SAU Working Papers ŠAVŠ Pracovní texty

SAU Working Papers ŠAVŠ Pracovní texty

Working Paper No. 6/2006

Teorie a praxe lobbyingu a jeho regulace v EU – přehledový přístup

Stanislav Šaroch a kol.

ŠkodaAuto Vysoká škola ŠkodaAuto University

TEORIE A PRAXE LOBBYINGU A JEHO REGULACE V EU – PŘEHLEDOVÝ PŘÍSTUP

Stanislav Šaroch a kol.

Working Paper č. 6/2006

Statě jsou zpracovány v rámci řešení grantového projektu GA ČR 402/06/1445.

2

Název:

Teorie a praxe lobbingu a jeho regulace v EU – přehledový přístup

Autor:

Stanislav Šaroch a kol.

Vydavatel:

Škoda auto a.s. Vysoká škola

Místo a rok vydání:

Mladá Boleslav, 2006

Evidenční číslo MK ČR

E 16189

Tištěná verze:

ISSN 1802-2715 , ISBN 80-87042-04-2

On-line verze:

ISSN 1802-2723.

© ŠkodaAuto Vysoká škola

3

Autorský kolektiv: Ing. Šárka Laboutková, Ph.D. Technická univerzita v Liberci, ŠkodaAuto Vysoká škola, a. s. [email protected] Mgr. Pavel Neset ŠkodaAuto Vysoká škola, a. s. [email protected] Doc. Ing. Stanislav Šaroch, Ph.D. ŠkodaAuto Vysoká škola, a. s. [email protected]

4

OBSAH Mapa lobbyingu v EU – dynamický pohled na interakce při stavbě evropského domu............................................................................................ 7 Stanislav Šaroch ............................................................................................. 7 Přehled teoretických přístupů k lobbyingu v EU.......................................... 9 Pavel Neset..................................................................................................... 9 Prosazování zájmů v EU – národní a specifické zájmy jako legitimní prostředek ovlivňující tvorbu a rozhodovací procesy hospodářské politiky v Evropské unii ................................................................................ 24 Šárka Laboutková ......................................................................................... 24

5

Abstract Tento working paper shrnuje výsledky prvního roku zpracování problematiky Mapy lobbyingu v EU. This working paper summarizes conclusions of research of the so-called „Map of lobbying“ in the EU.

Klíčová slova: zájmové skupiny, technika lobování, právní úprava, etické kodexy, praxe lobbyingu, teorie přístupu

JEL Classification: D 710, D 720, D 790

6

Mapa lobbyingu v EU – dynamický pohled na interakce při stavbě evropského domu Stanislav Šaroch

Pokud budu vědět, že pro mne někdo někde staví dům, do kterého se má stěhovat oddělení, ve kterém pracuji, budu se snažit ovlivnit, abych měl velká okna z kanceláře na sluneční stranu a mohl židli u svého stolu stavět tak, aby světlo dopadalo z levé strany. Pokud bude mít kolega, který má sedět v protější kanceláři, stejné přání, nelze plně uspokojit požadavky obou. Pokud ale bude architekt naše požadavky znát, určitě se minimálně vyhne tomu, aby nám dal malá okna a koncipoval umístění dveří tak, aby znemožňovali správné nastavení židle. Je otázkou, který z nás dvou získá okno na sluneční stranu. Analogicky jako předchozí příklad lze vnímat procesy ovlivňování (lobbyingu) v EU. Projekt evropské integrace s sebou přináší nejen potřebu nastavení jednotných pravidel v celé řadě oblastí, kde se ekonomika i společnosti propojují, ale v závislosti na tom i rozsáhlou bázi informací, které umožní nová pravidla a instituce vytvořit. Cílem projektu, jehož je tento working Paper dílčím výstupem, je zodpovědět na otázku, jaké subjekty mohou profitovat a jaké ztrácet v procesu zavádění jednotné evropské měny. Protože ale lobbying jako fenomén není přinejmenším v české literatuře systematicky zpracován, vydáváme se v tomto souboru textů následujícími směry: § První směr, obsažený především ve stati Pavla Neseta, se snaží podat ucelený přehled přístupů současné časopisecké literatury k pohledu na lobbying jako informační proces a význam tohoto procesu, především z hlediska jeho potenciální užitečnosti (zvyšování míry informovanosti subjektů, které rozhodují a tvoří pravidla), a rizikovosti (filtrování informací s cílem pomoci prosadit taková rozhodnutí a pravidla, která jsou prospěšná především pro poskytovatele). § Druhý směr, zpracovaný dominantně v příspěvku Šárky Laboutkové, se zabývá genezí institucionálního rámce lobbyingu. Mapuje historický vývoj konkrétních forem lobbyingu ve Velké Britanii, USA a EU, snahy tyto procesy jasně vymezit a stanovit pro jejich průběh oficiální pravidla a etické kodexy.

7

§ Oba příspěvky si poté všímají konkrétních forem lobbyingu a jejich výsledků. Zajímavým zjištěním jsou poznatky o tvorbě zájmových koalic i o podobě profesionálních zprostředkovatelů lobbyingu v dnešním světě. Na základě dosud zpracovaných statí se lze na prosazování zájmů v EU podívat schematicky velmi podobně, jak jsme zvyklí v úvodu do ekonomie ze schematu domácnosti – firmy a – nebo, jak ukazují Freixas, Hartmann a Mayer (2004), jak lze schematizovat i procesy a instituce na finančních trzích.

Nositelé integračních procesů Národní politické reprezentace, orgány EU

Zájmové skupiny

Iniciátoři změn a rozvoje pravidel Národní politické reprezentace profesionální agentury zájmová sdružení

Instituce EU

Velmi zajímavá je role národních politických reprezentací, na které lze nahlížet jako na tvůrce integračního projektu a zároveň jako mediátora zájmů některých skupin definovaných uvnitř národní ekonomiky. Další poznatky již najdeme v následujících příspěvcích.

8

Přehled teoretických přístupů k lobbyingu v EU Pavel Neset

1. Úvod „As Olson (1965) noted a long time ago, influence activities entail a freerider problem: all members of a group benefit, irrespective of whether or not they contribute to the lobbying. Some groups are successful in overcoming this free rider problem other are not.“ (Persson, Tabellini, 1999, p. 73) Působení zájmových skupin, jejichž praktické jednání je zpravidla označováno jako lobbying, se v posledních desetiletích stalo předmětem zájmů nejen teoretických ekonomů, ale co je současně podstatné, promítá se i do právního ukotvení v souvislosti se vznikem nadnárodních struktur (Evropská unie).1 Institucionální zrání Evropské unie dává tomuto jevu nový rozměr. Ten se odráží i ve snaze o nová metodologická uchopení problému zejména u autorů, jako jsou R. Eising, J. Beyers, P. Bouwen, nebo M. Egenberg. Tento příspěvek se snaží podat v kontextu materie EU pohled na alternativní metodologické přístupy a jejich výsledky, jež prezentují práce uvedených autorů. Prosazování partikulárních zájmů v rámci Evropské unie je důležitým předpokladem pro získání ekonomických, politických a dalších výhod široké vrstvy různých subjektů a uskupení. Vznik Evropské unie tak zřetelným způsobem ovlivnil i pojetí zájmových skupin a proces lobbyingu, resp. tento proces překročil národní hranice jednotlivých států. Ekonomická teorie vnímala dosud působení těchto skupin zejména v prostředí jednotlivých národnostních a státních celků a de facto se omezovala na vliv těchto skupin při redistribučních procesech (public finance) na jedné straně, resp. získání rozhodujícího politického vlivu, který umožňuje ovlivňovat tyto redistribuční procesy na druhé straně. Existence zájmových skupin a popis jejich chování je v ekonomické teorii spojeno zejména s teorií veřejné volby2 (public choice) nebo konkrétně s procesem získávání ekonomických výhod v podobě dobývání renty (rent seeking). Jak jsem uvedl výše dosud se víceméně ekonomická teorie orientovala zpravidla na popis a proces dobývání renty (v konkrétní podobě prosazení 1

Zájmové skupiny a lobbing se tak stali legitimní součástí politického a ekonomického prostředí, resp. nejsou vnímány pouze v negativním kontextu. 2 Teorie veřejné volby je spojena zejména s autory jako Tullock (1959), Olson (1965), Becker (1988), a dalšími.

9

zájmů při rozdělování finančních prostředků – zpravidla související s veřejnými nebo municipálními rozpočty. Přerozdělovací procesy a rostoucí vliv státu na ekonomické prostředí v poválečné historii vytvořily novou dimenzi pojetí důležitých hráčů – zájmových skupin na poli ekonomických zájmů. Jak výstižně poznamenávají významní autoři zabývající se tímto problémem – Persson a Tabellini – moderní státy blahobytu jsou charakteristické rozsáhlými redistribučními programy, které do velké míry ovlivňují charakter peněžních toků v těchto ekonomikách: „…which are typical of the modern welfare state: redistribution between rich and poor, young and old, employed and unemployed, resident of different regions, and labor and capita.“ (Persson, Tabellini, 1999, p. 1). Ekonomické prostředí a jednotlivé typy hospodářských politik jsou tak významným způsobem předurčeny charakterem politického systému a vlivem jednotlivých zájmových skupin. Škola veřejné volby, která svůj teoretický vliv prosadila zejména v osmdesátých letech minulého století vysvětlovala existenci zájmových skupin povahou přerozdělovacích procesů a zejména snahou maximalizovat voličské hlasy3 (viz Persson, Tabellini, 1999). Nicméně standardní ekonomická teorie (v podobě tzv. mainstream – u velice často opomíjela myšlenky tohoto ekonomického přístupu, resp. vliv zájmových skupin a existence lobbingu byl často v ekonomických modelech opomíjen. V souvislosti se vznikem a existencí Evropské unie jsou tyto přístupy zajímavě aplikovány. Reflektují vliv zájmových skupin na procesy redistribuce velkého rozsahu. „Policy choices are not made by a hypothetical benevolent social planner, but by purposeful and rational political agents participating in a well-defined decision-making process. Public policy must strike a balance betwen the conflicting interests of diferent voters. The conflict largely reflects socioeconomic factors, deriving from differences in income, age, employment status, geographical residence, occupation or the like.“ (Persson, Tabellini, 1999, p. 5). Na poli teoretického výzkumu tak získávají významný vliv koncepce, které se zabývají popisem vlivu zájmových skupin na jednotlivé hospodářské politiky, ale současně i legislativní proces, který znatelným způsobem následně ovlivňuje redistribuční procesy a konkrétní výhody, které můžou jednotlivé zájmové skupiny získat. Tyto teorie jsou rozvíjeny v rámci nového ekonomického směru, který lze označit jako politická ekonomie (political economics – Persson, Tabellini, 1999), resp. také nová politická ekonomie. Tento příspěvek se pokusí reflektovat přístupy „politické ekonomie“ zájmových skupin a vymezit metody a procesy lobbingu vztahující se k rozhodovacím procesům v Evropské unii.

3

Velice často je tato cílová funkce spojována s tzv. „teorémem středového voliče“.

10

2. Motivace zájmových skupin Evropská unie, její politická ale zejména ekonomická integrace, resp. zapojování jednotlivých struktur a dalších států do tohoto fungujícího celku sebou přináší formování skupin, které se snaží získat významný vliv a současně úspěšně dále participovat (případně parazitovat) na výhodách tohoto uskupení (ve smyslu získaní určité výhody na úkor jiných skupin). Jedním z důležitých témat ekonomické a institucionální integrace středoevropských ekonomik v Evropské měnové unii je tak analýza zájmových skupin, které se snaží docílit ekonomické výhody4 na úkor jiných skupin a jednotlivců plynoucí z jednotného evropského prostoru a ovlivňovat rozhodování při důležitých ekonomických otázkách. Zájmové skupiny na rozdíl od politických stran a koalic neusilují o přímé a viditelné získání politického vlivu (ve smyslu získání voličských hlasů), ale prioritním zájmem těchto skupin je ovlivňování a vytváření nátlaku na existující politické strany. Legislativní proces, který je determinován rozhodnutím politických stran zastoupených v evropských politických strukturách má zásadní dopad na zájmové skupiny a určuje charakter přerozdělovacích procesů uvnitř Evropské Unie. Klíčovým zájmem jakékoliv zájmové skupiny působící uvnitř Evropské Unie je tak ovlivnit legislativní proces, který umožní v delším časovém horizontu získat určitou výhodu. V konečném důsledku je tak motivace zájmových skupin stejná jako v případě politických stran – získat rozhodující nebo významný podíl na moci, která umožní požívat určité výhody a prosazovat konkrétní zájmy.5 Nebezpečí existence a fungování zájmových skupin plyne právě z tohoto faktu – tyto skupiny nenesou přímou odpovědnost v „politickém boji“, resp. jejich legitimita není odvozena z voleb, ale výsledky v podobě získání určité výhody zpravidla překračují politický cyklus. Zájmové skupiny tak nenesou politickou odpovědnost, ale přitom jejich vliv do značné míry ovlivňuje politickou strukturou a uspořádání6. Vytvoření jednotného evropské trhu a konkrétní evropské politické struktury tak znamená, že zájmové skupiny se utvářejí nejen uvnitř jednotlivých států Evropské Unie (kde jsou zpravidla už etablované), ale svým působením překračují hranice těchto států a významným způsobem zasahují do fungování a existence celé Evropské unie. 4

Tyto výhody nemusí přímo nabývat ekonomických podob ve smyslu získání určitých zdrojů, nebo výhod, které umožňují tyto zdroje účinně získávat, ale jsou to výhody, které na první pohled nejsou motivovány ziskovým charakterem, ale v konečné fázi mají zásadní dopady do přerozdělení stávajících a nových zdrojů – např. působení tzv. nevládních neziskových organizací (NGO). 5 V tomto směru je analýza zájmových skupin podobná jako u analýzy politických stran a politiků v teorii veřejné volby. Za důležitou skutečnost a odlišnost považuji právě fakt, že získaná výhoda umožňuje realizovat rentu i v horizontu, který překračuje politický cyklus. 6 Zájmové skupiny tak nemají, jak se na první pohled jeví, pouze ekonomický charakter, ale současně jejich působení nabývá politický charakter a zásadním způsobem ovlivňují výsledné politické uspořádání. Některé zájmové skupiny ani svůj politický charakter nepředstírají – např. odborové sdružení, v konečné fázi jde, ale o získání značné ekonomické výhody na úkor jiné zájmové skupiny – zaměstnavatelů.

