Bij privatisering wordt overigens vaak besloten om het aandeelhouderschap dat nog resteert van de overheid niet te laten uitoefenen door het betreffende beleidsministerie, maar door de Minister van Financiën. De overheid wil zich daarmee meer als gewone aandeelhouder opstellen en minder beleidsinhoudelijk sturen langs deze weg. Reikwijdte (gerichtheid) Privatisering kan effecten hebben voor de werknemers (arbeidsvoorwaarden veranderen, omdat men niet langer ambtenaar is) en op de klanten van de instelling (het doel is veelal om de instelling meer klantgericht te maken). Wetgevend kader Privatisering wordt per traject wettelijk vastgelegd. Internationale aspecten/ internati- Bij privatisering geldt niet alleen Nederlands recht, maar ook onaal juridische randvoorwaarden Europees recht, met name op het gebied van mededinging. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosIn evaluaties komen Megginson en Netter (2001), Lundsgaard ten)effectiviteit?: (2002) en Nestor en Mahboobi (2000) tot de conclusie dat de experimenten met privatisering en marktwerking in de wereld grosso modo hebben bijgedragen aan een grotere welvaart. -

-

Lundsgaard, J., 2002, Competition and efficiency in publicly funded services, OECD Working Paper, no. 331, Paris. Megginson, W.L., en J.M. Netter, 2001, From state to market: A survey of empirical studies on privatization, Journal of Economic Literature, 39: 321-389 Nestor, S., en L. Mahboobi, 1999, Privatisation of public utilities: The OECD experience, working paper, OECD, Paris.

Voor een Nederlandse evaluatie zie: Wijnbergen, van, S. (2005), Staat of privaat, wat misgegaan is en waarom, in: ESB Dossier – Tien jaar mededingings- en reguleringsbeleid, pp. D27-D28. In praktijk verschillen de voordelen en nadelen echter sterk per privatiseringstraject. Er zijn diverse voorbeelden van privatiseringen die in eerste instantie geen succes waren (beleidsmatig en/of financieel).


236

Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:


BIJLAGE C

Een roemrucht voorbeeld betreft de privatisering van het loodswezen, waar na privatisering een monopolie ontstond waardoor dienstverlening minder werd en tarieven omhoog gingen. Er zijn echter ook diverse voorbeelden van privatiseringen die (relatief) succesvol zijn gebleken omdat na privatisering de overheid geen invloed verloor die zij liever had willen behouden en tegelijkertijd de prijs/kwaliteitsverhouding verbeterde (onder meer bij KPN en TPG (tegenwoordig TNT post) wordt dit veelal zo gewaardeerd). • Privatisering is aan de orde als een bepaalde taak niet (meer) wordt gezien als een publieke taak die de overheid dient te organiseren. Privatisering kan dus bijdragen aan een slankere overheid met een betere focus op haar kerntaken. • Daarbij levert privatisering (als de juiste marktcondities worden geschapen) concurrentie op om de gunst van de consument. Hierdoor zijn de geprivatiseerde bedrijven gedwongen om efficiënter te werken en niet te dure of slechte producten te leveren, anders gaan ze ten onder in de concurrentie. Bovendien betaalt de belastingbetaler niet meer mee aan een slecht functionerend of verlieslijdend bedrijf. Daarentegen gaat van de kapitaalmarkt een disciplinerende werking uit. • De burger kan via keuzegedrag haar consumentenmacht uitoefenen op het bedrijf. Als blijkbaar niet genoeg consumenten gebruik willen maken van de producten of diensten ervan, om wat voor reden dan ook, kan het niet voortbestaan en zal het verdwijnen. • Een ander argument voor privatisering is de binnenlandse markt open te stellen voor buitenlandse aanbieders. Dit is een doelstelling die binnen bijvoorbeeld de Europese Unie algemeen opgeld doet. • Tegenstanders redeneren dat in sommige sectoren een winstoogmerk ten koste gaat van de benodigde service die verleend dient te worden aan de burger. Geprivatiseerde bedrijven zouden besparen op secundaire zaken, waardoor de totale dienstverlening zou afnemen. • Ook beredeneren zij dat sommige sectoren te belangrijk zijn om aan de markt over te laten. Zij beschouwen producten als water en energie als basisbehoeften, die collectief gegarandeerd zouden moeten worden. Ook worden sommige producten van een dermate niet-economische waarde geacht, zodat men ervoor pleit ze toch te laten bestaan zonder dat ze zich zelf kunnen financieren. Een voorbeeld zijn publieke omroepen. • Vaak is het ook zo dat verlieslijdende geprivatiseerde bedrijven alsnog door overheden gesteund worden om geen werkgelegenheid verloren te laten gaan. Hierdoor wordt het effect van de privatisering (deels) ongedaan gemaakt. De overheid spendeert nog steeds aan de organisatie, maar is vaak wel een deel van haar zeggenschap erover kwijt.

FACTSHEETS



Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


Contactpersonen:

237

•

Veel is afhankelijk van de wijze waarop de privatisering is geregeld, maar doorgaans heeft het geprivatiseerde bedrijf meer vrijheid om kapitaal aan te trekken en daarmee gewenste investeringen te plegen. • Verder is het toezicht vanuit de overheid sterk gereduceerd, wat meer handelingsvrijheid opneemt en daarmee de slagvaardigheid van de organisatie als bedrijf sterk kan vergroten. • De mogelijkheden voor marktconforme salariëring en beloning van het management worden ook vergroot. De slagkracht van de organisatie neemt verder toe doordat het eenvoudiger is om slecht functionerend personeel te vervangen. • Privatisering wordt vaak uitgevoerd in fases waarbij voor een bepaalde periode de te privatiseren onderneming nog in enige mate toezicht ondervindt vanuit de overheid en/of nog niet volledig vrij is in haar strategie en beleid. • Een overheidsbedrijf is vaak een monopolist. Indien na privatisering een monopolie in stand blijft (bijv. vanwege schaalvoordelen) dan zijn de efficiëntiebaten niet hoog en kan het zelfs nadelig zijn om te privatiseren omdat een private monopolist meer prikkels heeft om haar marktmacht te misbruiken dan een publieke monopolist. Aandacht voor combinaties van instrumenten die goed werken. Verder kan privatisering alleen de gewenste resultaten opleveren als vooraf goed is nagedacht over de marktordening die dan ontstaat. Een worst case scenario is een privatisering die leidt tot een monopolist die ook niet meer door de overheid wordt gedisciplineerd. Onvoldoende voorbereiding van de organisatie die wordt geprivatiseerd, soms in combinatie met een management dat nog vooral overheidsgericht is. Verder is vanuit het perspectief van de consument zoals gesteld een privatisering die leidt tot een (ongereguleerd) monopolie funest. • Bedenk eerst hoe de ordening van de markt er idealiter uit ziet. Betrek hierbij bijv. Het afwegingskader zoals Sweder van Wijnbergen dat in september 1999 in het NRC publiceerde. • Indien de geprivatiseerde organisatie geen publieke taak vervult, maar wel taken waaraan enig publiek belang is verbonden, is vaak sprake van aanvullende afspraken, prestatiecontracten en/of subsidiëring (waarbij de laatste bij voorkeur wordt afgebouwd). •

P. van der Meij en L. Reyn, Bedrijven tussen Markt en Overheid, Alphen aan den Rijn, 2000. • H.J. de Ru, De lange weg naar privatisering in Nederland, e TVVS, 35 jaargang, mei 1992, p. 111-116. • Bogt, H. ter, Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging van overheidsorganisaties - Overwegingen voor verzelfstandiging en effecten op efficiëntie en financieel-economische sturing, Capelle aan den IJssel, 1998. • J.J. Sylvester, Externe verzelfstandiging en privatisering beoordeeld, Bestuurskunde, jaargang 6, nr. 2, 1997. Nog toe te voegen


FACTSHEETS

239

C.30 Factsheet 30 Handhaving Naam

Hoogwaardig handhaven, handhavingsprikkels en Tafel van 11


Handhaving Handhaving kan op meerdere manieren omschreven worden. Het gaat om bemoeienis van een handhavende overheidsorganisatie, waaronder toezicht en controle, gericht op naleving van weten regelgeving. Met handhaving wordt gecontroleerd of het gewenste gedrag wordt uitgevoerd en aangesproken indien gedrag afwijkt. Met handhaving kan ook worden voorkomen dat er wordt teruggevallen in oud gedrag in geval van nieuwe regels. Wie de handhaving uitvoert, hangt af van het niveau waarop de afspraken worden gemaakt. Zo is de Arbeidsinspectie bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de handhaving van de overheidsvoorschriften voor arbeidsomstandigheden. Niet alle handhaving gebeurt van overheidswege. Handhaving vindt ook binnen en door bedrijven zelf plaats, zoals bijvoorbeeld interne audits of een arbo-coördinator. Handhaving kan een onderdeel van het werkoverleg zijn doordat werknemers onderling elkaar aanspreken. Daarnaast vindt privaatrechtelijke handhaving plaats; naleving van CAO’s bijvoorbeeld is een zaak van partijen zelf. Er zijn twee soorten handhaving: – Preventieve handhaving: actief toezien of voorschriften worden nageleefd – Repressieve handhaving: toepassen van (of dreigen met) diverse sancties als regels worden overtreden. De ‘Tafel van elf’ Door het ministerie van justitie is een beknopte toets voor de handhaafbaarheid van regels ontwikkeld de ‘Tafel van elf’. Met het instrument kan tijdens het ontwikkelen van regels vooraf een inschatting worden gemaakt van de verwachte naleving en de benodigde handhavingsinzet. Op internet bestaat de mogelijkheid een analyse te doen van de handhaafbaarheid mbv Tafel van 11 (www.it11.nl). De 'Tafel van Elf' kent toepassingen in elke fase van het rechtshandhavingsproces: – Als ex-ante toets voor de regelgever; – Als onderdeel van een ex-post evaluatie voor de beleidsmaker; – Als onderdeel van een risico-analyse voor de handhaving. Toepassing van het model geeft de beleidsmaker en/of regelgever inzicht in de sterke en zwakke kanten van de naleving en handhaving. Voor de methode zie: http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/rechtsha ndhaving/producten_instrumenten_methodes/T11/


240



Praktijkvoorbeeld:

BIJLAGE C

Handhaving kan worden gezien als een formeel beleidsinstrument, het is een algemeen aanvaard, ingeburgerd instrument dat ook een wettelijke basis kent (als het gaat om handhaving van door de overheid opgestelde normen). Handhaving zelf is te zien als overheidsproductie en is daarmee een direct beleidsinstrument. Verder is handhaving te zien als een vorm van directe regulering (er wordt toegezien dat bepaalde ge- of verboden in de praktijk worden nageleefd). Handhaving kan een belangrijke effector zijn, omdat voor de realisatie van beleidsdoelen toezien op het naleven van regels vaak belangrijk is. Handhaving is verder vooral een repressief instrument, gericht op het bestraffen van ongewenst gedrag. Het veronderstelt ook een verticale verhouding van overheid tot de betreffende doelgroep. Deze doelgroep is meestal goed afgebakend (specifiek), maar kan soms ook het brede publiek of ‘alle bedrijven’ betreffen (het is dan een generiek instrument). Tot slot is handhaving een eenzijdig beleidsinstrument. De overheid ziet toe op het gewenste gedrag en bestraft ongewenst gedrag, maar tegenover gewenst gedrag staat verder geen ‘beloning’ of een wederprestatie van de overheid. Private handhaving is een vorm van zelfregulering. Handhaving weten regelgeving. Een voorbeeld is Hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht. Art 5:11 t/m 5:36. Hierin staan regels hoe handhaving moet plaatsvinden m.b.t. de Algemene wet bestuursrecht. Boete van de Arbeidsinspectie: Lik op stuk De Arbeidsinspectie (AI) kan werkgevers direct een boete opleggen bij geconstateerde overtreding van de Arbo-wet of de Arbeidstijdenwet. ‘Lik op stukbeleid’ heet dat ook wel. Dit geldt, binnen het kader van de Arbo-wet, ook voor werknemers. Als zij zich niet aan de voor hen geldende regels houden, kan de AI ook hen een boete opleggen. Werknemers hebben immers ook hun wettelijke verantwoordelijkheden. Er wordt direct proces-verbaal opgemaakt en aan het Openbaar Ministerie gezonden als er sprake is van een misdrijf, wat bijvoorbeeld het geval is bij: - het niet naleven van een bevel tot stillegging in het kader van de Arbo-wet, - het niet naleven van een bevel tot het staken van de arbeid in het kader van de Arbeidstijdenwet, - wanneer enkele voornamelijk in de regelgeving genoemde verbodsbepalingen worden overtreden. Dit gebeurt ook wanneer binnen 48 maanden voor eenzelfde overtreding al twee keer eerder een boete is opgelegd en de beslissing ‘onherroepelijk’ is.




