Samenwerking van IGO’s vredesondersteunende operaties
en
NGO’s
met
militairen
gedurende
In de nieuwe veiligheidssituatie, ontstaan na de val van de Berlijnse muur, moeten militaire vredeshandhaver en civiele hulpverlener meer en meer samenwerken, vaak zijn ze op elkaar aangewezen. Toch heeft dit meermaals tot onbegrip geleid op het terrein. Analyseer de samenwerking van IGO’s, NGO’s en militairen. Doe aanbevelingen om deze samenwerking te optimaliseren.
INHOUDSTAFEL LIJST VAN DE AFKORTINGEN 1
INLEIDING
HOOFDSTUK I : HET ALGEMEEN KADER EN ZIJN ACTOREN
3
Afdeling 1 : De politieke, militaire en humanitaire component
3
Afdeling 2 : Het wettelijk kader
4
1.Het handvest van de Verenigde Naties 2.Het internationaal humanitair recht
4 4
Afdeling 3 : Het begrip humanitaire actie
5
Afdeling 4 : Humanitaire principes
6
1.Menslievendheid 2.Onpartijdigheid 3.Neutraliteit
6 6 6
Afdeling 5 : Standpunt van de militairen
7
Afdeling 6 : Standpunt IGO
8
1.UNHCR 2.WHO 3.WFP 4.OVSE
8 9 9 10
Afdeling 7 : Standpunt NGO
10
Afdeling 8 : Gedeeltelijk besluit
11
I
HOOFDSTUK II : OORZAKEN VAN CONFLICTEN TUSSEN MILITAIREN EN HULPVERLENERS
13
Afdeling 1 : Het cultuurverschil
13
1.De organisatiestructuur 2.Gedrag 3.Waarden 4.Communicatie 5.Duur van de opdracht
14 16 17 17 18
Afdeling 2 : Politiek versus neutraliteit
18
Afdeling 3 : Onderlinge concurrentie tussen de hulporganisaties
20
Afdeling 4 : Rol van de media
21
Afdeling 5 : Gedeeltelijk besluit
22
HOOFDSTUK III : INITIATIEVEN TER VERBETERING VAN DE RELATIES
23
Afdeling 1 : VN-initiatieven
23
1.OCHA 2.SRSG 3.NGLS
23 26 26
Afdeling 2 : Het EU-initiatief
27
Afdeling 3 : Initiatieven van UNHCR
28
1.Partnership in action (PARINAC) 2.Handboek voor de militairen betreffende humanitaire operaties Afdeling 4 : Initiatieven van het ICRC
28 29 29
1.Gedragscode 2.Initiatieven voor de militairen
II
29 30
Afdeling 5 : Militaire initiatieven
30
1.CIMIC 2.Training
30 33
Afdeling 6 : Gedeeltelijk besluit
33
HOOFDSTUK IV : VOORSTELLEN NAAR DE TOEKOMST
35
Afdeling 1 : De pre-operationele periode
35
1.Planning 2.Coördinatie 3.Training en opleiding 4.Personeel 5.Media
35 36 36 38 38
Afdeling 2 : De operationele periode
38
1.De inplanting van de vredesmacht en de IGO / NGO 2.Communicatie en informatie-uitwisseling 3.Personeel
39 39 40
Afdeling 3 : De post-operationele periode
40
ALGEMEEN BESLUIT
42
BIJLAGEN Bijlage A Bijlage B Bijlage C Bijlage D
: Belangrijkste artikelen van het Handvest der Verenigde Naties : Tabel met de leden van het IASC en ECHA : Structuur van het hoofdkwartier van OCHA : Uittreksel uit de raamovereenkomst tussen NGO en de EU in het kader van ECHO Bijlage E : Gedetailleerde inhoudsopgave van het UNHCR-handboek voor militairen Bijlage F : Gedragscode van het ICRC Bijlage G : Mogelijke organisatie van CIMIC op het niveau CJTF BIBLIOGRAFIE
III
LIJST VAN DE AFKORTINGEN
AZG CICR CIMIC CJTF CMOC DPA DPKO ECHA ECHO ECOSOC ECTF ERC EU FCU HC IASC ICRC IGO KHID MCDA NACC NATO NAVO NGLS NGO OCHA ONG OVSE PAM PARINAC PfP RC ROE SAR SHAPE SRSG UN UNHCR UNICEF UNPROFOR VN WEU WFP WHO
Artsen Zonder Grenzen Comité International de la Croix Rouge Civil-Military Cooperation Combined Joint Task Force Civil-Military Operations Center Department of Political Affairs Department of PeaceKeeping Operations Executive Committee for Humanitarian Affairs European Community Humanitarian Office Economic and Social Council European Community Task Force Emergency Relief Coordinator Europese Unie Field Coordination Unit Humanitarian Coordinator Inter-Agency Standing Committee International Committee of the Red Cross Internationale Gouvernementele Organisatie Koninklijke Hoger Instituut voor Defensie Military and Civil Defence Assets North Atlantic Cooperation Council North Atlantic Treaty Organization Noord-Atlantische VerdragsOrganisatie Non-Governmental Liaison Service Niet-Gouvernementele Organisatie Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Organisation Non-Gouvernementale Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Programme d’Alimentation Mondial Partnership in Action Partnership for Peace Resident Coordinator Rules of Engagement Search And Rescue Supreme Headquarters Allied Powers Europe Special Representative of the Secretary General United Nations United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Children’s Fund United Nations Protection Forces Verenigde Naties West-Europese Unie World Food Program World Health Organization
IV
V
INLEIDING
Het laatste decennium is de internationale omgeving aanzienlijk gewijzigd. Desintegratie van de economische en sociale maatschappij, uitholling van de publieke autoriteit en schending van de mensenrechten zijn schering en inslag geworden. Dit heeft geleid tot een toenemend aantal conflicten die op hun beurt aan het begrip ‘humanitaire interventie’ een nieuwe dimensie hebben gegeven. Deze interventie wordt door de publieke opinie als noodzakelijk ervaren en derhalve algemeen aanvaard. Men kan zich bijna geen internationaal humanitair conflict meer voorstellen zonder de aanwezigheid van militaire troepen die zij aan zij werken met hulpverleners, hetzij om hen enige vorm van steun of hulp te verlenen, hetzij om hun veiligheid te verzekeren. Voor de uitvoering van hun opdracht zijn militairen aangewezen op een samenwerking met burgers en dit zowel in de schoot van hun opdracht als erbuiten. Het gaat hier meer bepaald over de internationale gouvernementele organisaties (IGO), de nietgouvernementele organisaties (NGO) en de lokale bevolking. Het verleden heeft echter meermaals aangetoond dat deze civilo-militaire samenwerking niet altijd optimaal verloopt en dat er nood is aan duidelijke en betere afspraken. Het is de bedoeling van dit werk om enerzijds de relaties tussen militairen en de IGO en NGO te analyseren, en om anderzijds voorstellen te formuleren ter verbetering van deze samenwerking. Dit betekent uiteraard dat de relaties met betrekking tot de lokale bevolking niet aan bod komen. In een eerste hoofdstuk wordt het algemeen kader met zijn verschillende componenten geschetst en worden de standpunten en de principes van de betrokken actoren bondig besproken. We gebruiken hier ook voor het eerst de term ‘vredesondersteunende operatie’, waarbij we ons grotendeels baseren op de terminologie van het Koninklijke Hoger Instituut voor Defensie. We merken echter op dat we ons in dit werk beperken tot de complexe vredesondersteunende operaties, met andere woorden, de operaties waarbij militair personeel wordt ingezet. Het tweede hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste verschillen tussen de militairen en hun civiele gesprekspartners. Het is immers essentieel om niet alleen het standpunt maar ook de structuur, de werkwijze en de mentaliteit van de andere organisaties te kennen. In een derde hoofdstuk wordt er aandacht besteed aan de initiatieven die door de verschillende actoren werden genomen om de onderlinge relaties te verbeteren en om hun inspanningen en activiteiten beter op elkaar af te stemmen. Daarna volgen in een laatste hoofdstuk enkele aanbevelingen ter bevordering van de samenwerking. Hierbij werd het accent gelegd op het verhogen van het wederzijds begrip en vertrouwen.
1
Tot slot wens ik iedereen te bedanken die heeft bijgedragen tot de realisatie van dit werk : in het bijzonder alle officieren die een deel van hun kostbare tijd opgeofferd hebben om hun ervaringen met mij te delen, mijn promotor Luitenant-Kolonel Stafbrevethouder Janssens voor zijn raadgevingen en praktische tips, het personeel van de bibliotheek van het Koninklijke Hoger Instituut voor Defensie voor hun steun tijdens mijn opzoekingswerk en mijn echtgenote en kinderen voor hun begrip en geduld.
2
HOOFDSTUK I : HET ALGEMEEN KADER EN ZIJN ACTOREN
Elke complexe vredesondersteunende operatie bestaat uit een politieke, een militaire en een humanitaire component. De laatste jaren stellen we vast dat er vaak verwarring bestaat aangaande objectieven en begrippen en dat er vooral een vervaging bestaat tussen de twee laatste componenten. Daarom wordt in dit hoofdstuk vooreerst de interactie tussen de drie domeinen bondig besproken. Vervolgens behandelen we het wettelijk kader waarbinnen de verschillende organisaties, die betrokken zijn bij vredesondersteunende operaties, opereren. Daarna wordt het begrip humanitaire actie duidelijk gedefinieerd. Hiermee gepaard gaande, wordt er een overzicht gegeven van de principes die nageleefd worden bij het uitvoeren van humanitaire activiteiten. Tenslotte volgt een overzicht van de standpunten van de drie belangrijkste actoren tijdens de uitvoering van een vredesondersteunende operatie, namelijk de militairen, de IGO en de NGO.
Afdeling 1 : De politieke, militaire en humanitaire component Elke component afzonderlijk heeft zijn eigen verantwoordelijkheidsdomein en invloedssfeer, maar hun doelstellingen kunnen elkaar echter overlappen en interacties zijn onvermijdelijk. Daarom is het essentieel dat de politici de oorzaken van het conflict aanpakken en dat de taken van de verschillende componenten duidelijk worden omschreven. In dit kader wordt er aan de militairen een mandaat verleend dat hen toelaat om bepaalde acties te ondernemen. Door hun aanwezigheid zorgen de militairen voor de nodige afschrikking, maar tegelijkertijd ook voor de veiligheid van het personeel van de humanitaire component1. Meestal voorziet hun mandaat zelfs het verlenen van steun, rechtstreeks of onrechtstreeks, aan humanitaire activiteiten2. Conflictbeheer gaat dus veel verder dan humanitaire hulp. Het humanitaire luik maakt enerzijds deel uit van de politieke component, maar kan anderzijds de politieke besluitvorming helpen bepalen doordat er een dialoog bestaat tussen de hulpverleners en de betrokken partijen. Er moet echter over gewaakt worden dat het humanitaire niet aangewend zou worden ter vervanging van het politieke. Zoals de politieke component beïnvloed kan worden door de humanitaire component, zo kan deze laatste op zijn beurt onderhevig zijn aan militaire invloeden. Het ontwapenen van strijdende partijen bijvoorbeeld zal een positief effect hebben, het uitvoeren van luchtbombardementen daarentegen zou de hulpverlening in gevaar kunnen brengen. Het is dus essentieel dat de politieke, militaire en humanitaire actoren gezamenlijk het conflict beheren en dit door rekening te houden met hun verschillende mandaten, hun verantwoordelijkheden en hun bevoegdheden3.
1
De militairen garanderen uiteraard ook de veiligheid van het burgerpersoneel dat deel uitmaakt van de vredesmacht. 2 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Geneva, 1995, p.2 3 JP. PONCELET et al., Symposium international sur la relation entre l’action humanitaire et l’action politico-militaire, Palais Egmont, 1998, p.2
3
Afdeling 2 : Het wettelijk kader De internationale gemeenschap moet voor de uitvoering van vredesondersteunende operaties niet alleen kunnen beschikken over juridische instrumenten, maar ook over de nodige middelen om maatregelen te kunnen treffen. Deze instrumenten zullen de rechten en plichten van de vredesmacht en van de hulporganisaties vastleggen. 1. Het handvest van de Verenigde Naties4 Het Art 1 van dit Handvest beschrijft de doestellingen van de Verenigde Naties waaronder het handhaven van de internationale vrede en veiligheid. De leden uiten tevens hun wil om samen te werken om problemen van onder andere economische, sociale, culturele en humanitaire aard op te lossen en om het respect van de mensenrechten te bevorderen. Hiervoor dragen zij de verantwoordelijkheid op aan de Veiligheidsraad via het Art 24. Ditzelfde artikel verwijst voor de uitvoering, m.a.w. de methodes, naar de hoofdstukken VI en VII. Hierdoor wordt de wettelijke basis gelegd voor een internationale, humanitaire actie. Het handvest verstrekt echter geen wettelijke basis voor een militair-humanitaire operatie5. We kunnen eveneens vaststellen dat het principe van de niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden, zoals het werd bepaald in Art 2 van het Handvest, meer en meer in vraag kan gesteld worden, maar dat het nog niet tot het verleden behoort. Tenslotte worden ook de relaties met de NGO eenduidig bepaald door het Art 71 dat voorziet dat de Economische en Sociale Raad (ECOSOC) de passende regelingen kan treffen om te overleggen met NGO6. Deze consultatieve status werd in 1950 en 1968 bekrachtigd door respectievelijk de resoluties 288 B en 12967 waardoor de erkende NGO werden ondergebracht in drie categorieën8. 2. Het internationaal humanitair recht9 “Het internationaal humanitair recht is het recht dat in oorlogstijd bescherming biedt aan mensen die niet of niet meer deelnemen aan de oorlog : burgers, strijders die zich hebben overgegeven, krijgsgevangenen, zieken en gewonden … Ook hulpverleners worden door dit recht beschermd.”10
4
Zie Bijl A voor de volledige tekst van de verschillende artikelen van het Handvest van de Verenigde Naties. 5 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Geneva, 1995, p.12 6 A. McDERMOTT, “The UN and NGOs : humanitarian interventions in future conflicts”, Contemporary security policy, (1998), 3, p.1 7 C. RITCHIE & A. RICE, “Relationships between international non-governmental organizations and the United Nations”, Transnational Associations, (1995), 47, p.256 8 Categorie I : NGO die door hun omvang van belang zijn voor verschillende domeinen Categorie II : NGO die belangen hebben in een beperkt aantal domeinen Categorie III : NGO die occasioneel een bijdrage kunnen leveren tot het werk van ECOSOC 9 Het internationaal humanitair recht bestaat uit de rechten van de mens, het recht van de vluchtelingen en het recht der gewapende conflicten, dat op zijn beurt het oorlogsrecht of recht van Den Haag en het humanitair recht of recht van Genève omvat. 10 Rode Kruis, http://www.redcross.be/nl/druk/druk544
4
De kern van dit recht wordt uitgemaakt door de vier Conventies van Genève van 1949 en de twee Aanvullende Protocollen uit 1977 die de regels voor de bescherming van slachtoffers van een gewapend conflict vastleggen. Deze Conventies en Protocollen hebben betrekking op het volgende : - de eerste Conventie is van toepassing op de gewonden en zieken van de strijdkrachten te velde; - de tweede Conventie is van toepassing op de gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee; - de derde Conventie handelt over de bescherming van de krijgsgevangenen; - de vierde Conventie heeft als onderwerp de bescherming van de burgers in oorlogstijd; - het eerste Protocol handelt over internationale gewapende conflicten; - het tweede Protocol gaat over niet-internationale gewapende conflicten.11 Alle landen die partij zijn bij deze Conventies, zijn verplicht ze na te leven en te doen naleven. We stellen echter vast dat de VN geen partij zijn. Wel hebben de VN bevestigd dat een vredesmacht gebonden is door de principes en de geest van het internationaal humanitair recht12. Voor de militairen is ook het oorlogsrecht van groot belang aangezien zij hierdoor beperkt worden in hun gevechtsmethodes en gevechtsmiddelen13. Tenslotte vermelden we nog dat de militairen van een vredesmacht gebonden blijven aan de nationale rechtsorde en dat ze eveneens hun mandaat, met de hieraan verbonden inzetregels, moeten respecteren. Afdeling 3 : Het begrip humanitaire actie Onder humanitaire actie verstaan we elke activiteit die gebaseerd is op de principes van menslievendheid en onpartijdigheid en die onafhankelijk van enig politiek of militair doel uitgevoerd wordt14. Deze actie heeft tot doel te beantwoorden aan de vitale behoeften van een bevolking ten gevolge van een noodsituatie. We spreken van zo’n humanitaire noodsituatie in de volgende gevallen : bij instorting van een politiek stelsel, bij een etnisch of religieus conflict, bij een periode van voedselonzekerheid, in geval van een economische puinhoop en tenslotte bij massale volksverplaatsingen15. Elke humanitaire actie omvat zowel het verlenen van bijstand als het bieden van bescherming. In functie van de manier waarop deze bijstand of bescherming wordt verleend, kan men vier soorten humanitaire acties onderscheiden16 :
11
T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, Werelden apart : vredeshandhavers en hulpverleners, Den Haag, 1997, p. 125 12 Ibid., p. 127 13 Enkele voorbeelden : bescherming van culturele goederen (1954), bescherming van het milieu (1977), gebruik van chemische wapens (1993) en het gebruik van anti-personeelsmijnen (1997). 14 M. STUDER, The ICRC and civil-military co-operation in situations of armed conflict, SHAPE, 2000, p.2 15 T.G.WEISS & L.GORDENKER, NGOs, the UN & global governance, 1996, p. 68 16 D. LEURDIJK, “Humanitaire missies assistentie militaire bescherming en interventie” , Transaktie, (1994), 1, p. 2
5
1. De acties die tot doel hebben humanitaire noodhulp te bieden aan het land dat hiervoor zijn instemming gegeven heeft. Dit is het meest traditioneel kader waarbij de soevereiniteit en de territoriale integriteit van de Staten worden gerespecteerd en waarbij de bijstand wordt verleend door NGO en regeringen. 2. De acties zoals hiervoor beschreven, maar uitgevoerd onder militaire begeleiding. 3. De acties waarbij er gewapend wordt opgetreden voor humanitaire doeleinden. In dit geval spreken we van een humanitaire interventie. 4. De acties die, zoals beschreven in het vorige punt, worden uitgevoerd zonder goedkeuring van de Veiligheidsraad van de VN. Uit deze classificatie17 blijkt dat humanitaire acties zowel door burgers als door militairen kunnen uitgevoerd worden en dat een correcte afbakening der taken zich opdringt. Afdeling 4 : Humanitaire principes18 Uit de definitie van humanitaire actie kunnen drie principes worden afgeleid : menslievendheid, onpartijdigheid en neutraliteit. 1. Menslievendheid Elk menselijk leed moet gelenigd worden daar waar het nodig is. Dit betekent tevens dat de mensenrechten van zowel individuen als groepen moeten gerespecteerd en beschermd worden. 2. Onpartijdigheid Hulp moet verleend worden ongeacht de nationaliteit, de politieke of ideologische overtuiging, het ras, de godsdienst, het geslacht of de herkomst van het individu of de groep. Dit principe wordt in een conflict na verloop van tijd vaak door de lokale strijdkrachten in vraag gesteld. 3. Neutraliteit Hulp moet verleend worden zonder dat één van de betrokken partijen hierbij bevoordeeld wordt. Dit wil echter niet zeggen dat men onverschillig moet blijven. In hedendaagse conflicten wordt het steeds moeilijker om dit principe te laten aanvaarden ; in het geval van etnische twisten wordt iedere hulp van buitenuit immers als partijdig ervaren aangezien deze inmenging niet strookt met de doelstellingen van de strijdende partijen.
