Samenvatting Slides Economie van Infrastructuren

lOMoARcPSD

Samenvatting Slides Economie van Infrastructuren College 1: Wat zijn infrastructuren? Gas, Elektra, wegen, water, wifi. Tol goods: publiek, maar uitsluitbaar, toegang heffen (bijv. musea). Kenmerken: allemaal via bepaald technisch systeem; basisfaciliteiten voor de economie; publieke diensten; nationaal belang. Risico van schaarste, lage kwaliteit of machtsmisbruik. Wie gaat dat controleren? Taak voor de overheid: regulering. Netwerk-industrie: gebruikers verbinden door systemen van aansluitende infrastructuren Economische definitie: industrie waarvan waarde toeneemt als het aantal gebruikers toeneemt (bijv. telefoonnetwerk) Vormen: sternetwerk (telefoon), lokale en interconnectienetwerken, parallel verbonden markten, bottleneck. Netwerkexternaliteit: meerwaarde die een consument heeft als er meer komen (consumenten). Concurrenten: voordeel op concurrentie (positief en negatief). Markt- en overheidsfalen Marktmacht en natuurlijk monopolie, externe effecten, informatie en transactiekosten, specifieke goederen. Informatie-asymmetrie, principaal-agent probleem, beleidsconflicten, captive overheid, ideologie. Hoe te reguleren? Publiek of privaat eigendom?, directe eisen, zelf-regulering, incentive regimes, marktdesign, mededinging, contracten en verplichtingen, transparantie, de politiek? College 2: Marktimperfecties en marktfalen Economische kenmerken voor een infrastructuur  Marktfalen  Publieke goederen  Omvangrijke vaste kosten  Schaalvoordelen  Noodzaak voor centrale coördinatie (confrontatie met het proces van privatisering en liberalisering  Netwerk externaliteiten (negatieve en positieve) Netwerkexternaliteiten en schaalvoordelen. Schaalvoordeel ontstaat als de productiekosten dalen bij stijgende output, netwerk externaliteit ontstaat als de waarde voor de consument toeneemt bij stijgend gebruik. Kunnen, maar hoeven niet samen te gaan. Subadditiviteit = het goed leveren met 1 bedrijf, duurder als het door 2 bedrijven wordt geleverd (natuurlijk monopolie).

lOMoARcPSD

Wanneer reguleren? Gem. kosten hoger dan m.k., de relevante geografische en product markt en assumpties over de markt bepalen uitkomst, natuurlijk monopolie versus imperfecte markt, veel competitieve markten zijn imperfect, dus alleen bij grote nadelen van monopolie en relatieve voordelen van regulering. Doelen van infraregulering: Herverdeling van inkomen, kruissubsidies voor andere services, alternatief voor belastingheffing, positieve maatschappelijke effecten. Traditionele oplossingen: US: Federale en/of staatsregulering door commissies (onafhankelijk) Europa: overheidseigendom of lokale concessies (zie werkcollege) Cost-plus prijzen, kosten moeten gedekt worden Integratie van systemen (groter, dus schaalvoordelen) (kosten binnen het bedrijf in de hand houden). College 3: Hoe te reguleren?  Concurrentie om de markt: franchising, bepaalde bedrijven kregen monopolierecht in ruil voor het accepteren van bepaalde prijzen.  Commissies voor regulering  Publiek eigendom (vooral Europa), afdeling van bijvoorbeeld een gemeente waar de overheid totale controle over heeft. Vroeger: veel private ondernemers, maar er waren veel problemen. Afhankelijk van gemeentes, veranderende omstandigheden en concessies, cut-throat concurrentie, corruptie, uitbreiding naar grotere gebieden. Reactie in US: onafhankelijke specialistische commissies voor regulering. Reguleren met afspraken. Hierdoor was er veel expertise en informatie, onafhankelijk van belangengroepen, dus zowel bescherming voor consument als producent/industrie, veel overleg, prijzen: just, reasonable and not unduly discriminatory. Reactie in Europa: publiek eigendom en politieke controle, gemeenten richten eigen bedrijven op die anderen konden wegconcurreren (PTT, spoor, elektra, gas). Geen echte regulator in het midden. Expertise en informatie in een hand, prijzen: politieke afweging en afhankelijk van doeleinden, bedrijven als politiek instrument, onafhankelijk van belangengroepen. Traditionele aanpak:  Veronderstelling: er is een natuurlijk monopolie, een onafhankelijke regulator bepaalt de prijzen, het bedrijf handelt efficiënt, geen asymmetrie van informatie, oplossingen voor seizoensvariatie en hoge kapitaalsintensiteit.

