Sanctieoplegging door Gemeenten, UWV en SVB na Invoering van de Fraudewet. Nota van bevindingen

Sanctieoplegging door Gemeenten, UWV en SVB na Invoering van de Fraudewet Nota van bevindingen

Sanctieoplegging | oktober 2014

Colofon

Projectnaam Programma Datum

Sanctieoplegging Inkomenszekerheid Oktober 2014

Pagina 2 van 64


Inhoud

Colofon—2 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Samenvatting en conclusie—5 Inleiding—5 Behandelen van fraudesignalen—6 Nulfraude en waarschuwingen—7 Opleggen boetes, het beleid—7 Opleggen boetes, de uitvoering—8 Hoogte van de boetes en verminderde verwijtbaarheid—10

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Inleiding—13 Achtergrond van het onderzoek—13 Doelstelling van het onderzoek—14 Onderzoeksvragen—14 Toetsingskader—15 Onderzoeksmethode en reikwijdte uitspraken—16 Leeswijzer—17

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Beleid Gemeenten—19 Inleiding—19 Signaal—19 Boete—20 Terug- en invordering—22 Maatregelen bij verlies van een voorliggende voorziening door toepassing van een bestuurlijke boete—24 Samenvatting en conclusie—24

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Uitvoering Gemeenten—27 Inleiding—27 Signaalafhandeling—27 Boete—28 Uniformiteit van de uitvoering binnen gemeenten—33 Verschillen tussen gemeenten bij de uitvoering—34 Terug- en invordering—35 Samenvatting en conclusies—36

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

SVB—39 Inleiding—39 Signaalafhandeling—39 Boete—39 Terug- en invordering—43 Uniformiteit—43 Samenvatting en conclusie—44

Pagina 3 van 64


6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

UWV—47 Inleiding—47 Signaalafhandeling—47 Boete—48 Terug- en invordering—52 Uniformiteit—53 Samenvatting en conclusie—56

Bijlage 1 Methodologische verantwoording—59 Bijlage 2 Begrippenlijst—63

Pagina 4 van 64


1

Samenvatting en conclusie

1.1

Inleiding Op 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZWwetgeving in werking getreden (hierna de Fraudewet). Deze wet beoogt de naleving van wetten die ressorteren onder het ministerie van SZW te bevorderen. Het voorliggende onderzoek ‘Sanctieoplegging door Gemeenten, UWV en SVB na Invoering van de Fraudewet’ richt zich in het bijzonder op de WWB, AOW en WW. Daarbij gaat het vooral om de wijze waarop uitvoeringsorganisaties (gemeenten, UWV en SVB) in beleid en uitvoering omgaan met naleving van de inlichtingenplicht. Op grond van de inlichtingenplicht zijn uitkeringsgerechtigden gehouden alle inlichtingen te geven die van invloed kunnen zijn op de hoogte van de uitkering. Aanscherpen van handhaving voor de genoemde wetten houdt in, dat onterecht verkregen uitkeringen volledig worden teruggevorderd en dat hoge boetes worden opgelegd als de inlichtingenplicht niet wordt nagekomen. Het uiteindelijke oogmerk van de Fraudewet is om potentiële fraudeurs af te schrikken. Onderdeel van de Fraudewet is verder het gelijktrekken van het sanctieregime tussen gemeenten, UWV en SVB om daarmee meer rechtsgelijkheid bij het opleggen van boetes te bewerkstelligen. De Inspectie onderzoekt de uitvoering van de Fraudewet in een meerjarig programma, omdat zij risico’s ziet bij de implementatie en uitvoering van de wet. Het is de vraag of de uitvoering de beoogde aanscherping bij sanctieoplegging ook daadwerkelijk realiseert. De resultaten uit een eerder onderzoek laten grote verschillen zien tussen gemeenten, UWV en de SVB. 1 Deze verschillen komen onder meer voort uit de verschillende visies die bestaan op de wijze waarop met regelovertreders moet worden omgegaan. De Inspectie acht het een reëel risico dat deze verschillende zienswijzen bij de aanpak van fraude de met de wet nagestreefde aanscherping in de weg staan. Een van de doelstellingen van deze nota van bevindingen is om de bewindslieden inzicht te bieden in het beleid en de uitvoering van de bestuursrechtelijke sanctionering door gemeenten, UWV en de SVB vanaf de invoering van de Fraudewet. De centrale vraag voor dit onderzoek luidt dan als volgt: “Wat is bij gemeenten en de uitvoeringsinstanties UWV en de SVB de stand van zaken bij de uitvoering van de Fraudewet sinds 1 januari 2013?” Het toetsingskader waaraan de Inspectie conclusies en oordelen ontleent, wordt gevormd door de wetten zoals die vanaf 2013 gelden. Daarbij gaat het om de Fraudewet, het Besluit handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, de WWB, de WW en de AOW. Belangrijke toetselementen die daaruit voortkomen zijn: Fraude mag niet lonen. De ten onrechte verleende uitkering moet in zijn geheel worden terugbetaald. De bestuurlijke boete is gelijk aan 100 procent van het benadelingsbedrag en minimaal 150 euro. Bij schending van de inlichtingenplicht zonder benadelingsbedrag volgt een waarschuwing of de minimumboete van 150 euro. Verminderde verwijtbaarheid op grond van de criteria zoals die in het Boetebesluit en in aanvullende beleidsregels zijn vastgelegd. 1

Inspectie SZW, Over Signaal, Sanctie en Incasso, 2013 Pagina 5 van 64


Gemeenten hebben beleidsvrijheid bij het invullen van criteria voor verminderderde verwijtbaarheid Om een landelijk representatief beeld te krijgen van het beleid van gemeenten heeft de Inspectie daarom internetonderzoek verricht bij 84 aselect gekozen gemeenten. Kwalitatief onderzoek is ingezet om het inzicht in het beleid te completeren en de uitvoeringspraktijk in kaart te brengen. Daarvoor zijn veertien gemeenten geselecteerd. Bij de geselecteerde gemeenten en bij UWV en SVB op centraal niveau, is documentatie opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van het sanctiebeleid. Vervolgens zijn bij de veertien gemeenten en bij UWV en SVB interviews afgenomen met beleidsmedewerkers en medewerkers uit de praktijk, zoals klantmanagers en medewerkers handhaving. Via dossieronderzoek is nagegaan of uitvoeringsorganisaties het vastgelegde beleid uitvoeren. Tenslotte is inzicht verkregen in de uitvoering van het beleid door kwantitatieve gegevens te verzamelen over het aantal wel en niet opgelegde boetes, toepassing van verminderde verwijtbaarheid en hoogte van de boetes. Deze gegevens zijn opgevraagd bij het CBS, de onderzochte gemeenten, UWV en SVB. Bij het weergeven van de resultaten van het onderzoek houdt de Inspectie rekening met het (globale) handhavingsproces. Deze samenvatting schenkt achtereenvolgens aandacht aan de stappen signalering van fraude, boeteoplegging en verminderde verwijtbaarheid en zet die stappen af tegen de toetselementen uit het toetsingskader.

1.2

Behandelen van fraudesignalen In hun beleid hanteren de veertien onderzochte gemeenten als uitgangspunt, dat zij alle onderzoekswaardige signalen over mogelijke schending van de inlichtingenplicht in behandeling nemen. Voor witte fraudesignalen (signalen die voortkomen uit bestandsvergelijkingen) wordt de gehele fraudeperiode onderzocht en wordt het benadelingsbedrag ook berekend over de gehele fraudeperiode. De boete wordt hierop afgestemd. Uit de interviews komt naar voren dat de meeste gemeenten bij signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werken de periode onderzoeken vanaf de ontvangst van signaal en niet teruggaan tot aan het moment waarop de fraude is ontstaan. Bij dergelijke signalen vergt het volgens de gemeenten veel menskracht om de bewijslast te leveren voor de gehele fraudeperiode en dan is het nog maar de vraag of het bewijs rond is te krijgen. Een aantal gemeenten legt de prioriteit bij het direct beëindigen van de uitkering en doet verder geen onderzoek met terugwerkende kracht. Evenals gemeenten hanteert de SVB als uitgangspunt, dat alle onderzoekswaardige signalen worden afgehandeld. Voor zover mogelijk worden onderzoeken met terugwerkende kracht uitgevoerd. In principe betekent dit, dat het benadelingsbedrag gelijk is aan het ten onrechte genoten voordeel en dat het boetebedrag daarop wordt afgestemd. Ook het UWV neemt alle fraudesignalen in behandeling, waarbij het in circa 95 procent van de gevallen gaat om witte fraude. Het dossieronderzoek laat zien dat in alle gevallen de gehele fraudeperiode door UWV is onderzocht. Gemeenten en UWV gaan er in hun beleid vanuit, dat als iemand de inlichtingenplicht schendt dit volgens het bestuursrecht in principe ook aan hem is te wijten. Het is aan de betrokkene om aan te tonen dat de schending niet of verminderd verwijtbaar is. De SVB volgt dit principe ook maar gaat er vanuit, dat gegevens over burgerlijke staat, nationaliteit en inkomen worden uitgevraagd en vastgelegd in de Pagina 6 van 64


BRP of polisadministratie. Op grond van de Wet eenmalige gegevens uitvraag (WEU) is de SVB van mening, dat uitkeringsgerechtigden niet gehouden zijn om deze informatie ook nog eens in het kader van de inlichtingenplicht aan te leveren. De SVB beboet dus geen witte inkomsten die niet door de klant zijn gemeld, omdat deze informatie door koppeling van gegevensbestanden al bij de SVB bekend moet zijn. De SVB stelt dat zij haar processen in lijn met de doelstelling van de WEU heeft ingericht. Gegevens van de klanten worden geautomatiseerd aan de genoemde administraties ontleend, waardoor volgens de SVB het risico beperkt is, dat uitkeringen ten onrechte worden verstrekt. Conclusie Het beleid van gemeenten over het afhandelen van fraudesignalen is na invoering van de Fraudewet niet gewijzigd. De meeste gemeenten onderzoeken signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werken vanaf de ontvangst van het signaal. Een aantal gemeenten geeft bij deze signalen prioriteit aan het direct beëindigen van de uitkering. Gevolg hiervan is dat het vastgestelde benadelingsbedrag achterblijft bij hetgeen werkelijk te veel aan uitkering is betaald. Dat werkt door in de hoogte van de boete. Dit verhoudt zich niet met uitgangspunten als fraude mag niet lonen en opleggen van boetes gelijk aan het benadelingsbedrag. In tegenstelling tot deze gemeenten berekenen UWV en SVB het benadelingsbedrag wel over de gehele fraudeperiode. De visie van de SVB op de WEU in relatie tot de inlichtingenplicht kan tot gevolg hebben dat ten onrechte uitkeringen worden verstrekt, dat deze na constatering wel worden teruggevorderd, maar dat er in voorkomende gevallen geen boete wordt opgelegd. Deze aanpak verschilt van de benadering van gemeenten en UWV.

1.3

Nulfraude en waarschuwingen Bij overtreding van de inlichtingenplicht zonder dat er sprake is van een benadelingsbedrag (nulfraude) kunnen gemeenten een waarschuwing geven of de minimumboete opleggen. Uit het internetonderzoek bij 84 gemeenten blijkt, dat van de 81 procent van de gemeenten die op dit punt beleid hebben geformuleerd, 97 procent bij nulfraude een waarschuwing geeft, tenzij betrokkene in de voorafgaande twee jaar al een waarschuwing heeft gehad, dan volgt een boete van 150 euro. Enkele gemeenten hebben in een verordening of beleidsregel aangegeven dat zij bij nulfraude de minimale boete opleggen van 150 euro. Ook UWV en SVB geven bij nulfraude een waarschuwing, tenzij al eerder een waarschuwing is gegeven.

1.4

Opleggen boetes, het beleid Bij overtreding van de inlichtingenplicht schrijft de Fraudewet voor, dat naast terugvordering het boetebedrag gelijk is aan 100 procent van het benadelingsbedrag. Is de oorzaak van een ten onrechte verkregen uitkering niet aan betrokkene te verwijten, dan volgt wel terugvordering van het benadelingsbedrag, maar wordt er geen boete opgelegd. Het Boetebesluit sociale zekerheidswetten biedt de mogelijkheid om een boete te matigen, als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Uit het internetonderzoek blijkt dat gemeenten op het punt van de verminderde verwijtbaarheid de drie criteria uit het Boetebesluit hebben overgenomen. Weinig gemeenten hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om aanvullend beleid te formuleren. Het Boetebesluit biedt de mogelijkheid om omstandigheden te benoemen, die aanvullend op de drie criteria ook aanleiding kunnen geven voor het matigen van de boete. Verder heeft minder dan de helft van de gemeenten vastgelegd Pagina 7 van 64


met welk percentage zij de boete verlagen, als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Bij het toepassen van verminderde verwijtbaarheid neemt UWV de drie criteria uit het Boetebesluit in acht. Afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid vermenigvuldigt UWV het basis boetebedrag (gelijk aan het benadelingsbedrag), met een percentage van 25, 50, 75 of 100. Is er sprake van het te laat doorgeven van informatie die van invloed is op de hoogte van de uitkering, dan bepaalt UWV de hoogte van de boete aan de hand van de factoren hoogte van het benadelingsbedrag en de duur van de overtreding. Hoe lager het benadelingsbedrag en hoe korter de duur van de overtreding, hoe lager het boetebedrag. Ook de SVB hanteert bij het toepassen van de verminderde verwijtbaarheid de regels zoals opgenomen in het Boetebesluit sociale zekerheidswetten. Aanvullend op die regels heeft de SVB vastgelegd, dat ook sprake is van verminderde verwijtbaarheid als deze niet direct is te herleiden naar een van de drie criteria uit het Boetebesluit, maar in hun onderlinge samenhang wel leiden tot dat oordeel. In feite is dan sprake van een combinatie van de criteria opgenomen in het Boetebesluit. Bij de toepassing van verminderde verwijtbaarheid verlaagt de SVB de boete met 50 procent. Is de mate van verwijtbaarheid relatief gering of juist groot dan hanteert de SVB percentages van respectievelijk 25 en 75. Conclusie De meeste gemeenten uit het internetonderzoek hebben de criteria van het Boetebesluit voor verminderde verwijtbaarheid niet nader uitgewerkt of gespecificeerd. Dat betekent dat zij, bij de beoordeling of de boete verlaagd kan worden, nagaan of sprake is van omstandigheden die overeenkomen met de drie criteria van het Boetebesluit. Verder geldt dat minder dan de helft van de gemeenten heeft vastgelegd met welk percentage de boete bij verminderde verwijtbaarheid moet worden gematigd. Omdat de overige gemeenten geen verlagingspercentage hebben vastgesteld al elke klantmanager per geval de hoogte van de boete vaststellen. Dit kan leiden tot verschillen binnen gemeenten. UWV heeft bij het bepalen van verminderde verwijtbaarheid een element toegevoegd dat wordt bepaald door hoogte van het benadelingsbedrag en duur van de overtreding. De SVB heeft aanvullend op het Boetebesluit de mogelijkheid gecreëerd om de criteria uit het Boetebesluit te combineren. Beide ZBO’s kunnen afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid, variëren bij het matigen van de boete.

1.5

Opleggen boetes, de uitvoering De Awb onderscheidt een lichte en een zware boeteprocedure. De zware procedure bedragen boven 340 euro) vereist dat de boete wordt opgelegd door een andere functionaris dan degene die het onderzoek naar de schending van de inlichtingenplicht heeft uitgevoerd. Een deel van de veertien onderzochte gemeenten heeft er voor gekozen om één of meer personen fulltime te belasten met de functie van boeteambtenaar. Een ander deel van de onderzochte gemeenten heeft de klantmanager een belangrijke rol gegeven bij de afweging om een boete op te leggen. De klantmanager bepaalt daarbij of het handhavingsonderzoek doorgezet moet worden naar de boeteambtenaar. Pagina 8 van 64


Een aantal van de onderzochte gemeenten geeft te kennen, dat er door capaciteitsproblemen achterstanden bestaan bij het opstellen van boeterapporten en het afdoen van de grotere fraudezaken. Hierbij gaat het om gevallen met boetebedragen boven 340 euro. Het is nog onduidelijk hoe die gemeenten hiermee verder zullen omgaan. Enkele gemeenten hanteren als uitgangspunt, dat bij verrekening met de lopende uitkering binnen drie maanden na de regelovertreding, er geen benadelingsbedrag resteert en er dus ook geen boete behoeft te worden opgelegd. Ook is er een gemeente die relatief weinig boetes oplegt omdat klantmanagers “weerstand hebben om hoge boetes op te leggen”. Uit een oogpunt van bijvoorbeeld reintegratie geven zij prioriteit aan een goede relatie met de uitkeringsgerechtigde. Het management en de politieke leiding zijn hiervan op de hoogte. Een andere gemeente geeft juist een strikte uitvoering aan de Fraudewet, om daarmee aan de politiek te laten zien wat de gevolgen zijn van de uitvoering van deze wet. Dossieronderzoek bevestigt dit beeld. De Inspectie heeft ook onderzocht of gemeenten inzicht hebben in de resultaten van de uitvoering. De meeste van de onderzochte gemeenten maken een jaarverslag dat beschikbaar is voor het college van Burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Daarnaast worden managementrapportages samengesteld. Inzicht in de uitvoering van het totale proces van fraudesignaal tot en met opgelegde boete en terugvordering ontbreekt echter vaak in die verslagen en rapportages. Kijkend naar de landelijke cijfers, dan blijkt dat het aantal in 2013 opgelegde boetes bij gemeenten fors achterblijft bij de ingestelde terugvorderingen. Zo bedraagt het aantal terugvorderingen als gevolg van overtredingen met een einddatum die ligt na 31 januari 2013, 12.400 gevallen, terwijl het aantal opgelegde boetes over diezelfde periode uitkomt op 4.800. De verhouding tussen opgelegde boetes en terugvorderingen bedraagt daarmee voor gemeenten 39 procent. Op basis van eigen berekeningen schat de Inspectie dat er in 2013 bij de AOW ruim 500 nieuwe boetevorderingen zijn ontstaan. Niet bekend is hoeveel terugvorderingen er onder het nieuwe frauderegime bij de SVB zijn opgekomen. De verhouding tussen aantal boetes en aantal terugvorderingen is daarom bij de SVB niet bekend. De SVB hanteert een inlichtingentermijn waarbinnen mensen geacht worden een wijziging in omstandigheden te melden. Voor mensen binnen Nederland geldt daarvoor een termijn van vier weken, voor mensen in het buitenland een termijn van 6 weken. In de visie van de SVB is de klant pas nalatig als hij niet binnen de gestelde meldingstermijn de wijziging in de omstandigheden meldt. Volgens de SVB is dan het benadelingsbedrag het bedrag dat door het niet voldoen van de inlichtingenplicht is uitbetaald. Het bedrag dat tijdens de aan de klant gegunde meldingstermijn te veel is betaald, wordt door de SVB niet in aanmerking genomen bij de berekening van het benadelingsbedrag. Dat deel van de teveel betaalde uitkering neemt de SVB niet mee bij de berekening van de boete. Dat deel vordert de SVB wel terug van de klant. In totaal heeft UWV tot en met maart 2014 32.700 zaken afgedaan onder het nieuwe frauderegime. In 90 procent van de gevallen heeft dat geleid tot een boete. De meeste boetes zijn opgelegd vanwege het plegen van witte fraude. Zwarte fraude blijkt bij 1 procent van de boetes de oorzaak van de overtreding te zijn. In een eerder onderzoek van de Inspectie over de jaren 2009 t/m 2011 bleek dat te gaan om zo’n drie tot zes procent van de gevallen. Bij recidive moet de boete worden verhoogd naar 150% van het benadelingsbedrag. Het frauderegister biedt de mogelijkheid om na te gaan of eerder sprake is geweest Pagina 9 van 64


van overtreding van de inlichtingenplicht. Dat is vooral van belang als de fraude eerder in een andere gemeente is gepleegd. Gemeenten maken hiervan beperkt gebruik. SVB en UWV hanteren eigen informatiesystemen voor het constateren van recidive. Conclusie Er bestaan tussen gemeenten en tussen gemeenten en UWV grote verschillen in de verhouding tussen aantal terugvorderingen en aantal opgelegde boetes. Bij gemeenten blijft het aantal boetes met gemiddeld 39 procent ver achter bij het aantal terugvorderingen. Een aantal van de onderzochte gemeenten heeft grote achterstanden bij het verwerken van de hogere boetebedragen. Er zijn gemeenten die bij verrekening binnen drie maanden als uitgangspunt nemen dat er geen benadelingsbedrag resteert en er dus ook geen boete behoeft te worden opgelegd. Ook is er een gemeente waar door een deel van de klantmanagers bewust geen (hoge) boetes worden opgelegd. Al deze situaties werken door in de verhouding tussen boetes en terugvorderingen. Vooralsnog komen veel gemeenten niet tegemoet aan uitgangspunten als fraude mag niet lonen en het consequent opleggen van hoge boetes. Bij de SVB is de verhouding tussen het aantal boetes en het aantal terugvorderingen die op grond van de uitvoering van de Fraudewet zijn ontstaan niet bekend. De SVB kan de vorderingen die in 2013 zijn geregistreerd niet uitsplitsen in vorderingen die onder het oude en onder het nieuwe frauderegime vallen Voor het bepalen van het boetebedrag houdt de SVB rekening met een inlichtingentermijn van vier, respectievelijk zes weken. Is er sprake van overtreding van de inlichtingenplicht, dan berekent SVB het benadelingsbedrag over de gehele fraudeperiode. Voor het berekenen van de boete wordt het benadelingsbedrag verminderd met hetgeen over vier, respectievelijk zes weken, teveel aan uitkering is ontvangen. De SVB wijkt hiermee af van gemeenten en UWV, die voor het bepalen van het boetebedrag wel het gehele benadelingsbedrag in beschouwing nemen. In tegenstelling tot gemeenten is bij UWV de verhouding tussen het aantal boetes en het aantal terugvorderingen hoog, namelijk 90 procent. Bovendien is in de resterende tien procent van de gevallen door UWV een waarschuwing gegeven. Voor de uitvoeringsorganisaties geldt, dat bij de inrichting van het proces recht wordt gedaan aan de verlangde scheiding van functies bij het opleggen van boetes. Uit het onderzoek bij de steekproefgemeenten blijkt dat gemeenten die een boeteambtenaar hebben aangesteld, daarmee kiezen voor een meer gestandaardiseerde en uniforme beoordeling van feiten, dan gemeenten die de klantmanager zelf laten beoordelen of een boete opgelegd moet worden. Voor het vaststellen van recidive wordt het frauderegister door gemeenten in beperkte mate gebruikt. UWV en SVB hanteren hiervoor een eigen informatiesysteem.

