Samen werken aan terugkeer

Samen werken aan terugkeer Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’

Gerda Rodenburg Afke Weltevrede Godfried Engbersen

Samen werken aan terugkeer

Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’

Gerda Rodenburg Afke Weltevrede Godfried Engbersen

Samen werken aan terugkeer. Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’/ Rodenburg, G., Weltevrede, A. en Engbersen, G. Rotterdam: IVO & RISBO Contractresearch BV/ Erasmus Universiteit Juli 2005 Verkoopprijs: € 5,00 (inclusief BTW en administratiekosten en exclusief verzendkosten) Exemplaren van deze uitgave zijn te bestellen bij: Secretariaat RISBO Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus 1738 3000 DR Rotterdam tel.: 010-4082124 fax: 010-4529734 www.eur.nl/risbo © Copyright RISBO Contractresearch BV. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de Directie van het Instituut ISBN 90-74234-52-6

Samen werken aan terugkeer

Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’

Gerda Rodenburg* Afke Weltevrede** Godfried Engbersen**

* IVO, wetenschappelijk bureau voor onderzoek, expertise en advies op het gebied van leefwijzen, verslaving en daaraan gerelateerde maatschappelijke ontwikkelingen

** Risbo Contractresearch BV

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave

iii

Hoofdstuk 1 Inleiding

1

1.1

1

Het landelijk terugkeerbeleid en de uitvoeringspraktijk

Hoofdstuk 2 Beschrijving van het project

13

2.1

Achtergrond van het project

13

2.2

Opzet van het project

14

Hoofdstuk 3 Onderzoeksaanpak

19

3.1

Onderzoeksdoel en -vragen

19

3.2

Aanpak evaluatie

21

Hoofdstuk 4 Resultaten

23

4.1

Het RRI-project in Rotterdam

25

4.2

Het RRI-project in Utrecht

36

4.3

Het RRI-project in Den Haag

46

4.4

Het RRI-project in Amsterdam

54

4.5

De functie van native counselor

62

Hoofdstuk 5 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

69

5.1

Samenvatting

69

5.2

Conclusies en aanbevelingen

76

Literatuurlijst

iii

81

Hoofdstuk 1

Inleiding

Vanaf 1 september 2003 is het IOM-project “Randstad Return Initiative, reducing te barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en The Hague” van start gegaan. Dit is een project waarbij IOM, lokale Non-Gouvernementele Organis aties (NGO’s) en maatschappelijk werkers die door hun herkomst de taal en cultuur van (een deel van) de doelgroep kennen, de zogenaamde ‘native counselors’, de handen ineenslaan om vrijwillige terugkeer van (uitgeprocedeerde) asielzoekers te bevorderen. Het Risbo en het IVO zijn gevraagd dit RRIproject te evalueren. In dit rapport wordt hiervan verslag gelegd.

Opbouw rapport Alvorens dieper in te gaan op de evaluatie, wordt in dit inleidende hoofdstuk aandacht besteed aan het landelijk terugkeerbeleid en de uitvoeringspraktijk, waarbij tevens de rol van IOM bij terugkeer uiteen gezet wordt. In hoofdstuk 2 wordt de achtergrond en opzet van het RRI-project beschreven. De onderzoeksdoelen, onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak komen in hoofdstuk 3 aan bod. In hoofdstuk 4 worden de resultaten uit de verschillende steden beschreven. Tot slot volgt in hoofdstuk 5 een samenvatting en conclusie en worden enkele aanbevelingen gedaan.

1.1

Het landelijk terugkeerbeleid en de uitvoeringspraktijk Nederland is het afgelopen decennium geconfronteerd met substantiële aantallen asielzoekers. Ten aanzien van de toelating van vreemdelingen is het vreemdelingenbeleid van toepassing, dat gebaseerd is op het volgende principe: “Wie wordt toegelaten en dus een verblijfsvergunning krijgt, moet integreren in de Nederlandse samenleving. Wie geen recht (meer) heeft op verblijf, is hier illegaal en moet het land verlaten. Uitgangspunt van het terugkeerbeleid is daarmee dat illegaal verblijf niet wordt toegestaan, ook in het belang van de vreemdeling zelf.” (Ministerie van Justitie, 2004).

1

Hoofdstuk 1

Het merendeel van de asielzoekers krijgt echter geen verblijfsvergunning. Dagelijks moeten derhalve vreemdelingen ons land verlaten. Aangenomen wordt dat het overgrote deel van hen het land zelfstandig ve rlaat; een ander deel moet gedwongen vertrekken. De terugkeer van rechtmatig verwijderbare asielzoekers1 wordt al jaren als één van de meest weerbarstige onderdelen van het vreemdelingenbeleid beschouwd. De overheid heeft de laatste jaren veel inspanningen verricht om het terugkeerbeleid te intensiveren. Minister Verdonk van Vreemdelingenzaken en Integratie zet zich hiervoor in en formuleert de aanpak van illegaliteit en een effectief terugkeerbeleid als één van de vier speerpunten van haar Ministerie 2.