lOMoARcPSD

Wat moet de regulator doen om bedrijven efficiënt aan te sturen?  Optimale lineaire prijzen: Ramsey-Boiteux, break-even prijs > marginale kosten, verschillende prijzen voor verschillende afnemers van diensten/goederen (huishoudens en industrie, piek- en dalprijzen). Goederen met een inelastische vraag moeten tegen een hogere prijs (mark-up aangeboden worden dan meer elastische goederen.  Niet-lineaire prijzen: two-part tarieven. Oplossing: m.k. plus vaste kosten verdeeld over afnemers (als subsidie). Maar alle afnemers zijn anders, dus naar rato van afname/capaciteit.  Peak load tarieven: capaciteit nodig voor de piekvraag en in het dal is er een surplus aan capaciteit, de kosten van de piekcapaciteit zijn vaste en variabele kosten, de kosten van het dal zijn slechts de variabele kosten van productie. Verschuiving van piek naar dal, dus de elasticiteit van de vraag is van belang. Kosten gebaseerde regulering  Fase 1: volledige informatie over kosten. Variabele kosten: energie, arbeid, grondstoffen. Kapitaalskosten (waarde van het kapitaal, afschrijvingen op het kapitaal, de toegestane ROI op het kapitaal, inkomstenbelasting, belastingen etc.) Averch Johnson effect: wanneer het kapitaal een vaste beloning krijgt, geen investeringen + innovaties.  Fase 2: volledige informatie over prijseffect. Verschillende soorten afnemers, verschillen in kosten van levering (capaciteit, afstand). College 4: Recente ontwikkelingen in regulering Probleem bij regulering is de onzekerheid en asymmetrische informatie van de bedrijven (technologie, kwaliteit, kosten, vraag). Het bedrijf weet meer dan de regulator, maar de regulator kan leren. Voordeel voor het bedrijf: spiegelt hogere kosten voor, regulator staat hogere kosten toe, maakt hogere winst, veroorzaakt een dead-weight loss, en incasseert een deel van het consumentensurplus. Dilemma van regulator: te laag = bedrijf gaat failliet, te hoog = consumenten hebben nadeel. Oplossing 1: extra subsidies of boetes achteraf, prijsniveau achteraf vaststellen na de bekendmaking van de prijzen van afgelopen jaar/periode. Maar dan is er geen stimulans tot verbetering van de efficientie. Joskow: Moral Hazard, geen stimulans om je best te doen. Oplossing 2: 2 uitersten, Price Cap (vaste prijs, van tevoren vastgesteld, zoveel mag een bedrijf verdienen), aan het einde werden veranderingen aangepast (exogene kosten, brandstof, grondstof, personeelslonen). Onder de price cap = winst, dus stimulans voor kostenverlaging. High powered incentive, aanzienlijke kostenbesparing, geen moral hazard, maar prijs moet wel voldoende hoog zijn. Geen voordeel voor consument, want de voordelen blijven bij het bedrijf. Kostendekkende prijs, low powered incentive, cost plus. Achteraf aanpassing van de prijs aan het actuele kosten niveau, geen stimulans tot kostenverlaging, maar ook geen ‘over winst’. 2 systemen die gecombineerd moeten worden.