11

Síla, kterou disponují zájmové skupiny, resp. schopnost prosazovat svoje zájmy v politických strukturách je odvozována nejen z jejich ekonomické síly (charakterizované např. tržní kapitalizací u firem nebo prostorem ve kterém operují), ale zejména ze schopností vytvořit účinné nástroje (techniky moci a „donucování“), kterými dokážou účinně působit na politické elity.

3. Lobbing v Evropské Unii – kooperace nebo antagonismus? (asymetrie informací a „exchange theory“ ) „An influential branch of the literature, …approaches lobbying as strategic transmission of asymetrically held information.“ (Persson, Tabellini, 1999, p. 76). Existence a velikost vlivu zájmových skupin je do značné míry ovlivněna a závisí na asymetrii informací. Prostřednictvím asymetrií informací lze tak vysvětlit jednotlivé aspekty, které ovlivňují možnosti a existenci přístupu zájmových skupin k rozhodovacím strukturám Evropské unie. Na jedné straně tak jsou informace nutné pro rozhodování výkonných orgánů na poli EU (informace o dopadu politik, sektorální informace apod.), na druhé straně informace, které získávají zájmové skupiny a které jsou významné pro jejich další fungování. Ukázkový příklad dodávaní odborných informací představuje zejména expertní činnost různých poradců a zájmových skupin, kteří disponují sofistikovanými informacemi s vysokou přidanou hodnotou – např. v právní, medicínské, IT, nebo finanční oblasti. V konečné fázi tyto specialisté dodávají informace, které reprezentují určitý zájem. Rozhodování v oblasti finančního a bankovního sektoru, například ve věci úvěrové angažovanosti a obecně větší stability finančního sektoru se nutně nemůže obejít bez informací specialistů z oblasti finančního a bankovního sektoru. Tyto specialisté však zpravidla reprezentují zájmy konkrétního bankovního domu, asociace nebo jiné finanční instituce (případně můžou být těmito subjekty ovlivněny). Informace se tak stávají nejen předmětem snižováni nejistoty ve světě omezené racionality, ale z širšího pohledu je lze chápat jako statek, který může být směňován. Ve studiích, které se zabývají touto problematikou se tak můžeme setkat s označením exchange-theory. Beyers výstižně charakterizuje tyto vztahy: „We define access as the channelling or exchange of policyrelevant information through formal or informal networks with public officials. Access strategies are, compared to voice strategies, particularly useful for the transfer of operational and technical information.“ (Beyers, J., 2002, p. 5). Politické struktury EU reprezentované jednotlivými členy a politickými stranami tak prostřednictvím lobbistických skupin získávají informace pro svoje rozhodování. Informace se stávají prostředkem směny, který není dodáván pouze jedné straně, ale tato výměna probíhá i opačným směrem, resp. informace se stávají prostředkem směny, který má svojí hodnotu. „According to some authors, information is the currency of political exchange in the EU. The

12

EU institutions need external information to devise EU policies and assess their consequences.“ (Eising, R.,2005, p. 5.)7. Současně tak „dodavatelé“ těchto informací vytvářejí nezbytně nutnou argumentační podporu (lze dokonce říct, že vytvářejí legitimitu rozhodovacích orgánů), které je důležitá při rozhodování o jednotlivých aspektech ekonomické politiky EU a jejich dopadech na jednotlivé členské státy a regiony EU. Informace, které jsou požadované politiky a politickými institucemi Bruselu tak např. obsahují informace o konkrétních dopadech politik EU na tržní prostředí a legislativu v jednotlivých zemích a usnadňují tak politické rozhodování. R. Eising ve své studii dokonce poznamenává, že vliv těchto informací může být pro konečnou politiku Evropské Unii prospěšný: „Finally, the aggregation of interests at the European level and the co-regulation of EU policies by businesss interest groups can make the EU more governable.“ (Eising, R., p. 6, 2005). Podobný názor sdílí Greenwood, Webster (2000), kteří dokonce uvádí, že komunikace s podnikatelskými asociacemi a velkými firmami zvyšuje jejich legitimnost a současně působí jako komunikační kanál s národními vládami. Informace, kterými disponují zájmové skupiny jsou tak důležité pro politické struktury Evropské Unie a stávají se aktivem, které může být volně směnováno a má svojí hodnotu. Vztah mezi politickými strukturami Evropské Unie a zájmovými skupinami můžeme interpretovat obdobně jak je popisován v odborné ekonomické literatuře vztah odborových organizací a managementu firem, kde odbory poskytují informace o „náladách“ a názorech svých členů ve snaze dosáhnout co nejlepšího výsledku. Na druhé straně však budou tak vytvářet bariéry, které znemožní vstup jiných zájmových skupin, kteří můžou mít odlišné zájmy a preference. Zájmové skupiny se tak snaží dostat do pozice insider, který může mít významný vliv na rozhodování o legislativních změnách, na druhé straně budou vytvářet bariéry, resp. dodávat a filtrovat takové informace, které v největší možné míře zabrání ovlivňování jiných zájmových skupin, které nejsou součástí procesu access. Vzájemně výhodnou výměnu informací potvrzuje také ve své studii P. Bouwen, který označuje ovlivňování zájmových skupin jako tzv. exchange theory8, která probíhá mezi dvěma vzájemně závislými skupinami. Lobbistické zájmy je tak potřebné vnímat i z druhé strany, kde Evropské politické struktury „potřebují“ zájmové skupiny. „Also the EU institutions are eager to interact because they need close contacts with the private sector to guarantee their optimal functioning.“ (Bouwen, P., 2001, p. 5). 7

R. Eising v této souvislosti poznamenává, že informace se stávají nástrojem politické směny (political exchange). Zájmové skupiny (v tomto případě zejména firmy a obchodní sdružení) jsou dodavatelé informací, ale současně získávají informace od politiků ve snaze anticipovat, případně zmírnit (a současně ovlivnit) dopady rozhodnutí těchto politik na jejich podnikání. 8 S touto teorií se např. můžeme setkat v práci Organized Interests and the European Community (Greenwood, J. – Grote, J. – Ronit, K., 1992).

13

Je mylné se tedy domnívat, že vliv zájmových skupin je „násilné“ a účelné ovlivňování pouze z jedné strany. Každá teorie, která zkoumá vliv zájmových skupin musí brát v úvahu výhody této směny, která je do značné míry prospěšná i pro druhou stranu. Obě struktury tak fungují v jistých souvislostech a vzájemné symbióze, která umožňuje získávat výhody pro obě strany. P. Bouwen (2004) ve své práci dokonce pracuje s access jako s jakýmkoliv jiným statkem, který je charakterizován svou nabídkou a poptávkou.9 „In the other words, the effect of lobbying in the EU is twofold: on one side, pressure groups raise their priorites, on the other side, the Comission receives expertise and assistance for making its job.“ (Marziali, 2005, p. 3). Vzájemná „symbióza“ lobbistických skupin a oficiálních struktur má tak dvě zásadní podoby: § Na jedné straně je existence zájmových skupin nutná pro úspěšné vykonávání politik Evropské unie, která se nutně neobejde bez sofistikovaných informací s vysokou přidanou hodnotou, kterými v dnešní době disponují pouze určité subjekty – nejen v podobě konkrétních informací nutných pro rozhodnutí, ale současně i informace o dopadu jednotlivých politik na konkrétní subjekty a celky. Je zřejmě, že předávání těchto informací může vysvětlovat exchange theory, resp. na druhé straně zájmové skupiny potřebují anticipovat dopady jednotlivých politik na jejich zájmy a proto tyto informace „získávají“. Exchange theory současně vysvětluje další důležité skutečnosti - legitimitu lobbistických skupin, které „operují“ v Bruselu a jejich právní vymezení. Posledním výsledkem v této oblasti je „Zelená kniha“ (Green paper), který byl prezentován Comission of the European Communities v roce 2006. „Zelená kniha“ vymezuje širokou oblast lobbingu a upravuje tak mnohé aspekty, které jsou spojeny s výměnou informací mezi zájmovými skupinami a oficiálními strukturami Evropské Unie. § Současně je však tato vzájemná výměna informací do jisté míry ovlivněna asymetrií. Informace, které dodávají zájmové skupiny jsou v mnohých ohledech vysoce odborného charakteru a je zřejmé, že v plné míře mohou s nimi „disponovat“ pouze subjekty, které dokonale znají konkrétní problém. To současně vytváří jistý prostor, že informace dodávané oficiálním strukturám EU budou „filtrovány“ v takové podobě, aby zájmové skupiny dosáhly požadovaného výsledku. Ve zjednodušené podobě lze konstatovat, že některé dodávané informace budou podávané v takové podobě, která je výhodná pro určitou skupinu. Asymetrie informací, tak na druhé straně vysvětluje nejen existenci zájmových skupin, ale i do jisté míry i jejich chování – maximalizace konkrétního 9

„The degree of access to these institutions is explained in terms of a theory of demand and suplly of access goods...Access goods concern information that is crucial in the EU policymaking process.“. (Bouwen, P., 2001, p. 1).

14

výsledku. V tomto ohledu asymetrie informací vysvětluje i různé způsoby chování – např. utváření koalic nebo i možnou fragmentaci zájmových skupin. O to větší význam sehrává v tomto ohledu legislativní úprava chování zájmových skupin, ale zejména mechanismus, který umožňuje postihnout, resp. vyloučit zájmovou skupinu z dalších „kontaktů“.10

4. Způsoby a metody ovlivňování „Lobbying means all activities carried out with the objective of influencing the policy formulation and decision-making processes of the European institutions.“ (Green Paper, European Transparency Initiative, p. 5). Působení na politické elity Evropské unie může nabývat několik podob. V tomto smyslu jsou používány různé taktiky a způsoby, které lze obecně zařadit do následujících kategorií: § Přímé ovlivňování (direct action – přímý kontakt s politiky nebo subjekty, kteří rozhodují o legislativním procesu a mají tak vliv na výsledný charakter rozhodovacích procesů). Přímé ovlivňování je realizováno prostřednictvím zástupců organizovaných skupin, koalic, které reprezentují určitý typ zájmové skupiny nebo jsou využívány služby profesionálních odborníků – lobbistických firem a subjektů. § Nepřímé způsoby vytváření nátlaku (pressure) – zejména prostřednictvím médií a „manipulace“ s veřejným míněním (např. přímá nebo nepřímá podpora politických stran ve volbách, informační a vysvětlovací kampaně pro veřejnost nebo v mezních případech prostřednictvím demonstrací11). Beyers (2002) například označuje nepřímé metody jako tzv. voice strategies12, které mají cíl získat podporu veřejnosti a následně ovlivnit politické struktury. Uvedené strategie nemusí mít podobu pouze informačních kampaní (information politics), ale také např. prostřednictvím protestních politik (protest politics), které jsou dobře viditelné a oslovují širokou veřejnost (např. hnutí za ochranu životního prostředí nebo odborové organizace apod.). Názory, které jsou prezento10

„Zelená kniha“ (Green Paper, European Transparency Initiative, p. 9) např. vymezuje „správné“ chování zájmových skupin v této podobě: a) Lobbyists should act in an honest manner and always declare the interest they represent. b) They should not disseminate misleading information. c) They should not ofer any form on inducement in order to obtain information or to receive preferential treatment . 11 Další sofistikovanou metodou nátlaku může být například vedení soudních sporů, které mají za cíl nejen získat konkrétní výsledek, ale současně zásadním způsobem ovlivnit veřejné mínění. Demonstrace jsou výsadou zejména odborových sdruženích a zemědělského sektoru. 12 „Voice strategies are here defined as political practices taking place in a public arena.“ (Beyers, 2002).

15

vány v odborných časopisech nebo periodikách (nejčastěji ekonomických – např. Economist) a vyjadřující názor určitého „odborníka“ (resp. zájmové skupiny) můžou mít velký dopad na ovlivnění politických struktur a současně široké odborné veřejnosti. Mechanismus přímého ovlivňování je zpravidla ve studiích zabývajících se analýzou zájmových skupin v Evropské Unii označován jako tzv. access – přístup, kterým jednotlivé zájmové skupiny vstupují do kontaktu s politickými institucemi. Je zřejmé, že metody access, patří mezi nejdůležitější a zpravidla nejčastější způsob práce při získání určitého vlivu. V obecné rovině technika a metoda access zahrnuje širokou škálu metod a technik ovlivňování a pro větší účinnost bývá doplňována metodou nepřímého působení, (zpravidla prostřednictvím ovlivňování médií a veřejného mínění). Velice často tak tyto taktiky působí vzájemně a jsou doplňovány. Jde o složitý proces, který zahrnuje na prvním místě vytipování osoby nebo instituce, která může o určité problematice rozhodovat, klíčovou fázi access – přímý kontakt a následné ovlivnění. Informace, které se dostávají k politikům rozhodujících o legislativních otázkách současně nemusí být přenášeny přímým kontaktem v podobě lobbistických expertů, případně odborných analýz. Vliv zájmových skupin může být také patrný ve zprostředkujícím smyslu, kde v národním prostředí je snaha ovlivnit domácí politiku a zprostředkovaně struktury působící v Radě Ministrů, Evropské komisi nebo v Evropském parlamentu. V době vlivu médií na rozhodování voličů a současně politiků lze účinně vytvářet tlak prostřednictvím médií (televize, rozhlasu a tištěných médií) a vytvářet „správný“ obraz o dopadech na národní a obchodní zájmy konkrétní zájmové skupiny. Tento vliv může do značné míry zvýšit vliv na úspěšnost konečného rozhodnutí. Extrémním případem je v tomto případě např. vliv mediálního impéria italského premiéra Berlusconniho, který může vhodně načasovanou mediální kampaní ve značné míře ovlivnit rozhodování o mnohých oblastech v Evropské Unii. „Other associations resort to the media and to the public in order to represent their interests. Occasionally, well-timed public pressure may improve their access and influence.“ (Eising, R., p. 15, 2005). Beyers (2002) ve své studii uvádí např. taktiku cíleného tlaku a prezentace zájmových studií v případě Greenpace, která svolává konferenci v čase, kdy Evropský parlament projednává důležitá rozhodnutí vztahující se k životnímu prostředí. Nepřímé kontakty a vytváření „tlaku“ na politiky potvrzuje také P. Bouwen, který poukazuje na skutečnost, že „třetí strany“ a zprostředkovatelé (v podobě lobbistických firem, politických konzultantů a právních firem) využívají zejména nadnárodní korporace. „Instead of organizing their own lobbying through individual and/or collective action, corporations can request a third party to undertake these activities for them.“ (Bouwen, P., 2001). Rozhodování firem a obchodních svazů (ale i dalších zájmových skupin) o vytváření vlivu na evropské politické struktury obsahuje mnohé důležitá rozhodnutí. Jakým způsobem a co nejúčinněji vytvářet „tlak“, který by vedl k nejlepšímu řešení ve smyslu prosazení svých názorů? Tato rozhodnutí se

