Securitisatie en externalisatie

Securitisatie en externalisatie Het migratiebeleid van de Europese Unie

Masterscriptie Europese Studies Graduate School for Humanities Universiteit van Amsterdam

Auteur: Judith van Rheenen Eerste begeleider: Dr. C. W. C. Reijnen Tweede begeleider: Dr. P. W. Zuidhof

Augustus 2012

Inhoudsopgave

Inleiding

p1

Hoofdstuk 2: The Copenhagen School

p4

Hoofdstuk 3: De securitisatie van het migratiebeleid van de Europese Unie

p 10

3.1 Geschiedenis van het migratiebeleid

p 10

3.2 Effectieve laboratoria

p 11

3.3 Oprichting van de interne markt

p 14

3.4 Migratiebeleid van de derde naar de eerste pilaar

p 16

3.5 Tampere

p 19

3.6 Migratiebeleid na 9/11

p 20

3.7 Conclusie

p 22

Hoofdstuk 4: De externalisatie van het migratibeleid van de Europese Unie

p 24

4.1 De European Security Strategy

p 24

4.2 European Neighbourhood Policy

p 26

4.3 Overname overeenkomsten

p 30

4.4 Visa faciliteiten

p 32

4.5 Frontex

p 34

4.6 Conclusie

p 37

Conclusie

p 40

Bibliografie

p 42

Inleiding Sinds de jaren zeventig hadden verschillende West-Europese overheden maatregelen ondernomen om migratie te verminderen. 1 Vanaf de jaren tachtig werd migratie een veel besproken onderwerp op het niveau van de nationale politiek en op Europees niveau. Migratie werd vanaf toen benaderd vanuit een veiligheidsoogpunt en deze representatie van migratie als een dreiging voor de veiligheid werd ook wel de securitisatie van migratie genoemd. Hiermee werd verwezen naar het proces waarin migratie vanuit een veiligheidsoogpunt werd behandeld en hoe migratie als een dreiging voor de veiligheid werd gezien. Vanaf 2003 vond ook de externalisatie van het migratiebeleid plaats. De Europese Unie projecteerde haar migratiebeleid naar buiten en buurlanden van de Europese Unie werden betrokken in de bestrijding van migratie. De onderzoeksvraag die in deze scriptie centraal staat is hoe het migratiebeleid van de Europese Unie in een veiligheidsdiscours terecht was gekomen en wat de invloed is geweest van deze securitisatie op de externalisatie van het migratiebeleid. De ontwikkeling van het migratiebeleid zal dus centraal staan. We zien namelijk dat de Europese Unie vanaf het einde van de jaren negentig, om het aantal migranten te verminderen, ook maatregelen buiten haar eigen grondgebied ondernam. In de bijeenkomst in Tampere in 1999 vroeg de Europese Raad om de implementatie van het migratiebeleid in de externe betrekkingen van de Europese Unie. De gedachte hierachter was om de buurlanden van de Europese Unie te betrekken en samen te laten werken om op die manier een effectief migratiebeleid tot stand te brengen. De securitisatie van migratie bleef hierin dus doorlopen maar verlengde zich ook naar buiten de Europese Unie. Ook de externalisatie van migratiebeleid werd namelijk vanuit veiligheidsoverwegingen gelegitimeerd. Samenwerking met buurlanden en goede betrekkingen werd belangrijk gevonden in de bestrijding van migratie en het creëren van veiligheid. De securitisatie en externalisatie van migratie raakte vooral duidelijk zichtbaar in de European Security Strategy uit 2003, die als doel had om een veilig Europa in een veilige wereld te bewerkstelligen. De Europese Unie sprak hierin uit dat zij een zone van stabiele buurlanden om zich heen wilde met wie zij kon samenwerken. In dit document ‘Wider Europe’ werd migratie als één van de dreigingen van de Europese Unie omschreven. Om migratie tegen te gaan werden er action plans opgesteld met buurlanden om gezamenlijk migratie te bestrijden. De buurlanden werden dus betrokken in de bestrijding van migratie en de Europese Unie zette verschillende middelen,

1

Boswell, C., 2003. The ‘external dimension’of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 619

1

waaronder overname overeenkomsten en het agentschap Frontex, in om ook buiten haar grondgebied migratie aan te pakken. Dit liet dus de externe dimensie van het migratiebeleid zien. De ontwikkeling van het migratie beleid was dus zeker vanaf de jaren tachtig in een veiligheidsdiscours terecht gekomen. Naast het veiligheidsargument, dat een belangrijke motivatie bleef, trad vanaf eind jaren negentig ook de externalisatie van migratie op. Wat was de functie van deze externalisatie? Waarom trad de Europese Unie ook buiten haar grondgebied op en waarom externaliseerde zij haar migratiebeleid? Dit had enerzijds te maken met het feit dat de Europese Unie het migratie probleem bij de kern wilde aanpakken en naar de herkomstlanden keek om daar al de migratiedruk aan te pakken. In plaats van de migranten eerst naar de Europese Unie te laten komen, werden zij nu al buiten het grondgebied van de Europese Unie aangepakt. Hier konden de migranten ook nog geen aanspraak maken op internationaal recht en asielrechten omdat ze zich nog niet in de Europese Unie bevonden. Anderzijds liet de externalisatie van migratie ook zien dat de Europese Unie gericht was op andere staten in het creëren van veiligheid. Het liet zien dat er een bewustwording is van het feit dat andere staten ook belangrijk waren in het creëren van veiligheid. Dit is wat ook duidelijk werd verwoord in de European Security Strategy, namelijk dat de Europese Unie een ring van stabiele buurlanden om zich heen wilde creëren. Er was dus een nieuwe blik ontstaan waarbij, vanuit securitisatie, ook buiten het grondgebied van de Europese Unie werd ingegrepen en buurlanden werden betrokken in het bewerkstelligen van veiligheid. Om te kijken hoe het migratiebeleid van de Europese Unie in het veiligheidsdiscours terecht was gekomen en wat de invloed daarvan was op externalisatie, zal in deze scriptie de volgende werkwijze worden gevolgd. Eerst zal in hoofdstuk twee de securitisatie-theorie worden behandeld als het theoretische kader van deze scriptie. Deze theorie van de Copenhagen School legde uit hoe bepaalde kwesties, zoals migratiebeleid of energiebeleid, in een veiligheidsdiscours terecht konden komen. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie beschreven hoe de securitisatie van het migratiebeleid van de Europese Unie had plaatsgevonden. Er wordt ingegaan op welke ontwikkelingen ervoor hadden gezorgd dat het migratiebeleid in een veiligheidsdiscours terecht was gekomen. Hoofdstuk vier kijkt vervolgens naar hoe de Europese Unie dit gesecuritiseerde migratiebeleid heeft geëxternaliseerd. Er zal worden gekeken naar wat de Europese Unie buiten haar grondgebied inzette om veiligheid te bewerkstelligen. Ook wordt onderzocht wat de invloed was van securitisatie op de externalisatie van het migratiebeleid. In de conclusie zullen de hoofdzaken worden samengevat en zal er antwoord worden gegeven op de onderzoeksvraag. Er worden ingegaan op het verband tussen migratie, securitisatie en externalisatie. 2

3

Hoofdstuk 2 The Copenhagen School Sinds de jaren tachtig werd migratie zowel op het nationaal gebied als op het gebied van de Europese Unie vanuit een politiek oogpunt benaderd.2 Tijdens de jaren tachtig werden er vele theorieën ontwikkeld over het concept veiligheid. Het concept werd sinds de jaren tachtig geherdefinieerd en nieuwe benaderingen naar het concept veiligheid en hoe dat kan worden behaald werden ontwikkeld. Het idee ontstond dat veiligheid niet alleen uit militaire veiligheid en op statelijk niveau bestond, maar dat meerdere factoren van invloed waren op het begrip veiligheid. Veiligheid werd een omstreden begrip dat veel discussies en debatten veroorzaakte. Het werd duidelijk dat het geen neutraal begrip was, zeker niet door de implicaties die het begrip had voor de (wereld-) politiek. Barry Buzan werd gezien als de één van de belangrijkste denkers in het veiligheidsdebat dat begon in de jaren tachtig. Barry Buzan was geboren in Londen in 1946 en studeerde Internationale betrekkingen aan de Universiteit van Brits-Colombia. Zijn specialisme was internationale betrekkingen en internationale veiligheid en hij is professor van internationale betrekkingen geweest aan de London School of Economics. In het boek People, States, and Fear uit 1983 stapte Buzan af van de traditionele benadering van veiligheid die slechts focuste op militaire veiligheid. Buzan was van mening dat de traditionele benadering, die uitging van individuele staten en het militaire aspect van veiligheid, niet meer adequaat was. In plaats van de eenzijdige militaire veiligheid- benadering stelde Buzan een bredere definitie van het begrip veiligheid voor. Buzan bracht vijf sectoren naar voren waarin volgens hem veiligheid een rol kon spelen; politiek, economie, maatschappij, milieu en dus in de militaire sector. 3 Dit gedachtengoed paste in de stroming die voor een verbreding en verdieping van veiligheid studies pleitte, waarin zelfs zaken als het milieu problematiek konden worden opgenomen als dreigingen voor veiligheid. In de militaire sector, bijvoorbeeld, kon het aantasten van de territoriale integriteit van de staat een dreiging vormen voor de veiligheid. In de politiek kon een breuk in de legitimiteit van de overheid een gevaar vormen voor veiligheid. Kritiek vanuit de samenleving naar de overheid die hun legitimiteit ter vraag stelde kon in deze sector een dreiging vormen. In de maatschappelijke sector, die waarschijnlijk het meest verwijderd was van de traditionele militaire veiligheidsbenadering, was het de identiteit van een groep die kon worden bedreigd door culturele stromingen, integratie en door toestroom van groepen mensen. In de sector

2 3

G Karyotis, “European Migration Policy in the Aftermath of September 11” (2007), p 1 Booth, K., 2005. Critical Security Studies and World Politics. London: Lynne Rienner Publishers, p 32

4

milieu konden problemen als klimaat verandering en emissie een probleem voor veiligheid vormen. De afhankelijkheid in de toevoer van gas en energie uit landen zoals Rusland kon in dit kader ook als een dreiging voor de veiligheid gezien. Ook argumenteert Buzan dat veiligheid niet op slechts één maar op drie verschillende niveaus kon worden onderzocht; het niveau van sub-staat, staat en het internationale systeem. In het algemeen bood Buzan dus een wijder concept aan van veiligheid, waarin vele factoren meespeelden in het begrip veiligheid. Buzan en zijn collega’s werkten aan de theoretische onderlegging van hun gedachten en vanaf het midden van de jaren negentig werd hun werk internationaal erkend als ‘The Copenhagen School of Security Studies’. The Copenhagen School of Security Studies ging uit van een constructivistische benadering van veiligheid die veiligheid niet als een alleenstaand gegeven zag, maar als iets dat door menselijke bezigheid en keuzes werd geconstrueerd. Veiligheid werd dus gezien als een proces waarbij actoren bepaalde zaken als een dreiging voor veiligheid maakten en op die manier was veiligheid dus een sociaal construct. Dreigingen voor veiligheid werden in deze optiek dus geconstrueerd door mensen en waren geen losstaande gegevens. Dit betekende niet dat dit een intentioneel proces was. Iemand kon namelijk ook iets tot een dreiging voor de veiligheid zonder dat dit zijn of haar bedoeling was. Ole Waever was geboren in Denemarken in 1960 en was ook gespecialiseerd op het gebied van internationale betrekkingen. Ole Waever was professor van internationale betrekkingen aan de Universiteit van Kopenhagenen en werd als één van de centrale personen gezien van The Copenhagen School of Security Studies. Waever introduceerde in 1995 de term ‘securitisatie’ (securitization). Securitsatie werd door Waever omschreven als het proces waarbij een bepaalde zaak door een actor werd getransformeerd tot een veiligheidsaangelegenheid, wat vervolgens de actor doet kunnen afstappen van de alledaagse regels en wetten. Dit werd ook wel omschreven als ‘paniek politiek’ (panic politics) waar door middel van iets als een dreiging te formuleren, er nieuwe regels werden gehanteerd. Een voorwaarde van het proces van securitisatie is dat het werd geaccepteerd door het relevante publiek. Dit impliceerde dat securitisatie niet alleen kon worden ondernomen door de actor zelf, maar dat het publiek een minstens zo belangrijke rol speelde. Als het publiek een bepaalde kwestie niet als een existentiële dreiging accepteerde, kon er ook geen securitisatie plaats vinden. Securitisatie vond dus plaats als een politieke actor, door middel van retoriek over existentiële dreigingen, van een politieke zaak een veiligheidszaak maakte om bepaald beleid en maatregelen te legitimeren. Belangrijk in dit proces was dus dat het niet ging om de aard en essentie van wat wordt geprofileerd als dreiging maar het ging om het feit dat het, met succes, werd geformuleerd en geaccepteerd als een existentiële dreiging voor de veiligheid. Zoals al eerder 5