17
We merken hier op dat dit slechts een mogelijke classificatie is en dus geenszins andere indelingen uitsluit. 18 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p.11
6
Afdeling 5 : Standpunt van de militairen De militairen worden tijdens vredesondersteunende operaties ingezet onder de auspiciën van ofwel de VN ofwel de OVSE19. Het is hierbij de bedoeling dat de militaire acties de diplomatieke, economische en humanitaire inspanningen aanvullen teneinde een overkoepelend politiek doel te verwezenlijken. Voor de uitvoering van die acties moeten een aantal belangrijke principes in acht genomen worden. Eerst en vooral moet het te realiseren militair objectief duidelijk door een mandaat bepaald zijn. Vervolgens tracht men dit objectief te bereiken door doelgericht de inspanningen van alle betrokken actoren zoals bijvoorbeeld NGO en IGO te coördineren. Gedurende de volledige operatie moet steeds de vrijheid van handelen behouden worden. Dit impliceert dat de veiligheid van de vredesmacht moet gegarandeerd worden en het is niet uitgesloten dat NGO en IGO hierbij betrokken worden. Tenslotte moet het gebruik van de militaire mogelijkheden zorgvuldig afgewogen worden in functie van de gestelde objectieven, de eventuele beperkingen en het wettelijk kader20. Onpartijdigheid is hier van cruciaal belang. Gezien de nood aan coördinatie tussen de verschillende actoren en dit op alle niveaus, is het aspect samenwerking ook van levensbelang. Het mag echter geen doel op zich worden21. Militairen zijn dus bereid om in het kader van die samenwerking hulp te verlenen aan andere organisaties. Deze hulp kan ingedeeld worden in drie grote categorieën22. Een eerste soort is deze waarbij militaire middelen ingezet worden ten voordele van humanitaire acties. Men denkt hier vooral aan logistieke steun, geniesteun en het bieden van bescherming. Tot de tweede categorie behoren de operaties die tot doel hebben de voorwaarden te creëren voor latere humanitaire activiteiten. In de derde categorie wordt de humanitaire hulp door de militairen zelf verstrekt omdat de situatie geen ontplooiing van burgerorganisaties toelaat. In het kader van de relaties tussen militairen en burgers, legt de NAVO nog enkele bijkomende regels vast23. 1. De opdracht van de militairen heeft steeds voorrang. De samenwerking met burgers gebeurt slechts ter ondersteuning van deze opdracht. 2. Het leiden van deze activiteiten blijft een verantwoordelijkheid van het commando. Het is uitgesloten dat er ook maar enige vorm van subordinatiebetrekking zou bestaan tussen de militairen en de civiele hulpverleners. 3. Men moet streven naar een maximum rendement van de gebruikte middelen, zowel de militaire als de civiele. Er moet echter absoluut belet worden dat een organisatie zoals een NGO of een IGO op lange termijn afhankelijk zou worden van militaire hulp. 4. Indien er middelen ter beschikking worden gesteld van burgerorganisaties, moeten ze geconcentreerd worden zodat maximale impact op de bevolking verkregen wordt. 19
Voor de OVSE : enkel in haar verantwoordelijkheidsgebied. Joint warfighting center, Joint Task Force Commander’s handbook for peace operations, 1997, p. I-10 21 NACC/PfP Seminar, The relationship between military and civilian organisations in international peacekeeping operations. Problems, challenges and possibilities, 1995, p. 2 22 JP. PONCELET et al., Seminaire national de réflexion sur les relations entre l’action humanitaire en l’action politico-militaire, Palais Egmont, 1996, p. 7 23 FED, La gestion des sorties de crise : actions civilo-militaires et opérations de reconstruction, 1997, p. 69 20
7
5. De mensenrechten moeten permanent gerespecteerd worden. 6. Het is van groot belang om de gemeenschappelijke doelen van alle betrokken actoren te kennen en te erkennen. Op basis hiervan kunnen dan de verantwoordelijkheden worden afgebakend. 7. Een burgerorganisatie moet steeds het gevoel hebben dat zij voordeel kan halen uit een mogelijke samenwerking met de militairen. 8. De samenwerking moet gebaseerd zijn op wederzijds vertrouwen en tot stand komen op vrijwillige basis, er mag geen sprake zijn van enige dwang. 9. Een goede communicatie is van vitaal belang. 10. Elke militair moet de nodige kennis bezitten betreffende de lokale cultuur, zeden en gewoonten. Tenslotte een kleine verduidelijking van het Belgisch standpunt. Aangezien onze Krijgsmacht regelmatig wordt ingezet in vredesondersteunende operaties, moet zij ook samenwerken met civiele instanties zoals NGO. Het belang van deze samenwerking werd onlangs nog benadrukt in het strategisch plan :24 « De civiel-militaire samenwerking wordt zeer belangrijk, zowel voor haar beleidstaken als voor haar operationele opdrachten. Civiel-militaire samenwerking is geen beleidsdoelstelling op zich, maar een instrument ten dienste van vredeshandhaving en wederopbouw. » Afdeling 6 : Standpunt IGO Deze organisaties, die opgericht en gefinancierd worden door regeringen, hebben tot doel de internationale samenwerking en de solidariteit te verbeteren. Hun activiteiten worden vastgelegd in een statuut, m.a.w. beschikken ze slechts over een beperkte autonomie. Het is uiteraard onmogelijk om hier een volledig en gedetailleerd overzicht te geven van alle IGO. We beperken ons bijgevolg tot diegene die volgens ons representatief zijn en waarmee militairen bijna steeds in contact komen tijdens de uitvoering van hun opdracht : UNHCR, WHO en WFP als de belangrijkste organen van de VN, en de OVSE. 1. UNHCR Het UNHCR, gemandateerd door de VN en dus onderworpen aan de politieke richtlijnen van de Veiligheidsraad, heeft als doel het wereldwijd verzekeren van de bescherming van vluchtelingen en het zoeken naar permanente oplossingen voor het vluchtelingenprobleem. Het internationaal recht der vluchtelingen bepaalt grotendeels zijn werkingskader25. Gezien zijn coördinerende rol neemt het UNHCR op het terrein dan ook het initiatief naar de andere actoren toe en vooral naar de NGO. Deze laatsten worden door UNHCR als onmisbaar beschouwd, niet alleen voor hun gespecialiseerd personeel, maar ook voor het verstrekken van inlichtingen betreffende de aan de gang zijnde crisis26. Zij moeten echter aan twee belangrijke 24
A. FLAHAUT, Het strategisch plan voor de modernisering van het Belgisch Leger 2000 – 2015, 2000, p. 31 25 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p.3 26 ONG et HCR, http://www.unhcr.ch/french/pubs/rm097/fm09701.htm
8
voorwaarden voldoen : erkend zijn door UNHCR en hun acties moeten kaderen in het globaal actieplan van UNHCR27. Wat de militairen betreft, zijn er volgens UNHCR drie domeinen waar samenwerking mogelijk moet zijn28. Wanneer de militairen ingezet worden voor het doen naleven van een bestaand vredesplan, moet de samenwerking met humanitaire organisaties beperkt worden tot het stricte minimum. Zij zijn dan in de eerste plaats nodig om een veilig klimaat te creëren. it omvat o.a. het beschermen van burgers en het winnen van het vertrouwen van de lokale bevolking zodat latere humanitaire activiteiten mogelijk worden. Bij gebrek aan een vredesplan of in het geval van een broos plan, kunnen deze taken uitgebreid worden en kunnen zij belangrijke steun leveren aan personeel en materieel tijdens de aanvangsfase van de operatie en dit tot op het ogenblik dat humanitaire organisaties zelf in hun behoeften kunnen voorzien. Tenslotte kan men ook beroep doen op militairen voor het leveren van operationele steun zoals het escorteren van een konvooi, het leveren van transportmiddelen of andere logistieke middelen29. 2. WHO De opdracht van de WHO luidt als volgt : « The attainment by all peoples of the highest possible level of health »30. Een goede gezondheid betekent voor deze organisatie niet alleen een zuiver lichamelijke, medische toestand, maar ook een zeker fysiek, mentaal en sociaal welzijn. Om dit doel te bereiken werkt de WHO, zoals het UNHCR, hoofdzakelijk samen met NGO, zich baserend op Art 71 van het Handvest van de VN31, m.a.w. conform de richtlijnen van de ECOSOC. Aangaande de samenwerking met militairen, sluit de WHO, net zoals de meeste organisaties van de VN, zich aan bij het standpunt van het UNHCR. 3. WFP32 Het WFP is verantwoordelijk voor het leveren van voedselhulp teneinde in crisissituaties mensenlevens te redden en de levensomstandigheden van een bevolking te verbeteren. Deze voedselhulp moet maximaal gecoördineerd worden met andere humanitaire organisaties. In dit kader werkt het WFP intensief samen met het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) van de VN, met UNHCR en biedt het aan tal van NGO zijn diensten aan, mits integrale terugbetaling van de onkosten.
27
J. GOEDERT, Le service médical et les organisations humanitaires civiles, 1995, Annexe E3 UNHCR, Presentation to WEU, 1998, p. 4 29 J. KUMIN, UNHCR, Co-operation between the humanitarian agencies and the military in complex emergency situations, 1996, p. 4 30 WHO, Mission statement, http://www.who.int/aboutwho/en/mission.htm 31 Bijlage A geeft een overzicht van de inhoud van de belangrijkste artikels 32 WFP, Définition de la mission du PAM, http://www.wfp.org/info/policy/missionf.html 28
9
4. OVSE De OVSE is naast de VN de tweede organisatie die een mandaat kan verlenen in het kader van vredesondersteunende operaties In de praktijk treedt de OVSE vaak samen op met de VN bij het beheren van een conflict en dit onder de vorm van een peace-building mandaat33. Wanneer de OVSE een mandaat verleent, neemt de menselijke dimensie hierin een belangrijke plaats in. Een goede samenwerking met de NGO dringt zich dus op. Afdeling 7 : Standpunt NGO De laatste jaren is het aantal NGO enorm toegenomen, wat tot gevolg heeft dat het onmogelijk is om het standpunt van elke NGO afzonderlijk te behandelen. Daarom beperken we ons tot de algemeenheden die geldig zijn voor de meeste onder hen. Daarna belichten we het specifiek standpunt van twee belangrijke NGO, namelijk AZG en het ICRC. Het is onmiskenbaar dat NGO vaak als eerste en meestal ook als laatste op het terrein aanwezig zijn. Gedurende de volledige duur van hun aanwezigheid wensen zij absoluut het niet-politiek en onpartijdig karakter van hun acties te behouden. Dit brengt met zich mee dat zij elke vorm van samenwerking met militairen als een inbreuk op dit principe kunnen beschouwen. Daartegenover hebben NGO echter vaak een tekort aan middelen waarvoor ze dan weer graag beroep doen op de militairen. Deze behoeften situeren zich hoofdzakelijk in de volgende domeinen : voedsel en water, onderdak en kleding, medische verzorging en SAR34. Concreet betekent dit dat zij vooral steun zoeken onder de vorm van transport- en maintenancecapaciteit, genie- en transmissiemiddelen, medisch materiaal en inlichtingen. Indien ze hiervan gebruik willen maken, moet dit gebeuren volgens duidelijke afspraken. Eerst en vooral gaan ze er van uit dat deze steun alleen maar wordt aangevraagd indien er geen vergelijkbaar civiel alternatief bestaat en dat zij enkel geleverd wordt op hun aanvraag. Vervolgens wensen zij zelf de controle te hebben over deze hulp. Tenslotte moet het aanwenden van militaire middelen op grote schaal duidelijk vermeden worden35. Wat AZG betreft, sluit deze organisatie zich hier bij aan, maar haar standpunt is minder genuanceerd wanneer zij praat over de mogelijke militaire acties en het kader waarbinnen deze moeten uitgevoerd worden. Eerst en vooral benadrukt zij het feit dat dialoog te verkiezen is boven wederzijds onbegrip en dat men hierbij rekening moet houden met enkele belangrijke wezenlijke verschillen. Zoals reeds aangehaald werd, zijn de te respecteren principes niet dezelfde. Daarenboven moeten militairen in de eerste plaats een vijand verslaan terwijl humanitaire organisaties levens willen redden. Diezelfde militairen tenslotte opereren onder een mandaat in tegenstelling tot de meeste NGO die een lijst met waarden naleven36.
33
Helsinki Document 1992 J. GOEDERT, Le service médical et les organisations humanitaires civiles, 1995, p. 20 35 M.VAN DER STOCK, De relatie tussen de humanitaire actie en de politico-militaire actie, 1997, p. 11 36 V. JANSSENS, Military-humanitary relationship, 1999, p. 1 34
10
AZG erkent echter het potentieel waarover de militairen beschikken en dat kan gebruikt worden ten voordele van de humanitaire actie. In dit kader denkt zij, behoudens de reeds vermelde mogelijkheden, ook nog aan de volgende : het beschermen van humanitaire konvooien en de bescherming of evacuatie van personeel. AZG geeft hier dus een klaar en duidelijk standpunt. Het is tenslotte van belang te onderlijnen dat AZG vooral enige vorm van samenwerking met de militairen ziet in het kader van vredesondersteunende operaties onder het hoofdstuk VI van de VN, ondanks het feit dat het gevaar op belangenvermenging bestaat. Operaties van het type ‘peace-enforcing’ of hoofdstuk VII bieden weinig mogelijkheden en samenwerking is hier voor AZG zeer uitzonderlijk, vooral omdat de onpartijdigheid en neutraliteit in het gedrang komen37. In tegenstelling tot de vorige NGO, staat het ICRC zeer terughoudend tegenover een eventuele samenwerking met de militairen gedurende vredesondersteunende operaties en dit ongeacht het type van operatie38. Het ICRC heeft ook een specifiek mandaat, gebaseerd op de Conventies van Genève van 1949, waardoor de organisatie als een neutraal orgaan wordt erkend. Dit betekent dat zij over het recht beschikken om tussen te komen daar waar het internationaal humanitair recht geschonden wordt39. Deze neutraliteit bepaalt de houding van het ICRC tegenover de andere actoren op het terrein en wordt als middel aangewend om het mandaat uit te voeren. Zij stellen dan ook dat humanitaire hulpverlening, als onderdeel van een geïntegreerde aanpak van conflictbeheer40, hun neutraliteit in het gedrang kan brengen41. Enerzijds benadrukt het ICRC om die reden een duidelijke scheiding tussen de verschillende actieterreinen, namelijk tussen het humanitaire en het politieke, de vredestroepen inbegrepen. Anderzijds wordt het belang onderstreept van een juiste taakomschrijving en de erkenning van die taken en van de mandaten en de werkingsprincipes van de verschillende actoren42. Zelfs wanneer de organisatie zelf het doelwit zou worden van gewapende acties en dus de veiligheid reëel bedreigd zou worden, dan nog is het ICRC niet geneigd om beroep te doen op de militairen voor het leveren van gewapende bescherming. Zij zullen dit slechts in uitzonderlijke omstandigheden toestaan en na het maken van duidelijke afspraken tussen de betrokken partijen. Desalniettemin laat het ICRC de nodige ruimte open voor discussie en zijn ze ervan overtuigd dat er tijdens elke fase van de operatie een dialoog moet bestaan met de militairen en dit op elk niveau. Afdeling 8 : Gedeeltelijk besluit Een complexe vredesondersteunende operatie heeft meer kans op succes wanneer de verschillende actoren gezamenlijk hun vaak overlappende doelstellingen trachten te verwezenlijken. Interacties zijn immers niet te vermijden en een zekere samenwerking dringt zich dus op. Niettegenstaande het feit dat de nodige politico-juridische instrumenten voorhanden zijn om de rechten en plichten van deze actoren te bepalen, 37
Ibid., p. 4 Onder type verstaan we : operaties onder hoofdstuk VI of VII van het VN handvest 39 A. ACKE, Humanitaire hulp of militaire actie ?, 2000, p. 1 40 BOUTROS BOUTROS-GHALI, An agenda for peace, 1992, p. 17 41 J-D. TAUXE, The ICRC and civil-military cooperation in situations of armed conflict, 2000, p. 1 42 Ibid., p. 2 38
11
worden hun onderlinge relaties toch bemoeilijkt door een aantal belangrijke factoren. Eerst en vooral zijn de bestaande rechtsnormen verouderd en niet helemaal aangepast aan de huidige vorm van conflictbeheer. Begrippen zoals peace-enforcing en peacekeeping komen niet voor in de Conventies van Genève en over de term ‘vredesmacht’ bestaat er ook geen uitsluitsel.