16

zaměřují zejména na mechanismus prosazení lobystických zájmů (access). V poslední době je evidentní snaha národních obchodních asociací preferovat osobní kontakt, resp. „být blízko Bruselu“. Empirický výzkum (Kohler-Koch, Quittkat, 1999) např. uvádí, že pobočka asociace v Bruselu zásadním způsobem zvyšuje pravděpodobnost kontaktu s evropskými politickými strukturami a je tak výhodnou investicí: „And indeed, opening an office or branch in Brussels seems to be a useful investment. Our data imply that the probability of having monthly or weekly contacts with European Comission increases by 19 percentage points with the opening of an office or branch in Brussels…“(p. 6). Jsou vhodnější politiky prosazování „přímého lobystického kontaktu“ nebo využít zkušenosti zprostředkujících stran (specializovaných firem a expertů)? Postupovat individuálně nebo prostřednictvím zájmových sdružení (průmyslových, obchodních svazů apod.)? Vytvářet nátlak na domácí úrovni (a zprostředkovaně tak na evropské úrovni) nebo je efektivnější volba na evropské úrovni (v politických strukturách EU). P. Bouwen (2001) na základě provedené studie popisuje nejefektivnější a současně nejčastější způsob provádění access tak aby mechanismus ovlivňování byl co nejúčinnější (viz. tabulka č. 1).13 Snaha velkých firem ovlivnit právní a ekonomické prostředí jednotného evropského trhu je určena nejen jejich tržní sílou, ale zejména větší motivací. Je zřejmé, že velké firmy operující na nadnárodní úrovni disponují současně i větším zájmem působit na legislativní proces Evropské Unie. Zájmy a působení těchto firem přesahují národní hranice a motivace ovlivňovat uspořádání celoevropského trhu je podstatně silnější než u malých firem, které zpravidla působí na domácí úrovni. Váha, kterou přikládají nadnárodní korporace evropskému legislativnímu procesu je patrná z počtu oficiálních úřadu, které tyto firmy mají v Bruselu – podle databáze Evropské komise má v Belgii zastoupení 247 nadnárodních korporací.14 Nelze však automaticky dovozovat, že frekvence kontaktů a snaha ovlivnit evropské politiky ze strany nadnárodních korporací je korelována jejich tržní kapitalizací. Frekvence kontaktů s evropskými regulátory a dalšími institucemi je spíše určena oblastí, kterou sledují (KohlerKoch, Quittkat, 1999). Metody působení zájmových skupin na jednotlivé struktury tak můžou nabývat široké škály. Empirické výzkumy (Kohler-Koch, Quittkat, 1999) mezi obchodními sdruženími (trade associations) potvrzují, že v tomto spektru zájmových skupin je velká váha dávána na osobní kontakt (v podobě pravidelných schůzek, cílených kontaktů, prezentací odborných studií apod.). Osobní kontakt (personal contacts) je vnímán jako velice prospěšný z hlediska prosazování lobbistických zájmů, resp. je pro tyto sdružení nejefektivnější nástrojem. Důležitou roli v osobním kontaktu sehrává jazyk, kterým představitel zájmové skupiny komunikuje: „The ideal contact person at the European level therefore 13

P. Bouwen tato rozhodnutí zdůvodňuje zejména následujícími faktory: velikostí firmy (větší firmy disponující většími finančními prostředky budou pravděpodobně inklinovat k individuálnímu jednání než malé firmy, které mají tendenci postupovat ve skupině prostřednictvím zájmových sdružení), ekonomickou strategií a domácími institucionálním prostředím (zda se jedná o státy, které jsou charakterické paternalistickým chováním – Francie, nebo větší liberalizací – Velká Británie). 14 Evropská komise odhaduje, že v současné době působí v Bruselu 15 000 lobbistů. 17

is a personal acquaintance speaking the same language as the lobbyist…“ (Kohler-Koch, Quittkat, 1999, p. 9). Tab. 1: Efektivní způsoby access Individuální působení individuální národní Národní úroveň působení individuální EU půEvropská úroveň sobení Zdroj: P. Bouwen, 2001

Kolektivní působení národní asociace (sdružení) Evropské asociace (sdružení)

Zprostředkující strana národní konzultanti (poradci) Bruselští konzultanti (poradci)

Institucionální uspořádání a tradice v jednotlivých zemích a na druhé straně mechanismus následného access na evropské úrovni sehrává důležitou roli v taktice zájmových skupin. Jedním ze způsobů prosazování zájmů je politická struktura dané země. V Britském politickém systému, kde důležitou roli hraje parlament se zájmové skupiny reprezentující konkrétní obchodní zájmy setkávají daleko častěji s členy parlamentu, než např. ve Francii. Francouzské zájmové skupiny v podobě obchodních sdružení na druhé straně daleko častěji využívají kontaktů s vládou, která má větší pravomoci. Zajímavé srovnání národní a evropské úrovně poskytl např. empirický výzkum (Kohler-Koch, Quittkat, 1999), který popisuje frekvence kontaktů mezi obchodními sdruženími v jednotlivých zemích a národními, resp. evropskými regulátory. Vysoký počet kontaktů francouzských a britských obchodních asociací je určen vládní kontrolou nad normami a standardy v těchto zemích. Tab. 2: Měsíční anebo týdenní kontakt s regulátory a institucemi určujícími normy Evropské obchodní asociace

Německé obchodní asociace

Britské obchodní asociace

Francouzské obchodní asociace

27,7

44,9

54,3

12,7

18,3

32,9

Národní úroveň 23,3 Regulátoři a instituce určující normy Evropská úroveň Regulátoři a institu28,2 ce určující normy Zdroj: Kohler-Koch, Quittkat, 1999

Pokud však platí exchange theory, je nutné také dodat, že větší prospěch z uvedené směny mají zpravidla zájmové skupiny, resp. tato směna není ekvivalentní. Výsledná rozhodnutí jsou často ve prospěch zájmových skupin, které snaží „dodávat“ informace, které můžou mít pozitivní dopad na oblasti do kterých směřují svoje zájmy, resp. zpravidla jsou vedeny snahou v co největší míře udržet si svou dosavadní tržní sílu a pozice na trhu. Lze se tak domnívat, že zájmové skupiny budou zpravidla koncentrovat svoje „kontakty“ do struktur Evropské Unie, která disponuje legislativními možnostmi (zejména Evropská komise).

18

Jak bylo výše uvedeno vymezení zájmových skupin může být vnímáno z pohledu druhé strany (evropských politických struktur), která potřebuje informace pro formulování ekonomických a politických rozhodnutí. P. Bouwen tyto informace např. specifikuje do tří oblastí: § expertní (odborné) znalosti (znalosti nutné pro správné pochopení fungování tržního systému a dopadu jednotlivých politik – např. informace získávané od ECB, EUROSTAT apod.), § informace zahrnující celoevropské zájmy (informace, které jsou nutné pro pochopení dopadů jednotlivých rozhodnutí na celoevropský prostor – tyto informace například poptává Evropská komise pro lepší pochopení dopadu politik na celoevropský region – rozhodnutí Evropské komise mají zásadní dopad na vytváření právních norem v rámci EU, § informace zahrnující národní zájmy (informace, které jsou nutné z hlediska pochopení jednotlivých politik na jednotlivé státy EU – např. ČNB, Národní obchodní a výrobní sdružení – např. Svaz automobilového průmyslu apod.).

5. Identifikace zájmových skupin Vliv zájmových skupin uvnitř Evropské Unie je tak současně jednou ze základních charakteristik, která ovlivňuje způsob a vykonávání rozhodovacích pravomocí uvnitř oficiálních Evropských byrokratických struktur (Evropský parlamentu, Evropská komise a Rada ministrů). Zájmové skupiny jsou reprezentovány širokou škálou různých uskupení a koalic, které můžeme chápat nejen jako národní entity (jednotlivé státy EU) prosazující svoje zájmy prostřednictvím politických stran a národních vlád, ale můžeme do nich také zařadit mezinárodní organizace s globálním vlivem (např. MMF, Světovou banku, WTO apod.), současně také zájmové sdružení reprezentující určitý styl politického myšlení (např. s liberální a konzervativní tradicí) a think tanky různého zaměření. Dominantní roli hrají v neposlední řadě zájmové skupiny s rozhodujícím a současně nejvíce viditelným vlivem15 – firmy, nadnárodní korporace a sdružení reprezentující konkrétní zájmy určitého odvětví, resp. zaměstnavatelů (obchodní nebo podnikatelské asociace, tzv. trade, resp. business associations) nebo zaměstnanců (zpravidla odborová sdružení – labor unions a odborové centrály). U těchto zájmových skupin je patrná tendence uzavírat velké koalice ve snaze sjednotit názory a zabránit fragmentaci názorů. Jako příklad lze uvést Organisation of Business Interests (OBI), která sdružuje asociace, které působí v podnikatelské oblasti. Nevlivnější skupinou je však pravděpodobně Union des Industries de la Communauté européenne (UNICE), která reprezen-

15

V roce 2000 např. působilo v Belgii 914 podnikatelských asociací (bussines associations) z celkového počtu 1347 různých zájmových skupin v celé Evropské Unii. Zdroj: databáze Evropské komise 19

tuje zájmy 39 národních federací jednotlivých zemí.16 Jak výstižně popisuje studie Public Affairs: „Power often depends on numbers, and one has to play as part of a team. Influencing decisions alone is rarely imaginable. Alies are crucial to increase representativeness… This phenomenon is epitomised in Brussels.“ (Coalitions: vital, necessary or useless?, 2006). Je zřejmé, že velkým motivačním faktorem pro sdružování a vytváření koalic je v mnohých oblastech monopolizace určité výroby. Deregulační tendence v oblasti elektřiny vedly například k defragmentaci a specializaci na jednotlivé asociace, které hájí zájmy distributorů, výrobců, lokálních dodavatelů elektřiny apod. Nicméně na druhé straně je také patrná určitá fragmentace podnikatelských asociací, které se často zaměřují na konkrétní segment trhu ve snaze prosadit partikulární obchodní zájmy. Greenwood, Webster (2000) poukazují na rostoucí počet velkých firem, které mají zastoupení v Bruselu a jako jeden z možných příkladů uvádějí „Associations for Cartons and Environment (ACE): „Some of these organisations have very specialised missions and a very small membership drawn from interests in partcular market situations...“ (p. 4). Velká specializace však může mít negativní důsledky, protože značně znesnadňuje společný postup. Optimální asociace by měla sdružovat přibližně sedmdesát společností (Boléat, 1996). Na druhé straně je zřejmě, že evropské struktury budou více preferovat kontakt např. s jednou asociací, než s velkým počtem fragmentovaných zájmových skupin. Tento důvod je také jedním z vysvětlení pro sdružování v oblasti podnikatelských aktivit. To potvrzuje i empirické výzkumy (Kohler-Koch, Quittkat, 1999), které uvádějí, že daleko frekventovanější kontakt s orgány EU (Evropská komise, Regulátoři a standardizované autority, Výbor ministrů a Evropský parlament) mají Evropské obchodní sdružení (European trade associations) a velké firmy než např. národní sdružení. Vzájemnou interakci mezi jednotlivými zájmovými skupinami a uzavíráním koalic, resp. větších celků za účelem dosažení „lepšího výsledku“ výstižně charakterizuje Daniel Guéguen (European Lobbying): „Many comentators agree: there can be no successful lobbying campaing without creating a coalition of interests, however practical experiace demonstrates the opposite. On the contrary, reflecting on lobbying strategies proves the usefulness of horizontal coalitions involving producers, consumers and environmentalists, acrossss the whole spectrum of the value chain. But there are no two ways about it. Coalitions are not possible without leadership.“ Mezi nejvýznamnější zájmové skupiny v tomto segmentu patří zejména firmy působící v oblastí síťových odvětví – telekomunikační firmy a energetické koncerny, automobilový průmysl17 a zemědělský sektor – který patří mezi nejsilnější a současně nejvíc viditelnou zájmovou skupinu. 16

UNICE v Bruselu zastupuje 45 členné předsednictvo, aktivita této organizace je více než výmluvná. V průběhu jednoho roku „vyprodukuje“ přibližně 100 expertíz pro Evropskou unii, kterou připravuje 1200 expertů. 17 V Bruselu má například zastoupení asociace Brussels Automobile Representatives (BAR), která je napojena a hájí zájmy Evropské Automobilové Asociace Výrobců (ACEA).