Het terugkeerbeleid richt zich op twee groepen: uitgeprocedeerde asielzoekers en zogenaamde andere vreemdelingen. Bij uitgeprocedeerde asielzoekers gaat het om mensen die een asielaanvraag hebben ingediend en na een procedure te horen hebben gekregen dat hun asielverzoek is afgewezen. Daarbinnen worden weer twee groepen onderscheiden: a) de groep die vóór 1 april 2001 in Nederland een eerste asielaanvraag heeft ingediend, toen de ‘oude’ Vreemdelingenwet nog van toepassing was3. Voor deze groep heeft de overheid een aantal specifieke maatregelen getroffen om hun terugkeer naar het herkomstland te bevorderen; b) de groep die ná 1 april 2001 in Nederland asiel heeft aangevraagd. Deze groep valt onder de Vreemdelingenwet 2000. Deze wet zorgt voor kortere en dus snellere procedures. Vanaf het begin van de procedure wordt de asielzoeker gewezen op de reële mogelijkheid dat zijn verzoek wordt afgewezen en hij moet terugkeren naar zijn land van herkomst. In de Vreemdelingenwet 2000 is vastgelegd dat de asielzoeker nadat de afwijzing van zijn asielverzoek definitief is geworden, nog vier weken de tijd krijgt om de voorbereidingen van zijn terugkeer naar zijn land van herkomst af te ronden. Na deze vier weken worden de (opvang)voorzieningen die hij van de overheid ontva ngt, automatisch beëindigd. De uitgeprocedeerde asielzoeker moet er zelf voor zorgen dat 1

2 3

2

Een asielzoeker is rechtmatig verwijderbaar wanneer: - deze geen geldige verblijfsvergunning (meer) heeft, en - er geen sprake is van een procedure die in Nederland mag worden afgewacht, en - de eventueel gegeven vertrektermijn van 28 dagen is verstreken. De andere speerpunten betreffen een betere integratie, een restrictief toelatingsbeleid en inzet op het Europese terrein van asiel- en migratiebeleid. Onder deze wet bestonden er veel verschillende mogelijkheden om een negatieve beslissing in juridische procedures aan te vechten. Het gaat veelal om asielzoekers die vanwege lange procedures geruime tijd in Nederland verblijven. Een deel van hen woont zelfstandig in een woning. Een ander deel verblijft in een opvangcentrum van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) of in een noodvoorziening van de gemeente.

Inleiding

hij tijdig Nederland verlaat. Vanaf de eerste afwijzende beslissing, geruime tijd voordat de asielzoeker definitief is uitgeprocedeerd, wordt de asielzoeker in gesprekken met IND en COA gewezen op de mogelijkheid zelfstandig terug te keren naar zijn land met behulp van IOM. Als de uitgeprocedeerde asielzoeker kan aantonen zelfstandig te willen vertrekken, kan hij nog maximaal 8 weken onderdak krijgen. Als de uitgeprocedeerde asielzoeker 28 dagen na de mededeling dat hij het land moet verlaten niet zelfstandig vertrokken blijkt, kan hij door de Koninklijke Marechaussee, in samenwerking met de vreemdelingenpolitie, het land worden uitgezet. De Vreemdelingendienst voert na de 28 dagen een adrescontrole op het laatst bekende adres van de vreemdeling uit. De vreemdeling wordt als “administratief verwijderd” geregistreerd wanneer hij niet aangetroffen wordt op het adres en aangenomen kan worden dat hij vertrokken is. In de me este gevallen impliceert dit “vertrek met onbekende bestemming”. Wanneer de vreemdeling na de 28 dagen op het laatst bekende adres aangetroffen wordt en gedwongen terugkeer mogelijk is, volgt in beginsel inbewaringstelling en uitzetting of vertrek onder toezicht. In het geval van uitzetting wordt de vreemdeling onder begeleiding van de Koninklijke Marechaussee of de IND de grens overgezet en eventueel naar het land van herkomst vervoerd. Bij vertrek onder toezicht mag de vreemdeling op eigen gelegenheid Nederland verlaten, maar wordt zijn reisdocument ingenomen en – ter controle op het vertrek - op de doorlaatpost waarlangs de persoon het land verlaat weer teruggegeven4. Tot de groep andere vreemdelingen behoren de mensen die naar Nederland zijn gekomen om te wonen, te werken of te studeren en van wie de verblijfsvergunning afloopt en niet wordt verlengd. Zij hebben ook de plicht om Nederland binnen vier weken zelfstandig te verlaten. Hetzelfde geldt voor vreemdelingen van wie de verblijfsvergunning wordt ingetrokken of die een verblijfsvergunning hebben aangevraagd die is afgewezen. Vreemdelingen die nooit een verblijfsvergunning hebben aangevraagd moeten Nederland onmiddellijk verlaten. Kenmerkend voor deze groep andere of illegale vreemdelingen is dat er vrijwel geen contact (meer) is met de overheid. De overheid ziet haar rol ten aanzien van het aanpakken van illegaal verblijf bij

4

3

Wanneer een asielverzoek afgewezen wordt behoort terugkeer niet altijd tot de mogelijkheden. Men kan beleidsmatig moeilijk verwijderbaar of technisch moeilijk verwijderbaar zijn (Algemene Rekenkamer, 1999). Indien de asielzoeker na de 28 dagen niet zelfstandig vertrekt en gedwongen terugkeer niet mogelijk is, verzoekt het COA de (vreemdelingen)politie om de woonruimte te ontruimen. De asielzoeker wordt vervolgens door de (vreemdelingen)politie, indien nodig met dwang, uit de opvangvoorziening verwijderd. Vervolgens wordt op aangeven van de vreemdelingenpolitie het asieldossier bij de IND gesloten.

Hoofdstuk 1

het voorkómen ervan en zet daarom met name in op de grensbewaking, vooral bij vliegvelden.