genoemd, werd de afhankelijkheid van west-Europa aan de energie- en gastoevoer vanuit Rusland ook gezien als een veiligheidskwestie. Energieproblematiek werd hiermee dus gesecuritiseerd. Het feit dat west-Europa daarin afhankelijk was van landen zoals Rusland werd gezien als een potentiele dreiging voor de veiligheid. Taal was in het proces van securitisatie van cruciaal belang, omdat taal nodig was voor de verklaring van een dreiging voor de veiligheid. Door middel van een taalhandeling (‘speech act’) vond de constructie van veiligheid plaats en werd iets als een dreiging voor veiligheid gerepresenteerd. Om deze reden noemde Waever securitisatie dan ook een taalhandeling die thuis hoorde in taal theorie. Deze taalhandeling vond dus plaats op een bepaald moment en er was dus een specifiek punt in de tijd waarop iets gesecuritiseerd werd. Een belangrijke implicatie van de taalhandeling in het proces van securitisatie was dat in principe iedereen een actor van securitisatie kon zijn. Als securitsatie af hing van of een bepaalde actor door middel van taal iets als een dreiging wist te construeren, zou deze rol dus in theorie open zijn voor iedereen. In de praktijk werd deze rol vooral door actoren vervuld die belangrijke (politieke) posities innamen en de capaciteit hadden om hun uitspraken aan een groot publiek te laten horen en door een groot publiek te laten accepteren. Barry Buzan verwoorde het proces van securitisatie in 1998 als volgt; ‘If by means of an argument about the priority and urgency of an existential threat the securitizing actor has managed to break free of procedures or rules he or she would otherwise be bound by, we are witnessing a case of securitization.’ 4 Dit liet dus duidelijk zien dat een belangrijk onderdeel in het proces van securitisatie was dat er een doorbreking van de normaal geldende regels plaatsvond, waarin deze regels werden geschorst en plaats maakten voor de zogenaamde nood regels en wetten. Een voorbeeld van securitisatie was de situatie rondom de illegale migratie naar de zuidelijke landen van Europa. Politici en media schonken veel aandacht aan de illegale migranten die over zee de havens van Italië en Spanje probeerden te bereiken. Deze landen reageerden hierop met de nodige maatregelen. De Italiaanse overheid, bijvoorbeeld, riep in maart 2002 een noodtoestand uit nadat een schip met 928 Iraakse Koerden in Sicilië aankwam. Italië, in samenwerking met andere Europese landen, is daarop verschillende marine patrouilles uit gaan sturen om de boten met migranten al op de zee aan te pakken. Hier zagen we goed hoe door het uitroepen van een noodtoestand, de Italiaanse overheid in staat was om ‘noodmaatregelen’ in te voeren. Buzan en Waever zagen dus twee voorwaarden aan het succesvol laten worden van de taalhandeling voor securitisatie. Ten eerste moesten de regels en procedures die aan de taalhandeling vast zaten worden opgevolgd. Dit werd gezien als een interne conditie. Ten tweede moest de actor een 4

Buzan et al., Security: A New Framework For Analysis, 1998, p 25

6

bepaalde positie hebben vanuit waar hij of zij de taalhandeling kon maken. Deze conditie had dus meer met sociale context te maken en werd gezien als een externe conditie. De securitisatie actoren moesten zich in een bepaalde, geschikte omgeving bevinden om een dergelijke oproep tot een bepaalde procedure te kunnen maken. Dit maakte securitisatie dus tot een bepaalde hoogte voorspelbaar, aangezien de regels en de positie van de securitisatie actor bepaalden hoe effectief de taalhandeling zou zijn. Het is voorspelbaar dat de eigenaar van een restaurant minder capabel was om iets te securitiseren dan de regeringsleider van een land. Securitisatie kon dus worden gezien als een sociaal proces. De taalhandeling kon immers lukken, als een bepaalde zaak succesvol werd geaccepteerd als een veiligheidsdreiging. Maar het kon ook mislukken (dan vond er dus geen securitisatie plaats). De taalhandeling, regels en sociale context in het proces van securitisatie lieten duidelijk zien dat the Copenhagen School een constructivistisch standpunt innam. Naast constructivistische kenmerken kwam ook de invloed van de Duitse jurist en theoreticus Carl Schmitt terug in het gedachtengoed van the Copenhagen School. Schmitt schreef over hoe bepaalde zaken van ‘politiek’ naar ‘niet-politiek’ werden overgebracht. Dit proces had volgens Schmitt niet te maken met de aard van de zaken, maar met de manier waarop deze werden behandeld. De verhouding die een actor tot een bepaalde zaak had, bepaalde of iets politiek was of niet. Dit had een grote overeenkomst met securitisatie. Ook was het de politiek die maakte wie als vrienden en wie als vijanden werden beschouwd. Een andere overeenkomst met the Copenhagen School lag in Schmitt zijn theorie over de absolute beslissing die op een bepaald moment werd genomen om een dreiging te koppelen aan noodmaatregelen. 5 Waever maakte een onderscheid tussen securitisatie actoren en referent objecten. Securitisatie actoren werden gedefinieerd als actoren die bepaalde zaken, de zogenaamde referent objecten, securitiseerden door ze als existentieel dreigend te verklaren. Door iets als een existentiële dreiging te zien, werden er dus uitzonderlijke maatregelen genomen en werd er afgeweken van de normale, alledaagse politiek. De securitisatie actoren konden in theorie iedereen zijn, maar in de praktijk waren dit vaak politieke leiders, overheden en lobbyisten. 6 De referent objecten waren dus die zaken die als bedreigd werden gezien en daardoor recht hadden op bescherming. 7 Dit liet zien dat veiligheid in grote mate werd bepaald door wat op een bepaald moment werd beschouwd als een dreiging. Onderzoek naar veiligheid werd dus eigenlijk onderzoek naar dreigingen. Veiligheid en

5

Williams, M., 2003. Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics. International Studies Quarterly, 47(4), p 519. 6 Buzan and Hansen, The Evolution of International Security Studies, 2009, p 214 7 Buzan, B., Waever, O. and de Wilde, J., 1998. Security: A New Framework for Analysis. London: Lynne Rienner Publishers, p 36

7

dreigingen voor veiligheid werden daarnaast niet gezien als objectieve, empirische feiten maar juist als politieke en normatieve aannames. 8 Veiligheid werd dus door the Copenhagen School of Security Studies gezien als een begrip met politieke kracht, namelijk het maakte een bepaalde zaak tot een veiligheidsprobleem met alle (politieke) gevolgen van dien. Bepaalde zaken werden, volgens Buzan en Waever, door securitisatie actoren gedramatiseerd en met hoge prioriteit behandeld. Door iets als een veiligheidsdreiging te bestempelen, zorgde de securitisatie actor dat deze dreiging met buitengewone maatregelen werd behandeld. Met buitengewone maatregelen werd bedoeld maatregelen die anders zijn dan de maatregelen die golden voordat de zaak als een veiligheidsdreiging werd bestempeld. Een voorbeeld van securitisatie waren de aanpassingen in de wetgeving over migratie in de Verenigde Staten na de terroristische aanslagen op 11 september 2001. De Amerikaanse overheid reageerde vrijwel direct op de aanslagen door een tijdelijke stop te zetten op de hervestiging van vluchtelingen. Daarnaast vond er een verschuiving plaats want het migratiebeleid, wat daarvoor onder de Immigration and Naturalization Service viel, kwam, na 9/11 onder de U.S. Department of Homeland Security te vallen. 9 Dit liet zien dat migratie beleid in de Verenigde Staten na 9/11 dus gesecuritiseerd was. Het beleid kwam onder het departement van binnenlandse veiligheid te vallen wat dus als aangaf dat het in een veiligheidsdiscours werd geplaats. Daarnaast maakte de stop op het programma voor hervestiging van vluchtelingen dat er werd afgeweken van de regels die voor de securitisatie plaats vonden. Naast securitisatie sprak the Copenhagen School ook van desecuritisatie. Desecuritisatie vond plaats wanneer bepaalde zaken juist van de veiligheidsagenda werden afgehaald. Zaken die als dreiging voor veiligheid werden gezien werden dus juist weer naar de ‘normale’ politiek overgeheveld. Er werd dus zowel bij securitisatie als bij desecuritisatie steeds geschakeld van normale politieke zaken naar veiligheidsdreigingen en omgekeerd. The Copenhagen School zag securitisatie overigens niet als iets positiefs. Buzan en Waever waren van mening dat securitisatie zo veel mogelijk vermeden moest worden omdat door iets als een dreiging te labelen er ook een scheiding tussen vrienden en vijanden ontstond. Een ander concept dat door the Copenhagen School werd geïntroduceerd was ‘maatschappelijke veiligheid’ (societal security).Maatschappelijke veiligheid ging in op de rol die identiteit speelde in veiligheid. De identiteit van een maatschappij, het gemeenschappelijke gevoel van eenheid was hier wat bedreigd kon worden door bijvoorbeeld etnische conflicten. Deze gemeenschappelijke identiteit, 8 9

Buzan and Hansen, The Evolution of International Security Studies, 2009, p 217 Eleanor Acer, Refugee in an Insecure Time: Seeking Asylum in the Post-9/11 United States, p 1362

8

het zogenaamde ‘wij-gevoel’ 10, kon dus door integratie en migratie verloren gaan en deze dreiging kon volgens the Copenhagen School ook tot conflicten leiden. Men zou ook het proces van Europese integratie waarbij lidstaten een stukje van hun soevereiniteit moesten opofferen en daarmee een stukje eigen cultuur konden verliezen kunnen zien als een dreiging voor de maatschappelijke veiligheid in de afzonderlijke lidstaten. Net zoals soevereiniteit het criterium was voor het bestaan van de staat (zonder soevereiniteit kon de staat niet bestaan), zo was identiteit het criterium voor de maatschappij (want zonder identiteit was maatschappij ‘zichzelf’ niet meer). Maatschappelijke veiligheid werd in 1993 door Waever en zijn collega’s voor het eerst geïntroduceerd en werd gedefinieerd als het vermogen van een maatschappij om zijn essentiële karakter te behouden onder veranderingen en eventuele dreigingen. 11 Het referent object van maatschappelijke veiligheid was dan de maatschappij. Waever schreef in 1995 dan ook dat hij termen als individuele veiligheid en globale veiligheid vaag vond. Naast maatschappelijke veiligheid introduceerde the Copenhagen School het concept van macro-securisaties dat inging op het structureren van de internationale politiek op grote schaal. De verbreding van het concept veiligheid dat the Copenhagen School voorstelde, paste goed in de debatten die door de terroristische aanslagen van 2001 waren ontstaan. De complexiteit van de aanslagen paste in deze brede definitie van veiligheid van the Copenhagen School. Het standpunt van Buzan en zijn collega’s, dat pleitte voor een bredere kijk dan militaire veiligheid, paste goed in de definitie en aanpak van de terroristische aanslagen van Al Qaida. Daarnaast paste de benadering van Westerse democratieën naar immigranten en asielzoekers als dreigingen voor de veiligheid ook duidelijk in de theorie over het proces van securitisatie. Het feit dat de definitie en behandeling van immigranten en asielzoekers steeds meer vanuit een veiligheidsoverweging werden benaderd, liet duidelijk zien hoe migratie in dit geval was gesecuritiseerd. De representatie van immigranten en asielzoekers als een dreiging voor de samenleving had als explanans gediend voor het aanscherpen van het migratiebeleid. Precies dit proces waarin iets als een dreiging voor veiligheid werd verklaard om af te wijken van de bestaande regels en beleid was wat the Copenhagen School of Security Studies verkondigde.

10

M. Williams, “Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics”, in International Studies Quarterly, 47(4), p 518. 11 Waever et al., identity, Migration and the New Security Agenda in Europe, 1993, p 23

9

Hoofdstuk 3 De securitisatie van het migratie beleid van de Europese Unie Om te kunnen onderzoeken hoe het migratiebeleid in een veiligheidsdiscours terecht was gekomen, zou het zinvol zijn om te kijken hoe het migratie beleid zich had geëvolueerd in de afgelopen decennia. Door de verschillende ontwikkelingen hierin te beschrijven kan worden gekeken hoe en wanneer de securitisatie van migratie beleid was opgetreden. Interessant is dat er aan aantal wetenschappers was dat de securitisatie van migratie uitlegde naar aanleiding van de aanslagen van 9/11. In dit hoofdstuk zal echter worden aangetoond dat de securitisatie van migratie al plaats vond voor de aanslagen van 9/11. Verschillende intergouvernementele fora maakten al in de jaren tachtig en negentig de connectie tussen migratie en veiligheid en deze connectie was dus niet pas ontstaan na 9/11. De aanslagen van 9/11 hadden deze connectie wel zeker bevestigd en de securitisatie van migratie in een stroomversnelling gezet maar zoals duidelijk zal worden was dit niet voor het eerst. Het migratie beleid zal in dit hoofdstuk worden uitgelicht vanaf na de tweede Wereldoorlog tot aan 2003. In 2003 werd namelijk de European Security Strategy uitgebracht die meer de externe tendens van ( de securitisatie van) het migratiebeleid liet zien en dit zal in het volgende hoofdstuk worden behandeld.