1.6

Hoogte van de boetes en verminderde verwijtbaarheid Naast het aantal opgelegde boetes is ook de hoogte hiervan een belangrijk toetselement. Bij het bepalen daarvan speelt de toepassing van de verminderde verwijtbaarheid een belangrijke rol. Boeteambtenaren bij de onderzochte gemeenten zien niet veel ruimte om de boete in individuele gevallen te matigen. De criteria zoals opgenomen in het Boetebesluit geven hun inziens daartoe niet veel mogelijkheden, ook al vinden ze dat de boete niet altijd in verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Er zijn weinig gemeenten die gebruik hebben gemaakt van de mogePagina 10 van 64


lijkheid om op dit punt aanvullend beleid te formuleren. Uit de landelijke cijfers blijkt, dat gemeenten in 750 van de 4800 gevallen waarin een boete is opgelegd (16 procent) de boete hebben gematigd vanwege verminderde verwijtbaarheid. In circa 80 procent van de opgelegde boetes is sprake van volledige verwijtbaarheid en wordt een boete opgelegd die gelijk is aan het benadelingsbedrag. In die gevallen waarin gemeenten een boete opleggen bedraagt de boeteratio (verhouding tussen het totale boetebedrag en het totale benadelingsbedrag) dus meer dan 80 procent. Voor de SVB blijkt uit de kwantitatieve analyse, dat circa 70 procent van de opgelegde boetes (boven de minimumboete van 150 euro) beduidend lager zijn dan de bijbehorende benadelingsbedragen. De boeteratio bedraagt bij de SVB 61 procent. Zonder dat de Inspectie dit heeft onderzocht kan een reden hiervoor zijn, dat de SVB bij het berekenen van de boetebedragen uitgaat van het benadelingsbedrag, vermindert met hetgeen in de inlichtingentermijn van 4 tot 6 weken ten onrechte aan uitkering is ontvangen. Verder blijkt uit dossieronderzoek dat de SVB in een kwart van de gevallen verminderde verwijtbaarheid toepast. Beide omstandigheden hebben invloed op de verhouding boetebedrag en benadelingsbedrag. Voor het UWV geldt, dat van de boetes die tot en met maart 2014 zijn opgelegd, het in 40 procent van de gevallen gaat om minimumboetes van 150 euro. Verder heeft het UWV in 28 procent van de gevallen waarin is besloten een boete op te leggen verminderde verwijtbaarheid toegepast. In meerderheid van de gevallen is daarbij de boete gematigd tot 25 procent van het benadelingsbedrag. De gemiddelde boeteratio van UWV komt uit op 83 procent. Conclusie Alhoewel gemeenten tot nu toe relatief weinig boetes opleggen laat de kwantitatieve analyse zien, dat in de gevallen waarin er een boete wordt opgelegd, de boeteratio uitkomt op meer dan 80 procent. Bij de SVB ligt de boeteratio voor de AOW op 61 procent, een percentage dat beduidend lager is dan dat van gemeenten. De boeteratio van UWV is met 83 procent hoog. Bij het toepassen van verminderde verwijtbaarheid valt op, dat gemeenten uitkomen op 16 procent verminderde verwijtbaarheid, terwijl SVB en UWV uitkomen op beduidend hogere percentages en wel van 25, respectievelijk 28 procent.

Pagina 11 van 64


Pagina 12 van 64


2

Inleiding

2.1

Achtergrond van het onderzoek Op 1 januari 2013 is de ‘Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZWwetgeving’ van kracht geworden (hierna de Fraudewet). Deze wet beoogt de naleving van de SZW-wetten te bevorderen. De rode draad van deze wet is dat fraude niet mag lonen. Het onderzoek in deze nota richt zich op een deel van de SZW-wetgeving dat betrekking heeft op het verstrekken van sociale uitkeringen, namelijk de WWB, AOW en WW. Bij deze wetten betekent het aanscherpen van handhaving en sanctieoplegging vooral het volledig terugvorderen van onterecht verkregen uitkeringen en het opleggen van hoge boetes bij het niet nakomen van de inlichtingenplicht. 2 Met het uiteindelijk oogmerk om potentiële fraudeurs af te schrikken. Daarnaast heeft de wetgever het sanctieregime tussen gemeenten, UWV en de SVB gelijkgetrokken, met het doel meer uniformiteit bij het opleggen van boetes te bewerkstelligen. In een meerjarig programma onderzoekt de Inspectie de bijdrage van de uitvoering aan de effectiviteit van de Fraudewet. In 2012 heeft zij de situatie voor de invoering van de wet in kaart gebracht. Met dit onderzoek en vervolgonderzoek in latere jaren wil de Inspectie laten zien, of de uitvoering er in is geslaagd om de beoogde aanscherping van handhaving en boeteoplegging te realiseren. Het onderzoek in 2012 omvatte drie onderdelen die aansluiten bij het uitvoeringsproces handhaven. Het eerste deel van het onderzoek richtte zich op de activiteiten van de uitvoering tussen de ontvangst van een fraudesignaal en eventuele fraudevaststelling (signaalonderzoek). Het tweede deel legde de focus op de sanctieoplegging in geval van fraude. Het laatste onderdeel doet verslag van de wijze waarop te veel betaalde uitkeringen en eventuele boeten worden teruggevorderd en geïncasseerd. De onderzoeksresultaten zijn opgenomen in de programmarapportage ‘Over Signaal, Sanctie en Incasso’ uit 2013. Het onderzoek in deze nota concentreert zich op het beleid en de uitvoering van sanctieoplegging door gemeenten, UWV en de SVB. Hiermee heeft het een smallere scope dan het voorgaande. De reden dat de onderdelen signaalonderzoek en incasso nu niet zijn meegenomen, is dat dit onderzoek snel volgt op de invoering van de Fraudewet en daarmee op de eerste rapportage. Het is dan te kort dag om de resultaten van verbeteracties bij de signaalonderzoeken te verwachten. Verder zijn de incassoratio’s over een periode van drie jaar gemeten. Om de invloed van de Fraudewet te kunnen vaststellen zou de Inspectie een gelijke periode na invoering van de wet moeten onderzoeken. Deze vergelijking zou dan niet eerder dan in 2016 gemaakt kunnen worden. Ondanks de beperktere reikwijdte trekt het onderzoek waar mogelijk een vergelijking met de onderzoekresultaten uit 2012. Probleemanalyse 2

Op het terrein van werk en inkomen concentreert de wet zich vooral op de naleving van inlichtingenplicht: voldoet de uitkeringsgerechtigde aan zijn verplichting om alle inlichtingen te geven die nodig zijn om de hoogte van de uitkering vast te stellen. De begrippen fraude en niet-naleving inlichtingenplicht worden in deze nota synoniem gebruikt. Pagina 13 van 64


De reden dat de Inspectie de uitvoering in een meerjarig programma onderzoekt is dat zij risico’s ziet bij de implementatie en uitvoering van de wet. Het is de vraag of de uitvoering de beoogde aanscherping bij sanctieoplegging ook daadwerkelijk realiseert. De onderzoeksresultaten uit het vorige onderzoek laten grote verschillen zien tussen gemeenten, UWV en de SVB. Deze verschillen komen onder meer voort uit de verschillende visies die bestaan op de wijze waarop met regelovertreders moet worden omgegaan. De Inspectie acht het een reëel risico dat deze verschillende zienswijzen bij de aanpak van fraude de met de wet nagestreefde aanscherping in de weg staan.

2.2

Doelstelling van het onderzoek Het meerjarig onderzoek van de Inspectie beoogt inzicht te bieden en een oordeel te geven over de wijze waarop uitvoeringsorganisaties zijn omgegaan met de intensivering van handhaving. Met de geboden inzichten en oordelen kunnen de bewindslieden vaststellen, of de wijze waarop de uitvoeringsorganisaties de Fraudewet uitvoeren, aansluit bij de bedoelingen van de wetgever. Daarnaast krijgen zij inzicht in de knelpunten en belemmeringen die bij de uitvoering van de wet een rol spelen. Tevens biedt het onderzoek achtergrondinformatie voor de beantwoording van vragen van leden van de Tweede Kamer. Deze vragen zijn gesteld tijdens een debat op 27 mei 2014 over de uitwerking van de Fraudewet. Gemeenten, UWV en de SVB kunnen op grond van het onderzoek en het rapport vaststellen in hoeverre zij voldoen aan de eisen van de wet en welke verbetermogelijkheden er zijn. De Inspectie wil op basis van haar bevindingen en oordelen de effectiviteit van het handhavingsbeleid en de toepassing van de Fraudewet bevorderen. Daarmee wordt een bijdrage geleverd aan preventie (afschrikwekkende werking) en terugvordering (fraude mag niet lonen).

2.3

Onderzoeksvragen Om de doelstelling van het onderzoek te realiseren, is het onderzoek verricht op basis van de volgende centrale onderzoeksvraag. In hoeverre passen gemeenten, UWV en de SVB de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid vanaf 1-1-2013 toe en in hoeverre dragen zij bij aan een aanscherping van handhaving zoals beoogd in de wet? Het antwoord op de centrale vraag geeft de Inspectie in een programmarapportage en is gebaseerd op de resultaten van dit onderzoek, waarbij de volgende vraag leidend is geweest: Wat is bij gemeente en de uitvoeringsinstanties UWV en de SVB de stand van zaken bij de uitvoering van de Fraudewet sinds 1 januari 2013? De antwoorden op de volgende deelvragen vormen de onderbouwing van de centrale vraag.

Pagina 14 van 64


1. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het afhandelen van fraudesignalen? 2. Hoe bepalen de uitvoeringsorganisaties in de praktijk welke fraudesignalen zij in behandeling nemen? 3. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het opleggen van boetes wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht? Voeren zij dit beleid ook uit? 4. Indien de uitvoeringsorganisaties niet in alle gevallen een (volledige) boete opleggen, wat is daarvan de oorzaak? 5. Wat is de verhouding tussen het geconstateerd fraudebedrag en het bedrag opgelegde boete in de periode 2013/2014? 6. Welke invloed heeft beleid en uitvoering op de hoogte en omvang van boetes? 7. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het terug- en invorderen van claims ontstaan door fraude?

2.4

Toetsingskader Voor de beantwoording van de deelvragen gebruikt de Inspectie een toetsingskader. Hiervoor maakt zij gebruik van diverse bronnen. • • • • • •

De Fraudewet met de daarbij behorende memorie van toelichting. Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving De handreiking van Stimulansz en RCF De Wet werk en bijstand De Algemene Ouderdomswet De Werkloosheidswet

Hieruit volgen onderstaande toetselementen voor het beantwoorden van de deelvragen van het onderzoek: •

•

•

•

•

•

•

Fraude mag niet lonen. De ten onrechte uitkering moet in zijn geheel worden teruggevorderd en terugbetaald (memorie van toelichting Fraudewet (1.2 uitgangspunten)). De bestuurlijke boeten zijn gelijk aan 100 procent van het benadelingsbedrag (art. 18a lid 1 en art. 47g lid 1 WWB, art. 27a lid 1 WW, art. 17c lid 1 AOW). Bij schending van de inlichtingenplicht zonder benadelingsbedrag kan een waarschuwing worden gegeven of de minimumboete worden opgelegd (artikel 18a, lid 4 WWB, artikel 27a, lid 4 WW, artikel 17c, lid 4 van de AOW) Nadere criteria voor verminderde verwijtbaarheid zijn in beleidsregels vastgelegd (art. 2a + toelichting Besluit aanscherping handhaving en sanctiewetgeving). Bij recidive wordt een bestuurlijke boete van in beginsel 150 procent van het benadelingsbedrag opgelegd (art. 18a lid 5 en art. 47g lid 5 WWB, art. 27a lid 5 WW, art. 17c lid 5 AOW). De gemeenteraad heeft bij verordening regels vastgelegd met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid tot verrekening van de boete bij recidive (art. 8 lid 1 sub i WWB). Keuze of na tien jaar stoppen van invordering of kwijtschelden van de restschuld in beleidsregels is vastgelegd (art. 58 lid 7 WWB).

Pagina 15 van 64


2.5

Onderzoeksmethode en reikwijdte uitspraken Om de onderzoeksvragen zo volledig mogelijk te beantwoorden bevat het onderzoek een mix van zowel kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksmethoden. Kwalitatief Kwalitatief onderzoek is ingezet om de uitvoeringspraktijk in beeld te brengen. Bij veertien gemeenten, UWV en de SVB zijn ‘ter plekke’ interviews afgenomen en gesprekken gevoerd. Bij de SVB en bij UWV heeft dit op de hoofdkantoren en een (SVB) of twee districtskantoren (UWV) plaatsgevonden. Daarnaast zijn dossiers van uitkeringsgerechtigden ingezien. Met deze mix van onderzoeksinstrumenten zijn de optredende patronen en onderliggende mechanismen in het uitvoeringsproces zichtbaar geworden. Het kwalitatieve deel van het onderzoek heeft betrekking op de verzameling van gegevens over het beleid en de wijze van uitvoering door UWV, de SVB en gemeenten Bij het opleggen van boetes verwacht de Inspectie dat verschillen in beleid en uitvoering invloed hebben op het aantal gevallen waarbij een boete is opgelegd. De aanpak in dit onderzoek is er op gericht om zoveel mogelijk varianten in beeld te krijgen. Bij de selectie van de gemeenten zijn de tien grootste gemeenten uit het onderzoek uit 2012 meegenomen. De kleinere gemeenten zijn weggelaten, omdat het beperkt aantal fraudedossiers weinig of geen mogelijkheid biedt uitspraken te doen. Vier gemeenten zijn toegevoegd om het beeld completer te maken (de keuze is hierbij onder andere gemaakt op basis van statistische gegevens van het CBS). Bij de geselecteerde gemeenten en bij UWV en de SVB op centraal niveau is vooraf documentatie (beleidsnota’s en rapportages) opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van het sanctiebeleid. Per gemeente en bij UWV en de SVB zijn interviews afgenomen, met betrokkenen op beleidsniveau en/of met medewerkers op uitvoeringsniveau. In sommige gevallen was er nog een aanvullend gesprek over de bevindingen in de dossiers. Bij de interviews is gebruik gemaakt van een vragenlijst, waarin alle onderzoeksvragen naar voren kwamen. De interviewverslagen zijn ter correctie voorgelegd aan de geïnterviewden alvorens deze voor de analyse zijn gebruikt. Dossieronderzoek is uitgevoerd om bij de in het onderzoek betrokken uitvoeringsorganisaties vast te stellen of het beleid wordt uitgevoerd. Via dossieronderzoek is meer in detail onderzocht hoe het beleid en de verordeningen in de praktijk worden toegepast en hoe dit uitwerkt. Het doel was om vast te stellen of de uitvoeringsorganisaties het centrale beleid (en het door hen zelf vastgestelde beleid) uitvoeren en welke knelpunten zich daarbij voordoen. Voor de diverse fraudesoorten zijn minimaal 25 en maximaal 50 dossiers per uitvoeringsinstelling bekeken die in februari 2014 waren afgerond. Kwantitatief Om een landelijk representatief beeld te krijgen van het beleid van gemeenten, heeft de Inspectie een internetonderzoek verricht onder 84 gemeenten aselect getrokken gemeenten. Hierbij zijn de verordeningen en beleidsregels van deze gemeenten onderzocht. Verder is inzicht verkregen in de uitvoering van het beleid door kwantitatieve gegevens te verzamelen over het aantal wel en niet opgelegde boetes, toepassing van Pagina 16 van 64


verminderde verwijtbaarheid, hoogte van de boetes en recidive. Deze gegevens zijn opgevraagd bij het CBS de onderzochte gemeenten, UWV en de SVB. Bij deze items is gekeken of er verschillen in de sanctionering zijn aan te wijzen tussen uitvoeringsorganisaties (UWV, de SVB, gemeenten), uitkeringssoort (WWB, WW en AOW), fraudetype (witte inkomstenfraude, zwarte fraude, woonadresfraude, leefvormfraude en vermogensfraude) en de omvang van het fraudebedrag. Specifiek voor de WWB is er naar verschillen tussen gemeenten gekeken. Het onderzoek bij gemeenten, UWV en de SVB heeft plaatsgevonden in de periode februari- juni 2014. Voor een uitgebreidere toelichting over de onderzoeksaanpak, methoden en techniek verwijzen wij naar bijlage 1.

2.6

Leeswijzer Na de samenvatting en conclusies in hoofdstuk een en deze inleiding behandelen de hoofdstukken drie en vier het beleid en uitvoering van de Fraudewet door gemeenten. Het heterogene karakter van zowel beleid als uitvoering van de onderzochte gemeenten leidt tot een uitgebreide beschrijving. Om het overzicht te behouden is er voor gekozen om de beschrijving van beleid en uitvoering te verdelen over de hoofdstukken drie en vier. Dit betekent dat de deelvragen over beleid (de vragen 1, 3 en 7) in hoofdstuk drie aan de orde komen en de deelvragen 2, 4, 5 en 6 over de uitvoering in hoofdstuk vier worden behandeld. De onderdelen signaalafhandeling en terugvordering en incasso zijn onderzocht alleen in relatie met sanctieoplegging. De antwoorden op de deelvragen die gaan over signaal, terugvordering en incasso hebben daarom een beperktere reikwijdte. De hoofdstukken vijf en zes presenteren de resultaten van het onderzoek bij SVB respectievelijk UWV en beantwoorden de deelvragen voor de ZBO’s.