Een ander probleem stelt zich bij het willen naleven van de humanitaire principes en meer bepaald het neutraliteitsprincipe. Doordat de inzet van militaire troepen door organisaties zoals het ICRC als een schending van dit principe wordt beschouwd, lijkt elke vorm van samenwerking ten dode opgeschreven.
Tenslotte blijkt dat de verschillende standpunten van de betrokken partijen soms onverenigbaar zijn. Voor militairen is samenwerking van levensbelang, op voorwaarde dat er geen subordinatie bestaat en dat alles onder eigen controle blijft. De IGO en NGO daarentegen vinden een onderlinge relatie vanzelfsprekend maar staan meestal weigerachtig tegenover de militaire wereld. Indien zich toch een samenwerking opdringt, wensen zij zelf de omstandigheden te preciseren.
12
HOOFDSTUK II : OORZAKEN VAN CONFLICTEN TUSSEN MILITAIREN EN HULPVERLENERS
Opdat een vredesondersteunende operatie, waarbij zowel militairen als hulpverleners betrokken zijn, vlot zou verlopen in al haar facetten, is een goede samenwerking tussen deze actoren ter plaatse onontbeerlijk. Niettegenstaande het feit dat ze beide ingezet worden in een gemeenschappelijk kader en in dezelfde omgeving, hanteren ze niet altijd dezelfde principes en bestaan er toch belangrijke verschillen tussen de militaire en de humanitaire component. Indien men tot een vertrouwensrelatie wil komen, is het essentieel om de oorzaken van die verschillen te kennen. Daarom heeft dit hoofdstuk tot doel een overzicht te geven van die dingen die mekaar het meest worden verweten, zonder hiervoor in detail terug te komen op de standpunten van de verschillende actoren. Hierbij werd getracht om de problemen te groeperen per categorie. Eerst wordt het cultuurverschil grondig doorgelicht en nauw daarmee verbonden het verschil in organisatiestructuur. Vervolgens komt het al dan niet respecteren van de humanitaire principes ‘neutraliteit’ en ‘onpartijdigheid’ aan bod. Een volgend deel handelt over de problemen die bestaan ten gevolge van de wedijver tussen de verschillende actoren en de NGO in het bijzonder. Tenslotte wordt ook het belang dat de actoren aan de media hechten, besproken. Afdeling 1 : Het cultuurverschil Elke vredesondersteunende operatie wordt gekenmerkt door twee grote culturele variabelen. De eerste is het verschil in nationaliteit – en dus vaak ook cultuur - tussen al het deelnemend personeel. Elke vredesmacht wordt immers anders samengesteld. Dit brengt met zich mee dat er steeds een grote diversiteit aan bekwaamheden en ervaringen aanwezig is en dat al de leden van deze vredesmacht een andere professionele aanpak hanteren. Deze verscheidenheid heeft uiteraard een invloed op de taakverdeling en de manier van samenwerken maar wordt in dit werk niet verder behandeld. De tweede variabele is het verschil in cultuur tussen de militairen enerzijds en de civiele actoren anderzijds. Militairen, IGO en NGO hebben hun eigen organisatiecultuur die op haar beurt weer een invloed zal uitoefenen op de uitvoering van de taken en op hun relaties onderling. Omwille van het feit dat dit verschil vaak wordt miskend, zijn er in het verleden reeds veel problemen gerezen en zijn meerdere pogingen tot samenwerken op een mislukking uitgedraaid43. De verschillen situeren zich vooral in de volgende domeinen : de organisatiestructuur, het gedrag van de individuen, de nageleefde waarden, de communicatie en de duur van de opdracht.
43
UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p. 49
13
1. De organisatiestructuur In het algemeen kan men stellen dat het belangrijkste verschil zich situeert op het organisatorisch vlak. Militairen hechten veel belang aan commando en controle, aan een stevige organisatie met een duidelijk afgelijnde hiërarchie en aan discipline en verantwoordelijkheid44. Zij verwachten dus ook dat er een zekere bevelslijn bestaat in de andere organisaties waarmee ze moeten samenwerken. De meeste NGO beantwoorden echter niet aan deze verwachtingen. Integendeel, zij concentreren hun inspanningen hoofdzakelijk op het beslissingsproces en niet op de hiërarchie. Daar waar de militaire structuur bestaat uit een commando, bijgestaan door een staf, en een aantal ondergeschikte echelons, wordt de structuur van de meeste IGO en NGO gekenmerkt door een beslissend orgaan en een uitvoerend orgaan. Het beslissend orgaan bevindt zich in het land waar de organisatie gevestigd is en blijft daar ook gedurende de hele opdracht. Het uitvoerend orgaan bestaat uit een aantal fuctionarissen die tewerkgesteld zijn op het terrein. Deze uitvoerders delen spijtig genoeg niet altijd dezelfde mening als hun chefs en vooral niet wat het aspect samenwerking betreft45. Militairen beschouwen deze structuur dan ook als wazig en het is niet eenvoudig voor een militair om in dit kluwen zijn gesprekspartner te ontdekken. Commando en controle zijn voor de militairen meer dan een begrip, het is een absolute must. Zij streven hierbij steeds de perfectie na en willen de absolute controle over het gebeuren en dit in een zone die geografisch mooi is afgebakend. Ook hier zijn er weer een aantal mogelijke oorzaken tot conflicten tussen de verschillende actoren. Humanitaire organisaties zijn bijvoorbeeld niet zonegebonden maar werken grensoverschrijdend46. Hierbij willen zij hun bewegings- en handelingsvrijheid te allen prijs vrijwaren. En doordat zij in groten getale aanwezig zijn op het terrein, lijkt het er voor de militairen sterk op dat er niemand echt de touwtjes in handen houdt. In een militaire structuur zullen de verschillende afdelingen zoals administratie, inlichtingen, operaties en logistiek, verslag moeten uitbrengen bij hun rechtstreekse commandant. In een IGO zoals bijvoorbeeld UNHCR, beschikken de afdelingen administratie, programma, publieke informatie en bevoorrading en transport over een ruime autonomie. Het hoofd van zo’n afdeling gaat echter niet op dezelfde manier te werk als zijn militaire collega en dit kan bij deze laatste de nodige frustraties veroorzaken. Daarbij komt nog dat deze chef niet noodzakelijk een specialist is in dat domein met als gevolg dat er meer dan één contactpersoon moet aangesproken worden47.
44
C. GOURLAY, “Des partenaires distants : la coopération civilo-militaire dans les interventions humanitaires”, Forum du désarmement, (2000), 3, p. 38 45 JP. PICHON, Les relations entre les casques bleus et les organisations humanitaires, 1995, p. 2 46 G.C. SWAN, “Bridging the nongovernmental organization-military gap”, Military review, (1996), 5, p. 31 47 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p. 47
14
Wat het beslissingsproces en de uitvoering betreft, gaan militairen zeer doelgericht en gecentraliseerd te werk. Deze ‘top-bottom’ benadering bezorgt de NGO menig probleem, want zij delegeren immers zeer veel verantwoordelijkheden naar hun personeel op het terrein. Dat wil zeggen dat deze mensen, die dus over de nodige beslissingsmacht beschikken, op hun beurt regelmatig geconfronteerd worden met militairen die geen enkele beslissing mogen nemen. Deze situatie heeft een dubbel effect, namelijk eenzelfde frustratie bij zowel de leden van de NGO als bij de betrokken militairen. Daarbij komt nog dat de NGO door deze doorgedreven vorm van decentralisatie veel sneller kunnen reageren op wijzigende omstandigheden dan de militairen die hiervoor de volledige hiërarchische keten moeten doorlopen48. Een ander, veel voorkomend verwijt dat de militairen graag aan NGO maken, is het feit dat er bij deze laatste een totaal gebrek aan planning is. Het militair systeem, dat gebaseerd is op maximale voorbereiding en dat rekening tracht te houden met alle eventualiteiten, staat schril in contrast tot de onvoorspelbare burger die voortdurend zijn prioriteiten verlegt in functie van de wijzigende omstandigheden49. Dit is echter niet verwonderlijk. De militaire structuur wordt volledig op voorhand vastgelegd en de opdrachten zijn duidelijk afgebakend door het mandaat, terwijl de meeste NGO zich ter plaatse moeten organiseren. Deze planning ‘ad hoc’ kan dan wel voor de militairen als een vorm van ‘desorganisatie’ overkomen, maar men mag dit verwijt niet maken aan het adres van alle NGO. In werkelijkheid zijn het vooral de kleinere, vaak occasionele NGO die met dit probleem geconfronteerd worden50. De IGO en NGO van hun kant zijn van mening dat de flexibiliteit van de militairen juist beknot wordt door hun overdreven planmatig gedrag en dat militaire precisie resoluut handelen in de weg staat. Ook de logistieke steun is totaal verschillend. Het militair logistiek systeem is zo opgebouwd dat de eenheden over een zekere autonomie beschikken om hun opdracht in de moeilijkste omstandigheden te kunnen volbrengen. Hierbij genieten zij van ononderbroken steun vanuit het eigen land, de basis51. IGO en NGO daarentegen zijn vooral afhankelijk van giften en zijn bijgevolg onderhevig aan mogelijke onderbrekingen in de logistieke bevoorradingsketen. Wat het aanwenden van de middelen zelf betreft, bestaat er opnieuw een belangrijk verschil tussen de verschillende organisaties. Militairen gaan zeer doelgericht te werk en de door hen geleverde steun aan zowel eigen militairen als aan burgers, kent meestal een vaste bestemming. Hulporganisaties streven naar een maximum rendement voor de beschikbare middelen. Zij trachten met andere woorden zoveel mogelijk mensen te bereiken door hun middelen maximaal te verspreiden52. Het verschil in logistieke 48
G.C. SWAN, “Bridging the nongovernmental organization-military gap”, Military review, (1996), 5, p. 32 49 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., p. 48 50 G.C. SWAN, “Bridging the nongovernmental organization-military gap”, Military review, (1996), 5, p. 31 51 C. GOURLAY, “Des partenaires distants : la coopération civilo-militaire dans les interventions humanitaires”, Forum du désarmement, (2000), 3, p. 38 52 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p. 50
15
steun brengt met zich mee dat de militairen dus vooral op korte termijn opereren terwijl de andere organisaties objectieven op lange termijn nastreven. Een ander woord dat regelmatig op de tong ligt bij zowel militairen als burgers is het woord ‘amateurs’. Burgers worden een gebrek aan ernst en vooral aan discipline verweten53, wat volgens de militairen juist te wijten is aan de rommelige organisatiestructuur. Diezelfde burgers vinden op hun beurt dan weer dat de militairen te werk gaan als amateurs wanneer ze zich bezighouden met het humanitaire luik van hun opdracht. Dit heeft volgens hen alles te maken met een gebrek aan kennis en, wat belangrijker is, met een gebrek aan motivatie. Want niet elke militair neemt op vrijwillige basis deel aan een vredesondersteunende opdracht, dit in tegenstelling tot zijn collega van een NGO54. Alhoewel het deze vrijwilligers dus niet ontbreekt aan motivatie, stellen we jammer genoeg vast dat het niet allemaal specialisten zijn. Sommigen moeten verschillende taken uitvoeren, ook deze buiten hun specialiteit, zodat het resultaat niet altijd bevredigend kan genoemd worden55. Voor de militairen is dat dan weer een ‘amateuristisch gedoe’ en op die manier is de cirkel gesloten. 2. Gedrag De volgende verwijten hebben vooral betrekking op het gedrag en de houding van individuen. Enerzijds worden leden van NGO vaak verweten een anti-militaire houding aan te nemen. De oorzaak hiervoor heeft te maken met het feit dat tijdens de periode van de militaire dienstplicht, het gros van de leden van NGO behoorde tot de groep van gewetensbezwaarden56. We kunnen echter stellen dat dit aantal de laatste jaren is afgenomen en dat deze militaire vooringenomenheid grotendeels misplaatst is. Anderzijds worden militairen soms als veroveraars bestempeld, omdat ze zich niet altijd respectvol opstellen ten opzichte van de lokale bevolking57. Ongeregeldheden zoals in Somalië werken dit uiteraard in de hand en zulke daden kunnen een negatief effect hebben op de relaties tussen de verschillende actoren.