3.1 Geschiedenis van het migratiebeleid Migratie werd vlak na de Tweede Wereldoorlog migratie in Europa niet als een politiek gevoelig probleem gezien. Migranten vulden toen de gaten in de Europese arbeidsmarkt. De heropbouw van de Europese economieën na de Tweede Wereldoorlog hadden arbeidskracht nodig en deze goedkope arbeidsposities werden veel door migranten bekleed. In landen als Nederland, Frankrijk en Duitsland vond zelf bevorderend migratie beleid plaats omdat de vraag naar flexibele en goedkope arbeidskrachten niet genoeg vanuit de binnenlandse arbeidsmarkt kon worden voorzien. 12 Begin jaren zeventig begon dit migratie beleid te veranderen. Het meer liberale migratie beleid werd vervangen door restrictief migratiebeleid. De toename van werkeloosheid in veel West-Europese landen veroorzaakte openbare bezorgdheid over migranten. Het restrictieve migratie beleid werd uitgelegd aan de hand van de toename van de werkeloosheid en de noodzaak om de eigen nationale 12

Huysmans, J., 2000. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), p 753

10

arbeidskrachten te beschermen. Ook werd gewezen naar het destabiliserende effect van migratie op de publieke orde en homogene samenstelling van een land. Ondanks het restrictieve beleid nam de migratie-populatie toe. Dit kwam door het recht op familiereünie dat familie van werkmigranten het recht gaf om ook te immigreren. Doordat de migratie-populatie toenam, ontstond er een algemeen bewustzijn van de migranten. 13 Begin jaren zeventig stond migratie nog niet hoog op de Europese agenda. De Europese Gemeenschap was druk bezig met de voorbereiding en de totstandkoming van de interne markt. Een belangrijk moment op het gebied van migratie was de Verordening van het Europees Parlement en van de Raad nr. 1612/68 uit het jaar 1968 die een verschil maakte tussen het recht op vrij verkeer van personen uit lidstaten van de Europese Gemeenschap en het recht op vrij verkeer van personen uit derde landen. Deze verordening legde duidelijk neer dat het vrije verkeer van personen in de interne markt een voorrecht is voor personen uit lidstaten van de Europese Gemeenschap. 14 Tijdens de top in Parijs in 1974 werd nog verder ingegaan op de speciale rechten van personen uit lidstaten van de Europese Unie. De bevoorrechte positie van personen uit lidstaten van de Europese Gemeenschap op het gebied van vrij verkeer had als gevolg dat personen uit derde landen minder makkelijk tussen de landen van de Europese Gemeenschap konden reizen dan inwoners van de Europese Gemeenschap. Dit schepte een scheidingslijn tussen de rechten van de inwoners van de Europese Gemeenschap en de rechten van de inwoners van derde landen buiten de Europese Gemeenschap op het gebied van vrij verkeer. Men zou kunnen zeggen dat door deze verordening er een basis werd gelegd voor ‘Fort Europa’. Met ‘Fort Europa’ doelden critici op de conservatieve en restrictieve houding van de Europese Unie tegenover migranten en landen buiten de Europese Unie.

3.2 Effectieve laboratoria In de jaren zeventig ontstonden ook steeds meer intergouvernementele initiatieven op het gebied van interne veiligheid en ook werd veiligheid hierin steeds meer gelinkt aan migratie. De Trevi-groep werd opgezet in de 1975 op een Nederlands initiatief tijdens de Europese Raad in Rome. 15 De oprichting van Trevi was naar aanleiding van een aantal terroristische aanslagen waaronder het zogenaamde bloedbad van München tijdens de Olympische zomerspelen van 1972, waarbij leden 13

Huysmans, J., 2000. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), p 754 14 Huysmans, J., 2000. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), p 754 15 Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 4

11

van de Israelische ploeg werden gegijzeld en gedood door een Palestijnse terreurbeweging. Interpol, de International Criminal Police Organisation, was tijdens het bloedbad van München niet in staat geweest om de Europese landen effectief te assisteren in hun bestrijding van terrorisme en naar aanleiding daarvan werd de Trevi-groep opgericht. Het doel van de Trevi-groep in 1975 was om wederzijdse samenwerking te starten tussen de lidstaten om terrorisme tussen lidstaten tegen te gaan. Vanaf 1976 vonden er twee keer per jaar bijeenkomsten plaats met ambtenaren van Ministeries van Binnenlandse Zaken, politie en interne veiligheid. Tijdens deze bijeenkomsten werden zaken besproken die met interne veiligheid te maken hadden. Er ontstonden vier werkgroepen die werkten aan het uitwisselen van informatie en samenwerking op het gebied van interne veiligheid en terrorisme. Omdat Trevi het eerste forum was waar op intergouvernementele wijze over interne veiligheid werd nagedacht, wordt de Trevi-groep vaak gezien als de voorloper van Shengen overeenkomsten. In de jaren tachtig breidde de Europese Gemeenschap de omvang van de Trevi-groep uit. Naast terrorisme en interne veiligheid werd in 1985 ook illegale immigratie en georganiseerde misdaad toegevoegd aan de Trevi-groep. In oktober 1986 werd eveneens besloten door de ministers van Trevi om de Ad Hoc Group on Immigration op te zetten. Het doel van deze Ad Hoc groep was om het beleid van de lidstaten op het gebied van asiel en immigratie te coördineren. 16 De oprichting van de Ad Hoc groep moet worden gezien in het licht van de uitbereiding van de Europese Gemeenschap in de jaren tachtig. In 1981 trad Griekenland toe en in 1986 traden Spanje en Portugal toe tot de Europese Gemeenschap. Deze landen werden pas in de jaren zeventig bevrijd van dictaturen en daarnaast waren de landen relatief arm. Om deze redenen ontstond er eerst onzekerheid over de toetreding van deze landen tot de Europese Gemeenschap en Francois Mitterand, op dat moment president van Frankrijk, was dan ook eerst tegen hun toetreding. De Europese Gemeenschap wilde stabiliteit aan haar zuidelijke grenzen en was daarom waarschijnlijk eerst onzeker over de toetreding van deze landen. De oprichting van de Ad Hoc groep en de daarbij horende harmonisatie van migratie beleid kon worden gezien in het licht van de toetreding van de nieuwe landen en de angst daarbij voor de instabiliteit (en ongewenste immigratie) vanuit deze landen. De Ad Hoc groep werd bezet door dezelfde ministers uit de Trevi-groep en hun taken bestonden uit het coördineren van visa beleid en het wel of niet accepteren van asielaanvragen. De Ad Hoc Group on Immigration zette eveneens in 1990 de Dublin Convention on Asylum op. De Dublin Convention rules hielden in dat als een asielzoeker was geweigerd voor een asielaanvraag in één van de lidstaten, dit zou betekenen dat hij of zij geweigerd werd in alle lidstaten. Vervolgens zou de asielzoeker 16

Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 4

12

moeten worden terug gestuurd naar het land vanuit waar hij of zij de Europese Unie in was gekomen. De Dublin Convention voorkwam dat asielzoekers in meerdere lidstaten van de Europese Unie asiel konden aanvragen en had als doel het aantal asielaanvragen in de Europese Unie te verminderen. 17 De Dublin Convention rules introduceerden dus gemeenschappelijk restrictief beleid op het gebied van asielaanvraag dat er op gericht was het aantal asielzoekers in de Europese Unie te verminderen. Naast de Ad Hoc Group on Immigration werd in 1989 ook Trevi ’92 opgericht. Trevi ’92 had specifiek als doel om zich bezig te houden met de veiligheidsimplicaties van de interne markt. Samenwerking zou moeten worden ingezet om te compenseren voor de eventuele verminderde veiligheid ten gevolge van de interne markt. De activiteiten van Trevi ’92 bestonden uit het harmoniseren van de aanvraag voor visa procedures (het aanvragen van een visum voor Duitsland moest hetzelfde gaan als het aanvragen van een visum voor Italië), het uitwisselen van informatie en het opstellen van een gezamenlijke lijst van ‘ongewenste vreemdelingen’. 18 De Schengen-overeenkomsten die in 1985 werden ondertekend door de Benelux landen, Frankrijk en Duitsland betekenden een andere belangrijk moment voor samenwerking op het gebied van interne veiligheid en migratie. Het doel van de Schengen-overeenkomsten was om een gebied te creëren waar vrij verkeer van personen plaats vindt. Om dit vrije verkeer van personen te bewerkstelligen zouden de interne grenzen moeten worden verwijderd. Om een tegengewicht te bieden aan de verwijdering van de binnengrenzen bevatte de Schengen-overeenkomsten ook regels om terrorisme tegen te gaan en samenwerking op het gebied van illegale immigratie en terrorisme. In artikel zeven van de Schengen –overeenkomsten uit 1985 stond het volgende: ‘The parties shall endeavour to approximate as soon as possible their visa policies in order to avoid any adverse consequences that may result from the easing of controls at the common frontiers in the field of immigration and security.’ 19 De Convention Applying the Schengen Agreement uit 1990 legde een directe link tussen migratie en terrorisme en veiligheid. Het plaatste namelijk migratie in een institutioneel kader dat eigenlijk was opgezet om interne veiligheid te bewerkstelligen. De Convention Applying the Schengen Agreement introduceerde het Schengen Information System. Dit systeem was een internationale databank waar landen informatie op konden zetten en vanaf kunnen halen. Het ging hier om informatie over 17

Huysmans, J., 2000. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), p 756 18 Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 4 19 Huysmans, J., 2000. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), p 759

13

criminelen maar ook over asielzoekers en legde dus weer een connectie tussen asielzoekers en veiligheid. Vanaf de jaren tachtig zien we dus dat migratie werd gerepresenteerd als een eventueel gevaar voor de samenleving en veiligheid. Migratie kwam in een veiligheidsdiscours terecht en werd in dezelfde fora besproken als waar (interne) veiligheid werd besproken. Ondanks het feit dat de Trevi-groep, de Ad Hoc Group on Immigration en de Schengen-overeenkomsten geen deel uitmaakten van het officiële Europese integratie proces, hadden deze intergouvernementele fora toch als een soort van voorlopers gediend van het gemeenschappelijke migratie beleid van de Europese Unie. 20 Om deze reden werden ze ook wel effectieve laboratoria genoemd voor de ontwikkeling van het Europese migratie beleid. 21 Het feit dat ze geen deel uitmaakten van het officiële Europese integratie proces, nam niet weg dat ze niet belangrijk waren voor het gemeenschappelijk denken en handelen op het gebied van migratie. Echter, omdat ze niet officieel deel uitmaakten van het Europese integratie proces hadden ze ook geen bemoeienis van bijvoorbeeld de Europese Commissie. Er was weinig ruimte voor interventie van de Commissie, de Europese Raad of het Europese Hof van Justitie in deze intergouvernementele fora. 22 Toch hadden deze fora ervoor gezorgd dat er op internationaal vlak werd nagedacht over de aanpak van migratie en dienden ook als transnationale netwerken op het gebied van migratie. Het was niet langer zo dat terrorisme, drugs en misdaad aan de ene kant stonden en asiel en migratie aan de andere kant, maar deze werden allemaal met elkaar in verband gebracht. Op deze fora werd dus al de connectie gelegd tussen migratie en veiligheid en hebben dus ook de weg gebaand voor migratie beleid dat migratie als een eventueel gevaar voor veiligheid zag.

3.3 Oprichting van de interne markt De Europese Akte die in 1986 werd ondertekend, was ook een belangrijke ontwikkeling geweest voor het migratiebeleid van de Europese Unie. De Europese Akte sprak het doel uit van de totstandkoming van de interne markt in 1992. Deze interne markt zou vrij verkeer personen, kapitaal, goederen en diensten inhouden wat dus de verwijdering van interne grenzen zou betekenen. De verwijdering van de interne grenzen werd al gauw gekoppeld aan de verhoging van beveiliging van de externe grenzen. In artikel twee van de Europese Akte stond het volgende: 20

Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 5 21 Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 5 22 Boswell, C., 2003. The ‘external dimension’of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 623

14

‘to maintain and develop the Union as an area of freedom, security and justice, in which the free movement of persons is assured in conjunction with appropriate measures with respect to external border controls, asylum, immigration and the prevention and combating of crime.’ 23 De gedachte hierachter was om vrij verkeer in een veilig binnen gebied te creëren, de buiten grenzen dus extra aandacht nodig hadden om de interne veiligheid te waarborgen. Door de verhoogde controles aan de buiten grenzen zou de Europese Unie beter zicht kunnen houden op wie het gebied van vrij verkeer van handel en personen binnenkwam. Dit liet goed zien dat de totstandkoming van de interne markt werd gekoppeld aan interne veiligheid en hoe migratie als een potentieel veiligheidsprobleem voor de interne markt werd geschetst. In 1992 werd het verdrag van Maastricht ondertekend wat de oprichting van de Europese Unie inluidde. Na de Europese Akte uit 1986 kwam Jacques Delors, die op dat moment president van de Commissie van de Europese Gemeenschap was, met het voorstel voor de Economische Monetaire Unie om zo voor een efficiënte interne markt te zorgen. In 1989 viel de Berlijnse muur wat resulteerde in de Duitse eenwording in 1990 en de Sovjet-Unie wordt ontbonden in 1991. De toekomst van Europa zag er goed uit. In 1992, echter, het moment waarop de interne markt voltooid had moeten zijn, leek het tij te keren. In veel West-Europese landen vond er economische recessie plaats, de landen van de voormalige Sovjet-Unie worstelden met de markthervormingen en ook het Duitse eenwordingsproces eiste hoge sociale en financiële kosten. 24 Verder begon de Joegoslavische burgeroorlog en dreigden deze burgeroorlogen zich nog verder uit te bereiden. In een klimaat van onzekerheid vond daarom de ratificatie crisis plaats over het verdrag van Maastricht. De negatieve referenda over de ratificering van het verdrag waren te wijden aan de twijfel over het vermogen van de Europese Gemeenschap in het veranderende internationale politieke systeem. 25 In 1993 trad het verdrag van Maastricht in werking en werd hiermee de Europese Unie opgericht. In dit verdrag werd ook de pilaren-structuur geïntroduceerd en de derde pilaar was de pilaar van justitie en binnenlandse zaken. Migratie beleid viel onder deze derde pilaar en werd dus op intergouvernementele wijze benaderd. Het bleek echter al vrij snel dat er onvrede opkwam over de intergouvernementele wijze waarmee migratie werd behandeld. In 1996 werd daarom gekeken

23

Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 13 24 nd Dinan, D., 1999. Ever Closer Union: An Introduction to European Integration (2 edn). Basingstoke: Palgrave. p. 127 25 nd Dinan, D., 1999. Ever Closer Union: An Introduction to European Integration (2 edn). Basingstoke: Palgrave. p. 127

15

tijdens de Intergovernmental Conference Reviewing the Treaty on European Union of migratie naar supranationaal niveau kon worden overgeheveld. In het Verdrag van Maastricht in 1992 werd tevens de oprichting van Europol uitgesproken. Europol was een samenwerkingsverband van de politiediensten uit de verschillende lidstaten. Europol begon zijn eerste echte operatie in 1994 onder de naam van de European Drugs Unit. De European Drugs Unit richtte zich eerst voornamelijk op de bestrijding van drugs maar langzamerhand kwam hier ook het witwassen van geld, het smokkelen van immigranten, mensenhandel en terrorisme bij. 26 Ook in een organisatie als Europol raakte migratie en veiligheid aan elkaar gelinkt en werd migratie dus vanuit een veiligheidsoogpunt behandeld.