Pagina 17 van 64


Pagina 18 van 64


3

Beleid Gemeenten

3.1

Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft hoe gemeenten sinds de invoering van de Fraudewet in hun beleid vorm hebben gegeven aan de behandeling van fraudesignalen, het opleggen van boetes wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht en het terug- en invorderen van claims ontstaan door fraude. De bevindingen zijn gebaseerd op een internetonderzoek onder 84 gemeenten en op het kwalitatieve onderzoek bij de veertien gemeenten die de Inspectie heeft bezocht.

3.2

Signaal Per 1 juli 2013 is in art. 54 lid 3 Wwb expliciet vastgelegd dat herziening/intrekking met terugwerkende kracht van het recht op bijstand verplicht is bij fraude. 3 Gemeenten zouden daarom zoveel mogelijk de gehele fraudeperiode moeten onderzoeken. Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt, dat de veertien gemeenten die zij heeft bezocht, in hun beleid als uitgangspunt hebben vastgesteld, dat zij alle onderzoekswaardige signalen over mogelijke schending van de inlichtingenplicht in behandeling nemen. Daarbij hebben deze gemeenten echter niet bepaald dat bij alle fraudesignalen ook de hele fraudeperiode moet worden onderzocht. Uit de interviews komt naar voren dat de meeste gemeenten bij onderzoek van signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werken de periode onderzoeken vanaf de ontvangst van signaal en niet aan het vaststellen van het moment dat de fraude is ontstaan. Bij dergelijke signalen vergt het volgens de gemeenten veel menskracht om de bewijslast te leveren voor de gehele fraudeperiode en dan is het nog maar de vraag of het bewijs rond is te krijgen. Een aantal gemeenten legt de prioriteit bij het direct beëindigen van de uitkering en doet verder geen onderzoek met terugwerkende kracht. Deze opvatting en de daaruit voortvloeiende handelwijze komt overeen met het beeld uit het Inspectieonderzoek uit 2012. Het leggen van de prioriteit bij het beëindigen van de uitkering en niet bij het zo goed mogelijk onderzoeken van de fraudeperiode, heeft tot gevolg dat deze gemeenten het ten onrechte genoten voordeel slechts gedeeltelijk of in het geheel niet kunnen terugvorderen. Sinds de inwerkingtreding van de Fraudewet betekent dit bovendien dat de gemeenten in die gevallen ten onrechte een lagere, of in het geheel geen boete opleggen. Voor signalen over witte fraude kan de fraudeperiode en het fraudebedrag eenvoudig uit de bestandsvergelijking worden verkregen en is de boete eenvoudig vast te stellen.

3

De wijziging van art. 54 lid 3 Wwb heeft niet plaatsgevonden op grond van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, maar na misverstanden bij de uitvoerders, in de Verzamelwet SZW 2013 (art. XXII) Pagina 19 van 64


3.3

Boete Boete of waarschuwing bij nulfraude Wanneer is vastgesteld dat de inlichtingenplicht is geschonden zonder dat er teveel bijstand is uitbetaald – de zogenoemde nulfraude – kan de gemeente op grond van art. 18a lid 4 Wwb besluiten om geen boete op te leggen, maar om een schriftelijke waarschuwing te geven. De keuze voor een schriftelijke waarschuwing moet wel worden vastgelegd in beleidsregels. Een waarschuwing kan alleen worden gegeven, als betrokkene in de afgelopen twee jaar niet eerder een waarschuwing heeft gehad, anders volgt sowieso een boete. De periode van twee jaar start vanaf het moment waarop de waarschuwing is opgelegd. Bij 81 procent van de geënquêteerde gemeenten heeft de Inspectie kunnen vaststellen hoe zij beleidsmatig met nulfraude omgaan. Bijna al deze gemeenten (97 procent) hebben vastgelegd dat zij een waarschuwing geven als er sprake in van nulfraude en betrokkene in de voorafgaande twee jaar geen waarschuwing heeft gehad. De vastlegging van dit beleid heeft op verschillende manieren plaats gevonden. 71 procent van de gemeenten heeft dit gedaan in een beleidsregel of een verordening. 29 procent heeft het vastgelegd in een werkinstructie of een richtlijn. Een klein aantal gemeenten heeft in een verordening of beleidsregel aangegeven dat zij bij nulfraude de minimale boete oplegt van 150 euro. Het onderzoek bij de veertien bezochte gemeenten komt hiermee overeen. De mate van verwijtbaarheid Als iemand de inlichtingenplicht heeft geschonden, is dit volgens het bestuursrecht in principe ook aan hem te wijten. Het is aan de betrokkene om aan te tonen dat de schending niet, of verminderd verwijtbaar is. Als blijkt dat de schending van de inlichtingenplicht niet verwijtbaar is, dan mag geen boete worden opgelegd. Als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid, dan wordt de boete lager vastgesteld. Uiteraard wordt in deze gevallen wel de te veel betaalde uitkering teruggevorderd. Criteria van verminderde verwijtbaarheid De voorwaarden op grond waarvan in ieder geval sprake kan zijn van verminderde verwijtbaarheid zijn opgenomen in artikel 2a lid 2 van het Boetebesluit sociale zekerheidswetten: a. De betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt. b. De betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen. c. De betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting. Deze lijst in het Boetebesluit is niet limitatief en kan worden aangevuld met criteria die worden opgenomen in beleidsregels of een verordening van de gemeente. Pagina 20 van 64


De helft van de veertien door de Inspectie bezochte gemeenten heeft in beleidsregels vastgelegd hoe zij met verminderde verwijtbaarheid omgaan. Deze zeven gemeenten geven in hun beleidsregels aan dat zij de drie zojuist vermelde criteria van het Boetebesluit hanteren. Een deel van de gemeenten heeft aan deze criteria nog enkele anderen toegevoegd. De gemeenten die geen beleidsregels hebben vastgesteld, hebben in de interviews aangegeven dat zij de mate van verwijtbaarheid beoordelen per geval. Uit het internetonderzoek komt een vergelijkbaar beeld naar voren. Iets minder dan de helft van de gemeenten heeft in een verordening of in beleidsregels vastgesteld, hoe zij omgaat met verminderde verwijtbaarheid. Daarnaast heeft een kleine twintig procent van de gemeenten in een werkinstructie of richtlijn aangegeven hoe zij in dat geval handelt. Ongeveer een derde van de gemeenten heeft over dit onderwerp niets vastgelegd. Bijna alle gemeenten die hebben aangegeven hoe zij met verminderde verwijtbaarheid omgaan, verwijzen wat de criteria betreft, naar het Boetebesluit of halen in hun document de drie genoemde criteria uit dit besluit aan. Vier procent van de gemeenten hebben uit het Boetebesluit alleen 2a lid 2 sub a overgenomen. 22 procent van de gemeenten die hun beleid hebben vastgelegd vermelden in hun document naast criteria uit het boetebesluit nog andere criteria, namelijk: - Bij een samenstel van omstandigheden, die elk op zich niet, maar in onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot het oordeel dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. - Door de gemeente onvoldoende informatie is verstrekt. - Als er anderszins sprake is van omstandigheden, die leiden tot verminderde verwijtbaarheid. Een klein percentage (2 procent) van de gemeenten die hun beleid hebben vastgelegd, is van mening dat er bij het Boetebesluit 2a lid 2 sub b en c geen sprake is van verwijtbaarheid en leggen in die gevallen geen boete op. Het percentage waarmee de boete wordt verlaagd in het geval van verminderde verwijtbaarheid Als men kijkt naar het percentage waarmee gemeenten de boete in het geval van verminderde verwijtbaarheid verlagen, blijkt minder dan de helft van de gemeenten de verlaging van de boete concreet te hebben ingevuld. Als zij dit doen, hanteren zij in verreweg de meeste gevallen een matigingspercentage van vijftig procent. Van de overige gemeenten laat iets meer dan twintig procent het percentage waarmee de boete wordt verlaagd, afhangen van de beoordeling van het individuele geval. Een klein percentage van de gemeenten heeft apart beleid ontwikkeld over de verlaging van de boete wanneer er sprake is van het derde verwijtbaarheidscriterium. In dat geval laten deze gemeenten de mate van de verlaging van de boete afhangen van de hoogte van het benadelingsbedrag en de duur van de overtreding. Daardoor is het mogelijk om de boete te matigen met 25 tot 75 procent. Het is opvallend dat het de benaderde medewerkers van meerdere gemeenten (in de regel een beleidsambtenaar van sociale zaken) moeite kost om aan te geven of men beleid heeft ontwikkeld voor nulfraude en verminderde verwijtbaarheid en als er beleid is, wat dit inhoudt. Hoewel men in de gemeente toch vaak met beide onderwerpen te maken heeft, ontbreekt parate kennis hierover. Pagina 21 van 64


Dringende redenen en bijzondere omstandigheden van de persoon Naast verminderde verwijtbaarheid kunnen ook ‘dringende redenen’ en ‘bijzondere omstandigheden van persoon en gezin’ van invloed zijn bij het vaststellen van de boete. Zowel uit het internetonderzoek als uit het onderzoek bij de veertien gemeenten komt naar voren dat slechts een beperkt aantal van hen heeft beschreven wanneer zij in verband met ‘dringende redenen’ afzien van het opleggen van een boete. Uit de interviews blijkt dat gemeenten niet goed weten hoe ze inhoud moeten geven aan deze bepaling. De volgende invulling komt het meeste voor: “Van dringende redenen is sprake indien de boeteoplegging te ernstige gevolgen voor belanghebbende of zijn gezin heeft. Zowel financiële als niet-financiële omstandigheden worden hierin meegewogen.” Voorbeelden die gemeenten hierbij geven zijn huisuitzetting en medische noodsituaties als iemand geen uitkering krijgt. Uit de interviews en onderzochte dossiers blijkt ook dat de begrippen ‘verminderde verwijtbaarheid’ en ‘dringende redenen’ soms door elkaar worden gebruikt. Op grond van de Fraudewet (MvT) kan een gemeente een boete ook matigen op grond van bijzondere omstandigheden (ook wel omstandigheden van persoon en gezin genoemd). Geen van de onderzochte gemeenten heeft dit uitgewerkt in beleidsregels of werkinstructies.

3.4

Terug- en invordering De volgorde van de aflossing De volgorde van invorderen van boete c.q. terugvordering op grond van de nieuwe Fraudewet is niet in deze wet geregeld. In artikel 4:92 tweede lid van de Awb staat over bestuursrechtelijk geldschulden het volgende: Betaling ter voldoening van een bepaalde geldschuld strekt in de eerste plaats tot mindering van de kosten, vervolgens tot mindering van de verschenen rente en ten slotte tot mindering van de hoofdsom en de lopende rente. Indien een schuldenaar verschillende geldschulden heeft bij dezelfde schuldeiser, kan de schuldenaar bij de betaling de geldschuld aanwijzen waaraan de betaling moet worden toegerekend. Omdat de terugvordering op grond van artikel 60 lid 6 Wwb een preferente schuld is, en de bestuurlijke boete niet, is het voor gemeenten gunstiger om als eerste de boete in te vorderen. Uit oogpunt van de schuldenaar is het invorderen van de vordering echter voordeliger, als daardoor vermeden kan worden dat de terugvordering gebruteerd moet worden. Op grond van artikel 4:92 heeft de schuldenaar het recht om aan te wijzen waar de terugbetaling aan toegewezen moet worden. De veertien onderzochte gemeenten hebben de volgorde van invordering niet in het beleid geregeld, maar voeren artikel 4:92, tweede lid Awb uit. Kwijtschelding van fraudevorderingen na 10 jaar Het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen betekent dat mensen ten onrechte ontvangen uitkeringen helemaal terug moeten betalen. Daarnaast is het afzien van het incasseren van de terugvordering ingeperkt. In het artikel 58 lid 7 Wwb is geregeld dat het college van B & W kan afzien van terugvordering of van verdere terugvordering na een termijn van 10 jaar. Van de veertien onderzochte gemeenten hebben negen in hun beleidsregels geregeld dat fraudevorderingen na tien jaar kunnen worden kwijtgescholden, bij vijf gemeenten is kwijtschelding van een fraudevordering niet mogelijk. Pagina 22 van 64


Verrekening van de bestuurlijke boete met de Wwb in geval van recidive De gemeente heeft in het geval van recidive de bevoegdheid om de beslagvrije voet op nihil te stellen. Dit noemt men robuuste incasso. Het betekent dat de Wwbuitkering gedurende maximaal drie maanden volledig kan worden aangewend ter aflossing van de boete. Dat geldt niet alleen voor de boete uit recidive, maar ook voor de boete die was opgelegd bij de eerste gedraging als die nog niet volledig is afbetaald. Is de boete na die periode nog niet volledig afgelost, dan wordt dit bedrag daarna met de lopende uitkering verrekend met inachtneming van de beslagvrije voet. Gemeenten moeten hun handelwijze in een gemeentelijke verordening vastleggen. Uit het internetonderzoek blijkt dat bijna 70 procent van de gemeenten eerst bekijkt of betrokkene voldoende middelen heeft om die eerste drie maanden te overbruggen. Hiervan is volgens hen sprake indien betrokkene ten minste driemaal de toepasselijke bijstandsnorm aan middelen heeft. Als dat het geval is, vindt verrekening plaats zonder toepassing van de beslagvrije voet. Zijn die middelen niet aanwezig of is er sprake van bijzondere omstandigheden dan wordt de verrekening van de boete op de uitkering bij deze gemeenten aangepast. Vooral de volgende bijzondere omstandigheden worden dan door gemeenten genoemd: Grote kans op huisuitzetting; Onaanvaardbare consequenties voor minderjarigen; De gezondheidstoestand van een van de belanghebbenden ernstig bedreigd doordat mogelijkheden ontbreken om de noodzakelijke medicatie of behandeling te financieren; andere dringende redenen. Als deze gemeenten in verband met een bijzondere omstandigheid of het ontbreken van voldoende gelden besluiten om de hoogte van de verrekening gedurende de eerste drie maanden aan te passen, houdt dit bij de meeste het volgende in: 1 maand wordt de volledige uitkering met de vordering verrekend (100 procent verrekening ); in maand twee en drie wordt zo verrekend dat betrokkene blijft beschikken over 80 procent van de geldende bijstandsnorm. Een kleine 20 procent van de gemeenten kijkt bij de verrekening in de eerste drie maanden niet naar de aanwezigheid van voldoende middelen om die drie maanden te overbruggen, maar wel naar bijzondere omstandigheden om eventueel deze verrekening aan te passen. Als criteria voor bijzondere omstandigheid hanteren zij dezelfde als hierboven door de andere groep gemeenten genoemd. Bijna 10 procent van de gemeenten verrekent nooit (volledig) gedurende de eerste drie maanden, maar gaan uit van een verrekeningspercentage van 50 procent of minder. Er vindt geen individuele beoordeling plaats om niet tot robuuste inning van de boeteschuld over te gaan; het is staand beleid. Van 2 procent heeft de Inspectie niet kunnen vaststellen of en zo ja, hoe men met verrekening omgaat. Tot slot heeft ook 2 procent van de gemeenten uit het internetonderzoek voor het verrekenen van de bestuurlijke boete met de Wwb in het geval van recidive geen verordening vastgesteld. Bij de ene gemeente heeft de gemeenteraad de voorgestelde verordening verworpen. De andere gemeente heeft haar beleid, ondanks de nieuwe wetgeving, niet aangepast. Pagina 23 van 64


3.5

Maatregelen bij verlies van een voorliggende voorziening door toepassing van een bestuurlijke boete Wanneer een voorliggende voorziening niet tot uitbetaling komt, vanwege verrekening van recidiveboete, kan iemand aanspraak maken op bijstand. Deze gedraging wordt door gemeenten (en de WWB) aangemerkt als tekortschietend besef van verantwoordelijkheid en daarvoor kan een maatregel worden opgelegd. 42 procent van de gemeenten uit het internetonderzoek heeft in een verordening (meestal de maatregelen – of afstemmingsverordening) expliciet vermeld welke maatregel zij in dat geval oplegt. 14 procent van de gemeenten heeft aangegeven dat dit onder de noemer van ongenoegzaam besef valt. Bij 43 procent van de gemeenten heeft de Inspectie niet kunnen vaststellen of zij over het onderwerp iets hebben vastgelegd. Kijkt men bij de gemeenten die in een verordening expliciet hebben aangegeven dat zij een maatregel zij opleggen, naar de inhoud van deze sanctie, dan blijken er grote verschillen te bestaan. Bij een derde van deze gemeenten wordt een maatregel opgelegd van 100 procent gedurende drie maanden zonder rekening te houden met eventuele gelden van betrokkene om deze periode te overbruggen. Aan de andere kant van het spectrum is er een gemeente die in dit geval een maatregel oplegt van 10 procent gedurende een maand.

3.6

Samenvatting en conclusie Het beleid van de gemeenten over het afhandelen van fraudesignalen is na de invoering van de Fraudewet niet gewijzigd. Dit houdt onder andere in dat de meeste gemeenten bij de afhandeling van signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werk niet de gehele fraudeperiode onderzoeken, maar vanaf het moment dat het signaal binnenkomt. Een aantal gemeenten legt de prioriteit bij het beëindigen van de uitkering en niet bij het vaststellen van het moment dat de fraude is ontstaan. Deze keuze is strijdig met de bedoeling van de wetgever die in juli 2013 via een wijziging van de Wwb duidelijk heeft gemaakt dat de gehele periode onderzocht dient te worden. Deze handelswijze van gemeenten heeft tot gevolg dat zij het ten onrechte genoten voordeel slechts gedeeltelijk, of in het geheel niet kunnen terugvorderen. Sinds de inwerkingtreding van de Fraudewet betekent dit bovendien dat de gemeenten in die gevallen een lagere of in het geheel geen boete kunnen opleggen. Voor signalen over witte fraude kan de fraudeperiode en het fraudebedrag eenvoudiger worden vastgesteld en speelt dit dilemma niet. Geconcludeerd kan worden dat de meeste gemeenten signalen over witte fraude en signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werk niet op dezelfde wijze behandelen, wat gevolgen heeft voor de hoogte van de terugvordering en van de boete. Het is bovendien in strijd met de bedoeling van de wetgever. De komst van de Fraudewet heeft geleid tot (aanvullend) beleid van gemeenten over het opleggen van boeten. 81 procent van de gemeenten heeft vastgelegd hoe zij met nulfraude omgaan. Bijna al deze gemeenten geven een waarschuwing als er sprake is van nulfraude en betrokkene in de voorafgaande twee jaar niet eerder een waarschuwing heeft gehad. Pagina 24 van 64


De gemeenten die beleid hebben ontwikkeld over verminderde verwijtbaarheid nemen bijna allemaal de criteria over van het Boetebesluit socialezekerheidswetten. Een beperkt aantal gemeenten heeft hier nog enkele criteria aan toegevoegd. Als het gaat om het percentage waarmee de boete in het geval van verminderde verwijtbaarheid wordt verlaagd, blijkt minder dan de helft van alle onderzochte gemeenten dit concreet in te vullen. Veel gemeenten geven aan dat zij dit laten afhangen van het individuele geval. Door dit niet beleidsmatig in te vullen is het voor de uitkeringsgerechtigde vooraf niet duidelijk wat hij kan verwachten als verminderde verwijtbaarheid wordt vastgesteld en zijn er grote verschillen mogelijk in de hoogte van de boete. 68 procent van de gemeenten past robuuste incasso toe, maar kijkt daarbij echter ook of betrokkene wel of niet beschikt over een bedrag ter grote van driemaal de voor hem geldende bijstandsnorm; zo ja dan worden drie maanden volledig verrekend. Zijn er geen middelen aanwezig, of is er sprake van bijzondere individuele omstandigheden dan wordt de verrekening van de boete op de uitkering aangepast. Dit houdt meestal in dat één maand volledig en twee maanden voor 20 procent van de bijstandsnorm wordt verrekend. 20 procent van de gemeenten past robuuste incasso toe en kijkt daarbij niet naar de aanwezigheid van voldoende middelen, maar wel naar bijzondere omstandigheden. 10 procent van de geënquêteerde gemeenten verrekent nooit volledig; meestal hanteren zij een verrekeningspercentage van 50 procent van het normbedrag of minder. Bij die gemeenten is dat staand beleid en niet ingegeven door individuele omstandigheden van betrokkene. 2 procent van de gemeenten hebben hun verrekeningsbeleid niet aan de nieuwe wetgeving aangepast. Geconcludeerd kan worden dat de meeste gemeenten in hun beleid de mogelijkheid van robuuste incasso hebben opgenomen en dat zij aan de toepassing daarvan vaak extra voorwaarden hebben verbonden. Wanneer een voorliggende voorziening niet tot uitbetaling komt, vanwege verrekening van recidiveboete, kan iemand aanspraak maken op bijstand. Gemeenten kunnen in dat geval echter besluiten om een maatregel op te leggen. In het gemeentelijk beleid wordt daar zeer verschillend invulling aangegeven, variërend van een korting van 100 procent gedurende 3 maanden tot een korting van 10 procent gedurende 1 maand. Van enige uniformiteit op dit terrein in dus geen sprake.

