EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 8.1.2013 COM(2012) 793 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU o řízení rizik v oblasti cel a bezpečnosti dodavatelského řetězce
CS
CS
OBSAH
CS
1.
ÚVOD ............................................................................................................................ 3
2.
Řízení rizik v oblasti cel a bezpečnost dodavatelského řetězce v EU.......................... 3
2.1.
Bezpečnostní úloha celních orgánů.............................................................................. 3
2.2.
Evropský rámec pro řízení rizik v oblasti cel............................................................... 4
2.3.
Proces řízení rizik......................................................................................................... 4
2.4.
Nedostatky stávajícího přístupu ................................................................................... 5
2.4.1.
Kvalita dat a úloha hospodářských subjektů ............................................................... 5
2.4.2.
Bezpečné dodavatelské řetězce a hospodářské subjekty .............................................. 5
2.4.3.
Provozní metodiky........................................................................................................ 6
3.
ŘÍZENÍ RIZIK V DODAVATELSKÉM ŘETĚZCI – OBECNÝ POHLED................................. 7
3.1.
Rozsah problému – rostoucí obchod a složitý dodavatelský řetězec ........................... 8
3.2.
Rozsah rizik a propojení celních a jiných orgánů ........................................................ 8
3.3.
Výzva pro řízení rizik v oblasti cel – víceúrovňový přístup ........................................ 9
4.
ŘÍZENÍ RIZIK V OBLASTI CEL V EU – CESTA VPŘED ................................................. 11
4.1.
Zajištění kvality, dostupnosti a provázanosti údajů o obchodu ................................. 11
4.1.1.
Kvalita údajů („kdo co odkud a ke komu přesouvá“)................................................ 11
4.1.2.
Dostupnost údajů pro všechny dotčené celní orgány................................................. 11
4.2.
Spolupráce s hospodářskými subjekty ....................................................................... 11
4.2.1.
Evropský program oprávněných hospodářských subjektů......................................... 11
4.2.2.
Spolupráce s legitimními podniky v boji proti nezákonnému obchodu...................... 12
4.3.
Rozdíly v kapacitě řízení rizik ................................................................................... 12
4.3.1.
Úroveň členských států .............................................................................................. 12
4.3.2.
Úroveň EU ................................................................................................................. 12
4.4.
Koordinovaný postup s dalšími orgány a institucemi ................................................ 13
4.5.
Mezinárodní spolupráce ............................................................................................. 13
5.
ZÁVĚR ........................................................................................................................ 14
2
CS
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU o řízení rizik v oblasti cel a bezpečnosti dodavatelského řetězce
1.
ÚVOD
Hospodářský rozvoj Evropské unie je silně závislý na mezinárodním obchodu a jako takový musí čelit bezpečnostním hrozbám, které s sebou tento obchod přináší. Hospodářský a sociální blahobyt EU je ohrožován také nelegálním mezinárodním obchodem. Pro zajištění bezpečnosti, usnadnění legálního obchodu a ochranu finančních a hospodářských zájmů EU a jejích členských států je proto zásadní efektivní řízení rizik spojených s pohybem zboží v mezinárodním dodavatelském řetězci. Od útoků z 11. září a dalších teroristických útoků v Evropě i jinde se bezpečnost stala jednou z hlavních priorit evropských celních orgánů. Bezpečnost EU, jejích členských států a občanů závisí na každém jednotlivém místě vstupu zboží do EU. Pokud by celní orgány na vnějších hranicích EU v důsledné ochraně před riziky selhaly, byly by celní unie i evropský jednotný trh neudržitelné. Celní politika je v kompetenci Evropské unie – to znamená, že členské státy v ní postupují společně. Evropská unie odpovídá za dohled nad mezinárodním obchodem Unie a nad dodržováním minimálních standardů řízení rizik a kontrol v oblasti cel. Podobně jako v mnoha jiných jurisdikcích a v souladu s mezinárodními standardy funguje v EU společný politický rámec pro řešení rizik a podporu legálního obchodu. Celní správy v celé EU kromě přijímání příslušné legislativy přistoupily k revizi kontrolních postupů, technik a prostředků. Jemenský incident v říjnu 2010 odhalil slabiny bezpečnostních norem a postupů používaných v nákladní letecké přepravě v EU i ve světě. Následná debata vyzdvihla potřebu revidovat bezpečnostní postupy a požadavky v širším měřítku, ve vztahu ke všem způsobům přepravy. Existují závažné problémy, které je třeba řešit, avšak nelze tak učinit pouze na úrovni členských států – úsilí vynakládané jednotlivými státy musí být doplněno a posíleno opatřeními na úrovni EU. Účelem tohoto sdělení je: – zhodnotit provádění politiky řízení rizik v oblasti cel, – přednést strategii pro následující období, – doporučit postup pro účinné rozdělení prostředků. 2.
ŘÍZENÍ RIZIK V OBLASTI CEL A BEZPEČNOST DODAVATELSKÉHO ŘETĚZCE V EU
2.1.