3.4 Migratie beleid van de derde naar de eerste pilaar Het Verdrag van Amsterdam dat werd ondertekend in 1997 en in 1999 in werking trad, bracht migratie beleid van de derde intergouvernementele pilaar naar de eerste supranationale pilaar en gaf de Europese Commissie daarmee een meer prominente rol op het gebied van migratie beleid. Een andere belangrijke ontwikkeling die het Verdrag van Amsterdam met zich mee bracht was dat de Schengen-overeenkomsten werden opgenomen in het zogenaamde acquis communautaire. De opname van de Schengen-overeenkomsten in de het Europese recht hield in dat kandidaat lidstaten de strenge Schengen-overeenkomsten moesten implementeren voordat ze konden toetreden tot de Europese Unie. Zeker met de uitbereiding naar het Oosten in zicht werden de strenge grenscontroles opgenomen als eis naar toekomstige leden van de Europese Unie. In 1995 traden Oostenrijk, Finland en Zweden toe tot de Europese Unie en in 1998 begonnen de toetredingsonderhandelingen met Cyprus en vijf Midden- en Oost-Europese landen. Kortom, uitbereiding van de Europese Unie was een belangrijk onderwerp voor de Europese Unie in de jaren negentig. Het vooruitzicht van nieuwe Oostelijke buitengrenzen zorgden dat er in sommige lidstaten angst ontstond voor illegale immigratie. De opname van de Schengen-overeenkomsten hielden niet alleen de vrij technische eisen in voor grensbewaking en grenscontrole, maar ook dat het migratie beleid van de Europese Unie moest worden overgenomen door de kandidaat-lidstaten. Hiermee werd dus het grens beleid van de kandidaat lidstaten op één lijn gelegd met die van de Europese Unie en daarnaast nam het ook de angst voor illegale immigratie uit het Oosten (deels) weg.

26

Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 5

16

Het Verdrag van Amsterdam introduceerde verder de zogenaamde ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Het idee achter deze ruimte was dat de interne markt en het wegvallen van de binnengrenzen de kans op grensoverschrijdende criminaliteit zou verhogen. Een gemeenschappelijk beleid op het gebied van immigratie en asiel werd beoogd en extra controles op de buitengrenzen. Naar aanleiding van het Verdrag van Amsterdam werd er een action plan opgemaakt door de Europese Commissie en de Europese Raad voor de implementatie van het Verdrag van Amsterdam. 27 Wat betreft het externe aspect van justitie en binnenlandse zaken, pleitte het action plan voor de beoordeling van de landen van herkomst (van migranten) zodat er een specifieke aanpak per land kon worden ontwikkeld. Ook stelde het action plan informatie campagnes voor in de landen van herkomst en landen van doorreis, die als doel hadden illegale migratie te ontmoedigen. Deze beide initiatieven werden opgenomen in het programma voor de implementatie van het Verdrag van Amsterdam. In juli 1998 bracht de Raad van Ministers een controversieel strategy paper uit over het immigratie en asiel beleid van de Europese Unie. Dit strategy paper sprak uit dat het de verantwoordelijkheid was van de Europese Unie om in de landen van herkomst de migratiedruk te verminderen. Dit kon worden bereikt door onder andere interventies in conflict gebieden, die duidelijk het preventieve karakter van het strategy paper liet zien. Het was preventief in de zin dat het wilde ingrijpen in de conflict gebieden buiten de Europese Unie en probeerde dus op die manier migratie te voorkomen voordat de migranten überhaupt het gebied van de Europese Unie bereikten. Ook stelde het strategy paper voor om illegale migratie te bestrijden door middel van samenwerking met landen van herkomst en landen van doorreis. Verderbouwend op deze aanbevelingen kwam de Nederlandse regering in 1998 met het voorstel om een High Level Working Group op te richten in de Raad van Ministers om pijler overschrijdende action-plans voor te bereiden voor landen van herkomst en doorreis van migranten en asielzoekers. 28 In dit voorstel kwam weer het preventieve en externe karakter van het migratie beleid terug. De High Level Working Group had als doel samenwerking met derde landen en het ontwikkelen van een pijler overschrijdende aanpak om migratie aan te pakken . In deze samenwerking maakte de High Level Working Group gebruik van een preventieve benadering, waarin dus werd geprobeerd het aantal immigranten te verminderen, en van een externe controle benadering waarin instrumenten werden ingezet om de toevoer van migranten al in het land van 27

Huysmans, J., 2000. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), p 760 28 Boswel, C., 2003. The ‘external dimension’ of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 629

17

herkomst aan te pakken. Het lukte de High Level Working Group echter niet om de kern van het probleem en dus de oorzaak te bestrijden. De Action Plans die werden opgezet, waren voornamelijk gericht op manieren om migranten en asiel zoekers in hun land van herkomst te houden en brachten dus geen oplossing voor de kern van het probleem naar voren. Het overgrote deel van deze Action Plans ging over het sluiten van overname overeenkomsten en over de bescherming van de rechten van de migranten en asielzoekers in het land van herkomst. Dit veroorzaakte kritiek vanuit het nongouvernementele organisaties, Europees Parlement en de United Nations. De oorzaak van migratie werd hierdoor namelijk niet aangepakt en de landen van herkomst kregen extra druk op zich. Ook was er kritiek op het feit dat de action plans geen echt dialoog met de landen voorstelden en er hierdoor dus geen sprake was van een evenredig partnerschap. Daarnaast was er ook kritiek op de nadruk die er werd gelegd op veiligheid-gerelateerde maatregelen in plaats van op de ontwikkeling van de doellanden. Voor de uitvoering van de plannen van de High Level Working Group was de High Level Working Group afhankelijk van het Directoraat-generaal buitenlandse betrekkingen en het Directoraatgeneraal van ontwikkeling. De ambtenaren van buitenlandse betrekkingen en ontwikkeling wilden echter niet mee werken omdat zij totaal niet werden betrokken in de ontwikkeling van de plannen. 29 Ook ontstond er spanning tussen de ambtenaren van buitenlandse betrekkingen en ontwikkeling aan de ene kant en de High Level Working Group aan de andere kant omdat, in het geval van Marokko, de High Level Working Group geld wilde gebruiken uit het MEDA-fonds, dat het belangrijkste financiële instrument was voor het Euro-Mediterrane partnerschap. 30 De High Level Working Group wilde dit fonds gebruiken voor de financiering van het onderzoek naar de patronen in migratie, maar de ambtenaren van buitenlandse betrekkingen en ontwikkeling waren het daar niet mee eens. Zoals al eerder genoemd werden zij namelijk niet betrokken in de besluitvorming en wilden zij niet dat dit fonds voor de doeleinden van de High Level Working Group werd gebruikt. Een ander punt van kritiek was het ontbreken van coördinatie tussen de Directoraat-generaal buitenlandse betrekkingen en ontwikkeling en het Directoraat-generaal justitie en binnenlandse zaken. De High Level Working Group was juist opgezet om de externe en interne dimensie van migratie beleid te integreren en daarom ontstond er kritiek op de slechte communicatie tussen deze Directoraat-generaals. Uiteindelijk werd het werk van de High Level Working Group overgenomen door de conclusies die in Tampere werden besloten in 1999 door de Europese Raad.

29

Boswel, C., 2003. The ‘external dimension’ of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 631 30 Boswel, C., 2003. The ‘external dimension’ of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 631

18

3.5 Tampere De bijeenkomst van de Europese Raad in Tampere in 1999 was de eerste keer dat er in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht een werk programma werd opgesteld. In de bijeenkomst in Tampere werd benadrukt dat een gemeenschappelijk migratie en asiel beleid noodzakelijk was. Tevens werd uitgesproken dat ook derde landen moesten worden betrokken in het migratie en asiel beleid. Dit liet zien dat er externe tendens in het migratiebeleid zat: ‘The European Union needs a comprehensive approach to migration addressing political, human rights and development issues in countries and regions of origin and transit. This requires combating poverty, improving living conditions and job opportunities, preventing conflicts and consolidating democratic states and ensuring respect for human rights, in particular rights of minorities, women and children. To that end, the Union as well as Member States are invited to contribute, within their respective competence under the Treaties, to a greater coherence of internal and external policies of the Union. Partnership with third countries concerned will also be a key element for the success of such a policy, with a view to promoting co-development.’ 31 Ook lieten deze documenten duidelijk naar voren komen dat de Europese Raad verzocht om de ‘problemen’ van justitie en binnenlandse zaken, waar immigratie en asiel dus ook onder viel, te integreren en te implementeren in het externe beleid van de Europese Unie. De Europese Raad vroeg dus in dit document voor de integratie van het migratie en asiel beleid in het externe beleid van de Europese Unie 32: ‘all competences and instruments at the disposal of the Union, and in particular, in external relations must be used in an integrated and consistent way to build the area of freedom, security and justice.’ 33 De gedachte hierachter was dat om een succesvol gezamenlijk migratiebeleid te voeren niet alleen intern bestuur nodig was, maar dat het ook nodig was om politieke en economische problemen in de buurlanden zelf aan te pakken. De Europese Commissie werd in Tampere gevraagd om

31

European Council, Presidency conclusions, Tampere, SN 200/99, 15–16 Oct. 1999; European Council, Presidency conclusions, Laeken, 14–15 Dec. 2001, SN 300/1/01 REV 1; European Council, Presidency conclusions, Seville, 21–22 June 2002, SN 200/1/02 REV 1. 32 Boswel, C., 2003. The ‘external dimension’ of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 619 33 European Council, Presidency conclusions, Tampere, SN 200/99, 15–16 Oct. 1999; European Council, Presidency conclusions, Laeken, 14–15 Dec. 2001, SN 300/1/01 REV 1; European Council, Presidency conclusions, Seville, 21–22 June 2002, SN 200/1/02 REV 1.

19

aanbevelingen te maken over de ontwikkeling van de externe dimensie van justitie en binnenlandse zaken. Dit bleek echter wat moeilijkheden met zich mee te brengen. Na het Verdrag van Amsterdam was migratie van de derde naar de eerste pilaar overgeheveld wat betekende dat de Europese Commissie een actievere rol zou krijgen in het initiëren van beleid. Daarnaast werd in het Verdrag van Amsterdam ook ontwikkelingsbeleid naar de eerste pilaar overgebracht wat zou betekenen dat de Europese Commissie ontwikkelingsbeleid en migratiebeleid goed zou kunnen coördineren. Er bleken echter meningsverschillen te zijn tussen de Directoraatgeneraals van externe betrekkingen en ontwikkeling over de precieze definitie van de externe dimensie van het migratiebeleid. 34 In Tampere kwam duidelijk naar voren dat ontwikkelingsbeleid en extern beleid samen moesten werken om de migratiedruk te verminderen in derde landen. De gedachte hierachter was om door de omstandigheden in de derde landen te verbeteren, via ontwikkeling, er minder noodzaak zou zijn voor personen uit de derde landen om te migreren en zo zou migratie vanaf de kern worden aangepakt. Directoraat-generaal externe betrekkingen en Directoraat-generaal ontwikkeling bleken echter geen voorstanders van deze vergaande interpretatie en de daarbij horende re-oriëntatie. Dit zou namelijk veranderingen aan de doelen en werkwijzen van de Directoraat-generaals betekenen. In plaats hiervan legden deze Directoraat-generaals de nadruk op de samenwerking met derde landen en het sluiten van de zogeheten overname overeenkomsten. De externalisatie van het restrictieve migratiebeleid werd verkozen boven de integratie van migratie in ontwikkeling en externe betrekkingen. 35

3.6 Migratie beleid na 9/11 De terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 1 september 2001 werkten de connectie tussen migratie en veiligheid alleen nog maar verder in de hand. Aangezien de aanslagen door negentien buitenlanders werden gepleegd voedde dit alleen nog maar meer de gedachte dat migratie een dreiging voor de veiligheid kon zijn. Het was dus niet zo dat na deze terroristische aanslagen voor het eerst de link tussen terrorisme en migratie werd gelegd, want zoals hiervoor was aangegeven werd die verbinding al eerder gemaakt. Echter, de terroristische aanslagen bevestigden en versnelden de securitisatie van migratie wel. 34

Boswel, C., 2003. The ‘external dimension’ of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 631 35 Boswel, C., 2003. The ‘external dimension’ of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), p 633