Een ander probleem dat tot wrijvingen tussen de spelers kan leiden, is de zogenaamde ‘generation gap’58. Door het doorgedreven delegeren van bevoegdheden, geven de humanitaire organisaties een grote verantwoordelijkheid en autonomie aan hun nog jonge uitvoerders op het terrein. Deze jonge individuen worden daarna geconfronteerd met hun veel oudere militaire gesprekspartner. Deze laatste kan het soms moeilijk aanvaarden dat hij als ervaren chef moet samenwerken met zo’n onervaren functionaris, die daarenboven over meer beslissingsmacht beschikt dan hijzelf. We moeten hier tevens opmerken dat het in bijna vijftig procent van deze gevallen gaat over vrouwelijke contactpersonen59 en 53
J. GOEDERT, Le service médical et les organisations humanitaires civiles, 1995, p. 17 Ibid., p. 26 55 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., p. 57 56 J. GOEDERT, Le service médical et les organisations humanitaires civiles, 1995, p. 18 57 Ibid., p. 24 58 M.C. WILLIAMS, “Civil-military relations and peacekeeping”, Adelphi Paper, (1998), 321, p. 33 59 Interview met Kol SBH MIGNOLET, 08 Dec 00 54
16
dat sommige militaire chefs zich nog steeds door bepaalde vooroordelen laten beïnvloeden. Gezien het recente charme-offensief van Minister van Landsverdediging André Flahaut naar het vrouwelijk personeel van de krijgsmacht toe, is het echter duidelijk dat in België aan dit euvel in de toekomst zal worden verholpen. 3. Waarden Moed, volharding en zin voor initiatief zijn waarden volgens dewelke niet alleen de militairen maar ook de burgers leven en werken. Maar behoudens deze gemeenschappelijke waarden, moeten we opnieuw het bestaan van een wezenlijk verschil onderkennen. “Most relief workers see themselves as belonging to organizations which are part of a movement for an alternative society, in opposition to the establishment and status quo”.60 Om die reden is het voor hulpverleners moeilijk om militairen als partners te aanvaarden want die kunnen nooit even idealistisch zijn. Ze verwijten de militairen een zwart-wit denken, daar waar zij zich eerder in de grijze zone bevinden. Voor een militair moet alles staan in een verhouding van goed tot slecht, van vriend tot vijand. In een vredesondersteunende operatie is het echter moeilijk om te kunnen spreken van een vijand. Het is bijgevolg belangrijk om dit idealistisch denken te kennen en te begrijpen. 4. Communicatie Door de grote decentralisatie van IGO en NGO moeten hun uitvoerders grote afstanden afleggen op het terrein en werken ze meestal geïsoleerd in zeer kleine groepjes. Hierdoor zijn ze zeer kwetsbaar en is er een gebrek aan rechtstreeks contact. Dit vereist onder andere de inzet van communicatiemiddelen61. De belangrijkste voorwaarde opdat een goede communicatie kan verwezenlijkt worden, is dat men elkaar begrijpt; de verschillende partijen moeten letterlijk en figuurlijk dezelfde taal spreken. Ook hier rijzen weer een aantal problemen. Een eerste probleem is dat van het taalgebruik. De voertaal is normaal het Engels en voor sommige militairen blijkt dit niet altijd eenvoudig62. Het tweede probleem is de hardware. Meestal is er niet voldoende apparatuur beschikbaar en is er een gebrek aan interoperabiliteit. Tenslotte bestaat er een verschil van opvatting over het al dan niet leveren van informatie. Militairen zijn enerzijds gebonden aan de regels van de militaire veiligheid en dus beperkt in het leveren van informatie, maar anderzijds beschouwen ze IGO en NGO als waardevolle bronnen van informatie die maximaal moeten benut worden. NGO zijn dan weer sterk geïnteresseerd in hetgeen de militairen weten maar weigeren om gebruikt te worden als een soort opsporingsorgaan63. Het juiste evenwicht zoeken is niet altijd eenvoudig en een foutieve inschatting kan zelfs leiden tot een totaal gebrek aan communicatie. 60
G.C.SWAN, “Bridging the nongovernmental organization-military gap”, Military review, (1996), 5, p. 30 61 JP.PICHON, Les relations entre les casques bleus et les organisations humanitaires, 1995, p. 4 62 Dit is vooral het geval voor militairen die niet tot de NAVO behoren. 63 Interview met LtKol NEEL, 01 Dec 00
17
5. Duur van de opdracht Een laatste oorzaak die de relaties tussen militairen en burgers kan bemoeilijken, is de aanwezigheidsduur ter plaatse. De aflossing van een militair contingent gebeurt meestal na vier à zes maanden. Leden van IGO en NGO blijven echter één jaar of langer. Voor een militair betekent dit dat hij na een aanpassingsperiode van enkele weken, slechts over een korte termijn beschikt om een zekere vertrouwensrelatie op te bouwen met zijn civiele partners. Het is dan nog de vraag of zijn opvolger op dezelfde manier zal te werk gaan en of deze dezelfde opvatting heeft over een samenwerking tussen militairen en burgers. Vele relaties lopen vast of komen zelfs niet van de grond om persoonlijke redenen64. Afdeling 2 : Politiek versus neutraliteit Een vredesmacht wordt ingezet om de objectieven te bereiken die door regeringen werden bepaald en dit via de Veiligheidsraad van de VN. Haar acties zijn dus politiek getint, in tegenstelling tot de humanitaire activiteiten van andere organisaties. Teneinde hun humanitaire objectieven te bereiken, moeten de IGO en de NGO een breed publiek kunnen bereiken en het is voor hen dan ook onontbeerlijk dat zij als neutraal worden beschouwd. De inzet van militairen als instrument van de politiek, is dus voor de meeste NGO bij voorbaat omstreden65. In de meeste gevallen worden deze militairen pas ingezet nadat de toestemming werd verkregen van het betrokken land. Enerzijds kan dit door bijvoorbeeld rebellen, beschouwd worden als een vorm van partijdigheid. Anderzijds kan dit ervoor zorgen dat de militaire inzet sneller aanvaard wordt door de bevolking. Indien de toestemming echter ontbreekt, zoals bijvoorbeeld voor een peaceenforcing operatie, zullen de militairen als betrokken partij beschouwd worden en is een samenwerking met NGO zeer moeilijk of zelfs onmogelijk gezien het feit dat deze organisaties bewust afstand zullen nemen van de militairen66. Ook de wijze van inzet of de manier waarop de bevolking beschermd wordt, kan aanleiding geven tot problemen. Wanneer er gedreigd wordt met of gebruik gemaakt wordt van dwangmaatregelen volgens hoofdstuk VII van het handvest van de VN, zullen de principes van onpartijdigheid en neutraliteit onvermijdelijk aangetast worden67. In Bosnië kwamen de ‘safe areas’ trouwens ook niet als neutraal over bij alle betrokken partijen, zoals blijkt uit de volgende uitspraak : “UNPROFOR cannot credibly declare that its work is entirely without prejudice to the claims and aspiration of the Bosnian Serbs, yet many of its tasks cannot be performed without their active day-to-day cooperation. (...) While it seeks to be impartial, some of its mandates place it in the position of thwarting the military objectives of only one of the parties.”68
64
Interview met Kol SBH MIGNOLET, 08 Dec 00 C. GOURLAY, “Des partenaires distants : la coopération civilo-militaire dans les interventions humanitaires”, Forum du désarmement, (2000), 3, p. 37 66 Ibid 67 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., p. 50 68 S. THAROOR, “United Nations peacekeeping in Europe”, Survival, (1995), 2, p. 124 65
18
De militaire activiteiten compromitteren dus volgens de NGO hun neutraliteit, en wat meer is, zij kunnen op hun beurt zelf geweld uitlokken en als dusdanig het personeel en de installaties van humanitaire organisaties hierdoor in gevaar brengen69. Handhavers van de vrede krijgen de laatste jaren echter een mandaat dat verdergaat dan het traditionele idee van ‘peace-keeping’. Ze moeten vaak taken uitvoeren die een meer humanitair karakter hebben70. Alhoewel dit het imago van de vredesmacht ten goede komt, schuilt hierin een nieuw gevaar : deze humanitaire activiteiten zijn niet altijd duidelijk te onderscheiden van de andere militaire opdrachten met als gevolg dat er verwarring kan ontstaan, zowel bij de militairen zelf, als bij de bevolking en de andere actoren. De soms onduidelijke en tegenstrijdige resoluties van de Veiligheidsraad zullen deze vervaging alleen maar versterken. Kortom, hoe meer vermenging er is, hoe groter de verwarring zal zijn bij de lokale bevolking. Zelfs indien het verleende mandaat elke humanitaire tussenkomst zou verbieden, dan nog kan elke militair voor een ethisch dilemma komen te staan. Wat moet hij doen als hij wordt geconfronteerd met humanitair onrecht en zijn geweten hem zegt te handelen? Dit ingrijpen kan immers eens te meer als een daad van partijdigheid worden opgevat71. Niettegenstaande het feit dat IGO en NGO de principes van neutraliteit en onpartijdigheid nauwgezet trachten te respecteren, is het toch onvermijdelijk dat een deel van de humanitaire hulp in handen komt van de oorlogvoerende partijen. Dit kan tot gevolg hebben dat enerzijds de verliezende partij haar nederlaag weigert toe te geven doordat ze zich gesterkt voelt door deze hulp, en dat er anderzijds een vorm van afhankelijkheid ontstaat, ten koste van de eigen economie en landbouw, waardoor de oorlog wordt verlengd72. Tenslotte mag men ook de invloed van de strijdende partijen niet onderschatten. Deze partijen hebben er alle voordeel bij een ‘neutrale derde’ op hun hand te krijgen. Zij kunnen dit doen door bijvoorbeeld bewijzen van eigen misdaden te vervalsen en vervolgens de zaak te laten onderzoeken door de vredesmacht, in de hoop dat de andere partij achteraf beschuldigd zou worden. Ofwel kunnen ze trachten om via hulporganisaties de bestemming van de hulpgoederen te manipuleren. In ieder geval, zal een neutrale houding van zowel militairen als burgers steeds onder zware druk komen te staan73.
69
J. GOEDERT, Le service médical et les organisations humanitaires civiles, 1995, p. 21 C. HOMAN, “Werelden apart : over samenwerking tussen militairen en NGOs”, Militaire spectator, (1997), 9, p. 431 71 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., p. 100 72 A. ROBERTS, “Humanitarian action in war”, Adelphi paper, (1996), 305, p. 34 73 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., p. 100 70
19
Afdeling 3 : Onderlinge concurrentie tussen de hulporganisaties Het aantal hulporganisaties is de laatste jaren ontzettend toegenomen. Deze wildgroei zorgt ervoor dat er vaak een concurrentiestrijd gevoerd wordt om aan de éne kant de nodige fondsen te vergaren en om aan de andere kant een belangrijk project binnen te halen voor de organisatie. Deze wedijver situeert zich op verschillende vlakken. Zo is er eerst en vooral een zekere concurrentie tussen het personeel in de schoot van dezelfde organisatie. Het verantwoordelijkheidsniveau is immers vaak gekoppeld aan de bezoldiging74. Het is dus mogelijk dat de relaties tussen een militair en een civiele hulpverlener beïnvloed worden door de persoonlijke belangen van deze laatste. Een tweede probleem is de strijd die gevoerd wordt tussen de NGO onderling. Vele NGO gaan zeer individualistisch te werk en vertonen weinig enthousiasme bij het zoeken naar mogelijke partners. Door deze houding en door het feit dat ze vaak denken dat ze de enige organisatie zijn die zich bezighoudt met een bepaald project, is er regelmatig een gebrek aan goede coördinatie, niet alleen tussen de NGO zelf maar ook met de militairen. Soms lijkt het er zelfs op dat NGO zich gedragen als een multinational die humanitaire hulp verkoopt, zonder enige vorm van concurrentie te dulden75. Zo zijn er gevallen bekend van NGO die voor niets terugdeinzen om hun doel te bereiken, zelfs al zou dit betekenen dat ze bepaalde regels, die door de oorlogvoerende partijen of door de VN-vredesmacht werden opgelegd, moeten negeren, zoals bijvoorbeeld gebruik maken van verboden wegen of niet via controleposten passeren76. Een derde probleem heeft te maken met het tekort aan middelen waar lokale NGO mee te kampen hebben wanneer ze plots grootschalige hulp moeten verlenen. In dit geval moeten deze NGO beroep doen op internationale hulp. Spijtig genoeg stellen we vast dat de internationale initiatieven meestal de lokale hulp vervangen in plaats van deze aan te vullen. Nochtans bieden lokale NGO een aantal interessante voordelen : ze zijn wijd verspreid en permanent aanwezig, ze hebben een uitstekende kennis van de plaatselijke situatie en ze hebben doorgaans goede contacten met de lokale bevolking77. Hierin schuilt echter ook een belangrijk gevaar. Door hun relaties is het best mogelijk dat de principes van neutraliteit en onpartijdigheid in het gedrang komen. Tijdens bijvoorbeeld de operatie UNPROFOR in Oost-Slavonië, weigerde de lokale sectie van het Rode Kruis om Kroatische burgers te verzorgen. Dit had tot gevolg dat de Belgische militairen deze taak op zich namen alhoewel dit niet was voorzien in het mandaat78.
74
JP. PICHON, Les relations entre les casques bleus et les organisations humanitaires, 1995, p. 8 J. GOEDERT, Le service médical et les organisations humanitaires civiles, 1995, pp. 17-18 76 JP. PICHON, Les relations entre les casques bleus et les organisations humanitaires, 1995, p. 9 77 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., pp. 77-78 78 Interview met Gen Maj JOCKIN, 24 Nov 00 75
20
Tenslotte worden ook de militairen door sommige NGO als concurrenten beschouwd. Wanneer een vredesmacht bepaalde humanitaire activiteiten uitvoert, wordt haar verweten dat ze aan ‘role hunting’ doet. Daarenboven worden de kostprijs en de kwaliteit van deze activiteiten ook in vraag gesteld79. Toch moeten we deze stellingname relativeren want militairen krijgen beduidend minder middelen om zich met humanitaire projecten in te laten. Afdeling 4 : Rol van de media80 Vandaag de dag is het ondenkbaar dat er zich een conflict afspeelt zonder dat de media aanwezig zouden zijn. Voor de verschillende actoren is het dus belangrijk om te begrijpen hoe de militairen, de IGO en de NGO de media zullen benaderen, maar ook hoe ze op hun beurt door de media zullen benaderd worden. De houding van militairen ten opzichte van de pers is vooral gereserveerd en wordt vaak gekenmerkt door een gevoel van onzekerheid. Daarbij komt nog dat zij omwille van de geheimhouding, niet alle informatie mogen verstrekken. Dit betekent dat zij zelf wensen te bepalen welke informatie er vrijgegeven wordt, aan wie, door wie en wanneer. De media zullen van hun kant de vredesmacht hoofdzakelijk op een kritische en confronterende wijze benaderen. Aan de éne kant kan de kleinste fout blootgelegd worden, maar aan de andere kant kan het zelfs gebeuren dat er geen berichtgeving is wanneer de militairen hun taken naar behoren vervullen; goed nieuws is immers geen nieuws. Door de bestaande communicatiemiddelen zijn de media ook in staat om zo goed als rechtstreeks verslag uit te brengen en te reageren op de laatste gebeurtenissen. Deze werkwijze staat schril in contrast met de militaire planmatigheid en met het feit dat militairen bij voorkeur anticiperen. Toch maakt een vredesmacht graag gebruik van de media, vooral voor het oppoetsen van haar imago. Zo zullen de militairen het niet nalaten om journalisten uit te nodigen om over hun humanitaire activiteiten te berichten81. Op die manier gaan ze echter de concurrentie aan met de humanitaire organisaties die, zoals hierna zal blijken, zeer veel belang hechten aan de media. Hulporganisaties benaderen de media vanuit een totaal ander standpunt dan de militairen. Voor hen is de pers belangrijk om drie redenen : voor het beïnvloeden van de publieke opinie, voor het verwerven van fondsen en in mindere mate voor het verstrekken van informatie. Op hun beurt zijn zij een interessante bron van informatie voor de journalisten omwille van hun kennis, hun permanente aanwezigheid en het vertrouwen dat de lokale bevolking in hen stelt. Door gebruik te maken van de emotionele betrokkenheid van het publiek, trachten de IGO en vooral de NGO om via de media invloed uit te oefenen op de publieke opinie en op het politieke beslissingsproces. Dit laat hen tevens toe om een overzicht te geven van de situatie van de slachtoffers. Hierdoor zijn ze in staat om de noodzaak van een humanitaire actie te beklemtonen en om dus de nodige gelden in te zamelen. Aangezien de aandacht van de media meestal maar voor een korte tijd aanwezig is, moeten zij van 79
C. GOURLAY, “Des partenaires distants : la coopération civilo-militaire dans les interventions humanitaires”, Forum du désarmement, (2000), 3, p. 41 80 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., pp. 142-156 81 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p. 30
21
deze publiciteit optimaal gebruik maken. Hulporganisaties zoeken dus maximaal contact met de pers en hiervoor worden soms alle middelen aangewend. Manipulaties of fouten worden echter onherroepelijk afgestraft ten koste van de reputatie van de organisatie. Het is duidelijk dat de militairen van een vredesmacht geen exclusieve positie meer innemen in de relaties tot de pers, maar dat zij aan IGO en NGO stevige concurrenten hebben. Enerzijds kunnen we zelfs stellen dat het de militairen zijn die zich zullen moeten aanpassen om aanspraak te kunnen maken op enige aandacht van de media, anderzijds moeten de journalisten niet alleen thuis zijn in de politieke en militaire wereld, maar moeten zij ook over de nodige kennis beschikken aangaande culturele en volkenrechtelijke problemen.
Afdeling 5 : Gedeeltelijk besluit
Naast het verschil in standpunt, bestaan er nog andere wezenlijke verschillen tussen militairen, NGO en IGO. Een eerste verschil, namelijk het onderscheid in cultuur, wordt meestal miskend door een gebrek aan kennis over de andere organisaties. Zo stellen we vast dat de betrokken actoren zich alleen maar in hun eigen context kunnen plaatsen waardoor ze mekaar vaak eenzelfde verwijt naar het hoofd slingeren. Hulpverleners en militairen zijn dan misschien wel amateurs, de ene op organisatorisch vlak, de andere op humanitair vlak, het blijven wel degelijk specialisten in hun domein. Toch denken we dat deze ‘cultural gap’ kan overbrugd worden, op voorwaarde dat elk individu zijn vooringenomenheid opzij kan zetten en bereid is om te luisteren naar de mening en de ideeën van een ander. Daar waar het cultuurverschil vooral persoonsgebonden is, wordt het echter moeilijker om de kloof tussen politiek en neutraliteit te dichten. Neutraliteit staat immers symbool voor vele organisaties en elke afwijking druist in tegen hun principes. Dit blijft dus een heet hangijzer en zal steeds de samenwerking tussen de verschillende actoren onder zware druk zetten. Tenslotte zien we dat voor sommige NGO het doel de middelen heiligt wanneer ze de strijd aangaan met de concurrenten voor het verwerven van fondsen en voor het binnenhalen van belangrijke projecten. De onderlinge wedijver is vaak bikkelhard en de kleinere en vooral lokale organisaties worden door de grotere, internationale NGO opzijgezet. Het is echter moeilijk om dit fenomeen te vermijden, aangezien geld van primordiaal belang is voor het overleven van deze organisaties en het bijgevolg hun houding ten opzichte van de andere actoren en de media zal bepalen. Dit betekent voor de militairen dat ze zich ervan bewust moeten zijn dat ook zij soms, ongewild, de concurrentie aangaan met IGO en NGO. Het is daarom onontbeerlijk dat elke vorm van hulp of steun een aanvullend karakter heeft en geen vervangend. Voor de journalisten wil dit zeggen dat ze een juist evenwicht moeten zoeken tussen politieke en emotionele verslaggeving en dat ze op hun beurt hun kennis over alle actoren die bij een conflict betrokken zijn, moeten uitbreiden.
22
HOOFDSTUK III : INITIATIEVEN TER VERBETERING VAN DE RELATIES Uit de vorige hoofdstukken blijkt dat de standpunten van de actoren en de verschillen tussen de militaire en de civiele wereld in belangrijke mate hun onderlinge relaties zullen beïnvloeden. De meeste actoren hebben dan ook een aantal initiatieven genomen om deze relaties te bevorderen en om de coördinatie van hun activiteiten te verbeteren. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste initiatieven, waarbij deze werden gegroepeerd per organisatie. We hebben ons echter niet beperkt tot de maatregelen ter verbetering van de betrekkingen tussen de militairen en de hulpverleners, maar we hebben dit uitgebreid naar de maatregelen die de relaties van de hulporganisaties onderling ten goede komen, aangezien dit op termijn ook een invloed zal hebben op de verstandhouding met de militairen. Allereerst komen de IGO aan de beurt, daarna de NGO en tenslotte de militaire wereld. Per initiatief wordt er uitgelegd hoe en waarom het tot stand is gekomen en op welke manier dit een impact heeft op de relaties. Afdeling 1 : VN-initiatieven Vanaf het begin hebben de VN veel aandacht besteed aan hun relaties met de NGO. In de jaren negentig zijn deze relaties duidelijk in een stroomversnelling geraakt. Dit werd onder andere bevestigd door Secretaris-Generaal Boutros Boutros Ghali toen hij in september 1994 een aantal afgevaardigden van NGO in de VN toesprak : “I want you to consider this your home. Until recently, these words might have caused astonishment. The United Nations was considered to be a forum for sovereign states alone. Within the space of a few short years, this attitude has changed. Nongovernmental organizations are now considered full participants in international life.”82 Zo kunnen we in de schoot van de VN meerdere contactpunten tussen de NGO en het VN-secretariaat terugvinden. Vele samenwerkingsinitiatieven zijn echter van louter economisch belang en komen hier dan ook niet ter sprake. We hebben bijgevolg enkel die initiatieven weerhouden die rechtstreeks of onrechtstreeks een invloed hebben op de samenwerking tussen humanitaire organisaties en militairen, namelijk : de oprichting van het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), het aanstellen van een speciaal afgevaardigde bij de Secretaris-Generaal (SRSG) en de NonGovernmental Liaison Service (NGLS). 1. OCHA83 OCHA werd in 1992 opgericht onder de toenmalige naam ‘Department of Humanitarian Affairs’ als onderdeel van het secretariaat van de VN84. Het werkt binnen dit secretariaat nauw samen met het departement voor politieke zaken (DPA) en het departement voor vredebewarende operaties (DPKO). Volgens zijn mandaat is OCHA verantwoordelijk voor de coördinatie van de VN-bijstand tijdens 82
C. RITCHIE & A. RICE, “Relationships between international non-governmental organizations and the United Nations”, Transnational Associations, (1995), 47, 265 83 OCHA, “What it is, what is does…”, http://www.reliefweb.int/ocha_ol/index 84 De naam OCHA werd officieel in 1998.