De grootste knelpunten die de overh eid ten aanzien van het terugkeerbeleid ervaart zijn dat er veel vreemdelingen niet meewerken aan hun gedwongen vertrek uit Nederland en dat er te weinig toezicht is op illegale vreemdelingen, vooral als het gaat om de identificatie en vaststelling van nationaliteit. Mede op basis van deze knelpunten heeft de minister eind 2003 de 'Terugkeernota, Maatregelen voor een effectievere uitvoering van het terugkeerbeleid' (Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie, 2003) geschreven. De hierin beschreven maatregelen voor een meer effectieve implementatie van het terugkeerbeleid bestaan uit maatregelen om de grensbewaking te verbeteren met het doel illegaal verblijf te voorkomen, en maatregelen om het vertrek van (uitgeprocedeerde) asielzoekers te bevorderen. Een voorbeeld van het eerste soort maatregelen is voertuigmaatschappijen die vreemdelingen hebben vervoerd van wie de toegang tot het grondgebied wordt geweigerd, hogere boetes geven en hun verantwoordelijkheid vergroten. Voorbeelden van maatregelen om het vertrek van (uitgeprocedeerde) asielzoekers te bevorderen zijn het vergroten van de mogelijkheden voor uitzetting en de invoering van vertrek- en uitzetcentra. Andere maatregelen die terugkeer moeten bevorderen zijn de vreemdeling beschikbaar houden voor identiteit - en nationaliteitsonderzoek, en eenduidiger en nadrukkelijker de mogelijke uitkomst van de asielprocedure – terugkeer - aan de asielzoeker kenbaar maken. De overheid tracht de terugkeer van illegale vreemdelingen ook te bevorderen door het vreemdelingentoezicht te intensiveren en nader onderzoek te doen naar het toepassen van biometrie 5. Andere doelen van het nieuwe beleid zijn het effectiever organiseren van het terugkeerproces, het vergroten van het draagvlak voor terugkeer en vertrek, en terugkeer integraal onderdeel maken van het Nederlandse buitenlandbeleid. Met dergelijke maatregelen krijgt het terugkeerbeleid steeds meer handen en voeten.

5

4

Bij de toepassing van biometrie wordt gebruik gemaakt van unieke lichaamseigen kenmerken om de identiteit van mensen te verifiëren. Kenmerken die daarvoor in het bijzonder in aanmerking komen zijn de vingerafdruk, het gelaat en de iris. BPR heeft inmiddels een technische verkenning in gang gezet om de toepasbaarheid van de verschillende technologieën vast te stellen (Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: http://www.minbzk.nl/persoonsgegevens en/biometrie - derived: 12 oktober 2004).

Inleiding

Onder meer als gevolg van het stringentere vreemdelingenbeleid, waarbij de opvangduur gelimiteerd is, komen steeds meer asielzoekers op straat te staan en worden maatschappelijke organisaties en kerken met deze cliënten geconfronteerd. Een aantal organisaties biedt hun beperkt onderdak en ondersteuning (Rusinovic et al., 2002). Steeds vaker echter gaan d ergelijke organisaties - met het oog op het uitzichtloze toekomstperspectief van hun cliënten in Nederland - voor terugkeer pleiten. Zelfs organisaties die zich ten principale inzetten om de verblijfskansen van de asielzoekers te verdedigen, blijken zich steeds vaker bezig te houden met vrijwillige terugkeer. Uit recent onderzoek van de AdviesCommissie voor VreemdelingenZaken (ACVZ) blijkt dat er op verschillende niveaus en vanuit verschillende invalshoeken interessante initiatieven worden ondernomen op het gebied van vrijwillige terugkeer (ACVZ, 2005a). Het RRI-project dat in dit onderzoek wordt geëvalueerd is een voorbeeld van een dergelijk initiatief. De ACVZ vindt dergelijke initiatieven waardevol. Naast belangenbehartiging en het verlenen van daadwerkelijke opvang en steun aan (uitgeprocedeerde) asielzoekers en illegale vreemdelingen ziet de ACVZ een ondersteunde rol voor maatschappelijke organisaties weggelegd in het kader van het terugkeerbeleid. Zij adviseert de regering om NGO’s in te schakelen bij de uitvoering van het terugkeerbeleid om zo het draagvlak ervoor en daarmee de effectiviteit ervan te vergroten (ACVZ, 2005b).

Nu het terugkeerbeleid uiteengezet is, is het vervolgens relevant om naar de uitvoeringspraktijk te kijken: in hoeverre leidt het beleid ook daadwerkelijk tot terugkeer?

De uitvoeringspraktijk Uit tabel 1.1 kunnen we concluderen dat het aantal ingediende asielverzoeken in 2004 (9.780) enorm is afgenomen ten opzichte van 1998 (45.220). Het totaal aantal in Nederland ingewilligde verzoeken is ook afgenomen (van 15.100 in 1998 naar 10170 in 2004), terwijl het aantal uit Nederland verwijderde asielzoekers tot en met 2003 is toegenomen (van 14.340 in 1998 naar 21.860 in 2003), waarna het in 2004 weer is afgenomen (tot 14.910). Als we naar het percentage inwilliging kijken zien we dat in 2004 meer dan 100% van de aanvragen ingewilligd wordt. Dit is echter misleidend, omdat de verhouding inwilliging/indiening met name is toegenomen door de drastische afname van het aantal ingediende asielve rzoeken. Bovendien betreft het merendeel van de asielverzoeken dat in 2004 is ingewilligd, asielverzoeken die in eerdere jaren zijn ingediend. Het

5

Hoofdstuk 1

is dus niet zo dat de overheid bij veel meer verzoeken die binnenkomen besluit het in te willigen. De afname van het aantal inwilligingen is in overeenstemming met de aanscherping van het vreemdelingenbeleid van de Nederlandse overheid. Bovendien indiceert de drastische afname van het aantal ingediende asielverzoeken dat het zogenaamde ontmoedigingsbeleid ten aanzien van migratie werkt.