20

Mezi zájmové skupiny lze však také zařadit účelová sdružení, které fungují na základě socio-ekonomických charakteristik – důchodci, studentské organizace, minoritní menšiny (např. homosexualové), ženské organizace, organizace na ochranu spotřebitelů (např. European Consumer´s Organisations) apod. Významnou část zájmových skupin představují také ochránci životního prostředí18 nebo neziskové organizace a mimovládní hnutí (NGO). V mnohých případech dochází ke spojování různých zájmových skupin (vytváření účelových koalic) ve snaze docílit lepšího výsledku, např. odborové svazy jednotlivých zemí jsou sdruženy v Evropském odborovém svazu – ETUC) apod. ETUC např. reprezentuje zájmy více než 60 miliónů zaměstnanců a odborových organizací z 40 zemí. Důležitou charakteristikou těchto uvedených organizací a zájmových sdružení je v první řadě skutečnost, že tyto skupiny představují významné „dodavatele“ informací pro subjekty, kteří rozhodují o politice Evropské Unie s dopadem na jednotlivé členské státy. Ekonomicko-politicko rozhodnutí mají zpětný a významný dopad na tržní prostředí tohoto celku. Cílem zájmových skupin jsou zejména tři nejdůležitější výkonné a rozhodovací orgány EU, které mají klíčové pravomoci umožňující prosazovat partikulární zájmy zájmových skupin. Hlavní cíl zájmových skupin lze rozdělit do tří oblastí: § Evropská komise19, která sehrává rozhodujíc roli ve formování rozhodnutí, které určují výslednou podobu legislativních změn Evropské unie. Ke svému rozhodování potřebuje tato komise odborné znalosti, kterých dodavatelé a ovlivňovatelé jsou zájmové skupiny. Většina studií zabývajících se access směřuje právě do této oblasti. Lobbing v Evropské komisi je obecně považován za obecně vysoce účinný na rozdíl od Evropského parlamentu, který představuje různorodou a v mnohých případech neidentifikovatelnou„směs“ politických názorů.20 § Evropský parlament je vzhledem k počtu svých členů a široké škály zájmů v podobě politických sdružení a národnostních entit je složitým a komplikovaným cílem zájmových skupin. Nicméně představuje významný prostor pro ovlivňování a „propagaci“ názorů zájmových skupin, který může mít významný dopad na Evropskou komisi a Výbor ministrů21. § Rada ministrů (Council of ministers) disponuje kompetencemi, které v konečné fázi můžou ovlivnit politiku Evropské Unie. Vliv zájmových 18

V oblasti životního prostředí lze analyzovat šest zájmových skupin, které prosazují svoje názory v Evropském parlamentu a dalších institucích: Action for Solidarity, Equality, Environment and Development Europe, BirdLife International, Friends of the Earth Europe, Greenpace, European Federation for Transport and Evnironment, Worldwide Fund for Nature. Společně tyto organizace potom vystupují v koalici pod názvem Trans European Networks and NGOs. (Webster 2000). 19 Zajímavou studii o rozhodování a mechanismu chování podává M. Egeberg (2005), který poukazuje na klíčové faktory, které vedou ke kolektivnímu rozhodování v tomto orgánu. 20 „The main reason is that, for a long time, it was conventional wisdom to argue that the European Parliament was an inherently weak institution.“ (Mazey and Richardson, 1999, p. 113, cit. dle Bouwen, 2004). 21 I když většina studií se zaměřuje na techniky access prostřednictvím Evropské komise, P. Bouwen ve studii analyzuje lobing v Evropském parlamentu a poukazuje zejména na Maastrichtskou dohodu, kde další členové můžou být vyřazeny prostřednictvím práva veta. 21

skupin se soustřeďuje zprostředkovaně zejména na ovlivnění národních vlád ve snaze zajistit prosazení svých názorů, nicméně zájmové skupiny musí současně přihlížet k názorů ostatních členských států, které můžou využít práva veta. Tyto orgány nelze zkoumat izolovaně, ale jsou navzájem úzce propojeny a vytvářejí konečná rozhodnutí, která jsou důležitá pro zájmové skupiny. „The three EU institutions must be investigated simultaneously to understand the logic of interest politics at the European level.“ (Bouwen, P., 2001, p. 3).

6. Závěr Vznik Evropské unie a existence této nadnárodní struktury vytvořila nový prostor pro pohled na problematiku lobbingu a existenci zájmových skupin. Vliv zájmových skupin přesahuje hranice jednotlivých států a má proto závažné dopady do tržního prostředí jednotlivých států EU. Analýza lobbingu a vlivu zájmových skupin by měla proces ovlivňovaní pojímat jako oboustranně výhodnou směnu informací, Informace, kterými disponují zájmové skupiny jsou tak důležité pro politické struktury Evropské Unie a stávají se aktivem, které může být volně směnováno a má svojí hodnotu. Zvláštní pozornost také vyžadují metody ovlivňování. Studie zabývající se tímto problémem ukazují na výhody přímého působení (v různých podobách), které je do značné míry ovlivněno konkrétními zájmy. Tyto zájmy jsou následně rozhodující pro utváření koalic, které můžou být účelové nebo dlouhodobé.

22

LITERATURA [1] Beyers, J.: Voice and access. Political practices of diffuse and specific interest associations in European policy making. Working Papers 02/39. University of Oslo, ARENA. [2] Boléat, M.: Benchmarking Trade Associations, Association Executive. Autumn, 1996. [3] Eising, R.: The Access of business interests to European Union institutions: notes towards a theory, Centre for European Studies, University of Oslo, Working paper, No. 29, November 2005. [4] Egeberg, M.: Executive Politics as Usual: Role behaviour and Conflict Dimensions in the College of European Commissioners. Centre for European Studies, University of Oslo, Working paper, No. 17, March 2005. [5] Bouwen, P.: Corporate Lobbying in the European Union: Towards a Theory of Access. European University Institute, Department of Political and Social Sciences, Florence, Working paper, No. 5, 2001. [6] Kohler-Koch, B. – Quittkat, Ch.: Intermediation of Interests in the European Union, Arbeitspapiere-Mannheimer Zentrum fur Europaische Sozalforschung, Mannheim, Nr. 9, 1999, ISSN 1437-8574. [7] Greenwood, J. – Webster, R.: Are EU Business Associations Governable?. European Integration online Papers (EIoP). Vol. 4 (2000). No 3. [8] European Transparency Initiative, Green PaperComission of the European Communities (presented by the Commission), Brussels, COM (2006). [9] Marzialli, V.: Lobbying in Brussels, Interest Representation and Need for Information, Center for European Integration Studies, Rheinisiche Friedrich-Wilhelms-Universitat Bonn, 2006, ISSN 1435-3288. [10] Olson, M.: The Logic Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge MA: Harvard University Press, 1965. [11] Perrson, T. – Tabellini, G.: Political economics and Public Finance, Handbook of Public Economics, Vol III, ed. by Alan Auerbach and Martin Feldstein, 1999. [12] Tabellini, G.: The politics of intergenerational redistribution. Journal of Political Economy, 1999, p. 335–357.

23

Prosazování zájmů v EU – národní a specifické zájmy jako legitimní prostředek ovlivňující tvorbu a rozhodovací procesy hospodářské politiky v Evropské unii Šárka Laboutková

1. Úvod Česká republika se stala v roce 2004 jedním z nových členů EU a plní z titulu svého vstupu a nyní členství v EU v oblasti hospodářské politiky řadu povinností. Jak konkrétní cíle hospodářské politiky, tak povinnosti členských států jsou promítnuty do celé řady národohospodářských dokumentů. Komunikace však neprobíhá pouze od centra ke členským zemím, ale i naopak. Vzhledem k tomu, že Evropská unie je společenstvím demokratických států, je zcela legitimní svobodně projevovat národní i specifická přání, tužby a zájmy prostřednictvím nejrůznějších zájmových uskupení (národních, nadnárodních, korporací, asociací, občanských iniciativ apod.) a snažit se ovlivnit rozhodování evropských institucí. V této souvislosti hovoříme o tzv. mimoekonomických faktorech ovlivňující tvorbu a rozhodovací procesy hospodářské politiky. Je nezbytné chápat zájmové skupiny, jejich existenci a prosazování zájmů – lobbing a uplatňování jejich vlivu za nedílnou, přirozenou a legitimní součást demokratického rozhodovacího procesu. V Evropské unii jsou velmi aktuální snahy přestat lobbing ignorovat, a tím ho odkázat takřka do ilegality se všemi důsledky nahodilosti, neprůhlednosti a nečistých praktik. V prvé řadě je však třeba ho legalizovat, institucionalizovat, dát mu nějaký oficiální, formální řád. V této souvislosti se pozornost obrací k USA a Kanadě, kde takové přístupy již fungují.

2. Klasifikace zájmových skupin Možných typologií zájmových skupin je v odborné literatuře celá řada. Záleží na kritériích, která jsou upřednostňována: např. typologie podle kritéria právního vymezení (registrované a neregistrované zájmové skupiny), podle struktury (tradiční spolky, spolky vzniknuvší na základě spontánní iniciativy), podle stupně organizace (střechové cechy, členské svazy, asociace zájmových skupin), podle míry organizovanosti (skupiny organizované a neorganizované), podle druhu zájmů (materiální – ekonomické či nemateriální – ideové

zájmy). Podle posledně zmíněného kritéria klasifikují zájmové skupiny orgány EU. Mezi ekonomické zájmové skupiny se řadí různé obchodní skupiny, svazy podnikatelů, zemědělci, odbory, profesní organizace, odvětvové organizace, cechy či asociace. Jejich hlavním motivem je zpravidla zisk. Ideovým zájmovým skupinám většinou nejde o zájem ekonomický, nýbrž o zájem veřejný (morální). Některé zastávají obecné principy, jiné vznikají pouze k jednomu tématu – rozdělujeme je tedy podle toho, mají-li trvalý či dočasný charakter. Do této skupiny patří např. důchodci, ženské, mládežnické a dětské organizace, sportovní svazy, organizace pěstitelů a chovatelů, ekologické aktivity apod. Klasifikace zájmových skupin je pouze orientační. Mnoho zájmových skupin nelze jednoznačně zařadit do té či oné skupiny. Např. ekologické organizace je možné podle různých hledisek zařadit jak mezi ekonomické, tak i ideové zájmové skupiny. Např. politolog J. Kroupa člení zájmové skupiny podle cílů zájmových skupin: § Organizace institucionální (institutional groups): jsou charakteristické vysokým stupněm formalizované struktury, jakými jsou armáda, byrokracie (státní aparát), příp. církev. § Organizace ochranářské (protective groups): jejich základním cílem je prosazovat ekonomické zájmy svých členů (odbory, průmyslové svazy, bankéři a obchodníci, profesní komory). § Podporující organizace (promotional groups): usilují o podporu některých aktivit či hodnot než o ochranu zájmu svých členů. Např. zrušení trestu smrti, organizace žádající zákaz nebo povolení umělého přerušení těhotenství, ekologické iniciativy apod. Zájmové skupiny s ideovými cíly. § Obyčejové skupiny (costumary groups): nejsou vytvářeny k dosažení specifických cílů, podstatou fungování těchto skupin jsou příbuzenské a personální vazby – rodiny, kmeny, katy, etnické skupiny (často se prosazují jako politická protiváha k politickým stranám v zemích Třetího světa). (Kroupa, J. 1998) Encyklopedie Britannica klasifikuje zájmové skupiny podle kategorií a v jejich rámci pak do různých skupin: § kategorie definované podle cíle: 1) Materiální zájmové skupiny (interst groups proper), jejichž základním cílem je zvýšit výhody svých členů (odbory, průmyslové svazy, obchodní komory, zaměstnanecké svazy aj.). 2) Podporující skupiny (promotional groups) – jejich existence je založena na zvýšení výhod ne pouze jejich vlastních členů, ale celé populace, a to i dokonce za cenu určitého nepohodlí či nevýhod pro vlastní členy (prevence týrání dětí, nejrůznější dobrovolné organizace). § kategorie definované podle struktury:

25

1) Přirozené (natural) skupiny – ty hrají prim v primitivních či rozvíjejících se společnostech. Jsou založeny na příbuzenských vztazích, na původu nebo na náboženství. 2) Umělě vytvořené zájmové skupiny – nalezneme je především ve vyspělých zemích. Vznikají po zralé úvaze občanů se společným, často velmi specifickým zájmem. Ovšem není vždy pravidlem, že všechny tyto skupiny mají formální strukturu, některé mohou koexistovat jako volná síť lidí, kteří dokáží uplatňovat či prosazovat svůj zájem kolektivní aktivitou (např. v oblasti finančnictví). Mohou ale nemusí se sdružovat do větších celků – např. průmyslové svazy a ekonomicky silný koncern prosazující své zájmy na vlastní pěst. Mezi uměle vytvořené zájmové skupiny řadíme i tzv. ad hoc skupiny, vznikající zpravidla k jednomu aktuálnímu tématu a také skryté či latentní zájmové skupiny, které jsou reprezentovány zejména sociálními skupinami. § kategorie definované politickou aktivitou: Většina nátlakových skupin nemá zájem vládnout, nechce se stát součástí vlády, ale jde ji o její ovlivňování. Existují však skupiny, které stojí někde v půli cesty. Zejména v autoritativních režimech jsou části silné zájmové skupiny kontrolovány vládou či vládní stranou. Některé zájmové skupiny se mohou časem změnit v politickou stranu a naopak (např. ekologické iniciativy).

