Samenvatting rapport: Praktijkleren in het groene onderwijs: een doorstart met vraagsturing
1
Inleiding
Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft het SCOKohnstamm Instituut verzocht een onderzoek uit te voeren naar de noodzaak en organisatiewijze van praktijkleren in het groene onderwijs. LNV bekostigt praktijkleren additioneel, bovenop de reguliere bekostiging. Dit geldt voor alle groene instellingen. Vanuit de historie heeft de term praktijkleren onder LNV een specifieke betekenis gekregen, die anders is dan voor de onderwijsinstellingen onder het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW). Met praktijkleren bedoelt LNV anno 2004 niet datgene wat in de beroepspraktijkvorming (BPV) in bedrijven wordt geleerd, maar het leren (werken) in een gesimuleerde praktijksituatie in het kader van een opleiding die moet leiden tot de juiste competenties voor toekomstig functioneren binnen het groene domein. De term praktijkleren is gekoppeld aan het additionele budget. In het verleden gold een situatie van gedwongen winkelnering, waarbij de Agrarische Opleidings Centra (AOC’s) trekkingsrechten hadden om een aantal leerlingweken praktijkleren af te nemen bij de Innovatie- en Praktijkcentra (IPC’s). Deze trekkingsrechten bestaan momenteel nog steeds voor afdelingen VMBO groen in scholengemeenschappen, voor het Hoger Agrarisch Onderwijs (HAO) en voor Wageningen Universiteit. Voor de AOC’s is echter een aantal jaren geleden een traject naar vraagsturing in de bekostiging ingezet, met grote gevolgen voor het voortbestaan van de IPC’s. Recentelijk heeft deze precaire situatie geleid tot een onderhandelaarakkoord tussen LNV en de AOC’s, waarbij de AOC’s zich verplicht hebben om hun budget praktijkleren met ingang van juli 2004 tot aan het van kracht worden van een nieuwe regeling voor minimaal 50% bij de IPC’s te besteden. De resterende 50% kunnen ze naar eigen inzicht inzetten: voor praktijkleren in eigen beheer van de school of voor praktijkleren bij bedrijven in de regio. Tevens hebben de AOC’s zich verplicht om zelf geen investeringen te doen van meer dan € 20.000. Voor deze dure voorzieningen zullen ze gebruik maken van het aanbod van de IPC’s. Deze ontwikkelingen hebben zich
1
afgespeeld gedurende de uitvoering van het onderzoek. Over de toekomstige verhoudingen tussen partijen zijn de meningen echter nog verdeeld. Doel van het onderzoek is een basis te verschaffen voor het formuleren van nieuw beleid door LNV aangaande praktijkleren. De centrale vragen van het onderzoek luiden: a.
Voor welke opleidingen in het groene onderwijs is praktijkleren noodzakelijk en waarom (gelet op de kwalificatiestructuur en het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs, CROHO)? b. Welke apparatuur, specifieke voorzieningen en activiteiten komen bij de verschillende opleidingen voor additionele bekostiging in aanmerking? c. Hoe is praktijkleren bij OCW-instellingen georganiseerd, hoe lopen de financieringsstromen (additioneel of lumpsum) en wat is de rol van het bedrijfsleven? Welke rol vervullen de technocentra bij praktijkleren? d. Is een grotere (financiële) rol voor het bedrijfsleven bij praktijkleren ook in de groene sector mogelijk en wat zijn hiervoor de eventuele belemmeringen? e. Hoe kan praktijkleren voor de verschillende opleidingen in het groene onderwijs, dat wil zeggen (Voorbereidend) Middelbaar Beroepsonderwijs, Hoger Agrarisch Onderwijs en Wetenschappelijk Onderwijs (WO), zo effic ient mogelijk worden georganiseerd en bekostigd (op iedere school afzonderlijk of gemeenschappelijk)? Op verzoek van het Ministerie van LNV moest het overkoepelende eindresultaat van het onderzoek zijn: a. Een uitputtende lijst van opleidingen waarvoor praktijkleren noodzakelijk is, uitgesplitst naar type onderwijs (VMBO, MBO etc.); b. Een limitatieve lijst van additioneel te bekostigen dure apparatuur/specifieke voorzieningen en activiteiten per opleiding; c. Een advies over de organisatie van praktijkleren, op de school zelf 1 of gemeenschappelijk; d. Een verduidelijking van de voorwaarden voor additionele subsidiëring van praktijkleren.
1
2
Zoals aanschaffen of inhuren van apparatuur/voorzieningen.
Het Ministerie van LNV is voornemens het beleidskader voor praktijkleren op basis van het onderhavige onderzoek naar de noodzaak van praktijkleren per opleiding verder aan te scherpen en vast te stellen. Het rapport is als volgt opgebouwd. Er wordt verslag gedaan van een verkennende literatuurstudie met betrekking tot praktijkleren. Er worden resultaten gepresenteerd van interviews met sleutelpersonen, die op de hoogte zijn van de situatie van het praktijkleren in AOC’s, in het VMBO groen van scholengemeenschappen, in het HBO groen en in het wetenschappelijk agrarisch onderwijs. Vervolgens worden de resultaten behandeld uit het survey onder AOC’s voor wat betreft het MBO respectievelijk het VMBO. Ook betreft het de surveyresultaten van afdelingen VMBO groen van scholengemeenschappen, van het HBO groen en van het wetenschappelijk agrarisch onderwijs. Er vindt een onafhankelijke validering plaats van opleidingen. Hiervoor hebben respondenten aangegeven dat praktijkleren ‘absoluut’ noodzakelijk is en apparatuur genoemd. Het rapport sluit af met de conclusies uit het onderzoek en de aanbevelingen aan het Ministerie van LNV. Hieronder wordt een samenvatting gegeven van de conclusies en aanbevelingen.