Tabel 1.1: Kerncijfers asielverzoeken, 1998-2004 Periode 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

In Nederland ingediende Totaal in Nederland asielverzoeken ingewilligde verzoeken 45220 15100 39300 13490 43560 9730 32580 10580 18670 8820 13400 9760 9780 10170

Percentage inwilliging 33.4 34.3 22.3 32.5 47.2 72.8 104.0

Totaal vertrokken asielzoekers 14340 18340 16620 16020 21260 21860 14910

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, statline

Het aantal verwijderde asielzoekers is de afgelopen jaren toegenomen. Onduidelijk is echter in hoeverre deze groep ook daadwerkelijk Nederland verlaten heeft (zie ook: ACVZ, 2005a). Figuur 1.2 laat zien dat het aandeel uitzettingen en vertrek onder toezicht de laatste jaren is afgenomen en in 2004 weer iets is toegenomen. In 1999 vond meer dan een derde van de verwijderingen verplicht6 plaats, terwijl in 2004 slechts ongeveer een kwart van de uitgeprocedeerde asielzoekers verplicht verwijderd werd. Het overgrote merendeel van de uitgeprocedeerde asielzoekers wordt verwijderd verklaard door middel van controle op het laatst bekende adres (71.5 % in 2004). Hoewel dit in overeenstemming is met het beleidsuitgangspunt dat de asielzoeker zelf verantwoordelijk is voor zijn terugkeer, is het niet duidelijk of deze personen daadwerkelijk het land verlaten of dat zij hun verblijf in Nederland voortzetten op een illegale basis. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat een substantieel deel van de uitgeprocedeerde asielzoekers hun verblijf in Nederland op een illegale basis voortzet (Engbersen et al. 2002a, Leerkes et al. 2004). In het rapport Illegale vreemdelingen in Nederland. Omvang, overkomst, verblijf en uitzetting (Engbersen et al. 2002a) wordt een schatting gemaakt van het aantal illegale vreemdelingen in Nederland.

6

6

Onder ‘verplicht verwijderen’ worden zowel uitzettingen als vertrekken onder toezicht verstaan.

Inleiding

Het aantal illegalen in Nederland wordt geschat tussen de 112.000 en de 163.000 op jaarbasis7. Hoewel dat nationaal gezien een begrensd aantal is, blijken in bepaalde regio’s als Amsterdam en Rotterdam relatief veel illegale vreemdelingen voor te komen. Het rapport geeft tevens nadere informatie over de relatie tussen asielmigratie en illegaliteit. Cijfers over staandegehouden illegale vreemdelingen in de periode 1997- 2000 laten zien dat een derde van hen uit zogenaamde “asiellanden” (landen waaruit in de betreffende jaren de meeste asielzoekers kwamen) als Irak, voormalig Joegoslavië, de voormalige Sovjet-Unie en Somalië afkomstig zijn (Engbersen et al. 2002b). Dit aandeel uit een asielland afkomstige staandegehouden illegale vreemdelingen indiceert dat een aanzienlijk deel van de illegale vreemdelingen een asielachtergrond heeft en er dus een substantieel aantal uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland is.

Figuur 1.2: Verwijderde asielzoekers naar soort verwijdering, 1992-2004

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 1992

1993

1994

1995

1996 adrescontrole

1997 uitzetting

1998

1999

vertrek onder toezicht

2000

2001

2002

2003

2004

anders

Bron: C entraal Bureau voor de Statistiek, 2004

7

7

Aan de hand van politiegegevens over in Nederland staandegehouden illegale vreemdelingen worden gegevens gepresenteerd over de omvang en de samenstelling van de groep illegale vreemdelingen. Uit deze gegevens - afkomstig van 25 politieregio's - kan worden opgemaakt dat er tussen 1997 en 2000 bijna 48.000 illegale vreemdelingen in Nederland zijn staandegehouden. Op basis van deze gegevens is een schatting gemaakt van het aantal illegale vreemdelingen dat op jaarbasis in Nederland verblijft. Dit aantal ligt tussen de 112.000 en 163.000 illegale vreemdelingen.

Hoofdstuk 1

Ook het VNG-rapport (2002) Gemeentelijke voorzieningen voor uitgeprocedeerde asielzoekers beschrijft de thematiek van uitgeprocedeerde asielzoekers. Uit dit rapport kan onder andere worden opgemaakt dat er in de periode juli tot en met december 2001 tussen de 2.800 en 4.000 uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland verbleven. Zij verbleven in bijna 300 gemeenten. Het onderzoek wees tevens uit dat zo’n 170 gemeenten voorzieningen verstrekten aan uitgeprocedeerden. Hiervan verstrekten 150 gemeenten zelf voorzieningen aan uitgeprocedeerden en werden in 60 gemeenten uitgeprocedeerden geholpen door reguliere (opvang)instellingen of door instellingen die specifiek op uitgeprocedeerden zijn gericht. Opvallend was de betekenis van specifieke instellingen – zoals de Pauluskerk - voor de groep van uitgeprocedeerden die geen recht meer heeft op overheidsvoorzieningen (Rodenburg et al. 2003). Het in 2001-2002 uitgevoerde onderzoek Nieuwe vangnetten in de samenleving (Rusinovic et al. 2002) geeft nader inzicht in de betekenis van private en (semi)publieke instellingen die ondersteuning bieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers. Het onderzoek dat plaatsvond in de gemeenten Leiden en Den Haag handelt over het onder het ‘formele vangnet’ gespannen vangnet van verschillende organisaties, groepen en particulieren die verschillende vormen van opvang bieden aan illegale vreemdelingen en uitgeprocedeerde asielzoekers. Uit dit onderzoek blijkt, ten eerste, dat het gaat om zeer losgeknoopte vangnetten die slechts tijdelijk opvang kunnen bieden voor specifieke groepen. Ten tweede komt uit het onderzoek de noodzaak naar voren van het tot stand brengen van een realistisch terugkeerbeleid ten behoeve van degenen die geen perspectief meer hebben in de Nederlandse samenleving. Onderhavig onderzoek sluit hier nadrukkelijk op aan. Het ACVZ-onderzoek naar terugkeerprojecten (ACVZ 2005a) laat zien dat verscheidene maatschappelijke organisaties initiatieven hebben ontwikkeld als het RRI-project, die voortborduren op deze behoefte aan de ontwikkeling van een realistisch terugkeerbeleid. Wat betreft terugkeer kan een afgewezen asielzoeker daarnaast nog verschillende andere soorten begeleiding ontvangen. Zo zijn er landgerichte projecten, waarin het voormalige ministerie van Ontwikkelingssamenwerking samenwerkt met de herkomstlanden. Ook wordt er vanuit IOM assistentie geboden bij terugkeer. In de volgende paragraaf zal de rol van IOM met betrekking tot terugkeer toegelicht worden.