3. Úloha zájmových skupin Působení zájmových skupin ve společnosti s sebou přináší pozitivní i negativní prvky, které se mohou vzájemně kombinovat či doplňovat. K pozitivním lze jednoznačně zařadit vzdělávací a informační úlohu. Těmito dvěma činnostmi zájmové skupiny působí jak na veřejnost, tak na politiky. Obě dvě jsou stejně důležité. Jestliže zájmová skupina chce, aby ji veřejnost porozuměla a podpořila, je nutné ji informovat, seznámit s problémem v celé její šíři. Informování politiků zase může přispět ke kompetentnějšímu rozhodnutí. Politici nejsou schopni obsáhnout všechny problémy společnosti. Mají proto své týmy, které jim připravují podklady k jednání. K tomu napomáhají i zájmové skupiny. Samozřejmě, je tu vždy riziko, že zájmová skupina bude podávat zkreslené, či pouze jednostranné informace (viz níže), tzv. problém asymetrické informace. S počtem zainteresovaných skupin, které mají různé postoje v dané problematice se toto riziko zmenšuje. Další pozitivní funkcí je monitorování vládního (evropského) programu, upozorňují své členy, ale i širokou veřejnost na nedostatky či odchylky vládních rozhodnutí od vládního programu (resp. evropské strategie) v případech, které souvisí se zájmem skupiny. Výše uvedené funkce zájmových skupin lze stručně charakterizovat a přidat k nim ještě další aktivity: § prezentace zájmů na veřejnosti, § zapojování občanů do politického života, § šíření cíleně orientovaných informací, 26

§ § § §

monitorování vládního programu, veřejná kontrola exekutivy (překračování pravomocí), lobbing, uplatňování své moci přímo na trhu (a to tlakem jak na dodavatele, tak na spotřebitele) za účelem redistribuce zisku ve prospěch zájmové skupiny – jedná se vlastně o omezení konkurence, § finanční podpora politických stran, § účast členů zájmové skupiny přímo v komisích řešících danou problematiku, § organizování násilných akcí (občanská neposlušnost, stávka, hrozba násilí apod.). Naplnění svých požadavků zájmové skupiny obvykle vymáhají na státní moci – vyvíjejí na ni tlak Díky různorodosti zájmů, jsou různé skupiny často v soutěži samy se sebou a vláda (resp. Parlament, Komise) je tak vystavena tlakům konfliktních zájmů, např. managament versus zaměstnanci, průmysl versus životní prostředí apod. Na zákonodárné a výkonné složce moci je, aby vyhodnotila tyto konflikty, zvážila soukromý a veřejný zájem. Přitom soukromý zájem nemusí být vždy v rozporu s veřejným. Aktivita zájmové skupiny vzrůstá, jestliže zjistí, že je možné získat od vlády určité výhody (dotace, uvalení bariér vstupu do odvětví, licenční řízení v daném oboru, kurzová politika apod.) Zájmová skupina provádí tzv. rent seeking, což znamená vyhledávání nezaslouženého prospěchu. Na zajištění této renty je třeba věnovat prostředky, které by se jinak mohly využít ve výrobě, nebo-li orientace na získání protekce a privilegovaného postavení snižuje úsilí daného subjektu a ničí ekonomickou efektivnost. Konečným důsledkem je tedy neefektivnost využívání výrobních faktorů. A získání privilegovaného postavení jednotlivcem nebo zájmovou skupinou vede ostatní k tomu, aby využívali vzácných zdrojů k získání přinejmenším stejných privilegií. Jinak řečeno využití moci státu s cílem získání renty vede k celospolečenským ztrátám. Liberálové však zastávají jiný názor, neboť sází na konkurenci zájmových skupina a dobývání renty může mít, podle nich, i pozitivní dopad. Konkurence mezi zájmovými skupinami tlačí totiž cenu daného produktu či služby k ceně efektivní, stejně tak, jako zvyšuje výstup daného odvětví. (Laboutková, Š., 2001)

4. Jednostrannost zájmových skupin Zájmové skupiny nereprezentují všechny občany stejně. Horší situace je u chudších a méně vzdělaných vrstev obyvatel. Této situaci by volení zástupci (ať už na úrovni národních vlád či evropských institucí) měli čelit kvalitní legislativní úpravou působení zájmových skupin. Mělo by se jednat o zabezpečení určité rovnováhy v působení zájmových skupin, o omezení jejich jednostranného ovlivňování, k čemuž mohou být použity následující postupy. § podpora konkurence v konstituování zájmových skupin, § omezení vlivu státní (evropské) exekutivy přenosem rozhodování na profesní komory, nezávislé komise a rozhodčí výbory, 27

§ využití jiných mechanismů rozhodování, které vylučují konkrétní činnost zájmové skupiny, např. zákony o ochraně hospodářské soutěže, § podpora vzniku takových zájmových skupin, které by bez vnější pomoci vznikaly obtížně (spotřebitelé, důchodci), § zákonné omezení pravomocí dominantních zájmových skupin, § zpřístupnění informací poskytovaných zájmovými skupinami veřejnosti, § podpora získávání „konkurenčních“ informací z nezávislých zdrojů, § vytváření prostředí, které by odsuzovalo neoficiální kontakty politiků se zájmovými skupinami (Laboutková, Š., 2001).

5. Definice lobbingu Jednoznačná definice neexistuje. Samotný termín je vnímán většinou pejorativně“ lobbing je často spojován s nelegitimními či neetickými praktikami. Panuje zažitý názor, že lobbisté „kroutí ruce“ zákonodárcům. Nad tím však kroutí hlavou řada praktikujících lobbistů, neboť tento „způsob“ přesvědčování považují za ztrátu peněz, času a energie.1 Mnoho praktiků lobby není spokojena s označením lobbyista.2 Používání termínu lobby má však tu výhodu, že je mu obecně rozuměno. Navíc vyhýbání se tomuto termínu je nebezpečím pro samotné lobbisty, neboť pak začne být používán pouze novináři a veřejnými činiteli, což může vést k posílení názoru, že lobbing je výhradně nelegitimní a neetický. Většina definic charakterizuje lobbing jako ovlivňování legislativních a rozhodovacích procesů či prosazování partikulárních zájmů odlišných od společensky obecnějších. „Ideální“ definice lobbingu by se měla vymezit vůči korupci, zmínit odlišnost od prosazování zájmů prostřednictvím volených zástupců, vymezit lobbing jako zdroj informací a odborných expertíz, nezúžit skupinu aktérů lobbingu pouze na tzv. komerční lobbisty, či na lobbisty prosazující vlastní zájmy, ale jejíž

1

Významnou zásadou lobby, patrnou zejména ve Washingtonu, je, že konzultantské firmy nelobbují, nepřesvědčují nikoho, kdo je absolutně přesvědčený o opaku. Jdou za těmi, kteří jsou již více méně přesvědčení či váhají, aby podpořili jejich rozhodnutí. Jedním ze způsobů, jak určit vhodný „cíl“ ovlivňování, je ohodnocení všech senátorů v každém konkrétním případě škálou od jedné do deseti, přičemž oba konce jsou extrémy; ano – ne. Svoji energii zaměří na všechny, kteří se nacházejí v intervalu mezi 4 až 6. Zbytek ignorují. (McGrath, C., 2002). 2 I když existuje rozdíl mezi Evropou a USA z hlediska vnímání lobby – v USA daleko přirozeněji jako součást demokratické společnosti, přesto ani tam není na lobbisty pohlíženo všeobecně s velkou úctou. Jeden komerční lobbista poznamenal: „Lobbista nikdy nebylo „dobré“ slovo. Vyrůstal jsem v Delawaru a měl jsem zde mít řeč ke skupině pojišťovacích agentů. Bylo zde okolo padesáti chlapíků, kteří všichni znali velmi dobře moji rodinu, a tak jsem jim řekl: „Jsem tady, protože je to práce, kterou dělám – jsem registrovaný lobbyista, ale prosím vás, neříkejte o tom mé matce. Ona si stále myslí, že hraji na piáno ve veřejném domě a bylo by příšerné, kdyby se dozvěděla, že ve skutečnost jsem lobbyista.“ (McGrath, C., 2002).

28

součástí také je skupina lobbistů, kteří nelobbují pouze ve vlastním zájmu. Měly by se v ní objevit i cíle lobbingu. Tato kritérie splňuje definice odborníka na problematiku lobbingu na evropské úrovni Luigiho Graziana: „Lobbing je specializovaná a odborná reprezentace prostřednictvím široké škály prostředků, které v zásadě vylučují korupční výměnu služeb ve své povaze velmi odlišná od obecné nespecializované reprezentace, kterou zajišťují volení zástupci. Jako reprezentant partikulárních zájmů lobbyista dodává informace a technickoodborné expertízy, které mohou být užitečné a někdy rozhodující při definování legislativní a správní regulace.“ (Gajdoš, 2005).

6. Změna filozofie lobbingu Jestliže je lobbing v podstatě přímé prosazování zájmů v záležitostech veřejné politiky, většina praktikujících lobbistů se proti této definici ohrazuje – oni pouze zprostředkují kontakt, domluví schůzku, poradí strategii, identifikují příležitosti, jak zvýšit povědomí o klientovi, ale klient si prosazuje svoje zájmy sám. Ještě nedávno byl lobbing de facto individuální akce-reakce. Hlavní činnost byla většinou soustředěna na prosazení tzv. „vyrovnávacího“ zákona. V současné době je trendem naopak akce jako prevence. Cílem je vytvářet právo, předcházet krizovým scénářům, preventivně budovat vztahy a kontakty, vytvářet si pozitivní image ve společnosti. Zájmové skupiny, at´už založené na komerčním principu či neziskové organizace, vytvářejí koalice či vyhledávají službu u profesionálních zprostředkovatelů lobbingu. Vznikají konglomeráty nabízející komplexní služby, zahrnující PR, budování vztahů se členy zákonodárného sboru a lobbing, který se podílí maximálně 15% na celé činnosti těchto společností. Zbytek času je věnován monitoringu, analýzám, budováním společenských vztahů a kontaktů, strategiím apod. Proto činnostmi společností, které se zabývají lobby, jsou public affairs (veřejné záležitosti), public relations (vztahy s veřejností) a government relations (vztahy s veřejností)3. Avšak ani u těchto činností nenajdeme jasnou definici či přesné rozlišení jejich náplně, neboť jejich charakter se mění díky již zmíněné změněn přístupu k prosazování zájmů, globalizaci a rostoucímu vlivu médií4. 3

Příklad názvů organizací, které nabízejí tyto služby: European Public Affairs Specialists, EU Public Affairs Professionals, Government Relations Officers, Business Communications Officers, Corporate Affairs Managers, Specialist Public Affairs Consultants. 4 Public affairs and public relations § Nejvíce problematickým elementem týkající se debaty o definici lobby je pravá podstat jeho vztahu k public relations. § Tradičně v Británii je malé pojítko mezi lobbingem či vztahy s vládou – styk s vládou (government relations) a public relations (vztahy či styk s veřejností), i když se to v současné době trochu mění. § Naproti tomu v USA mají tyto dvě aktivity daleko užší vztahy; Howard Marlowe (2001) to charakterizoval takto: Myslím si, že je zde extrémně důležité sbližování mezi lobbingem a vztahy s veřejností (PR) a v podstatě mnoho PR firem byly první, které se pustily do lobbingu a právnické společnosti je následovaly a nyní máme konsorcia dě29

Dalším důvode, proč není možné nalézt jednu definic, která by vyhovovala všem, je různý koncept demokracie a různá historie a kulturní rozdíly mezi státy, které obecně zahrnujeme mezi demokraticky vyspělé (státy Severní Ameriky a EU). Je to také dáno neustálým vývojem a posunem chápání politiky, veřejných záležitostí a priorit.

7. Vývoj institucionalizace vztahu mezi orgány EU a veřejností (resp. ZS) Na konci osmdesátých let stále více sílila potřeba definovat vztahy mezi institucemi EU a veřejností a upravit pravidla jejich komunikace. 1992 – začala diskuse o „komunikační propasti“ mezi EU a jejími občany. Proto se Komise začala tímto problémem seriozně zabývat. Její činnost můžeme rozdělit na dvě části: § přístup ke zájmovým skupinám, § základní opatření. Přístupem k zájmovým skupinám se Komise zabývá v několika dokumentech publikovaných pod názvem An open and structured dialogue between the Commission and special interests groups (2.prosince 1992) – Otevřený a strukturovaný dialog mezi Komisí a zájmovými skupinami, ve kterém se vůbec poprvé Komise oficiálně vyjádřila, jak se k ZS chovat. ZS zde identifikovala, rozdělila je do dvou kategorií; na neziskové (non-profit making organisations) a ziskové (profit making organisations). Součástí je studie popisující pravidla lobbingu v členských zemích i mimo ně. Komise také formulovala minimální standardy, které by měly platit ve vztazích mezi ní a zájmovými skupinami. V roce 2003 vstoupily v platnost Obecné principy a minimální pravidla (General principles and minimum standards), která se týkají interakce mezi evropskými institucemi na straně jedné a občanskou společností (obecně, tzn. nejlající všechno. Myslím si, že je podstatné, aby klienti rozuměli, jak jednat s médii adekvátně, ale zároveň aktivně. Jiný konzultant z PR agentury sídlící ve Washingtonu, která také nabízí služby styku s vládou argumentuje, že PR je širší forma komunikace, která zahrnuje lobbing: „Public affairs je o pokusu ovlivnit veřejnou politiku prostřednictvím volených zástupců, ale já si vždycky o lobbingu myslím, že je to velmi úzká (specifická) forma PR, protože máte velmi malé množství posluchačů – záleží na velikosti dané komise kongresu (např. 20), zatímco v PR se jedná o daleko širší auditorium.“ Ne však všichni sdílí stejný názor. Podle jednoho z komerčních konzultantů ve Washingtonu: jestliže umíte (můžete) dělat public affairs, můžete dělat PR; jestliže umíte (můžete) dělat PR, neznamená to, že nezbytně umíte (můžete) dělat public affairs… Volení zástupci, regulátoři, lidé v Bruselu, kdekoliv – mají rozdílné povahy a požadavky. Vyžadují různé dovednosti, různou znalostní bázi. Jestliže neznáte pravidla Parlamentu a Senátu, nemůžete dělat public affairs. Názor je rozdílný v Londýně – nevidí rozdíl mezi PR a public affairs. Public affairs je legitimní a aktuální úloha postarat se o porozumění mezi obchodníky, politiky a regulujícími. Je to vhodná a adekvátní výměna informací mezi nimi. Záleží na případ od případu – někdy je účelné použít média, jindy ne. Ve většině zemí politici jsou velmi ovlivnitelní tím, co si přečtou v médiích, co slyší v rádiu nebo vidí v televizi.(McGrath,C., 2002).