3
2
Conclusies en aanbevelingen
2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de centrale vragen van het onderzoek naar praktijkleren beantwoord aan de hand van de gegevens die naar voren zijn gekomen uit de bronnenstudie, de interviews en het survey. Achtereenvolgens worden besproken: - De noodzaak van praktijkleren voor opleidingen in het groene onderwijs en de apparatuur etc. die voor additionele bekostiging in aanmerking komt (par. 2.2); - De vergelijking met OCW (par. 2.3); - De rol van het bedrijfsleven in de groene sector (par. 2.4); - De meest efficiënte organisatie en bekostiging van praktijkleren (par. 2.5); - De aanbevelingen (par. 2.6).
2.2
Noodzaak praktijkleren en apparatuur
In deze paragraaf worden de volgende twee vragen integraal beantwoord: -
-
Voor welke opleidingen in het groene onderwijs is praktijkleren noodzakelijk en waarom (gelet op de kwalificatiestructuur en het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs, CROHO)? Welke apparatuur, specifieke voorzieningen en activiteiten komen bij de verschillende opleidingen voor additionele bekostiging in aanmerking?
MBO Respondenten van AOC’s hebben in het survey voor een groot aantal MBOopleidingen aangegeven dat praktijkleren (op basis van additionele bekostiging) ‘beslist’ noodzakelijk is. Slechts weinig respondenten hebben de vervolgvraag naar apparatuur beantwoord. Hierdoor bestond er slechts voor 26 opleidingen enige consensus onder respondenten over apparatuur en voorzieningen. Bij de onafhankelijke validering van deze opleidingen met behulp van De Groene Standaard kon voor 21 opleidingen worden bevestigd dat het aannemelijk is dat praktijkleren (met behulp van simulatie) beslist noodzakelijk is. Dit betreft slechts een klein deel van het totaal aan opleidingen voor MBO groen. Het lijkt daarom
4
belangrijk voor LNV om in nader bestuurlijk overleg tot overeenstemming te geraken over de resterende opleidingen. VMBO (in AOC’s) In het survey wordt alleen voor het onderdeel ‘leerwerktraject’ additionele bekostiging van praktijkleren ‘beslist’ noodzakelijk geacht. Voor het VMBO in AOC’s kon geen lijst met apparatuur worden opgesteld, gebaseerd op enige consensus onder respondenten. VMBO (in scholengemeenschappen VO) VMBO’s in scholengemeenschappen gaven in het survey aan dat voor 10 leerwegen/vakrichtingen additionele bekostiging van praktijkleren ‘beslist’ noodzakelijk wordt geacht. VMBO’s groen in scholengemeenschappen VO gaven voor meer leerwegen/vakrichtingen aan dat additioneel bekostigd praktijkleren ‘beslist’ noodzakelijk is dan VMBO’s in AOC’s. Dit zou erop kunnen duiden dat VMBOleerlingen in AOC’s makkelijker gebruik kunnen maken van de apparatuur en voorzieningen die reeds in AOC’s aanwezig zijn voor de MBO-opleidingen. Voor een deel van de leerwegen in de vakrichtingen intrasectoraal programma landbouwbreed, dierverzorging en plantenteelt noemen de VMBO’s groen in scholengemeenschappen apparatuur. Qua leerweg wordt praktijkleren minder belangrijk gevonden voor de theoretische leerweg. Qua vakrichting wordt praktijkleren het belangrijkst gevonden voor het intrasectoraal programma landbouwbreed, voor alle leerwegen. HBO In het survey wordt voor drie opleidingen in het HAO additionele bekostiging van praktijkleren ‘beslist’ noodzakelijk geacht. Voor deze opleidingen wordt apparatuur genoemd. Universiteit Het wetenschappelijk agrarische onderwijs noemt vijf opleidingen waarvoor praktijkleren ‘beslist’ noodzakelijk wordt geacht. Voor één van deze vijf opleidingen wordt concrete apparatuur genoemd.
5
2.3
Vergelijking met OCW
De vergelijking met OCW bestaat uit een aantal deelvragen, te weten: - Hoe is praktijkleren bij OCW-instellingen georganiseerd?, - Hoe lopen de financieringsstromen (additioneel of lumpsum)? - Wat is de rol van het bedrijfsleven? - Welke rol vervullen de technocentra bij praktijkleren?
2.3.1
Hoe is praktijkleren bij OCW-instellingen georganiseerd?