23
een humanitaire crisis, op voorwaarde dat deze hulp de mogelijkheden en het mandaat van één humanitaire organisatie afzonderlijk overstijgt. OCHA vervult deze rol door zich in de eerste plaats te bekommeren om de internationale humanitaire reacties. Dit betekent dat, na consultatie met het land waar de crisis is uitgebroken, eerst de prioriteiten der activiteiten worden vastgelegd en dat daarna deze activiteiten zoals het mobiliseren van hulp en het navolgen van de vooruitgang, worden gecoördineerd. Daarnaast verleent OCHA zijn bijstand aan de humanitaire gemeenschap voor het ontwikkelen van een passend beleid. Tenslotte verstrekt het bureau ook informatie met als doel de belangen van de slachtoffers te verdedigen zodat er daadwerkelijk inspanningen worden geleverd. De persoon die aan het hoofd staat van OCHA heeft een dubbele verantwoordelijkheid85. Eerst en vooral is hij verantwoordelijk voor de coördinatie tussen de verschillende humanitaire actoren en heeft hij de functie van Emergency Relief Coordinator (ERC). In die hoedanigheid is hij voorzitter van het Inter-Agency Standing Committee (IASC)86. Dit comité houdt zich onder andere bezig met het analyseren van complexe crisissituaties en het besluitvormingsproces dienaangaande. Het vergadert minstens twee maal per jaar op het niveau van de voorzitters van de verschillende agentschappen en organisaties, vier tot zes maal per jaar op het niveau van de afgevaardigden. Tegelijkertijd is het hoofd van OCHA de belangrijkste raadgever van de Secretaris-Generaal voor wat humanitaire zaken betreft. In die hoedanigheid is hij voorzitter van het Executive Committee for Humanitarian Affairs (ECHA)87. Dit comité, dat maandelijks vergadert in New-York, is een forum voor humanitaire situaties die ook politiek, vrede en veiligheid aanbelangen. Als dusdanig wordt de band tussen de humanitaire gemeenschap en de intergouvernementele organen van de VN verzekerd. Het hoofdkwartier van OCHA bevindt zich deels in New-York , deels in Genève88. Door zijn aanwezigheid in New York verzekert OCHA de vitale verbinding met de politieke en peace-keeping componenten van de VN. De secretariaten van het IASC en het ECHA zijn eveneens in New York gevestigd. Maar aan de andere kant is de aanwezigheid in Genève even cruciaal aangezien de meeste humanitaire organisaties hier immers hun zetel hebben. Even belangrijk is echter de manier waarop de coördinatie op het terrein geregeld wordt. Het IASC maakt voor elke conflictsituatie afzonderlijk een keuze uit drie mogelijke coördinatiemechanismen89. Een eerste mechanisme is gebaseerd op de aanduiding van een coördinator ter plaatse. Deze Resident Coordinator (RC) vertegenwoordigt OCHA tijdens de beginfase van het conflict en wordt, in geval dat het conflict ontaardt, aangeduid als humanitair coördinator (HC) van de VN. De RC of HC moet in elk geval verantwoording afleggen bij de ERC. De HC moet het leveren van humanitaire bijstand vergemakkelijken en optimaliseren door een 85
Mr Sergio Vieira de Mello is momenteel hoofd van OCHA. Bijlage B geeft een overzicht van de leden van het IASC. 87 Bijlage B geeft een overzicht van de leden van ECHA. 88 Bijlage C toont de structuur van het hoofdkwartier van OCHA. 89 OCHA, “OCHA orientation handbook on complex emergencies”, http://ww.reliefweb.int/library/documents/ocha_orientation_handbook_on 86
24
snelle en efficiënte coördinatie. Hij wordt hiervoor bijgestaan door een staf en een aantal kleinere Field Coordination Units (FCU). Deze eenheden worden vooral bemand door personeel van OCHA maar er kunnen ook medewerkers van NGO en VN-agentschappen deel van uitmaken. Het tweede mechanisme is gebaseerd op het aanduiden van een ‘lead agency’. Hiervoor wordt gekozen tussen de leden van het IASC90. Deze keuze wordt gemaakt door na te kijken of de te leveren bijstand mogelijk overeenstemt met het mandaat van een humanitaire organisatie en of deze organisatie over voldoende capaciteit beschikt. De ‘lead agency’ is verantwoordelijk voor het beleid, de planning en de uitwisseling van informatie, is het contactpunt voor de agentschappen van de VN, voor NGO, voor de betrokken partijen en voor de militaire component van de VN-vredesmacht, en moet ervoor zorgen dat er geen dubbele inspanningen worden geleverd door zowel de activiteiten als de financiële aspecten te coördineren91. De ‘lead agency’ bezit echter geen enkele wettelijke bevoegdheid. Tenslotte kan er een HC aangeduid worden indien er geen RC ter plaatse aanwezig is en wanneer er geen ‘lead agency’ gevonden wordt. Deze oplossing is echter tijdelijk en er zal zo snel mogelijk overgegaan worden naar één van de twee vorige mechanismen. Opdat OCHA zijn coördinerende taak met succes zou vervullen, is een liaison met de verschillende humanitaire organisaties en met de militairen van de vredesmacht onontbeerlijk. Voor wat de IGO en NGO betreft, wijst de praktijk echter uit dat deze organisaties wel bereid zijn om te coördineren met OCHA maar dat ze niet onder de leiding van OCHA willen staan. Dit betekent dat zij in geen geval enige vorm van formele bevoegdheid zullen aanvaarden92. Om de verbinding met de militairen tot stand te brengen, voorziet OCHA drie mogelijke oplossingen. De eerste bestaat erin om een centrum voor civiel-militaire operaties (CMOC)93 op te richten waarin zowel militair als burgerpersoneel tewerkgesteld wordt, in steun van de RC of HC. Een tweede mogelijkheid is het organiseren, op regelmatige basis, van coördinatievergaderingen waar staven van beide organisaties oplossingen van gemeen belang kunnen uitwerken. Een laatste oplossing is het integreren van militaire verbindingsofficieren in de humanitaire structuren94. Tenslotte moeten we vermelden dat OCHA, voor het bevorderen van de samenwerking tussen militaire en humanitaire organisaties, in 1992 het project Military and Civil Defence Assets (MCDA) opstartte met als doel het regelen van het gebruik van zowel militaire als civiele defensiemiddelen in het kader van een ramp of catastrofe. Dit project kreeg in 1994 vorm door de richtlijnen in het Oslodocument95. Actueel dienen dezelfde richtlijnen als basis voor de uitbreiding van de 90
UNICEF was ‘lead agency’ in Cambodja, UNHCR is ‘lead agency’ in Kosovo. UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p. 24 92 G. LITTLECHILD, Briefing over OCHA, KHID, 2001. 93 CMOC (civil-military operations center) wordt besproken in afdeling 5 van dit hoofdstuk. 94 OCHA, “OCHA orientation handbook on complex emergencies”, http://www.reliefweb.int/library/documents/ocha_orientation_handbook_on 95 OCHA, “Information summary on MCDA and the military and civil defence unit”, http://www.reliefweb.int/ocha_ol/programs/response/mcdunet/0mcduinf 91
25
MCDA naar complexe noodsituaties, dus ook naar vredesondersteunende operaties96. 2. SRSG De Secretaris-Generaal van de VN zal in geval van complexe noodsituaties, dus ook wanneer een vredesmacht ontplooid wordt, een speciaal afgevaardigde aanduiden die in zijn naam mag handelen. Deze SRSG neemt de leiding en de coördinatie van de politieke en operationele objectieven van de opdracht op zich. Dit wil zeggen dat hij de nodige richtlijnen verstrekt voor de politieke, de militaire en de humanitaire componenten van de vredesondersteunende operatie97. Hierbij moet hij erover waken dat het humanitaire luik niet ondergeschikt wordt aan het politieke. In die zin erkent hij dan ook het mandaat van de HC98. Teneinde de werking van de SRSG nog te verbeteren, wordt trouwens in het Brahimi verslag aanbevolen om reeds op voorhand een lijst op te stellen van mogelijke SRSG99. 3. NGLS100 NGLS is opgestart in 1975 als een klein programma met als doel om de dialoog tussen de VN en de NGO te versterken en om een dynamische samenwerking te bevorderen. Om dit te verwezenlijken, werkt NGLS onder meer samen met de agentschappen van de VN en met NGO in zoverre deze organisaties actief zijn in de volgende domeinen : economische en sociale ontwikkeling, humanitaire noodsituaties, mensenrechten en ontwapening. Er bestaat dus geen rechtstreekse band met de militairen maar het werk van NGLS kan zeker de coördinatie tussen een vredesmacht en hulpverleners in positieve zin beïnvloeden aangezien het humanitaire aspect en het schenden van mensenrechten onvermijdelijk verbonden zijn aan de inzet van deze vredesmacht. De actiedomeinen van NGLS kunnen tot een viertal herleid worden : informatie en communicatie, het opvolgen van VN-conferenties, de mogelijkheden van de VN uitbreiden voor een meer opbouwende samenwerking met de NGO en vice versa. NGLS heeft bijgevolg als taak om de NGO op de hoogte te brengen van de verschillende activiteiten van de VN in de domeinen die hiervoor werden vermeld. Daarom worden er regelmatig vergaderingen georganiseerd waarop niet alleen deze NGO en de agentschappen van de VN worden uitgenodigd, maar waar men ook in contact kan gebracht worden met organisaties die dezelfde belangen delen. NGLS beschikt ook over een belangrijke database over de NGO en de VN en publiceert op basis hiervan belangrijke informatie die ook van nut kan zijn voor de militaire wereld.
96
G. LITTLECHILD, Briefing over OCHA, KHID, 2001. UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p. 23 98 OCHA, “OCHA orientation handbook on complex emergencies”, http://ww.reliefweb.int/library/documents/ocha_orientation_handbook_on 99 UN, “Brahimi Report”, http://www.un.org/peace/reports/peace-operations 100 NGLS, “About NGLS”, http://ngls.tad.ch/english/about 97
26
NGLS heeft zijn hoofdkwartier in Genève maar beschikt eveneens over een afdeling in New York101. Hier valt op dat, zoals bij OCHA, opnieuw een verbinding werd gecreëerd naar zowel de politieke, en dus ook militaire omgeving, als de humanitaire partners. Als laatste dient vermeld te worden dat NGLS geen organisatie is en dat de samenwerking met de verschillende NGO niet gebeurt op basis van een lidmaatschap maar dat deze louter informeel is. Afdeling 2 : Het EU-initiatief102 De EU heeft steeds veel belang gehecht aan het verlenen van humanitaire bijstand en zij is momenteel op dit vlak één van de grootste donors ter wereld. In dat kader werd in 1992 in de Europese Commissie het European Community Humanitarian Office (ECHO) opgericht dat zich juist zou bezighouden met het verbeteren en het uitbreiden van die humanitaire hulp. ECHO kreeg als mandaat het verlenen van noodhulp en bijstand aan slachtoffers van natuurrampen of gewapende conflicten buiten de EU en dit ongeacht hun ras, godsdienst of politieke overtuiging. Dit mandaat werd bevestigd tijdens de verklaring van Madrid op 14 december 1995. We merken hier op dat het principe van de onpartijdigheid opnieuw een belangrijke rol speelt en dat dit de relaties met de andere humanitaire organisaties, IGO en vooral NGO, zal vergemakkelijken. Dit mandaat betekent voor ECHO dat het ervoor moet zorgen dat er eerst en vooral goederen en diensten voorhanden zijn en dat deze vervolgens zo snel mogelijk in het betrokken ramp- of crisisgebied geraken103. Voor het eerste deel van zijn opdracht ontfermt ECHO zich hoofdzakelijk over het financiële aspect. Zo worden bijvoorbeeld voedselhulp, farmaceutische producten, medisch materieel, transport en het hiervoor benodigde personeel gefinancierd104. Om dit alles ter plaatse te brengen, doet ECHO echter beroep op andere organisaties zoals NGO en de agentschappen van de VN, want het is slechts in uitzonderlijke situaties dat ECHO zelf personeel naar het betrokken gebied stuurt105. Heden zijn er ongeveer 180 NGO en IGO die, na ondertekening van een overeenkomst en op voorwaarde dat zij aan een aantal criteria voldoen106, door ECHO als partners worden aanvaard en bijgevolg op financiële steun kunnen rekenen. Doordat ECHO op die manier over een grote diversiteit aan middelen beschikt, is deze dienst uitermate geschikt om tegemoet te komen aan de steeds toenemende behoefte aan hulp en we zijn dan ook van mening dat ECHO in de toekomst nog aan belang zal winnen en dat het bureau een bepalende rol kan spelen in de relaties tussen de 101
C. RITCHIE & A. RICE, “Relationships between international non-governmental organizations and the United Nations”, Transnational Associations, (1995), 47, 262 102 ECHO, “ECHO – Humanitarian Aid Office”, http://europa.eu.int/comm/echo/en/present/about 103 Naast deze hoofdactiviteiten, voert ECHO tevens een aantal nevenactiviteiten uit, zoals : het uitvoeren van studies en onderzoeken, het opvolgen van humanitaire projecten, het bevorderen en coördineren van rampenpreventie, het organiseren van trainingsprogramma’s en het sensibiliseren van de publieke opinie aangaande humanitaire kwesties. 104 J. GOEDERT, Le service médical et les organisations humanitaires civiles, 1995, Ann E7 105 Dit was bijvoorbeeld het geval in ex-Joegoslavië, waar de European Community Task Force (ECTF), als coördinerend mechanisme van ECHO, steun gaf in personeel en materieel aan UNHCR. 106 Bijlage D geeft een uittreksel van deze overeenkomst en de criteria.
27
verschillende humanitaire organisaties hetgeen op zijn beurt een weerslag zal hebben op de betrekkingen van deze laatste met de militairen. Afdeling 3 : Initiatieven van UNHCR UNHCR is de eerste organisatie geweest die stappen ondernomen heeft om haar relaties met zowel de andere humanitaire organisaties als met de militairen te verbeteren. Het is bijgevolg opportuun om het hoe en het waarom van deze beide initiatieven bondig uiteen te zetten. 1. Partnership in action (PARINAC)107 Aangezien UNHCR niet over voldoende middelen en personeel beschikt om zelf te beantwoorden aan alle noden overal ter wereld, is deze organisatie aangewezen op een samenwerking met anderen en in het bijzonder met NGO. Actueel werken bijna 300 NGO met UNHCR samen om voedsel, kledij, dekens, tenten en dergelijke te verspreiden in de verschillende vluchtelingenkampen. Deze samenwerking, die opgebouwd is op historische gronden108, verloopt echter niet altijd even harmonieus. Daarom kwam in het begin van de jaren negentig een nieuwe dialoog op gang tussen beide groepen. Uiteindelijk werd in 1993 een nieuw proces opgestart onder de naam PARINAC met als doel mekaars rol en taken beter te begrijpen, de spanningen te verminderen en de toekomst voor te bereiden. Een reeks van zes regionale conferenties109 werd georganiseerd, afgesloten door de wereldconferentie van Oslo in 1994. Meer dan 500 NGO en 20 verschillende delegaties van UNHCR namen deel aan dit proces. Tijdens de regionale gesprekken kwamen onder andere de volgende onderwerpen aan bod : de bescherming van de vluchtelingen, dringende interventies, het verzekeren van de continuïteit tussen bijstand en ontwikkeling en het partnerschap tussen UNHCR en de NGO. Het is jammer om vast te stellen dat er geen militairen betrokken waren bij deze gesprekken, vooral voor de eerste twee items. In Oslo werd een actieplan opgesteld dat bestond uit 134 aanbevelingen. Hierbij werd rekening gehouden met een aantal basisvereisten : - de NGO moeten meer deelnemen aan de dialoog met de regeringen en moeten meer informatie uitwisselen; - er moet een betere coördinatie bestaan, niet alleen tussen UNHCR en de NGO, maar ook tussen de NGO onderling; - in geval van een langdurig conflict, moet UNHCR zich progressief terugtrekken en moeten zijn acties vervangen worden door deze van lokale NGO, onder steun van de andere partners.
107
UNHCR, “PARINAC : la coopération à l’heure de la réforme”, http://www.unhcr.ch/french/pubs/rm097/fm09702 108 Volgens het mandaat van UNHCR, verkregen in 1950, mag UNHCR samenwerken met NGO. 109 Conferenties te Caracas, Katmandou, Tunis, Bangkok, Addis-Abeba en Boedapest.