De overheid heeft een monopolie als het gaat om het mogen toepassen van geweld. Tegelijk heeft de overheid de taak om, als het nodig is om publieke belangen te borgen, weten regelgeving op te stellen. Effectieve borging van publieke belangen vereist dat de opgestelde weten regelgeving in praktijk ook echt wordt nageleefd. Bovendien, als de naleving te wensen over laat is, kan de geloofwaardigheid van de overheid in gevaar komen. Bij de wet wordt bepaald wie de bevoegdheid heeft om te handhaven. Zie ook: Regels voor handhaving, hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht. Art 5:11 t/m 5:36

FACTSHEETS

Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader



241

Als handhaving effectief is, is de mate van dwingendheid maximaal (gegeven het geweldsmonopolie van de overheid). n.v.t. Over de handhaafbaarheid van de handhaving kan worden opgemerkt dat deze van veel zaken afhangt: is gedrag eenvoudig waar te nemen, is er een gedoogcultuur, zijn er voldoende handhavers, etc. Dit verschilt per wet en per regel. Handhaving is op een ieder gericht voor wie de verplichtende norm geldt. Algemene wet bestuursrecht hoofdstuk 5 Handhaving art 5:11 t/m 5:36. Wet- en regelgeving kent indien van toepassing een handhavings- en of toezicht paragraaf/hoofdstuk. Bijv. Handhaving Openbare Orde A19 art172 Gemw., art 15.1 Telecommunicatiewet Ook wetten met een internationale oorsprong moeten worden nageleefd. Een deel daarvan, zoals bijvoorbeeld EU-richtlijnen, is geïmplementeerd in de Nederlandse weten regelgeving. Voor de handhaving van deze regels geldt dus dat de norm en de handhaving van de norm in principe terug te vinden is in de Nederlandse regelgeving. Een ander deel betreft normen die voortvloeien uit internationale verdragen waarbij Nederland partij is ( bijv. ILO-verdragen, ESH handvest, BUPO etc) en die niet zijn omgezet in nationale regelgeving. De wetgever moet zich bij het maken van nieuwe regels er wel van vergewissen dat deze regels niet in strijd komen met de normen uit onder meer bovengenoemde verdragen. Als er sprake is van rechtstreeks werkende bepalingen van internationaal recht (zoals bijvoorbeeld bij artikel 26 Bupo, waarin een algemeen discriminatieverbod is neergelegd) kan bovendien nationale weten regelgeving door de rechter worden getoetst aan deze internationale bepalingen. Van kosteneffectiviteit van handhaving is sprake indien de kosten van handhaving lager zijn dan de baten in termen van een afname van normoverschrijdend gedrag. Indien handhaving niet of niet voldoende zorgt voor een afname van het aantal overtredingen van normen, terwijl wel kosten worden gemaakt voor handhaving, is de effectiviteit onvoldoende. De totale kosten die gemaakt worden per norm om te zorgen dat deze niet wordt overtreden zijn over het algemeen niet bekend. Het is echter zo dat de straf die tegenover het gedrag staat invloed heeft op de waarschijnlijkheid dat het gedrag zal worden vertoond. Hierbij geldt echter ook weer dat er een maximum valt te bepalen, sommigen zullen het gedrag vertonen ook al staat hier een heel hoge straf tegenover, de effectiviteit van vooruitzicht van straf als effectief instrument geld in deze gevallen niet. Eenzelfde gaat op bij de pakkans, bij een lage pakkans zal het ongewenste gedrag vaker worden vertoond dan bij een hogere pakkans. Er zijn in een enkel geval wel effectiviteitberekeningen gedaan van de handhaving. Een voorbeeld is de analyse die de Nederlandse Mededingingsautoriteit heeft gemaakt van haar eigen optreden. zie pp. 5859 http://www.nmanet.nl/Images/Jaarverslag%202004_tcm1673911.pdf Effectiviteit van straffen wisselt per soort overtreding en per soort straf. Voor overtredingen die gedrag bevatten dat normoverschrijdend is in zin van de morele opinie geldt dat handhaving gemakkelijker en effectiever is dan overtreden van normen die de morele opinie niet of weinig overschrijden.


242

Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:



Slaagfactoren:

Faalfactoren:


BIJLAGE C

•

Met handhaving kan het gedrag van de doelgroep goed worden beïnvloed. • SZW heeft een ruime keuze uit handhavingsinstrumenten (boetes, ontzeggen van voordelen etc.). • Kosten van handhaving kunnen hoog zijn (zie ‘De Tafel van elf’ voor de dimensies die bepalend zijn voor de mate van naleving van regelgeving). • Handhaving sluit nooit uit dat het ongewenste gedrag niet meer voorkomt. • Indien weten regelgeving goed en effectief wordt gehandhaafd ontstaat er een gelijk speelveld voor stakeholders; iedereen moet zich aan de regels houden. • Effectieve en strikte handhaving verschaft duidelijkheid (in tegenstelling tot gedogen) • Sommige weten regelgeving sluit niet aan bij de zelfgevoelde normen, waardoor het veel moeite kost om de normen na te leven. • Een strikte handhaving vereist dat stakeholders – als ze ten minste niet beboet o.i.d. willen worden – goede kennis van regels en procedures moeten hebben. • Een strikte handhaving kan financiële gevolgen hebben voor stakeholders (investeren om beter aan de regels te voldoen, of het betalen van boetes). • Handhaving heeft een grote kans van slagen indien de kosten van ongewenst gedrag voor de overtreder hoger zijn dan van gewenst gedrag, • Het zo eenvoudig mogelijk houden van het beleid/regeling kan bijdragen aan betere naleving, bijvoorbeeld door weinig uitzonderingsmogelijkheden aan te bieden, • Het instellen van een subsidie, extra heffingen of prijsregulering kunnen naleving bevorderen, • Het draagvlak voor nieuw beleid wordt vergroot door de doelgroep, uitvoeringsorganisatie en handhavers in een vroeg stadium bij de ontwikkeling van het beleid te betrekken, • Betrek belangengroeperingen en invloedrijke leden van de doelgroep, uitvoerings- en handhavingsorganisaties bij het te ontwerpen beleid. Leg een deel van de verantwoordelijkheid voor het slagen van het beleid bij de doelgroep door middel van zelfregulering, • Ga na of informele controle een positieve of negatieve invloed zal hebben op naleving van het beleid. (Bron: ‘Tafel van elf’) • Van de handhavende maatregel gaat geen gezag uit waardoor deze niet wordt nageleefd. • Beleid dat strijdig is met de verwachtingen en of opvattingen van de doelgroep ten aanzien van de overheid zal vrijwel zeker worden overtreden (hierbij speelt opvoeding een rol, mogelijk kan scholing nalevingsbevorderend werken, • De kosten/straf/pakkans van het overtreden van een norm zijn te laag, waardoor handhaving geen effect heeft. (Bron: ‘Tafel van elf)

FACTSHEETS

Valkuilen en tips:

243

• • •

• • • • Referenties Aanbevolen literatuur:

Contactpersonen:

Creëer draagvlak door de doelgroep goed te informeren en maak de handhaving simpel en helder. Stem de verschillende regels goed op elkaar af. Maak de doelgroep vervolgens duidelijk welk gedrag u wilt handhaven. Bepaal van tevoren welke stappen en sancties worden opgelegd indien normen niet worden nageleefd. Houd de handhaving duidelijk en consequent. Stem wetten en regels goed op elkaar af. Zorg dat handhavers goed zijn toegerust en opgeleid. Creëer draagvlak door de doelgroep goed te informeren.

Inspectie Werk en Inkomen. Handhaving door de sociale verzekeringsbank in 2005. IWI 2006. www.arbeidsinspectie.szw.nl De ‘Tafel van elf’ is een op de gedragswetenschappen gebaseerd model, opgebouwd uit elf dimensies. Met elkaar zijn deze dimensies bepalend voor de mate van naleving van regelgeving. http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/rechtsha ndhaving/producten_instrumenten_methodes/T11/ http://www.justitie.nl/images/Veelzijdig%20instrument%20oktober2006 _tcm34-9097.pdf Nog toe te voegen


FACTSHEETS

245

C.31 Factsheet 31 Wetten: algemeen verbindend voorschrift Naam

Wetten


Wet- en regelgeving


Wetgeving heeft zeer veel verschillende functies, als zelfstandig instrument gaat vooral om het stellen van algemeen verbindende voorschriften (geen verboden, rechten en plichten). Wet/Algemeen verbindend voorschrift: elk geschreven besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, afkomstig van een overheidsorgaan, dat tot wetgeving bevoegd is: - de regering en de Staten Generaal (formele wetten). - de regering alleen (AMvB). - de minister (ministeriële regeling) - Provinciale en gemeentelijke verordeningen. - Verordeningen van waterschappen en andere doelcoöperaties. Belangrijke kenmerken van weten regelgeving zijn: •

• •

•


Het generieke karakter: weten regelgeving geldt in principe niet slechts voor een bepaalde groep in de maatschappij, maar voor iedereen. Verplichtende normen zijn eenzijdig van karakter. Wet- en regelgeving is bij uitstek een voorbeeld van verticale beleidssturing. De overheid hanteert een top down-benadering en staat boven de partijen. Wet- en regelgeving vormen formele beleidsinstrumenten. Daarbij kan weten regelgeving als een zelfstandig instrument worden gezien, maar in relatie tot andere beleidsinstrumenten vormt weten regelgeving vaak ook het vehikel om deze instrumenten te formaliseren.

Een deel van de wetgeving, met name de Grondwet en het staatsrecht, kunnen worden getypeerd als constituerend. Wet- en regelgeving kan zowel stimulerend als repressief zijn. Ge- en verboden die worden vastgelegd in weten regelgeving kwalificeren als repressief, maar een deel van de weten regelgeving gaat juist over het (onder voorwaarden) toestaan van gedrag en in combinatie met parallelle instrumenten kan daar dan ook een stimulerend effect van uitgaan. Tot slot is weten regelgeving vooral effector, omdat het gebruikt wordt om beleid te implementeren. Algemeen Verbindend Voorschrift Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag (WML) Iedere werknemer tot 65 jaar heeft recht op een minimumloon. Voor werknemers van 23 tot 65 jaar geldt het wettelijke minimumloon. Voor werknemers onder de 23 jaar geldt het minimumjeugdloon. Dat is volgens een bepaalde sleutel afgeleid van het minimumloon. Het jeugdloon stijgt naarmate men ouder wordt. Op grond van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen mag geen - direct of indirect - onderscheid worden gemaakt in betaling aan mannen en vrouwen. De Arbeidsinspectie ziet toe op naleving van de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag.


246



Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing): Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden

BIJLAGE C

Enerzijds is recht een middel om de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te bevorderen. Anderzijds is recht een stelsel wat alle gedrag wenst te normeren wat kan leiden tot overregulering. Afhankelijk van het soort wetten: de regering en de Staten Generaal (formele wetten), de regering alleen (AMvB), de minister (ministeriële regeling), provinciale en gemeentelijke verordeningen, verordeningen van waterschappen en andere doelcoöperaties. Wetten van lagere wetgevers mogen niet strijdig zijn met hogere wetgeving, indien er wel sprake is van strijdigheid dan kunnen zij door een hoger bestuursorgaan worden vernietigd of door de rechter onverbindend worden verklaard. Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar. Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar. Handhaving van verplichtende normen door juridische sancties. De handhaving van wetten is verdeeld naar rechtsgebied: civiel, bestuurlijk, strafrecht etc. Degenen tot wie de norm is gericht. Wetten, gewoonterecht, internationale verdragen en jurisprudentie. Wetgeving in de zin van eeniederverbindende bepalingen voortkomend uit verdragen waar Nederland partij in is, heeft na bekendmaking in Nederland directe werking. Burgers kunnen zich hierop beroepen. Europese wetgeving wordt gemaakt door de Europese Commissie. Europa heeft een Centraal Hof van Justitie en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. De uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen hebben een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de interne markt van de Europese Unie. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg is een orgaan van de Raad van Europa (dus niet van de Europese Unie) en spreekt recht op basis van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen ziet toe op de eerbiediging en de toepassing van de regelgeving en de oprichtingsverdragen van de Europese Unie. Om deze taak goed te kunnen vervullen, heeft het Hof onder meer ruime rechtsprekende bevoegdheden gekregen. In sommige gevallen moet of kan een rechter uit een EU-lidstaat zich met een vraag wenden tot het Hof. Het Hof kan dan een bindende uitleg geven aan Europese regelgeving via zogenaamde prejudiciële beslissingen. Deze procedure is bedoeld om te voorkomen dat de nationale rechters het gemeenschapsrecht op verschillende wijzen uitleggen. Sinds 1989 is aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen toegevoegd. Dit treedt op als de hoogste bestuurlijke rechter van de Gemeenschappen en houdt zich voornamelijk met Europees economisch ordeningsrecht bezig.