Praktijkleren is in het spraakgebruik van alledag een verwarrend begrip, zo bleek in de interviews. Praktijkleren met behulp van het budget praktijkleren van LNV is in onderwijskundige zin (anders dan financieel) niet zo duidelijk af te scheiden van praktijklessen op school (uit de lumpsum) of leren in de praktijk tijdens de BPV bij bedrijven (kosten voor het bedrijfsleven). Ook vanuit het perspectief van harmonisatie met OCW is de term praktijkleren verwarrend, omdat actoren in de OCW-sector die term hoofdzakelijk associëren met leren tijdens de BPV en dat gebeurt primair in bedrijven. Een betere definitie van praktijkleren is dus dringend gewenst; de koppeling van de definitie aan besteding bij de IPC’s is in elk geval verouderd, evenals de aanduiding dat praktijkleren onderdeel vormt van de theoriecomponent van de opleiding. De algemene visie van alle respondenten is dat praktijkleren noodzakelijk is binnen het groene beroepsonderwijs, en met de invoering van de Competentiegerichte Kwalificatiestructuur zelfs nog belangrijker zal worden. Ook Koers BVE legt het accent op samenwerking binnen de regio. In de harmonisatie met OCW betekent dit beleidsdocument een belangrijke omslag in het denken over praktijkleren. Simulaties van de beroepspraktijk komen ook voor binnen de andere sectoren van het beroepsonderwijs die aan de OCW-instellingen worden gegeven. Als goede voorbereiding van de deelnemers op de beroepspraktijk is praktijkleren nodig. Het moet namelijk ook voor bedrijven aantrekkelijk zijn om mee te helpen aan het opleiden. De BPV verschilt in principe niet tussen ROC’s en AOC’s; bij ROC’s gebeurt steeds meer in de beroepspraktijkvorming, als het enigszins mogelijk is.
6
2.3.2
Hoe lopen de financieringsstromen (additioneel of lumpsum)?
ROC’s Het ROC is steeds meer ondernemer geworden en heeft volledige bestedingsvrijheid. Normaal gesproken bekostigt OCW via de lumpsum, waarbij er grote verschillen zijn in wegingsfactoren van opleidingen. De technische opleidingen zijn het duurst. OCW kent geen additioneel budget voor zoiets als ‘praktijkleren’. De essentie van het verschil in bekostiging wordt echter het aantal leerlingen genoemd. Doordat de massa van ROC’s groter is, kunnen ROC’s vaker eigen faciliteiten exploiteren. Er is een verschil in de lumpsum tussen AOC’s en ROC’s en over het algemeen vinden respondenten in het groene onderwijs dat praktijkleren bij ROC’s beter is georganiseerd, omdat deze het budget zelf kunnen besteden. Het zit in de lumpsum en is niet ‘additioneel’. AOC’s zijn niet tevreden over het feit dat de wegingsfactor voor AOC’s relatief lager uitvalt. De LNV-sector kent net zoals de technische sector in ROC’s een hoge (technologische) innovatiesnelheid en bovendien brengt de kleinschaligheid die de politiek in het groene onderwijs in stand wil houden, nu eenmaal extra kosten met zich mee. Het additionele budget praktijkleren is daarom hard nodig, zo vindt men. Volledig harmoniseren van de bekostiging met OCW is verder ook niet mogelijk vanwege de koppeling van het MBO groen aan het VMBO en het feit dat de bedrijfstak in de groene sector niet investeert. VMBO (in scholengemeenschappen) VMBO Groen in scholengemeenschappen kent nog het ‘oude’ stelsel van trekkingsrechten (met een omvang van 500 weken); het reguliere VO kent dit niet. Verder is er een verschil in bekostiging van gebouwen (verloopt in het reguliere VO via de gemeente). HBO Na jarenlang intensief overleg is er een situatie ontstaan van gelijke bekostiging tussen het HBO groen en het reguliere HBO, met vanuit het departement van LNV het additionele budget voor praktijkleren (circa 1 miljoen) dat middels trekkingsrechten bij de IPC’s wordt afgenomen. In het reguliere HBO krijgt het technische profiel meer bekostigd dan andere profielen. Het groene hoger onderwijs kent voor een deel ook technische opleidingen. Universiteit
7
De bekostiging van het wetenschappelijke groene onderwijs is mogelijk geharmoniseerd met het reguliere wetenschappelijke onderwijs (lumpsum), met uitzondering van het budget praktijkleren. Zie het Bekostigingsbesluit Wageningen Universiteit.
2.3.3
Wat is de rol van het bedrijfsleven in de OCW-sector?
In bedrijven kan men aantreffen dat er op een afdeling een plek vrij wordt gemaakt om leerlingen in een gesimuleerde situatie te laten leren. Verder komen er in bepaalde branches samenwerkingsverbanden voor waarbij werkgevers gezamenlijk praktijkwerkplaatsen opzetten, de Gemeenschappelijke Opleidingsactiviteiten (GOA’s). Binnen zo’n samenwerkingsverband kan een leerling gedurende zijn opleiding rouleren; onderdelen doen in verschillende bedrijven. Het komt ook regelmatig voor dat er in een praktijkovereenkomst voor de BPV wordt vastgelegd dat een deelnemer een bepaald onderdeel zal leren bij een naburig bedrijf, als er hiaten zijn in het eigen leerbedrijf. De Kenniscentra vervullen hierbij een regierol. Men ziet ook wel dat ROC en bedrijven samen praktijkwerkplaatsen inrichten. Leren omgaan met dure apparatuur etc. gebeurt in de OCW-sector voor een deel op school, voor een deel in de bedrijven en voor een deel in specifieke trainingscentra. De eindtermen van elke opleiding zijn gebaseerd op de competenties die de beroepspraktijk vraagt en dat is de reden voor de branches om een opleidingsinfrastructuur te financieren met mogelijkheden voor simulaties. Dit gebeurt met behulp van Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen die gevuld worden door een collectieve afdracht van werkgevers. Ook bedrijfstakken met veel kleine bedrijfjes kennen O&O-fondsen. De wereld van de ROC’s kent dus ook trainingscentra, regionaal of landelijk, maar die worden vaak gefinancierd door de branches en de kenniscentra (waarvan werkgevers en werknemers, naast het onderwijs, in het bestuur vertegenwoordigd zijn), terwijl in de LNV-sector de IPC’s door de overheid in stand worden gehouden (zij het via vraagsturing vanuit de AOC’s). Vanuit de LNV-sector wordt beweerd dat het MBO groen relatief veel doelen kent die niet in de BPV geleerd kunnen worden. We zien dat dit net zo goed voor de OCW-sector geldt, maar dat daar specifieke voorzieningen voor zijn opgericht met behulp van geld uit de branches. Het geld in het reguliere beroepsonderwijs komt verder aantoonbaar niet allemaal van OCW vandaan, maar ook wel van andere overheden, zoals Economische Zaken en VWS.