8

Inleiding

De rol van IOM bij terugkeer De Internationale Organisatie voor Migratie is in 1951 opgericht door vertegenwoordigers van 16 lidstaten, die de wens koesterden een organisatie op te richten die zorg zou dragen voor ontheemde Europeanen, vluchtelingen en migranten. Inmiddels is IOM uitgegroeid tot een wereldwijde organisatie en richt het zich op velerlei migratievraagstukken. De hoofddoelstelling van IOM wordt als volgt geformuleerd: “Het wereldwijd bewerkstelligen van ordelijke en humane migratie van personen” (IOM, 2003). Het mandaat van IOM is “een bijdrage te leveren aan ordelijke migratie vanuit de gedachte dat dit in het belang is van individuele migranten en van samenlevingen als geheel” (IOM, 2003). In het werk van IOM wordt altijd gezocht naar samenhang met het landelijk beleid. IOM startte in Nederland in 1991 haar activiteiten op verzoek van de Nederlandse regering. Vanaf 1992 houdt IOM zich bezig met het programma Return and Emigration of Aliens from the Netherlands (REAN), dat gefinancierd wordt door het Ministerie van Justitie. Dit programma richt zich op “de realisering van een humaan en effectief beleid voor terugkeer of hervestiging van vreemdelingen” (IOM, 2003). De ondersteuning aan vreemdelingen die door- of terug willen migreren vanuit het REAN-programma bestaat uit: -

voorlichting over terugkeer;

-

begeleiding op Schiphol;

-

het financieren van een vliegticket naar een bestemming zo dicht mogelijk bij de eindbestemming;

-

een vergoeding van de kosten voor reisdocumenten en

-

een financiële bijdrage voor de eerste kosten van levensonderhoud.

Wat betreft het eerste punt geldt dat IOM-districtsmedewerkers gesprekken voeren met potentiële vertrekkers over hulp bij vertrek uit Nederland. Het aantal van deze gesprekken was in 2003 flink gestegen ten opzichte van voorgaande jaren (zie tabel 1.3). De stijging van het aantal contacten met potentiële vertrekkers is terug te zien in een sterke stijging van het aantal vertrekkers (IOM, 2003). Belangrijk is ook een meer indirecte vorm van voorlichting waarbij districtsmedewerkers betrokken organisaties - kerkelijke en maatschappelijke organisaties, advocaten, enzovoort - voorlichten over de rol die IOM kan spelen bij vertrek uit Nederland.

9

Hoofdstuk 1

Tabel 1.3 Overzicht aantal gesprekken en voorlichtingen Periode 2001 2002 2003

Gesprekken met cliënte n (aantal personen) 14.084 14.101 18.502

Voorlichting aan externen (aantal personen) 16.674 16.007 11.6118

l (aantal personen) Naast het REAN-programma heeft IOM op het vlak van terugkeer ook projecten uitgevoerd die zijn gericht op specifieke doelgroepen en zijn medegefinancierd door het Europees VluchtelingenFonds (EVF). Eén van de doelstellingen van deze projecten is om de samenwerking tussen maatschappelijke organisaties in Nederland en IOM op het punt van voorlichting en begeleiding bij terugkeer te versterken. In 2003 was er in dit kader het project: “Terugkeer en herintegratie van (afgewezen) asielzoekers uit de Zuid-Kaukasische staten, de Russische Federatie, Wit-Rusland en de Oekraïne”. Het in dit rapport geëvalueerde project “Ra ndstad Return Initiative” is eveneens een doelgroepgericht project (zie ook hoofdstuk 2). Verder biedt IOM nog andersoortige projecten aan, zoals individuele bemiddeling aan alleenstaande minderjarigen, migranten met gezondheidsproblemen en slachtoffers va n mensenhandel, en landenspecifieke herintegratieprojecten, bijvoorbeeld gericht op terugkeer naar Afghanistan, Angola, Irak en Sri Lanka. Het aantal personen dat in 2004 vanuit Nederland terugkeerde naar het land van herkomst of doormigreerde en daarbij geassisteerd is door IOM is ten opzichte van 2003 met 26.4% toegenomen. Het aantal met hulp van IOM vertrokken personen in 2004 bedroeg 3.714 personen (zie tabel 1.4).

Tabel 1.4: Door IOM geassisteerde personen, 2000-2004 2000 1998 1220 3218

Aanta l teruggekeerde personen Aantal doorgemigreerde personen

2001 1389 346 1735

2002 2068 142 2210

2003 2912 116 3028

2004 3714 114 3828

Totaal aantal uit Nederland vertrokken personen

Bron: IOM, 2005

Van de terugkeerders keren de meeste personen terug naar achtereenvolgens: Angola, Servië en Montenegro, Oekraïne, Afghanistan,

8

10

Het aantal gesprekken met hulpverleners en andere geïnteresseerden over hulp bij vertrek is in 2003 afgenomen ten opzichte van de voorgaande jaren. Dit heeft te maken met het relatief grote aantal vertrekkers in 2003. Het geven van ondersteuning aan deze vertrekkers heeft voorrang gekregen en is duidelijk ten koste gegaan van het geven van voorlichting aan externen.

Inleiding

Iran, Bosnië -Herzegovina, Turkije, Russische Federatie, Soedan en Ghana (zie tabel 1.5).