FACTSHEETS

247

In het Gerecht van eerste aanleg heeft, net als in het Hof, uit elke lidstaat een rechter zitting. Naast Europese weten regelgeving is Nederland ook partij in een aantal internationale verdragen zoals het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, een verdrag van de Verenigde Naties, gebaseerd op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de ILO-verdragen (International Labour Organisation). Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:

Wet- en regelgeving is effectief, omdat de handhaafbaarheid vanwege het verplichtende karakter het geweldsmonopolie van de overheid (wetgever) groter is dan bij andere instrumenten. Het wetgevingsproces duurt over het algemeen lang (gang langs Raad van State, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer), De overheid kan bij het opstellen van de weten regelgeving te hoog of te laag inzetten doordat zij een informatieachterstand hebben ten opzichte van burgers/bedrijven. Voordelen voor SZW: De overheid kan verticaal haar eigen doelstelling opleggen aan de samenleving Nadelen voor SZW: • Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig en kostbaar traject. • Door de maatschappelijke pressie op de vermindering van regeldruk en administratieve lasten kan het draagvlak voor extra regels ondermijnd worden. Voordelen voor stakeholders: • Duidelijke rechtspositie. • Rechtszekerheid. Nadelen voor stakeholders: • Wet- en regelgeving kan veel administratieve lasten met zich meebrengen. • Verborgen beleidskosten (overheidsregelgeving beperkt marktpartijen in hun keuzemogelijkheden en belemmert ze bij het kiezen van de doelmatigste oplossing) • Kosten van efficiëntieverlies (‘excess burden’): regulering kan leiden tot andere prijsverhoudingen voor bijvoorbeeld inputfactoren in het productieproces of voor goederen en diensten in het algemeen. Deze prijsverstoring kunnen leiden tot een welvaartsverlies Slaagfactoren: Vervangen van ingewikkelde en onduidelijke wetten door minder en overzichtelijke wetten en regels. Faalfactoren: • Indien veel informatie van de burgers/bedrijven nodig is om goede weten regelgeving te maken, kan dit informatieprobleem een faalfactor met zich meebrengen. • Indien er snel verandering gewenst is, is weten regelgeving waarschijnlijk te weinig flexibel om snel te kunnen reageren (omdat het wetgevingsproces moeilijk te versnellen is). Valkuilen en tips: • Valkuil: Overregulering: de neiging om te snel en te vaak naar het zware instrument weten regelgeving te grijpen kan leiden tot overregulering. Referenties Aanbevolen literatuur: www.overheid.nl www.wetten.overheid.nl Programma Bruikbare rechtsorde, Ministerie van Justitie: http://www.justitie.nl/onderwerpen/recht_en_rechtsbijstand/bruikbare_r echtsorde/ Contactpersonen: Nog toe te voegen


FACTSHEETS

249

C.32 Factsheet 32 Vergunningen Naam

Vergunningen


Wet- en regelgeving De vergunning is een veelgebruikt middel voor het realiseren van publieke doelen en het borgen van het publiek belang. Vergunningen zijn een zwaar middel dat niet hoeft te worden gebruikt indien met eenvoudigere middelen de gewenste situatie kan worden bereikt. Er bestaat geen vaste omschrijving van het begrip “vergunning”. In weten regelgeving komen tal van andere begrippen voor. Zo vond de Taskforce Vergunningen bij het inventariseren van vergunningstelsels een reeks uiteenlopende benamingen. Die variatie doet afbreuk aan de transparantie van de regelgeving, al is de benaming veelal wel bekend bij degenen, die het meest bij hantering van het instrument betrokken zijn. Geleidelijk aan brengen de Aanwijzingen voor de Regelgeving meer orde door het onderscheiden van een viertal begrippen: • Vrijstelling: een besluit waarbij een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van gevallen • Ontheffing: een beschikking waarbij in een individueel geval een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt • Vergunning: een beschikking waarbij een bepaalde handeling wordt toegestaan • Erkenning: een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat een persoon of instelling aan bepaalde eisen voldoet. De Taskforce verstaat in dit Toetsingskader onder een vergunning: de beschikking op een aanvraag, die toestaat voorgenomen activiteiten te verrichten die in de wet- of regelgeving verboden zijn. Een vergunning (ook: ontheffing) is een officiële (noodzakelijke) toestemming van de overheid om een bepaalde in principe verboden activiteit uit te voeren. Een vergunning is een beschikking: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan (zie: Art 1.3 lid 2 Awb). In de wet is vastgelegd aan welke voorwaarden men moet voldoen om een vergunning te krijgen. Condities van de vergunningverlening zijn vastgelegd in de vergunning.


Zie ook: Eenvoudig vergunnen, advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen. Vergunningen zijn te zien als formele beleidsinstrumenten. Ze worden op landelijk niveau vastgelegd in weten regelgeving en op lokaal niveau uitgevoerd met name door middel van verordeningen die door de gemeenteraad vastgesteld dienen te worden. Vergunningen zijn verder indirecte beleidsinstrumenten omdat de overheid niet zelf een (uitvoerende) taak op zich neemt, maar overige maatschappelijke actoren toestaat bepaald gedrag te vertonen.


250

BIJLAGE C

De overheid past vergunningen toe om beleid vorm te geven en daarmee zijn vergunningen te zien als effector van beleid. In het perspectief van stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten nemen vergunningen een middenpositie in. Vergunningen verbieden niks, maar ze stimuleren ook niet actief bepaald gedrag. Vergunningen zijn – zoals aangegeven – bedoeld om gedrag, onder voorwaarden, toe te staan.


Voorts zijn vergunningen dirigerende beleidsinstrumenten, gericht op de kortere termijn en ook specifiek van aard. De vergunning wordt verleend aan de aanvrager en ziet daarmee op een duidelijk omschreven doelgroep. Tot slot zijn vergunningen vormen van eenzijdig beleidsinstrumentarium, in de zin dat er geen tegenprestatie wordt verlangd door de overheid, en een voorbeeld van een verticale manier van sturing door de overheid. De overheid staat toe, onder voorwaarden, en om deze positie in te kunnen nemen moet de overheid zich niet tussen de partijen maar er boven plaatsen. Beschikking (de beschrijving is hierboven reeds gegeven conform Art 1.3, lid 2 Awb). Werkzaamheden met of nabij vrijkomende ioniserende straling Elke werkgever dient de werkplekken zo in te richten dat onnodig risico wordt vermeden. De Arbeidsinspectie houdt onder andere toezicht op de veiligheid en bescherming van werknemers tegen stralingsrisico’s in bedrijven. Straling kan in twee soorten worden onderverdeeld: - Ioniserende straling: wordt uitgezonden door radio-actieve stoffen en röntgentoestellen. - Niet-ioniserende straling: Laser-, UV, magnetische- en microgolfstraling behoren tot de niet-ioniserende straling. Bedrijven waar werknemers werkzaamheden verrichten met of nabij vrijkomende ioniserende straling, dienen te beschikken over vergunningen. Bedrijven met niet-ioniserende stralingsbronnen hebben geen vergunning nodig, maar dienen zich te houden aan de geadviseerde blootstellingslimieten van de Gezondheidsraad. Werkgevers dienen een vergunning te hebben wanneer zij ioniserende straling met behulp van toestellen opwekken en radioactieve stoffen toepassen. Zo is het bijvoorbeeld verboden om zonder vergunning de volgende toestellen te gebruiken: - deeltjesversnellers, zoals neutronengeneratoren, cyclotrons, bètatrons en lineaire versnellers; - röntgentoestellen met een maximale buisspanning van 100 kilovolt of meer. De vergunningverlening voor de Kernenergiewet is een taak van het Agentschap SenterNovem (www.senternovem.nl/stralingsbescherming)




De overheid heeft bij wet bepaalde activiteiten verboden, maar vindt dat dit een te generiek verbod is en wenst in bepaalde, aan specifieke in de wet geformuleerde voorwaarden toe te staan dat deze activiteiten niet zijn verboden. Formele wetgever (in samenwerking met) lagere overheden. Regels zijn vastgesteld bij of krachtens de wet

FACTSHEETS




251

Vergunning geeft verlof een bepaalde handeling die anders verboden is te verrichten, maar stelt ook beperkingen op die moeten worden nageleefd. Men kan echter kiezen niet van de bevoegdheid die een vergunning verleend gebruik te maken. Met moet aan voorwaarden voldoen om voor een vergunning in aanmerking te komen. Vergunningen zijn gebonden aan regels waaraan men zich moet houden. Indien men een vergunning verkrijgt, kan men ook kiezen geen gebruik te maken van de verkregen bevoegdheid. Naleving van voorwaarden wordt gehandhaafd door hiervoor aangewezen overheidsinstanties. Bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie. Ieder die een vergunning aanvraagt. Ieder die een vergunning heeft. Beschikking Art 8.1, lid 2 Vergunningen kunnen een grensoverschrijdend effect hebben, maar zijn in principe een instrument van nationale regelgeving. In andere landen wordt ook gebruik gemaakt van vergunningen als beleidsinstrument. Ook de Europese Commissie kan vergunningen verlenen.


Over de vergunning als instrument zijn geen kosten effectiviteitsstudies gevonden. De effectiviteit van vergunningen zelf is hoog. Echter, het aanvragen en beoordelen en handhaven van vergunningen levert veel administratieve en handhavingslasten op. Bovendien wordt wel gesteld dat er te vaak vergunningen nodig zijn; het instrument zou te vaak worden ingezet. De laatste jaren is met het oog hierop een aantal projecten gestart om vergunningen om te zetten in algemene regelgeving. Zie hiervoor ook het advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen. Voordelen voor SZW: • Transparantie doordat vergunningen individueel verleend worden • Er kunnen specifieke eisen worden verbonden aan specifieke handelingen. • De handhaving kan eventueel worden uitbesteed aan private toezichthouders. Nadelen voor SZW: • Uitvoeringskosten zijn hoog doordat individueel beoordeeld moet worden voor elke vergunningsverlening. • Door deze individuele beoordeling is het proces veel trager dan algemene regelgeving, waar geen beoordeling plaatsvindt. Voordelen voor stakeholders: Individuele goedkeuring dat bepaalde handeling verricht mag worden. Nadelen voor stakeholders: • Hoge administratieve lasten die gepaard gaan met het aanvragen van de vergunning • Onzekerheid doordat gewenste handeling die onder vergunning valt pas mag worden uitgevoerd indien vergunning is verkregen. • Vaak moeten meerdere vergunningen worden aangevraagd voor een gewenste handeling Slaagfactoren: • Veel mogelijkheden voor controle/handhaving. • Doorvoeren van gewenst beleid door sturen met vergunningen. • Goed bewaakte integriteit bij verlenen vergunningen. Faalfactoren: Vergunningen kunnen veel administratie veroorzaken en vertragend werken (en daardoor een achteruitgang van productiviteit betekenen). Valkuilen en tips: Vergunningen zouden alleen gebruikt moeten worden in situaties waarin algemene regels niet afdoende zijn.


252


Contactpersonen:


BIJLAGE C

www.administratievelasten.nl www.regering.nl Oostdijk A. en Wils J. Vergunningen onder de loep. Besluit Stralingsbescherming. 2006. Algemene Rekenkamer rapport Reductie administratieve lasten voor het bedrijfsleven Advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen: Eenvoudig vergunnen: http://appz.ez.nl/bestel/toon.asp?id=05OI19 Taskforce vereenvoudiging vergunningen; Naam en contactgegevens komen nog

FACTSHEETS

253

C.33 Factsheet 33 Algemeen verbindend verklaren Naam

Algemeen Verbindend Verklaren.


Wet- en regelgeving


Men spreekt van ‘Algemeen verbindend verklaren’ wanneer een regeling met beperkte werking een algemene werking krijgt. Er wordt in dat verband gesproken van een daad van materiële wetgeving. Het meest bekende voorbeeld van dit instrument is het verzoek om algemeen verbindend verklaring van cao’s. Partijen die met elkaar een cao zijn overeengekomen kunnen bij de directie Uitvoeringstaken Arbeidsvoorwaardenwetgeving (UAW) van het ministerie van SZW een verzoek indienen om bepalingen van hun CAO algemeen verbindend te verklaren. Door een dergelijk algemeen verbindend verklaring gelden de Cao-bepalingen in beginsel voor alle werkgevers en werknemers in de betreffende bedrijfstak of (sub)sector voor zover zij werkzaamheden verrichten die vallen binnen de werkingssfeer van de overeenkomst. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan de Caobepalingen die niet in strijd zijn met de vigerende weten regelgeving of het overheidsbeleid algemeen verbindend verklaren. Het algemeen verbindend verklaren (AVV) is een formeel instrument, gebaseerd op wetgeving (bij Cao’s bijvoorbeeld op grond van de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten). De overheid kiest met algemeen verbindend verklaren voor een positie boven de partijen, bijvoorbeeld boven de sociale partners als het gaat om arbeidsovereenkomsten, zodat het instrument van AVV een duidelijke vorm is van verticale sturing door de overheid. Overigens gaat aan het afsluiten van een cao vaak wel een langdurig overleg vooraf met sociale partners, zodat in de praktijk ook elementen van horizontale beleidssturing zichtbaar zijn. AVV is verder te zien als directe regulering: de overheid stuurt direct via een gebod op gewenst gedrag. De overheid zet AVV in als effector van beleid en niet als detector. Naar de aard is algemeen verbindend verklaren generiek van toepassing. Het instrument wordt ingezet om vooralsnog voor een beperkte groep gehanteerde regels te verplichten voor ‘iedereen’ die in dezelfde situatie verkeert. Het instrument kan worden gekwalificeerd als een repressief instrument omdat de overheid er zaken mee oplegt en afdwingt. Tot slot is algemeen verbindend verklaren een eenzijdig sturingsinstrument omdat de overheid geen wederprestaties verwacht.


Het algemeen verbindend verklaren gebeurt eigenlijk alleen met de Collectieve Arbeidsovereenkomst. In de wet AVV worden de regels gegeven die hierop van toepassing zijn. De minister kan zowel cao-bepalingen algemeen verbindend verklaren als onverbindend verklaren. Bepalingen worden onverbindend verklaard indien dat in het algemeen belang is (wet AVV art 8).