8
Ook in het VMBO worden praktijklokalen ingericht met ondersteuning van bedrijfstakken en Kenniscentra. De bedrijfssectoren voor OCW-onderwijs zijn qua praktijkleren beter en sterker georganiseerd dan in de landbouwsector door de O&O-fondsen en daar profiteert het reguliere VMBO van.
2.3.4
Welke rol vervullen de technocentra bij praktijkleren?
Technocentra werken in het algemeen vanuit drie doelstellingen: 1. Het bevorderen van kenniscirculatie en kennistransfer in de regio, dus tussen een technische beroepsopleiding en het bedrijfsleven. 2. Het werken met partners in de regio aan een effectieve en efficiënte benutting van de kennisinfrastructuur. 3. Het leveren van een bijdrage aan de verbetering van de aansluiting onderwijs-arbeid, onderwijs-bedrijfsleven. De focus ligt op de makel- en schakelfunctie van het technocentrum in de regio. De technocentra worden bekostigd uit een interdepartementaal budget van onder andere OCW en Economische Zaken. In de regio van het bij dit onderzoek betrokken technocentrum focust de brancheregiocombinatie zich op het ‘food/feed-process’. Een prominent project is dan ook ‘food for thought’ genoemd waarin alle ‘food’-gerelateerde onderwijsinstellingen in een samenwerkingverband bijeen zijn gebracht. In deze branche-regiocombinatie ‘food/feed process’ wordt ook gezocht naar een praktijksimulatie die voor verschillende beroepsopleidingstrajecten geschikt is, met name van belang nu de conjunctuur in een dip zit en de BPV heel moeizaam is. Ook voor VMBO-leerlingen draait het technocentrum een project, gericht op leerplaatsen in bedrijven. We kunnen concluderen dat technocentra geen directe rol hebben in relatie tot praktijkleren, maar door hun initiërende rol om een gezamenlijke infrastructuur in de regio tot stand te brengen, indirect wel een stimulerende rol voor praktijkleren kunnen vervullen. Het lijkt zeker de moeite waard de mogelijkheden van technocentra in de regio’s van groene instellingen verder te exploreren.
9
2.4
Rol bedrijfsleven in de groene sector
Vraag: Is een grotere (financiële) rol voor het bedrijfsleven bij praktijkleren ook in de groene sector mogelijk en wat zijn hiervoor de eventuele belemmeringen? Op de vraag of er een grotere (financiële) rol van het bedrijfsleven bij praktijkleren in het MBO groen mogelijk is, reageren sommige respondenten gematigd optimistisch en andere ronduit pessimistisch. Belemmeringen voor een grotere (financiële) rol zijn bijvoorbeeld de kleinschaligheid van bedrijven, de slechte economische toestand, de geringe betrokkenheid van bedrijven en de afwezigheid van een O&O-fonds. Gesteld wordt dat LNV leerbedrijven zou moeten aansporen voldoende en goede BPV-plaatsen aan te bieden, ook al is de economie slecht. Voorts wordt geopperd dat de branche een grotere rol voor het praktijkleren zou kunnen spelen, ook in financiële zin. LNV zou over deze kwestie overleg moeten voeren met LTO Nederland. In het VMBO groen in scholengemeenschappen ziet men geen grotere (financiële) rol voor het bedrijfsleven bij praktijkleren weggelegd, ook vanwege het feit dat de landbouwsector uit vele kleine, economisch zwakke bedrijven bestaat. Hogescholen geloven evenmin in een grotere (financiële) rol van het bedrijfsleven bij praktijkleren. Zelfs heel grote coöperaties dragen niet bij. Er zijn weinig mensen te vinden om in adviescommissies van hogescholen mee te vergaderen, want men denkt in termen van kosten/baten. Grote importeurs verzorgen wel rechtstreeks scholing aan medewerkers van bijvoorbeeld een loonbedrijf. De universiteit slaagt er soms wel in om, ondanks de recessie, bedrijven specifieke stageprojecten te laten meefinancieren. In het algemeen kunnen we concluderen dat het Ministerie van LNV geen al te hoge verwachtingen moet hebben van een grotere (financiële) rol voor het bedrijfsleven bij praktijkleren in de groene sector. Wel zou LNV de groene bedrijfstakken kunnen consulteren en committeren om bij te dragen aan voorzieningen voor praktijkleren.