Pagina 25 van 64


Pagina 26 van 64


4

Uitvoering Gemeenten

4.1

Inleiding In hoofdstuk drie is beschreven in welke mate de gemeenten beleid hebben vastgesteld voor het beoordelen en onderzoeken van fraudesignalen en welk beleid zij hanteren voor het opleggen van boetes bij schending van de inlichtingenplicht. Dit hoofdstuk behandelt de vraag of gemeenten het landelijke beleid en het door hen zelf vastgestelde beleid ook uitvoeren. De bevindingen zijn gebaseerd op een kwalitatief onderzoek bij veertien gemeenten. Daarnaast heeft de Inspectie bij een aantal onderdelen landelijke cijfers gevoegd, die gebaseerd zijn op analyse van gegevens van het CBS (de Bijstandsdebiteuren en Fraudestatistiek CBS 2013). Dit hoofdstuk geeft achtereenvolgens de bevindingen weer van de behandeling van fraudesignalen en het opleggen van een boete wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht. Vervolgens komt de uniformiteit van sanctieoplegging binnen gemeenten aan de orde en krijgt een aantal opvallende verschillen tussen gemeenten aandacht. Het hoofdstuk sluit af met een paragraaf over de terugvordering van boetes en ten onrechte verstrekte bijstand en de paragraaf samenvatting en conclusies.

4.2

Signaalafhandeling Beleid signaalafhandeling In de praktijk is de behandeling van fraudesignalen vanaf 1-1-2013 niet gewijzigd. Voor de meeste gemeenten is het uitgangspunt dat zij alle (onderzoekswaardige) signalen in behandeling nemen. Belangrijkste criterium voor de gemeenten, om te bepalen of een onderzoek moet worden ingesteld, is of degene over wie een signaal is ontvangen een uitkering krijgt (of heeft ontvangen). Proces signaalafhandeling Sommige gemeenten registreren alle signalen, ook al onderzoeken ze die niet allemaal. Andere registreren alleen de signalen die zij in behandeling nemen. De onderzochte gemeenten maken bij de beoordeling en onderzoek een onderscheid tussen twee groepen signalen en beleggen deze bij twee verschillende organisatorische eenheden: a. Administratieve medewerkers van de afdeling handhaving of uitkeringsadministratie screenen de signalen over mogelijke witte fraude. Vervolgens onderzoeken zij signalen die er op duiden dat de uitkeringsontvanger naast de uitkering, ook andere inkomsten heeft ontvangen. b. De afdeling of het team handhaving bepaalt in de meeste gemeenten of signalen over zwart werk en gezamenlijke huishouding en overige signalen onderzoekswaardig zijn. Soms beoordeelt een klantmanager of een onderzoek moet worden ingesteld. Voor beide soorten signalen wordt het onderzoek afgesloten met een conclusie en een advies om een boeteonderzoek in te stellen of een boete op te leggen.

Pagina 27 van 64


Uitvoering signaalafhandeling Uit het dossieronderzoek is gebleken, dat de onderzochte gemeenten de beoordeling van en onderzoek naar fraudesignalen uitvoeren in overeenstemming met het door hen vastgestelde beleid en bijbehorende procedures. Ook bevestigen het dossieronderzoek en de interviews het beleidsuitgangspunt, zoals vermeld in het vorige hoofdstuk, dat bij witte fraude de gehele fraudeperiode wordt vastgesteld, maar dat de meeste gemeenten bij onderzoek van signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werken de periode onderzoeken vanaf de ontvangst van een signaal. Zij gaan dus niet over tot het vaststellen van het moment dat de fraude is ontstaan. Een aantal gemeenten legt de prioriteit bij het direct beëindigen van de uitkering en doet verder geen onderzoek met terugwerkende kracht. Dit betekent dat gemeenten het ten onrechte genoten voordeel slechts gedeeltelijk of in het geheel niet terugvorderen en in die gevallen ten onrechte een lagere, of in het geheel geen boete opleggen. Bij signalen van niet tijdig doorgegeven wijzigingen geven gemeenten de belanghebbende de gelegenheid om alsnog de (juiste) gegevens in te leveren. Als de gegevens dan nog niet of niet juist zijn ingeleverd wordt de uitkering geblokkeerd, een hersteltermijn opgelegd (schriftelijk) en de opdracht gegeven om een boeteonderzoek te starten.

4.3

Boete Boeteproces Naar aanleiding van een signaalonderzoek bepaalt de beoordelaar welk gevolg daar aan gegeven moet worden en trekt daarbij de voorlopige conclusie of er al dan niet een boete opgelegd moet worden, een waarschuwing moet worden gegeven of dat de gedraging niet verwijtbaar is. Het benadelingsbedrag bij gemeenten is de netto ten onrechte verstrekte bijstand. 4 Uit de interviews blijkt dat in de meeste gemeenten de klant twee weken de tijd krijgt om te reageren. De toelichting kan door de klant zowel schriftelijk als mondeling worden gegeven. De Awb maakt onderscheid tussen zware en lichte procedures. Bij boetes vanaf 340 euro moet de boete opgelegd worden door een andere functionaris dan degene die het onderzoek naar de schending van de inlichtingenplicht heeft uitgevoerd. Bij boetes tot 340 euro hoeft dat niet, daarnaast zijn het maken van een boeterapport en het horen van betrokkene niet verplicht. De functiescheiding is in de Awb vastgelegd, omdat het van belang is om tot een onafhankelijk oordeel te kunnen komen bij het opleggen van boetes Een aantal gemeenten kiest ervoor om bij boetes tot 340 euro geen aankondigingsbrief naar de klant te sturen. Bij de boetes die hoger zijn dan dat bedrag sturen alle gemeenten, in overeenstemming met de Awb, een brief waarin de boeteambtenaar het voornemen tot het opleggen van een boete meedeelt en de mogelijkheid biedt om een reactie te geven. Bij nulfraude mogen gemeenten altijd de lichte procedure volgen omdat de maximale boete daarvoor 150 euro bedraagt.

4

Vastgelegd in artikel 18a, tweede lid van de WWB en de toelichting op dat artikel Pagina 28 van 64


Uit het dossieronderzoek is gebleken dat bij de meeste van de onderzochte gemeenten de uitvoering van het boeteonderzoek, het horen van de klant en het nemen van de beslissing in overeenstemming met het beschreven proces wordt uitgevoerd. Gebleken is dat in meer dan de helft van de onderzochte dossiers de klant geen gebruik maakt van de mogelijkheid om een schriftelijke of mondeling reactie te geven op het voornemen om een boete op te leggen. Daardoor kunnen de gemeenten niet altijd op de hoogte zijn of sprake is van een schrijnend geval. Veelal hebben gemeenten wel contact met schuldhulpverlening. Uit de interviews blijkt dat dit nog kan worden verbeterd. Bij de uitvoering van het boeteproces zijn grote verschillen aangetroffen bij de invulling van de hiervoor genoemde functiescheiding. Grofweg zijn drie varianten aangetroffen: • Boeteambtenaar afzonderlijke functie Een deel van de gemeenten heeft gekozen om één of meer personen fulltime vanaf 2013 te belasten met de functie van boeteambtenaar. Uit de interviews is gebleken dat het meestal medewerkers zijn die voor 2013 een administratieve functie uitvoerden bij een afdeling Handhaving of werkzaam waren als sociaal rechercheur. Zij voeren alle boeteonderzoeken uit en nemen de beslissing om al dan niet een boete op te leggen. •

Boete beslissing collegiaal

De tweede variant is dat een collega van de afdeling handhaving of een collega klantmanager het boeteonderzoek uitvoert en de beslissing neemt om al dan niet een boete op te leggen. Degene die de boetebeslissing neemt, heeft in die gevallen niet zelf het onderzoek ingesteld naar het fraudesignaal of schending van de inlichtingenplicht. Bij deze variant komt het ook voor dat een gemeente voor het opleggen van boetes personen (collega’s) heeft verbonden aan een team of dat men rouleert en dat een persoon twee functies moet combineren (bijvoorbeeld boeteambtenaar en kwaliteitsmedewerker). • Rol voor de klantmanager in het boeteproces Als derde variant heeft een aantal gemeenten ervoor gekomen, om de klantmanager een belangrijke rol te geven in de afweging om een boete op te leggen. De klantmanager bepaalt in die gevallen of het handhavingsonderzoek doorgezet moet worden naar de boeteambtenaar. Vervolgens voert de boeteambtenaar een onafhankelijk onderzoek uit en neemt ook de beslissing om een boete al dan niet op te leggen. In deze variant komt het ook voor dat de klantmanager zelfstandig bepaalt of een boete moet worden opgelegd. Uitvoering boetebeleid Uit de landelijke cijfers van het CBS blijkt dat het aantal boetes dat gemeenten hebben opgelegd in 2013 in verhouding tot de totale terugvorderingen laag is. Tabel 4.1 geeft hiervan een overzicht. In totaal zijn er 4.800 boetes opgelegd en waren er 24.900 terugvorderingen. Hierbij past de kanttekening dat een deel van de gedetecteerde overtredingen in 2013 nog onder het oude frauderegime zijn afgedaan. Onder dit regime werden geen boetes opgelegd. De verhouding tussen aantal boetes en aantal terugvorderingen die onder het nieuwe regime zijn afgedaan (overtredingen die doorlopen na 31-1-2013) bedraagt 39

Pagina 29 van 64


procent. 5 De boeteratio (totaal bedrag aan boetes gedeeld door totaal bedrag terugvorderingen) is 41 procent. Tabel 4.1 Aantallen en bedragen aan boetes en vorderingen in 2013 Aantal Bedrag (mln euro) Boetes 4.800 7 Alle terugvorderingen 24.900 72 Terugvorderingen als gevolg van overtredingen na 31-1-‘13 Verhouding boetes/terugvorderingen en boeteratio

12.400 39%

Bron: Bijstandsdebiteuren en Fraudestatistiek CBS 2013

17

41%

Op grond van de cijfers van het CBS is vastgesteld wat de absolute hoogte van de boetes is die gemeenten landelijk over 2013 hebben opgelegd. Deze cijfers zijn weergegeven in Tabel 4.2. Daaruit blijkt dat: • Bij ongeveer 1 op de 6 boetes (850 gevallen) een minimumboete van 150 euro is opgelegd. • Het in bijna 35 procent gaat om een boete van meer dan 1.000 euro. In absolute aantallen betreft dat 1.600 overtredingen. Ongeveer 100 keer is er een boete opgelegd boven de 10.000 euro en 4 keer een boete boven de aangiftegrens van 50.000 euro. • Er 400 keer een boete is opgelegd die lager is dan de wettelijke minimumboete, hetgeen in strijd met de wet is. Dit blijkt in 2 op de 3 gevallen als gevolg van verminderde verwijtbaarheid te zijn gebeurd. Opvallend vaak (100 keer) is in deze gevallen besloten tot een boete van 25 euro. Tabel 4.2 Absolute hoogte van de boetes Hoogte boete (€) Aantal < 150 400 150 850 151-1.000 1.900 1.000-10.000 1.500 >10.000 100 Totaal 4.800


Percentage 8% 18% 39% 32% 2% 100%

Oorzaken lage aantal boetes Vanuit het kwalitatieve onderzoek zijn verschillende factoren aan te wijzen die mogelijk hebben bijgedragen aan de lage landelijke verhouding tussen boetes en fraudevorderingen: • De toepassing van het overgangsrecht De toepassing van het overgangsrecht heeft bij de gemeenten tot de nodige vragen en onduidelijkheden geleid. Gemeenten hebben hierbij voor een praktische oplossing gekozen door signalen die voor 1 februari 2013 zijn ingelezen aan te merken als te vallen onder het maatregelregime. Hiermee voorkomt de gemeente dat signa-

5

Toepassing van het overgangsrecht houdt in dat overtredingen die doorlopen tot na 31-1-2013 of vanaf 1-22013 zijn gepleegd gesanctioneerd moeten worden volgens de Fraudewet. Pagina 30 van 64


len die door achterstanden later worden afgehandeld nadelig uitpakken voor de bijstandsontvanger. 6 Uit het onderzoek bij de veertien gemeenten blijkt dat een deel van de gemeenten het overgangsrecht niet juist heeft uitgevoerd. Zij hebben een maatregel opgelegd voor het deel van de fraude dat voor 1-1-2013 is gepleegd en een boete opgelegd over het benadelingsbedrag dat betrekking heeft op de periode vanaf 2013. • Capaciteit Naast mogelijke problemen bij de uitvoering van het overgangsrecht speelt de beschikbare capaciteit een rol. Zo blijkt uit het onderzoek bij de veertien gemeenten dat niet alle gemeenten voldoende capaciteit beschikbaar hebben gesteld voor de uitvoering van de nieuwe taak. Bij een aantal gemeenten bleek dat zij feitelijk pas halverwege 2013 boeteambtenaren hebben aangesteld en vanaf dat moment zijn gestart met de uitvoering. Daardoor zijn over 2013 minder boetes opgelegd. Vijf gemeenten hebben bovendien aangegeven nog steeds een behoorlijk grote achterstand te hebben bij het afhandelen van fraudesignalen en boeteonderzoeken. Daarom worden veelal de gemakkelijke gevallen (nulfraude of kleine fraudebedragen) als eerste afgedaan, hetgeen meestal leidt tot het geven van waarschuwingen. Deze keuze heeft ook gevolgen voor het aantal opgelegde boetes in die gemeenten. Uit het onderzoek bij de veertien gemeenten blijkt dat een groot deel van de afgehandelde boeteonderzoeken en van de werkvoorraad betrekking heeft op signalen van niet tijdig doorgegeven wijzigingen. De gemeenten die vanaf begin 2013 rigide met deze gevallen omgingen hebben inmiddels procedures en termijnen versoepeld. Daarmee willen de gemeenten voorkomen dat een groot deel van de capaciteit van boeteambtenaren aan deze gevallen moet worden besteed, waardoor er minder tijd besteed kan worden aan de ‘echte’ fraudeurs. • Draagvlak om de wet uit te voeren Uit het kwalitatief onderzoek blijkt dat veel gemeenten zich zorgen maken over de proportionaliteit van de sanctie bij boetes van 100 procent van het benadelingsbedrag. Tevens geven gemeenten aan dat dusdanige hoge boetes de re-integratie negatief kan beïnvloeden. Bij twee van de onderzochte gemeenten uit zich dit in een extreme uitvoering van de wet. Een gemeente voert de wet bewust zeer rigide uit, om de politiek te wijzen op de mogelijke negatieve effecten van de wet, zoals de zogenoemde ‘schrijnende gevallen’. Bij een andere gemeente hebben veel klantmanagers veel “weerstand” tegen de wet en “weigeren simpelweg de wet uit te voeren en leggen bewust niet of nauwelijks boetes op bij fraudevorderingen”. Het management en de politieke leiding is hiervan op de hoogte. Waarschuwingen en minimumboete In tegenstelling tot het aantal en de hoogte van de boetes kent het aantal waarschuwingen dat gemeenten opleggen geen landelijke registratie. Uit het onderzoek bij de veertien gemeenten blijkt dat de meeste gemeenten bij de eerste overtreding een waarschuwing geven als sprake is van nulfraude. Het gaat daarbij vooral om niet of niet tijdig opgegeven wijzigingen in de omstandigheden, waarbij niet te veel bijstand is verstrekt. 6

Inmiddels is er een uitspraak van de rechtbank Rotterdam, 27-3-2014, ROT13/4948, waarbij de rechter heeft uitgesproken dat de uitleg van het overgangsrecht in strijd is met het EVRM en IVBPR nu de strafmaat, zonder dat dit eerder was voorzien, per 1-1-2013 met terugwerkende kracht is verhoogd. Er is een tweede uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6-5-2014, zaaknr AWB-13_5477. De rechter heeft over de periode van voor 2013 de maximale boete opgelegd van € 2.269,- (betreft Toeslagenwet) en heeft over 2013 de boete gematigd i.v.m. (on)evenredigheid (niet is gebleken dat opzettelijk onjuiste informatie is verstrekt; eenmalige fout die nadien niet is rechtgezet (CRVB 27-5-2010). Totaal leidt dat tot een boete van € 2.000,- i.p.v. van ruim € 8.000,Pagina 31 van 64


Drie grote gemeenten volstaan ook met het geven van een waarschuwing als niet opgegeven inkomsten alsnog binnen drie maanden verrekend kunnen worden. In deze visie is er geen benadelingsbedrag. Andere gemeenten leggen in dezelfde situatie een boete op, omdat er schending is van de inlichtingenplicht en er sprake is van een vordering. De minimumboete leggen de veertien gemeenten met name op bij lage fraudebedragen. Daarbij komt het voor dat het boetebedrag hoger is dan de ten onrechte verstrekte bijstand, omdat gemeenten ook in die gevallen van de minimumboete moeten uitgaan. Twee gemeenten leggen de minimumboete van 150 op euro bij nulfraude. Verminderde verwijtbaarheid, dringende redenen en bijzondere omstandigheden Bij de afweging om een boete op te leggen en wat de hoogte daarvan moet zijn, beoordelen gemeenten in het individuele geval of er redenen zijn om de boete te matigen of om af te zien van het opleggen. Uit de landelijke cijfers, die in tabel 4.3 zijn weergegeven, blijkt dat de gemeenten in een klein deel van de opgelegde boetes over 2013 rekening houden met verminderde verwijtbaarheid. Zoals hiervoor aangegeven zijn over heel 2013 4.800 boetes opgelegd door gemeenten. • 79 procent van alle boetes zijn door gemeenten geregistreerd als boetes vanwege overtredingen waarbij sprake was van volledige verwijtbaarheid. • Gemeenten hebben bij 16 procent van de boetes (750 gevallen) aangegeven dat de boete vanwege verminderde verwijtbaarheid lager dan 100 procent is. • Daarnaast is er 150 keer sprake geweest van recidive. In bijna de helft van deze gevallen is de minimumboete opgelegd, veelal vanwege een tweede nulfraude. Tabel 4.3 Sanctionering Volledig verwijtbaar Verminderd verwijtbaar Recidive (minimumboete of 150%) Onbekend Totaal

Aantal 3.750 750 150 100 4.800


Percentage 79% 16% 3% 2% 100%

Uit het onderzoek bij de veertien gemeenten blijkt eveneens dat verlaging van de boete vanwege verminderde verwijtbaarheid in zestien procent van de gevallen is toegepast. In de interviews gaven boeteambtenaren aan niet veel ruimte zien om de boete te matigen in individuele gevallen. Zij stellen dat het toepassen van de drie criteria die in het Boetebesluit zijn opgenomen en eventuele aanvullende regels hen daarvoor niet veel mogelijkheden geeft, ook al vinden ze vaak dat de boete niet altijd in verhouding staat tot de ernst van de overtreding. De onderzochte dossiers lieten zien dat verminderde verwijtbaarheid vaak gerelateerd wordt aan nalatigheid van de gemeente zelf om goede voorlichting te geven, of omdat boete-onderzoeken niet tijdig waren afgehandeld. Dringende redenen en bijzondere omstandigheden zijn in de dossiers nauwelijks genoemd als reden om af te zien van de boete of de boete te verlagen. Bewindvoerders Meerdere gemeenten hebben tijdens de interviews aan de orde gesteld dat een toenemen aantal bijstandsontvangers een bewindvoerder heeft. Het komt regelmatig voor dat de communicatie tussen de bewindvoerder en de klant niet goed verloopt, waardoor bijvoorbeeld wijzigingen niet tijdig worden doorgegeven of formulieren Pagina 32 van 64


niet worden ingeleverd. Gemeenten moeten dergelijke gevallen beoordelen in het kader van het opleggen van boetes. Hoewel het voor gemeenten duidelijk is dat de klant verantwoordelijk is voor het doorgeven van informatie, leidt dit bij de boeteoplegging tot vraagtekens in hoeverre sprake is van verwijtbaarheid en zijn ze geneigd om de boete te matigen of een waarschuwing te geven in plaats van een boete. Frauderegister Om gemeenten informatie te geven in het geval een eerdere overtreding in een andere gemeenten is gepleegd, is het Frauderegister ontwikkeld. Gemeenten kunnen in het Frauderegister zien of een boete is opgelegd voor een eerdere overtreding en of er ook een fraudevordering is geregistreerd. Het register is onderdeel van Suwinet inkijk. Gemeenten kunnen hierin per persoon op basis van BSN gegevens inzien. Het merendeel van de onderzochte gemeenten zegt dat zij het Frauderegister niet raadplegen. De geïnterviewde medewerkers die het register niet gebruiken zijn niet op de hoogte van het bestaan van deze faciliteit, of achten het onbruikbaar. Degenen die het register wel raadplegen zetten vraagtekens bij de actualiteit van de gegevens. Overigens nemen de gemeenten bij onderzoek van fraudesignalen meestal contact op met de gemeente die eerder bijstand heeft verstrekt aan degene naar wie een onderzoek wordt ingesteld.