Tabel 1.5: Top 10 IOM terugkeerlanden 2004: landen waarnaar de meeste mensen via IOM in 2004 teruggekeerd zijn

Land

Aantal personen naar teruggekeerd in 2004

Angola Servië en Montenegro Oekraïne Afghanistan Iran Bosnië-Herzegovina Turkije Russische Federatie Soedan Ghana Totaal Top 10

401 328 303 248 208 190 122 116 109 108 2133

Andere landen

1581

Totaal aantal teruggekeerden

3714

Bron: IOM, 2005

11

Hoofdstuk 2

Beschrijving van het project

In dit hoofdstuk wordt het Randstad Return Initiative (RRI) beschreven. Allereerst wordt in paragraaf 2.1 de achtergrond van het project uiteengezet. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 de opzet van het project beschreven, met daarbij aandacht voor de aanpak, projectdoelen en –indicatoren, en de organisatie van het project.

2.1

Achtergrond van het project Het RRI-project is een vervolg op het in 2002/2003 geïmplementeerde project ‘Terugkeer en herintegratie van (afgewezen) asielzoekers uit de ZuidKaukasische staten en Rusland’, kortweg Kaukasusproject genaamd. Het Kaukasusproject betrof een intensivering van de reeds bestaande samenwerking op het gebied van terugkeer van IOM en de Pauluskerk te Rotterdam. De doelgroep bestond uit (afgewezen) asielzoekers afkomstig uit de Zuid -Kaukasische staten, de Russische Federatie, Oekraïne en Wit-Rusland die bij de Pauluskerk komen voor hulp en overwegen terug te keren. Het project bestond uit twee componenten: a) een onderzoek onder de doelgroep om meer inzicht te krijgen in het profiel en de migratiemotieven van de doelgroep en zo de counseling9 te verbeteren en gerichtere assistentie bij terugkeer en herintegratie te bevorderen; b) het bieden van hulpverlening - intensieve begeleiding, kortdurende opvang en informatie op maat - met als doel het aantal terugkeerders te laten toenemen. Het meest vernieuwend aan het project was de aanstelling bij de Pauluskerk van een ‘native speaker’ van de Russische taal en de aanwezigheid van een IOM-medewerker die wekelijks spreekuur hield bij de Pauluskerk. Hoewel de gestelde kwantitatieve doelen van het Kaukasusproject slechts ten dele zijn behaald, is het project als dusdanig positief ervaren dat het in het RRI-project in breder verband wordt voortgezet. Het succes van het Kaukasusproject zat hem met name in de bundeling van krachten: de 9

13

Hieronder worden alle hulpverleningsactiviteiten verstaan die een kandidaat in staat stellen een weloverwogen beslissing te maken met betrekking tot zijn of haar toekomst.

Hoofdstuk 2

Pauluskerk met haar laagdrempelige karakter, het vertrouwen dat zij uitstraalt en haar bre de hulpverleningspakket, de IOM medewerker met haar praktische kennis met betrekking tot terugkeer en de native speaker met haar kennis van de taal en cultuur. Dit alles heeft bevorderend gewerkt voor (het denken over) terugkeer van de cliënten (Weltevrede et al, 2004). De bedoeling van het RRI-project is om het Rotterdamse succes voort te zetten en te versterken, en verder uit te breiden naar de drie andere grote steden Amsterdam, Utrecht en Den Haag en naar anderstalige doelgroepen.

2.2

Opzet van het project

De aanpak De specifieke aanpak van het RRI-project bestaat uit counseling door maatschappelijk werkers die door hun herkomst de taal en cultuur van (een deel van) de doelgroep kennen – de zogenaamde ‘native counselors’ - in combinatie met een nauwe samenwerking tussen IOM en NonGouvernementele Organisaties (NGO’s), die gespecialiseerd zijn in het ondersteunen van daklozen in grote steden. Het project is gebaseerd op de ervaring dat in grote steden een substantieel deel van de daklozen bestaat uit (uitgeprocedeerde) asielzoekers, die volgens IOM behoefte hebben aan terugkeergeoriënteerde hulp en counseling. Het RRI-project richt zich dus op counseling van (uitgeprocedeerde) asielzoekers die geen aanspraak meer kunnen maken op opvangfaciliteiten en tracht de doelmatigheid van het proces van vrijwillige terugkeer te bevorderen.

Doelgroep, doelstelling en projectindicatoren De doelgroep van het RRI-project bestaat uit twee subdoelgroepen. a) (bijna) uitgeprocedeerde asielzoekers afkomstig uit: -

Russischtalige landen, zoals Rusland, Azerbeidzjan, Georgië, Armenië, Wit-Rusland, Oekraïne, Kazachstan, Kirgizië, Letland, Moldavië en Mongolië;

-

Frans-/Engelstalige West-Afrikaanse landen, zoals Siërra Leone, Liberia, Guinee, Ivoorkust, Nigeria, Togo en Burkina-Faso;

-

één of meer andere lingo-culturele regio’s van potentiële terugkeer, bijvoorbeeld Iran, de Hoorn van Afrika, Somalië, Ethiopië en Soedan.

14

Beschrijving van het project

b) organisaties die ondersteuning bieden aan daklozen in één van de vier grote steden. Wenselijk is dat deze lokale NGO’s of partnerorganisaties al een primaire samenwerking hebben met IOM op het terrein van vrijwillige terugkeer. Mensen die tot de doelgroep van het project behoren moeten aan de volgende criteria voldoen: -

ooit asiel hebben aangevraagd in Nederland;

-

geen recht meer op opvang hebben;

-

woonachtig zijn in Utrecht, Rotterdam, Amsterdam of Den Haag;

-

terug willen keren naar hun herkomstland;

-

door de partnerorganisatie naar IOM doorverwezen zijn. In Rotterdam is dit de Pauluskerk, in de drie andere steden worden andere partnerorganisaties gezocht.