Bezpečnostní úloha celních orgánů
Úloha celních orgánů v dodavatelském řetězci se neustále vyvíjí. Postupně se přirozeně rozšiřovala od vybírání cel k úloze strážce vnitřního trhu a dalších oblastí politiky, jako je
CS
3
CS
veřejné zdraví, ochrana spotřebitele, životní prostředí či zemědělství. Po teroristických útocích 11. září 2001 se celní orgány staly jedním z hlavních hráčů v zajišťování bezpečnosti dodavatelského řetězce. Tato úloha je zakotvena v programovém prohlášení celních orgánů Evropské unie1: „Celní orgány odpovídají především za dohled nad mezinárodním obchodem Společenství, a přispívají tak ke spravedlivému a volnému obchodu, k provádění vnějších aspektů vnitřního trhu, společné obchodní politiky a ostatních společných politik Společenství, jež mají dopad na obchod, jakož i k celkové bezpečnosti dodavatelského řetězce.“2 Rozšíření bezpečnostní úlohy celních orgánů EU v posledním desetiletí odpovídá celosvětovému vývoji a mezinárodním normám, zejména normativnímu rámci SAFE Světové celní organizace. 2.2.
Evropský rámec pro řízení rizik v oblasti cel
Změna celního kodexu EU přijatá v roce 20053 položila právní základ pro vývoj společného rámce pro řízení rizik v dodavatelském řetězci. Tato změna a následné prováděcí předpisy přinesly dalekosáhlé změny, jež se dotkly jak celních orgánů, tak obchodního společenství. Společný rámec zahrnuje: odhalování a kontrolu pohybu vysoce rizikového zboží podle společných kritérií rizik; účast oprávněných hospodářských subjektů na zajišťování a usnadňování legálního obchodu v rámci celního a obchodního partnerství; analýzu bezpečnostních rizik před vstupem zboží do EU, resp. před jeho opuštěním území EU, na základě informací o nákladu, které obchodníci podávají elektronicky před vstupem zboží do EU nebo naopak předtím, než zboží opustí EU. Po provozní stránce je fungování rámce postaveno na elektronickém systému EU pro řízení rizik v oblasti cel (CRMS). Systém CRMS představuje hlavní komunikační kanál mezi členskými státy a platformu pro systematickou výměnu informací týkajících se rizik. Je přístupný střediskům pro analýzu rizik jednotlivých členských států, všem kontrolním bodům na vnější hranici EU a Komisi. Vzhledem k rozsahu a dopadům této legislativní změny trvala její příprava několik let. Dokončení realizace všech příslušných opatření se plánovalo na rok 2011. 2.3.
Proces řízení rizik
Riziko představované nákladem, který vstupuje na území EU nebo je opouští, se analyzuje na základě informací o nákladu, které hospodářské subjekty podávají prostřednictvím jediného elektronického celního prohlášení4 před vstupem zboží do EU, resp. předtím, než opustí území EU. U vývozů provádí analýzu vývozní celní úřad (systém kontroly vývozu). U dovozů 1 2
3 4
CS
Nařízení Rady (ES) č. 450/2008 ze dne 23. dubna 2008, kterým se stanoví celní kodex Společenství (Modernizovaný celní kodex), článek 2. Obdobně strategie dalšího vývoje celní unie přijatá Radou v roce 2008 vyzývá celní orgány EU, aby naplňovaly cíl ochrany společnosti a finančních zájmů EU „uplatňováním účinných opatření proti pohybu nezákonného nebo zakázaného zboží nebo zboží podléhajícího omezením“ – sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru ze dne 1. dubna 2008 nazvané Strategie dalšího vývoje celní unie [KOM(2008) 169 v konečném znění, s. 5]. Nařízení Rady (ES) č. 648/2005 ze dne 13. dubna 2005. Vstupní souhrnné celní prohlášení.
4
CS
provádí analýzu rizik u veškerého zboží celní úřad v místě prvního vstupu zboží do EU bez ohledu na místo určení (systém kontroly dovozu). Rizika se posuzují elektronicky na základě společných kritérií pro určování rizik a norem pro analýzu rizik v oblasti bezpečnosti a zabezpečení. Elektronický výstup následně posuzuje celní analytik rizik za pomoci různých informačních zdrojů, včetně informací od jiných členských států. Podle závažnosti rizika celní orgány v místě prvního vstupu rozhodnou, zda je třeba provést kontrolu, případně zda bude kontrola provedena na hranici nebo v místě vykládky. Pokud analýza odhalí možná rizika (je třeba provést kontrolu), zašlou se její výsledky celním orgánům v členském státě vykládky. 2.4.
Nedostatky stávajícího přístupu
Na základě výsledků předběžného posouzení první fáze provádění nové legislativy, které proběhlo ve spolupráci s celními orgány členských států, zadala Komise podrobnější studii potenciálu EU v oblasti analýzy rizik a cíleného přístupu k nim5. Studie odhalila několik problémů, které je třeba naléhavě řešit, včetně kvality dat, struktury dodavatelského řetězce a určitých aspektů používané metodiky. 2.4.1.