4.4

Uniformiteit van de uitvoering binnen gemeenten Eén van de uitgangspunten van het bestuursrecht is dat dezelfde gevallen gelijk worden behandeld. Tijdens het onderzoek is nagegaan op welke wijze de gemeenten richting geven aan de uitvoering om uniformiteit te bereiken. Met betrekking tot de uniformiteit in de uitvoering bij gemeenten heeft de Inspectie gekeken naar de mate waarin dit bewerkstelligd wordt door werkinstructies/ beleid, de inrichting van het proces en de sturing en verantwoording. • Beleid Bij de invoering van de Fraudewet hebben de meeste onderzochte gemeenten er niet voor gekozen om de wettelijke regels en beleidsregels één voor één te vertalen in werkinstructies. Wel hebben zij veelal het werkproces boete-opleggen als procedure beschreven, zodat voor alle medewerkers duidelijk is welke stappen gezet moeten worden en wie waarvoor verantwoordelijk is. De gemeenten vinden dat de toepassing van de wet zich in de praktijk moet ontwikkelen. • Proces Bij de inrichting van het boeteproces kan de uniformiteit bevorderd worden door enerzijds de diversiteit aan individuen belast met boeteoplegging te beperken of anderzijds effectieve controle op de uniformiteit in te richten. Zo kan worden aangenomen dat de gemeenten die een of enkele boeteambtenaren hebben aangesteld mogelijk een grotere mate van uniformiteit behalen dan gemeenten die deze bevoegdheid hebben verspreid over tientallen klantmanagers. De effectieve controle wordt door de onderzochte gemeenten op diverse manieren ingericht. Zo zijn er boeteambtenaren die in regionaal verband overleg hebben met andere collega’s. De gemeenten die geen afzonderlijke boeteambtenaar hebben en waar de beslissing door collega’s handhavers of klantmanagers worden genomen, bespreken het onderwerp in het werkoverleg. Pagina 33 van 64


Een deel van de gemeenten legt de afhandeling van alle boetebeslissingen voor aan een coördinator of kwaliteitsmedewerker, die daardoor de uniforme toepassing kan bewaken. Gemeenten geven ook aan dat de behandeling van bezwaarschriften tegen opgelegde boetes in een bezwaarschriftencommissie sturend is voor de uitvoering. • Discretionaire bevoegdheid Het beleggen van de bevoegdheid om boetes op te leggen bij klantmanagers kan er toe leiden dat willekeur ontstaat bij het opleggen van boetes. Andere overwegingen dan een strikte toepassing van de Fraudewet gaan een rol spelen en kunnen leiden tot een ongelijke behandeling van personen bij sanctionering binnen dezelfde gemeente. • Sturing en verantwoording Op het gebied van bevordering van uniformiteit door middel van sturing en verantwoording geven de meeste van de onderzochte gemeenten aan een jaarverslag over de werkzaamheden van de afdeling Werk en Inkomen te maken voor de gemeenteraad. Daarnaast maken de afdelingen periodiek rapportages voor het management en het college van Burgemeester en wethouders. Inzicht in de uitvoering en de resultaten van het totale proces van fraudesignaal tot en met opgelegde boetes is er (nog) niet.

4.5

Verschillen tussen gemeenten bij de uitvoering Om een beeld te kunnen schetsen van de uniformiteit op gemeentelijk niveau is gekeken naar verschillen in boeteratio’s en de procentuele toepassing van verminderde verwijtbaarheid. Voor acht van de veertien onderzochte gemeenten blijkt het mogelijk om eerder genoemde percentages te berekenen. Onderrapportage is waarschijnlijk de reden dat voor de overige zes gemeenten deze berekening niet op een plausibele wijze is te maken. 7 Wanneer gekeken wordt naar de tabel, valt op dat de acht gemeenten sterk uiteen lopen op de onderzochte factoren. Het is waarschijnlijk dat de landelijke gemiddelden worden vertekend door uitschieters, waardoor deze gemiddelden niet representatief zijn voor de gehele populatie. Zo loopt bij de gemeenten die de Inspectie heeft bezocht de verhouding tussen opgelegde boetes en fraudevorderingen uiteen van 14 procent tot 100 procent en varieert de procentuele toepassing van de verminderde verwijtbaarheid van 5 procent tot 36 procent. Dit wijst er op dat er in de uitvoering sprake is van grote verschillen tussen gemeenten in het aantal boetes dat is opgelegd en de hoogte daarvan.

7

De Inspectie heeft hier geen gericht onderzoek naar uitgevoerd, maar het is haar opgevallen dat een aantal onderzoeksgemeenten in hun administratie meer boetes rapporteren, dan waar het CBS melding van maakt. Over het gehele stelsel is mogelijk sprake van onderrapportage van het aantal opgelegde boetes. Daardoor wordt de boeteratio mogelijk onderschat. Pagina 34 van 64


Tabel 4.4 Aantal boetes ten opzichte van het aantal fraudevorderingen bij steekproefgemeenten in procenten Aantal boetes t.o.v. % verminderde verwijtaantal fraudevorderingen A B Landelijk gemiddelde C D E F G

baarheid

14% 16%

36% 5%

39%

16%

40% 44% 56% 62% 89% 100%

8% 6% 18% 9% 18% 15%

H Bron: Bijstandsdebiteuren en Fraudestatistiek CBS 2013

Wanneer de gegevens uit Tabel 4.4 worden gerelateerd aan de resultaten van het kwalitatieve onderzoek kan worden geconcludeerd dat: • Gemeente A relatief zeer weinig boetes oplegt, omdat de klantmanagers in veel gevallen de wet niet uitvoeren. Tevens blijkt dat er bij het opleggen van de boete relatief vaak verminderde verwijtbaarheid wordt toegepast. • Gemeente B blijkt weinig boetes te hebben opgelegd in vergelijking tot het aantal fraudevorderingen. Uit het kwalitatieve onderzoek blijkt dat deze gemeente grote achterstanden heeft bij het uitvoeren van de boeteonderzoeken. • Gemeente H heeft bij alle fraudevorderingen een boete opgelegd, ook bij het kwalitatieve onderzoek is geen afwijking van het beleid of achterstand aangetroffen. 4.6

Terug- en invordering Zoals in de inleiding is vermeld richt het onderzoek bij de gemeenten zich vooral op het opleggen van boetes. Over de terug- en invordering van opgelegde boetes en ten onrechte ontvangen bijstand is in hoofdstuk drie vastgesteld dat gemeenten de wettelijke regels toepassen. Daarnaast is gebleken dat gemeenten geen regels hebben vastgesteld voor de volgorde waarin ze boetes en fraudevorderingen incasseren. Omdat het raadzaam is om de boete als eerste in te vorderen is tijdens de interviews gevraagd welke volgorde de gemeenten in de praktijk toepassen. In tabel 4.5 zijn de bevindingen van de veertien gemeenten weergegeven. Een groot deel van de gemeenten kiest ervoor om eerst de boete in te vorderen. Daarnaast vindt een deel het belangrijk om eerst de fraudevordering netto terug te vorderen. Als dat mogelijk is binnen het jaar waarin de bijstand is verleend, dan hoeft het bedrag niet verhoogd te worden met premies en dergelijke. Dat is in het voordeel van de klant. Overigens blijkt uit het onderzoek dat de meeste gemeenten de klant niet op de hoogte stellen van het feit dat zij eerst de boete incasseren.

Pagina 35 van 64


Tabel 4.5 Volgorde van aflossing bij de veertien onderzochte gemeenten Volgorde van aflossing Aantal Gemeenten Eerst boete dan vordering 6 Eerst netto vordering dan boete en 5 dan eventueel bruto vordering Eerst de vordering dan de boete 1 Oudste vordering eerst 1 Niets geregeld 1 Bron: Inspectie SZW

4.7

Samenvatting en conclusies De invoering van de Fraudewet heeft voor wat betreft het onderzoeken van fraudesignalen geen wijziging gebracht. Gemeenten stellen een onderzoek in als sprake is van een onderzoekswaardig signaal. In het voorgaande hoofdstuk is al gebleken dat de meeste gemeenten beleidsmatig de keuze hebben gemaakt om bij signalen over zwarte fraude en gezamenlijke huishouding geen volledig onderzoek in te stellen naar de gehele fraudeperiode. De andere gemeenten leggen prioriteit bij het beëindigen van de uitkering en niet bij het opleggen van een boete. Bij witte fraude wordt de boete wel over het totale fraudebedrag opgelegd. Uit de interviews en de dossierstudie blijkt dat gemeenten dit beleid ook uitvoeren. Het aantal boetes dat in 2013 is opgelegd is laag. Uit de verhouding tussen het aantal geregistreerde fraudevorderingen en het aantal opgelegde boetes blijkt dat over 2013 in 39 procent van de vorderingen een boete is opgelegd. Dit resulteert in een boeteratio van 41 procent. Deze percentages worden vertekend door veel uitschieters . Uit het kwalitatief onderzoek blijkt dat de sterk wisselende uitkomsten van gemeenten verklaard kunnen worden door foutieve toepassingen van het overgangsrecht, capaciteitsproblemen en het ontbreken van draagvlak om de wet uit te voeren. Belangrijk is ook dat een deel van de gemeenten pas medio 2013 is gestart met de uitvoering van de boeteonderzoeken. Daardoor hebben die gemeenten een grote werkvoorraad opgebouwd en zijn in eerste instantie eenvoudige gevallen afgehandeld en zijn vooral waarschuwingen gegeven vanwege nulfraude. Eenvoudige gevallen zijn afgehandeld, complexe zaken zijn blijven liggen. Door procedures en termijnen voor het tijdig doorgeven van wijzigingen te versoepelen, creëert een aantal gemeenten ruimte voor het afhandelen van deze complexe zaken. Verder heeft de werkwijze van drie grote gemeenten invloed op het aantal boetes. Deze gemeenten volstaan met het geven van een waarschuwing als niet opgegeven inkomsten alsnog binnen drie maanden verrekend kunnen worden. In deze visie is er geen benadelingsbedrag. Andere gemeenten leggen in dezelfde situatie een boete op, omdat er schending is van de inlichtingenplicht en er sprake is van een vordering. Het boetebedrag per fraudegeval is in verhouding laag omdat het grootste deel van de opgelegde boetes betrekking heeft op gevallen waarbij de boetebedragen liggen tussen de minimumboete van 150 euro en 1.000 euro. Uit de cijfers van het CBS blijkt dat in acht procent van de gevallen een boete werd opgelegd die lager was dan het minimumbedrag, terwijl dat op grond van de wet niet mogelijk is. Pagina 36 van 64


Niettemin blijkt eveneens uit de landelijke cijfers dat bij 79 procent van de opgelegde boetes deze even hoog is als het vastgestelde benadelingsbedrag. Dat komt volgens de onderzochte gemeenten, omdat zij in de praktijk weinig mogelijkheden zien om in individuele gevallen gebruik maken van de mogelijkheid om de boete te verlagen op grond van verminderde verwijtbaarheid. De criteria van het Boetebesluit en het beperkte aanvullende beleid geven hen daarvoor niet genoeg mogelijkheden, terwijl de boeteambtenaren de boete niet altijd proportioneel vinden. De bewaking van de uniformiteit loopt sterk uiteen bij de onderzochte gemeenten. Zowel op het gebied van beleidsontwikkeling als op de inrichting van het boeteproces. Over het algemeen kan de grootste mate van uniformiteit verwacht worden bij de gemeenten die de wettelijke regels en beleidsregels hebben vertaald in werkinstructies en de uitvoering hiervan hebben belegd bij zo min mogelijk medewerkers welke specifiek zijn aangesteld voor boeteoplegging. Mogelijke afwijkingen van dit model kunnen worden gecompenseerd door het inrichten van effectieve controle en sturing en verantwoording. Gemeenten maken niet vaak gebruik van het Frauderegister. Zij zijn van mening dat de gegevens over fraudevorderingen en boetes in Suwinet niet actueel zijn en daarom niet goed bruikbaar om vast te stellen of sprake kan zijn van recidive.

Pagina 37 van 64


Pagina 38 van 64


5

SVB

5.1

Inleiding Het onderzoek bij de SVB naar de toepassing van de Fraudewet kent dezelfde aanpak als bij gemeenten. Van de processen signaalafhandeling, sanctionering en terug- en invordering is het beleid en de uitvoering in kaart gebracht. Voor deze fases in het boeteproces heeft de Inspectie beschreven wat het beleid op dat punt is, hoe het proces verloopt en of het ook wordt uitgevoerd, zoals beschreven. Deze beschrijving is gebaseerd op de beleidsregels van de SVB, interviews en gesprekken met medewerkers van de SVB, dossieronderzoek ter plaatse en een kwantitatieve analyse van het bestand van nieuwe vorderingen die in de loop van 2013 zijn ontstaan.

5.2

Signaalafhandeling Beleid signaalafhandeling De SVB heeft geen nieuw beleid vastgesteld over signaalafhandeling naar aanleiding van de Fraudewet. Het uitgangspunt is dat alle onderzoekswaardige fraudesignalen worden afgehandeld. In principe wordt het fraudeonderzoek met terugwerkende kracht uitgevoerd. Proces signaalafhandeling Alle signalen worden vastgelegd in het desbetreffende cliëntdossier en gedistribueerd onder de beoordelaars. Deze signalen worden door hen onderzocht aan de hand van het uitlezen van Suwinet, de Basisregistratie personen (BRP) of het opvragen van buitenlandse inkomsten. Gevallen welke meer uitgebreide opsporingsbevoegdheden vragen, zoals vermoedens van zwarte fraude, worden onderzocht door de afdeling Bijzonder Onderzoek. Het fraudeonderzoek sluit af met een advies en conclusie. Uitvoering afhandeling fraudesignalen Uit het dossieronderzoek blijkt dat in alle onderzochte gevallen het fraudeonderzoek was afgerond, er is geen achterstand bij de boeteoplegging aangetroffen.

5.3

Boete Boetebeleid Als de mededelingsverplichting wordt geschonden, is de SVB verplicht een boete op te leggen of een schriftelijke waarschuwing te geven. De inlichtingenplicht is in het geval van de SVB aangepast naar aanleiding van de Wet eenmalige gegevens uitvraag (WEU). Op grond van deze wet mag de SVB geen gegevens opvragen die in de BRP of de polisadministratie zijn te vinden. De SVB hanteert het beleid dat de mededelingsverplichting niet geldt voor gegevens over burgerlijke staat, nationaliteit en inkomen, voor zover deze gegevens zijn te verkrijgen uit de BRP of de polisadministratie. 8 De SVB beredeneert dat zij de cliënt voor wijzigingen die binnen de polisadministratie vallen, ontheven hebben van zijn inlichtingenplicht en dat dus ook geen sprake kan zijn van schending van die plicht. Daarnaast zegt de SVB dat zij haar processen in lijn met de doelstelling van de WEU heeft ingericht. Gegevens 8

Besluit Beleidsregels SVB 2013 Pagina 39 van 64


over klanten worden geautomatiseerd aan de genoemde administraties ontleend. Daardoor is volgens de SVB het risico beperkt dat uitkeringen ten onrechte worden verstrekt. De SVB beboet dus geen witte inkomsten, die niet door de uitkeringsgerechtigde zijn gemeld. Deze aanpak contrasteert met de aanpak van UWV en gemeenten, die de uitkeringsgerechtigden niet ontslaan van de inlichtingenplicht. Het beleid van UWV en gemeenten sluit aan bij de laatste versie (versie 6) van de handreiking ‘Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving’ van het RCF Kenniscentrum Handhaving opgesteld in samenwerking met Stimulansz. Volgens deze handreiking geldt de inlichtingenplicht ook voor gegevens die de gemeente uit het Digitaal Klantendossier (DKD) kan halen (de eenmalige gegevens uitvraag). 9 De wijzigingen die niet onder de WEU vallen, moeten binnen vier weken aan de SVB worden doorgegeven. Als de cliënt buiten Nederland woont, wordt een periode van zes weken aangehouden. In de visie van de SVB is de klant pas nalatig als hij niet binnen de gestelde meldingstermijn de wijziging in de omstandigheden meldt. Volgens de SVB is dan het benadelingsbedrag het bedrag dat door het niet voldoen van de inlichtingenplicht is uitbetaald. Het bedrag dat tijdens de aan de klant gegunde meldingstermijn te veel is betaald, wordt door de SVB niet in aanmerking genomen bij de berekening van het benadelingsbedrag. Dat deel van de teveel betaalde uitkering neemt de SVB niet mee bij de berekening van de boete. Dat deel vordert de SVB wel terug van de klant. Wanneer de klant weigert inlichtingen te verschaffen kan de uitkering worden geschorst. Bij verzuim om te verschijnen op een afspraak werkt de SVB met controlevoorschriften (maatregeltraject). Voor de wetten die de SVB uitvoert moet de boete berekend worden over het benadelingsbedrag, zijnde de bruto teveel ontvangen uitkering. Voor de SVB waren de hoofdregels voor het opleggen van boetes bij het overtreden van de inlichtingenplicht al opgenomen in de centrale regelgeving, het Boetebesluit sociale zekerheidswetten. In vergelijking tot 2012 is alleen de hoogte van de op te leggen boetes gewijzigd. Voorheen was dit 10 procent van het benadelingsbedrag, nu is dit 100 procent van het bruto benadelingsbedrag of 150 procent bij recidive. Recidive In geval van recidive wordt het basis boetebedrag conform het boetebesluit met 50 procent verhoogd. Het basis boetebedrag wordt niet verhoogd indien de tweede overtreding niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag. In geval van een derde overtreding binnen vijf jaar na de tweede overtreding wordt het basis boetebedrag wel met 50 procent verhoogd, ook als er geen benadelingsbedrag is. Boete of waarschuwing bij nulfraude Bij schending van de inlichtingenplicht waarbij geen benadelingsbedrag is ontstaan voor de SVB, is er sprake van een verminderde ernst van de overtreding. In dat geval moet de SVB de minimale boete van € 150,- opleggen, tenzij sprake is van een situatie waarin met een waarschuwing kan worden volstaan. Verminderde verwijtbaarheid De mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, wordt beoordeeld naar de situatie op het moment waarop de betrokkene zijn verplichting had moeten nakomen. Hierbij hanteert de SVB de regels zoals zijn vastgelegd in het boetebesluit. De SVB acht voorts verminderde verwijtbaarheid aanwezig, als er 9

Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stimulansz en RCF, oktober 2013 – versie 6 Handreiking Pagina 40 van 64


sprake is van een samenstel van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang wel leiden tot het oordeel dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Ontbreekt iedere vorm van verwijtbaarheid, dan ziet de SVB af van het opleggen van een boete of het geven van een schriftelijke waarschuwing. Bij toepassing van verminderde verwijtbaarheid verlaagt de SVB het boetebedrag in beginsel met 50 procent. De SVB wijkt hiervan af als de mate van verwijtbaarheid relatief gering of relatief groot is. Bij een geringe mate van verwijtbaarheid legt de SVB een boete op van 25 procent van het boetebedrag. Bij een grote mate van verwijtbaarheid, maar geen volledige verwijtbaarheid bedraagt de boete 75 procent van het boetebedrag. Dringende redenen en bijzondere omstandigheden van de persoon De SVB ziet af van het opleggen van een volledige boete als hiervoor dringende redenen aanwezig zijn. De SVB maakt van deze bevoegdheid gebruik, als er op het moment waarop over de oplegging van een boete moet worden besloten, sprake is van zo ernstige financiële en/of sociale omstandigheden dat een oplegging van verdere lasten in redelijkheid niet aanvaardbaar kan worden geacht. Als een belanghebbende gelet op zijn financiële situatie en rekening houdend met zijn beslagvrije voet de boete niet binnen een bepaalde termijn kan betalen, verlaagt de SVB de op te leggen boete. Deze termijn bedroeg een jaar en is nu verruimd naar drie jaar. Boeteproces De resultaten van het signaalonderzoek worden vastgelegd in een handhavingsrapportage welke aan een beoordelaar worden doorgestuurd. Op basis van het signaalonderzoek handelt deze beoordelaar de boeteoplegging af en beslist welk vervolg er aan de onderzoeksresultaten wordt gegeven. Dat vervolg kan bestaan uit een herziening, intrekking, terugvordering, sanctie of aanvullend onderzoek. Dat aanvullende onderzoek kan worden uitgevoerd door de beoordelaar zelf of (opnieuw) door de afdeling Bijzonder Onderzoek. Wanneer een schending van de inlichtingenplicht en de benadelingsperiode is vastgesteld, kondigt de Serviceteammedewerker de boete aan bij de klant. Na aankondiging van de boete krijgt de klant krijgt zes weken om te reageren door middel van een zienswijze. Na verloop van deze periode wordt de boete opgelegd door een directe collega. Hierbij is dus sprake van een scheiding in persoon. Degene die de boete oplegt, kan de mate van verwijtbaarheid (her)beoordelen als de klant in de zes weken reactieperiode omstandigheden overlegt, waaronder de overtreding is begaan. Na eventuele beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt de boete definitief opgelegd. Uitvoering boetebeleid Hieronder volgt een kwantitatief landelijk beeld van de uitvoering van het boetebeleid. De bevindingen uit het kwalitatieve deel van het onderzoek (interviews en dossieronderzoek) sluiten hierbij aan. Een complicerende factor bij de kwantitatieve analyse is dat de SVB niet in staat is gebleken de nieuwe vorderingen, die in 2013 zijn ontstaan, uit te splitsen in vorderingen die onder het oude of onder het nieuwe frauderegime vallen. Daarom heeft de Inspectie ervoor gekozen om de uiteindelijke analyse te richting op vorderingen die op basis van de hoogte van de boete zeer waarschijnlijk onder het nieuwe regime zullen zijn opgelegd: Alle vorderingen waarbij er een boete onder de 150 euro is opgelegd, zijn uit de analyse weggelaten, aangezien er onder het nieuwe frauderegime een minimumboete geldt van 150 euro. Pagina 41 van 64


Verder zijn boetes tot en met tien procent van het benadelingsbedrag uit de analyse gelaten. Onder het oude regime werd er namelijk doorgaans een boete van tien procent opgelegd. In 2013 zijn in totaal 1.300 overtredingen door AOW’ers van de inlichtingenplicht geconstateerd. In 2012 waren dat er nog 3.500, bijna drie keer zo veel. Mogelijk kan deze daling verklaard worden doordat de SVB het niet opgeven van witte inkomsten niet (meer) sanctioneert. Na de in de vorige alinea genoemde correcties op het bestand schat de Inspectie dat er ruim 500 nieuwe boetevorderingen in 2013 in de AOW zijn ontstaan, die naar alle waarschijnlijkheid onder het nieuwe frauderegime zijn afgedaan. Daarvan ging het grofweg bij een derde van de gevallen om het niet (tijdig) melden van inkomsten en in tweederde om het niet melden van samenwonen. In totaal zijn er circa 480 boetes boven de minimumboete opgelegd. Bij deze boetes bedraagt de boeteratio (totale boetes gedeeld door de totale vorderingen) 61 procent. Overigens blijkt de boeteratio lager te zijn bij hogere benadelingsbedragen. Zo is de boeteratio bij overtredingen onder de 1000 euro gemiddeld 75 procent, terwijl de boeteratio van overtredingen boven de 1000 euro gemiddeld 55 procent bedraagt. Recidive Bij de dossieranalyse zijn geen gevallen van recidive aangetroffen. Uit de door de Inspectie ontvangen bestanden blijkt dat de SVB geen boetes wegens recidive heeft opgelegd. Uitvoering boete of waarschuwing bij nulfraude Bij de dossieranalyse zijn geen gevallen aangetroffen waarbij een waarschuwing is opgelegd. Ook zijn er geen kwantitatieve gegevens beschikbaar met betrekking tot het aantal opgelegde waarschuwingen. Uitvoering verminderde verwijtbaarheid Uit de kwantitatieve analyse blijkt dat zo’n 70 procent van de opgelegde boetes boven de minimumboete duidelijk lager zijn dan de bijbehorende benadelingsbedragen. Daarbij zijn geen duidelijke pieken zichtbaar bij bepaalde categorieën, dus ook niet bij 25 procent, 50 procent of 75 procent van het benadelingsbedrag. Ook uit het dossieronderzoek blijkt dat de periode waarover de boete wordt opgelegd niet gelijk is aan de benadelingsperiode doordat de inlichtingentermijn van vier tot zes weken niet wordt meegnomen bij de vaststelling van de hoogte van het boetebedrag. Bij grofweg een kwart van de bestudeerde dossiers was de boete verlaagd op grond van verminderde verwijtbaarheid. Van die gevallen betrof het in 60 procent situaties waarin de uitkeringsgerechtigde te laat maar uit eigen beweging alsnog de (juiste) inlichtingen had verschaft, daarbij werden boetes opgelegd van 50 procent. De overige gevallen hadden betrekking op situaties van onwetendheid van de uitkeringsgerechtigde of nalatigheid van de SVB zelf, daarbij werd 25 procent korting gegeven op de boete. Frauderegister Controleren voor recidive gebeurt door de beoordelaar middels een controle in het interne registratie systeem: Apollo. Er wordt in de praktijk (nog) geen gebruik gemaakt van het frauderegister.

Pagina 42 van 64


5.4

Terug- en invordering Beleid terug- en invordering Als de SVB een boete oplegt of besluit tot terugvordering neemt, ontstaat een betalingsverplichting in de zin van artikel 4:86 Awb. De boete kan worden voldaan door betaling of verrekening. Het teveel of ten onrechte betaalde wordt teruggevorderd op basis van bruto bedragen. Indien echter verrekening van de ingehouden loonheffing kan plaatsvinden met de nog door de SVB af te dragen heffingen, wordt beleidsmatig het netto teveel betaalde bedrag teruggevorderd. Als het boetebedrag hoger is dan 300 euro maar lager dan 2.400 euro dan doet de SVB de belanghebbende een voorstel waarbij het gehele bedrag binnen twaalf maanden door middel van verrekening of betaling wordt voldaan. Op grond van artikel 4:87 Awb hanteert de SVB een betalingstermijn van zes weken in gevallen waarin verrekenen met de uitkering niet mogelijk is, of in gevallen waarin het bedrag hoger is dan 2.400 euro. Bij een geldsom van 340 euro of minder verrekent de SVB met de uitkering zonder overleg met de cliënt. 10 Volgorde incasso De SVB interpreteert artikel 17i AOW, artikel 45 Anw en artikel 17g AKW zo dat de boete primair dient te worden geëffectueerd door verrekening van het bedrag met een uitkering verstrekt door de SVB. Daarbij is de boete in principe preferent boven de terugvordering, tenzij de belanghebbende anders verzoekt. Kwijtschelding van fraudevorderingen na 10 jaar De SVB ziet alleen na vijf jaar af van verdere terugvordering, indien betrokkene hierom verzoekt. Deze termijn bedraagt tien jaar indien de vordering het gevolg is van de schending van de inlichtingenplicht. Afzien van verdere terugvordering kan worden besloten indien gedurende tien jaar volledig aan de betalingsverplichting is voldaan, of het achterstallige bedrag over die periode inclusief rente alsnog is betaald. Tevens ziet de SVB van verdere vordering af, als er geen betalingen zijn verricht en het ook niet aannemelijk is dat deze op enig moment zullen worden verricht, of wanneer de belanghebbende 50 procent van het resterende bedrag in een keer voldoet (wanneer het aannemelijk is dat het gehele bedrag niet geïncasseerd zal kunnen worden). Proces terug- en invordering Wanneer schending van de inlichtingenplicht en het terug te vorderen bedrag is vastgesteld, ontvangt de uitkeringsgerechtigde het bericht van terugvordering. Wanneer het boeteproces is afgerond, wordt het voornemen van de boete aangekondigd aan de klant. Wanneer deze geen zienswijze kenbaar maakt, wordt de boete definitief opgelegd en de totale schuld ingevorderd. Uitvoering terug- en invordering Het dossieronderzoek bevestigt dat de terug- en invordering conform beleid wordt uitgevoerd. In alle onderzochte gevallen is de debiteur aangeschreven. Waar nodig wordt een aflossingsplan afgesproken.

5.5

Uniformiteit In voorafgaande paragrafen is aandacht besteed aan het landelijke beeld van de toepassing en uitvoering van de Fraudewet door de SVB. Dit beeld geeft dus geen 10

SVB beleidsregels, invordering van bestuursrechtelijke geldschulden Pagina 43 van 64


inzicht in de interne uniformiteit binnen de SVB. De medewerkers worden geacht te werken volgens de beleidsregels. De sectie Operational Controle van de SVB verricht rechtmatigheids- en kwaliteitsmetingen op de ‘productie ‘ van de regionale vestigingen om vast te stellen of de regels en instructies bij gevalsbehandeling worden uitgevoerd. Met deze metingen wordt gecontroleerd op uniformiteit van de uitvoering van alle vestigingen. De metingen zijn voorzien van een feedbackmechanisme waarmee optimalisering van rechtmatigheid en kwaliteit, en uniformiteit bevorderd en geborgd wordt. De Inspectie heeft ook zelf aan de hand van kwantitatieve gegevens gekeken naar mogelijke regionale verschillen in de uitvoering van het boetebeleid. De regionale resultaten geven de Inspectie echter geen aanleiding te concluderen dat er in de uitvoering van de Fraudewet grote verschillen per regiokantoor worden gemaakt. De resultaten bevestigen wel het landelijke beeld van relatief lage boeteratio’s. Ook uit het dossieronderzoek blijken geen grote verschillen in de uitvoering tussen regiokantoren onderling. Wel werden relatief veel foutieve toepassingen van de overgangsregeling aangetroffen (17 procent van de onderzochte dossiers), dit kan gevolgen hebben voor de uniformiteit in de uitvoering over 2013. De geïnterviewde medewerker bevestigde dat er bij het implementeren van de Fraudewet opleidingen zijn aangeboden aan bepaalde regiokantoren in verband met fouten die zijn gemaakt bij de toepassing van de overgangsregeling. Daarbij zijn gevallen onterecht onder het nieuwe boeteregime afgehandeld en andersom. In reactie daarop en de borging van de algehele kwaliteit t.o.v. het opleggen van sancties, heeft het hoofdkantoor een onderzoek uitgevoerd naar opgelegde boetes. Naar aanleiding daarvan is een verbetertraject opgestart.

5.6

Samenvatting en conclusie Het beleid van de SVB voor de afhandeling van fraudesignalen is niet veranderd naar aanleiding van de Fraudewet. Het uitgangspunt is dat alle onderzoekswaardige fraudesignalen worden afgehandeld. Onderzoek met terugwerkende kracht wordt beoogd en waar mogelijk ook uitgevoerd. Bij het boetebeleid constateert de Inspectie dat de SVB ongemelde witte inkomens niet beboet, aangezien de SVB van mening is dat zij, in lijn met de WEU, zelf deze gegevens uit haar administratie moet destilleren. Uit de kwantitatieve analyse blijkt dat zo’n 70 procent van de opgelegde boetes boven de minimumboete duidelijk lager zijn dan de bijbehorende benadelingsbedragen. Dit kan verklaard uit de werkwijze van de SVB om het benadelingsbedrag standaard met 4-6 weken bij de bepaling van het boetebedrag. De SVB zet hiermee haar beleid voor de minderingsperiode van 4-6 weken ongewijzigd voort onder de Fraudewet. Bij boetes boven 150 euro bedraagt de boeteratio (totale boetes gedeeld door de totale vorderingen) 61 procent. Procesmatig is het relevant om te vermelden dat de persoon die de boeteoplegging verricht een ander is dan de beoordelaar van het signaalonderzoek.

Pagina 44 van 64


Met betrekking tot de terug- en invordering is de boete preferent boven de terugvordering tenzij de cliënt anders aangeeft. De SVB hanteert de wettelijke termijn van 10 jaar bij kwijtschelding van fraudevorderingen. Er wordt in de praktijk (nog) geen gebruik gemaakt van het frauderegister. Er zijn geen kwantitatieve gegevens beschikbaar met betrekking tot het aantal geconstateerde gevallen van recidive of opgelegde waarschuwingen. De kwantitatieve analyse van boeteratio’s per regiokantoor en het dossieronderzoeken geven geen aanleiding om aan te nemen, dat er sprake is van grote regionale verschillen binnen de SVB. Bovendien verricht de SVB regelmatig controles om vast te stellen of het beleid wordt uitgevoerd en om eventuele regionale verschillen te kunnen vaststellen.

Pagina 45 van 64


Pagina 46 van 64


6

UWV

6.1

Inleiding Dit hoofdstuk presenteert de kwalitatieve en kwantitatieve resultaten van het onderzoek naar de uitvoering van de Fraudewet door UWV. Het onderzoek belicht eerst het beleid dat is gevormd naar aanleiding van de wet en vervolgens de uitvoering van dat beleid. Zoals ook bij de bespreking van gemeenten en SVB in de voorgaande hoofdstukken passeren de verschillende fases van het boeteproces hierbij de revue: signaalafhandeling, boete oplegging en terug- en invordering. De Inspectie heeft het onderzoek beperkt tot de handhaving van inlichtingenplicht bij de WW. De onderzoeksresultaten zijn verkregen door bestudering van de beleidsregels van UWV, gesprekken met medewerkers van UWV, een dossieronderzoek ter plaatse en een kwantitatieve analyse van het bestand van opgelegde sancties bij WWgerechtigden in de periode 1 januari 2013 – 1 april 2014.

6.2

Signaalafhandeling Beleid signaalafhandeling Uitgangspunt van het beleid voor signaalafhandeling is dat UWV alle onderzoekswaardige fraudesignalen afhandelt (voor zover de capaciteit het toelaat). UWV heeft voornamelijk te maken met witte fraude, circa 95 procent van de signalen heeft betrekking op deze vorm van fraude. Proces signaalafhandeling Binnen UWV is de directie Handhaving verantwoordelijk voor detectie en afhandeling van overtredingen van de inlichtingenplicht. Een (intern) signaal wordt ingeboekt door een teamassistent. De handhavingspecialist bepaalt de onderzoekswaardigheid. Op een signaal van witte fraude volgt een handmatige check om vast te stellen of er sprake is van een onderzoekswaardig signaal. Uitgangspunt is dat een melding altijd onderzoekswaardig is. Uitzondering is een interne melding daar gaat een vooronderzoek aan vooraf. Om vast te stellen of er sprake is van een overtreding vraagt de inspecteur zowel intern als extern (gemeente, belastingdienst, werkgever) informatie op. Als een signaal onderzoekswaardig is, wordt het daarna verrijkt. Dit betekent dat een medewerker alle relevante stukken verzamelt en in een dossier voegt. Dat kunnen loonstroken zijn, maar ook de beslissing over de toekenning van de uitkering, en informatie in systemen zoals Sonar en het documentatiesysteem Elektronisch Archief en Elektronisch Dossier (EAED). Dan volgt een analyse om te beoordelen of er voldoende informatie is, om vast te stellen of sprake is van een overtreding. Blijkt informatie te ontbreken dan wordt deze opgevraagd bij werkgever, werknemer, via inspectie of via andere kanalen.

Pagina 47 van 64


Aan de hand van de stukken in het dossier bepaalt de inspecteur of er nog nader onderzoek nodig is en gaat vervolgens het gesprek met de klant aan om de bevindingen te bespreken. De inspecteur maakt een rapport van de bevindingen op en stuurt deze naar de handhavingsdeskundige, waarna deze vervolgens bepaalt welke acties er verder ondernomen moeten worden. Uitvoering signaalafhandeling Uit het dossieronderzoek blijkt dat in alle gevallen de gehele fraudeperiode is onderzocht. Er is geen achterstand aangetroffen. UWV geeft aan dat zij begin 2013 twee taskforces hebben ingericht (Noord en Zuid) om aanwezige achterstanden weg te werken. Deze taskforces zijn ingezet om de eenvoudiger zaken af te handelen, zoals grote aantallen minimumboetes. Met deze actie heeft UWV capaciteit vrijgemaakt om ook de meer ingewikkelde zaken te kunnen afhandelen.