10
2.5
Organisatie en bekostiging
Hoe kan praktijkleren voor de verschillende opleidingen in het groene onderwijs, dat wil zeggen (Voorbereidend) Middelbaar Beroepsonderwijs, Hoger Agrarisch Onderwijs (HAO) en Wetenschappelijk Onderwijs (WO), zo efficiënt mogelijk worden georganiseerd en bekostigd (op iedere school afzonderlijk of gemeenschappelijk)?
2.5.1
AOC’s
Uit de interviews komt naar voren dat de meest efficiënte organisatie van praktijkleren niet een kwestie is van óf óf, maar van én én; op iedere school afzonderlijk én gemeenschappelijk. AOC’s zouden de ‘lichtere vormen van praktijkleren’ wel zelf kunnen geven, de zwaardere vormen van praktijkleren zouden dan centraal aangeboden kunnen worden, bijvoorbeeld bij de IPC’s, maar dat kan ook betekenen bundeling in regionale praktijkleercentra. De IPC’s zouden meer naar de AOC’s toe moeten komen, de regio’s moeten intrekken en klant-leveranciersgesprekken met de AOC’s moeten houden, omdat praktijkleren beter in het onderwijsprogramma moet kunnen worden geïntegreerd en er een relatie moet zijn met het eigen bedrijfsleven. Ook moeten IPC’s een meerwaarde bieden ten opzichte van de bedrijven in de regio, anders zijn ze te duur. Wel wordt een kentering naar meer marktgericht denken in de houding van IPC’s gesignaleerd. Erkend wordt dat er grenzen zijn aan de mobiliteit van de IPC’s. AOC’s lijken overigens niet van plan de organisatie van praktijkleren samen met andere AOC’s op te pakken, hoewel het gezamenlijk afnemen van diensten bij de IPC’s nog beter kan worden benut. Het advies aan het adres van LNV over de toekomst van het praktijkleren in het groene onderwijs qua bestuurlijk arrangement van partijen luidt van AOC-zijde dat LNV moet sturen op afstand. Voorts moet LNV kijken naar praktijkleren onder de Competentiegerichte Kwalificatiestructuur en hoe de rol van de IPC’s daardoor zal veranderen. LNV zou haar regelingen moeten toetsen en herzien in het licht van Koers BVE en de nadruk die daarin wordt gelegd op regionale arrangementen. De huidige regeling praktijkleren van LNV wordt ‘oud denken’ genoemd. LNV moet niet een nieuwe regeling ontwerpen die te gedetailleerd is.
11
Het is aan de AOC’s en de IPC’s om, uitgaande van de vraagsturing, het beste arrangement aan de Minister voor te stellen. AOC’s verkeren zelf ook nog in een zoekproces naar de beste vormgeving. Van IPC-zijde vindt men dat LNV meer moet controleren en eventueel sancties moet treffen. Ook wordt erop gewezen dat, omdat LNV geld geeft aan praktijkleren, ze zelf verantwoordelijk is voor een bestuurlijk overleg met partijen, zoals de AOC Raad en LTO. Verder wordt gesteld dat er ten aanzien van de kwaliteit van praktijkleren een versterking van het toezicht mogelijk is; immers er zijn publieke middelen mee gemoeid. Uit het survey blijkt dat AOC’s de IPC’s niet aan de kant zullen zetten – ze blijven een rol vervullen in het bestuurlijk arrangement van partijen -, maar dat de IPC’s wel enige concurrentie ondervinden van bedrijven in de regio. Belangrijker voor de verklaring van de vraaguitval is echter dat AOC’s van plan zijn voor komend jaar voor 15% meer van het budget praktijkleren in eigen beheer te organiseren. Het advies richting LNV over de toekomst van het praktijkleren in het groene onderwijs qua bekostiging luidt in de eerste plaats dat het budget praktijkleren overeind moet worden gehouden, omdat het hard nodig is om kwalitatief hoogwaardig onderwijs te realiseren. De BPV alleen is hiervoor onvoldoende. De vraag naar de meest efficiënte bekostiging van praktijkleren wordt in de interviews zeer verschillend beantwoord. Van AOC-zijde wordt beluisterd dat men het budget praktijkleren geoormerkt wil houden (met als het écht moet een gedeeltelijke verplichte winkelnering bij de IPC’s), of dat men het aan de lumpsum toegevoegd wil zien. Sommigen vinden een zekere, verplichte besteding bij de IPC’s redelijk omdat de AOC’s de IPC’s nodig hebben; anderen willen een maximale bestedingsvrijheid en volledige marktwerking. Allen onderschrijven een goede verantwoording van de besteding van het budget, maar sommigen pleiten tevens voor een verplicht jaarplan met betrekking tot praktijkleren, waarop instellingen worden afgerekend. Het recente onderhandelaarsakkoord wringt bij de meeste AOC’s momenteel niet echt, omdat ze feitelijk toch meer besteden bij de IPC’s. Wel benadrukken alle respondenten dat LNV de AOC’s voldoende ruimte moet geven om het budget praktijkleren efficiënt in te kunnen zetten.