Kvalita dat a úloha hospodářských subjektů
Hlavním cílem řízení rizik je zajistit správné provádění veškeré legislativy a vyhnout se bezdůvodným kontrolám a zaměřit se přitom na oblasti, které představují největší riziko. Vzhledem k informacím, které mají k dispozici, a opatřením, která provádějí s cílem zabezpečit své dodavatelské řetězce, hrají klíčovou úlohu v řízení rizik hospodářské subjekty. K maximálnímu využití metod posuzování rizik je třeba vědět, „kdo co odkud a ke komu přesouvá“. Základem jsou údaje o subjektech, které skutečně stojí za danými transakcemi a pohybem zboží (kupující a prodávající, případně vlastník), a o tom, o jaké zboží se přesně jedná, stejně jako informace o přesné trase zboží uvnitř dodavatelského řetězce. Tento přístup je postaven na předběžných informacích o nákladu, které hospodářské subjekty poskytují v elektronické podobě v souvislosti s pohybem boží, které vstupuje do Evropské unie nebo ji opouští. Nanejvýš důležité přitom je, aby byla data k dispozici co nejdříve a aby byla relevantní a kvalitní. Výrazné nedostatky v kvalitě nebo relevantnosti dat by v pozdější fázi podstatně ztížily odhalování a vyhodnocování rizik elektronickým systémem. Přestože jsou relevantní a kvalitní data základním předpokladem řízení rizik založeného na elektronickém zpracování dat, ze studie vyplývá, že současné vstupy nesplňují ani minimální požadavky. Kromě toho poskytování informací o subjektech v pozadí transakcí vykazuje systémové nedostatky a i některé další datové prvky nejsou dostatečně kvalitní. Informace obsažené ve vstupním souhrnném celním prohlášení v mnoha případech nejsou dost přesné na to, aby umožňovaly efektivní analýzu rizik. Navíc by orgány pro účely analýzy rizik měly mnohem více využívat cenná data, která mají k dispozici hospodářské subjekty.
5
CS
Studie možných způsobů zvýšení potenciálu v oblasti analýzy celních rizik a jejich cíleného řešení na úrovni EU, PricewaterhouseCoopers, 31. května 2012.
5
CS
2.4.2.
Bezpečné dodavatelské řetězce a hospodářské subjekty
Zabezpečení a ochrana integrity dodavatelského řetězce je ve společném zájmu občanů, podniků a vlády. Vyžaduje vysokou míru spolupráce mezi celními orgány a obchodním společenstvím. Rozpoznání legálního a nízkorizikového obchodu umožňuje celním orgánům lépe se soustředit na oblasti, které představují větší rizika, a urychlit pohyb legitimního zboží dodavatelským řetězcem. V Evropské unii již v současné době plně funguje rozsáhlý program oprávněných hospodářských subjektů (v červenci 2012 bylo aktivních více než 11 000 osvědčení), který oficiálně uznali i někteří významní obchodní partneři a který je na úrovni EU pečlivě monitorován. Oprávněné hospodářské subjekty s oficiálním potvrzením od celních orgánů provádějí důležitá opatření, aby zabezpečily své dodavatelské řetězce. Jejich opatření se týkají investic do fyzického zabezpečení a systémů vnitřní kontroly, platební schopnosti, posuzování podnikatelských rizik a důvěryhodnosti obchodních partnerů. Uvnitř EU by tato opatření měly uznávat i ostatní orgány a regulační úřady mimo celní správu zabývající se vyhodnocováním a snižováním rizik v dodavatelském řetězci. V současné době však není program oprávněných hospodářských subjektů nijak provázaný s podobnými iniciativami v jiných oblastech, což může vést k tomu, že je hospodářský subjekt posuzován dvakrát z téhož hlediska, dvěma různými orgány veřejné správy. Je proto potřeba věnovat se více tomu, aby se oficiální uznávání programu oprávněných hospodářských subjektů pro účely řízení rizik rozšířilo i do dalších oblastí politiky, a zaručit, aby výhody, které z toho plynou podnikům splňujícím dané požadavky, byly co největší. Jedním z příkladů takového propojení by mohlo být sladění celního programu oprávněných hospodářských subjektů s programem schválených obchodníků v oblasti bezpečnosti letecké přepravy. 2.4.3.
Provozní metodiky
Zavedení společného evropského rámce pro řízení rizik s sebou nese několik významných problémů. Značné rozdíly v úrovni analýzy rizik v jednotlivých členských státech a odpovídajících protiopatřeních způsobují reálné a nežádoucí důsledky. Společný rámec je zaváděn nejednotně a méně účinně, než se předpokládalo, a to z několika důvodů: •
Rozdílná kapacita
Kvůli rozdílům ve stupni vývoje, v kapacitě a technických možnostech vnitrostátních elektronických systémů pro analýzy rizik se dosud nepodařilo dosáhnout společné minimální úrovně automatické analýzy bezpečnostních rizik.