lOMoARcPSD

Hoe kiezen? Keus aan het bedrijf zelf. Als het bedrijf grote kostenbesparing ziet kiest het een high powered mechanisme. Als het weinig kosten kan besparen kiest het een low powered mechanisme. Doel van de regulator: welvaart van de consument? Voortbestaan van het bedrijf? Allocatieve efficientie door prijsstructuren. Regulator onafhankelijk? Allerlei invloeden van de politiek, consumenten, vakbonden. De ratchet (bep. periode) gaat ten koste van de geloofwaardigheid, bedrijf leert en zal dus minder kosten gaan besparen want de opbrengsten verdwijnen toch, kwetsbaar voor opportunisme bij sunk investeren. RPI-X, retail price index. Inkomsten op basis van overeengekomen uitgaven en kosten in lijn met de RPI, om de 5 jaar een herziening van de X, stimulans voor bedrijven om kosten te verlagen en de winst te behouden gedurende de periode. Wat onder de X zat, kunnen ze zelf houden. Efficiency-verbetering. Bepaling van de X: operationele kosten (onderhoud, reparaties etc.), kosten van kapitaal, begin en eindwaarde asset base, verdiscontering (geld wordt minder waard). Startprijsniveau: operationele kosten + afschrijvingen en kosten kapitaal, returns on kapitaal, net present value van gemaakte kosten = toegestane inkomsten over vijf jaar. Hoe bepaal je die kosten? Uitgangspunt = huidige kosten (kloppen ze, te hoog/laag, aanpassingen nodig), toekomst is vrij onzeker (vraagontwikkeling, efficientieverhoging, kwaliteitsverbetering, milieukosten). Hoe bepaal je die X? Een gok, vergelijken met andere bedrijven (technologie, leeftijd van infra, marktontwikkeling, fysieke omgeving, aantal observaties, internationaal), ervaring in voorgaande perioden. Frontier (minimale kosten van bedrijven, zie tabel). Door middel van het gedrag van een bedrijf krijgt de regulator inzicht in de mogelijkheden/potentie voor de volgende jaren. X kan ook negatief zijn. College 5: Publieke belangen, externe effecten en sturingselementen Taken van de overheid:  Allocatieve taak: correctie van marktonvolkomenheden  Stabiliserende taak: richting geven aan de inzet van productiefactoren  Inkomensverdelende taak: rechtvaardigheid Kenmerken van infrastructuren:  Positieve maatschappelijke effecten  Basis faciliteiten voor de economie: energie, transport, telecommunicatie, water  Publieke diensten  Nationaal belang  Natuurlijk monopolie, Risico van schaarste, lage kwaliteit of onderbezetting, misbruik van economische machtspositie  Impact op milieu, ruimtegebruik, sociaal economische ontwikkeling Mogelijke taken voor overheid door eigendom of regulering van de markt.

lOMoARcPSD

Externe kosten en baten: kosten die niet bij bedrijven terechtkomen, maar die ze wel maken. Mogelijkheden tot ingrijpen bij een falende markt (Hepburn):  Vrije markt (mededinging!)  Informatie om markt beter te laten werken  Overtuiging van nut en noodzaak in preferenties  Het vaststellen van prijzen en (dis)incentives  Het vaststellen van outputs en standaarden  Het verplichten van technologieen  Investeringen (deels) door de overheid  Staatsbedrijven op “arm’s length”  Volledige publieke voorziening Criteria voor ingrijpen: beschikbaarheid informatie in de markt of de staat, noodzaak van coordinatie en planning, aansturingsprobleem in de overheid dan de markt (politiek probleem), competentie en onafhankelijkheid overheid. Economische sturing (subsidies, belastingen) vs. Command and Control (doelen en limieten) Prijs verhogen of een quotum stellen? Parkeerplaatsen (prijs, want dat is makkelijk te controleren), OPEC-olie (quotum, want anders kunnen andere landen onder de vastgestelde prijs gaan zitten). Volume: ideaal volume is bekend en de verdeling over bedrijven of consumenten staat vast, anders zwarte markt (niet controleerbaar). Prijzen: effect en prijselasticiteit is onbekend, substituten (andere vergelijkbare producten), preferenties van consumenten, aanpassing in techniek? Hybride (dus prijs en volume) prijsplafond en dal, subsidies en belastingen. (groen is goed) Productie tax: belasting even groot als de schade. Consument tax: dead-weight loss = gewenst Productie subsidie: Consument subsidie: landbouwproducten, spaarlampen, medicijnen, kinderopvang. Onzekerheid (kosten>opbrengsten) Dus toch weer marktfalen en overheidsfalen. Onzekerheid en asymmetrische informatie:  Technologie, kwaliteit, kosten, vraag  Verdelingsvraagstukken (arme mensen hebben meer nadeel bij een hogere prijs dan rijke mensen)  Internationale externaliteiten (klimaat, co2)  Uitvoeringscapaciteit (emissierechten verhandelen) Heffingen geven ruimte voor subsidies, pollutor pays stimuleert legitimatie (dus chemie ipv vissers), herverdeling, innovatie bij partijen, het gaat niet alleen om efficientie, verdelingsanalyse is essentieel.