30

různějších zainteresovaných stran v konkrétním rozhodovacím procesu – zájmové skupiny reprezentující ekonomickou, sociální a dobročinnou pestrost evropské společnosti) na straně druhé. Cílem je zprůhlednit práci Komise. Základní opatření podporující tento dialog jsou tři. 7.1 Vytvoření adresáře neziskových zájmových skupin Vytvoření adresáře neziskových ZS je oficiálně funkční od ledna 1993, fungujíe na bázi dobrovolnosti. V lednu 1997 zde bylo zaregistrováno více než 600 neziskových organizací ze 100 různých oborů lidské činnosti. V roce 1999 vznikla jeho elektronická verze a v roce 2001 byl tento celý projekt modernizován pod názvem CONECCS (Consultation, the European commission and Civil Society), jež slouží jako platforma pro poskytování informací proudících dvousměrně. Tato databáze však opět funguje na principu dobrovolnosti, což se ukazuje jako nedostačující. Pokud jde o ziskové zájmové skupiny – jako jsou poradenské a konzultantské firmy, PR agentury, právní společnosti a ostatní soukromé společnosti, Komise nenašla klíč, jak definovat přesně, které skupiny by v adresáři být měly a které ne. Demonstrovala pouze ochotu podpořit vytvoření vlastního adresáře lobby obsahující všechny podstatné informace. A odvolala se na spolupráci s Evropským Parlamentem. Cíle viděla ve vytvoření společné databáze pro obě instituce, i když by to znamenalo, že požadovaná data by byla užita k různým záměrům každé instituce. Databáze CONECCS – Konzultace mezi Evropskou komisí a občanskou společností Consultation, the European commission and Civil Society – byla zřízena jako platforma pro poskytování informací výborů a ostatních útvarů komise a mít možnost je konzultovat s občanskými sdruženími – neziskovými zájmovými skupinami formální,strukturovanou cestou. Ačkoli neexistuje oficiální definice termínu „organizace občanské společnosti“ – civil society organisations – Ekonomický a sociální výbor EU předložil užitečnou definici občanské společnosti na základě vlastní typologie těchto organizací: § takzvaní hráči na pracovním trhu (tzn. odborové svazy a zaměstnavatelské organizace, také nazývané jako sociální partneři), § organizace reprezentující sociální a ekonomické hráče, kteří nejsou sociálními partnery v rámci striktní definice sociálního partnerství, § nevládní organizace (NGOs – non-govermental organisations), které jsou výsledkem spojení lidí se společným zájmem, jako např.: ekologické organizace, organizace zabývající se lidskými právy, spotřebitelské svazy, charitativní organizace, vzdělávací organizace apod., § organizace založené na společenském základě (CBOs – communitybased organisations) mládežnické organizace, rodinné asociace a všechny organizace, jejichž prostřednictvím občané participují na místním životě v dané municipalitě, § náboženské skupiny.

31

CONECCS plní tři základní funkce: § je jednou ze součástí závazku Komise provozovat svoji činnost transparentněji. Databáze umožňuje jak široké veřejnosti, tak organizacím občanské společnosti vidět, jak jsou slyšeny jejich hlasy a názory v rámci konzultantského procesu práce Komise, § poskytuje způsob pro evropskou občanskou společnost dát o sobě Komisi vědět, a rozšířit tak seznam potenciálních konzultantů, § je to nástroj, který Komise může použít k určení přiměřené kombinace konzultujících partnerů, kteří mohou nabídnout nezbytné informace týkající se zeměpisné polohy, odvětví a cílové skupiny. Být na seznamu CONECCSu není podmíněno získáním akreditace Komise. Může zde být jakákoli organizace splňující základní podmínky. Občanská společnost se skládá z různých typů zájmových skupin reprezentujících ekonomickou, sociální a lidskou pestrost evropského života. Každý z těchto typů zájmů přináší svůj vlastní pohled, čím přispět ke konzultační politice. Aby se Komise mohla v těchto přístupech a rozdílných zájmech lépe zorientovat, jsou organizace v rámci databáze rozděleny do kategorií podle zájmů, které reprezentují: § odborové svazy;jako jeden z uznávaných sociálních partnerů, § zaměstnavatelské svazy; jako druhý z uznávaných sociálních partnerů, § profesní federace; asociace reprezentující zájmy jednotlivců určité profese, § NGOs; pokud mají tento charakter: • prosazují společné dobro; působí v rámci co nejširšího společenského spektra; nesledují komerční či profesní zájem svých členů, • nejsou zakládány s cílem vytváření osobního zisku, • jsou zakládány dobrovolně a obvykle mají i dobrovolné členství, • jsou nezávislé, zejména na vládě a ostatních orgánů státní správy, politických stranách a obchodních organizacích, • zahrnují také fondy, které mají stejný charakter kromě bodu souvisejícího s členstvím – organizace reprezentující výrobu a služby; zájmové skupiny reprezentující aktivity jakékoli oblasti průmyslu, zemědělství, médií, energetiky, služeb a ostatních ekonomických aktivit, asociace veřejných orgánů; organizace ve veřejné správě na lokální, regionální úrovni, politické zájmy, organizace, které nejsou politickými stranami, ale reprezentují určité politické stanovisko či mají nějaký zájem v rámci politické dimenze EU, náboženské skupiny, ostatní skupiny, které se nenašly v kategoriích předchozích. 7.2 Vytvoření kodexu chování Komise vyzvala ZS, aby vytvořily dobrovolný kodex chování, který by vyhověl tzv. minimální požadavkům chování, které jsou formulovány v dokumentu Minimum requirements for a code of conduct between the commission and speciál interested groups z 2. prosince 1992. Od této doby probíhaly konzultace mezi lobbyistickými organizacemi o podobě takového kodexu. 32

V roce 1997 vzniklo profesní neziskové fórum – SEAP (The Society of European Affairs Proffesionals), jehož cílem je zlepšení komunikace mezi evropskými institucemi a profesními i občanskými sdruženími. Reprezentuje však pouze 1 % z celkového počtu lobbyistů. Tyto organizace a organizace později sdružené v European Public Affairs Consultancies´Association – EPACA (založené v lednu 2005) podepsaly kodex chování, který je inspirován těmito minimálními kritérii komunikace a který Komise převzala. 7.3 Formulování práv a povinností zaměstnanců Komise Nedílnou součástí zlepšení komunikace mezi institucemi EU a veřejností byla snaha jednotně stanovit práva a povinnosti úředníků Komise, tedy způsob, kterým by se úředníci měli chovat k veřejnosti. V dokumentech z rok1992 je toto stanoveno v paragrafu Staff Regulations. V roce 2000 byl přijat kodex chování pro zaměstnance – Code of Good Administrative Behaviour, který formalizuje standardy profesionální etiky. V Bruselu působí více jak 15 000 profesionálních lobbistů; je druhým největším centrem lobbistů – prvenství má Washington D. C. s cca 25 000 lobbisty. Většina z nich reprezentuje ekonomické zájmy, jejichž vliv na rozhodovací procesy v EU neustále roste. Tento vliv oslabuje demokracii neboť nesouvisí pouze s pozitivními cíly (zejména snahou o zvýšení ekonomické výkonnosti a konkurenceschopnosti), ale v řadě případů má negativní dopad ve formě vyhledávání rent na úkor jiných, vedoucí až ke korupci a snaze ovládnout rozhodovací procesy ve svůj prospěch. Největší lobbyistické organizace jsou: Weber Shandwick, APCO Europe, Hill & Knowlton, GPC, Burson – Marsteller a Blueprint. 9. prosince 2005 Komise oficiálně představila další iniciativu European Transparency Initiative, která se snaží zlepšit průhlednost a předvídatelnost práce komise a procesu jejího rozhodování. Součástí iniciativy by měla být diskuse se všemi podílníky, jak vylepšit transparentnost evropských fondů, konzultace s občanskou společností a role lobby a nevládních organizací v rozhodovacím procesu evropských institucí. Na tuto iniciativu okamžitě zareagovaly některé asociace evropských lobbyistů (SEAP, EPACA, AALEP, ALTER –EU, Civil Society Contact Group – act4europe), které považují nezbytné formulovat a zejména formalizovat etická a přehledná pravidla pro lobbing, jako nedílnou a legitimní součást demokratického rozhodovacího procesu. Podporují vznik EU Lobbying Transparency and Ethics regulaci, která by měla ustanovit princip povinné registrace pro všechny lobbyisty s podmínkou akceptace společného kodexu chování, spolupracují na vzniku principů etického chování lobbingu v Evropské unii – EU Principles for Ethical Conduct of Lobbying, Etického kodexu – Code of Ethic, Kodexu chování – Code of Conduct a Kodexu praxe – Code of Practice. Více jak 140 občanských sdružení, obchodních unií a veřejno-právních společností, které v červenci 2005 utvořily koalici pod názvem The Aliance for

33

Lobbing, Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU), navrhuje Evropské komisi, aby se v prvé řadě zaměřila na tři následující kroky: § legislativní odkrytí lobbingu, které by mělo zahrnovat: § povinný systém elektronické registrace a poskytnutí informací pro všechny lobbyisty a povinnost zveřejňovat výroční zprávu o jejich hospodaření; vše by mělo být zpřístupněné v online databázi § vynutitelné etické principy pro lobbisty (například zákaz zaměstnávání úředníků či jejich příbuzných pro lobbistické účely). § zdokonalit Kodex chování pro úředníky Evropské komise, zahrnující: § zaznamenávání formálních i neformálních setkání úředníků Komise s lobbisty a protokolování korespondence (aby byla plně přístupná v online databázi), § rozšířit dobu, po kterou bývalý komisař či úředník – senior nesmí pracovat pro lobbistickou skupinu či poradenskou firmu nabízející lobbyistické služby. Evropská komise by měla přesvědčit i ostatní evropské instituce, zejména Evropský parlament a Radu, vypracovat obdobná pravidla: § komise musí přestat s případy privilegovaného přístupu a umožnění nepřiměřeného vlivu lobbistických korporací, např.: § rozdíl mezi zastoupením korporací a občanských zájmových sdružení v pracovních skupinách (komisích) ( jako „Cars 21“, která je složená ze zástupců Komise, výkonných předsedů (CEOs) a lobbistů z automobilového průmyslu, ale z nikoho z ekologických nevládních organizací) § privilegované postavení udělené ekonomickým (ziskovým) zájmovým skupinám jako např. European Services Forum a TransAtlantic Business Dialogue. Nejen však Komise se problematikou ovlivňování rozhodovacího procesu institucí EU zájmovými skupinami a lobby a komunikací s nimi zabývá. Evropský parlament vydal několik pracovních dokumentů zabývající se lobby, mezi nimi: Rules on lobbying a interest groups in the international parliments of the Member States, pracovní dokument 1996 – Role lobbingu a ZS v mezinárodním parlamentu členských zemí, Lobbying in the EU: current rules and practices, pracovní dokument 2003 – Lobbying v EU; současná pravidla a způsoby. Z celkového počtu lobbistů je pouze 40 % (cca 6 000) akreditovaných při Evropském Parlamentu, to je asi 8 lobbistů na jednoho poslance. Největší počet akreditovaných lobbistů má Německo, z toho asi cca 640 je akreditováno při Evropském parlamentu. Následují Britové (cca 350 akreditovaných lobbistů), Francouzi a Italové s asi 290 akreditovanými lobbisty a Španělé se 170. Nové členské státy jich mají dohromady pouze 60.

34

7.4 Bílá kniha O evropské komunikační politice (1.2.2006) Dvě linie: § individuální – EU x jednotlivci: § Akční plán Komise pro zlepšení komunikace v Evropě SEK(2005)985 20. 7. 2005, § plán D pro demokracii, dialog a diskusi, § úrůzkumy veřejného mínění – Eurobarometr, jednosměrná komunikace, § posilování kanceláří Komise, práce s jazykem a presentací, více kontaktních míst pro občany, možnost vyjádřit svůj názor, internetové portály… § tzv. partnerský přístup – zapojení ostatních subjektů: § orgány a instituce EU, vnitrostátní, regionální a místní orgány čl. států, § evropské politické strany, § občanská společnost; zájmové skupiny, § Iniciativa evropské transparentnosti (ETI); SEK(2005)1300/6 9.11.2005. Funkční evropská „veřejná sféra“ nevznikne v Bruselu, ale je úkolem všech zúčastněných; hlavní vstupní bod politické diskuse si nadále zachovává vnitrostátní úroveň Vše vychází z čl. 11 Charty zákl. práv EU PRÁVO NA INFORMACE A SVOBODA PROJEVU. Skutečná evropská politická kultura s celoevropskými politickými skupinami a zájmovými skupinami teprve vzniká. Hmotným výstupem by mohla být Evropská charta o komunikaci či Evropský kodex chování při komunikaci. Konkrétní kroky: § přezkoumat Minimální normy Komise pro konzultace z hlediska zajištění vyrovnanějšího zastoupení ZS a lepšího podávání informací po ukončení konzultace, § zlepšení komunikace se sdělovacími prostředky a využití nových technologií, § znalost evropského veřejného mínění, § Eurobarometr, § nezávislý sociální výzkum o evropských problémech (od roku 1994 350 mezinárodních projektů). Diskuse by měla být uzavřena v červenci 2006.

35

8. Zelená kniha O evropské iniciativě pro transparentnost (3. 5. 2006) Místopředseda komise Kallas připustil, že s největší pravděpodobností nebudou za jeho funkčního období přijata striktní regulační opatření lobbingu, neboť by se jednalo o velký zásah do legislativy, proto Zelená kniha apeluje zejména na seberegulaci vycházející od samotných lobbistů. Navrhuje: § dobrovolnou registraci; ta by byla spravována Komisí s jasnou podporou těch lobbistů, kteří se zaregistrují, např. automatická pozornost při konzultacích na zájem zaregistrovaných lobbistů, § společný Kodex chování pro všechny lobbisty, který by si měli sami vytvořit, § systém monitoringu a sankcí; v případě uvedení nesprávných údajů při registraci či nedodržení Kodexu. Zelná kniha definovala lobbing jako všechny aktivity, které ovlivňují rozhodovací procesy evropských institucí. Lobbyista je, podle zmíněného dokumentu, osoba takové aktivity provádějící a pracující pro organizaci z širokého spektra jako např. konzultantské firmy, právní kanceláře, nevládní organizace, think tanks, lobbistické unie a korporace či obchodní asociace. Tyto definice však k transparentnosti lobbingu příliš nepomáhají, protože zahrnují opravdu širokou škálu aktivit, osob a profesí. Pravděpodobně jedna z nejproblematičtějších záležitostí jakékoli formy regulace či seberegulace lobby jsou právní společnosti vázané pravidly loajality ke svým klientům, která např. nedovolují odtajnit jméno jejich zákazníků. Navzdory tomu, některé konzultantské firmy jako např. Hill & Knowlton už tento krok učinila zveřejnila seznam klientů na svých webových stránkách. Dalším klíčovým bodem v debatě o transparentnosti lobby jsou peníze. Zelená kniha říká, že pro lobbyistické skupiny, které se snaží ovlivňovat jednotlivé politiky Evropské unie, musí být jasné: koho reprezentují, co je jejich cílem a jak jsou financovány.