CS
6
CS
Znamená to, že společná kritéria rizik dosud nejsou plně zavedena ve všech členských státech a jejich účinnost na úrovni EU proto nelze řádně sledovat ani vyhodnocovat. Kvůli neexistenci nepřetržité podpory a kapacity 24 hodin denně sedm dní v týdnu v některých členských státech také nemohou být naplněny společné evropské standardy. Je tak omezena schopnost EU přizpůsobit se a reagovat na společná rizika a zavádět inovace v řízení rizik. •
Rozdílná zátěž
Rozdíly v objemu obchodu, který je předmětem analýzy rizik, znamenají, že i pracovní zátěž se v jednotlivých členských státech liší. Je to způsobeno zejména zeměpisnou polohou a charakterem logistiky v dodavatelských řetězcích. Kromě toho se hrozby mohou lišit podle času a místa. Analýza dat ze systému kontroly dovozu a prostředků pro posuzování rizik dostupných v jednotlivých členských státech poukazuje na velké rozdíly v pracovní zátěži úředníků, kteří se zabývají analýzou rizik v oblasti cel a jejich řešením. V některých případech převyšuje objem práce průměr EU devětkrát (v oblasti letecké nákladní přepravy) nebo až padesátkrát (v oblasti námořní přepravy). •
Provozní spolupráce a výměna informací
Posuzování rizik spojených s tím, „kdo co odkud a ke komu přesouvá“, komplikuje skutečnost, že předběžné informace o nákladu jsou zasílány do místa prvního vstupu do EU, přičemž značná část zboží vstupujícího do EU v určitém členském státě je určena jinému členskému státu nebo představuje tranzitní zboží6. Náklad zboží přijímaný v místě prvního vstupu často zahrnuje zboží určené jinému členskému státu a tranzitní zboží směřující přes EU do místa určení ve třetí zemi. To znamená, že pro účinnou analýzu a zmírnění rizik v místě prvního vstupu jsou klíčové znalosti a informace vnitrostátních a místních orgánů v cílovém členském státě. Kromě toho jsou samozřejmě pro analýzu rizik po celé délce vnější hranice relevantní a důležité informace o jednotlivých subjektech a jejich charakteru, včetně zranitelných míst jednotlivých částí dodavatelského řetězce mimo EU. Aby bylo zajištěno používání společných a rovnocenných minimálních standardů i to, že se důležité informace týkající se rizik v dodavatelském řetězci dostanou k těm, kteří je potřebují, musí fungovat systematická výměna či sdílení informací, znalostí a zkušeností v reálném čase. V opačném případě jakékoliv výrazné nedostatky ve sdílení informací narušují účinné řízení rizik v různých místech vstupu a na úrovni EU jako celku. Z dostupných údajů o sdílení informací v posledních 12 měsících vyplývá, že v rámci stávajících provozních metodik a struktur není zpřístupňováno dostatečné množství informací o rizicích7. Jelikož výměna informací mezi celními orgány v místě prvního vstupu a ostatními 6 7
CS
Např. více než 50 % zboží vstupujícího do EU přes Rotterdam – významný námořní přístav – směřuje do jiného členského státu. Bylo podáno přes 36 milionů vstupních souhrnných celních prohlášení, avšak místa prvního vstupu do EU si vyžádala informace od jiných členských států jen v 382 případech, což neodpovídá proaktivnímu přístupu k posuzování rizik ani důvěryhodné analýze a zmírňování rizik u zboží překračujícího vnější hranice.
7
CS
relevantními členskými státy řádně nefunguje, jsou informace důležité pro posuzování rizik na úrovni EU přehlíženy. Po jemenském incidentu se otázkou koordinace a výměny informací v EU zabývala i pracovní skupina na vysoké úrovni ve své zprávě o posílení ochrany leteckého nákladu: „Odpovídající reakce na teroristické hrozby musí zahrnovat účinnější koordinaci a spolupráci na úrovni EU mezi odvětvím dopravy a odvětvím pro spravedlnost a vnitřní věci a jednotlivými vládními agenturami, jakož i rychlou výměnu informací mezi orgány členských států EU. Tato zásada jde nad rámec konkrétní hrozby, která byla podnětem pro tuto zprávu, a je součástí širší reflexe o tom, jak by EU měla být schopna reagovat na incidenty, k nimž by mohlo dojít rovněž v jiných oblastech.“ Výměna informací mezi celními a jinými orgány na vnitrostátní úrovni se však velmi různí a na úrovni EU někdy chybí (jako tomu bylo např. během krize po výbuchu jaderné elektrárny Fukušima). Současná situace je neuspokojivá a vyžaduje nápravu8. 3.
ŘÍZENÍ RIZIK V DODAVATELSKÉM ŘETĚZCI – OBECNÝ POHLED
Řízení rizik je trvalý proces, který zahrnuje identifikaci hrozeb a rizik, jejich vyhodnocení a analýzu a hledání vhodných protiopatření. Podléhá časovým omezením a je k němu nutná znalost logistiky a dodavatelských řetězců, stejně jako řízení a vzájemná integrace několika zpravodajských a informačních toků. Je při něm třeba posoudit kvalitu a spolehlivost informací a uvědomit si, že data mohou být do určité míry znehodnocena nesprávnými, falešnými nebo zmanipulovanými informacemi. Jeho účinnost závisí na jeho pružnosti, přizpůsobivosti a schopnosti reagovat na možný výskyt nejen událostí, jejichž důsledky jsou známé, ale i událostí, jejichž účinky nelze tak snadno předvídat. Stejně tak je velmi důležité řešit důsledky a následky rizik, která se skutečně naplnila. 3.1.