254

Praktijkvoorbeeld:



Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding)

BIJLAGE C

Voorbeeld CNV Als de CNV Bedrijven Bond met een werkgeversorganisatie een bedrijfstak-cao heeft afgesloten, wordt het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd om deze algemeen verbindend te verklaren. Dat wil zeggen dat de cao niet alleen geldt voor de bedrijven die zijn aangesloten bij de werkgeversorganisatie, maar voor alle werkgevers en werknemers in de sector. De overheid wenst een regeling die slechts van toepassing is voor een beperkte groep mensen of activiteiten algemene werking te geven. Het primaire doel van algemeen verbindend verklaren is te voorkomen dat concurrentie tussen bedrijven ontstaat op arbeidsvoorwaarden. De minister van SZW op verzoek van één of meer cao-partijen (werkgevers- of werknemersorganisaties). De regels voor het Algemeen verbindend verklaren zijn vastgelegd in de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten Werkgevers en werknemers dienen zich aan de CAO te houden

Aan algemeen verbindend verklaarde cao-bepalingen dienen werkgever en werknemer zich te houden. Er bestaan mogelijkheden om uitgezonderd te worden van algemeen verbindend verklaarde cao’s; zie valkuilen en tips. Handhaafbaarheid (toezicht, con- Vakbonden, werkgeversorganisaties houden toezicht op naleving trole en bestraffing): van de CAO Reikwijdte (gerichtheid) Alle werkgevers en werknemers waarvoor de algemeen verbindend verklaring geldt Wetgevend kader Wet AVV Internationale aspecten/ internati- Algemeen verbindend verklaren kan grensoverschrijdende effeconaal juridische randvoorwaarden ten hebben. Dit kan bijvoorbeeld als een bedrijf(stak) opereert op de internationale markt en door de algemeen verbindend verklaring verplicht is arbeidsvoorwaarden te verstrekken die duidelijk verschillen van wat internationaal gezien usance is en daarmee de eigen internationale concurrentiepositie beïnvloeden. Evaluatie Wat is er bekend over de (kosEr is een breed draagvlak voor het Algemeen verbindend verklaten)effectiviteit?: ren van cao-bepalingen. Van de direct aan een cao gebonden werkgevers oordeelt 87% positief over het algemeen verbindend verklaren van de CAO. Van de werkgevers die indirect, door algemeen verbindend verklaring aan de cao gebonden zijn, is 84% positief. Werkgevers die direct of indirect aan een cao zijn gebonden, noemen onder meer als voordeel dat de concurrentie op arbeidsvoorwaarden wordt beperkt en de arbeidsrust wordt bevorderd. Zij vinden dat de CAO in de praktijk voldoende flexibiliteit biedt om arbeidsvoorwaarden op ondernemingsniveau nader in te vullen. Een meerderheid vindt wel dat op dit vlak nog verdere verbeteringen mogelijk zijn. (Bron: Regioplan 2004, i.o.v. SZW) Voordelen voor SZW: • Afname van aantal verschillende regelingen en hierdoor vergroting transparantie. • Bevorderen arbeidsrust en stabiele arbeidsverhoudingen Nadelen voor SZW: Geen


FACTSHEETS




Valkuilen en tips:


255

• • • •

Stabiele arbeidsverhoudingen Voorkomen van arbeidsonrust Transparantie van regelgeving Individueel kan worden afgezien van de CAO en kunnen andere afspraken worden overeengekomen • Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden (vooral de lonen). • Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden (vooral de lonen) waardoor de dynamiek en flexibiliteit van de arbeidsmarkt geschaad zou kunnen worden. • Vrijheid van ongeorganiseerde werkgevers wordt verminderd. Indien werkgevers niet deelnamen aan een CAO maar eigen regels hanteerden, kan het zijn dat wanneer in hun veld een CAO algemeen verbindend wordt verklaard deze ook voor hen gaat gelden, waardoor zij in hun vrijheid worden beknot. Sommige grote bedrijven hebben een uitzonderingspositie bedongen, IKEA bijvoorbeeld heeft een eigen werknemersvereniging die de arbeidsvoorwaarden van de werknemers moet behartigen. Indien het draagvlak en organisatiegraad in de betreffende sector groot zijn. • Indien de organisatiegraad in de betreffende sector laag is. • Grote bedrijven willen vaak niet meedoen aan een algemene CAO (zie nadelen stakeholders). De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan ondernemingen met een eigen CAO uitzonderen van het besluit tot algemeen verbindend verklaren van Cao-bepalingen. Door deze zogeheten dispensatie hebben ondernemingen of subsectoren de mogelijkheid arbeidsvoorwaarden af te spreken die toegesneden zijn op de desbetreffende onderneming of subsector. Voorwaarde is echter wel dat werkgevers en werknemers onafhankelijk van elkaar zijn. Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten. Toetsingskader AVV Cao-bepalingen Regioplan 2004, onderzoek naar draagvlak Algemeen verbindend verklaren Cao’s iov ministerie SZW. www.cao.szw.nl Dr. M.F.P. Rojer, ‘De betekenis van de CAO en het algemeen verbindend verklaren van Cao’s’, ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, december 2002. W.J.P.M. Fase & J. van Drongelen, CAO-recht, Deventer, 2004. Persbericht minister van SZW De Geus 06/096: http://home.szw.nl/actueel/dsp_persbericht.cfm?link_id=97610

Contactpersonen:

Nog toe te voegen


FACTSHEETS

257

C.34 Factsheet 34 Beleidsregels Naam

Beleidsregels


Wet- en regelgeving Een beleidsregel is volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb): een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan (art. 1:3, vierde lid). Een beleidsregel is geen algemeen verbindend voorschrift. Het is anders dan weten regelgeving geen naar buiten werkende bindende regel. Bij een beleidsregel gaat het doorgaans over het hanteren van een bevoegdheid die het bestuursorgaan al heeft. Een beleidsregel kan de inhoud van de bestuurlijke belangenafweging instrueren alsook betrekking hebben op de weg waarlangs die afweging tot stand zal komen. Daarnaast kan een beleidsregel de wijze bepalen waarop feiten die ten grondslag zullen worden gelegd aan een besluit worden vastgesteld. Ook de uitleg van wettelijke voorschriften kan in een beleidsregel worden vormgegeven.


Beleidsregels zijn besluiten in de zin van de Awb. Dit betekent dat de algemene zorgvuldigheidsregels uit de Awb bij de totstandkoming van dergelijke besluiten van toepassing zijn. Specifieke regels over beleidsregels zijn opgenomen in titel 4.3 van de Awb. Zo is in artikel 4:81 geregeld wie bevoegd is of kan worden tot het vaststellen van beleidsregels. Dat is het bestuursorgaan met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. In andere gevallen kan het slechts voor zover dat bij een wettelijk voorschrift is geregeld. Artikel 4:82 maakt een verlichting van de motiveringsplicht mogelijk: besluiten kunnen dan worden gemotiveerd met een verwijzing naar een vaste gedragslijn die in een beleidsregel is vastgelegd. Artikel 4:83 bepaalt dat een bestuursorgaan dat beleidsregels vaststelt aangeeft op welke bevoegdheid de beleidsregel betrekking heeft. Artikel 4:84 verplicht het bestuursorgaan conform de beleidsregels te handelen, anderzijds verplicht het tot afwijking van de beleidsregel wanneer het vasthouden daaraan wegens bijzondere omstandigheden tot gevolgen leidt die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de beleidsregel. Beleidsregels zijn dus schriftelijk, in een daartoe strekkend besluit, neergelegde regels. Beleidsregels kunnen alleen worden vastgesteld ten aanzien van bevoegdheden (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk) die het bestuursorgaan al heeft (een hen toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, een door hem gedelegeerde bevoegdheid, dan wel een bevoegdheid die bij wettelijk voorschrift is bepaald). Via een beleidsregel kunnen niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers of bedrijven worden opgelegd.


258

BIJLAGE C

Via een beleidsregel kan bijvoorbeeld worden aangegeven wanneer wel of geen ontheffing of vergunning wordt verleend, ook kan via een beleidsregel bijvoorbeeld een interpretatie van regelgeving worden gegeven. Voor een rechter is dat overigens niet bindend. Met het instrument beleidsregel kiest de overheid nadrukkelijk positie kiest boven de betrokken partijen en er dus sprake is van een verticale sturingsvorm. Beleidsregels zijn verder eenzijdig, omdat er geen tegenprestaties worden verlangd. Ze zijn in beginsel generiek van aard, omdat de overheid beoogt om mensen of maatschappelijke actoren in eenzelfde situatie gelijk te behandelen. Beleidsregels kunnen worden gezien als directe regulering (er is geen sprake van financieel-economische of sociale regulering). Op het spectrum van stimulerende en repressieve instrumenten zitten beleidsregels dichterbij de laatste.


Praktijkvoorbeeld:


Beleidsregels zijn bovendien dirigerend van aard, omdat ze bij uitstek gericht zijn op het realiseren van gedragsveranderingen op de kortere termijn. De tekst in geel is van SEO en moet eventueel nog worden aangepast aan de herziene tekst die door juristen van WBJA is geschreven (geldt voor instrumenten 34 en 35) Beleidsregel (zie beschrijving instrument; definitie die daar is opgenomen is overgenomen uit Art 1:3, lid 4. Awb). Beleidsregels moeten worden onderscheiden van richtlijnen. Een richtlijn heeft de strekking aan anderen dan de opsteller ervan een bepaalde handelwijze te suggereren. Richtlijnen van ministeries richting gemeenten of instellingen plegen die te doen. Ze zijn geen beleidsregels, omdat ze geen betrekking hebben op het gebruik van een bevoegdheid die door of onder verantwoordelijkheid van het betrokken departement wordt uitgeoefend. Beleidsregels Arbowet SZW Deze beleidsregels bieden houvast bij de toepassing van wettelijke voorschriften in de Arbowet, het Arbobesluit en de Arboregeling. Voor werkgevers geven Arbo-beleidsregels aan hoe men kan handelen om te voldoen aan de wet. Toch zijn arbo-beleidsregels geen wettelijke regels: kan hetzelfde resultaat (‘beschermingsniveau’) op andere wijze bereikt worden, en kan de werkgever dat aantonen, dan mag hij ook op andere wijze dan de beleidsregels aangeven, invulling geven aan de wettelijke regels. Arbo-beleidsregels zijn namelijk in de eerste plaats bedoeld om de Arbeidsinspectie houvast te geven bij het handhaven van de Arbowet.

FACTSHEETS





Evaluatie Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?: Voordelen voor SZW: Nadelen voor SZW:

259

Beleidsregels zijn geschikt om al bestaande bevoegdheden van bestuursorganen nader in te kleuren. Voorbeelden zijn: - wanneer wordt een ontheffing of vergunning al of niet verleend; - welke boeten worden opgelegd bij overtreding van wettelijke voorschriften; - hoe kan je voldoen aan een voorschrift in de wet - of regelgeving; - hoe gaat een toezichthouder met zijn bevoegdheden om, en - hoe worden aanvragen voor subsidie beoordeeld. Beleidsregels worden opgesteld door bestuursorganen (zie beschrijving). Beleidsregels zijn geen wetgeving. Beleidsregels kunnen ook niet gelden als algemeen verbindende voorschriften. Toch binden beleidsregels het bestuur jegens burgers en bedrijven, omdat een bestuursorgaan in principe handelt overeenkomstig de beleidsregel (zie ook Hardheid (juridische binding). Vroeger werden beleidsregels gezien als interne, niet naar buiten werkende, aanwijzingen voor het bestuur zelf. Burgers konden er geen rechten aan ontlenen. Tegenwoordig kan de burger aanspraak jegens een bestuursorgaan ontlenen aan beleidsregels. In normale gevallen behoort een bestuursorgaan niet van beleidsregels af te wijken. Burgers en bedrijven weten dan waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid). In bijzondere gevallen kan een afwijking van een beleidsregel noodzakelijk zijn. Indien het handelen overeenkomstig de beleidsregel in een bijzonder geval zou leiden tot nadelige of voordelige gevolgen voor een of meer belanghebbenden die onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, is een afwijken geoorloofd en geboden. Beleidsregels hebben betrekking op een bestuurlijke activiteiten. Er is dus geen sprake van directe handhaving ten opzichte van burgers en bedrijven. Degene/datgene tot wie/wat de norm/regel is gericht Art 4:81 tot en met 4:84 Awb en 1:3 lid 4 Awb. Ook wetgeving vanuit Europa wordt vaak nader ingevuld door de Europese Commissie met beleidsregels. Maar Europese wetgeving mag niet via beleidsregels worden geïmplementeerd.

• • • •

Beleidsregels hebben verbindende kracht. Minder tijdrovend dan uitgebreidere wetgeving. Beleidsregels hebben minder aanzien dan een uitgebreidere wet. Beleidsregels zijn een vorm van verticale sturing; soms kan een meer horizontale vorm van sturing voordelig zijn omdat handhavingskosten lager kunnen zijn indien door het horizontaliseren de spontane naleving toeneemt.