12
Uit het survey blijkt dat AOC’s precies in twee kampen verdeeld zijn. De ene helft wil graag de huidige situatie handhaven met de geoormerkte bijdrage praktijkleren, terwijl de andere helft de bijdrage als lumpsum wenst te ontvangen. OCW en LNV zijn momenteel gezamenlijk bezig de verschillen in bekostiging uit te zoeken. Zoals gezegd wordt vanuit de LNV-sector beweerd dat een volledige harmonisatie met de OCW-bekostiging niet mogelijk is vanwege de specifieke kenmerken van de groene sector, die een legitimering vormen voor het additionele budget praktijkleren. OCW neemt het duidelijke standpunt in dat gelden zoveel mogelijk aan de lumpsum moeten worden toegevoegd om scholen zo min mogelijk lastig te vallen met aparte regelingen en subsidies.
2.5.2
VMBO groen in VO-scholengemeenschappen
Volgens de Vereniging Buitengewoon Groen kan praktijkleren het meest efficiënt worden georganiseerd door behoud van de huidige trekkingsrechten. Samen met de besteding door AOC’s (en met behulp van het georganiseerde bedrijfsleven, zoals het LTO) moet men proberen de IPC’s in stand te houden. Met name voor de VMBO’s buiten de AOC’s is het belangrijk dat de IPC’s blijven bestaan. Bekostiging van de IPC’s (of andere praktijkscholen) kan alleen in samenwerking met de AOC’s. Vanuit VMBO groen in VO-scholengemeenschappen is men bang dat het geld, bestemd voor praktijkleren bij de AOC’s, nu elders terechtkomt. Dit geld moet dan ook geoormerkt blijven. LNV moet een basispakket financieren. Uit het survey blijkt dat de scholengemeenschappen zelf een andere mening zijn toegedaan dan de VBG. Eenderde vindt dat praktijkleren het meeste efficiënt kan worden georganiseerd door een combinatie van de eigen scholengemeenschap, IPC’s en derden; een kwart geeft de voorkeur aan een combinatie van de eigen scholengemeenschap en derden. Men ziet dus eigenlijk geen heil meer in de door de VBG gecoördineerde besteding van trekkingsrechten. Een deel lijkt ook geen rol meer te zien voor de IPC’s. Van de instellingen is meer dan de helft van mening dat praktijkleren het meest efficiënt kan worden bekostigd door toekenning aan de instelling van een geoormerkte rijksbijdrage praktijkleren; ongeveer eenvijfde deel kiest voor toevoeging aan de lumpsum. Slechts een klein deel wenst de huidige situatie met trekkingsrechten bij de IPC’s te handhaven. Deze uitkomsten kunnen niet zonder betekenis blijven voor het toekomstig arrangement.
13
2.5.3
HBO groen
Het Sectoraal Adviescollege HAO pleit voor behoud van de huidige trekkingsrechten bij de IPC’s. Het standpunt is dat als de vraagsturing wordt ingevoerd: a. Dit zal leiden tot vraaguitval bij de IPC’s (en dat kan aanleiding geven tot bezuiniging door LNV); b. De hogescholen op dit moment tevreden zijn met het aanbod van de IPC’s. Er zijn genoeg mogelijkheden voor overleg met de IPC’s om iets op maat geleverd te krijgen. Als instellingen synergie zoeken in de regio is meer mogelijk wat betreft infrastructuur. IPC’s zullen hun diensten moeten uitzetten in de omgeving waar die diensten (bijvoorbeeld hun specialistische expertise) gevraagd worden. Voorspeld wordt dat er een beperkt aantal locaties zal overblijven waar met succes MBO groen en HBO groen kunnen worden aangeboden. Daar zouden de IPC’s op moeten aansluiten. Het advies aan LNV is om partijen die in de regionale setting iets voor elkaar kunnen betekenen, te faciliteren om te komen tot verdergaande bestuurlijke afspraken. Een advies qua bekostiging aan het adres van LNV, dat tegengesteld is aan dat van het Sectoraal Adviescollege HAO, luidt om HBO-instellingen veel meer verantwoordelijk te stellen voor de besteding van de geoormerkte gelden praktijkleren door een bestedingsplan te eisen voor het geoormerkte budget praktijkleren, dat LNV rechtstreeks aan de hogescholen zou moeten uitkeren. Door de huidige trekkingsrechten zou er sprake zijn van onderbenutting. Uit het survey onder de groene hogescholen zelf blijkt dat als het gaat om de meest efficiënte organisatie van praktijkleren de meningen sterk verdeeld zijn. Men kiest voor een combinatie van de eigen onderwijsinstelling en IPC’s, of voor een combinatie van de eigen onderwijsinstelling, IPC’s en derden of men denkt het zonder de IPC’s wel af te kunnen en kiest voor een combinatie van gezamenlijke hoge scholen en derden. Tweederde van de hogescholen wil dat de bijdrage voor praktijkleren aan hun lumpsum wordt toegevoegd; een derde kiest voor een geoormerkte rijksbijdrage. In ieder geval wil men van het huidige systeem van trekkingsrechten bij de IPC’s af. Ook deze uitkomsten kunnen niet zonder betekenis blijven voor het toekomstig arrangement.
14
2.5.4
Universiteit
Praktijkleren is met de huidige trekkingsrechten efficiënt georganiseerd, zo vindt Wageningen Universiteit. Een andere respondent is echter van mening dat LNV het geld heel doelgericht aan WU zou moeten geven met de ‘earmarking’ voor praktijkleren. LNV zou van de WU een bestedingsplan moeten vragen.