Rozsah problému – rostoucí obchod a složitý dodavatelský řetězec
Šíři celé problematiky si lze uvědomit, zvážíme-li objem a tempo obchodní výměny a charakter moderní logistiky. Proti tomu je třeba postavit omezení kontrolního prostředí jak z hlediska dostupných prostředků, tak z hlediska potřeby zabránit bezdůvodnému narušení legitimního dodavatelského řetězce. Mezi roky 2004 a 2010 hodnota zahraničního obchodu EU navzdory dopadům finanční krize vzrostla téměř o 50 %9. Evropská unie stojí ve středu logistiky světového obchodu a dodavatelského řetězce. Je největším obchodním partnerem Spojených států, Číny a Ruska. Přes 90 % ročního světového obchodu (8,4 miliardy tun zboží) se přepravuje po moři po více než 25 800 světových obchodních trasách. Více než 20 % objemu tohoto námořního obchodu se vyloží v Evropě. Po celém světě je 25 400 leteckých dopravních uzlů nákladní a osobní přepravy, z nichž podstatná část je spojena s více než 250 mezinárodními letišti v EU. Velký počet subjektů, které se podílejí na řízení těchto obchodních tras, přispívá ke komplexitě logistiky dodavatelských řetězců. Východní pozemní hranice se 133 silničními a železničními
8
9
CS
Závěr studie PwC v tomto ohledu zní: „…existuje prostor ke zlepšení v oblasti výměny zpravodajských a dalších informací na všech úrovních (mezi organizacemi na vnitrostátní úrovni, mezi vnitrostátními a evropskými orgány a mezi organizacemi na úrovni EU).“ Zahraniční obchod a obchod uvnitř EU: statistická ročenka – údaje za období 1958–2010, s. 16.
8
CS
přechody, jimiž proudí zboží z a do EU, měří 9 890 km. Po celé délce vnější hranice EU je rozmístěno přes 1 000 vstupních celních úřadů. V roce 2011 zpracovaly celní orgány EU 36 milionů celních prohlášení o nákladu před vstupem zboží (vstupních souhrnných celních prohlášení), 140 milionů dovozních prohlášení, 96 milionů vývozních prohlášení a 9 milionů tranzitních prohlášení. To představuje v průměru 8,9 prohlášení za sekundu zpracovaných celními správami členských států. Přestože z převážné většiny se jedná o legální obchod, podle nedávné studie Světového ekonomického fóra se odhaduje, že 7 až 10 % globální ekonomiky tvoří nelegální obchod10. 3.2.
Rozsah rizik a propojení celních a jiných orgánů
Rovněž je třeba zabývat se politikou a úlohou ostatních orgánů a institucí. Trvalou a nedílnou součástí řízení bezpečnosti dodavatelského řetězce je potřeba sladit opatření přijímaná různými orgány a zajistit jejich komplementaritu s ohledem na pravomoci jednotlivých orgánů. Při posuzování rizik pohybu zboží jsou zjevně důležitá například opatření ke zvýšení bezpečnosti dopravy, zejména letecké nákladní přepravy, která je v současnosti považována za vysoce rizikovou, pokud jde o teroristické útoky. Stejně důležitými faktory, které je třeba zvážit, jsou bezpečnostní opatření při přepravě nebezpečného zboží. Z obecnějšího hlediska je pak systematická komunikace a výměna informací o rizicích nutná v případech, kdy celní orgány jednají společně s jinými orgány nebo jejich jménem11. V situacích, kdy je vážně ohroženo veřejné zdraví, životní prostředí nebo bezpečí občanů, je taková komunikace naprosto klíčová, má-li příslušný orgán zasáhnout včas a dané riziko zmírnit či dostat pod kontrolu. Obzvláště důležité je to v situacích, kdy je pravděpodobné, že dojde k pokusu takové zboží při vstupu do EU zatajit nebo o něm uvést nesprávné údaje. Cílem by mělo být zajistit, aby klíčové informace, které mají k dispozici různé orgány na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU, byly při posuzování rizik zohledněny a celý proces byl tak účinnější. 3.3.
Výzva pro řízení rizik v oblasti cel – víceúrovňový přístup
Současný rámec pro řízení rizik v oblasti cel není pro jednotné řešení bezpečnostních rizik na vnější hranici dostatečný. Existující nedostatky je třeba odstranit a EU musí k řízení rizik zaujmout jiný přístup. Rozhodnutí o vhodnosti opatření a případně o místě, druhu a načasování příslušných kontrol a protiopatření by měla vycházet z posouzení povahy daného rizika a jeho pravděpodobného dopadu v případě, že se stane skutečností. Na každé riziko je třeba zareagovat jinak: obchod mezi obchodníky, kteří byli označeni za spolehlivé, se považuje za méně rizikový než jiný druh obchodu a určité pohyby zboží lze snadno označit za vysoce rizikové. Evropská unie proto nepodporuje provádění rentgenových
10 11
CS
Světové ekonomické fórum, Nové modely řešení rizik v dodavatelských řetězcích a přepravě, iniciativa Skupiny pro řešení rizik, 2012, s. 9. „Termín bezpečnost je zde použit v jeho nejširším smyslu. Zahrnuje nejen ohrožení veřejné bezpečnosti při pohybu zboží (například trestné a teroristické činy, pašování či nelegální obchod se zbraněmi, biologickými produkty či výbušninami), ale i společenské hrozby vyplývající z obchodování se zbožím, které představuje riziko pro veřejné zdraví, životní prostředí nebo spotřebitele.“ Úloha celních orgánů v integrovaném zabezpečení vnějších hranic, KOM(2003) 452.