260



Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips: Referenties Aanbevolen literatuur: Contactpersonen:


BIJLAGE C

•

Beleidsregels voorkomen dat het bestuur naar eigen inzicht (willekeurig) handelt. • Bevordert de rechtszekerheid (ten opzichte van een situatie zonder beleidsregels). • Beleidsregels zijn in de jurisprudentie en de wet erkend als formele rechtsbronnen. • Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij behoorlijk bekend zijn gemaakt. • Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij zich naar inhoud en strekking ertoe lenen als rechtsregel te worden toegepast in de betreffende situatie. Indien beleidsregels zorgen voor een goede nadere invulling van weten regelgeving, die minder rigide is omdat beleidsregels makkelijker kunnen worden aangepast. Als (lagere) bestuurslagen zich gepasseerd voelen door de van hoger hand opgelegde beleidsregels, omdat zij graag meer bestuursvrijheid zouden hebben, kan de onderlinge samenwerking verslechteren. Beleidsregels moeten worden bekend gemaakt om te kunnen werken. www.overheid.nl www.wetten.overheid.nl WJBA:

FACTSHEETS

261

C.35 Factsheet 35 Experimenten Naam

Experimenten


Wet- en regelgeving Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. Een experiment heeft een aantal wezenskenmerken: - de verwachting bestaat dat een bepaalde regeling effectief kan zijn; - de overtuiging dat de regeling effectief zal zijn, is echter niet aanwezig; - door te experimenteren wordt de effectiviteit inzichtelijk gemaakt. Experimenten zijn per definitie tijdelijk van aard. Na een experiment vindt een evaluatie plaats. Zolang experimenten passen binnen bestaande weten regelgeving zijn experimenten zondermeer mogelijk. Sommige wetten bevatten expliciete experimenteerbepalingen (zie bijvoorbeeld artikel 130 van de Werkloosheidswet, 82a van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen en 83 van de Wet werk en bijstand (daar overigens innovatie genoemd). Ook bevatten wetten soms mogelijkheden tot “experimenteren” maar worden die mogelijkheden anders genoemd. In feite is artikel 17 van de Arbeidsomstandighedenwet (het maatwerkartikel) ook een vorm van experimenteren. Ook andere juridische instrumenten geven soms mogelijkheden tot “experimenteren”. Het kan gaan om vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden, een vergunningenstelsel of goedkeuringsvereisten. Ook een subsidieregeling kan in de vorm van een experiment of een experimentele regeling vorm worden gegeven. Ten slotte bestaan er ook specifieke wetten die experimenten mogelijk maken (zie bijvoorbeeld de Experimentenwet onderwijs en de Experimentenwet kiezen op afstand). Bij het in de weten regelgeving opnemen van experimenteerbepalingen worden de aanwijzingen 10a en 10b van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht genomen.


Indien gekozen wordt voor een experimenten wet is dat een formeel beleidsinstrument, voorzien van een wettelijke basis of ondersteund door een AMvB of een ministeriële regeling. De experimentwet is een voorbeeld van verticale sturing. Overigens wordt een experimentwet daarbij meestal ingezet om maatschappelijke actoren meer handelingsvrijheid te geven binnen bepaalde wettelijke kaders. De overheid stelt zich echter wel op boven de partijen in de zin dat zij dit instrument met een top down benadering inzet. Een experimentwet heeft repressieve aspecten omdat er geen verboden in worden vastgelegd; het instrument is echter – zoals gezegd – vooral bedoeld om te stimuleren dat betrokken actoren binnen zekere kaders nieuwe wegen kunnen bewandelen.


262


BIJLAGE C

Net als bij andere wetten is de werking generiek en in beginsel is er sprake van eenzijdigheid en niet van wederkerigheid in de relatie tussen de overheid en de betrokken actoren. Een experimentwet is deels een effector om beoogd beleid te kunnen implementeren, maar de toepassing van een experimentwet is ook bedoeld om beter zicht te krijgen op de effectiviteit van het beleidsinstrumentarium en mogelijke verbeteringen daarin. In die zin kan een experimentwet ook een detector zijn. Experimentele rechtsnormen Regeling Experimenten Wmo. De Regeling experimenten Wet maatschappelijke ondersteuning is in het leven geroepen om te experimenteren met de nieuwe wettelijke regeling, Wmo. Het experiment heeft de vorm van een subsidieregeling. De regeling voorziet in regels met betrekking tot het verlenen van specifieke uitkeringen aan bepaalde gemeenten ten behoeve van experimentele pilots ter voorbereiding op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Regeling experimenten Wmo). De Wmo is per 01/01/2007 ingevoerd. Op 01/01/2008 vervalt de experiment regeling Wmo. Een ander voorbeeld is het Besluit experimenten SUWI. http://www.st-ab.nl/wetsuwiorbes.htm



Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid) Hardheid (juridische binding) Handhaafbaarheid (toezicht, controle en bestraffing):

Reikwijdte (gerichtheid) Wetgevend kader Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden


Het is moeilijk om meteen de juiste wet op te stellen; daarom kan het nuttig zijn om middels pilots/experimenten (verschillende) voorlopige wetgeving uit te proberen. Zie beschrijving instrument wanneer je gebruik kan maken van een experiment. Afhankelijk van het soort experiment: de regering en de Staten Generaal (formele wetten), de regering alleen (AMvB), de minister (ministeriële regeling), provinciale en gemeentelijke verordeningen, verordeningen van waterschappen en andere doelcoöperaties. Wetten van lagere wetgevers mogen niet strijdig zijn met hogere wetgeving, indien er wel sprake is van strijdigheid dan kunnen zij door een hoger bestuursorgaan worden vernietigd of door de rechter onverbindend worden verklaard. Regelingen in het kader van experimentruimte hebben een wettelijke grondslag. Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar. Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar. Toezicht en controle meestal door groep (minister, commissie, taskforce, projectgroep) die werkt aan de voorbereiding van de wet en door de instanties waarbij de uitvoering ligt (in het geval van het PGB bijvoorbeeld bij de gemeentes). Handhaving van verplichtende normen geschiedt door juridische sancties. Degenen waar de regeling zich tot richt. Bestaande weten regelgeving en de aanwijzingen 10a en 10b van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

FACTSHEETS


Voordelen voor SZW:

Nadelen voor SZW:



Slaagfactoren:

Faalfactoren:

Valkuilen en tips:


Contactpersonen:

263

Effectiviteit van de uiteindelijke in te voeren wet zal toenemen indien deze eerst met een experimentwet is uitgeprobeerd en geëvalueerd. Echter lang niet iedere nieuwe wet leent zich voor voorafgaande experimenten Een andere keerzijde zijn hogere wetgevingskosten: Door een extra fase (de experimentele fase) in het wetgevingsproces is dit proces duurder dan wanneer dit niet plaatsvindt. • Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig traject, door experimenten wordt dit traject effectiever gebruikt. • Burgers en bedrijven willen een vereenvoudiging van weten regelgeving; door experimenteerruimte te creëren, kunnen overbodige regels vermeden worden. • De extra kosten en eventueel doorlooptijd die is verbonden aan de experimentwet. • Lang niet alle wetten lenen zich voor voorafgaande experimenten. • Duidelijke rechtspositie. • Indien het experiment geëvalueerd wordt, ontstaat mogelijkheid tot inspraak in het wetgevingsproces. • Indien een experimentwet wordt ingevoerd, worden vaak pilots gedraaid waaraan niet iedereen kan meedoen (beperkte reikwijdte). Indien men niet kan meedoen aan een pilot kan dit een nadeel opleveren. • Omdat het om tijdelijke wetgeving gaat, zijn er aanpassingen in de regelgeving mogelijk, waardoor de rechtszekerheid afneemt in vergelijking met de situatie waarin direct een definitieve wet wordt geïmplementeerd. • Indien het experiment kennis oplevert over de nieuwe wet en aan het licht brengt dat (belangrijke) zaken moeten worden aangepast, dan kan gesteld worden dat het zinvol is geweest experimentruimte te gebruiken. • Indien de overheid bereid is zich lerend op te stellen en het politieke gezien mogelijk is om de leerpunten uit het experiment te gebruiken om de vervolgwetgeving te verbeteren. • Indien de keuzes die worden gemaakt in de pilot bepaalde groepen buiten sluiten. • Indien de pilot te beperkt is, terwijl veel meer partijen willen participeren. • Indien blijkt dat de pilot te kort loopt om een goede evaluatie te doen (te kortte doorlooptijd). Te weinig draagvlak bij beoogde stakeholders en te weinig aandacht voor externe/moeilijk te beïnvloeden factoren zijn valkuilen. Een tip is om van tevoren een evaluatie in te bouwen. Zodat op voorhand duidelijk is dat er mogelijk veranderingen in de wetgeving wordt doorgevoerd. www.overheid.nl www.wetten.overheid.nl Rapport het proberen waard Aanwijzingen voor de regelgeving nrs. 10a en 10b Nog toe te voegen



265

Bijlage D: Clusterindelingen In deze bijlage beschrijven we in paragraaf D.2 tot en met D.6 verschillende clusterindelingen die gebruikt kunnen worden om groepen gelijksoortige instrumenten in te vatten. Eerst gaan we in paragraaf D1 in op de bestuurskundige opvattingen van sturing

D1. Bestuurskundige opvattingen van sturing Nelissen (2002) schetst een ontwikkeling van het bestuurskundig gedachtegoed over het bestuurskundig denken over het optimale sturingsinstrumentarium langs de volgende lijnen: -

-

Instrumentele benadering: Centraal staat hierin de werking en effecten van sturingsinstrumenten (wetgeving, financiële prikkels en communicatie). Neo-institutionele benadering: Deze benadering gaat uit van de posities, rollen, bevoegdheden en onderlinge verwevenheid van instituties die betrokken zijn bij een bepaald maatschappelijk en/of beleidsvraagstuk. Interactieve benadering: De interactieve benadering focust op de interactieve beleidsvorming, co-productie en partnerschappen. Procesbenadering: Een aanvullende invalshoek richt zich op de proceskant van sturingsvraagstukken, kernwoorden zijn onder meer ‘procesarchitectuur’ en ‘procesbegeleiding’. Vermogensbenadering: Het betreft hier het bestuurlijk vermogen om ambities te realiseren. Postmoderne benadering: De postmoderne benadering beziet sturingslogica vanuit het oogpunt van bestuurlijke fragmentatie en vanuit het perspectief van een belangrijke verschuiving in de politiek, waarbij de politiek zelf steeds minder centraal komt te staan en de invloed van ‘de maatschappij’ steeds groter wordt.

Van de laatste ‘school’, de postmoderne benadering, is Frissen een belangrijke representant (1990, 1999). Hij ziet een trendmatige ontwikkeling waarin de overheid steeds minder sturing kan geven. In diverse publicaties geeft hij aan dat aan de voorwaarden voor toepassing van het klassieke sturingsmodel niet meer voldaan is. In dit klassieke sturingsmodel zijn de kernwoorden: -

Top down aansturing. Er is een centrum dat sturing geeft aan uitvoerders. Voornemens worden uitgewerkt in plannen, beleid en regels. Er is sprake van volledige informatie, beheersing en orde.

In de doorontwikkelde versie van het klassieke sturingsmodel leidt deze benadering tot sturing op output, op processen, op de vraag, op kwaliteit en op (integrale) visies. Er spreekt een sterk vertrouwen uit in de stuurbaarheid van de samenleving. Onder invloed van een aantal belangrijke ontwikkelingen, zoals de introductie van ICT en de informatiemaatschappij, vindt een fragmentering plaats van de samenleving. De overheid is niet meer ‘spin in het web’ van een geordende samenleving, maar één van de vele actoren. Verticale aansturing moet noodgedwongen plaatsma-


266

BIJLAGE D

ken voor horizontale sturing en/of zelfsturing (door maatschappelijke organisaties of burgers). Per saldo heeft de introductie van ICT niet bijgedragen aan de beheersbaarheid van de samenleving, maar juist als effect dat de overheid in veel gevallen zal moeten accepteren dat sturing nog maar beperkt of zelfs helemaal niet meer mogelijk is. Trefwoorden in deze nieuwe context zijn wat de sturing door de overheid betreft dan: -

Netwerksamenleving. Horizontalisering. De-territorialisering. Fragmentatie. Ontregeling.

Op de postmodernistische opvattingen is veel kritiek gekomen in de zin dat de onbestuurbaarheid van de maatschappij wordt gedramatiseerd (Frissen, 1999 en 1990)25. Het model kan echter in ieder geval dienst doen ter relativering van de (neo-)klassieke benadering waarin de maatschappij wordt gezien als een min of meer mechanisch in elkaar grijpend geheel, waarbij de overheid vaak als regisseur de knoppen bedient. Figuur D.1: Spanningsvelden en dilemma’s bij sturing door de overheid Relevante spanningsvelden en dilemma’s Opleggen

Overlaten

Zelf doen

Uitbesteden ‘Roeien’

‘Sturen’

Richten op ‘hoe-vraag’

Richten op ‘wat-vraag’ Kaders stellen

Gedetailleerd voorschrijven

Preventie

Verhelpen van kwaal

Verbodsbepalingen

Stimuleringsmaatregelen

Sturen in een netwerk

Directe beïnvloeding individu/groep

Uitgaan van ideaal

Uitgaan van het haalbare

Politiek bedrijf

Bureaucratisch ambach

Mechanisch sturen

Gebruik maken van krachtenveld

Open planprocedures

Gericht toewerken naar (eigen) oplossing Nota bene: de positionering en de trend betreffen globale inschattingen

De bolletjes en pijltjes geven positioneringen resp. trends aan.