lOMoARcPSD

Rol van de staat in klimaatbeleid: onomkeerbaarheid van effect, intergenerationele effecten, systeemeffect, internationaal, opportunisme van partijen, complex en onzekere kennis nodig voor effectmeting, gigantische sunk, eenmalige investeringen, een soort natuurlijk monopolie. College 6: Market Design Instrumenten voor regulering:  Publiek of privaat eigendom  Command and Control/regulering  Tarief- en outputregulering  Concessies en contracten  Zelf-regulering Hoe te kiezen: Marktdesign!

1. Externe organisatie  Natuurlijk monopolie: voortdurend dalende kostenfunctie (consequentie: een bedrijf is het goedkoopst). Er is een minimum schaalgrootte (daaronder kan niet efficient worden gewerkt). Essential facility (het gaat om een onmisbaar goed of dienst). Specifieke investeringen en coordinatie problemen. Publieke taken.  Voordelen van markt? Kostenvoordelen (puur economisch, productiviteit, arbeidsproductiviteit, prijzen, kwaliteit). Afdwingbaarheid voordelen (aantal bedrijven, diversiteit inputs/technologie, spreiding in omvang, diversiteit eindproduct). “Unbundling” mogelijk? (technische systeemvoorwaarden en ruimtelijke situatie, deel van infrastructuren geschikt voor concurrentie = opsplitsen?, verticale desintegratie)  Regulering mogelijk? Ontwikkeling met prijs en productie, enige zekerheid noodzakelijk, effect op prijzen, houdbaarheid. Elektra, gas, spoor, post, bus en tram, telecom hebben veel regulatie. Watervoorziening en riolering hebben niet veel regulering. Net als vaarwegen en overstromingsveiligheid, moeilijk om uit handen te geven. 2. Vorm van concurrentie  Concurrentie tussen systemen (gas, elektra, vervoer, mobiele telefonie, internet + post). Discriminatie en kruissubsidie gewenst.  Concurrentie tussen gebruikers op systeem (autoverhuur, taxi’s, vaste telefonie, luchtvaart, groothandel en retail gas en elektra). Goed coordineren, verschillende aanbieders/gebruikers.

lOMoARcPSD







Concurrentie tussen operators om exploitatie van systemen (busvervoer in de regio en stad, watervoorziening, afvalverwijdering/verwerking). Privaat (buitenlands) eigendom toegestaan? Voldoende concurrentie bij aanbesteding. Iedereen moet kunnen bieden. Maatschappelijk belang te vatten in concessie-eisen. Maatstafconcurrentie door vergelijking van systemen (watervoorziening en riolering, gas en elektra distributienetwerk, (lucht)havens, onderwijs, gezondheidszorg). Prijs/tarief regulering met ‘peers’. Voldoende voorbeelden? Meetbaarheid kwaliteit? Vergelijkbare omstandigheden? Wie vergelijkt er? Geen concurrentie (transmissienetwerken gas (GTS) en elektra (Tennet), spoorwegnet (Prorail)). Tariefregulering, kwaliteit meetbaar (Price Cap), kwaliteit niet meetbaar (Rate on return). Goedkeuring investeringen (RAB).