9
CS
nebo jiných kontrol ve 100 % případů a domnívá se, že kontrolní opatření by měla být přiměřená zjištěnému riziku. Jemenský incident velmi jasně ukázal, které klíčové body by měly být při vytváření celní politiky EU pro bezpečnost dodavatelského řetězce uváženy. Patří mezi ně z hlediska času citlivá opatření ke zmírnění rizik, souběžné zapojení několika členských států do jedné transakce a jejich vzájemná závislost, mezinárodní rozměr této problematiky a skutečnost, že se dotýká různých orgánů, i stěžejní zájem podniků a zainteresovaných subjektů na fungování systému mezinárodního obchodu a dodavatelských řetězců. Tyto vzájemně propojené prvky podtrhují potřebu zaujmout k řízení rizik s různými aktéry proaktivní a společný přístup. Riziko, že spolu s leteckým nákladem bude naloženo výbušné zařízení, je nutné řešit ještě před nakládáním ve třetí zemi, zatímco jiná rizika, včetně rizik s bezpečnostními nebo finančními dopady jako nelegální obchod za účelem financování trestné nebo teroristické činnosti, lze podrobit kontrole později v dodavatelském řetězci. Jiná rizika lze řešit účinněji a s minimálním narušením v prostorách obchodníka. Kontrola mnoha finančních a obchodněpolitických rizik bude i nadále nejúčinnější při celním odbavení a během auditu po celním odbavení, kdy jsou k dispozici podrobnější údaje a dokumenty. K cílenému provádění takových kontrol je nutná účinná analýza rizik. Klíčem ke stanovení druhu a stupně rizika a rozsahu možných opatření je včasné posouzení rizik. Posouzení rizik před doručením (nebo dokonce naložením) zboží umožňuje celním a dalším donucovacím orgánům přijmout příslušná opatření na několika úrovních a rozhodnout, kde v logistickém řetězci bude nejlepší proti danému riziku zasáhnout, aniž by byla ohrožena bezpečnost členských států EU a jejich občanů. Ideální podoba systému řízení rizik je znázorněna níže.
CS
10
CS
Obrázek 2: Optimální řízení rizik: Předem posoudit — v případě potřeby zasáhnout 1- Před nakládkou: bezprostřední hrozba (např. výbušné zařízení ukryté v nákladu, rozšíření nemoci) 2- Místo prvního vstupu do EU: bezprostřední hrozby, které nespadají do bodu 1 3- Místo vykládky: rizika podléhající kontrole na hranici (např. zakázané nebo nebezpečné zboží, nelegální obchod) 4- Místo určení: předběžná kontrola nevyžadována (např. soulad s předpisy o bezpečnosti produktů, finanční audity)
Nakládání zboží
Zboží doručeno do místa 1. vstupu do EU
Posouzení rizika
Intervence (kontrola) v případě nutnosti Tento proaktivní způsob řízení rizik předpokládá sledování dodavatelského řetězce v reálném čase 24 hodin denně, sedm dní v týdnu a 365 dní v roce. Svou roli přitom musí sehrát všichni zúčastnění, kteří mají společný zájem na tom, aby byla ochráněna integrita dodavatelského řetězce, a celý proces se musí odehrávat v určitém daném rámci. Všichni, kdo mají na věci legitimní obchodní zájem, musí k analýze rizik poskytnout relevantní informace o dodavatelském řetězci. Lze uvážit vytvoření určité struktury pro koordinaci různých orgánů a pro nezbytné sdílení informací v EU. Rovněž je třeba zvážit způsoby, jak zohlednit informace získané z třetích zemí. Tento přístup podtrhuje nutnost mnohem větší konvergence v používání informací, zdrojů dat, nástrojů a metod, jež celním orgánům pomáhají identifikovat rizika a analyzovat pohyb obchodních zásilek v dodavatelských řetězcích. Rozlišování například mezi řízením rizik za účelem ochrany občanů před bezpečnostními riziky a obecnější otázkou předcházení podvodům včetně pašování zboží se jeví jako kontraproduktivní a neúčinné.
CS
11
CS
Nejednotný přístup brání plánování i cílenému využívání omezených prostředků a představuje zranitelné místo EU. 4.
ŘÍZENÍ RIZIK V OBLASTI CEL V EU – CESTA VPŘED
Účinnost a efektivita řízení rizik spojených s pohybem zboží přes hranice Evropské unie je naprosto zásadní pro zajištění bezpečnosti, zdraví a dobrých životních podmínek občanů, ale i ochrany obchodních, hospodářských a finančních zájmů EU a jejích členských států. Mnoho výzev si žádá mnoho integrovaných řešení, která pomohou napravit nedostatky ve stávajícím přístupu. 4.1.
Zajištění kvality, dostupnosti a provázanosti údajů o obchodu
Jednou z hlavních priorit je poskytování kvalitních údajů ze strany obchodníků a jejich dostupnost pro úřady zabývající se řízením rizik na odpovídající úrovni. 4.1.1.