25

In een recensie op ‘De lege staat’ sprak A. Hoogerwerf van ‘een verwerpelijk boek en een dieptepunt in de geschiedenis van de Nederlandse bestuurskunde’.


CLUSTERINDELINGEN 267

Dilemma’s bij sturing door de overheid In het voorgaande zijn enkele spanningsvelden aan de orde gekomen bij het invulling geven door de overheid aan haar sturende rol. Het meest pregnant komt deze spanning tot uitdrukking in de postmodernistische benadering, waarin de wens van sturing door de overheid wordt geconfronteerd met een praktische onmogelijkheid om effectief te sturen. Naast het spanningsveld tussen ‘willen sturen’ en ‘kunnen sturen’ kunnen voorts onder meer de volgende dilemma’s worden benoemd. Op enkele dilemma’s en spanningsvelden wordt navolgend nader ingegaan. Figuur D.1 op de vorige pagina geeft een overzicht van de gesignaleerde spanningsvelden en dilemma’s.

Opleggen of overlaten De WRR (2000) signaleert de volgende vijf wegen waarlangs publieke belangen kunnen worden geborgd. In afnemende mate van overheidsbetrokkenheid noemt de Raad: -

Regels, vastgelegd in wetten of contracten. Concurrentie (zowel concurrentie op als om de markt, bij uitbesteding van taken). Hiërarchie: de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn/haar ondergeschikten. Institutionele waarden: versterking van de waarden en normen binnen een organisatie die de behartiging van het betreffende publieke belang ondersteunen.

De keuze tussen ‘opleggen’ of ‘overlaten’ kan vanuit diverse invalshoeken worden bekeken. In de eerste plaats kan deze keuze worden toegepast op de verhouding tussen het Rijk enerzijds en decentrale overheden anderzijds. Een bekend en algemeen gehanteerd uitgangspunt bij deze keuze is het subsidiariteitsbeginsel: indien een decentrale overheid een verantwoordelijkheid goed op zich kan nemen dan wel een bepaalde taak goed of beter kan uitvoeren dan ‘Den Haag’, dan verdient het de voorkeur dat het Rijk deze taak laat aan de decentrale overheden26. Een andere toepassingswijze betreft de relatie tussen de overheid en de private sector. Indien de private sector een bepaalde door de overheid gewenste gedragsverandering in voldoende mate zelf, via bijvoorbeeld zelfregulering, realiseert, is er geen aanleiding om het als overheid op te leggen. Vaak kan daarbij de dreiging van het alsnog opleggen wel werken als ‘stok achter de deur’. Tussen marktwerking en overheidsregulering ligt de mogelijkheid van wettelijk geconditioneerde zelfregulering, zelfregulering binnen een wettelijk kader. De overheid stelt dan een doel vast en maakt daarbij gebruik van het middel zelfregulering om het doel te behalen.

Zelf doen of uitbesteden; sturen of roeien Op veel beleidsterreinen doet zich de vraag voor of de overheid alle taken zelf zou moeten uitvoeren of (deels) zou moeten besluiten taken ‘op afstand’ te plaatsen. Indien de overheid besluit om via bijvoorbeeld interne of externe verzelfstandiging of privatisering taken op afstand te

26

Zie ook Ministerie van BZK, Brief aan Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 236, nr. 57. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

268

BIJLAGE D

plaatsen, dan heeft dit ook gevolgen voor de wijze waarop de overheid invloed kan uitoefenen, regie kan voeren en/of op prestaties kan sturen (Van der Meij en Reyn, 2000).27 Osborne en Gaebler zijn in hun spraakmakende publicatie uit 1992 nader ingegaan op het fenomeen dat de overheid zich te vaak opstelt als een ‘roeiende overheid’ dan als een ‘sturende overheid’. De overheid richt zich niet op het op een intelligente manier veroorzaken, stimuleren of van richting veranderen van maatschappelijke krachten, maar op het zelf zijn van een maatschappelijke kracht.28

D2. Minimalistische en maximalistische benadering De bestuurskundige literatuur kent een groot aantal indelingen van beleids- en sturingsinstrumenten. Diverse indelingen zijn uitgebreid beschreven in Schram (2005). In navolging van Vedung (1998) onderscheidt hij twee fundamenteel verschillende benaderingen om te komen tot een clustering van beleidsinstrumenten, namelijk: • Maximalistische benadering, waarbij getracht wordt een uitputtend overzicht van instrumenten op te stellen. • Minimalistische benadering, waarbij getracht wordt om alle mogelijke instrumenten in een zo beperkt mogelijk aantal categorieën in te delen. Voor het voorliggende onderzoek is de minimalistische benadering het meest relevant vanwege de doelstelling om te komen tot een hulpmiddel voor beleidsambtenaren ten behoeve van een zo goed mogelijke selectie van beleids- en sturingsinstrumenten. Schram beschrijft onder meer de volgende indelingen: • • • •

Formele en informele beleidsinstrumenten. Directe of indirecte beleidsinstrumenten. Directe regulering of gedragsverandering. Detectors of effectors.

Formele en informele beleidsinstrumenten Conform de eerste indeling van Schram worden formele beleidsinstrumenten omschreven als instrumenten met “een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd”. Het gaat onder meer om heffingen, subsidies, geen verboden. Onder informele instrumenten worden instrumenten verstaan die vooral gericht zijn op het “beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van onderhandelingen”. Voorbeelden van informele instrumenten zijn informatie verstrekken, advisering, maken van mondelinge afspraken, overleg, onderhandelingen, overre27 28

Op de door de overheid te vervullen rollen bij (interne of externe) verzelfstandiging wordt ook uitgebreid ingegaan in het rapport van de Commissie Sint, Verzelfstandig verzelfstandigen, 1995. Zie ook S. Zouridis en M. Boogers (2001).



ding, mobilisering. De scheidslijn tussen formele en informele instrumenten is niet zwart-wit en ook situatieafhankelijk. Zo wordt een convenant traditioneel gezien als een informeel instrument, maar kan het inmiddels wellicht worden gekwalificeerd als een formeel instrument.

Directe en indirecte instrumenten, overheidsproductie en co-productie Een belangrijke onderverdeling is verder die in directe en indirecte beleidsinstrumenten. Directe beleidsinstrumenten worden getypeerd als instrumenten die direct resulteren in de realisatie van het beoogde beleidsdoel. Bijvoorbeeld: de overheid streeft na om verantwoord om te gaan met afval en besluit daarom om de afvalinzameling en –verwerking zelf op zich te nemen. De inzet van directe beleidsinstrumenten wordt ook betiteld als ‘overheidsproductie’. In aanvulling hierop maakt de overheid vaak ook gebruik van indirecte beleidsinstrumenten, die als doel hebben het gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de inzet van subsidies om bedrijven te stimuleren zich ergens te vestigen. Deze vorm van beleidsvoering wordt ook beschreven als co-productie van beleid29.

Directe regulering of gedragsverandering Met betrekking tot regulering wordt vaak een onderscheid gemaakt naar: • Directe regulering: onder directe regulering wordt meestal verstaan het sturen van gedrag door juridisch vastgelegde geen verboden of anderszins bepalingen. • Economische regulering: hieronder verstaan we het beïnvloeden van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van verhandelbare rechten of vouchers). • Sociale regulering: sociale regulering baseert zich tot slot op informatie van en communicatie met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding (voorbeelden zijn educatie, overleg, naming en shaming, et cetera). De genoemde typen instrumenten worden vaak naast elkaar ingezet om tot een effectief beleidsinstrumentarium te komen. In die zin zijn het veelal geen concurrerende alternatieven of elkaar uitsluitende instrumenten.

Detectors en effectors De derde indeling die Schram beschrijft, is die in detectors en effectors. In navolging van Hood (1983) worden detectors beschreven als instrumenten die de overheid inzet om informatie in te winnen en zichzelf in het algemeen voor te bereiden op besluitvorming; effectors zijn instrumenten waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk sturend optreedt. Hood geeft aan dat de overheid voor een optimale beleidsvorming en instrumentatie een combinatie van detectors en effectors dient in te zetten. Door middel van de inzet van detectoren kan de overheid komen tot een goede probleemanalyse en ook in kaart 29

Zie bijvoorbeeld Tops et al (1996). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

270

BIJLAGE D

brengen hoe relevante actoren betrokken zijn. Detectors worden overigens niet alleen ingezet voorafgaand aan de keuze van een in te zetten beleidsinstrument, maar ook daarna om voeling te houden met de daadwerkelijk gerealiseerde beleidseffecten (bijvoorbeeld in de vorm van monitoring van beleidseffecten, door het organiseren van ronde tafelconferenties over een bepaalde problematiek of door het via enquêtes bevragen van betrokken burgers of overige actoren).

D3. Vier bestuurskundige benaderingen De selectie van beleidsinstrumenten is door onder meer Hufen en Koppenjan (2004) geplaatst in een breder perspectief, waarbij zij een viertal bestuurskundige benaderingen van sturing en overheidsstrategie hanteren: • • • •

Rationele benadering. Netwerkbenadering. Sturing via waarden. Sturing op afstand.

Elk van deze benaderingen vormen de basis van belangrijke stromingen in de actuele bestuurskundige literatuur. De vier genoemde benaderingen zijn uitgewerkt in een visie op sturing en beleidsinstrumentatie en zijn uitgebreid getoetst via empirisch onderzoek.

Rationele benadering In de rationele benadering wordt een direct verband gelegd tussen probleem enerzijds en oplossing(en) anderzijds. Kernwoorden in deze benadering zijn effectiviteit en efficiëntie. Er is een groot vertrouwen in een adequate probleemformulering, daarop te baseren keuze van beleidsinstrumenten en de werking van het in te zetten beleidsinstrumentarium. Het uitgangspunt van de rationele benadering is stuurbaarheid en soms zelfs ‘maakbaarheid’ van de maatschappij. De rationele benadering gaat er ook vanuit dat er een goede of zelfs optimale mix van beleidsinstrumenten kan worden bepaald, waarbij overigens steeds meer wordt erkend dat daarbij leereffecten zullen optreden. Ter relativering van deze benadering kan worden gesteld dat weinig tot geen bestuurskundigen een zuivere rationele benadering hanteren. Er is altijd ook ruimte voor de specifieke context van een probleem, de situatieafhankelijkheid van de effectiviteit en efficiëntie van een beleidsinstrument en het gegeven dat beleid meestal gevoerd wordt in een netwerk van actoren waarbij er tussen de overheid als sturende actor en de te beïnvloeden actor(en) geen één-opéén relatie bestaat. De rationele benadering van de instrumententheorie is onder meer uitgewerkt door Bressers en Klok (1995) en door Ringeling (1983). De beschrijving van Bressers en Klok is weergegeven in tabel D.1.



Tabel D.1: Rationele benadering Variabele

Rationele benadering

Sturing

Hulpmiddelen voor probleemoplossing

Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium

Ja

Hulpmiddelen voor sturing

Basismodellen, regels, informatie en geld

Aangrijpingspunt sturing

Aspecten van een probleem

Centrale waarden

Stuurbaarheid, effectiviteit, efficiency, democratie

Oriëntatie: inhoud en/of proces

Inhoud

Belang van instrumentarium als hulpmiddel

Groot

Onmogelijke combinaties

Beleidsnetwerken

Netwerkbenadering Een andere belangrijke stroming stelt centraal dat naast de inhoud van het beleid en de bepaling van probleem, beleidsdoelen en daarop in te zetten instrumentarium, ook het beleidsproces van groot belang is en het netwerk waarbinnen moet worden geopereerd. In veel situaties dient de overheid te opereren in een netwerk van actoren, waardoor de ideaaltypische rationele benadering van sturing en beleidsinstrumentatie bemoeilijkt wordt. Hufen en Koppenjan (2004) omschrijven netwerksturing als het ‘creëren van kansen door een bestuurder die de wereld naar zijn hand tracht te zetten’. Verder geven zij aan dat netwerksturing niet primair uitgaat van in te zetten instrumenten, maar vooral ook van het identificeren van ‘combinaties van problemen en oplossingen, het nadenken over coalities van voor- en tegenstanders, de wenselijkheid van overleg met sommige partijen, het identificeren van hindermacht, het schetsen van besluitvormingsprocessen’. Netwerksturing kan plaatsvinden onder de voorwaarde dat relevante actoren op een goede manier worden betrokken bij de problematiek, niet alleen bij de keuze van de in te zetten instrumenten, maar ook in een eerder stadium bij de bepaling en analyse van het probleem. Netwerksturing veronderstelt verder dat er sprake is van een open proces30, waarbij op voorhand niet vaststaat wat de uitkomsten daarvan zullen zijn, en ‘veiligheid’ voor de betrokken actoren in die zijn dat gewaarborgd is dat uiteindelijk jn voldoende mate met voor hun centrale belangen rekening zal worden gehouden. Bressers en Klok (1995) beschrijven de netwerkbenadering verder zoals weergegeven in tabel D.2.