3. Eigendom  Private aandeelhouders (nederlands of buitenlands), hoe zit het met investeringen?  Publiek; staat, provincie, gemeente  Publiek aandeelhouderschap of direct management door ‘dienst’ bijv. waterschap  Collectief eigendom; stiching, VOF (verenigingen onder firma) Argumenten privatisering eigendom: + Druk van aandeelhouders + Druk van vijandige overnames + Druk van vermogensverschaffers - ‘Crowding out’? - Wegvallen publiek besef? - Personeelsprobleem? - Terug te draaien? - Financiering van nieuwe investeringen (zie college 7) 4. Tarieven en condities  Perfecte concurrentie (tegengaan van prijsafspraken, transparantie en informatie, geen regulering als overheid, alleen controle)  Imperfecte concurrentie (tegengaan van prijsafspraken en andere samenwerking, zorgen voor transparantie, toetredingsbarrieres)  Natuurlijk/ wettelijk monopolie (‘contestable’, belang voor welvaart, kwaliteit en innovatie, (marginale) kosten dekkend, Ramsey (piek/dal)prijzen, price cap en efficientie)  Toegang tot essential facilities en interconnecties (providers: kruissubsidiering (nlduits) van diensten naar aansluiting of regulering?, controle van netwerk-externaliteit en marktmacht)  De ‘Fringe’ (bijv. gewoon telefonienetwerk voor mobiele telefonie, later eigen netwerk. Heffing/subsidie mogelijk?, bepaling toegangskosten netwerk) 5. Additionele regulering  Milieu, veiligheid, privacy en betrouwbaarheid  Natuurlijke hulpbronnen  Regionaal en sectoraal beleid  Ruimtelijke ordening

lOMoARcPSD

6. Terugkoppeling: MKBA Hoe meet je welvaart? Winsten, consumenten/producenten surplus, juiste investeringen, overheidsinkomen, verdeling over groepen, ontwikkeling en innovatie? Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (zie college 7) Problemen: Statische versus Dynamische efficiëntie, Coördinatie, hiërarchie versus de markt , Fasen in product/marktcyclus, Kosten additionele regulering, Informatie, onzekerheid en transactie kosten, Internationaal level playing field, Politieke verschuivingen en opportunisme. Zie voorbeeld: elektriciteitsmarkt Altijd marktfalen en overheidsfalen. College 7: Uitdaging van nieuwe investeringen  Milieu- en klimaataanpassingen (energie, water, verkeer)  Internationale marktintegratie en veiligheid van voorziening (gas en elektriciteit)  Bereikbaarheid (verkeer en vervoer)  Communicatie (ICT)  Overstromingsveiligheid (waterbeheersing)  Vernieuwing oude systemen (riolering, water, gas) Vroeger: hoge sunk costs leidde tot utility regulation (US) of publiek eigendom (EU). Leidde tot overinvesteringen, hoge kosten en lage kwaliteit, daarom privatisering en deregulatie in de jaren ’80 en ’90. Nu: hoge verzonken kapitaalslasten en een natuurlijk monopolie leidt in de geprivatiseerde en gedereguleerde systemen tot problemen (Gasunie, Tennet etc.) Nieuwe investering? Meerwaarde van de investering meten. Wegen de kosten tegen de baten? Kosten-baten analyse.  Voor- en nadelen van projectalternatieven  Kosten<>Baten  Netto kontante waarde (ncw)  Interne rentevoet (wat als het geld op de bank staat) Stromen van kosten en baten: eenmalige hoge kosten Nuts maximalisatie, pareto efficientie (welvaart), Kaldor-Hicks (compensatie voor mensen die achteruit gaan). Kernelementen in kosten-baten analyse  Formulering alternatieven  Identificatie effecten  Identificatie actoren  Meten effecten  Waarderen of monetariseren  disconteren  Compensatie en verdeling van lusten en lasten