9. Principy chování lobby Principy etického chování lobby v Evropské unii – EU Principles for Ethical Conduct of Lobbying, Etický kodex – Code of Ethic, Kodex chování – Code of Conduct a Kodex praxe – Code of Practice. Kodexy chování jsou nástroje vlastní regulace sloužící k různým účelům: § profesionální lobbisté se v nich hlásí k zodpovědnost za svoji vlastní činnost, § mohou podpořit zákonný proces, § poskytují obecný status pro širokou veřejnost; umocňují povědomí o profesionálním chování, zodpovědnosti a dávají příležitost pro celospolečenský dialog, § poskytují lobbingu status profese a chrání ji, § slouží jako zdroj veřejného ohodnocení vzájemných kontaktů. 36

Existují různé typy kodexů viz výše, které jsou navzájem provázány a dokonce mohou být vnímány jako jednotná společná linie, ale je důležité mezi nimi rozlišovat. Etický kodex je nejlepší pokud jde o obecné ustanovení podstaty významu, který definuje roli profesionálních lobbistů. Obecně Etický kodex objasňuje v širším slova smyslu vyšší principy jako je integrita, zodpovědnost atd…, ale jen malou pozornost věnuje tomu, jak by měly být tyto principy použity v konkrétních situacích. Kodex chování obvykle deklaruje očekávané chování v konkrétních případech. Popisuje, jaké postupy zachovávat při jednání se zástupci oficiálních institucí. Kodex chování by měl mít úzkou návaznost na povinnou registraci lobbistů, ve které by se zavazovali mimo jiné, Kodex chování respektovat. Kromě jiného by tento kodex po lobbistech měl požadovat: § brát v úvahu veřejný zájem, § pracovat profesionálně, poctivě a bezúhonně, § zajistit přesnost a hodnotu poskytovaných informací, § respektovat právo veřejnosti na pravdivé informace v případě, že cíleně ovlivňují veřejné mínění, § nevytvářet falešné nebo zavádějící zprávy (prohlášení) a nebo neuvádět nikoho vědomě v pochybení, § nepobízet zástupce EU institucí obcházet pravidla chování úředníků, které by měli dodržovat, § nevytvářet nadměrný tlak na zástupce evropských institucí, § snažit se předcházet vystavení zástupců EU konfliktu zájmů, § identifikovat klienty v jejichž zájmu lobbyista pracuje a cíle, které chtějí v rámci jednání s EU institucemi dosáhnout. Kodex praxe reguluje technickou stránku. Je úzce spjat s s kodexem chování a etiky. Všechny kodexy jsou ve fázi vývoje. Jednotlivé lobbistické asociace vytvářejí svoje vlastní kodexy. Association of Accredited Lobbyists to the European Parlament (AALEP) navrhla společný postup, aby výsledkem bylo vytvoření společných Kodexů – etiky, chování a praxe.

10. Zkušenosti z členských zemí Zkušenosti z členských zemí založené na informacích poskytnutých příslušnou parlamentní službou toho kterého státu. V zásadě jsou sledovány dva ukazatele: § jestli existují či neexistují nějaká pravidla (např. registrace, akreditace, kodex chování) týkající se chování ZS nebo lobby působících či přejících si působit na parlamentní půdě, a pokud je to možné, sledovat jestli praxe odpovídá těmto pravidlům, § jestli existují opatření, která ústavně či jinak sledují nebo regulují činnost parlamentních stran a koalic z pohledu vlivu či nátlaku, který často ZS a lobby vynakládají. 37

Většina parlamentů členských států nemá formalizovaná specifická pravidla či opatření řídící aktivity ZS nebo jejich reprezentantů. Oficiální registr lobbyistů ve většině zemí neexistuje a ani nejsou stanovena pravidla regulace činnosti lobby či členů parlamentů. Výjimkou je německý Bundestag, který v dodatku o pravidlech postupu, vysvětluje, jak se skupiny, které chtějí prezentovat svůj zájem Bundestagu nebo federální vládě, mají chovat. Základním pravidlem je, že musí být se všemi relevantními informacemi zapsány v registru, který je každoročně aktualizován. V dánském Folkelingu mohou být zájmové skupiny přijímány a vyslyšeny parlamentními výbory podle již zavedené praxe – ke slyšení mohou být parlamentem přijímány delegace či petice. Neexistuje sice oficiální registr, ale všechna jména jsou zaprotokolována a uložena do archivu a také jsou publikována v parlamentním zpravodaji. Několik národních parlamentů požívá podobný systém jako parlament evropský; lobbistům jsou vystaveny přístupové karty či propustky s různou délkou platnosti. Pak mohou požádat členy parlamentu či politické strany o slyšení, je založen nový kontakt či získají přístup do vyhrazených částí parlamentu nebo mohou navštívit veřejné schůze. Současný systém regulace lobby ve Velké Británii vznikl začátkem devadesátých let při přechodu od neformálních metod k více formalizovanému přístupu. Výbor pro (finanční) zájmy poslanců – the Select Committee on Members Interests - při Dolní Sněmovně doporučil Sněmovně založit registr lobbistů a jako jeho dodatek Kodex chování. Toto doporučení Sněmovna nenaplnila, V roce 1994 byl založen Výbor pro etické standardy ve veřejném životě – Committee on Standards in Public Life (Nolanův výbor), který shledal užitečné požadovat po lobbistech stejné principy jaké jsou uznávány v rámci široce pojatých veřejných etických norem společnosti. Ačkoli výbor ve své zprávě z roku 1995 nenavrhl zřídit povinný registr lobbyistů, ustanovil nové regulační mechanismy. Jednak to byl nový Výbor pro etické standardy a imunitu (House of Commons Standards and Privileges Committee, SPC) a jednak nová funkce parlamentního zmocněnce pro etické standardy (Parliamentary Commmissioner for Standard; první zmocněnec byl jmenován 15. 11. 1995), jehož úkolem je spravovat nový podrobnější protokol (registr) finančních zájmů poslanců (Register of Members’ Interests) a shromažďovat a vyšetřovat stížnosti na poslance a předávat případy k řešení SPC. Posléze 24. června 1996 parlament schválil poslanecký kodex chování (Code of Conduct – nová verze schválena 14. 5. 2002). Poslanecký kodex chování navazuje na sedm principů vytyčených Nolanovým výborem, které doplňuje konkrétnějšími zásadami: § vyhnout se konfliktu zájmů, vyřešit jakýkoli konflikt mezi osobním a veřejným zájmem ve prospěch veřejného, § pečovat o důvěru veřejnosti v parlament, posilovat ji, § vždy mít na paměti, že přijmout úplatek, odměnu, nebo platbu v souvislosti s jednáním poslance v parlamentu je porušením zákona, 38

§ poslanci musejí svědomitě zaznamenat své finanční zájmy do oficiálního protokolu (registru) a upozornit na své zájmy, které mohou být relevantní při každém jednání s poslanci, ministry a úředníky, § jednat s poslanci, ministry a úředníky otevřeně a pravdivě, a to i v neformálních setkáních, § poslanec nesmí v jednání parlamentu prosazovat za úplatu jakékoliv zájmy, § poslanec nesmí zneužívat úhrady za služební výdaje, § důvěrné informace, které poslanec získá během výkonu své funkce, smí použít pouze v souvislosti s touto funkcí, a nikdy je nesmí využít k obohacení. Hlavním nástrojem regulace lobbování, čímž se myslí profesionální nebo zájmové činnosti osob, které nejsou poslanci,s cílem ovlivnit poslance nebo členy vlády ve prospěch nějaké organizace, skupiny nebo jednotlivce, je protokol finančních zájmů poslanců (Register of Member´s Interests). Britský přístup reguluje příjemce - „terče“ lobbování. Poslancům je zakázáno lobbovat – hrozí jim předvolání před parlamentního zmocněnce pro etické standardy na základě stížnosti jiného poslance a před Výbor pro etické standardy a imunitu – mají povinnost registrace svých trvalých finančních zájmů a ohlašovací povinnost jakýchkoliv jiných, včetně očekávaných hmotných zájmů, které mohou být relevantní v projednávané záležitosti. Aktualizace se provádí dvakrát ročně. Registrační protokol vymezuje deset kategorií „registrovatelných zájmů“ – např. placené zaměstnání, členství ve správní radě, dary a pohoštění, pozemky, akcie apod. Smyslem registrace je otevřenost, transparentnost. Registrace v žádném případě není chápána jako podezření z nepoctivosti. Podplácení a korupci obecně je však možné stíhat podle zákonů již od předminulého století (Prevention of Corruption Act 1889) a rovněž podle případů ve zvykovém právu (Common Law). Dalším nástrojem regulace lobbingu ve Velké Británii jsou dvě samostatné Asociace parlamentních lobbyistů, které uvedly v platnost kodexy chování regulující jejich záležitosti a registry profesionálních lobbyistů. Asociace profesionálních politických konzultantů – lobbistů (Association of Professional Political Consultants; APPC) a Institut veřejných vztahů (Institute of Public Relations) Asociace vznikly ve stejné době jako Výbor pro etické standardy. Jejich cílem je: § zajistit, aby konzultanti (lobbisté) pracovali jasným a otevřeným způsobem; Asociace vytvoří a bude se starat o seznam profesionálních politických konzultantů – lobbyistů, který je dispozici v elektronické podobě na jejích webových stránkách, § podporovat vysoký etický standard vytvořením etického kodexu (Code of Conduct) pro profesionálmí lobbování a zajišťovat jeho plnění. Podmínkou členství v Asociaci je, že konzultantská firma se zaváže k plnění kodexu. Pro zákazníka je tak členství v Asociaci určitou zárukou etického jednání a pro člena doporučením. Etický kodex zdůrazňuje poctivost při jednání s klientem i institucí, oboustrannou pravdivost a otevřenost zejména vůči 39

lobbované instituci (ve prospěch koho jsou zájmy prosazovány). Politický konzultant je vázán několika základními pravidly: § musí upozornit klienta, pokud by lobbování mělo být nezákonné, neetické nebo proti profesionálním zvyklostem a odmítnout takovou činnost, § nesmí veřejným činitelům nabízet finanční prostředky nebo jiné výhody, které by bylo možné chápat jako úplatek nebo hledání protekce, § nesmí úplatky přijímat, § nesmí zaměstnávat poslance, ani je jakkoliv odměňovat, a to i nefinančními prostředky.

11. Zájmové skupiny v nečlenských zemích – USA a Kanada; jejich postavení ve společnosti, legislativa a zvláštnosti Pojetí zájmových skupin a lobbingu v Severní Americe se od Evropského dost liší. Být úspěšný znamená pro lobbyistu přizpůsobit se politickému systému, ve kterém působí. Pro komparaci EU s USA je tedy nejprve nutné podívat se na institucionální a politický systém v obou regionech. Základní rozdíly jsou vidět na první pohled. USA jsou národní stát s federální strukturou, zatímco EU je soubor národních států s omezenou suverenitou. Institucionální prostředí ve Washingtonu je stabilizované již po několik desetiletí, EU podléhá neustálým proměnám v důsledku své vlastní expanze a tím postupným oslabováním vlivu Bruselu. Dlouhá americká tradice lobby – lobbing v USA je přirozenou součástí americké politiky minimálně již sto padesát let – znamená, že lobbistická praxe je do značné míry akceptována jako legitimní boj o pozornost politiků. Evropané jsou více skeptičtí vůči lobbingu jako legitimní součásti politického a rozhodovacího procesu. Lobby má pro ně pejorativní nádech a je mnohdy automaticky spojován s korupcí, většina kontaktů mezi lobbisty a politiky je něco, o čem se může jen šeptat. Hlubší pohled do historie však ukazuje, že Spojené státy si prošly podobnými fázemi, jakými evropské země procházejí zhruba o půl století později. Časový náskok USA je dán jednak „nezatížeností“ amerického kontinentu středověkou historií, nevolnictvím, centrální mocí jednoho vládce a jedné pravdy církve a jednak nebyla zmítána válečnými konflikty, tak jako Evropa, která šla s kratšími či delšími intervaly z jednoho válečného konfliktu do druhého. Se stále vyspělejší vojenskou technikou začaly být ekonomické ztráty a ztráty na životech, tak obrovské, že již nebylo vítězů ani poražených. Např. pro Francii a Německo byla druhá světová válka 4. těžkým válečným konfliktem za posledních 130 let. A tak zatímco se Evropa v druhé půlce čtyřicátých let vzpamatovávala z enormních ztrát na životech a ekonomické destrukce a řešila, zásadní otázku, jak zabránit dalším konfliktům v budoucnosti, USA se úspěšně poprvé podařilo právně regulovat veškerý lobbing na federální úrovni byl Federal Regulation of Lobbying Act (FRLA) z roku 1946, jenž byl součástí poválečné reformy fungování Kongresu. Do této doby lobbing znamenal korupci, která byla ohromná a všudypřítomná. Zkorumpovanost období před první světovou válkou vyvolala první pokusy lobbying regulovat. Již v roce 1907

40

byl v tomto směru předložen první návrh zákona, který byl však zamítnut. Následovala řada dalších neúspěšných pokusů, až v roce 1935 se podařilo lobbing úspěšně regulovat, i když ne na federální úrovni, ale sektorálně – podle jednotlivých odvětví – Public Utility Holding Company Act; nejprve se jednalo o firmy operující v oblasti inženýrských sítí, o rok později byl stejný zákon schválen pro loďaře a rejdaře a v roce 1938 pro cizince – Foreign Agents Registration Act. Až teprve v roce 1946 byla přijata opatření regulující lobbing na federální úrovni (viz výše). FRLA definoval lobbing poměrně jednoduše: lobbing je aktivita skupin či jednotlivců získávajících finanční prostředky nebo jinou materiální náhradu za účelem ovlivnit přijetí, změnu či zamítnutí zákona v Kongresu. Ti, kterých se definice týkala, měli uloženo: § čtvrtletní ohlašovací povinnost: uvést jméno a adresu těch, od nichž pocházely příjmy vyšší než pět set dolarů; u výdajů nad deset tisíc dolarů komu a proč byly vyplaceny, § čtvrtletní registrační povinnost – vznikala s prvním kontaktem mezi lobbistou a tím, v jehož zájmu měl pracovat: jméno a adresa toho, pro koho lobbista pracuje, předpokládanou dobu trvání svazku, výše platu, předpokládané výdaje, komu lobbista zaplatil a za co a seznam tištěných publikací, ve kterých publikoval články ohledně dané věci. Porušení zákona se trestalo pokutou do výše pěti tisíc dolarů a/nebo maximálně dvanáctiměsíčním vězením. Povinnost registrace neplatila pro ty, kteří vypovídali před výbory Kongresu pro nebo proti zákonům, před Kongres předstoupili dobrovolně, aniž by za to dostali finanční či materiální odměnu, a konečně pro ty, pro něž lobbing není primární aktivitou. A právě v tom se objevila velká slabina – nejednoznačnost určení, co je primární aktivita, pro koho tedy platí povinnost registrace a pro koho ne. A když se jednotlivci a firmy zaregistrovali (v roce 1948 kolem třech tisíc zaregistrovaných lobbistů, dnes je jich 25 000), většinou poskytovali jen málo informací. V roce 1954 Nejvyšší soud rozhodl, že od povinnosti registrace budou osvobozeni ti, kteří se nedostávali do přímého kontaktu se zákonodárci. Ačkoli za dobu existence FRLA byli na jejím základě odsouzeni pouze dva lobbyisté, vymezil tento zákon lobbing jako aktivitu směřující ke zisku vlivu za úplatu. Nikoli ve smyslu korupce, ale ve smyslu kompenzace.