6.3

Boete Boetebeleid Het benadelingsbedrag ontstaat wanneer een belanghebbende niet tijdig aan de informatieplicht voldoet. UWV beoordeelt een melding als tijdig wanneer deze binnen één week bij UWV is binnengekomen. UWV heeft het boetebeleid voor schending van de inlichtingenplicht vastgelegd in de volgende beleidsregel: 2013 Beleidsregel boete werknemer 2013(Staatscourant 9 december 2013 nr. 3179; vastgesteld door UWV 24-9-2013 m.i.v. 1-1-2013) De minimumboete is vastgelegd in het Boetebesluit socialezekerheidswetten. Vanaf 01-01-2013 is het boetebedrag gelijk aan het bruto benadelingsbedrag, de zogenaamde 100 procent boete, met een minimum van 150 euro. Bij recidive is het boetebedrag 150 procent van het bruto benadelingsbedrag. Indien de informatieplicht opzettelijk is overtreden, wordt niet volstaan met het geven van een waarschuwing. Indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, of sprake is van een dringende reden, wordt er geen boete opgelegd. Voor de wetten die UWV uitvoert, moet de boete berekend worden over het benadelingsbedrag en dat is gelijk aan de bruto teveel ontvangen uitkering. Voor UWV waren de hoofdregels voor het opleggen van boetes bij het overtreden van de inlichtingenplicht al opgenomen in centrale regelgeving, het Boetebesluit sociale zekerheidswetten. In vergelijking met 2012 is voor UWV alleen de hoogte van de op te leggen boetes gewijzigd. Voorheen was dit 10 procent van het benadelingsbedrag, nu is dit 100 procent of 150 procent bij recidive. Boete of waarschuwing bij nulfraude Uit de wettelijke bepalingen volgt in welke situatie UWV kan afzien van het opleggen van een boete en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing. Als een overtreding van de informatieplicht heeft plaatsgevonden, maar geen benadelingsbedrag is veroorzaakt, kan UWV volstaan met een schriftelijke waarschuwing. Dit is niet het geval als in de afgelopen twee jaar een waarschuwing of in de afgelopen vijf jaar een boete is opgelegd, of de informatieplicht opzettelijk is overtreden. Dan wordt een boete opgelegd en kan niet worden volstaan met het opleggen van een waarschuwing. Pagina 48 van 64


Verminderde verwijtbaarheid Bij de afstemming wordt de boete aangepast aan de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Hierbij worden de criteria zoals genoemd in het Boetebesluit socialezekerheidswetten in acht genomen. Daarnaast wordt ook nagegaan of sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid. In deze afweging betrekt UWV onder andere de informatievoorziening van UWV aan de klant, de argumenten van de klant en de mate waarin de klant de mogelijkheid had om aan zijn informatieplicht te voldoen. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de hoogte van de boete berekend door het basis boetebedrag te vermenigvuldigen met een percentage, zie tabel 6.1. Tabel 6.1 Mate van verwijtbaarheid Mate van verwijtbaarheid Niet verwijtbaar Beperkt verwijtbaar Verminderd verwijtbaar Grotendeels verwijtbaar Volledig verwijtbaar

Percentage 0% 25 % 50 % 75 % 100 %

Bron: UWV

UWV heeft specifiek beleid ontwikkeld voor de derde schulduitsluitingsgrond uit het boetebesluit: het alsnog uit eigen beweging melden. Om de mate van verwijtbaarheid in die gevallen te bepalen, zijn het benadelingsbedrag en de duur van de overtreding bepalende factoren. Aan de hand daarvan kan UWV afleiden of de belanghebbende wist of had moeten weten dat hij iets niet heeft doorgegeven. Oftewel: of en in welke mate hij subjectief verwijtbaar is. Hoe lager het bedrag en hoe korter de duur van de overtreding, hoe lager de mate van verwijtbaarheid omdat het de belanghebbende minder snel redelijkerwijs duidelijk kon zijn. De tijdsduur en daarmee het benadelingsbedrag liggen binnen de invloedssfeer van belanghebbende en kunnen dus afgebakend worden om de mate van verwijtbaarheid te bepalen. Daarbij gelden de volgende grenswaarden: • Indien het benadelingsbedrag < € 2.000 is, het een eerste overtreding betreft en de overtreding gemeld wordt voordat deze meer dan zes weken heeft voortgeduurd, wordt de minimumboete, vastgesteld in artikel 2, derde lid, van het Boetebesluit sociale zekerheidswetten, opgelegd. • Indien het benadelingsbedrag < € 5.000 is en de overtreding gemeld wordt voordat deze meer dan een jaar heeft voortgeduurd, wordt een boete van 25 procent van het basisboetebedrag opgelegd. • Indien het benadelingsbedrag < € 5.000 is maar de overtreding gemeld wordt nadat deze meer dan een jaar heeft voortgeduurd, wordt een boete van 50 procent van het basisboetebedrag opgelegd. • Indien het benadelingsbedrag gelijk aan of hoger dan € 5.000 is en de overtreding gemeld wordt voordat deze meer dan een jaar heeft voortgeduurd, wordt een boete van 50 procent van het basisboetebedrag opgelegd. • Indien het benadelingsbedrag gelijk aan of hoger dan € 5.000 is en de overtreding gemeld wordt nadat deze meer dan een jaar heeft voortgeduurd, wordt een boete van 75 procent van het basisboetebedrag opgelegd. Evenredigheidsbeginsel Het UWV past tevens een evenredigheidsbeginsel toe. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de hoogte van de boete wordt aangepast als deze niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Bij het toepassen van het evenredigheidsbePagina 49 van 64


ginsel is er weliswaar sprake van 100 procent verwijtbaarheid, maar wordt het boetebedrag gematigd naar 75 procent. UWV heeft het evenredigheidsbeginsel tot en met maart 2014 ongeveer 800 keer toegepast bij WW-ers. Boeteproces Bij UWV neemt de handhavingsdeskundige de beslissing om een boete op te leggen, op basis van een advies van het feitenrapport van de inspecteur die het signaal heeft onderzocht. De handhavingsdeskundige beoordeelt het rapport op volledigheid en bruikbaarheid. Indien het rapport niet volledig of niet bruikbaar is, gaat de handhavingsdeskundige hierover in gesprek met de inspecteur. Is er sprake van een overtreding en volgt een sanctie/boete dan wordt de klant hierover via een ‘aankondigingsbrief’ geïnformeerd. De handhavingsdeskundige stelt vast of er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht door het raadplegen van de UWV systemen en het dossier van de klant (indien nodig). Vervolgens wordt op basis van alle aanwezige gegevens, voor zover mogelijk, de mate van verwijtbaarheid beoordeeld of volgt, indien daar aanleiding voor is, nadere uitvraag. Uit de dossieranalyse blijkt dat klanten regelmatig telefonisch hun reactie geven via het klantcontactcentrum (KCC). De handhavingsdeskundige legt de bevindingen vast in een formulier ”Motivering Verwijtbaarheid”. In alle gevallen wordt weergegeven of en wanneer de klant is geïnformeerd over rechten en plichten. Nadat de verwijtbaarheid is vastgesteld, brengt de handhavingsdeskundige de overtredingsperiode in kaart en berekent het benadelingsbedrag aan de hand van de overtredingsperiode. Is het benadelingsbedrag gelijk aan of groter dan 50.000 euro dan volgt aangifte bij het Openbaar Ministerie. Sinds 01-01-2013 belt Handhaving niet meer proactief naar de klant. Handhaving stuurt de klant een confrontatiebrief inclusief een boeteaanzegging aan de hand van de geconstateerde overtreding. De klant krijgt dan veertien dagen de tijd om op deze brief te reageren. UWV heeft de functiescheiding zoals deze wordt voorgeschreven in artikel 10.3 lid 4 van de AWB, ingevuld door middel van een scheiding in personen. Dit houdt is dat de handhavingsmedewerker die het signaal onderzoek heeft uitgevoerd niet tevens de boete kan opleggen, de boeteoplegging wordt uitgevoerd door een directe collega. Uitvoering boetebeleid In deze paragraaf beschrijft de Inspectie de uitvoering van het boetebeleid. Zij schetst eerst het landelijke beeld. Opvallende zaken worden geïllustreerd met bevindingen vanuit het interview en het dossieronderzoek. In totaal zijn er t/m maart 2014 bijna 33.000 zaken afgedaan binnen de WW onder het nieuwe frauderegime. In het overgrote deel (90 procent) heeft dit geleid tot een boete. In 10 procent van de gevallen leidde het tot een waarschuwing. Het aandeel boetes en het aandeel waarschuwingen zijn vergelijkbaar met de bevindingen uit de nulmeting, waarbij de periode 2008-2011 onderzocht is.

Pagina 50 van 64


Tabel 6.2 Afdoening Afdoening Boete opgelegd Waarschuwing opgelegd Totaal

Aantal 29.500 3.200

Percentage 90% 10%

32.700

100%

Bron: UWV

Opvallend is dat de 29.000 opgelegde boetes bijna allemaal zijn opgelegd vanwege het plegen van witte fraude. Zwarte fraude blijkt bij 1 procent van de boetes de oorzaak van de overtreding te zijn. Ook in de jaren die onderzocht zijn in de nulmeting was zwarte fraude sterk ondervertegenwoordigd, maar met jaarlijks zo’n 3-6 procent nog altijd een stuk hoger dan in deze populatie. Op basis van gegevens van UWV heeft de Inspectie een verdeling gemaakt naar de hoogten van de boetes (tabel 6.3).De grootste categorie is de minimumboete van 150 euro. Dit geldt voor ruim 40 procent van het totaal aantal opgelegde boetes. In totaal zijn er bijna 17.000 boetes boven de minimumboete van 150 euro opgelegd. Verder blijkt het in zo’n 20 procent te gaan om een boete boven de 1.000 euro. In absolute aantallen betreft dat een kleine 6.000. Bij 300 van hen kwam de boete uit boven de 10.000 euro. Tabel 6.3 Hoogte van de boete Hoogte boete (€) Aantal < 150 100 150 12.600 151-1.000 10.900 1.000-10.000 5.600 10.000-50.000 300 Totaal 29.500

Percentage 0,4% 43% 37% 18% 1% 100%

Bron: UWV

Uitvoering verminderde verwijtbaarheid Figuur 6.1 toont de hoogte van de boeteratio van de opgelegde boetes boven de minimumboete. In ruim 60 procent is de boete vastgesteld op het niveau van het benadelingsbedrag. Bij circa 35 procent is de boete lager vastgesteld dan het benadelingsbedrag. De figuur toont een min of meer gelijke verdeling in de gehanteerde minderingpercentages bij toepassing van verminderde verwijtbaarheid. Vervolgens heeft de Inspectie berekend wat de verhouding is tussen de boetes en de benadelingsbedragen. Oftewel, hoe hoog is de boeteratio (totale boetes gedeeld door het totale benadelingsbedrag). Het blijkt dat voor de boetes boven de minimumboete van 150 euro de boeteratio 83 procent bedraagt.

Pagina 51 van 64


figuur 6.1 Hoogte boeteratio van alle boetes boven de minimumboete

25% benadelingsbedrag 50% benadelingsbedrag 75% benadelingsbedrag 100% benadelingsbedrag

Bron: UWV

Uitvoering minimumboete Zoals hiervoor al is aangegeven bestaat de populatie van opgelegde boetes in de periode t/m maart 2014 voor ruim 40 procent uit minimumboetes van150 euro. Een dergelijke boete is 12.600 keer opgelegd aan WW-gerechtigden. Hoewel de categorie met een benadelingsbedrag onder de 150 euro met ruim 40 procent de grootste categorie uitmaakt van de overtredingen die hebben geleid tot een minimumboete, blijkt het in ruim de helft van de gevallen te gaan om overtredingen met een benadelingsbedrag dat hoger ligt dan de minimumboete zelf. Nadere analyse toont aan dat het hierbij in de meeste gevallen gaat om overtredingen waarbij er binnen zes weken door de overtreder zelf alsnog een melding heeft plaatsgevonden en het benadelingsbedrag onder de 2.000 euro lag. Omdat de melding binnen zes weken werd gedaan en het benadelingsbedrag onder de 2000 euro lag, volstond UWV in deze gevallen met een minimumboete. Hetgeen overigens aansluit bij het door UWV hiervoor geformuleerde beleid. Recidive Bij UWV zijn sinds de invoering van de Fraudewet ongeveer 300 recidivegevallen geconstateerd. In ruim 200 gevallen is een boete boven de minimumboete opgelegd. Daarbij is in de helft van de gevallen een boete van 150 procent opgelegd. Bij het vaststellen van recidive maakt UWV gebruik van een eigen systeem.

6.4

Terug- en invordering Beleid terug- en invordering Voor UWV geldt dat het gehouden is aan “De regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en terugvordering onverschuldigde betalingen”. Dit betekent dat UWV bedragen die onverschuldigd zijn betaald en eventuele boeten zo snel mogelijk dient terug te vorderen c.q. te innen. Alleen indien er sprake is van een dringende reden is UWV bevoegd geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Het te veel of ten onrechte betaalde wordt teruggevorderd op basis van het bruto benadelingsbedrag, hier wordt tevens het boetebedrag op gebaseerd. Bij de mogelijkheid om af te lossen via een aflossingsplan maakt UWV onderscheid tussen vorderingen die voortkomen uit het schenden van de inlichtingenplicht en de Pagina 52 van 64


overige vorderingen. Voor de eerst genoemde vorderingen gelden zwaardere voorwaarden, waaraan de schuldenaar moet voldoen. Zo stelt UWV de periodieke betalingen bij fraudevorderingen zodanig vast, dat gebruik wordt gemaakt van de volledige aflossingscapaciteit van de schuldenaar. Bij de overige vorderingen is het mogelijk om op verzoek van de schuldenaar ten minste de halve aflossingscapaciteit toe te passen als de vordering maar binnen 36 maanden volledig is voldaan. Overigens geldt voor vorderingen tot en met 340 euro dat de organisaties de wijze waarop moet worden afgelost kan vaststellen, zonder in overleg te treden met de schuldenaar. Volgorde incasso Een boete en/of terugvordering wordt primair geëffectueerd door verrekening van het bedrag met een uitkering verstrekt door UWV. Of de boete daarbij preferent is, is niet bekend. Kwijtschelding van fraudevorderingen na 10 jaar Met betrekking tot kwijtschelding van de terugvordering hanteert UWV de wettelijke grens van 10 jaar in gevallen van schending van de inlichtingenplicht. UWV gaat in de regel alleen op verzoek van de debiteur over tot kwijtschelding. Proces terug- en invordering Bij UWV wordt automatisch een brief aangemaakt waarmee de klant in kennis wordt gesteld van het invorderingsbedrag, de eventuele boete en dat hij het teveel betaalde binnen zes weken aan UWV dient over te maken. Als een reactie van de klant uitblijft, volgt een aanmaning. Reageert de klant dan nog niet, dan volgt een dwangbevel en legt men, al dan niet via de deurwaarder beslag. De klant kan dan contact met UWV opnemen om een betalingsregeling te treffen. Uitvoering terug- en invordering Over het proces en de uitvoering van de terug- en invordering zijn geen gegevens aangetroffen bij het dossieronderzoek. Het enige dat we op basis van het dossieronderzoek bevestigd kan worden, is dat de klant wordt aangeschreven zodra is vastgesteld dat ten onrechte uitkering is verstrekt.

6.5

Uniformiteit In voorafgaande paragrafen is aandacht besteed aan het landelijke beeld van de toepassing en uitvoering van de Fraudewet door UWV. Het risico bestaat dat het landelijke beeld wordt vertekend door regionale uitschieters, tevens geeft dit landelijke beeld geen inzicht in de interne uniformiteit binnen UWV. Om daar uitspraken over te kunnen doen, gaat deze paragraaf in op de regionale verschillen in de uitvoering van het boetebeleid. a. Toepassing waarschuwing Landelijk blijkt 10 procent van de overtredingen tot een waarschuwing te hebben geleid. Het percentage waarschuwingen verschilt per district. Met name in het district Noord (Groningen/Leeuwarden) zijn relatief veel waarschuwingen opgelegd, namelijk in ongeveer 17 procent van de overtredingen. Hiertegenover staan de districten Midden en Zuid Gelderland en Midden en Zuid Brabant met relatief weinig waarschuwingen, namelijk 6 procent. De overige districten zitten hier tussenin.

Pagina 53 van 64


Het dossieronderzoek bevestigt het beeld van regionale verschillen in de toepassing van het instrument waarschuwing. Volgens een contactpersoon (handhavingsdeskundige) zou een verklaring kunnen zijn, dat er door de primaire afdelingen (Uitkeren) in het ene district sneller signalen worden doorgegeven dan in het andere, waardoor het instrument waarschuwing kan worden toegepast, voordat er een benadelingsbedrag ontstaat. b. aandeel minimumboetes per district Als gekeken wordt naar het aandeel minimumboetes afgezet tegen alle boetes per district, dan blijkt dit te variëren van 35 procent in het district Groot Amsterdam tot 50 procent in het district Noord. Landelijk (zie tabel 6.3) is 43 procent van de boetes gelijk aan de minimumboete. De dossieranalyse bevestigt het beeld van een sterke variatie in het percentage opgelegde minimumboetes. Bovendien blijkt het merendeel van die gevallen betrekking te hebben op gevallen waarin verminderde verwijtbaarheid is toegepast. c. Mate van verwijtbaarheid Ook wat betreft de mate waarin er verminderde verwijtbaarheid wordt toegepast zijn er verschillen zichtbaar per district: Enerzijds zijn er districten waar bij meer dan de helft van de boetes boven de minimumboete verminderde verwijtbaarheid is toegepast (Utrecht/Flevoland, WBrabant/Zeeland en M+Z-Gelderland). Anderzijds wordt er in de districten Den Haag en Overijssel/N-Gelderland in tweederde van alle boetes juist volledige verwijtbaarheid vastgesteld. Wat de categorieën van verminderde verwijtbaarheid zelf betreft, valt op dat er in de ene regio in de meeste gevallen waarbij sprake is van verminderde verwijtbaarheid, wordt besloten tot een bepaalde verminderingscategorie, terwijl in een andere regio in de meerderheid van de gevallen juist een andere categorie wordt verkozen. Grafiek 6.2 geeft per district grafisch weer welk aandeel van alle boetes boven de minimumboete is afgedaan zonder verminderde verwijtbaarheid, dan wel op welk aandeel van de boetes welke categorie van verminderde verwijtbaarheid is toegepast.

Pagina 54 van 64


Figuur 6.2 Regionale verschillen in mate van verwijtbaarheid van boetes boven de minimumboete

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

25% benadelingsbedrag 50% benadelingsbedrag

Limburg

Groot Amsterdam

M+O Brabant

N-Holland-Noord

M+Z Gelderland

W-Brabant/ Zeeland

Den Haag

Overijssel/N-Gelderland

Rijnmond

Utrecht/Flevoland

Noord

75% benadelingsbedrag Geen verminderde verwijtbaarheid

Bron: UWV

In de districten Noord en Groot Amsterdam wordt er slechts sporadisch een boete van 50 procent van het benadelingsbedrag opgelegd, terwijl dit in de districten WBrabant/Zeeland en Midden en Zuid-Gelderland in de meerderheid van de gevallen waarbij er sprake is van verminderde verwijtbaarheid gedaan wordt. In de districten Groot Amsterdam en Utrecht/Flevoland is de categorie 75 procent verwijtbaar duidelijk de meest voorkomende verwijtbaarheidcategorie. De dossieranalyse bevestigt het beeld van de regionale verschillen in de toepassing van verminderde verwijtbaarheid. In de dossiers is de motivering om de verminderde verwijtbaarheid toe te passen niet altijd duidelijk toegelicht. Bij een districtkantoor betrof het de helft van het aantal onderzochte dossiers. Boeteratio per district Onderstaande tabel presenteert de gemiddelde relatieve boetehoogte per district. Relatief wil zeggen, afgezet tegen de betreffende benadelingsbedragen. In de tabel zijn deze gemiddelde boeteratio’s gesorteerd van hoog naar laag. In de districten Overijssel/N-Gelderland en Groot Amsterdam blijkt gemiddeld de hoogste relatieve boete opgelegd te zijn geweest (de boete bedraagt hier gemiddeld 85 procent van het benadelingsbedrag). In het district Utrecht/Flevoland is gemiddeld de laagste relatieve boete opgelegd (gemiddeld 73 procent van het benadelingsbedrag). Landelijk is de gemiddelde boete 83 procent van het benadelingsbedrag.