lOMoARcPSD

Waarderen en monetariseren (effecten meten, direct, indirect) Directe effecten meting: (bedrijfs)exploitatie modellen, investeringsmodellen, sector- en marktmodellen, case study. Indirecte effecten meting: macro-economische modellen, extrapolatie van case studies, interviews, enquetes, historische studies. Monetarisering externe effecten:  Schadekostenmethode, kosten om schade van een effect te herstellen, als ondergrens van de schade, bijv. verwijdering van huizen, leidt tot onderschatting  Hedonische prijsmethode, externaliteit weerspiegeld in prijs van een op de markt verhandeld goed, bijv. vuilstort naast een huis = prijsdaling, leidt tot overschatting  Preventiemethode, kosten van preventieve maatregelen, als benadering van de schade van een effect genomen, bijv. isolatie van huizen rond Schiphol, zeer veel kennis en informatie nodig  Reiskostenmethode, reiskosten om ergens te komen als indicatie voor waarde van bestemming, bijv. natuurgebied, heel persoonlijk, werktijd/recreatief  Contingent valuation method, waarde van een situatieverandering wordt bepaald door betrokkenen ernaar te vragen, willingness to accept, willingness tot pay, veel verschillende resultaten, strategische bias  Schaduwkostenmethode, kosten voor het creeren object, bijv. bos elders ter compensatie van een fabriek, in hoeverre is dit gelijk te stellen?

Disconteren: geld veranderd van waarde, bijv. 5 % per jaar. Rendementsmaatstaven: Ncw (stroom van netto inkomen tegen bepaalde discontovoet), interne rentevoet (hoogste waarde van disconto waarbij project rendabel is), terugverdientijd (periode waarbij investering is terugverdiend). Risico aversie  Lagere waardering risicovolle projecten: Voorspelonzekerheid in de toekomst, Schattingsonzekerheid sterkte effecten, Structurele onzekerheid bestaan verbanden.  Het hoge risico zien we terug in een verhoging van de discontovoet, hoog risico = hoge discontovoet  En in verhoging van de vereiste ROI van kapitaal verschaffers… Onzekerheid + hoge kapitalen = veel risico Kosten-baten analyse Voordelen: overzichtelijk, sociaal-economische rentabiliteit, alles in €’s , geeft prioritering, go/no go Nadelen: niet in geld waardeerbare zaken, verdeling van lusten en lasten, ondoorzichtige voorselectie van alternatieven, strategisch gebruik (getallen veranderen), Hot Issues

lOMoARcPSD

Regulering mogelijk? Stabiele situatie, maar wanneer is iets stabiel? Effect op prijzen en goede houdbaarheid. Helm: investeringen, kosten van kapitaal en regulering: RPI-X, risico van nieuwe investeringen, financiering, regulering, lange termijn doelen. RPI-X: Inkomsten: Price caps op basis van overeengekomen uitgaven en kosten in lijn met de RPI. Om de vijf jaar een herziening met de waarde X. Stimulans voor bedrijven om kosten te verlagen en de winst te behouden gedurende de reguleringsperiode. Kosten: operationele kosten (onderhoud, reparaties, operating, transactie, overhead), kosten van kapitaal, begin en eindwaarde regulatory asset base (RAB). Noodzakelijke inkomsten: net present value = toegestane inkomsten over vijf jaar. Kostendrijvers en het risico: vraagontwikkeling, efficientieverhoging, kwaliteitsverbetering, milieukosten = impact op investeringen en kosten. Kapitaalmarkten: impact op kosten van kapitaal:  RAB is gegarandeerd – geen equity risk, dus lage beloning.  Institutionele beleggers  OPEX en CAPEX dragen risico in het begin, dus hoge beloning  Banken en durfkapitaal  Nieuwe investeringen OPEX en CAPEX wordt met geleend geld gefinancierd Dus, gaat het niet meer alleen om kostenreductie en efficiëntie, moet de regulering aangepast worden aan nieuwe investeringsuitdagingen, moeten overheden duidelijke langetermijn doelen stellen aan de eisen voor infrasystemen, en moeten die (weer) deel gaan uitmaken van de reguleringsaanpak.