20

Op 5 december 2001 bracht de Europese Commissie een document uit die het mogelijk maakte voor lidstaten om personen uit derde landen toegang te weigeren op grond van veiligheidsredenen. Het document had als doel er voor te zorgen dat er geen mogelijkheid was voor personen die van plan waren een terroristische aanslag te plegen of te steunen het gebied van de Europese Unie te betreden. Om dit doel te bewerkstelligen stelde het document van de Europese Unie het volgende: ‘pre-entry screening, including strict visa policy and the possible use of biometric data, as well as measures to enhance co-operation between border guards, intelligence services, immigration and asylum authorities of the State concerned, could offer real possibilities for identifying those suspected of terrorist involvement at an early stage.’ 36 Een aantal weken later op 27 december 2001 nam de Europese Commissie een gemeenschappelijk standpunt aan waarin zij de lidstaten vroeg om alle asielzoekers en immigranten te onderzoeken ‘for the purpose of ensuring that the asylum seeker has not planned, facilitated or participated in the commission of terrorist acts’ 37 In deze twee communicaties werd migratie en asiel aan terrorisme gekoppeld. Het waren ook duidelijke gevallen van de securitisatie waar de Copenhagen School het over had. Door te wijzen naar het eventuele gevaar voor de veiligheid, werd er afgeweken van de normale regels. In dit geval betekende dat het onderzoeken van immigranten en asielzoekers op basis van de kans dat ze misschien een terroristische aanslag gepland hadden. Daarnaast werd er ook biometrische informatie gebruikt voor het identificeren van eventuele terroristen. Opmerkelijk was ook dat hier duidelijk naar voren kwam dat asielzoekers en immigranten werden gezien als een risico voor terrorisme en dat deze groep daarom extra aandacht een controle nodig had. Door migranten als een dreiging voor veiligheid te benoemen, werd er afgeweken van de normale regels en werden er voorstellen gemaakt om op voorhand al allerlei controles uit te voeren. Dit was anders dan voorheen en kon dus worden gezien als securitisatie. Door migranten en asielzoekers als eventuele dreigingen voor de interne veiligheid te bestempelen werd de nadruk gelegd op de dreiging voor veiligheid van buitenaf. Zoals al eerder werd genoemd paste dit in het plaatje van een veilig binnen gebied tegenover een onveilig buiten gebied zoals in het Verdrag van Amsterdam werd beoogd met de ruimte van vrijheid, veiligheid en justitie. Dit werd ook wel de externalisatie van interne veiligheidsdreigingen genoemd. Met deze externalisatie werd

36

Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 7 37 Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 7

21

geduid op het discours dat terrorisme en andere dreigingen voor de veiligheid zag als zaken die van buiten de Europese Unie naar de Europese Unie werden gebracht. Om deze reden werden de buitengrenzen zo goed bewaakt en werd er veel geld en tijd geïnvesteerd in het buiten houden van eventuele dreigingen. Deze externe tendens was ook goed te zien in het plan dat de Europese Raad aannam in juni 2002 om gezamenlijke politiediensten in te zetten om de kusten en havens te beschermen tegen illegale immigranten. Tijdens het Spaanse presidentschap werd ook openlijk de vergelijking uitgesproken tussen hun ‘war on illegal immigration’ en de ‘war on terrorism’. 38 In augustus 2002 kondigde Spanje eveneens een plan aan wat door middel van spionnen de stroom van illegale immigranten zou moeten bestrijden die via de kusten van Europa de Europese Unie in kwamen. Het plan zou vele miljoenen euro’s kosten om uit te voeren. 39 Ook stelden Groot-Brittannië en Spanje tijdens het Spaanse presidentschap in 2002 een plan voor om economische sancties in te stellen voor landen die niet effectief mee werkten met de Europese Unie aan de bestrijding van illegale migratie. Dit plan werd niet aangenomen maar gaf desondanks wel weer de externalisatie tendens aan op het gebied van migratie en veiligheid.

3.7 Conclusie De intergouvernementele fora uit de jaren zeventig en tachtig legden al de connectie tussen migratie en veiligheid. Zij maakten langzaam aan al de baan vrij voor de securitisatie van migratie. Deze fora dienden er tevens voor dat er steeds meer samenwerking op Europees niveau ontstond op het gebied van migratie. De oprichting van de interne markt en de interne grenzen die daarbij weg vielen, zorgden dat er voor dat er nog meer een gevoel kwam dat de buitengrenzen extra goed moesten worden bewaakt. De gedachte hierachter was dat het veilige binnengebied goed moest worden beschermd tegen het onveilige gebied daarbuiten. De Schengen overeenkomsten plaatsen migratie in een netwerk dat was bedoeld om de interne veiligheid van het Schengen-gebied te bewerkstelligen, en zo werd er opnieuw een connectie gemaakt tussen migratie en veiligheid. De documenten van de Europese Commissie en Europese Raad eind 2001 dienden als schoolvoorbeelden van de securitisatie van migratie. Migranten werden hierin gezien als potentiele

38

Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 8 39 Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), p 8

22

dreigingen voor de veiligheid en werden zelfs gelinkt aan terrorisme. De documenten lieten verder duidelijk zien hoe er, door migranten als een dreiging voor de veiligheid te zien, zou worden afgeweken van de normale regels en wetten. Het gebruik van biometrische informatie en controles voor aankomst werden gelegitimeerd door te verwijzen naar de dreiging van terrorisme. De securitisatie van het migratiebeleid was niet een proces wat van de ene op de andere dag plaatsvond. Het was een complex proces dat geleidelijk zijn intrede had gedaan en wat werd beïnvloed door verschillende factoren. Het beeld van de migrant als eventuele dreiging voor de veiligheid werd veroorzaakt door meerdere factoren. Ook de media en politici hadden daar een aandeel in gehad. Dit beeld werd beinvloed door meerdere ontwikkelingen waaronder de transnationale netwerken, de Schengen overeenkomsten en de uitspraken van bijvoorbeeld de Europese Commissie. Al deze ontwikkelingen hebben er aan bijgedragen dat migratie aan veiligheid werd gekoppeld, en zorgden ervoor dat migratie in een veiligheidsdiscours terecht kwam.

23

Hoofdstuk 4 De externalisatie van het migratiebeleid van de Europese Unie Zoals duidelijk werd in het vorige hoofdstuk raakte het migratiebeleid in een veiligheidsdiscours terecht. Deze connectie tussen migratie en veiligheid kreeg echter vanaf ongeveer 2003 ook een nieuwe richting. In plaats van de focus op de interne veiligheid en het beleid rondom migranten binnen de Europese Unie, trad vanaf de European Security Strategy de externalisatie van migratiebeleid op. Deze externalisatie van het migratiebeleid speelde zich op verschillende plekken af. Eén duidelijk voorbeeld van deze externalisatie waren de overname overeenkomsten en de daarbij horende visa faciliteiten. Ook Frontex diende als een goed voorbeeld van deze externalisatie. Deze zullen daarom in dit hoofdstuk onder de loep worden genomen. De securitisatie bleef ook in de externalisatie van het migratiebeleid doorlopen. Het beleid, dat toen ook naar buiten werd geprojecteerd, werd nog steeds gemotiveerd vanuit veiligheidsoverwegingen, zoals duidelijk werd verwoord in de European Security Stratgey. Ook liet de externalisatie van het migratiebeleid zien dat migratie nog steeds als een dreiging voor de veiligheid werd gezien en dus zoveel mogelijk moest worden vermeden. In het vorige hoofdstuk werd duidelijk hoe het migratiebeleid in het veiligheidsdiscours terecht was gekomen. In dit hoofdstuk zal worden gekeken hoe het gesecuritiseerde migratiebeleid werd geëxternaliseerd en wat de invloed van securitisatie hierin was.

4.1 De European Security Strategy In 2003 bracht de Europese Raad een nieuw document naar voren, dat zich richtte op veiligheid en hoe de Europese Unie dat kon bereiken. Javier Solana, die op dat moment de Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid was, had het document opgesteld. Het hoofddoel van de European Security Strategy werd omschreven als het streven naar ‘a secure Europe in a better world’. 40 Dit zou moeten worden bereikt door het bestrijden van de omschreven dreigingen, het uitbreiden van de zone van veiligheid om Europa en door de internationale orde te versterken. De European Security Strategy pleitte voor een breed begrip van veiligheid en bracht nieuwe manieren naar voren om veiligheid te bewerkstelligen. Javier Solana gaf aan dat er veranderingen hadden plaats gevonden in de internationale veiligheid en om 40

Quille, G., 2004. The European Security Strategy: a framework for EU security interests?. International Peacekeeping, 11(3), p 422

24

die reden bood hij nieuwe manieren aan om veiligheid te bevorderen. De European Security Strategy definieerde nieuwe dreigingen waaronder illegale migratie, regionale conflicten, terrorisme en misdaad. Eén van de doelen die in de European Security Strategy van 2003 naar voren kwam, was dat de Europese Unie een stabiele regionale kring van buren wilde creëren; ‘promote a ring of well governed countries to the East of the European Union and on the borders of the Mediterranean with whom we can enjoy close and cooperative relations’ 41 De spanning die hierbij optrad, was dat de Europese Unie aan de ene kant de interne veiligheid wilde beschermen en daarmee de buitengrenzen wilde controleren, maar aan de andere kant ook goede relaties wilde onderhouden met buurlanden. Dus de regionale samenwerkingsverbanden, die samenwerking met de buurlanden wilden bevorderen, kwamen tegenover justitie en binnenlandse zaken te staan, die de buitengrenzen dicht wilden houden en zo dreigingen en problemen buiten de Europese Unie hoopte te houden. De nieuwe buitengrenzen van de Europese Unie na de uitbereiding van 2004 zouden om een nieuwe aanpak vragen. Een nieuwe veiligheidsbenadering werd toegepast waarbij werd gebalanceerd tussen streng bewaakte buitengrenzen en goede betrekkingen met de nieuwe buren van de Europese Unie. Vooral in het Oosten had het migratie beleid en het grens beleid consequenties omdat in Oost-Europa vaak minderheden aan de andere kant van de grens zaten. Er ontstond angst dat de goede relaties tussen bijvoorbeeld de Oekraïne en Polen zouden verslechteren door het strenge grensbeleid van de Schengen-overeenkomsten die eventueel nieuwe scheidingslijnen zouden kunnen veroorzaken. Het vrije verkeer binnen het Schengen gebied en de daarbij horende strenge grenzen stonden dus haaks tegenover het aanmoedigen van regionale integratie met de buurlanden. De nieuwe buurlanden kwamen duidelijk naar voren als een belangrijk aandachtspunt in de European Security Strategy. Met het vooruitzicht van de uitbereiding naar het Oosten in 2004 en de daarbij horende eventuele moeilijkheden kregen de nieuwe buurlanden veel aandacht in de European Security Strategy: ‘It is not in our interest that enlargement should create new dividing lines in Europe. We need to extend the benefits of economic and political cooperation to our neighbours in the East while tackling political problems there. We should now take a stronger and more active

41

Commission of the EC, Communication “Wider Europe - Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors”, COM (2003) 104 final, Brussels, March 11, 2003, p 9

25

interest in the problems of the Southern Caucasus, which will in due course also be a neighbouring region’ 42 De Europese Unie wilde de veiligheidsproblemen in het Oosten aanpakken, maar daarbij niet nieuwe scheidingslijnen wilde veroorzaken. Om deze spanning te overbruggen wilde de Europese Unie dus de voordelen van economische en politieke samenwerking aanbieden om een goede verstandhouding te bewerkstelligen.

4.2 European Neighbourhood Policy In maart 2003 bracht de Europese Commissie het document ‘Wider Europe – Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors’ uit, waarin een nieuwe aanpak werd voorgesteld om met de Oostelijk en Zuidelijke buren van de Europese Unie om te gaan. De strategie in het document werd als volgt beschreven: ‘reducing poverty and creating an area of shared prosperity and values based on deeper economic integration, intensified political and cultural relations, enhanced cross-border cooperation and sharing responsibility for conflict prevention between the EU and its neighbors’ 43 Op het gebied van migratie stelde het document dat de buurlanden zouden moeten meewerken op het gebied van migratie beleid, douane beleid en grensbewaking om zo gunstige voorwaarden te krijgen om de Europese Unie in te komen. Ook werd er nadruk gelegd op de samenwerking tussen de buurlanden en de Europese Unie die nodig was om illegale immigratie, georganiseerde misdaad en het smokkelen van migranten tegen te gaan. 44 Tevens sprak de Europese Unie haar bereidheid uit om de buurlanden te assisteren in het bestrijden van illegale migratie en werden overname overeenkomsten genoemd als een essentieel onderdeel daarvan. 45 Naar aanleiding van de beslissing van de Europese Raad om het nieuwe beleid met de buurlanden te verwelkomen, bracht de Europese Commissie in mei 2004 een Strategy Paper uit waarin precies het 42

Commission of the EC, Communication “Wider Europe - Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors”, COM (2003) 104 final, Brussels, March 11, 2003, p 11 43 Commission of the EC, Communication “Wider Europe - Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors”, COM (2003) 104 final, Brussels, March 11, 2003, p.9 44 Commission of the EC, Communication “Wider Europe - Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors”, COM (2003) 104 final, Brussels, March 11, 2003, p.11 45 Commission of the EC, Communication “Wider Europe - Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors”, COM (2003) 104 final, Brussels, March 11, 2003, p.11