28
Ten gevolge van PARINAC werden er in UNHCR enkele structurele wijzigingen doorgevoerd. Zo hebben de NGO nu in elk regionaal bureau van UNHCR een rechtstreekse gesprekspartner en bevindt er zich een coördinator in de schoot van het bureau van de direkteur van buitenlandse relaties. 2. Handboek voor de militairen betreffende humanitaire operaties Sinds UNPROFOR heeft UNHCR actief gezocht naar maatregelen om maximaal voordeel te halen uit militaire steun ten behoeve van de vluchtelingen. Zo werd bijvoorbeeld in 1993 een ex-officier aangesteld als speciaal adviseur inzake militaire en logistieke aangelegenheden en werd één jaar later een civiel-militair trainingsproject afgerond. Eén der resultaten van dit project was het publiceren van een trainingshandboek voor militaire lezers110. Dit handboek werd speciaal gepubliceerd voor de leden van de strijdkrachten die tijdens vredesondersteunende operaties moeten samenwerken met personeel van UNHCR. “It is the aim of this Handbook to facilitate maximum coordination and cooperation between UNHCR and the military, and thereby to ensure the success of the UNHCR emergency operations in which the military take part, by helping members of the military to understand the nature, context and style of UNHCR activities in the field.”111 Het handboek beschrijft de militair-humanitaire context, de organisaties en hun verschillende verantwoordelijkheden, het wettelijk kader, de samenwerking en coördinatie tijdens operaties, de organisatie van UNHCR en de mogelijke militaire taken in steun van UNHCR112.
Afdeling 4 : Initiatieven van het ICRC De initiatieven van het ICRC kunnen onderverdeeld worden in twee groepen, deze ter bevordering van de samenwerking tussen de verschillende NGO en een reeks kleinere maatregelen ten behoeve van de militaire gemeenschap. 1. Gedragscode113 In 1995 heeft het ICRC een code opgesteld die eenduidig de gedragsregels vastlegt binnen het kader van internationale hulpverlening. Deze regels kunnen als volgt samengevat worden :
110
T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., p. 43 UNHCR, A UNHCR handbook for the military on humanitarian operations, Genève, 1995, p. v 112 Bijlage E geeft een gedetailleerde inhoudsopgave van het handboek. 113 ICRC, “The code of conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in disaster relief”, http://www.icrc.org/icrceng.nsf/5c../8e0d9f2c01c33d3841256275002de4fb? 111
29
-
het principe van de menslievendheid; het principe van de onpartijdigheid; het principe van de neutraliteit; cultuur en gewoonten moeten gerespecteerd worden; de lokale capaciteiten moeten zoveel mogelijk ingeschakeld worden; de doelgroep moet zich betrokken voelen; hulp moet een effect op lange termijn nastreven; aansprakelijk zijn voor zowel de doelgroep als de leveranciers; slachtoffers worden als mensen beschouwd, niet als objecten.
Deze gedragscode werd ondertussen door meer dan 80 andere NGO onderschreven. Ze moet beschouwd worden als een flexibel instrument dat een moreel engagement inhoudt, maar dat geen enkel sanctiemechanisme voorziet114. 2. Initiatieven voor de militairen Het personeel van ICRC neemt regelmatig deel aan seminaries, cursussen en oefeningen in de schoot van de NAVO en van het PfP. Het ICRC maakt van deze gelegenheden gebruik om de rol, het mandaat en de activiteiten van de organisatie bij de militairen bekend te maken115. Maar het ICRC is het meest actief in het domein van het internationaal humanitair recht. Hiervoor worden cursussen georganiseerd met als doel de strijdkrachten te informeren omtrent hun verplichtingen in het kader van de Conventies van Genève en de aanvullende protocollen116. Niettegenstaande deze lovenswaardige initiatieven, blijft het ICRC, zijn mandaat en werkwijze indachtig, tijdens operaties echter een afstandelijke houding aannemen jegens de militairen. Afdeling 5 : Militaire initiatieven De militaire initiatieven hebben niet alleen tot doel de relaties te bevorderen tijdens de operatie zelf, maar zij beogen ook deze te verbeteren ervoor en erna. De CIMIC doctrine is één van die initiatieven, het aspect training een ander. 1. CIMIC Door het steeds toenemend aantal civiele actoren is er een groot verschil tussen de operationele omgeving van vandaag en deze in het verleden. Een militair bevelhebber moet de relaties tussen burgers en militairen anders benaderen en hij heeft hiervoor nood aan een aangepast instrument. Het CIMIC-concept biedt hem die oplossing. De NAVO definieert CIMIC als volgt :
114
Bijlage F geeft de volledige tekst van de gedragscode weer. J.D. TAUXE, The ICRC and civil-military cooperation in situations of armed conflict, 2000, p.3 116 T. VAN BAARDA & J. SCHOEMAN, op. cit., p. 60 115
30
“The resources and arrangements which support the relationship between NATO commanders and the national and/or regional/local authorities, civil and military, and civil populations in an area where NATO military forces are or plan to be employed. Such arrangements include co-operation and co-ordination with nongovernmental or international agencies, organisations and authorities.”117 We merken op dat het Belgisch operationeel commando van de landmacht deze definitie heeft overgenomen. CIMIC tracht dus om in de operatiezone een samenwerking tussen burgers en militairen tot stand te brengen en deze te behouden om aldus de voorwaarden te creëren die aan de commandant een aantal voordelen bieden, zoals bijkomende informatie, veiligheid van de troepen, toegang tot lokale hulpbronnen en vrijheid van handelen118. Teneinde deze taak uit te voeren, beschikt CIMIC over een uitgebreid spectrum aan activiteiten die onderverdeeld kunnen worden in drie fasen, namelijk de activiteiten die plaatsgrijpen voor de operaties, diegene die uitgevoerd worden tijdens de operatie en deze die gebeuren na de opdracht119. In de pre-operationele fase houdt CIMIC zich in de eerste plaats bezig met het plannen van de opdracht. Er wordt dus onder meer een CIMIC-beoordeling gemaakt en tijdens de verkenningen wordt er, indien mogelijk, reeds contact gelegd met de aanwezige IGO en NGO. Een tweede aspect houdt verband met de opleiding en training van het personeel. De militairen die deel zullen nemen aan de opdracht krijgen onder andere lessen over het conflict, de cultuur en over de verschillende aanwezige organisaties, hun structuur en hun objectieven. Tenslotte heeft CIMIC tijdens deze fase een raadgevende functie. Enerzijds moet de commandant en zijn staf geadviseerd worden over de civiele aspecten, anderzijds kunnen IGO en NGO op CIMIC beroep doen voor raad betreffende militaire aangelegenheden120. Tijdens de operationele fase worden de relaties opgebouwd en permanent geëvalueerd. Regelmatig zullen er ook aanpassingen moeten uitgevoerd worden gezien het feit dat er steeds nieuwe NGO op het toneel verschijnen en andere de zone verlaten. Vooreerst heeft CIMIC als functie de nodige verbindingen te leggen tussen de verschillende actoren. Communicatie, informatie en coördinatie zijn hier de sleutels tot succes. Vervolgens moeten er een aantal civiel-militaire activiteiten121 uitgevoerd worden in de volgende domeinen : humanitaire steun, openbare aangelegenheden, economie en handel, culturele zaken en burgerinfrastructuur. Hiernaast moet CIMIC er ook voor zorgen dat de militairen
117
OpsComdoLM, CIMIC doctrine, draft, 2000, p.I-4 W.R. PHILLIPS, “Civil-military co-operation : A military capability for NATO”, Militaire spectator, (1997), 6, p. 281 119 Ibid., p. 282 120 OpsComdoLM, CIMIC doctrine, draft, 2000, p.VI-1 121 Een civiel-militaire activiteit is een militaire activiteit die de verwezenlijking van een militaire opdracht steunt door het nastreven van een objectief dat de verantwoordelijkheid is van de burgerautoriteiten, IGO/NGO. 118
31
toegang hebben tot de civiele hulpbronnen, dat hun gebruik door de verschillende actoren is geregeld en dat dit geen negatieve invloed heeft op de bevolking122. De activiteiten tijdens de post-operationele fase worden uitgevoerd ter ondersteuning van het overdragen van de verantwoordelijkheden aan de civiele autoriteiten123. Voor de uitvoering van al deze activiteiten zal CIMIC steeds twee groepen van belangrijke principes in gedachte houden : de principes van militaire aard en de principes van civiel-militaire aard. De eerste groep kan als volgt samengevat worden : -
-
de militaire opdracht komt steeds op de eerste plaats; de commandant bepaalt de richtlijnen en geeft een prioriteit aan de activiteiten; het gebruik van militaire middelen moet tot een minimum beperkt blijven en burgers mogen nooit afhankelijk worden van deze steun; de beperkte middelen moeten geconcentreerd worden op de taken die de opdracht ondersteunen; het internationaal humanitair recht en de Rules of Engagement (ROE) moeten gerespecteerd worden. De principes van civiel-militaire aard zijn de volgende : elke militair moet een notie hebben van de lokale zeden en gewoonten; de gemeenschappelijke objectieven moeten erkend worden en door de commandant geïntegreerd worden in zijn plan; de verantwoordelijkheden moeten goed afgebakend worden; een afwijzende houding van een burgerorganisatie moet overbrugd worden door iets te bieden dat voor hen van nut kan zijn; samenwerking moet gebeuren op vrijwillige basis; wederzijds vertrouwen opbouwen door openheid; een goede communicatie is van vitaal belang.124
Uiteraard moet men over het nodige personeel en materieel beschikken om al deze CIMIC taken tot een goed einde te kunnen brengen. De NAVO-doctrine voorziet dat er eerst en vooral een stafelement aanwezig is op de verschillende commando-echelons. Daarnaast worden deze echelons ondersteund door een aantal CIMIC-eenheden125. Tenslotte moet men beroep kunnen doen op een aantal specialisten, burgers of militairen, die op een ad hoc basis in steun worden gegeven aan deze CIMIC-eenheden126. België beschikt op dit ogenblik slechts over een kleine cel CIMIC personeel in de schoot van het operationeel commando van de landmacht en op de echelons divisie en brigade. Deze mensen zijn hoofdzakelijk verantwoordelijk voor de 122
OpsComdoLM, CIMIC doctrine, draft, 2000, p. VI-3 W.R. PHILLIPS, “Civil-military co-operation : A military capability for NATO”, Militaire spectator, (1997), 6, p. 282 124 OpsComdoLM, CIMIC doctrine, draft, 2000, p. III-1 125 Bijlage G geeft een schematisch overzicht van de organisatie van CIMIC op niveau CJTF. 126 Ibid., pp. X-1 – X-7 123
32
training van het personeel en voor de initiële planning. In het geval van een operatie wordt dit personeel versterkt127. 2. Training In het kader van CIMIC worden zowel internationale als nationale cursussen georganiseerd. De belangrijkste NAVO-cursussen worden gegeven in de NATOschool te Oberammergau. Uiteraard wordt er ook aandacht besteed aan de IGO en de NGO maar spijtig genoeg zijn deze cursussen niet altijd toegankelijk voor afgevaardigden van deze organisaties, dit in tegenstelling tot de Belgische CIMIC cursus waar dit wel het geval is128. We stellen tevens vast dat er de laatste jaren meer en meer inspanningen worden geleverd om mekaar beter te leren kennen door bijvoorbeeld burgerpersoneel te laten deelnemen aan oefeningen of hen uit te nodigen op seminaries129. In dit kader vermelden we het initiatief tussen de Nederlandse Koninklijke Landmacht en het Nederlandse Rode Kruis die in 1996 een Intentieverklaring ondertekenden met als doel NGO afgevaardigden te laten deelnemen aan militaire cursussen en om NGO te trainen in het domein van mine-awareness130.
Afdeling 6 : Gedeeltelijk besluit Uit het voorgaande blijkt dat gedurende dit laatste decennium, bij de verschillende actoren het bewustzijn gegroeid is om hun relaties te verbeteren. We stellen echter vast dat de NGO zelf, het ICRC uitgezonderd, geen noemenswaardige initiatieven hebben genomen. Dit is vooral te wijten aan het feit dat zij de andere actoren als concurrenten beschouwen en dat ze bijgevolg met hen geen rekening willen houden. Voor wat de IGO en het ICRC betreft, kunnen we besluiten dat hun initiatieven in de eerste plaats tot doel hebben de samenwerking tussen deze organisaties onderling te verbeteren en dat hun relaties met de militaire wereld slechts op de tweede plaats komen. Zo sturen organisaties zoals de VN en de EU er hoofdzakelijk op aan om de bijstand in het kader van een humanitaire crisis te coördineren door de activiteiten van de verschillende betrokken organisaties beter op elkaar af te stemmen. Aangezien zij echter niet bereid zijn om van een overkoepelend orgaan af te hangen, is er in geen enkel geval sprake van een formele relatie tussen deze organisaties en blijft het vaak bij goede voornemens. Daarenboven zijn er verschillende organisaties die bij meerdere coördinatie-initiatieven betrokken zijn. In dat geval is er eerder sprake van een ‘overcoördinatie’ hetgeen dan weer een verlammend effect heeft.
127
W. HANSET, “De civiel-militaire samenwerking in vredesondersteunende operaties”, Veiligheid en strategie, (1999), 60, p. 32 128 OpsComdoLM, CIMIC doctrine, draft, 2000, p. XIV-2 129 C. GOURLAY, “Des partenaires distants : la coopération civilo-militaire dans les interventions humanitaires”, Forum du désarmement, (2000), 3, p. 39 130 D. ZANDEE, Building blocks for peace. Civil-military interaction in restoring fractured societies, Den Haag, 1998, p. 61-63
33
De initiatieven naar de militaire wereld toe zijn beperkt tot twee : het handboek van het UNHCR en het onderricht dat door het ICRC wordt georganiseerd ten voordele van de militairen. Deze laatsten daarentegen hebben een belangrijke stap in de richting van de civiele actoren gezet door het op punt stellen van een CIMIC-doctrine. Deze doctrine kan slechts succesvol zijn, indien er een permanente dialoog bestaat tussen de betrokken actoren, hetgeen vandaag duidelijk niet het geval is. Met andere woorden, het terrein is afgebakend maar er moeten nog meer maatregelen getroffen worden om deze kloof te overbruggen.
34
HOOFDSTUK IV : VOORSTELLEN NAAR DE TOEKOMST
Uit de vorige hoofdstukken is gebleken dat het moeilijk is om de bestaande verschillen tussen de betrokken actoren volledig weg te werken. Dit wil niet zeggen dat er niet kan op ingespeeld worden. In dit hoofdstuk trachten we enkele aanbevelingen te formuleren ter verbetering van de relaties tussen de militairen en de NGO en IGO. Deze voorstellen hebben niet tot doel deze actoren hun mening of hun standpunt te doen herzien of wijzigen, maar ze streven vooral naar een versteviging van de bouwstenen van elke relatie, namelijk het wederzijds begrip en het onderling vertrouwen. Het is inderdaad onontbeerlijk dat men de operationele cultuur van de ander begrijpt en aanvaardt en dat men zijn beperkingen kent. De basisvereiste is echter het bestaan van de relatie zelf. Het is onze overtuiging dat deze relatie permanent moet bestaan en niet ‘ad hoc’ moet opgebouwd worden. Om die reden hebben we onze voorstellen niet alleen beperkt tot de relatie tijdens de operatie zelf, maar hebben we ze uitgebreid naar de periode die aan de operatie voorafgaat en waar de relaties volgens ons reeds moeten bestaan en naar de periode na de operatie, wat de partijen moet toelaten verbeteringen of correcties aan hun relaties aan te brengen. Afdeling 1 : De pre-operationele periode Onder pre-operationele periode verstaan we niet alleen de periode tijdens dewelke de uitvoering van een werkelijk geplande vredesondersteunende operatie wordt voorbereid, maar ook de periode dat er geen operaties zijn voorzien. Dit betekent dat er maatregelen kunnen getroffen worden die specifiek zijn ter voorbereiding van een operatie, maar ook dat er maatregelen zijn die op permanente basis kunnen uitgewerkt worden. Het zijn vooral deze laatste die aan de basis zullen liggen van het opbouwen van de relaties. We hebben ervoor gekozen om de voorstellen per domein te behandelen. De weerhouden domeinen zijn planning, coördinatie, training en opleiding, personeel en media. 1. Planning Het is tijdens de planningsfase van groot belang dat alle actoren hierbij betrokken worden en dat men openstaat voor de suggesties van zowel militairen als IGO en NGO. Zo kunnen bijvoorbeeld humanitaire organisaties mee de prioriteiten bepalen van de militaire taken die eventueel zouden uitgevoerd worden ter ondersteuning van de humanitaire component. Dit betekent ook dat de omstandigheden waarbinnen deze activiteiten moeten plaatsgrijpen, klaar en duidelijk moeten afgebakend worden. Wel mogen we niet vergeten dat de militairen steeds als primaire taak hebben het garanderen van de veiligheid en dat hun steun aan humanitaire organisaties slechts een secundaire opdracht is. Behoudens de taakverdeling, moeten ook de objectieven duidelijk gespecificeerd worden en moet men de adequate middelen toekennen die ingezet zullen worden voor zowel de militaire als de humanitaire activiteiten.