Kvalita údajů („kdo co odkud a ke komu přesouvá“)
Podle studie pracovní skupiny na vysoké úrovni o posílení ochrany leteckého nákladu by unijní legislativa a systémy pro zpracování předběžných informací o nákladu měly být uzpůsobeny tak, aby byla zajištěna dostupnost údajů, které jsou pro účinnou analýzu rizik potřeba. Tyto údaje zahrnují informace o pohybu zboží a o subjektech, které skutečně stojí za danými transakcemi, a adekvátní popis zboží pro účely identifikace a elektronické analýzy rizik, přičemž alespoň u obchodních zásilek by měl být povinně uveden kód harmonizovaného systému popisu a číselného kódování zboží (kód HS). Pro získávání tohoto druhu informací od přepravců a dalších subjektů musí být nutně zavedeny odpovídající systémy evidence s určitým stupněm rozlišení, aby byly zohledněny různé obchodní modely (např. námořní kontejnerová přeprava, expresní letecká přeprava, poštovní zásilka). Unijní předpisy by měly být vytvářeny s ohledem na administrativní zátěž hospodářských subjektů a malých a středních podniků. Kromě toho by měly brát v úvahu také nutnost vytvářet a prosazovat mezinárodní standardy. 4.1.2.
Dostupnost údajů pro všechny dotčené celní orgány
Čím dříve lze posoudit rizika pohybu zboží v dodavatelském řetězci, tím snáze lze stanovit požadavky na kontrolu zjištěného druhu rizika a přizpůsobit je danému logistickému procesu. Údaje o obchodu musí být zaznamenány co nejdříve a způsobem, který umožní efektivní analýzu a řízení rizik. Pro pružné využití a řízení musí být údaje dostupné několika členským státům najednou. Díky změnám v systémech evidence se mohou slučovat údaje získané od různých subjektů z více než jednoho členského státu. Měly by být prozkoumány způsoby, jak toho dosáhnout s vynaložením přiměřených nákladů. 4.2.
Spolupráce s hospodářskými subjekty
Zabezpečení a ochrana integrity dodavatelského řetězce představuje společný zájem podniků a vládních orgánů.
CS
12
CS
4.2.1.
Evropský program oprávněných hospodářských subjektů
Úspěšná realizace programu oprávněných hospodářských subjektů v EU má klíčový význam pro ocenění investic těchto subjektů a zajištění nezanedbatelných výhod, které může přinést. Uznání statusu oprávněný hospodářský subjekt EU dalšími orgány a regulačními úřady mimo celní správu, které se zabývají vyhodnocováním a snižováním rizik v dodavatelských řetězcích, by pro tyto subjekty mohlo být zdrojem významných úspor a výhod. Podobně úplné nebo částečné uznávání obdobných evropských statusů přiznaných v jiných oblastech (např. schválený agent podle předpisů o letecké přepravě) ze strany celních orgánů by mohlo přispět k účinnějšímu cílenému řešení rizik. Mezi priority by tak mělo být zařazeno i rozšiřování výhod plynoucích evropským oprávněným hospodářským subjektům na mezinárodní úrovni a vzájemné uznávání obdobných schémat používaných ve třetích zemích. 4.2.2.
Spolupráce s legitimními podniky v boji proti nezákonnému obchodu
Úzká spolupráce s hospodářskými subjekty může do řízení rizik přinést další významné výhody, a to zvyšováním povědomí obchodníků o tom, jak je důležité dodávat kvalitní informace, a rozšiřováním znalostí o dodavatelských řetězcích, což pomůže lépe rozpoznat případné slabiny a hrozby. Pro účely analýzy rizik by orgány měly využívat cenná data, která mají hospodářské subjekty k dispozici. 4.3.
Rozdíly v kapacitě řízení rizik
Je třeba překonat rozdíly nejen v kapacitě pro analýzu informací, ale také v úrovni informací v jednotlivých členských státech a zvážit vhodnou kombinaci opatření na úrovni členských států a EU. 4.3.1.
Úroveň členských států
Pro překonání nedostatků v jednotlivých členských státech je potřeba vybudovat odpovídající kapacity. To znamená přizpůsobit vnitrostátní elektronické systémy pro řízení rizik společným technickým specifikacím, aby bylo zaručeno naplnění požadovaných standardů, a také vyčlenit odpovídající prostředky na řízení rizik 24 hodin denně sedm dní v týdnu a zajistit vysoce kvalitní odborné znalosti v oblasti cíleného řešení a snižování rizik (např. odborným vzděláváním). 4.3.2.