12. Současná regulace lobbyingu v USA5 Lobbying Disclosure Act přijatý Kongresem v roce 1995 si klade za cíl odstranit nedostatky téměř padesát let starého FRLA. Soustřeďuje se především na jasnější a přesnější definice toho, co je lobbing, i těch, jichž se týká. Nově vymezuje podmínky a finanční limity, za kterých vzniká povinnost registrovat se jako lobbyista, nakládání s federálními prostředky při lobbingu i otázku praktikování lobbingu odcházejícími členy výkonné a zákonodárné moci. Zákon ovšem také zmiňuje pozitivní roli, jíž lobbing hraje při „výměně důležitých 5

Upravený text Jana Růžičky, IPEK. 41

informací a idejí mezi vládou a soukromými stranami“. Lobbyistu zákon definuje jako jednotlivce „zaměstnaného nebo vydržovaného klientem za finanční nebo jinou odměnu za služby zahrnující více než jeden lobbyistický kontakt“ (viz definice v části I), a který věnuje minimálně 20 % svého času lobbyistickým aktivitám (viz definice v části I) ve prospěch klienta po dobu šesti měsíců. Povinnost registrovat se u Secretary of the Senate a Clerk of the House of Representatives do pětačtyřiceti dnů jako lobbyista vzniká po prvním lobbyistickém kontaktu nebo po přijetí zakázky učinit takový kontakt. Registraci podávají buď organizace, které zaměstnávají vlastní lobbyisty, nebo lobbyisté popřípadě lobbyistické firmy, jež jsou najímány těmi, v jejichž prospěch lobbují. U organizací zaměstnávajících vlastní lobbyisty tvoří finanční hranici, od níž vzniká požadavek registrovat se, výdaje ve výši dvaadvaceti tisíc pěti set dolarů za dobu šesti měsíců. Pro lobbyistické firmy nebo individuální lobbyisty tvoří hranici registrace příjmy přesahující pět tisíc pět set dolarů na jednoho klienta za šest měsíců. Finanční hranice pro registraci jsou upravovány podle inflace vždy po čtyřech letech a nejbližší úprava proběhne 1. ledna 2009. Registrace obsahuje jméno, adresu, atd. registrujícího se a obecný popis jeho aktivit; jméno, adresu, atd. klienta a obecný popis jeho aktivit; jméno, adresu, atd. jakékoli další organizace, jež kromě klienta vydala minimálně deset tisíc dolarů na lobbyistické aktivity registrujícího se popřípadě celkově nebo rozhodujícím způsobem dohlíží na lobbistické aktivity registrujícího se; identifikaci jakékoli zahraniční entity vlastnící více než 20 % klienta; prohlášení o obecných oblastech zájmu, v nichž bude lobbyista vykonávat aktivity ve prospěch klienta, i o specifických oblastech, jichž se již lobbyistické aktivity dotkly nebo se jich v budoucnu pravděpodobně dotknou; prohlášení o lobbujících zaměstnancích registrujícího se, kteří během posledních dvou let zaujímali vymezené funkce ve výkonné nebo zákonodárné sféře. Registrace se musí vyplňovat ke každému klientovi zvlášť a zahrnovat veškeré lobbyistické kontakty ve prospěch tohoto klienta. Kromě registrace mají lobbisté povinnost každého půl roku vyplňovat zprávu o své činnosti za uplynulý půl rok. Tato zpráva tedy v době po registraci nahrazuje registraci v případě již jednou zaregistrovaných klientů. U nových klientů je pak třeba postupovat opět od začátku, tedy od registrace. Půlroční zprávy obsahují stejné informace jako registrace a dále také: čísla návrhů zákonů a/nebo odkazy na výkonná nařízení, v nichž se lobbyista angažoval; úřady, jež kontaktoval; seznam lobbyistů pracujících ve prospěch klienta; objektivní odhad příjmů z lobbingu v případě lobbyistické firmy nebo výdajů v případě firmy zaměstnávající vlastní lobbyisty. Všechny tyto informace jsou veřejně dostupné a jsou archivovány po dobu šesti let. Porušení zákona může být pokutováno do výše padesáti tisíc dolarů. Zákon také ukládá lobbyistům na vyžádání při lobbyistickém kontaktu prozradit jméno klienta, v jehož prospěch lobbují. Federální zákon se na rozdíl do drtivé většiny státních zákonů o regulací lobbyingu nevyjadřuje jednoznačně v otázce návazných poplatků (Contingency Fees), tedy odměny v případě, že je lobbista úspěšný. Často jsou ovšem tyto odměny přímo zakázány v konkrétních oblastech a soudy opakovaně rozhodly v neprospěch těch, kteří se takových odměn domáhali. Federální úřady mají zakázáno používat k lobbingu federálních peněz a stejně je

42

tomu i u příjemců federálních grantů, půjček, atd. Toto opatření je ovšem poněkud problematické, protože si lze představit, že uhradí-li organizace, firma, atd., určitou položku z federálních peněz, může vlastní prostředky, jež by na takovou položku vydala, použít k lobbingu. Proto například organizace zabývající se sociální pomocí mají zakázáno lobbovat byť i s vlastními prostředky (tzv. Simpson Amendment k Internal Revenue Code). I toto opatření lze ovšem obejít tak, že si organizace založí další organizaci, již kontroluje. V americkém prostředí pak taková omezující opatření navíc narážejí na obavy z omezování svobody projevu. V neposlední řadě zákon vymezeným členům legislativy a exekutivy zakazuje účastnit se lobbingu po dobu jednoho roku od odchodu z funkce/úřadu (viz také část IV). Kromě zákona o lobbingu existují i etické kodexy jak Sněmovny reprezentantů, tak Senátu. Vlastní etický kodex má i American League of Lobbyists, která sdružuje lobbisty. Kodexy obecně zakazují nezákonné aktivity, přijímání darů, atd. Poskytují však také řadu výjimek, jichž se dá při přebírání/poskytování darů využívat. Například nepostihují návštěvy charitativních setkání. Výjimkou jsou i tzv. Fact-Finding Trips, jichž se hojně z-(vy)-neužívá k pozváním členů legislativy a exekutivy na „pracovní“ konference do oblíbených výletních letovisek. I z toho je zřejmé, že ač se „klasický“ lobbing (ve formě peněžních i nepeněžních úplatků) v dnešní době příliš nepraktikuje, existují vzorce chování, jež se mu nápadně přibližují. Samostatnou, ale nikoli nepodstatnou a potenciálně velmi inspirativní kapitolou, je způsob regulace lobbingu v jednotlivých státech. Zde existuje padesát různých systémů regulace lobbingu, z nichž drtivá většina je výrazně přísnější než federální zákon. Nedávná rozsáhlá studie Center for Public Integrity hodnotila pouze tři státní systémy regulace lobbingu jako měkčí než federální. Státní systémy například často požadují registraci ještě před tím, než proběhnou jakékoli lobbistické aktivity, případně do pěti dnů od jejich zahájení, a jdou také mnohem dále v detailnosti požadovaných informací.

13. Porovnání některých klíčových rozdílů lobby mezi EU a USA Velikost administrativy Komise EU dosahuje 2 % velikosti administrativy federální vlády Spojených států. Z toho vyplývá potřeba vnějších vstupů, a tedy zapojit občanské společenské organizace do práce evropských institucí. Komise a další oficiální instituce EU vítají nejrůznější podněty zvenčí při formulování jejich politiky; některé zájmové skupiny mají výjimečný přístup v momentě formulování daného problému v legislativním procesu. To představuje jeden z prvních hlavních rozdílů (viz níže) mezi lobbingem v Bruselu a Washingtonu: § Veřejné financování – pouze v ojedinělých případech vláda USA financuje neziskové organizace. Opačná situace je v EU, kde Komise podporuje rovnováhu mezi lobbyistickými skupinami a dokonce sama zakládá neziskové organizace.

43

§ Otáčivé dveře (revolving doors) – stupeň permeability mezi výkonnou mocí a občanskými společnostmi (at´ už se jedná o korporace či občanské neziskové organizace)je vyšší ve Washingtonu než v Bruselu. Jev pohybujících se úředníků z veřejných funkcí do ziskových/nátlakových skupin je méně častý v Bruselu, zatímco ve Washingtonu je to fakt politického života. § Peníze – V USA korporace rutině podporují politické volební kampaně prostřednictvím Politických akčních výborů (PACs). Ačkoli tato praxe podléhá určité regulaci a finanční částky jsou omezeny, financování politiků zájmovými skupinami a korporacemi je stále ústředním elementem amerického politického života. V Evropě je tok peněz spíše opačný – z veřejného sektoru do občanského sektoru ve formě státních dotací, grantů, pomoci a zakázek. § Průhlednost – ve Spojených státech je lobbing považován za schopný uplatňovat přehnaný vliv a proto mu jsou vymezeny jasné, průhledné podmínky. V předchozí kapitole je zmíněn Lobbying Disclosure Act z roku 1995, který upřesňuje pravidla pro lobby, co se týká registrace, povinnosti uvést seznamy svých klientů, jasně definovat svůj zájem a jejich rozpočtu. Srovnáme-li to s Komisí, tak ta vytvořila pouze minimální a méně oficiální zásady ohledně komunikace mezi Komisí a zájmovými skupinami (General principles and minimum standards z roku 2002). Z nedávno uveřejněné „Zelené Knihy“ je zřejmé, že Komise i nadále odolává donutit konzultanty a lobbyisty k tvrdším pravidlům – povinně uvádět své klienty a rozpočet. Doporučila pouze lobbyistickým skupinám, konzultantským firmám a zájmovým skupinám podepsat dobrovolný Kodex chování. § V USA nemají strany tak silnou pozici, jako v Evropě. Po jejich čelech se nevyžaduje tvrdá stranická disciplína, mají větší nezávislost. Jsou to individuální osobnosti. Jsou zodpovědní zejména svým voličům neboť jsou závislí na jejich penězích. Strany a pozice v nich jsou v USA budovány ze zdola. V Evropě je to opačně. § Z výše uvedeného pak i vyplývá rozdíl spolupráce lobby s volenými zástupci. Ve Washingtonu konzultantské firmy pracují se všemi – dopoledne mají klienta, na jehož „prosbu“ bude reagovat demokrat a odpoledne jsou v kontaktu s republikánem. § V EU nejsou kompetence jednotlivých institucí tak jasné, jako je tomu v USA. Vládní, zákonodárná a exekutivní moc je jasně vymezena. Jsou pevně stanoveny hranice. Je možné uvést další a další rozdíly mezi evropským kontinentem a USA. Např. jazyk – angličtina v USA a 25 různých jazyků v EU, dále vnitřní politická kultura – USA systém dvou hlavních politických stran, který je jednotný pro celou federaci a různými systémy v jednotlivých státech členů EU a s tím i související odlišné filozofie pohledu na svět (britské laisser fair až po francouzské panuj a kontroluj).

44

LITERATURA

[1]

Dotaz na Jazykovou poradnu Ústavu pro jazyk český AV ČR ([email protected]). Odpověď: píšeme lobbing, lobby, lobbista, lobbistický atd.

[2]

General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM(2002)704.

[3]

An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups, COM(1992).

[4]

White Paper on European Governance.

[5]

Rules on lobbying and interst groups in the international parliaments of the Member States, working document, European Parliament 1996.

[6]

Lobbying in the EU: current rules and practices, working dokument, European Parliament 2003.

[7]

European Transparency Initiative, SEC(2005)1300final; working document.

[8]

Bílá kniha: O evropské komunikační politice, 1. 2. 2006.

[9]

Rychetík, L: Regulace lobování ve Velké Británii, IPEK 2005.

[10]

Růžička, J.: Lobbing ve Spojených státech, IPEK 2005.

[11]

Kroupa, J. a kol.:Politologie, Masarykova universita, Brno, 1998.

[12]

Laboutková, Š.: Zájmové skupiny, doktorská disertační práce, VŠE, 2001.

[13]

McGrath, C.: Komparative lobbying practices. Washington, London, Brussels, University of Ulster, 2002.

[14]

http://europa.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index.htm

[15]

http://www.eulobby.net

45

46

47

48

49

50

51