35
Gedurende het volledige proces, moeten de militairen begrip tonen voor de prioriteiten van de hulporganisaties en moeten deze zich op hun beurt bewust zijn van de positie die de vredesmacht inneemt in het conflict. Het resultaat, namelijk het uiteindelijke mandaat, zal klaar en duidelijk vastgelegd zijn en zal, wat het belangrijkste is, door alle betrokken partijen gekend zijn. 2. Coördinatie Het grootste probleem dat zich hier stelt, is niet zozeer de coördinatie tussen de militairen en de IGO, maar veeleer deze met de NGO. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan het evolutief karakter van het aantal NGO. Het is onbegonnen werk om te trachten met al deze organisaties een relatie op te bouwen op permanente basis en bijgevolg moet er volgens ons een keuze gemaakt worden of een prioriteitsvolgorde bepaald worden in functie van een aantal criteria. Een eerste criterium zou bijvoorbeeld betrekking kunnen hebben op de organisatie zelf. Is deze groot genoeg? Bestaat er een degelijke structuur? Beschikt men over voldoende middelen? Het al dan niet ervaring hebben met vredesondersteunende operaties, de gedragscode van het ICRC hebben ondertekend, deel uitmaken van één van de coördinatiemechanismen die werden behandeld in het vorige hoofdstuk, zouden andere criteria kunnen zijn. Toch lijkt het ons interessanter om het aantal gesprekspartners tot het stricte minimum te beperken. In dat geval dringt zich een overkoepelend orgaan op dat kan optreden als centrale coördinator voor alle NGO131. Diensten zoals OCHA en ECHO lijken hiervoor geschikt maar zolang de NGO niet bereid zijn om enig formeel engagement aan te gaan, blijft een oplossing uit. In elk geval is het voor een goede coördinatie onontbeerlijk dat er tussen de verschillende gesprekspartners permanent contact is en dat er een uitwisseling van informatie plaatsvindt. Zo zou de cel CIMIC over een eigen website moeten kunnen beschikken waar alle relevante informatie, zowel algemeen als specifiek voor een bepaalde operatie, beschikbaar zou zijn voor alle IGO en NGO132. Wanneer een operatie gepland is, moet er zo vlug mogelijk contact gelegd worden met de organisaties die reeds ter plekke aanwezig zijn. Dit kan opnieuw via electronische weg gebeuren maar het is beter om dit tijdens de verkenning van de opdracht te doen. Daarom is het aangewezen om een persoon van de cel CIMIC deel te laten uitmaken van de verkenningsgroep. Op die manier leert men niet alleen de situatie op het terrein kennen, maar kan men in gemeenschappelijk overleg de verschillende behoeften bepalen. 3. Training en opleiding Actueel wordt alleen het personeel CIMIC voorbereid om in het kader van een vredesondersteunende operatie samen te werken met IGO en NGO. Het lijkt ons echter nuttig om ook de rest van het contingent bij deze training te betrekken. Zo kunnen er bijvoorbeeld aan het kader enkele algemene lessen gegeven worden 131 132
Voor de militairen wordt deze rol opgeëist door de cel CIMIC. We merken hier op dat bijna alle IGO en NGO te bereiken zijn via het internet.
36
over de rol van de belangrijkste organisaties die in hun toekomstige actiezone opereren. Deze lessen zouden bij voorkeur moeten gegeven worden door leden van de organisaties zelf. Tevens is het ook interessant om deze organisaties uit te nodigen als waarnemers tijdens militaire oefeningen opdat zij zich zouden kunnen familiariseren met de werkwijze van de militairen. Tegelijkertijd kunnen ze de juiste gesprekspartner identificeren. Wel moeten we rekening houden met het feit dat deze onderrichters en waarnemers niet dezelfde personen zullen zijn als deze die daadwerkelijk aan de operatie deelnemen. Ook lijkt het ons opportuun om tijdens de voorbereidingsfase het personeel van IGO en vooral van NGO te betrekken bij de planning en de uitvoering van de synthese-oefening. Naast deze maatregelen, die specifiek zijn ter voorbereiding van een operatie, bestaan er nog tal van andere mogelijkheden om militairen in contact te brengen met civiele organisaties en vice versa. We denken in de eerste plaats aan het organiseren van seminaries, conferenties of studiedagen. Men mag zich hier echter niet beperken tot het bespreken of behandelen van de verschillen tussen de organisaties, maar het accent moet gelegd worden op de gemeenschappelijke factoren. Een goede samenwerking stoelt immers op de gemeenschappelijke belangen en niet op de verschillen. Een andere optie is het organiseren van bezoeken. Elk Belgisch contingent wordt regelmatig bezocht door een aantal hooggeplaatste autoriteiten, burger en militair. We zijn van mening dat het mogelijk moet zijn om tijdens deze bezoeken een paar plaatsen voor te behouden voor enkele leden van NGO of IGO. Anderzijds is het misschien opportuun om in het kader van de vorming van het CIMIC personeel, hen als waarnemers naar een regio te sturen waar NGO optreden op voorwaarde dat hun veiligheid kan gegarandeerd worden natuurlijk. Een laatste mogelijkheid is het organiseren van cursussen voor IGO en NGO. Men moet bij voorkeur bestaande cursussen openstellen want elke nieuwe cursus brengt ofwel extra werklast, ofwel extra personeel met zich mee, wat uiteraard in het huidig herstructureringsprogramma te vermijden is. Zo zijn we ervan overtuigd dat bepaalde cursussen aan de Koninklijke Militaire School, zoals psychologie en management, de interesse van IGO en NGO zeker zullen opwekken, dat het vormingscentrum de opleiding onderhandelingstechnieken ook voor hulpverleners moet openstellen, dat de medische dienst nauw met deze organisaties kan samenwerken en dat er voor de wapenscholen van de landmacht mogelijkheden schuilen in de domeinen logistiek, transmissie en genie. Tenslotte pleiten we voor het uitbrengen van een handboek voor IGO en NGO naar analogie van het handboek voor militairen van UNHCR. Dit handboek zou onder andere de volgende onderwerpen kunnen behandelen : - een beknopt overzicht van de organisatie en de opdrachten van de Belgische Krijgsmacht; - het verloop van een vredesondersteunende operatie; - het militair standpunt jegens IGO en NGO : de verwachtingen, de beperkingen, de communicatie- en informatiepolitiek - lijst met trainings- en opleidingsmogelijkheden.
37
Wat deze laatste lijst betreft, kan deze samen met de inschrijvingsmodaliteiten, eveneens het onderwerp uitmaken van een webpagina op het internet. 4. Personeel De basisvereiste is natuurlijk dat de juiste persoon op de juiste plaats zit. Dit betekent voor de militairen die in contact komen met IGO en NGO, dat zij bekwaam moeten zijn om om te gaan met deze organisaties, met hun personeel en met andere culturen. Men moet bijgevolg rekening houden met deze factoren bij de aanduiding van dit personeel133. Aangezien we hier te maken hebben met een relatie militair-burger, denken we dat het nuttig kan zijn om beroep te doen op militairen uit de reserve. Dit biedt immers het voordeel dat zij niet alleen het militaire reilen en zeilen kennen maar dat zij ook sneller zullen aanvaard worden door de civiele organisaties. Ook de humanitaire organisaties maken dankbaar gebruik van de diensten van ex-militairen en zij werven hen vooral aan voor de leidinggevende functies. We hebben er dus alle baat bij om die aanwerving aan te moedigen. Dit kan echter alleen maar door aan de militairen in actieve dienst of aan de nieuwe reserve de nodige informatie te verstrekken over IGO en NGO, wat er nogmaals op wijst dat dit deel moet uitmaken van de opleiding en training, zoals reeds hierboven werd vermeld. 5. Media Vandaag de dag vinden we in de militaire pers zelden of nooit een artikel over het werk van IGO en NGO. Hetzelfde geldt echter ook voor deze laatsten die weinig berichten over de militaire wereld. Indien het militair commando van zijn personeel verwacht dat het openstaat voor relaties met de burgerwereld, dan is dit een unieke gelegenheid om hier in de toekomst iets aan te veranderen. Het gezegde ‘onbekend maakt onbemind’ indachtig, moeten we er dus voor zorgen dat we in onze tijdschriften meer aandacht besteden aan de civiele wereld, ofwel door er zelf over te rapporteren, ofwel door gebruik te maken van de diensten van deze organisaties. Anderzijds moeten we ook trachten om zelf publiciteit te maken voor onze taken door te publiceren in de vakliteratuur van diezelfde organisaties.
Afdeling 2 : De operationele periode Net zoals voor de pre-operationele periode hebben we opnieuw onze voorstellen gegroepeerd per categorie, namelijk de voorstellen in verband met de inplanting van de verschillende eenheden en organisaties, de maatregelen met betrekking tot het verbeteren van de communicatie en het uitwisselen van informatie en tenslotte nog enkele aanbevelingen aangaande het personeel.
133
Het gaat hier in de eerste plaats over het CIMIC personeel.
38
1. De inplanting van de vredesmacht en de IGO / NGO In het kader van de inplanting van de verschillende organisaties, is het voor zowel de internationale organismen als voor de militairen interessant dat ze ingezet worden in een gemeenschappelijke verantwoordelijkheidszone. Het is dus aangewezen om maximaal gebruik te maken van de bestaande lokale grenzen. Dit laat aan alle partijen toe om contacten te leggen met dezelfde lokale autoriteiten en om onderling het aantal gesprekspartners te beperken. Voor wat de nationale organisaties betreft, moet men ernaar streven om hen in dezelfde actiezone te laten opereren dan militairen die tot dezelfde nationaliteit of cultuur behoren of die dezelfde taal spreken. Een laatste maatregel bestaat erin om de militaire commandoposten en hoofdkwartieren te vestigen in de onmiddellijke omgeving van deze van NGO en IGO, op voorwaarde dat deze laatste niet in de militaire compound zelf worden opgenomen, want dit druist in tegen het neutraliteitsprincipe. Voor de uitvoering van deze maatregelen stelt zich echter het probleem dat NGO zich de wet niet laten dicteren en dat men dus van hun goede wil afhankelijk is. Het is daarom van groot belang om in de planningsfase reeds de nodige contacten te leggen met de verschillende organisaties die al ter plaatse zijn of met deze die er mogelijk in de toekomst zullen zijn. Daarnaast kunnen de cel CIMIC en de ‘lead agency’ een belangrijke rol spelen in het overtuigen van deze organisaties om een project te kiezen in een zone die voordelig is voor alle betrokken actoren. 2. Communicatie en informatie-uitwisseling In dit domein hebben we gepoogd om in te spelen op de vragen : wie, hoe en wat? Zoals tijdens de vorige fase, is het ook nu weer van belang om op alle niveaus over een permanente verbinding te beschikken. Op het terrein kan deze liaison rechtstreeks of onrechtstreeks tot stand gebracht worden : rechtstreeks, door het afdelen van verbindingsofficieren of burgers bij de andere partijen, onrechtstreeks, door te handelen via een tussenpersoon zoals bijvoorbeeld de ‘lead agency’. In ieder geval moet men opnieuw trachten om het aantal contactpersonen op elk echelon tot een minimum te beperken. Behoudens personeel moet men ook over de nodige communicatiemiddelen beschikken. Hier wringt in praktijk vaak het schoentje want vele NGO hebben niet voldoende of niet het juiste – compatibel – materiaal. Daarom zou het nuttig zijn dat een vredesmacht een aantal extra communicatiemiddelen zou meenemen, bij voorkeur van het draagbare type, om, in geval van nood, deze organisaties te depanneren. Tevens moeten er goede afspraken gemaakt worden over de te gebruiken frequenties en over het militaire radiojargon. We stellen daarenboven vast dat de meeste organisaties uitgerust zijn met computers en dat ze voor hun communicatie vaak gebruik maken van de elektronische snelweg. Het is voor de militairen dus onontbeerlijk dat het personeel van de cel CIMIC rechtstreeks toegang heeft tot het internet.
39
Zo zien we ook samenwerkingsmogelijkheden tussen de verschillende actoren voor het opstellen van een soort brochure met daarin allerlei informatie over de vredesmacht, haar eenheden en opdrachten, en over de aanwezige NGO en IGO en de lopende programma’s. Deze informatiebrochure kan uitgewisseld worden tussen de verschillende eenheden en organisaties en kan tevens nuttig zijn voor eventuele bezoeken van de media. Een elektronische versie moet uiteraard voorhanden zijn. Tenslotte zijn we van mening dat er geen specialist inlichtingen mag aangeduid worden als lid van de cel CIMIC, maar dat de wens van de NGO op dit vlak moet gerespecteerd worden, namelijk hen niet gebruiken als opsporingsorgaan. 3. Personeel Wat het personeel betreft, wordt men tijdens de contacten tussen de militaire en civiele actoren vaak geconfronteerd met twee problemen. Een eerste probleem houdt verband met de militaire veiligheid. Meestal beschikken de civiele gesprekspartners niet over de nodige veiligheidscertificaten waardoor de militairen hen de toegang tot bepaalde informatie moeten ontzeggen. Het inzetten van exmilitairen, kan hier opnieuw van nut zijn. Een reden te meer om ons personeel te informeren over NGO en IGO en om hun aanwerving bij deze organisaties te promoten. Een tweede, belangrijker probleem heeft te maken met de rotatieduur van het militair personeel134. Belgische militairen roteren om de vier maanden terwijl het personeel van NGO en IGO voor minstens één jaar wordt tewerkgesteld. Teneinde een betere continuïteit in de relaties te verzekeren, is het te overwegen om aan het personeel van de cel CIMIC de mogelijkheid te bieden om langer te blijven, op vrijwillige basis uiteraard.
Afdeling 3 : De post-operationele periode De voorstellen die werden geformuleerd ter verbetering van de relaties tijdens de preoperationele periode zijn grotendeels ook van toepassing voor de post-operationele periode omdat beide periodes mekaar overlappen. We beperken ons hier tot de maatregelen die specifiek zijn aan het einde van een operatie. In de eerste plaats menen we dat er tussen de actoren een continue uitwisseling moet plaatsvinden van de ‘lessons learned’. Actueel gebeurt dit enkel tussen de VN en de landen die deelgenomen hebben aan een operatie. De zogenaamde ‘after action reports’ van bijvoorbeeld NGO zijn uiteraard vaak beschikbaar op het internet maar ze behandelen zelden het aspect samenwerking met militairen. Enerzijds moet er dus in elke organisatie een vaste contactpersoon135 zijn die al deze verslagen verzendt, verzamelt en uitbaat, anderzijds zou de rubriek ‘samenwerking met andere organisaties’ permanent deel moeten uitmaken van zo’n rapport. Met andere woorden, moet er een gestandaardiseerd model opgesteld worden dat door alle partijen is goedgekeurd.
134 135
We verwijzen hiervoor naar hoofdstuk 2, afdeling 1. In de huidige Belgische militaire structuur is dit de taak van de cel ‘lessons learned’ van JSO-P.
40
Ten tweede stellen we vast dat niet alleen militairen geconfronteerd worden met psychische en/of sociale problemen, maar dat ook de civiele hulpverleners soms professioneel moeten begeleid worden. In dat kader denken we dat er een formele overeenkomst zou kunnen gesloten worden tussen NGO en het centrum voor geestelijke gezondheidszorg136. Deze overeenkomst zou zich niet mogen beperken tot de behandeling tijdens of na een opdracht, maar moet uitgebreid worden naar eventuele preventieve acties zoals het opleiden van personeel. Wel moet er rekening gehouden worden met het feit dat de inzet van dit centrum ten voordele van burgerorganismen niet ten koste geschiedt van het eigen militair personeel aangezien het centrum beperkt is in personeel en middelen.
136
Er bestaat reeds een protocol voor samenwerking in het kader van het nationaal rampenplan.