De algemene doelstelling, zoals geformuleerd in de projectbeschrijving van het Randstad Return Initiative, is: bijdragen aan het bevorderen van vrijwillige terugkeer van - vaak dakloze – (uitgeprocedeerde) asielzoekers middels het aanbieden van een laagdrempelige en vertrouwelijke counseling voor een voorbereiding en uitvoering van vrijwillige terugkeer in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en Den Haag. De projectdoelen zijn drieledig: 1) met betrekking tot feitelijke vrijwillige terugkeer: het regelen van vrijwillige terugkeer voor 120 personen. 2) met betrekking tot doeltreffendheid in counselingsamenwerking: het tot stand brengen van een laagdrempelige toegang tot counseling, voorbereiding en uitvoering van vrijwillige terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers die in de vier grote steden van Nederland - Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en Den Haag - verblijven. 3) met betrekking tot uitwisseling van best practices: het verbeteren van de samenwerking, service en doeltreffendheid van IOM en haar partnerorganisaties op het terrein van gefaciliteerde vrijwillige terugkeer. Deze projectdoelen worden geoperationaliseerd in verschillende projectindicatoren.

15

Hoofdstuk 2

Projectindicatoren 1) Feitelijke vrijwillige terugkeer: a) 60 personen10 afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel in Rotterdam verblijven, laten terugkeren via counseling bij de Pauluskerk Rotterdam in samenwerking met IOM; b) 20 personen afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel in Amsterdam verblijven, laten terugkeren via counseling bij een Amsterdamse partnerorganisatie, vergelijkbaar met de Pauluskerk, in samenwerking met IOM; c) 20 personen afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel in Den Haag verblijven, laten terugkeren via counseling bij een Haagse partnerorganisatie, vergelijkbaar met de Pauluskerk, in samenwerking met IOM; d) 20 personen afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel in Utrecht verblijven, laten terugkeren via counseling bij een Utrechtse partnerorganisatie, vergelijkbaar met de Pauluskerk, in samenwerking met IOM. Wanneer er behoefte aan blijkt te zijn, zal IOM individuele bemiddeling aanbieden, zoals assistentie bij het zoeken van contact met familie in het herkomstland voorafgaand aan de terugkeer.

2) Doeltreffendheid in counselingsamenwerking: a) Counseling in de moedertaal (Russisch) door een hulpverlener op één van de locaties van de Pauluskerk in Rotterdam, te weten Galerie Medea, in samenwerking met IOM, gedurende het hele projectjaar. De Russischsprekende hulpverlener is mobiel en kan ook gevraagd worden counseling te verschaffen in de andere drie steden. b) Counseling in de moedertaal of vanuit dezelfde culturele achtergrond door twee of meer hulpverleners, in samenwerking met een lokale NGO en IOM, op één locatie in Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam. Het doel is om de counseling uiterlijk in de laatste zes maanden van de projectperiode aan te bieden (eerder is wenselijk). Dit hangt af van de afspraken die gemaakt kunnen worden met de lokale partnerorganisaties.

10 Dit worden ook wel ‘terugkeerders’ genoemd, waaronder (bijna) uitgeprocedeerde asielzoekers worden verstaan die op dit moment (bijna) illegaal in Nederland verblijven. Een minderheid van de cliënten van de Pauluskerk (en waarschijnlijk ook van vergelijkbare stichtingen in andere steden van de Randstad) zijn nog bezig met de asielprocedure. 16

Beschrijving van het project

3) Uitwisseling van ‘best practices’: Het houden van twee bijeenkomsten van de Pauluskerk en IOM voor de lokale partnerorganisaties en native counselors in Amsterdam, Utrecht en Den Haag met het doel om: a) ervaringen uit te wisselen die zijn opgedaan met het Kaukasusproject en b) de lokale NGO’s te stimuleren om vergelijkbare diensten op te zetten.

Organisatie IOM is verantwoordelijk voor de directie van het project. Zij zal nauw samenwerken met lokale partnerorganisaties. De Pauluskerk zal gedurende het hele projectjaar partner zijn. Met de andere partnerorganisaties zal in de eerste helft van het projectjaar een contract worden gesloten. IOM is verantwoordelijk voor het eerste contact en de verdere ontwikkeling van de samenwerking met partnerorganisaties in Amsterdam, Utrecht en Den Haag. De Pauluskerk zal de coördinatie en uitbreiding van activiteiten van het project naar partnerorganisaties in Rotterdam op zich nemen. De Pauluskerk en IOM zijn verantwoordelijk voor de logistiek en voorbereiding van het best practices-seminar. Door de reeds bestaande samenwerking van IOM met de Pauluskerk heeft het RRI-project in Rotterdam op 1 september 2003 van start kunnen gaan. Ten behoeve van het aantrekken van partnerorganisaties in de andere steden hebben IOM-districtsmedewerkers in Utrecht, Den Haag en Amsterdam binnen hun eigen netwerk verschillende NGO’s benaderd. Hierbij werd gezocht naar organisaties die aan drie voorwaarden voldeden, te weten: 1) de organisatie biedt onderdak of hulp aan daklozen; 2) de organisatie is in de gelegenheid een native counselor in dienst te nemen; 3) de organisatie is in de gelegenheid om gezamenlijk met IOM op dezelfde locatie en op hetzelfde moment kantoortijden te voeren. In de praktijk bleek geen enkele NGO aan deze criteria te voldoen. Desondanks is er een samenwerking tot stand gekomen met NGO’s in de vier grote steden. Welke partnerorganisaties zijn gecontracteerd, wordt bij de resultaten in hoofdstuk 4 beschreven. Voor het bepalen van de achtergrond van de aan te stellen native counselors in Utrecht, Amsterdam en Den Haag is door IOM voorafgaande aan de start van het RRI-project voor de verschillende steden een analyse gemaakt van de nationaliteit van de ve rtrekkers via IOM (vertrekkers in de periode 01-082002 t/m 31-08-2003). Uit deze analyse, gecombineerd met observaties van de districtsmedewerkers in de vier grote steden en de ervaringen van de

17

Hoofdstuk 2

native counselor in Rotterdam, werd duidelijk dat de (afgewezen) asielzoekers voor een belangrijk deel afkomstig zijn uit West- en CentraalAfrikaanse landen, Afghanistan en Iran, en uit voormalige Sovjetrepublieken. De conclusie die hieruit getrokken is, is dat de culturele achtergrond van de nieuw aan te stellen native counselors gerelateerd moest zijn aan Afghanistan / Iran met Farsi als moedertaal en/of West-Centraal Afrika met Frans/Engels als moedertaal. Bij de resultaten in hoofdstuk 4 wordt beschreven welk native counselors uiteindelijk zijn aangesteld.