26

beleid van het European Neighbourhood Policy werd omschreven. Naast de omvang en precieze inhoud van het beleid werden in het Strategy paper ook de Action Plans die met de buurlanden zouden worden gesloten uitgelegd en ook de financiële middelen die hiervoor zouden worden vrij gesteld. Ook werd migratiedruk uit derde landen genoemd als één van de uitdagingen en ook het gezamenlijke belang om dit op te lossen. Het doel van het European Neighbourhood Policy werd door de Europese Unie omschreven als het vermijden van nieuwe scheidingslijnen tussen de uitbereide Europese Unie en haar buren en daarnaast welvaart, stabiliteit en veiligheid aan beide kanten te versterken. Het European Neighbourhood Policy was bedoeld om een zogenaamde kring van vrienden om de Europese Unie heen te creëren. Het doel was om de buurlanden zo dicht mogelijk met de Europese Unie te integreren maar zonder het uiteindelijke vooruitzicht om lid te worden van de Europese Unie. Toenmalig voorzitter van de Europese Commissie, Romano Prodi, omschreef het European Neighbourhood Policy als ‘alles delen, behalve de instituties’.46 Prodi bedoelde hier dus mee dat het doel van het stabiliseren van de nabuurschap van de Europese Unie diende te geschieden zonder de beloning van het vooruitzicht op officieel lidmaatschap. Om deze reden werden Turkije en de Westelijke Balkan dan ook geschrapt uit het European Neighbourhood Policy omdat deze landen wel in het lidmaatschap proces waren verwikkeld. De beloning die in het European Neighbourhood Policy tegenover samenwerking stond was toegang tot de economische markt. De Europese Unie sloot in het kader van het European Neighbourhood Policy dus de zogenaamde Action Plans af. Deze Action Plans waren bilaterale overeenkomsten tussen de Europese Unie en één van de landen uit het European Neighbourhood Policy. In deze Action Plans werd er een agenda uiteengezet met politieke en economische hervormingen die binnen een bepaald tijd stek zouden worden uitgevoerd. Hoewel de Action Plans zouden verschilden per land, gaf de Europese Unie wel aan dat grensbeheer prioriteit had in alle Action Plans. De Action Plans zouden om die reden maatregelen betreffen om de grensbewaking te versterken. Samenwerking met politie werd ook genoemd en opnieuw werd er met nadruk de overname overeenkomsten genoemd die de Europese Unie met de buurlanden wilde sluiten. Doordat al deze eisen in de Action Plans werden opgenomen zou men dus kunnen zeggen dat de Europese Unie door middel van de Action Plans haar migratie beleid wist te externaliseren. Door grensbeheer en samenwerking met de politie in de buurlanden zelf in de Action Plans te implementeren, bestreed de Europese Unie dus illegale migratie buiten haar eigen grondgebied en trad de externalisatie van het migratie beleid op.

46

Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 12

27

Binnen het European Neighbourhood Policy kwam heel duidelijk de externe dimensie van het migratie beleid naar voren en het European Neighbourhood Policy was dan ook bij uitstek het platform waar de Europese Unie haar migratie agenda kon implementeren. Met name de overname overeenkomsten die met buurlanden werden gesloten lieten duidelijk de externe tendens van migratie zien die als doel hadden zoveel mogelijk migranten en asielzoekers buiten de Europese Unie te houden. Sinds het Verdrag van Amsterdam werden de overname overeenkomsten overgeheveld van nationaal niveau naar supranationaal niveau en dus sloot de Europese Commissie deze overeenkomsten namens de Europese Unie met andere (buur-)landen. De overname overeenkomsten die de Europese Unie sloot met buurlanden waren gebaseerd op het principe van wederkerigheid. Hiermee werd bedoeld dat de landen met wie de overname overeenkomsten werden gesloten niet alleen eigen inwoners moesten terugnemen, maar ook inwoners uit andere landen, als die door hun land de Europese Unie binnen waren gekomen. Op deze manier had de Europese Unie een manier gevonden om illegale immigratie buiten de deur te houden en als ze dan toch de Europese Unie bereikten kon de Europese Unie hen via de overname overeenkomsten weer weg sturen. Omdat het terug nemen van migranten en asielzoekers natuurlijk meer voordeel opleverde voor de Europese kant dan voor het ontvangende land bood de Europese Unie visa faciliteiten aan, die het makkelijker maakten voor inwoners van het ontvangende land om de Europese Unie binnen te komen. Omdat het voor personen buiten de Europese Unie vaak moeilijk was om aan een visum voor de Europese Unie te komen, werd dit als een aantrekkelijk aanbod ervaren door de buurlanden van de Europese Unie. Het verkrijgen van een visum voor de Europese Unie was vaak duur en het kostte vaak heel lang voordat de visa werden vertrekt. Om dit proces van het verkrijgen van een visum makkelijker te maken, werden de visa faciliteiten aangeboden aan landen, maar dan wel in ruil voor het ondertekenen van overname overeenkomsten. Deze connectie tussen overname overeenkomsten en visa faciliteiten werd voor het eerst gelegd in 2004 toen Rusland onderhandelde over visa faciliteiten in ruil voor het ondertekenen van een overname overeenkomst. Hierna volgden de overname overeenkomsten in ruil voor visa faciliteiten ook voor de andere landen uit het European Neighbourhood Policy (Oekraïne en de West-Balkan volgden Rusland hierin). Op deze manier stonden de overname overeenkomsten en de visa faciliteiten met elkaar in verband en werden ze geacht voordelig te zijn voor beide kanten. In november 2006 kreeg de Europese Commissie officieel toestemming in een bijeenkomst van de Europese Raad om onderhandelingen te beginnen over visa faciliteiten en overname overeenkomsten. Sindsdien waren de overname overeenkomsten en visa faciliteiten een effectieve 28

manier voor de Europese Unie om hervormingen in de landen van het European Neighbourhood Policy door te voeren. Zo werden visa faciliteiten alleen aangeboden als er een garantie was dat de overname van migranten en asielzoekers soepel zou verlopen. Daarnaast eiste de Europese Unie ook verhoogde grenscontroles, politie samenwerking en bestrijding van corruptie. Door deze eisen te stellen aan de visa faciliteiten ving de Europese Unie meerdere vliegen in één klap en hadden ze dus via het uitzicht van de visa faciliteiten niet alleen de overname overeenkomsten hiervoor terug, maar ook instrument om hervormingen in gang te zetten. Het was echter niet zo dat er in het document ‘Wider Europe’ en in de Strategy Paper over het European Neighbourhood Policy duidelijk iets stond over de overname overeenkomsten en visa faciliteiten. Er werd wel gezegd dat er overname overeenkomsten zouden worden gesloten met de nieuwe buren (te beginnen met Algerije, Belarus, Marokko, Moldavië, Oekraïne, Rusland en Wit-Rusland) maar dit werd niet in verband gelegd met de visa faciliteiten. In het ‘Wider Europe’ document stond wel dat de Europese Unie zou kunnen overwegen om de toegang van personen uit buurlanden die in samenwerkingsverbanden met de Europese Unie zitten te faciliteren, maar dit was slechts een overweging en het werd niet in verband gelegd met de overname overeenkomsten. Inmiddels werden de overname overeenkomsten en de visa faciliteiten als een standaard instrument gezien van het European Neighbourhood Policy. 47 In het geval van Rusland en Oekraïne was duidelijk te zien hoe effectief de drijfveer van visa faciliteiten was. Met het vooruitzicht van visa faciliteiten ondertekenden deze landen namelijk wel de overname overeenkomsten. De tijd, kosten en moeite die buurlanden moesten stoppen in het verkrijgen van visa voor de Europese Unie zorgden voor grote ontevredenheid. Daarom betekenden het verkrijgen van visa faciliteiten zichtbaar en tastbaar resultaat voor de buurlanden binnen het European Neighbourhood Policy. Eventuele twijfels over de daadkracht van de Europese Unie binnen het European Neighbourhood policy werden met de visa faciliteiten weg genomen omdat de Europese Unie hier liet zien dat zij ook de buurlanden tegemoet kwam. In 2006 stond het Duitse presidentschap in het teken van hoe het European Neighbourhood Policy kon worden versterkt. In een communicatie document stelde de Europese Commissie voor dat er onderhandelingen moesten plaats vinden over overname overeenkomsten en visa faciliteiten met ieder land uit het European Neighbourhood Policy waar ook een Action Plan van kracht was.

47

Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 22

29

4.3 Overname overeenkomsten De overnamen overeenkomsten die de Europese Unie sloot met buurlanden waren een instrument van de Europese Unie om haar migratie beleid te externaliseren. Om het aantal illegale immigranten te verminderen, concentreerde de Europese Unie zich op het sluiten van de zogenaamde overname overeenkomsten met buurlanden die direct naast de Europese Unie lagen. Deze overname overeenkomsten zorgden ervoor dat de Europese Unie migranten uit het desbetreffende land, uit derde landen en geweigerde asielzoekers, kon terugsturen naar het land waar de overname overeenkomst mee werden ondertekend en lieten dus duidelijk de externe dimensie van het migratiebeleid zien. Het idee was dat de migranten werden terug gestuurd naar het land waar ze het laatst verkeerden voordat ze het gebied van de Europese Unie binnen kwamen. De Europese Unie had overname overeenkomsten afgesloten met Rusland in 2007, met de Oekraïne en Moldavië in 2008 en in 2011 met Georgië. De overname overeenkomsten die werden gesloten met landen bevatten de volgende onderdelen: procedures en verplichtingen over het terugsturen van migranten, procedures en verplichtingen over het terugsturen van personen die op doorreis via het land de Europese Unie in waren gekomen (uit derde landen), verantwoordelijkheid criteria, eisen aan bewijsvoering, transport procedures van de migranten, tijdslimieten, kosten, internationale rechten die niet geschonden mogen worden, bescherming van persoonlijke data en afspraken over de distributie van de kosten. De precieze procedures in de overnamen overeenkomsten verschilden vaak per overname overeenkomst. Een moeilijk punt dat in veel overname overeenkomsten terug kwam was de terugname van migranten uit derde landen en de terugname van staatloze personen. 48 Dit had te maken met dat het lastig was om vast te stellen welke route de migrant precies has afgelegd en ook was het moeilijk om bewijs te vinden dat de migrant daadwerkelijk in het land was geweest voordat hij of zij de Europese Unie binnen kwam. Als het niet duidelijk was via welk buurland de migrant de Europese Unie was binnengekomen, bleek het nog moeilijker om vast te stellen naar welk land ze terug gestuurd moesten worden. Tevens was het vaak erg lastig om de nationaliteit van een migrant of asielzoeker vast te stellen omdat persoonlijke papieren en documenten niet aanwezig waren. Bij het ontwikkelen van overname overeenkomsten met landen had de Europese Unie altijd een standaard procedure die werd gebruikt. Het doel was dan ook om uiteindelijk zo gelijk mogelijke overname overeenkomsten te produceren. Tijdens het proces werden er echter aanpassingen

48

Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 33

30

gemaakt die specifiek op het land van toepassing waren, met het gevolg dat de overname overeenkomsten uiteindelijk wel van elkaar verschilden. Zo gold bijvoorbeeld alleen voor Rusland en de Oekraïne dat migranten werden terug gestuurd, ook als de migranten daar zelf niet mee instemden. 49 Oekraïne was daarnaast ook het enige land waar iets werd vermeld over de escorte van de migranten bij het terug sturen. Het doel van de Europese Unie bleef echter om zo veel mogelijk gemeenschappelijke delers te bewerkstelligen in de overname overeenkomsten. In de overname overeenkomst tussen de Europese Unie en Rusland werd voor het eerst duidelijk uitgesproken dat de overname overeenkomsten voorrang hadden over alle andere (bilaterale) overeenkomsten over de overname van migranten. Sinds de overname overeenkomst tussen Rusland en de Europese Unie werd deze voorrangspositie altijd genoemd in de overname overeenkomsten. De overname overeenkomst gold dus altijd boven andere afspraken omtrent het terug sturen van migranten. Na het sluiten van de overname overeenkomst werd er een gemeenschappelijk overname comité opgericht. Dit overname comité bestond uit ambtenaren uit de Europese Commissie, gesteund door deskundigen uit lidstaten, en vertegenwoordigers uit het land waar de overname overeenkomst mee werd afgesloten. Het gemeenschappelijke comité was verantwoordelijk voor het implementeren van de overname overeenkomst. Het Directoraat-generaal van de Europese Commissie dat de bevoegdheid had over ‘veiligheid, vrijheid en justitie’ werd tevens ondersteund door Frontex die illegale immigranten verwijderde en terug stuurde. Frontex speelde dus ook een belangrijke ondersteunde rol in de implementatie van de overname overeenkomsten. De overname overeenkomsten waren niet alleen van betrekking op het terug sturen van illegale migranten maar ook op het terug sturen van geweigerde asielzoekers. Het was niet verboden volgens internationaal recht om een asielzoeker terug te sturen naar een land als er geen vervolging werd gevreesd. 50 Door middel van de overname overeenkomsten had de Europese Unie dus een manier gevonden om op legale manier personen uit de buurlanden zelf, maar ook personen uit derde landen en asielzoekers terug te sturen. Aangezien migratie werd gezien als een dreiging voor de veiligheid, waren de overname overeenkomsten een goed middel om die dreiging te bestrijden. De overname overeenkomsten waren gericht op het verminderen van het aantal migranten en asielzoekers in de Europese Unie en

49

Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 33 50 Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 38

31

verkleinde daarmee de dreiging. Het terugsturen van de migranten via de overname overeenkomsten lieten dus zowel de externalisatie als de securitisatie van migratie zien.