2.6
Aanbevelingen
Op basis van bovenstaande onderzoeksresultaten komen we tot de volgende aanbevelingen met betrekking tot organisatie en bekostiging van praktijkleren in het groene onderwijs. -
Voor de AOC’s zou LNV met het budget praktijkleren een beleidsscenario moeten nastreven dat wordt gekenmerkt door 1) een doorstart met vraagsturing; 2) een geleidelijke afbouw van het minimaal te besteden budget bij IPC’s; 3) een uiteindelijke toevoeging aan de lumpsum (maximale harmonisatie met OCW).
De verdeelde uitkomst onder AOC’s qua bekostigingsarrangement (oormerking of lumpsum) maakt een toekomstgericht advies lastig. Toch wordt van onze kant de aanbeveling gedaan dat LNV sturing zou moeten geven aan een beleidsscenario dat uiteindelijk resulteert in toevoeging van het budget praktijkleren aan de lumpsum van AOC’s. Dit beleidsscenario zou bijvoorbeeld over vijf jaar (eventueel langer) moeten zijn gerealiseerd. Daarbij zou het volgende stappenplan kunnen worden aangehouden, vertrekkend vanuit het huidige herenakkoord van een minimale besteding door AOC’s van 50% bij de IPC’s en geen investeringen van meer dan € 20.000: Advies Stappenplan Herenakkoord (tussen LNV, AOC’s en IPC’s): 1. Schooljaar 2005-2006: minimaal 40% besteding bij IPC’s, geen beperkingen aan investeringen (toekenning door LNV aan AOC’s van geoormerkt budget praktijkleren); 2. Schooljaar 2006-2007: minimaal 30% besteding bij IPC’s (geoormerkt); 3. Schooljaar 2007-2008: minimaal 20% besteding bij IPC’s (geoormerkt);
15
4. Schooljaar 2008-2009: minimaal 10% besteding bij IPC’s (geoormerkt); 5. Schooljaar 2009-2010: 0% verplichte besteding bij IPC’s (toevoeging budget praktijkleren aan de lumpsum). Voor uiteindelijke toevoeging aan de lumpsum wordt gepleit, omdat het in de toekomst een maximale harmonisatie met OCW mogelijk maakt. Een belangrijke reden is voorts dat de eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van onderwijs en examinering bij de AOC’s ligt. Vanuit dit oogpunt moeten zij een maximale bestedingsvrijheid hebben. Steeds meer, en dat sluit ook aan bij wat in Koers BVE wordt voorgestaan, richten de AOC’s zich op de mogelijkheden van praktijkleren bij bedrijven in de regio. De Competentiegerichte Kwalificatiestructuur en de daarmee verbonden Proeven van Bekwaamheid vereisen dat ook. Een geleidelijk overgangstraject in de bekostiging van het budget praktijkleren geeft AOC’s de tijd om zich te concentreren op de invoering van competentiegericht opleiden en examineren en op de samenwerkingsverbanden met regionale bedrijven die hiervoor nodig zijn. AOC’s beseffen terdege dat ze de infrastructuur bij IPC’s niet klakkeloos op de fles moeten laten gaan. Een verantwoording van de besteding via lumpsum in een jaarverslag en jaarrekening, en een verantwoording van de kwaliteit in het kader van het Periodiek Kwaliteitsonderzoek van de inspectie, betekent voorts voor AOC’s de minste bureaucratische lasten. Bovendien veroudert een lijst met apparatuur en voorzieningen die voor additionele bekostiging in aanmerking komen, relatief snel. De in het onderhavige onderzoek verzamelde lijsten met opleidingen en apparatuur zouden dienst kunnen doen om de wegingsfactoren van opleidingen nog eens kritisch te bezien en de wegingsfactoren zo nodig op te hogen wanneer het budget praktijkleren zou worden toegevoegd aan de lumpsum. In elk geval werkt de huidige bekostiging per leerling in de hand dat het budget praktijkleren door AOC’s naar rato van het aantal leerlingen per opleiding wordt verdeeld, terwijl voor de ene opleiding simulaties veel harder nodig zijn dan voor de andere. -
De IPC’s zouden zich als marktpartij moeten opstellen en hun diensten waar mogelijk regionaal aan de AOC’s aanbieden.