30

Zie ook De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991) en Wassenberg (1983). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

272

BIJLAGE D

Tabel D.2: Netwerk benadering Variabele

Netwerkbenadering

Sturing

Creëren van kansen


Nee


Passende omgangsvormen in netwerken, probleem/oplossings-combinaties


Procesontwerp, overleg, dialoog

Centrale waarden

Openheid, veiligheid, voortgang, effectiviteit


Inhoud en proces


Bescheiden


Rationeel bestuur

Sturing via waarden Een andere manier van sturing vindt plaats als de overheid tracht actoren aan te spreken op maatschappelijke verantwoordelijkheden en collectief gedeelde waarden. In deze bendering wordt niet uitgegaan van dwang door de overheid bij het proberen te realiseren van beleidsdoelen, maar veel meer van zelfregulering, morele normen of overtuigingskracht van de overheid als ‘zender’ van beleidsboodschappen. Beleidsinstrumenten staan in deze benadering minder centraal, tenzij zaken als leiderschap (door de overheid en haar vertegenwoordigers), gezag en voorbeeldfuncties en dergelijke worden gezien als beleidsinstrumenten. In beginsel dragen de oplossingen bij sturing via waarden niet het karakter van instrumenten, maar betreft het (gezamenlijke) probleemomschrijvingen en bijpassende oplossingsrichtingen. Tabel D.3 geeft aan hoe Bressers en Klok (1995) het sturen via waarden beschrijven.31 Tabel D.3: Sturen via waarden Variabele

Sturen via waarden

Sturing

Via (gezamenlijke) waarden


Ja


Leiderschap, voorbeeldig handelen, symbolen, beelden, taal, dialoog, draagvlak creatie


Welbewust inzetten van voorbeeldigheid en leiderschap

Centrale waarden

Geloofwaardigheid, expressie, integriteit


Inhoud en proces


Bescheiden


Rationeel bestuur, sturing op afstand

31

Zie ook Edelman (1985) en Boogers en Tops (1998).



Sturing op afstand De vierde door Hufen en Koppenjan (2004) onderscheiden benadering is het sturen op afstand door de overheid. Net als in de rationele sturingsbenadering is er een sterk accent op een eenduidige analyse van probleem, doel en daarvoor in te zetten instrumenten, waarbij in afwijking daarvan de actoren in het ‘doelsysteem’ actief worden betrokken bij de probleemanalyse en de instrumentatie. Idealiter wordt met de relevante actoren overlegd over de probleemdefinitie en relevante sleutelparameters in de vorm van input-, output- en procesnormen. Als sturingsinstrumenten worden in deze benadering vooral deze sleutelparameters en (overige) publieke of privaatrechtelijke constructies als convenanten, contracten, prestatieafspraken, publiek-private samenwerkingsvormen. Sturing op afstand kan de vorm aannemen dat de overheid zich ‘terugrrekt’ op haar beleidsvormende rol en de uitvoering van het beleid overlaat aan dan wel samen oppakt met de meest betrokken maatschappelijke actoren. Mede gebaseerd op onder meer In ’t Veld (1997) en Kickert (1998) kenschetsen Hufen en Koppenjan deze benadering zoals in tabel D.4 is gepresenteerd. Tabel D.4: Sturen op afstand Variabele

Sturen op afstand

Sturing

Zelfsturing in door overheid bepaalde kaders, afspraken over kernaspecten


Prestatieindicatoren, convenanten, prestatiecontracten


Afspraken over sleutelparameters


Procesontwerp, overleg over sleutelparameters

Centrale waarden

Stuurbaarheid, consensus, effectiviteit


Inhoud en proces


Groot


Rationeel bestuur

D4. Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen Een veel gebruikte indeling van sturingsinstrumenten gaat uit van de mate van dwang die de overheid hanteert. In grote lijnen worden dan meestal drie gradaties onderscheiden: • ‘Education’: De overheid bevordert via onderwijs, het geven van voorlichting of het vervullen van een voorbeeldfunctie dat burgers, bedrijven of maatschappelijke instellingen zich gedragen in lijn met hetgeen de overheid voorstaat. • ‘Engineering’: De overheid verstrekt selectief prikkels om actoren in de gewenste richting te bewegen. Subsidiëring is dan een voorbeeld van engineering door de overheid. De doelgroep is vrij om haar keuzes zelfstandig te blijven maken, maar wordt wel en met name financieel in een door de overheid gewenste richting gepusht. • ‘Enforcement’: De overheid legt zaken op, bijvoorbeeld via weten regelgeving.


274

BIJLAGE D

Onder meer Geelhoed (1983) en Berg (1988) hanteren deze categorisering van beleidsinstrumenten. Een indeling van beleidsinstrumenten die hier grotendeels mee spoort, is terug te vinden in een advies van de Onderwijsraad (2000). Dit advies is opgesteld tegen de achtergrond van de idee dat in het onderwijs wellicht méér dan noodzakelijk en wenselijk is gebruik gemaakt wordt van het opleggen en afdwingen als beleidsinstrumenten. Als instrumenten worden beschreven en beoordeeld: • Wet- en regelgeving. • Ruil, bijvoorbeeld door middel van subsidies en convenanten. • Overtuiging (bijvoorbeeld via overtuigende beleidsnota’s, voorlichting, et cetera). De Onderwijsraad beschrijft de instrumenten en de daaraan in het algemeen verbonden voor- en nadelen zoals in tabel D.5 is weergegeven. Tabel D.5: Kenmerken per instrument Type instrument

Kenmerken

• • • • Wet- en regelgeving • • •

Ruil

Overtuiging

32

Verticaal karakter Vergt vaak lange voorbereidingstijd Democratische legitimatie is voordeel evenals rechtszekerheid Generiek bereik Niet vrijblijvend karakter Beperkt differentiërend vermogen (vaak als zodanig ervaren) onsympathiek en dwingend karakter, niet bevorderlijk voor creativiteit

• • • • • • • • •

Veronderstelt min of meer evenwichtige relatie tussen betrokken partijen Kan leiden tot meer harmonieuze en gedragen beleidsvorming Groter commitment van doelgroep Meer mogelijkheden voor maatwerk en flexibiliteit Mogelijk minder effectief en efficiënt Door maatwerk onoverzichtelijker en onduidelijker Ongelijkheid in beleidsuitvoering naar individu of groepen Kan leiden tot uitstel van beslissingen Zekere mate van vrijblijvendheid

• • • • • • •

Normatieve beïnvloeding via overdracht van informatie Kan leiden tot relatief groot commitment door hogere intrinsieke motivatie Relatief lage kosten, geringe bureaucratie vereist Flexibel en snel inzetbaar Sympathiek karakter Afhankelijkheid van motivatie en medewerking doelgroep kan nadeel zijn Beperkt bereik, eventueel leidend tot ongewenste differentiatie naar individu of 32 groep

Degene die zich niet laat overtuigen, kan hierdoor in een voordeliger positie uitkomen dan degene die zich op basis van overtuiging wel schikt in de door de overheid gewenste richting.



D5. Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten /Juridisch, financieel-economisch en communicatief Een andere gangbare categorisering van overheidsinstrumenten is die in juridische, financieeleconomische en communicatieve instrumenten. Deze indeling wordt bovendien vaak ‘gekruist’ met andere tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten33: • • • • •

Stimulerend of repressief beleidsinstrumentarium. Dirigerend of constituerend. Generiek versus specifiek c.q. individueel. Eenzijdig versus wederkerig. Verticaal en horizontaal.

Stimulerend versus repressief Een belangrijk onderscheid tussen beleidsinstrumenten betreft de mate waarin het instrument dwingend is. Een tweedeling die daarop gebaseerd is, is die tussen stimulerende en repressieve instrumenten34. Stimulerende instrumenten zijn onder meer subsidieverlening, voorlichting en het maken van afspraken met betrokken maatschappelijke actoren. Repressieve instrumenten zijn bijvoorbeeld geen verboden, al dan niet vastgelegd in weten regelgeving: Tabel D.6: Stimulerend versus repressief Juridisch Financieel economisch Communicatief

Stimulerend Overeenkomst, convenant Subsidie Voorlichting

Repressief Gebod, verbod Heffing Propaganda

Een belangrijke kanttekening bij het eventueel inzetten van stimulerende en niet repressieve beleidsinstrumenten is, dat de mate van vrijblijvendheid kan leiden tot ‘non sturing’.

Dirigerend versus constituerend Van der Doelen en Klok (1989) delen beleidsinstrumenten in twee categorieën in: instrumenten behorend bij een constituerend sturingsmodel en instrumenten behorend bij een directief sturingsmodel. Constituerende sturing gaat uit van langetermijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van bepalingen in de Grondwet. Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van actoren. Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende sturing kan ook de vorm aannemen van voorlichting:

33 34

In navolging van Schram (2005). Zie ook Van der Doelen (1988). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

276

BIJLAGE D

Tabel D.7: Dirigerend versus constituerend Juridisch Financieel economisch Communicatief

Dirigerend Gebod, verbod Prijsregulering Voorlichting

Constituerend Onderwijs Infrastructurele werken Grondwet , staatsrecht

Generieke of specifieke instrumenten Een belangrijk indelingscriterium van beleidsinstrumenten is of zij zien op ‘iedereen’ enerzijds of op een specifieke groep of individuele actor anderzijds. De eerste categorie beleidsinstrumenten vormen generieke (ook: algemene) instrumenten, de tweede categorie betreft specifieke (ook: individuele) instrumenten: Tabel D.8: Generieke of specifieke instrumenten Juridisch Financieel economisch Communicatief

Generiek algemeen Wet Belasting Advertentie

Specifiek individueel Convenant, vergunning Subsidie Brief

De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’). Er kan beter worden ingespeeld op de bijzondere positie, omstandigheden en wensen van de betreffende actoren35.

Eenzijdig of wederkerig Voorts is het mogelijk instrumenten onder te verdelen in instrumenten met een eenzijdig karakter en instrumenten met een wederkerig karakter: Tabel D.9: Eenzijdig of wederkerig Juridisch Financieel economisch Communicatief

Eenzijdig Wet Subsidie Voorlichting

Wederkerig Overeenkomst Subsidie Informatie overdracht

Instrumenten met een eenzijdig karakter, waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van de doelgroep zaken regelt, zijn met name alle vormen van weten regelgeving. Verder kan bij subsidieverlening en voorlichting zowel sprake zijn van eenzijdigheid als van wederkerigheid. In het laatste geval is dan vereist dat er een min of meer gelijkwaardige positie is van de betrokken actor(en) in de doelgroep. Dit is bijvoorbeeld het geval als de overheid een contract afsluit met een privaat bedrijf om een taak uit te voeren voor de overheid (de private partner is dan niet gedwongen dit contract aan te gaan).

35

Zie bijvoorbeeld Klok (1992).



Verticaal of horizontaal De laatste indeling die Schram (2005) noemt, is die in verticale en horizontale beleidsinstrumenten. Verticale instrumenten gaan uit van een top down-benadering door de overheid van de relevante doelgroep(en), terwijl bij horizontale instrumenten met betrokken (mede-)overheden, maatschappelijke actoren of burgers meer gelijkwaardiger verhoudingen gelden: Tabel D.10: Verticaal of horizontaal Juridisch Financieel economisch Communicatief

Verticaal Wet Belasting Advertentie

Horizontaal Convenant Subsidie Brief

D6. Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën Bij een doordachte keuze van een beleidsinstrumentarium is uiteraard de aard van de problematiek en de context waarin de problematiek zich voltrekt van groot belang (bijvoorbeeld of sprake is van een complex netwerk waarin de overheid dient te ‘sturen’ dan wel of er een overzichtelijk speelveld is waarbij de overheid met de betrokken maatschappelijke actoren een veel minder complexe verhouding heeft). Veel auteurs zijn met name ingegaan op deze dimensie van de instrumentenleer. Hieronder geven we een kort overzicht van deze literatuur.

Mate van complexiteit en onzekerheid Ten aanzien van de aard van de problematiek, is een indeling in eenvoudige (soms ook routinematige) en complexe problemen relevant. Bovendien kan er sprake zijn van een grote mate van onzekerheid of juist sprake zijn van voorspelbaarheid van de aard en/of de mate van de problematiek. In navolging van Van Heffen (1995) leidt dit tot de in tabel D.11 gegeven indeling van beleidssituaties, die elk vragen om een daarop toegesneden beleidsinstrumentarium. Tabel D.11: Mate van complexiteit en onzekerheid Zekerheid Onzekerheid

Eenvoudig probleem Routinematige ontwerpstrategie Intuïtieve ontwerpstrategie

Complex probleem Diagnostische ontwerpstrategie Lerende ontwerpstrategie

Het context-gebonden karakter van het ontwerpen van (effectief) beleid leidt ertoe dat voor eenvoudige en met zekerheid te overziene vraagstukken volstaan kan worden met een routinematige ontwerpstrategie, terwijl in een complexe en onzekere context soms gebruik moet worden gemaakt van een proces van ‘trial en error’. In ieder geval dient in de laatste situatie sprake te zijn van een lerende ontwerpstrategie waarbij een overheid steeds beter probeert de complexiteit te doorgronden en inzicht probeert te verwerven in de factoren die bepalen of beleidsinstrumenten effectief zijn of niet. Verder geldt ten aanzien van onzekerheid dat in eenvoudige situaties door de overheid ‘vuistregels’ of andere min of meer intuïtieve ontwerpstrategieën kunnen worden gehanteerd, die in een meer complexe situatie niet meer volstaan.