4.4 Visa faciliteiten De visa faciliteiten werden aangeboden aan de landen die de overname overeenkomsten hadden afgesloten met de Europese Unie. De volgende landen hadden visa faciliteiten afgesloten met de Europese Unie. In 2007 hadden Albanië, Bosnië en Herzegovina, Macedonië, Moldavië, Montenegro, Oekraïne, Rusland en Servië visa faciliteiten ontvangen. De visa faciliteiten hielden in dat de Europese Unie korte termijn visa verstrekte voor personen uit deze landen. Het ging hier om visa die een verblijf van maximaal negentig dagen in een periode van honderdtachtig dagen mogelijk maakten. 51 Lange termijn visa vielen niet binnen de visa faciliteiten en bleven onder de autoriteit van de lidstaten vallen. 52 Een visa-vrij gebied werd in sommige documenten wel genoemd maar bleef een doel op de lange termijn. In de visa faciliteiten werden categorieën opgesomd van de groepen mensen die aanspraak konden maken op de visa faciliteiten. Deze categorieën varieerden van zakenmensen, mensen van officiële delegaties, journalisten, bestuurders van treinen en internationale vracht, sporters van internationaal niveau, mensen die familie in een lidstaat van de Europese Unie hadden en toeristen. 53 De wijze waarop deze categorieën werden geordend in de visa faciliteiten verschilden. Opvallend was dat de West-Balkan de meest vertrekkende categorieën van personen had die aanspraak konden maken op visa. De West-Balkan landen waren de enige waar ook toeristen en leden van religieuze gemeenschappen aanspraak konden maken op de visa faciliteiten. In de visa faciliteiten van Macedonië en Servië stond er eveneens dat bepaalde personen (personen uit gemeente raden en personen die waren vervolgd tijdens het Communistisch regime) uit Bulgarije en Roemenië ook aanspraak konden maken op korte-termijn visa voor Macedonië en Servië. Aangezien Bulgarije en Roemenië niet in het Schengengebied zaten, was dit opgenomen in een bijgevoegde clausule. Rusland was het land waar het minst aantal categorieën personen aanspraak kon maken op de visa faciliteiten. Na Rusland kwam de Oekraïne, dan Moldavië en de West-Balkan had dus het meest aantal mensen dat aanspraak kan maken op visa. Door de categorieën personen die via de visa 51

Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 25 52 Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 25 53 Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 26

32

faciliteiten aanspraak konden maken werd er een tweedeling gecreëerd tussen de bevoorrechte mensen die wel een visum konden krijgen en de ‘normale’ burgers die daar geen aanspraak op konden maken. Dit veroorzaakt uiteraard ontevredenheid bij de personen die geen aanspraak konden maken op de visa faciliteiten. In alle landen die visa faciliteiten hebben afgesloten, was de prijs van een korte-termijn visa vijfendertig euro. 54 In de visa faciliteiten van Rusland en Oekraïne stond ook dat de kosten van het visa konden worden verhoogd naar zeventig euro als het een urgent geval was. Het idee van de Europese Unie was dat door de visa faciliteiten met vaste prijzen er een meer transparant en sneller systeem zou ontstaan. De visa-aanvragen werden binnen tien dagen behandeld en beantwoord maar dit kon worden verlengd tot en met dertig dagen als verder onderzoek naar de persoon van de aanvraag nodig werd geacht. Er was één comité dat alle aanvragen behandelde en in de gaten hield. Dit comité bestond uit ambtenaren uit de Europese Commissie, en werd geassisteerd door deskundigen uit de lidstaten en ambtenaren uit het land waar de visa faciliteiten mee waren gesloten. Het comité mocht aanpassingen maken aan de overeenkomsten en hielp bij het oplossen van eventuele geschillen. Het comité kwam minstens één keer per jaar en, indien nodig, vaker. Er was een extra protocol toegevoegd aan de visa overeenkomsten, die in ging op de landen die niet in het Schengengebied zaten. Groot-Brittannië, Ierland, Denemarken, IJsland en Noorwegen, die niet deelnamen aan de Schengen-overeenkomsten, werden hierin verzocht om bilaterale overeenkomsten te sluiten met de Europese Unie over visa faciliteiten. 55 De visa faciliteiten dienden als een tegemoetkoming voor de landen die de overname overeenkomsten hadden ondertekend. Deze tegemoetkoming paste in de gedachte dat de Europese Unie een zone van stabiele landen om zich heen wilde met wie zij goede betrekkingen onderhield en samenwerkte. Het was ook in het belang van de Europese Unie om goede betrekkingen te onderhouden met buurlanden en de tegemoetkoming van de visa faciliteiten zouden in dat licht kunnen worden gezien.

54

Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 27 55 Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies&Analyses, 2008 (363), p 28

33

4.5 Frontex In de European Security Strategy had de Europese Unie duidelijk uiteengezet dat veiligheid en stabiliteit in de buurlanden om de Europese Unie heen belangrijke doelen waren van het externe beleid van de Europese Unie. Illegale immigratie en terrorisme werden als dreigingen gezien in de European Security Strategy en er werd samenwerking voorgesteld op het gebied van veiligheid om een stabiele en veilige ring om de Europese Unie heen te creëren. Frontex diende als het meest gebruikte instrument voor het beheren van de buiten grenzen van de Europese Unie. Frontex, het Europese Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, werd opgericht in 2004 en was actief sinds oktober 2005. Het hoofdkwartier van deze intergouvernementele organisatie lag in de hoofdstad van het land dat de grootste buitengrens had van de Europese Unie; Warschau in Polen. De taken van Frontex bestonden uit het opleiden van grenswachten van de lidstaten van de Europese Unie, risico’s inschatten en beoordelen, onderzoek doen naar nieuwe technologieën op het gebied van bewaking en de coördinatie van de samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie omtrent het terug sturen van illegale immigranten. Verder probeerde Frontex het aantal illegale migranten terug te brengen door migratie routes te onderzoeken en samen te werken met buurlanden. Frontex werd tevens gebruikt door de Europese Unie om het Integrated Border Management te implementeren en te externaliseren. 56 Met de externalisatie van het Intergrated Border Management werd bedoeld dat Frontex niet alleen op nationaal niveau aan grensbewaking deed, maar ook samenwerkte met derde landen en samenwerking met diens agentschappen stimuleerde. Frontex had ook delegaties zitten in havens en vliegvelden van derde landen om daar al potentiele illegale migranten op te pakken. Door samenwerking met derde landen op te starten probeerde de Europese Unie dus een ex-territoriaal grensbeleid op te zetten waarbij werd geprobeerd om migranten al voor de buiten grens van de Europese Unie aan te pakken. In een Verordening van de Europese Raad in 2004 kwam de externe dimensie van het migratie beleid en de rol van Frontex daarin duidelijk naar voren: ‘the Agency shall facilitate the operational cooperation between Member States and third countries, in the framework of the external relations policy of the European Union.’ 57

56

Demmelhuber, T., 2011. The European Union and Illegal Migration in the Southern Mediterranean: the trap of competing policy concepts. The International Journal of Human Right, 15(6), p 817 57 Demmelhuber, T., 2011. The European Union and Illegal Migration in the Southern Mediterranean: the trap of competing policy concepts. The International Journal of Human Right, 15(6), p 818

34

Frontex had als doel om het aantal immigranten te verminderen door zo min mogelijk immigranten de Europese Unie binnen te laten. Deze zogenaamde ‘non-arrival measures’ gaven de externalisatie tendens goed weer omdat we hier zagen dat Frontex de migranten al probeerde aan te pakken voordat ze überhaupt het grondgebied van de Europese Unie bereikten. Frontex was ook al meerdere operaties ter land en ter zee gestart sinds 2005, met het doel migranten op te pakken wat dus ook vaak inhield dat boten met migranten werden onderschept. Nadat deze boten werden onderschept werden ze teruggestuurd naar het land waarvan de boot kwam. Dit terugsturen van migranten voordat er onderzoek was gedaan naar de legale status en nationaliteit van de migranten, had veel kritiek veroorzaakt bij onder andere de Verenigde Naties. De Verenigde Naties meende dat eerst moest worden gekeken of deze migranten aanspraak konden maken op internationale bescherming. Het buitenhouden van ‘de problemen’ waren kenmerkend voor het restrictieve en externe karakter van het migratie beleid. Het bestuur van Frontex bestond uit delegaties uit de lidstaten van de Europese Unie en uit slechts twee delegaties uit de Europese Commissie. Het Europees Parlement had als taak om het jaarlijkse budget van Frontex goed te keuren. 58 De operaties van Frontex kwamen op initiatief van de lidstaten wat de rol van de Europese Commissie dus vrij klein maakte. Omdat operaties op initiatief van de lidstaten kwamen, namen vooral de Zuid-Mediterrane lidstaten het initiatief voor het beginnen van operaties en missies. Dit maakte ook dat er niet veel animo was voor het overhevelen van de intergouvernementele organisatie naar supranationaal niveau omdat dit verlies van initiatief en macht zou betekenen voor de afzonderlijke lidstaten. Ook bleef het gebied van grensbewaking en territoriale integriteit een gevoelig onderwerp waar lidstaten graag zelf zeggenschap over hielden. Er zaten echter wel twee ambtenaren uit de Europese Commissie in het bestuur van Frontex. Dit kwam door de onderhandelingen tijdens de oprichting van Frontex waar de Europese Commissie niet te veel aan de macht van de lidstaten wilde tornen op het gebied van grenzen. Het Europees Parlement vond echter dat Frontex een té intergouvernementele organisatie zou worden en daarom kwamen er toch twee afgevaardigden van de Europese Commissie in het bestuur. Omdat grensbewaking dus eigenlijk in handen bleef van de individuele lidstaten had Frontex ook geen officiële uitvoerende macht. In tegenstelling tot de overname overeenkomsten en de visa faciliteiten had Frontex namelijk geen legale basis maar bestond het uit overeenkomsten tussen het bestuur van Frontex en de derde landen.

58

Neal, A. 2009. Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. Journal of Common market Studies, 47(2), p 343

35

Aan de Oostgrens van de Europese Unie investeerde Frontex vooral in het moderniseren van de grenzen door het opleiden van grenswachten en het verschaffen van nieuw materiaal voor bewaking. Frontex had zogenaamde Working Arrangements afgesloten aan de Oostkant van de Europese Unie met Rusland, Oekraïne, Moldavië, Wit-Rusland en Georgië. De Working Arrangement met Rusland werd ondertekend op 30 juni 2006 en werd gezien als de meest ver ontwikkelde Working Arrangement. Gemeenschappelijke operaties en analyses van routes die vaak werden gebruikt voor illegale immigratie waren onderdelen van deze Working Arrangement. Eén van de taken van Frontex was het bepalen en inschatten van risico’s en dreigingen. Dit vond plaats in het zogenaamde ‘Common Integrated Risk Analysis Model’. 59 De Verordening van de Europese raad die de oprichting van Frontex uiteenzette, bevatte het woord ‘veiligheid’ één keer en het woord ‘risico’ wel negen keer. 60 Risico analyses besloegen een belangrijke taak van Frontex en waren bedoeld om de Europese Unie te informeren over eventuele risico’s en deze vervolgens te bestrijden. Het Common Integrated Risk Analysis Model was enerzijds gericht op het eventuele verkeer van mensen en anderzijds op de zwakke plekken in de grensbewaking van de lidstaten. Illka Laitinen, de leider van Frontex, omschreef deze eerste functie in 2006 als volgt: ‘we assess what is the likely threat that threatens the external borders, border security, and EU citizens from outside. In other words, criminal pressure, in terms of illegal migration, human trafficking, and so on, not disregarding other types of organized crime and fighting international terrorism.’ 61 Weer kwamen het woord migratie en terrorisme in één zin samen voor. Net zoals in de documenten van de Trevi-groep in de jaren tachtig werden migratie, terrorisme en veiligheid aan elkaar gekoppeld en werd migratie dus in een veiligheids-discours geplaatst. Daarnaast kwam ook hier weer het argument van veiligheid naar voren, wat weer paste in de securitisatie theorie. In tegenstelling tot het document over de oprichting van Frontex in 2004, werd in deze uitspraak van Illka Laitinen duidelijk dat ‘veiligheid’ weer een belangrijke motivatie was voor Frontex. Het doel van Frontex werd volgens de officiële website ook omschreven als ‘Frontex strengthens border security’ dus ook daar kwam ‘veiligheid’ weer terug als motivatie. Tevens liet de uitspraak van Illka Laitinen zien dat Frontex probeerde om dreigingen en risico’s in beeld te brengen voordat ze überhaupt aan de grens van de Europese Unie arriveerden. De logica die hier achter schuil ging was dat door het 59

Neal, A. 2009. Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. Journal of Common market Studies, 47(2), p 348 60 Neal, A. 2009. Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. Journal of Common market Studies, 47(2), p 348 61 Neal, A. 2009. Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. Journal of Common market Studies, 47(2), p 349

36

inschatten en bepalen van risico’s en zwakke plekken er anticipatie van de risico’s plaats vond, in plaats van het achteraf bestrijden. Hierdoor ging het niet om het onderscheppen van de migranten aan de grens, maar om het schetsen van dreigingen die in de toekomst zich zouden kunnen ontwikkelen. Hier zagen we dus ook weer de externalisatie terug komen die de ‘problemen’ buiten de Europese Unie al wilde lokaliseren en aanpakken. De externalisatie van eventuele dreigingen zagen we dus duidelijk terugkomen in de doelen van Frontex. Verder richtte Frontex zich dus op de zwakke plekken in de grenzen van de lidstaten en ontwikkelde Frontex plannen hoe deze versterkt zouden konden worden. Het idee hierachter was dat zwakke plekken in de grenzen van één lidstaat de effectiviteit van het hele gemeenschappelijke grensbeleid naar beneden konden halen en dus moesten worden aangepakt. Ook Frontex was net als de overname overeenkomsten gericht op de vermindering van het aantal migranten in de Europese Unie. De ‘non-arrival measures’ waren een goed voorbeeld van de externalisatie van het migratiebeleid aangezien zij erop waren gericht migranten buiten de Europese Unie te houden. Daarnaast speelde ook securitisatie een belangrijke rol voor Frontex aangezien ook Frontex gebaseerd was op de gedachte dat migratie een dreiging voor de veiligheid vormde. Frontex werd ingezet om deze dreiging tegen te gaan en de externe grenzen van de Europese Unie te beschermen tegen ongewenste migratie.