Úroveň EU
Opatření členských států mohou pomoci překonat nedostatky v kapacitě pro analýzu rizik na vnitrostátní úrovni. K řešení společných problémů řízení rizik na úrovni EU spojených s roztříštěností informačních toků způsobenou zeměpisnou polohou a povahou mezinárodních logistických řetězců to však samo o sobě nestačí. Na úrovni EU je třeba společně lépe využívat kapacity a prostředky členských států k efektivnějšímu naplnění unijních cílů v oblasti řízení rizik podél celé její vnější hranice. Dodatečná kapacita na úrovni EU by uznávala a respektovala specifické charakteristiky řízení rizik na místní, regionální a vnitrostátní úrovni a zároveň by dynamickým a nákladově
CS
13
CS
efektivním způsobem doplňovala vnitrostátní opatření. To by mohlo zahrnovat okamžité rozmístění elektronických systémů pro řízení rizik, které by doplnily technické kapacity jednotlivých států, a vývoj prostředků pro boj proti hrozbám a rizikům, jež jsou společná všem členským státům. Konkrétně by kapacity na úrovni EU: •
umožnily aplikovat v krizových a jiných situacích na údaje na úrovni EU vhodná společná kritéria rizik či rizikových profilů na úrovni EU přímo, nikoliv prostřednictvím 27 vnitrostátních systémů,
•
posílily kapacitu pro identifikaci společných rizik a zaručily, že jsou tato rizika po celé délce vnější hranice řešena stejným způsobem,
•
zviditelnily mezinárodní dodavatelské řetězce a zaručily, že důležité informace o rizicích nebudou na vnější hranici přehlédnuty,
•
zlepšily schopnost rychleji rozpoznat nelegální obchodní sítě operující ve více členských státech a umožnily systematičtější opatření proti přesměrování obchodu a odklánění zásilek do jiných přístavů;
•
umožnily efektivnější řízení kvality dat a vyhodnocování a přezkum rizik na vnější hranici,
•
vytvořily platformu pro sdílení informací s dalšími orgány a se třetími zeměmi.
Příležitosti vyplývající z chystaného programu Cla 2020, například jmenování odborníků z členských států do expertních skupin, které budou působit na stálých pozicích v daných geografických lokalitách, by měly být plně využity. Sdílení těchto zdrojů na úrovni EU by pomohlo překonat roztříštěnost informačních toků a těžkosti spojené s rozdílnými kapacitami pro řízení rizik jednotlivých členských států a zaručilo by jednotný standard pro elektronickou analýzu a řízení rizik. 4.4.
Koordinovaný postup s dalšími orgány a institucemi
Jedním z hlavních závěrů, které byly vyvozeny z jemenského incidentu, je potřeba navázat lépe strukturovanou a systematičtější spolupráci a koordinaci celních a jiných orgánů, zejména v situacích, kdy je lepší rizika řešit na úrovni EU. Zejména pak: •
Je potřeba zefektivnit nakládání s informacemi a zprávami od určitých institucí, jež se týkají vážných hrozeb spojených s pohybem zboží, zpřístupnit je a okamžitě na ně reagovat za použití systému pro zpracování předběžných informací o nákladu. Druh informací a způsob jejich přenosu tak, aby byly dány optimální výsledky použitelné pro společné řízení rizik, závisí na struktuře a organizaci příslušných orgánů (včetně celní správy) a musí být stanoven na základě dohody s těmito orgány.
•
Celní orgány by se měly podílet na posouzení bezpečnostních hrozeb a rizik v dodavatelských řetězcích na úrovni EU a zajistit jeho integraci s řízením rizik v oblasti cel.
Přidaná hodnota těchto opatření by ještě vzrostla, kdyby byly tyto informace aplikovány jednotně a okamžitě v celé EU, čímž by se zaručila nejrychlejší možná reakce na společné hrozby a rizika a překonaly výše zmíněné nedostatky.
CS
14
CS
4.5.
Mezinárodní spolupráce
Účinné řízení rizik závisí také na silné mezinárodní spolupráci, ať už dvojstranné, nebo mnohostranné. Úzká spolupráce s našimi hlavními obchodními partnery rozšíří znalosti a přinese nové informace. Přispěje také k šíření znalostí o způsobech a technikách řízení rizik za hranice jednotlivých států. EU by měla podporovat iniciativy zaměřené na rozvoj výměny informací s největšími obchodními partnery a sousedními zeměmi, prosazovat vzájemné uznávání programů obchodního partnerství a podporovat společné vzdělávání pracovníků formou výměny úředníků a tvorbu společných standardů. Měla by dokončit práci na společném rámci pro řízení rizik s partnery spolupracujícími v oblasti bezpečnosti celního systému EU a konečně i nadále podporovat mezinárodní spolupráci s mezinárodními organizacemi, jako je Světová celní organizace, Mezinárodní organizace pro civilní letectví, Mezinárodní námořní organizace a Světová poštovní unie, při přípravě standardů (např. v normativním rámci SAFE) v oblasti řízení rizik a bezpečnosti dodavatelského řetězce, včetně informací o veškerém nákladu před jeho odesláním, výměny informací, programů obchodního partnerství a detekční technologie.
5.
ZÁVĚR
Obchodníci, členské státy i občané celé EU mají zájem na účinném řízení rizik. K dosažení potřebné kvality dat pro provedení analýzy rizik, pro snadnou a efektivní legitimní obchodní výměnu a pro účinnější boj proti nelegálnímu obchodu je nutná užší spolupráce s hospodářskými subjekty. To spolu se systematičtější výměnou informací týkajících se rizik, spoluprací mezi celními a jinými orgány a institucemi a těsnější mezinárodní spoluprací posílí bezpečnost a integritu dodavatelských řetězců. Předtím než podnikne konkrétní kroky k posílení řízení rizik v oblasti cel, vyzývá Komise Radu, Evropský parlament a Hospodářský a sociální výbor, aby zvážily postoj popsaný v tomto sdělení.
CS
15
CS