Het vorenstaande betekent voor de IPC’s dat ze een toekomst tegemoet gaan die niet zonder risico’s is. Echter, onze indruk is dat de IPC’s deze toekomst waarin meer marktwerking voorkomt, met vertrouwen tegemoet zien en in hun denken al
16
een grote omslag gemaakt hebben. IPC’s zullen zich moeten aanpassen aan het onderwijsconcept van de toekomst en dat betekent waar mogelijk diensten aanbieden waar AOC’s om vragen, die een meerwaarde bieden ten opzichte van de regionale bedrijven en die de regionale infrastructuur versterken. Een week IPC is misschien makkelijk, maar eigenlijk alleen nog geschikt voor de ‘harde’ beroepstrainingen in het MBO. Voor de rest behoort een apart stuk praktijkleren definitief tot het verleden. Door een geleidelijk overgangstraject in te gaan naar lumpsumfinanciering krijgen IPC’s de mogelijkheid geleidelijke aanpassingen te maken in hun personeelsbeleid. Met geleidelijkheid voorkomt men wachtgelden. -
LNV zou het budget praktijkleren intact moeten houden. Het zou verstandig zijn als LNV in elk geval gedurende deze overgangsperiode de hoogte van het budget praktijkleren constant houdt. Dus geen verkapte bezuiniging, op het moment dat het budget praktijkleren aan de lumpsum wordt toegevoegd. Dit zou het overgangsproces naar een volledige vraagsturing en een volledig vrije markt, waarin IPC’s zichzelf op de markt zullen moeten bewijzen, te zeer belasten. Een legitimering van het budget praktijkleren kan worden gevonden in het feit dat de groene opleidingen kleinschaliger zijn dan de ROC’s en dat de branche in de groene sector weinig investeert. Bij de harmonisatie van wegingsfactoren met OCW-opleidingen zou hiervoor gecompenseerd moeten worden. Een vergelijking tussen opleidingen sec houdt geen rekening met de verschillen in de context van opleidingen en is daarom te beperkt. -
LNV zou bestuurlijk overleg met de groene branches moeten entameren met hun (financiële) bijdrage aan praktijkleren als inzet.
Hier zou LNV in bestuurlijk overleg met in elk geval LTO-Nederland een punt van moeten maken. LNV speelt in feite de rol van financier voor zaken waarvoor in de OCW-sector het bedrijfsleven bijspringt. -
Extra waakzaamheid door middel van toezicht is nodig.
In het voorgestelde overgangstraject zou LNV van de Inspectie van het Onderwijs een ‘verhoogde dijkbewaking’ moeten vragen. De inspectie zou erop moeten toezien dat de kwaliteit van praktijkleren voldoende hoog blijft, wanneer AOC’s een
17
maximale bestedingsvrijheid genieten, en dat deelnemers op die manier voldoende worden voorbereid op de BPV in bedrijven, waar weinig tot niets mis mag gaan. -
Aequor zou zic h kunnen inspannen om GOA-constructies te bevorderen.
In de OCW-sector worden creatieve voorbeelden gegeven van samenwerkingsverbanden van werkgevers die zorgdragen voor Gemeenschappelijke Opleidings Activiteiten. Ze richten praktijkwerkplaatsen in of zorgen ervoor dat deelnemers kunnen rouleren tussen bedrijven. Ook komen maatwerktrajecten (praktijkovereenkomsten) tot stand waaraan verschillende bedrijven een bijdrage leveren. Het lijkt erop alsof de groene sector de mogelijkheden voor verrijking van praktijkleren tijdens de BPV of als voorbereiding daarop nog onvoldoende benut. Nu Aequor zelf de beschikking krijgt over opleidingsadviseurs zou ze deze grotere beinvloedingsmogelijkheden kunnen benutten voor een verhoging van de kwaliteit van praktijkleren in de regio. -
In VMBO groen van VO-scholengemeenschappen kan praktijkleren het meest efficiënt worden bekostigd door toekenning per instelling van een geoormerkte rijksbijdrage praktijkleren.
Van de instellingen is meer dan de helft van mening dat praktijkleren het meest efficiënt kan worden bekostigd door toekenning aan de instelling van een geoormerkte rijksbijdrage praktijkleren; ongeveer eenvijfde deel kiest voor toevoeging aan de lumpsum. Slechts een klein deel wenst de huidige situatie met trekkingsrechten bij de IPC’s te handhaven. De Vereniging Buitengroen Groen benoemt echter wel een heikel punt, namelijk dat deze VMBO’s te weinig massa hebben. Ze zouden dan ook bij de besteding van het geoormerkte budget praktijkleren een samenwerkingsverband met AOC’s moeten zoeken. Op termijn kan worden bezien of de scholengemeenschappen voelen voor lumpsumbekostiging. -
18
In HBO groen kan praktijkleren het meest efficiënt worden bekostigd door toekenning per instelling van een geoormerkte rijksbijdrage praktijkleren en uiteindelijk door toevoeging aan de lumpsum.
De hogescholen willen, anders dan het Sectoraal Adviescollege, af van het huidige stelsel van trekkingsrechten. Hogescholen zouden meekunnen in het geleidelijke overgangstraject van AOC’s. Het uiteindelijke doel zou toevoeging aan de lumpsum moeten zijn, met het oog op maximale harmonisatie met de OCW-bekostiging. Een legitimering voor deze extra gelden is, net zoals bij AOC’s, de kleinschaligheid van de sector en de geringe investeringen vanuit de branche. -
Voor Wageningen Universiteit kan praktijkleren het meest efficiënt worden bekostigd door toekenning aan deze instelling van een geoormerkte rijksbijdrage praktijkleren en uiteindelijk door toevoeging aan de lumpsum.
De trekkingsrechten die Wageningen Universiteit wil behouden, passen niet in een beleidsscenario naar meer vraagsturing. In elk geval zou de stap moeten worden gezet naar toekenning van een geoormerkte rijksbijdrage praktijkleren rechtstreeks aan de universiteit. Uiteindelijke toevoeging aan de lumpsum lijkt gewenst, gezien de harmonisatie met het HAO, zoals boven voorgesteld. Bron: Polder, K-J., Felix, C. & Meijden, A. van der (2004). Praktijkleren in het groene onderwijs: een doorstart met vraagsturing. Rapportnr. 711. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
19