4.6 Conclusie In dit hoofdstuk werd de externalisatie van het migratiebeleid geschetst. Het werd duidelijk dat de European Security Strategy streefde naar het uitbreiden van de zone van veiligheid rondom Europa. De gedachte hierachter was dat deze veilige zone om de Europese Unie heen, nodig was om veiligheid voor de Europese Unie zelf te bewerkstelligen. Veiligheid diende dus nog steeds als de motivatie achter de aanpak. Ook sprak de European Security Strategy nieuwe dreigingen uit, waaronder illegale immigratie. De Europese Unie bracht in het document duidelijk naar voren dat ze een ring van veilige buurlanden om zich heen wilde creëren en zo werden de nieuwe buurlanden van de Europese Unie een belangrijk aandachtspunt. In het veiligheidsdocument werd dus de zone van veiligheid en de goede relaties met de buurlanden als essentieel geacht in het creëren van veiligheid. In het document ‘Wider Europe’ werd vervolgens een aanpak voorgesteld voor de samenwerking met de buurlanden van de Europese Unie. Hierin kwam duidelijk als doel naar voren dat de Europese Unie en de buurlanden de verantwoordelijkheden voor conflict preventie zouden moeten delen. De nadruk werd dus gelegd op de gedeelde verantwoordelijkheid om, onder andere, migratie te 37

bestrijden. In het Strategy Paper uit 2004 werd het European Neighbourhood Policy geïntroduceerd met de daarbij horende action plans die met de landen werden afgesloten. In de action plans, die moesten worden geïmplementeerd door de landen, werden eisen opgenomen op het gebied van grensbewaking en ook werden de overname overeenkomsten genoemd. De overname overeenkomsten, die ervoor zorgden dat migranten en asielzoekers konden worden terug gestuurd naar de buurlanden van de Europese Unie, lieten duidelijk de externalisatie zien van het migratie beleid. Ook werd in deze overeenkomsten de invloed van securitisatie duidelijk. De overname overeenkomsten waren namelijk nog steeds gebaseerd op de gedachte dat migratie een dreiging vormde voor de veiligheid. Om dat te bestrijden werden, via de overname overeenkomsten, migranten terug gestuurd en zo zou de dreiging bestreden worden. In de overname overeenkomsten zien we tevens de gedachte terugkomen van de gedeelde verantwoordelijkheid, omdat ze lieten zien dat de Europese Unie haar buurlanden wilde betrekken in het tegengaan van migratie. De overname overeenkomsten werden afgesloten in ruil voor visa faciliteiten, wat zou kunnen worden geweid aan dat de Europese Unie een zone van vrienden om zich heen wilde creëren en dus iets wilde terug doen in ruil voor de overname overeenkomsten. Frontex legde ook de nadruk op de samenwerking met buurlanden om zo migratie te bestrijden. De samenwerking en investeringen die Frontex maakte in de buurlanden gaven duidelijk de externalisatie weer van het migratiebeleid. Aangezien Frontex was gericht op het verminderen van migratie naar de Europese Unie, was ook bij Frontex de securitisatie aanwezig als invloed op de externalisatie. De overname overeenkomsten en Frontex pasten in de gedachte dat samenwerking met buurlanden nodig was om veiligheid te bewerkstelligen. Buurlanden werden betrokken en medeverantwoordelijk geacht voor de bestrijding van dreigingen. Migratie werd in de European Security Strategy omschreven als één van de nieuwe dreigingen van de Europese Unie. Migratie was dus gesecuritiseerd. De buurlanden werden via de overname overeenkomsten en via Frontex betrokken in de bestrijding van deze dreiging. In deze initiatieven zien we dus dat veiligheid nog steeds de legitimatie was achter het beleid, dat geëxternaliseerd werd. De securitisatie bleef dus doorspelen in de externalisatie van het migratiebeleid. De invloed van securitisatie op de externalisatie van het migratiebeleid werd duidelijk in de verschillende ontwikkelingen van het externe migratiebeleid. De hoofdgedachte die namelijk schuil ging achter de externalisatie, was dat migratie als een dreiging voor de veiligheid werd gezien en om die reden moest worden bestreden. Het naar buiten projecteren van het migratiebeleid bevestigde 38

dus alleen maar de gedachte dat migratie werd gezien als een dreiging en zoveel mogelijk buiten de grenzen van de Europese Unie moest worden gehouden.

39

Conclusie De onderzoeksvraag die in deze scriptie centraal stond was hoe het migratiebeleid van de Europese Unie in een veiligheidsdiscours terecht was gekomen en wat de invloed van deze securitisatie was op de externalisatie. Zoals aan het einde van hoofdstuk drie duidelijk werd, was de securitisatie van migratie een complex proces waar verschillende actoren op van invloed waren geweest. De transnationale netwerken en fora vanaf de jaren zeventig en tachtig maakten de connectie tussen migratie en veiligheid. Ook de oprichting van de interne markt werd in connectie gebracht met verhoogde controles van de buitengrenzen en ook hier werd migratie gekoppeld aan dreigingen voor de interne veiligheid. De uitspraken van de Europese Raad en de Europese Commissie eind 2001 legden ook een verband tussen migratie en terrorisme. Al deze ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat migratie werd gezien als een potentiele dreiging voor de veiligheid en zo werd het migratiebeleid van de Europese Unie gesecuritiseerd. Vervolgens was de onderzoeksvraag hoe deze securitizatie van invloed was op de externalisatie van het migratiebeleid. De externalisatie van migratie vond plaats vanaf de European Security Strategy in 2003. Migratie werd in de European Security Strategy omschreven als één van de dreigingen van de Europese Unie. Vervolgens bracht de European Security als doel naar voren dat de Europese Unie een groep van stabiele landen om zich heen wilde hebben met wie zij kon samen werken. In het kader van het European Neighbourhood Policy werd tevens de nadruk gelegd op de gezamenlijke verantwoordelijkheid en het gezamenlijk belang van het bestrijden van migratie. Via de action plans, die met de landen van het European Neighbourhood Policy werden afgesloten, stelde de Europese Unie eisen aan de buurlanden op het gebied van grensbewaking en ook werden de overname overeenkomsten genoemd. De overname overeenkomsten zorgden ervoor dat de Europese Unie migranten kon terug sturen naar de buurlanden. Dit liet dus zien dat het migratiebeleid werd geëxternaliseerd. Ook Frontex externaliseerde haar grensbewakingsbeleid. Investeringen in agentschappen van buurlanden en delegaties op vliegvelden en havens van buurlanden lieten allemaal de externe tendens zien bij de bestrijding van migratie. De securitisatie bleef doorlopen in deze externalisatie. De externalisatie was namelijk nog steeds gebaseerd op de gedachte dat migratie een dreiging was voor de veiligheid van de Europese Unie en dus moest worden bestreden. Het naar buiten projecteren van het migratiebeleid liet zien dat migratie inderdaad als een dreiging werd gezien en om die reden zoveel mogelijk buiten de grenzen van de Europese Unie moest worden gehouden. Door buurlanden te betrekken en buiten haar eigen grondgebied te opereren, probeerde de Europese Unie migratie aan te pakken. De vraag die men zich hierbij zou kunnen stellen is of door 40

externalisatie van het migratiebeleid het migratieprobleem wel opgelost zou worden. Bij de overname overeenkomsten vond namelijk het terug sturen van migranten plaats naar de buurlanden van de Europese Unie. Werd hierdoor het probleem opgelost of verplaatst? Men zou kunnen argumenteren dat het migratieprobleem hierdoor slechts werd verplaatst en werd overgebracht naar de buurlanden van de Europese Unie. Bij Frontex zagen we wel meer dat de kern van het probleem werd aangepakt in plaats van het te verplaatsen. Bij Frontex vonden investeringen en samenwerkingen plaats in de landen van herkomst. Men zou kunnen zeggen dat bij Frontex meer werd gewerkt aan het oplossen van het probleem dan bij de overname overeenkomsten. De overname overeenkomsten en Frontex lieten beide de externe tendens zien van het migratiebeleid, maar verschillen dus in aanpak en uitkomst. Zoals omschreven in de European Security Strategy, werd de Europese Unie zich ervan bewust dat ze met andere landen moet samen werken om gevaren, waaronder migratie, te bestrijden. De Europese Unie richtte haar blik niet langer op zichzelf maar zij ging zich ook op andere (buur-)landen concentreren. Gemotiveerd vanuit veiligheid, drukte de Europese Unie de wil uit om een zone van stabiele buurlanden te creëren. Tevens kwam naar voren in het European Neighbourhood Policy dat de Europese Unie haar buurlanden wilde betrekken in de bestrijding van migratie. De Europese Unie heeft dus haar blik geopend naar andere landen en ook in de externalisatie van migratie werd duidelijk dat andere landen nodig waren voor een stabiele en veilige omgeving, die de Europese Unie voor doel had in onder andere de European Security Strategy. Het verband tussen migratie, securitisatie en externalisatie was duidelijk. Migratie beleid werd gesecuritiseerd en vanuit die veiligheidsgedachte werd het migratiebeleid geëxternaliseerd. De externalisatie van het migratiebeleid was gebaseerd op de gedachte dat migratie een dreiging vormde voor de veiligheid en dus moest worden bestreden, in dit geval ook buiten het grondgebied van de Europese Unie. Bij de verklaring van de externalisatie zien we dat migratie nog steeds werd gezien als een dreiging, maar we zien ook duidelijk naar voren komen dat er in de Europese Unie een nieuwe blik was ontwikkeld op veiligheid. Deze nieuwe blik was gericht op andere staten. Om veiligheid te creëren begon de Europese Unie haar migratiebeleid te externaliseren en haar buurlanden te betrekken in de bestrijding van migratie.

41

Bibliografie Booth, K., 2005. Critical Security Studies and World Politics. London: Lynne Rienner Publishers. Boswell, C., 2007. Migration Control in Europe after 9/11: Explaining the Absence of Securitization. Journal of Common Market Studies, 45(3), pp.589-610. Boswell, C., 2003. The ‘external dimension’of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3), pp.619-638. Buonfido, A., 2004. Between unity and plurality: the politicization and securitization of the discourse of immigration in Europe. New Political Science, 26(1), pp.23-49. Buzan, B., 1983. People, States and Fear: The National Security Problem in International Relations. London: Harvester Wheatsheaf. Buzan, B., Waever, O. and de Wilde, J., 1998. Security: A New Framework for Analysis. London: Lynne Rienner Publishers. Buzan, B. and Hansen, L., 2009. The Evolution of International Security Studies. Cambridge: Cambridge University Press. Commission of the EC, Communication “Wider Europe - Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors”, COM (2003) 104 final, Brussels, March 11, 2003. Demmelhuber, T., 2011. The European Union and Illegal Migration in the Southern Mediterranean: the trap of competing policy concepts. The International Journal of Human Right, 15(6), pp.813-26. Dinan, D., 1999. Ever Closer Union: An Introduction to European Integration (2nd edn). Basingstoke: Palgrave. European Council, Presidency conclusions, Tampere, SN 200/99, 15–16 Oct. 1999; European Council, Presidency conclusions, Laeken, 14–15 Dec. 2001, SN 300/1/01 REV 1; European Council, Presidency conclusions, Seville, 21–22 June 2002, SN 200/1/02 REV 1. Geddes, A., 2005. Europe’s Border Relationships and International Migration Relations. Journal of Common Market Studies, 43(4), pp. 787-806. Huysmans, J., 2000. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies, 38(5), pp.751-77.

42

Hyndman, J. and Mountz, A., 2008. Another Brick in the Wall? Neo-Refoulement and the Externalization of Asylum by Australia and Europe. Government and Opposition, 43(2), pp. 249-269. Karyotis, G., 2007. European Migration Policy in the Aftermath of September 11. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 20(1), pp.1-17. Knudsen, O., 2001. Post-Copenhagen Security Studies: Desecuritizing Securitization. Security Dialogue, 32(3), pp.355-368. Levy, L., 2005. The European Union after 9/11: The Demise of a Liberal Democratic Asylum Regime?. Government and Opposition, 40(1), pp.26-59. McDonald, M., 2008. Securitization and the Construction of Security. European Journal of International Relations, 14(4), pp.563-587. Neal, A., 2009. Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. Journal of Common Market Studies, 47(2), pp. 333-356. Quille, G., 2004. The European Security Strategy: a framework for EU security interests?. International Peacekeeping, 11(3), pp.422-38. Stritzel, H., 2007. Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond. European Journal of International Relations, 13(3), pp.357-383. Trauner, F. and Kruse, I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood. CASE Network Studies & Analyses, 2008 (363) Williams, M., 2003. Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics. International Studies Quarterly, 47(4), pp.511-31.

43