Pagina 55 van 64


Tabel 6.4 Regionale verschillen in boeteratio Regio Boeteratio Overijssel/N85% Gelderland Groot Amsterdam 85% Rijnmond

83%

Noord

83%

Limburg

82%

Den Haag

81%

N-Holland Noord

79%

M+O-Brabant

79%

W-Brabant/Zeeland

76%

M+Z-Gelderland

75%

Utrecht/Flevoland

73%

Landelijk

83%

# boetes boven € 150 1.900 1.200 1.500 2.200 800 1.400 900 1.400 800 1.000 1.200 16.500

Bron: UWV

De hiervoor besproken regionale verschillen lijken te duiden op mogelijke verschillen in de uitvoering tussen districten. Gezien de aantallen opgelegde boetes per district lijkt het niet waarschijnlijk dat de verschillen louter op statistische gronden terug te voeren zijn. Over het geheel genomen lijkt er sprake te zijn van districten waar relatief streng wordt gesanctioneerd, met bijvoorbeeld in het overgrote deel van de overtredingen een boete die gelijk is aan 100 procent van het benadelingsbedrag, en districten waar duidelijk minder streng gesanctioneerd wordt en juist relatief vaak wordt afgeweken van de 100 procent boete. Ook het aandeel waarschuwingen en minimumboetes laten opvallende verschillen zien tussen districten. Tot slot lijken er eveneens aanwijzingen te zijn voor verschillen tussen regio’s in de ‘voorkeurs’-variant voor wat betreft de mate van verminderde verwijtbaarheid (25 procent, 50 procent dan wel 75 procent). Overigens is een bepaalde mate van regionale verschillen in de uitvoering te verwachten en in zekere mate ook logisch, met name in de uitvoering van verminderde verwijtbaarheid. Mede omdat dit berust op een subjectieve afweging welke niet volledig in beleid is te vangen. Tevens is er nog weinig jurisprudentie op dit gebied, waarop de uitvoering zich kan richten.

6.6

Samenvatting en conclusie UWV neemt, zover de beschikbare capaciteit dat toelaat, in principe alle fraudesignalen in behandeling. UWV heeft voornamelijk te maken met witte fraude, zij maken gemiddeld 95 procent uit van alle fraudesignalen. Pagina 56 van 64


Bij het boetebeleid valt het op dat UWV een gedetailleerd beleid heeft opgesteld met betrekking tot de toepassing van verminderde verwijtbaarheid. Het houdt hierbij rekening met de proportionaliteit van de fraude en de tijdigheid van eventueel zelf melden van de fraude. Ook het op te leggen boetepercentage bij verminderde verwijtbaarheid is uitgewerkt in het beleid van UWV. Tevens heeft UWV aanvullend beleid opgesteld om de evenredigheid van de boete te bewaken bij volledige verwijtbaarheid. Bij nulfraude volstaat UWV met het geven van een waarschuwing. In totaal heeft UWV tot en met maart 2014 32.700 zaken afgedaan onder het nieuwe frauderegime. In 90 procent van de gevallen heeft dat geleid tot een boete. Bij de boetes boven de minimumboete bedraagt de boeteratio 83 procent. De opgelegde boetes in de periode t/m maart 2014 bestaat voor ruim 40 procent uit minimumboetes van 150 euro. Daarbij was in ongeveer de helft van de opgelegde minimumboetes sprake van melding door de overtreder zelf. Procesmatig is het relevant om te vermelden dat de boete wordt opgelegd door een ander persoon dan de beoordelaar van het signaalonderzoek. Bij terug- en invordering is de boete preferent boven de terugvordering, tenzij de cliënt anders aangeeft. Het UWV hanteert de wettelijke termijn van 10 jaar bij kwijtschelding van fraudevorderingen. Bij UWV zijn sinds de invoering van de Fraudewet ongeveer 300 recidivegevallen geconstateerd. In ruim 200 gevallen is een boete boven de minimumboete opgelegd. Daarbij is in de helft van de gevallen een boete van 150 procent opgelegd. Uit de regionale analyse concludeert de Inspectie dat op alle onderzochte gebieden van de boeteoplegging bij UWV regionale verschillen zijn te vinden.

Pagina 57 van 64


Pagina 58 van 64


Bijlage 1 Methodologische verantwoording

Vraagstelling In een meerjarig programma onderzoekt de Inspectie de bijdrage van de uitvoering aan de effectiviteit van de Fraudewet. In 2012 heeft zij de situatie voor de invoering van de wet in kaart gebracht. Met dit onderzoek en vervolgonderzoek in latere jaren wil de Inspectie laten zien of de uitvoering er in is geslaagd om de beoogde aanscherping van handhaving en boeteoplegging te realiseren. Wat is bij gemeente en de uitvoeringsinstanties UWV en de SVB de stand van zaken bij de uitvoering van de fraudewet sinds 1 januari 2013?

Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het afhandelen van fraudesignalen? 2. Hoe bepalen de uitvoeringsorganisaties in de praktijk welke fraudesignalen zij in behandeling nemen? 3. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het opleggen van boetes wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht? Voeren zij dit beleid ook uit? 4. Indien de uitvoeringsorganisaties niet in alle gevallen een (volledige) boete opleggen, wat is daarvan de oorzaak? 5. Wat is de verhouding tussen het geconstateerd fraudebedrag en het bedrag opgelegde boete in de periode 2013/2014? 6. Welke invloed heeft beleid en uitvoering op de hoogte en omvang van boetes? 7. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het terug- en invorderen van claims ontstaan door fraude?

Oriëntatie en toetsingskader Het handhavingsproces in de uitvoering loopt van preventie, via opsporing en sanctionering tot aan terugvordering en incasso. Het zwaartepunt van onderhavig onderzoek bestaat uit het onderdeel sanctionering. Er is vooral gekeken naar hoe UWV, SVB en gemeenten zijn omgaan met de nieuwe regels ten aanzien van boeteoplegging, die sinds de invoering van de Wet Aanscherping Handhaving en Sanctiebeleid SZW-wetgeving vanaf 2013 van kracht zijn geworden. Het voortraject (opsporing) en het natraject (terugvordering) van sanctionering is meegenomen, voor zover hierin duidelijke wijzigingen in het beleid sinds de Fraudewet aan te wijzen zijn. Voor de oriëntatie is aangesloten bij het onderzoek dat in 2012 heeft plaatsgevonden. Het hier gepresenteerde onderzoek is vrij eenduidig in zijn opzet. De uiteindelijke vraag is of en hoe de uitvoering invulling geeft met de door de Fraudewet opgelegde verplichting om bij het niet nakomen van de inlichtingenplicht (zwaardere) boetes op te leggen. Om dit te kunnen nagaan, heeft de Inspectie een toetsingskader gehanteerd dat berust op de volgende bronnen. Pagina 59 van 64


• • • • • •

De Fraudewet met de daarbij behorende memorie van toelichting. Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving De handreiking van Stimulansz De Wet werk en bijstand De Algemene Ouderdomswet De Werkloosheidswet

Hieruit volgen onderstaande toetselementen voor het beantwoorden van de deelvragen van het onderzoek: •

•

•

•

•

•

Fraude mag niet lonen. De ten onrechte uitkering moet in zijn geheel worden teruggevorderd en terugbetaald. (memorie van toelichting Fraudewet (1.2 uitgangspunten)) De bestuurlijke boeten zijn gelijk aan 100 procent van het benadelingsbedrag. (art. 18a lid 1 en art. 47g lid 1 WWB, art. 27a lid 1 WW, art. 17c lid 1 AOW) Nadere criteria voor verminderde verwijtbaarheid zijn in beleidsregels vastgelegd. (art. 2a + toelichting Besluit aanscherping handhaving en sanctiewetgeving) Bij recidive wordt een bestuurlijke boete van in beginsel 150 procent van het benadelingsbedrag opgelegd. (art. 18a lid 5 en art. 47g lid 5 WWB, art. 27a lid 5 WW, art. 17c lid 5 AOW) De gemeenteraad heeft bij verordening regels vastgelegd met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid tot verrekening van de boete bij recidive. (art. 8 lid 1 sub i WWB) Na tien jaar stoppen van invordering of kwijtschelden van de restschuld is in beleidsregels vastgelegd. (art. 58 lid 7 WWB)

Kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksmix Kwalitatief onderzoek is ingezet om de uitvoeringspraktijk in beeld te brengen. Door bij gemeenten en uitvoeringsorganisaties ‘ter plekke’ interviews af te nemen en dossiers in te zien zijn de optredende patronen en onderliggende mechanismen in het uitvoeringsproces zichtbaar geworden. Om ook tot uitspraken te komen over de relevantie van de aangetroffen patronen heeft de Inspectie ook kwantitatieve methoden ingezet, zodat inzicht ontstaat in hoe vaak iets voorkomt. Kwalitatief en kwantitatief onderzoek vullen elkaar op deze wijze aan. Voor het kwantitatieve deel van het onderzoek zijn gegevens opgevraagd bij SVB en UWV. Voor de gemeenten is vooral gebruik gemaakt van de nieuwe fraudestatistiek van het CBS (BDFS) 11. Daarnaast zijn bij de veertien steekproefgemeenten kwantitatieve gegevens opgevraagd. Internetonderzoek Om kwantitatief inzicht te krijgen in het beleid van gemeenten (hoeveel gemeenten hebben specifiek beleid ontwikkeld t.a.v. bijvoorbeeld de invulling van verminderde verwijtbaarheid) is er een representatief onderzoek verricht onder 84 aselect getrokken gemeenten. Bij deze gemeenten is gezocht naar documentatie op het internet over de invulling van de beleidsvrijheid die gemeenten hebben gegeven aan de Fraudewet. Zo nodig heeft telefonisch een nadere uitvraag van documenten plaatsgevonden of is om een toelichting gevraagd. Op deze manier is de Inspectie er in 11

De Bijstandsdebiteuren en -fraudestatistiek (BDFS) vervangt en integreert per 1 januari 2013 de tot dan toe bestaande afzonderlijke statistieken over bijstandsfraude (BFS) en bijstandsdebiteuren (BDS). Pagina 60 van 64


geslaagd om een representatief beeld van de beleidsvorming voor sanctieoplegging te maken. Selectie van gemeenten en UWV vestigingen Uitgaande van de centrale vraag en de deelvragen is gekozen voor een onderzoeksaanpak waarbij veertien gemeenten en SVB- en UWV-vestigingen zijn betrokken. Bij de selectie van de gemeenten zijn de tien grootste gemeenten uit het vorige onderzoek meegenomen. In principe wil de Inspectie in zijn meerjarig onderzoek zoveel mogelijk dezelfde gemeenten bezoeken. Maar, de kleinere gemeenten zijn weggelaten, omdat het beperkt aantal fraudedossiers weinig of geen mogelijkheid biedt uitspraken te doen. Vier gemeenten zijn vervolgens toegevoegd om het beeld completer te maken (de keuze is hierbij onder andere gemaakt op basis van statistische gegevens van het CBS). Gegeven de beschikbare capaciteit en tijdsplanning zijn veertien gemeenten het maximaal haalbare aantal. Net als in het vorige onderzoek heeft de Inspectie de hoofdvestigingen van UWV en SVB bezocht en daarnaast twee UWV vestigingen en een lokaal SVB-kantoor. Uitvoering van de interviews Voorafgaand aan de interviews is bij de geselecteerde gemeenten, UWV en de SVB documentatie (beleidsnota’s en rapportages) opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van de wijze waarop wordt gesanctioneerd. Er zijn zowel met beleidsmedewerkers als met handhavers bij UWV, SVB en gemeenten gesprekken gevoerd over het beleid en de uitvoering van signaalafhandeling en sanctionering. Bij die interviews is gebruik gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst. Passend bij een kwalitatieve aanpak wordt daarmee aan respondenten ruimte gelaten om bij de beantwoording van vragen aspecten te belichten die naar de mening van de respondent belangrijk zijn. Interviewers kunnen de volgorde van de vragen wijzigen en eventueel een vraag toevoegen. Van deze laatste mogelijkheid is gebruik gemaakt om inzicht te krijgen in het aantal meldingen van zwarte fraude door AMFinspecteurs bij gemeenten. Deze laatste vraag is toegevoegd om de mogelijkheden te onderzoeken voor een eventueel vervolgonderzoek naar zwarte fraude. De vragenlijst voor het onderdeel uitvoering sluit aan bij het onderdeel beleid en bevat grofweg dezelfde items. Dit biedt de mogelijkheid om na te gaan of de uitvoering plaatsvindt conform het beleid, dan wel daarvan afwijkt. De interviewverslagen zijn ter correctie voorgelegd aan de geïnterviewden. Opmerkingen zijn verwerkt, waarna de verslagen zijn vastgesteld. Dossieronderzoek Per gemeente en per vestiging zijn minimaal 25 en maximaal 50 fraudedossiers ingezien met als doel na te gaan of regelovertreding eerder had kunnen worden vastgesteld. Ook is met het inzien van dossiers geverifieerd of de uitvoeringspraktijk overeen komt met de op schrift gestelde informatie en de informatie uit de interviews. Bij een aantal gemeenten zijn de resultaten van de dossierstudie naderhand besproken. De Inspectie heeft de dossiers zelf getrokken uit het totale bestand van de uitvoering. Dit is gedeeltelijk aselect en gedeeltelijk op basis van risicoselectie gebeurd. Onderzoeksperiode Het onderzoek bij gemeenten, UWV en de SVB heeft plaatsgevonden in de periode februari- juni 2014.

Pagina 61 van 64


Analyse en rapportage Op basis van deskresearch, interviews en dossieronderzoek zijn de (deel)vragen beantwoord. De resultaten zijn per gemeente en per UWV-vestiging zowel voor het onderdeel beleid als voor het onderdeel uitvoering samengevat in een schematisch overzicht (grid). Op basis daarvan heeft vervolgens de analyse plaatsgevonden. Via dossieronderzoek is meer in detail onderzocht hoe het beleid en de verordeningen in de praktijk worden toegepast en hoe dit uitwerkt. Het doel was om vast te stellen of de uitvoeringsorganisaties het centrale beleid (en het door hen zelf vastgestelde beleid) uitvoeren en welke knelpunten zich daarbij voordoen. Voor de diverse fraudesoorten zijn tussen de 25 en 50 dossiers per uitvoeringsinstelling bekeken. Het betreft de volgende fraudesoorten: Witte fraude: bij het onderzoek in 2012 bleek dat bij witte fraude de uitkering vaak wordt beëindigd, de gemeenten konden voor 2013 in die gevallen geen sanctie opleggen. Zwarte fraude: in die gevallen speelde het probleem van de bewijslast en zijn gemeenten geneigd om te kiezen voor schadelastbeperking en onmiddellijke stopzetting van de uitkering, zonder een onderzoek met terugwerkende kracht te verrichten. Gezamenlijke huishouding: deze fraudesoort is alleen van toepassing bij de AOW en de WWB. Adresfraude: Deze fraudesoort is alleen van toepassing bij de AOW en de WWB. Vermogensfraude: Deze fraudesoort is alleen van toepassing bij de WWB. Kwaliteitsborging De nulmeting heeft inzicht gegeven in de valkuilen die bestaan bij het verzamelen en combineren van databestanden. Bij deze eenmeting hebben wij hiermee ons voordeel gedaan. Dit geldt ook voor het kwalitatieve deel van het onderzoek. Uitvoeringstechnisch zijn er niet veel verschillen met het eerste onderzoek. Zowel bij de interviews als bij het dossieronderzoek is het duidelijk, waar de focus moet liggen. Dit bevordert de uniformiteit bij de uitvoering van het onderzoek. Voorts wordt de kwaliteit van het onderzoek gewaarborgd door regelmatig methodologisch overleg met een specialist en door bespreking van de onderzoeksopzet en de conceptnota van bevindingen met de toetsgroep (=kring van methodologisch specialisten).

Pagina 62 van 64


Bijlage 2 Begrippenlijst

•

• • •

•

•

•

•

• •

•

•

Bestuurlijke boete: Onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom die niet door de strafrechter wordt opgelegd, maar door een bestuursorgaan. (5:40 lid 1 AWB). Boeteratio: Opgelegde boete gedeeld door de fraudevordering. Incasso: De inning van de vordering. Inlichtingenbureau: het Inlichtingenbureau is opgericht in 2001 door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede op initiatief van VNG en Divosa. Het Inlichtingenbureau is een organisatie voor gemeenten en andere overheden. Het werk is er voornamelijk op gericht gemeenten te helpen bepalen op welke ondersteuning burgers recht hebben: o.a. door na te gaan of mensen die geld van de gemeente ontvangen daar ook daadwerkelijk recht op hebben (rechtmatigheidscontrole). Gegevens die bij gemeenten bekend zijn, worden vergelijken met de gegevens van tal van andere organisaties, zoals de Belastingdienst, het UWV en de SVB. Inlichtingenplicht: de verplichting van uitkeringsgerechtigden om op verzoek van de uitvoeringsorganisatie of uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn, dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op uitkering. Leefvormfraude: Hiervan is sprake als iemand met een bijstand of AOWuitkering een gezamenlijke huishouding voert met een partner zonder dat te melden aan de uitkeringsinstantie. LKC (Landelijk Kenniscentrum Handhaving): fungeert – per 1 januari 2012 – als ‘BackOffice’ voor de RCF’s. (o.a. door: het ontwikkelen handhavingskennis en –producten en het uitwisselen van informatie, ervaringen, producten en kennis). RCF’s - Kenniscentra Handhaving (voorheen Regionale Coördinatiepunten Fraudebestrijding): De 9 RCF Kenniscentra Handhaving zijn een initiatief van het ministerie van SZW om gemeenten en handhavingspartners in het WIZdomein (Werk, Inkomen en Zorg) te verbinden en te versterken. De RCF’s vormen hiertoe een landelijk dekkend netwerk, van waaruit ze gemeenten en partners koppelen, adviseren en ondersteunen. Robuuste incasso: Het maximaal drie maanden buiten werking stellen van de beslagvrije voet bij verrekening van de bestuurlijke boeten bij recidive. RPF: Regionaal Platform Fraudebestrijding. Dit platform bestaat uit bestuurlijke vertegenwoordigers van gemeenten in de regio en vertegenwoordigers van de ketenorganisaties (belastingdienst, UWV, etc.). Op regionaal niveau vormt elk RCF het uitvoerend orgaan van het Regionale Platform Fraudebestrijding (RPF). Het RPF stelt het jaarplan van het RCF vast en stuurt op de uitvoering ervan. Signaal: Een signaal kan een (anonieme) tip zijn, een vermoeden van fraude door een medewerker van de eigen organisatie of van een andere instantie, zoals het inlichtingenbureau. Sociale Recherche: Deze instantie heeft zich gespecialiseerd in het opsporen van fraudezaken, zoals zwartwerken, werken zonder inkomsten te melden, het verzwijgen van vermogen en woonfraude. Bij een vermoeden van fraude mag de Sociale Recherche naast de administratieve controle (het vergelijken van gegevens) ook andere wettelijke opsporingsmethoden gebruiken zonder dat betrokkene daarvan op de hoogte moet worden gesteld. Het horen van getuigen en het instellen van een buurtonderzoek kunnen daar deel van uit Pagina 63 van 64


• •

• • •

•

•

•

maken. Naast opsporing van fraude op verzoek van de samenwerkende regiogemeenten, is de sociale recherche een aantal gemeenten ook van dienst bij fraudepreventie. Strafrechtelijke sanctie: Een door de rechter opgelegde straf. Suwinet-Inkijk: Biedt overheidsorganisaties de mogelijkheid om gegevens van burgers, die bij andere overheidsorganisaties of basisregistraties zijn opgeslagen, te raadplegen in een webtoepassing. Vermogensfraude: Hiervan is sprake als iemand met een bijstandsuitkering (een deel van) zijn vermogen niet opgeeft. Vordering: Het recht om de teruggave van een bedrag te eisen. Uitkeringsfraude: Er is sprake van uitkeringsfraude als een verwijtbare overtreding van de inlichtingenplicht resulteert in onverschuldigde betaling van de uitkering. (memorie van toelichting Fraudewet). Witte fraude: Hieronder wordt verstaan, het verrichten van arbeid waarover wel belasting en premies zijn betaald maar die niet is gemeld bij de uitkeringsinstantie. (Handhavingsprogramma 2011- 2014) Woonadresfraude: Hiervan is sprake als een uitkeringsontvanger een ander adres opgeeft, dan waar hij of zij verblijft. Ook het niet melden van verblijf in detentie valt hieronder. Zwarte fraude: Hieronder wordt verstaan het verrichten van arbeid waarover geen belasting en premies zijn betaald en die niet is gemeld bij de uitkeringsinstantie.

Pagina 64 van 64

Sanctieoplegging door Gemeenten, UWV en SVB na Invoering van de Fraudewet. Nota van bevindingen

Recommend Documents