41
ALGEMEEN BESLUIT
Na de val van de Berlijnse muur, worden de militairen meer en meer gesolliciteerd om, in het kader van conflictbeheer, deel uit te maken van een vredesmacht. De militaire component is uiteraard belangrijk voor het welslagen van zo’n operatie, maar diezelfde operatie is ondenkbaar geworden zonder de humanitaire component. Militairen en hulpverleners werken dus naast elkaar en de uitvoering van de opdracht van de éne zal onvermijdelijk de uitvoering van de opdracht van de andere beïnvloeden. Het is daarom onontbeerlijk dat alle betrokken actoren, namelijk de militairen, de IGO en de NGO, kunnen samenwerken. Er is bijgevolg nood aan een duidelijk afgebakend politiek en juridisch kader zodat er geen verwarring meer bestaat aangaande de doelstellingen en de taken van eenieder. We moeten echter vaststellen dat deze samenwerking niet altijd vlekkeloos verloopt en dat de onderlinge relaties regelmatig onder zware druk komen te staan doordat er vaak belangrijke verschillen bestaan tussen de militairen en deze organisaties. Een eerste belangrijk probleem ontstaat omwille van het feit dat de betrokken actoren doorgaans een onverenigbaar standpunt hebben betreffende hun relaties tot andere organisaties. Alhoewel allen overtuigd zijn dat deze samenwerking een ‘must’ is, tonen ze weinig bereidheid om er daadwerkelijk iets aan te doen. Iedereen stelt zelf zijn voorwaarden en geen enkele organisatie wil ook maar enige vorm van afhankelijkheid aanvaarden. Het al dan niet respecteren van het neutraliteitsprincipe, zorgt ook voor de nodige problemen. Voor de humanitaire organisaties is dit primordiaal, terwijl een vredesmacht niet als politiek neutraal kan beschouwd worden. Een mogelijke samenwerking zal dus vlotter verlopen wanneer er vrede moet gehandhaafd worden, na een akkoord van de strijdende partijen, dan wanneer ze zonder akkoord moet opgelegd worden. M.a.w. lijkt een samenwerking voor operaties die uitsluitend kaderen in het hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties onmogelijk. Een volgend probleem is te wijten aan het cultuurverschil tussen de militaire en de civiele wereld. Zin voor organisatie, eenheid van bevelvoering en welafgelijnde hiërarchie staan in schril contrast tot decentralisatie en maximale spreiding der middelen. Daarbij komt nog dat de actoren alles steeds in hun eigen context plaatsen door hun gebrek aan kennis over de anderen. Indien men aan dit euvel wil verhelpen, is het noodzakelijk dat elke militair en elke hulpverlener zijn eventuele vooroordelen opzij zet en zich openstelt voor de denk- en leefwereld van zijn gesprekspartner. De concurrentiestrijd tussen de NGO onderling komt een mogelijke samenwerking zeker niet ten goede. Hierbij komt nog dat ook de militairen vaak beschuldigd worden van ‘role hunting’. Het is daarom aangewezen dat elke organisatie zich in de eerste plaats toelegt op haar primaire activiteiten en dat in geval van elkaar overlappende doestellingen, deze activiteiten complementair zijn en niet vervangend. Maar denken dat deze concurrentie volledig kan vermeden worden, is utopisch, want fondsenverwerving is voor al deze humanitaire actoren van levensbelang en dit zal de wedijver steeds
42
blijven aanwakkeren. Om dezelfde reden maken de NGO en IGO ook meer en meer gebruik van de media zodat de militairen het alleenrecht hierover zijn kwijtgespeeld. Dit vergt opnieuw een aanpassing, niet alleen vanwege de militairen, maar ook vanwege de journalisten die hun manier van verslaggeving moeten aanpassen naargelang ze berichten over de politieke, de militaire of de humanitaire component. Toch stellen we vast dat er pogingen worden ondernomen ter verbetering van de relaties tussen de verschillende actoren en dat het vooral de IGO zijn die het voortouw nemen. Zowel op mondiaal als op Europees vlak heeft men getracht om overkoepelende organen op te richten teneinde de activiteiten van IGO en NGO beter te kunnen coördineren. Met respectievelijk OCHA en ECHO werd er dus een belangrijke stap in de goede richting gezet, maar al deze initiatieven worden tot een dode letter gemaakt zolang de NGO alleen maar bereid zijn om een moreel engagement aan te gaan en geen formeel. De militairen daarentegen en in het bijzonder de NAVO, hebben een volledig nieuw CIMIC-concept uitgewerkt dat momenteel onder meer toegepast wordt in Bosnië. Ook België beschikt over een dusdanig concept onder de vorm van een ontwerp en de stap naar officialisering hiervan lijkt niet meer veraf. Behalve deze grootschalige initiatieven, zijn we ervan overtuigd dat er zich nog vele, kleinere mogelijkheden voordoen die kunnen bijdragen tot het op punt stellen van de relaties tussen militairen en IGO en NGO. Hierbij is het van groot belang dat er aandacht wordt besteed aan de relatie voor, tijdens en na een conflict. Het is vanzelfsprekend dat er gedurende dit hele proces steeds een goede communicatie moet zijn opdat er optimaal informatie zou uitgewisseld kunnen worden. Dit betekent dat op elk niveau de juiste personen met elkaar moeten communiceren, dat zij hiervoor over de gepaste middelen moeten kunnen beschikken en dat zij eenzelfde communicatie- en informatiepolitiek moeten volgen. Voor de elektronische snelweg is hier in de toekomst een belangrijke rol weggelegd. Wat training en opleiding betreft, is het nuttig om ideeën en ervaringen uit te wisselen door bijvoorbeeld conferenties te organiseren, door cursussen open te stellen of door gezamenlijk oefeningen te organiseren. Het accent mag hier echter niet alleen liggen op de voorbereiding van een operatie, maar men moet training in de ruimste zin van het woord nemen. Men kan dus besluiten dat de krijtlijnen voor een goede samenwerking reeds zijn uitgetekend maar dat er nog veel werk aan de winkel is vooraleer er sprake kan zijn van een succesvolle relatie. Belangrijk is ook dat de nadruk gelegd wordt op hetgeen deze organisaties gemeen hebben en niet op datgene dat hen onderscheidt. Tenslotte kunnen we stellen dat een mentaliteitswijziging de enige factor tot succes is. Elke relatie is immers gebaseerd op begrip en vertrouwen en zolang de verschillende actoren niet bereid zijn om naar elkaar te luisteren, zal elk nieuw initiatief een stille dood sterven.
43
Bijlage A
Belangrijkste artikelen van het Handvest der Verenigde Naties Article 1 The Purposes of the United Nations are: 1. To maintain international peace and security, and to that end: to take effective collective measures for the prevention and removal of threats to the peace, and for the suppression of acts of aggression or other breaches of the peace, and to bring about by peaceful means, and in conformity with the principles of justice and international law, adjustment or settlement of international disputes or situations which might lead to a breach of the peace; 2. To develop friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples, and to take other appropriate measures to strengthen universal peace; 3. To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion; and 4. To be a centre for harmonizing the actions of nations in the attainment of these common ends. Article 2 The Organization and its Members, in pursuit of the Purposes stated in Article 1, shall act in accordance with the following Principles. 1. The Organization is based on the principle of the sovereign equality of all its Members. 2. All Members, in order to ensure to all of them the rights and benefits resulting from membership, shall fulfill in good faith the obligations assumed by them in accordance with the present Charter. 3. All Members shall settle their international disputes by peaceful means in such a manner that international peace and security, and justice, are not endangered. 4. All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations. 5. All Members shall give the United Nations every assistance in any action it takes in accordance with the present Charter, and shall refrain from giving assistance to any state against which the United Nations is taking preventive or enforcement action. 6. The Organization shall ensure that states which are not Members of the United Nations act in accordance with these Principles so far as may be necessary for the maintenance of international peace and security. 7. Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter Vll.
A-1
Bijlage A
Article 24
1. In order to ensure prompt and effective action by the United Nations,its Members confer on the Security Council primary responsibility for the maintenance of international peace and security, and agree that in carrying out its duties under this responsibility the Security Council acts on their behalf.
2. In discharging these duties the Security Council shall act in accordance with the Purposes and Principles of the United Nations. The specific powers granted to the Security Council for the discharge of these duties are laid down in Chapters VI, VII, VIII, and XII.
3. The Security Council shall submit annual and, when necessary, special reports to the General Assembly for its consideration.
Article71
The Economic and Social Council may make suitable arrangements for consultation with non-governmental organizations which are concerned with matters within its competence. Such arrangements may be made with international organizations and, where appropriate, with national organizations after consultation with the Member of the United Nations concerned
A-1
Bijlage B
Leden van het IASC
FULL MEMBERS
STANDING INVITATION
OCHA
International Committee of the Red Cross
UNICEF
International Federation of Red Cross & Red Crescent Societies
UNDP
International Organization for Migration
FAO
Steering Committee for Humanitarian Response
WFP
INTERACTION
WHO
International Council of Voluntary Agencies
UNHCR
Special Representative of the Secretary General on IDPs
OHCHR
Office of the High Commissioner for Human Rights
WBANK
World Bank
Leden van ECHA
ECHA MEMBERS UNDP UNICEF UNHCR WFP Office of the High Commissioner for Human Rights Department for Peace Keeping Operations Department for Political Affairs UNRWA Special Representative of the Secretary General for Children in Armed Conflicts
B-1
Bijlage C
Structuur van het hoofdkwartier van OCHA
Executive Office
Policy, Advocacy and Information Division
Policy Development And Advocacy Branch
Office of the Under-Secretary-General For Humanitarian Affairs
IASC Liaison (Geneva)
IASC-ECHA Secretariat
Information Management Services Branch
Emergency Liaison Branch
= Geneva = New York
C-1
IDNDR Secretariat
Office of the Director Geneva
Complex Emergency Response branch
Finance and Administrative Unit
Disaster Response Branch
Bijlage D
Uittreksel uit de raamovereenkomst tussen NGO en de EU in het kader van ECHO ECHO is the service within the European Commission responsible for humanitarian aid. Humanitarian aid comprises assistance, relief and protection operations on a nondiscriminatory basis to help people in third countries, particularly the most vulnerable among them, and as a priority those in developing countries, victims of natural disasters, man-made crises, such as wars and outbreaks of fighting, or exceptional circumstances comparable to natural or man-made disasters, for the time needed to meet the humanitarian requirements resulting from these different situations. Such aid shall also comprise operations to prepare for risks or prevent disasters or comparable circumstances. 1. to save and preserve life during emergencies and their immediate aftermath and natural disasters that have entailed major loss of life, physical, psychological or social suffering or material damage; 2. to provide the necessary assistance and relief to people affected by longer-lasting crises arising, in particular, from outbreaks of fighting or wars, producing the same effects as those described above, especially when their own government prove unable to help or there is a power vacuum; 3. to help finance the transport of aid and efforts to ensure that it is accessible to those for whom it is intended, by all logistical means available, and by protecting humanitarian goods and personnel, but excluding operations with defence implications; 4. to carry out short-term rehabilitation and reconstruction work, in close association with local structures with a view to facilitating the delivery of relief, preventing the impact of the crisis from worsening and starting to help those affected to regain a minimum level of self-sufficiency; 5. to cope with the consequences of population movements (refugees, displaced people and returnees) caused by natural and man-made disasters and carry out programmes to assist repatriation to the country of origin and resettlement when the conditions laid down in current international agreement are met; 6. to ensure preparedness for risks of natural disasters or comparable exceptional circumstances and use a suitable rapid early-warning and intervention system; 7. to support civil operations to protect the victims of fighting or comparable emergencies, in accordance with current international agreements.
D-1
Bijlage D
When determining a non-governmental organisation’s suitability for Community funding, account shall be taken of the following factors: 1. its administrative and financial management capacities;
2. its technical and logistical capacity in relation to the planned operation;
3. its experience in the field of humanitarian aid;
4. the results of previous operations carried out by the organisations concerned, and in particular those financed by the Community;
5. its readiness to take part, if need be, in the co-ordination system set up for a humanitarian operation;
6. its ability and readiness to work with humanitarian agencies, and communities in the third countries concerned;
7. its impartiality in the implementation of humanitarian aid;
8. where appropriate, its previous experience in the third country concerned by the humanitarian operation.
D-1
Bijlage E
Inhoudstafel van het UNHCR handboek voor militairen
E-2
Bijlage E
E-2
Bijlage F
Gedragscode van het ICRC
Principles of Conduct for The International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Response Programmes 1. The Humanitarian imperative comes first The right to receive humanitarian assistance, and to offer it, is a fundamental humanitarian principle which should be enjoyed by all citizens of all countries. As members of the international community, we recognize our obligation to provide humanitarian assistance wherever it is needed. Hence the need for unimpeded access to affected populations, is of fundamental importance in exercising that responsibility. The prime motivation of our response to disaster is to alleviate human suffering amongst those least able to withstand the stress caused by disaster. When we give humanitarian aid it is not a partisan or political act and should not be viewed as such. 2. Aid is given regardless of the race, creed or nationality of the recipients and without adverse distinction of any kind. Aid priorities are calculated on the basis of need alone Wherever possible, we will base the provision of relief aid upon a thorough assessment of the needs of the disaster victims and the local capacities already in place to meet those needs. Within the entirety of our programmes, we will reflect considerations of proportionality. Human suffering must be alleviated whenever it is found; life is as precious in one part of a country as another. Thus, our provision of aid will reflect the degree of suffering it seeks to alleviate. In implementing this approach, we recognize the crucial role played by women in disaster-prone communities and will ensure that this role is supported, not diminished, by our aid programmes. The implementation of such a universal, impartial and independent policy, can only be effective if we and our partners have access to the necessary resources to provide for such equitable relief, and have equal access to all disaster victims. 3. Aid will not be used to further a particular political or religious standpoint Humanitarian aid will be given according to the need of individuals, families and communities. Not withstanding the right of NGHAs to espouse particular political or religious opinions, we affirm that assistance will not be dependent on the adherence of the recipients to those opinions. We will not tie the promise, delivery or distribution of assistance to the embracing or acceptance of a particular political or religious creed. 4. We shall endeavour not to act as instruments of government foreign policy NGHAs are agencies which act independently from governments. We therefore formulate our own policies and implementation strategies and do not seek to implement the policy of any government, except in so far as it coincides with our own independent policy. We will never knowingly - or through negligence - allow ourselves, or our employees, to be used to gather information of a political, military or economically
F-3
Bijlage F
sensitive nature for governments or other bodies that may serve purposes other than those which are strictly humanitarian, nor will we act as instruments of foreign policy of donor governments. We will use the assistance we receive to respond to needs and this assistance should not be driven by the need to dispose of donor commodity surpluses, nor by the political interest of any particular donor. We value and promote the voluntary giving of labour and finances by concerned individuals to support our work and recognize the independence of action promoted by such voluntary motivation. In order to protect our independence we will seek to avoid dependence upon a single funding source. 5. We shall respect culture and custom We will endeavour to respect the culture, structures and customs of the communities and countries we are working in. 6. We shall attempt to build disaster response on local capacities All people and communities - even in disaster - possess capacities as well as vulnerabilities. Where possible, we will strengthen these capacities by employing local staff, purchasing local materials and trading with local companies. Where possible, we will work through local NGHAs as partners in planning and implementation, and co-operate with local government structures where appropriate. We will place a high priority on the proper co-ordination of our emergency responses. This is best done within the countries concerned by those most directly involved in the relief operations, and should include representatives of the relevant UN bodies. 7. Ways shall be found to involve programme beneficiaries in the management of relief aid Disaster response assistance should never be imposed upon the beneficiaries. Effective relief and lasting rehabilitation can best be achieved where the intended beneficiaries are involved in the design, management and implementation of the assistance programme. We will strive to achieve full community participation in our relief and rehabilitation programmes. 8. Relief aid must strive to reduce future vulnerabilities to disaster as well as meeting basic needs All relief actions affect the prospects for long term development, either in a positive or a negative fashion. Recognizing this, we will strive to implement relief programmes which actively reduce the beneficiaries' vulnerability to future disasters and help create sustainable lifestyles. We will pay particular attention to environmental concerns in the design and management of relief programmes. We will also endeavour to minimize the negative impact of humanitarian assistance, seeking to avoid long-term beneficiary dependence upon external aid.
F-3
Bijlage F
9. We hold ourselves accountable to both those we seek to assist and those from whom we accept resources
We often act as an institutional link in the partnership between those who wish to assist and those who need assistance during disasters. We therefore hold ourselves accountable to both constituencies. All our dealings with donors and beneficiaries shall reflect an attitude of openness and transparency. We recognize the need to report on our activities, both from a financial perspective and the perspective of effectiveness. We recognize the obligation to ensure appropriate monitoring of aid distributions and to carry out regular assessments of the impact of disaster assistance. We will also seek to report, in an open fashion, upon the impact of our work, and the factors limiting or enhancing that impact. Our programmes will be based upon high standards of professionalism and expertise in order to minimize the wasting of valuable resources.
10. In our information, publicity and advertising activities, we shall recognize disaster victims as dignified humans, not hopeless objects
Respect for the disaster victim as an equal partner in action should never be lost. In our public information we shall portray an objective image of the disaster situation where the capacities and aspirations of disaster victims are highlighted, and not just their vulnerabilities and fears. While we will cooperate with the media in order to enhance public response, we will not allow external or internal demands for publicity to take precedence over the principle of maximizing overall relief assistance. We will avoid competing with other disaster response agencies for media coverage in situations where such coverage may be to the detriment of the service provided to the beneficiaries or to the security of our staff or the beneficiaries.
F-3
Bijlage G
Organisatie van CIMIC Sp op niveau CJTF
Optie 1 Onderstaande figuur illustreert optie 1, namelijk : organieke CIMIC stafelementen op het niveau van alle componenten en op niveau van de eenheden, ondergeschikt aan de landcomponent. De landcomponent heeft van de CJTF een CIMIC groep onder operationele controle ontvangen en decentraliseert CIMIC-ondereenheden naar zijn ondergeschikte formaties.
COMBINED JOINT FORCE HEADQUARTERS
CI MI C S T AF F
O P CO N
AIR COMPONENT
MARITIME COMPONEN T
CI MI C
LAND COMPONENT
CI MI C S T AF F
CIMIC GROUP
CI MI C
LOGISTICS COMPONENT O P CO N
CI MI C CI MI C S T AF F
CIMIC F F UNCTION AL S P ECI ALIS T S
O P CO N
CIMIC
CI MI C S T AF F
T echnische controle CI MI C S T AF F
G-2
Bijlage G
Optie 2 In deze optie is het mechanisme van de CIMIC steun als volgt : 1. CIMIC stafelementen op niveau CJTF : ter beschikking gesteld door het CJTF hoofdkwartier, eventueel versterkt door personeel van andere hoofdkwartieren en de Naties. 2. CIMIC stafelementen en CIMIC-eenheden op niveau van de landcomponent en ondergeschikte eenheden behoren organiek tot die eenheden of worden door de Naties op bilaterale of multilaterale basis samengesteld. 3. Het gedeelte CIMIC functionele specialisten op het niveau van de CJTF / landcomponent is mogelijk het enige onderdeel van een CIMIC groep dat wordt ontplooid.
COMBINED JOINT FORCE HEADQUARTERS
AIR COMPONENT
MARITIME COMPONENT
CI MI C
CI MI C S T AF F
CI MI C S T AF F
LAND COMPONENT
CI MI C S T AF F
LOGISTICS COMPONENT CI MI C CI MI C S T AF F
Organieke CIMIC Cie
CI MI C S T AF F
Organiek CIMIC Pl
CI MI C S T AF F
Organieke CIMIC capaciteit (TCT,…)
G-2
Functionele specialisten in “pool”
i