278

BIJLAGE D

Geschiktheid voor interactief bestuur De aard van een probleem dan wel vraagstuk is in sterke mate bepalend voor de door de overheid te hanteren bestuursstijl en instrumentenmix. Pröpper en Steenbeek (1999) leggen de nadruk op de mate waarin een bepaalde beleidscontext zich leent voor een interactieve aanpak en daarop te baseren bestuursstijl. Een interactieve aanpak houdt in dat gekozen wordt voor het betrekken van de relevante actoren in een vroeg stadium van het beleidsvormingsproces en dat een grote mate van openheid aanwezig is over de uitkomsten van dit proces, waarbij de actoren ook daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen. Pröpper en Steenbeek onderscheiden in de zogenoemde ‘participatieladder’ een zestal bestuursstijlen, navolgend weergegeven in een afnemende mate van interactiviteit: • Faciliterende bestuursstijl: De overheid ondersteunt maatschappelijke actoren, met behulp van geld, tijd en menskracht, expertise en dergelijke. De overheid is initiatiefnemer en inspirator, maar dwingt niets af en laat zoveel ruimte als mogelijk is voor de te bewegen doelgroep36. • Samenwerkende bestuursstijl: De overheid werkt op basis van gelijkwaardigheid samen met maatschappelijke actoren. Dit kan bijvoorbeeld resulteren in een publiek-private samenwerking (PPS). • Delegerende bestuursstijl: De overheid geeft aan burgers, bedrijven of maatschappelijke instellingen binnen bepaalde kaders de bevoegdheid zelf beslissingen te nemen of uitvoering te geven aan het beleid. Dit kan ertoe leiden dat in een bepaalde branche door de branche zelf een systeem van certificering wordt ontworpen en gehandhaafd. • Participatieve stijl: Hierbij neemt de overheid een open en vragende houding aan en is het doel om via discussie en inspraak feedback van relevante maatschappelijke betrokken te verzamelen om daarmee het beleid effectiever en efficiënter te maken, maar ook te voorzien van groter draagvlak. In ruimtelijke ordeningsprocessen wordt hier vaak gebruik van gemaakt. • Consultatieve bestuursstijl: Deze bestuursstijl is volgens de kwalificaties van Pröpper en Steenbeek niet meer interactief van aard. De overheid raadpleegt weliswaar betrokken actoren, maar formuleert zelf het probleem en legt een beperkt aantal zelf ontworpen mogelijke oplossingen voor. Deze figuur treedt op indien de overheid bijvoorbeeld een infrastructureel plan in inspraak brengt. • Open autoritaire stijl: De overheid bepaalt haar beleid en deelt dit mede aan de betrokkenen. Wel kan zij daarbij proberen om deze betrokken te overtuigen van de noodzaak van het beleid. Als voorbeeld noemen Pröpper en Steenbeek het opleggen van een accijnsverhoging op benzine. • Gesloten autoritaire stijl: Tot slot is de minst interactieve bestuursstijl de gesloten autoritaire stijl. De overheid bepaalt het beleid en verschaft hier verder geen informatie over. De voorbeelden van deze bestuursstijl zijn grotendeels beperkt tot defensie en veiligheid. Het is duidelijk dat de meer interactieve bestuursstijlen vragen om een geheel andere mix van beleidsinstrumenten dan een autoritaire of consultatieve bestuursstijl. In de meer interactieve stijlen wordt veel meer gebruik gemaakt van overleg, daadwerkelijke tweezijdige dialogen met doel-

36

Als voorbeeld noemen Pröpper en Steenbeek het bieden van ambtelijke ondersteuning door de overheid aan ANWB en Veilig Verkeer Nederland om een campagne te ontwikkelen voor verkeersveiligheid.



groepen, voorlichting, inzet van (massa)media, lobby- en netwerkactiviteiten. In de meer autoritaire stijlen staat weten regelgeving centraal.

Overige toepassingscontexten Hufen en Koppenjan (2004) benoemen als relevante toepassingscontexten onder meer: • • • • •

Strategische of operationele beleidscontext. Fase in de beleidslevenscyclus. Politieke handelingsvrijheid die aanwezig is. Mogelijkheden voor sturing op resultaat en inhoud of op proces. Overheidsinterne of externe sturing.



281

Bijlage E: Workshop – opzet en deelnemers Op 25 januari 2007 is een workshop gehouden bij het ministerie SZW met SZW-ambtenaren. Het voornaamste doel van de workshop was om met de deelnemers de weg van beleidsprobleem naar oplossing te bespreken. Dit is gebeurd aan de hand van de drie centrale vragen: de ‘wat’ vraag, de ‘hoe’ vraag en de ‘of’ vraag. Het doel van de workshops was naast inhoudelijke toetsing, ook om te kijken in hoeverre de ingrediënten voor de roadmap aansluiten bij de belevingswereld van de gebruikers. Tot slot dienden de workshops ook om draagvlak voor de in later stadium te ontwikkelen roadmap te creëren. In deze bijlage is de opzet van de workshop weergegeven. Tevens is een lijst met deelnemers opgenomen.

Opzet De workshop is als volgt opgezet: − Ontvangst door Peter van Loo, directeur WBJA. − Plenair: Introductie van het doel van het onderzoek, de drie centrale vragen en het afwegingskader door Barbara Baarsma. − Opsplitsen in 3 deelsessies 1. In workshop I kijken we of we het selectieproces goed in beeld hebben gebracht (o.l.v. Barbara Baarsma). Het is nodig om dat proces goed in beeld te hebben zodat de roadmap zo dicht mogelijk aan kan sluiten bij de alledaagse praktijk van de individuele ambtenaar In deze deelsessie staat met name de ‘wat’ vraag centraal. In workshop II en III nemen we elk een groep instrumenten door. We bekijken in de deelsessie of we volledig zijn als het gaat om de instrumenten in het betreffende cluster als ook om de inhoud van de bijbehorende factsheets. In deze deelsessies wordt slechts kort ingegaan op de ‘wat’ vraag en gaat het met name om de ‘hoe’ en ‘of’ vraag: 2. Workshop II: bespreking van de instrumenten in het cluster weten regelgeving (o.l.v. Kieja Janssen). 3. Wokshop III: bespreking van de instrumenten in het cluster financiële instrumenten (o.l.v. Herbert ter Beek). − Plenair: terugkoppeling uit deelsessies door leiders deelsessies, discussie en rondvraag o.l.v. Barbara Baarsma

Deelnemers: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Heleen van Andel, Senior Communicatieadviseur Jill Bangert, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden Louis Beckers, directie SV Dick Beekhuizen, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden Paul Biemans, Directie SV Mirjam Buisman, coördinatie Emancipatie beleid SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

282

7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31.

BIJLAGE D

Jan van Dommelen, Hoofd afd Arbeidsmigratie en integratie Menno Fenger, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden Henri Geron, Directie arbeidsomstandigheden (ARBO) Anneke de Graaf, Projectsecretaris dagindeling emancipatiebeleid Viola van Guldenaar, Beleidsmedewerker arbeidsomstandigheden Dhr D. Hagoort, AM/AKA Ad Huikeshoven, ARBO/PAC Erik Janssen, Inspectie Werk en Inkomen Lennart Janssens, ASEA Edwin Kools, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden Peter van Loo, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden Fer Nieuwenboer, Hoofd afd Structuur, financiering & informatie Cees van der Pol, Financieel economische zaken Anton Rommelse, Beleidsmedewerker sociale verzekeringen Mariette Sanderse, Arbeidsverhoudingen Leo Schrijver, Directie arbeidsmarkt Ton Staphorst, Arbeidsomstandigheden Iris Theelen, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden Nanno H. Veendam, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden Frank Veugen, Management adviseur AI/directie industrie Berry Vial, Beleidsmedewerker Ad Vijlbrief, directie arbeidsomstandigheden afd. BIA Teusjan Vlot, BSG Willeke van der Werf, n.b. Bart-Jan Westerhof, Directie wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden



283

Bijlage F: Economische begrippenlijst Efficiëntie: de fundamentele norm in de economie, die stelt dat een gegeven doel met zo min mogelijk middelen bereikt dient te worden (kostenefficiëntie), of dat schaarse middelen zodanig worden ingezet dat daarmee een zo groot mogelijke welvaart wordt bereikt. Bij statische efficiëntie gaat het om de optimale verdeling van het goederenpakket over vragers en van productiemiddelen over aanbieders. In een statische wereld maakt de ondernemer een economische winst, dat wil zeggen een winst die precies voldoende is om kapitaal in deze productietak te investeren. Hij maakt geen overwinsten en ook geen winsten die te maken hebben met het introduceren van nieuwe producten en innovatieve technieken, want in de statische wereld is de technologische kennis gegeven. Technologische veranderingen zijn onderdeel van de dynamische wereld. De statische efficiëntie gaat met andere woorden uit van de korte termijn en heeft betrekking op de verdeling van welvaart gegeven de structuur en omvang van de markt. Uitgaande van de langere termijn komen we bij dynamische efficiëntie. Hierbij staat het vergroten van de welvaart door innovatie in de loop van de tijd centraal. Centrale begrippen daarbij zijn: groei, investeren en innovatie. Extern effect: effecten van de productie en consumptie, die wel gevolgen hebben voor de productiemogelijkheden en welvaart van anderen, maar die geen prijskaartje hebben. Denk aan milieuvervuiling (negatieve externe effecten), maar ook aan de baten van de aanleg van een weg door een bedrijf voor andere bedrijven (toename bereikbaarheid) Informatieproblemen: de aanbieder weet meer dan consument (markt voor tweede hands auto’s, diensten van de notaris) of de consument is beter geïnformeerd dan de aanbieder (denk aan verzekeringsproblemen: de verzekerde weet meer en kan zich opportunistisch opstellen jegens de verzekeraar) Herverdeling: In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting. Marktfalen: een situatie waarin het prijsmechanisme niet in staat is om efficiëntie te garanderen. Denk hierbij aan externe effecten, een gebrek aan concurrentie, informatiescheefheid en publieke goederen. Marktwerking: het creëren van een situatie waarbij vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van economische beslissingen / (het introduceren van) concurrentie in een sector, meestal om de efficiëntie, kwaliteit en klantgerichtheid te verhogen / onbelemmerde confrontatie van vraag en aanbod. Monopolievorming: Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

284

BIJLAGE D

Overheidsfalen: Hoewel er genoeg legitimering blijkt te bestaan voor het voeren van beleid, kan overheidsbeleid gepaard gaan met maatschappelijke kosten; we duiden die situatie aan met de term ‘overheidsfalen’. Marktfalen kan dan aanleiding zijn voor overheidsingrijpen. Overheidsproductie is vaak geen aantrekkelijk alternatief, omdat een overheidsorganisatie niet vanzelf geprikkeld wordt om klantgericht, efficiënt en innovatief te produceren. Ook dergelijk overheidsfalen veroorzaakt maatschappelijke kosten. Een minder vergaande vorm van overheidsingrijpen is regulering. Ook in dat geval kan de overheid falen. De overheid streeft er naar het gat te dichten tussen maatschappelijk gewenste uitkomsten en marktuitkomsten, maar ziet zich daarbij geconfronteerd met obstakels. Meestal is het maatschappelijk welvaartsoptimum niet bekend. Maar zelfs indien dit wel het geval is, dan is het nog niet vanzelfsprekend dat de overheid naar dit optimum streeft. Ook kan de overheid niet altijd beschikken over de geschikte instrumenten om het sociale optimum te bereiken. Tot slot is de overbrugging van het verschil tussen marktuitkomst en maatschappelijk gewenste uitkomst niet kostenloos. Niet alleen werkt de overheid niet kostenloos maar ook lokt de vervanging van de anonieme markt door een concrete overheid lobbygedrag van marktpartijen uit. Paternalisme: kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Zelfs een goed geïnformeerd individu kan bepaalde beslissingen nemen die in de ogen van de overheid niet goed zijn voor hem of haar. Standaard voorbeelden in dit verband zijn de beslissing om te roken en om geen autogordels te gebruiken. De goederen waarbij de overheid intervenieert vanuit het idee dat ze beter dan het individu weet wat goed voor hem of haar is, zijn bekend onder de Engelse term ‘merit-goods’. Prijsmechanisme (ook wel: marktmechanisme): mechanisme waarbij de marktprijs sturing geeft aan vraag en aanbod en ervoor zorgt dat de vraag gelijk wordt aan het aanbod / vraag en aanbod bepalen de prijs en deze is weer richtinggevend voor het gedrag van individuele producenten en consumenten. Publiek of collectief goed: een goed waarvan het gebruik niet-exclusief (de consument kan niet van het gebruik worden uitgesloten) en niet-rivaliserend is (dat wil zeggen dat het gebruik door de ene consument niet ten koste gaat van het gebruik door een ander). Denk aan dijken, politie, defensie. Transactiekosten: Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten. Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt moeten worden om een contract tot stand te brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten bestaan uit de kosten van het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Het achteraf bewaken van de uitvoering van het contract brengt kosten met zich mee. Het afdwingen van de overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken.


Selectie sturingsinstrumenten

Recommend Documents