18

Hoofdstuk 3

Onderzoeksaanpak

In dit hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op het doel van de evaluatie en de daarvan afgeleide onderzoeksvragen. De manier waarop de onderzoeksvragen zijn beantwoord – de aanpak van de evaluatie – wordt in paragraaf 3.2 beschreven.

3.1

Onderzoeksdoel en -vragen Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven is het RRI-project een voortzetting en uitbreiding van het Kaukasusproject, waarin IOM en de Rotterdamse Pauluskerk nauw samenwerkten. Het Kaukasusproject was succesvol. De drie belangrijkste, onderling samenhangende factoren die hierbij een rol speelden, waren dat: a) de Pauluskerk in het kader van het project een hulpverlener met het Russisch als moedertaal (‘native counselor’) had aangesteld, b) de Pauluskerk een NGO is die vertrouwen uitstraalt en openstaat voor alle mensen in nood, en c) IOM en de Pauluskerk gelijktijdig spreekuur hielden op dezelfde Pauluskerk-locatie (‘counselen onder één dak’). Het hoofddoel van deze evaluatie is nagaan in hoeverre de best practice die uit de samenwerking van IOM en de Pauluskerk is ontstaan overdraagbaar is naar andere steden en anderstalige doelgroepen. Nagegaan wordt of ook in Utrecht, Den Haag en Amsterdam de combinatie van het werken met native counselors, samenwerking met lokale, laagdrempelige NGO’s en het counselen onder één dak11 uitvoerbaar en succesvol is. Een nevendoel is het formuleren van a) vereiste kwaliteiten en vaardigheden voor het vervullen van de functie van native counselor en b) randvoorwaarden waaraan lokale partnerorganisaties en IOM moeten voldoen om een native counselor goed te kunnen laten functioneren.

11 Onder ‘counselen onder één dak’ wordt in het vervolg verstaan: het gelijktijdig spreekuur houden van IOM-districtsmedewerker(s) en de native counselor van de partnerorganisatie op een locatie van de partnerorganisatie.

19

Hoofdstuk 3

De centrale onderzoeksvraag is: Is de best practice uit Rotterdam overdraagbaar naar andere steden en anderstalige doelgroepen?

De hierbij geformuleerde deelonderzoeksvragen zijn: 1. Zijn de doelstellingen met betrekking tot feitelijke, vrijwillige terugkeer die onder het RRI-project zijn geformuleerd, bereikt? 2. Zijn in Utrecht, Den Haag en Amsterdam in het eerste half jaar van de projectperiode partnerorganisaties gevonden waarmee overeenkomsten zijn gesloten voor het houden van IOM-spreekuur op locatie? 3. Zijn ten behoeve van de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam minimaal twee native counselors aangesteld gedurende minimaal het laatste half jaar van de projectperiode? 4. Hebben twee bijeenkomsten (seminar en follow-up) van de Pauluskerk en IOM voor de overige partnerorganisaties en native counselors plaatsgevonden, waarin het uitwisselen van ervaringen rond de best practice en ondersteuning aan de partnerorganisaties centraal stonden? 5a. Welke verschillen zijn tussen Rotterdam, Utrecht, Den Haag en Amsterdam waar te nemen wat betreft zaken als opzet van het project, invulling van de best practice, en migrantenpopulaties die tot de doelgroep van het project behoren? 5b. Vormen deze verschillen verklaringen voor het al dan niet uitvoerbaar zijn van de best practice in Utrecht, Den Haag en Amsterdam? 6. Wat zijn vereiste kwaliteiten en vaardigheden voor het vervullen van de functie van native counselor? 7. Aan welke randvoorwaarden moeten lokale partnerorganisaties en IOM voldoen om een native counselor goed te kunnen laten functioneren?

Op basis van de uitkomsten kan nagegaan worden of verspreiding van de best practice al dan niet voortgezet moet worden, of de best practice bijgesteld moet worden, én onder welke voorwaarden het werken met native counselors het meeste kans van slagen heeft.

20

Onderzoeksaanpak

3.2

Aanpak evaluatie

Onderzoeksmethode Voor de evaluatie van het project is gekozen een productevaluatie en een procesevaluatie uit te voeren. Bij de p roductevaluatie is gekeken in hoeverre de kwantitatieve doelstellingen - waarvan het aantal terugkeerders de belangrijkste is - behaald zijn. Bij de procesevaluatie is gekeken naar het opzetten van het project in de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam (knelpunten, kwaliteit van samenwerking, e.d.) en hoe de overdracht van de best practice vanuit Rotterdam naar de andere drie steden heeft plaatsgevonden. Door middel van de combinatie van een kwantitatieve en kwalitatieve evaluatie wordt gepoogd een zo compleet mogelijk beeld te geven van de overdraagbaarheid van de best practice en welke knelpunten zich daarbij voor kunnen doen. De totale evaluatie betreft een ex-post evaluatie12 die na afronding van het project heeft plaatsgevonden.

Dataverzameling Om inzicht te krijgen in de overdraagbaarheid van de best practice, is nagegaan in hoeverre de geformuleerde kwantitatieve doelstellingen van het RRI-project zijn behaald, en is een kwalitatieve analyse van verschillen tussen de vier steden gemaakt (zie deelonderzoeksvragen). Mogelijk liggen hierin verklaringen voor het al dan niet succesvol zijn van de best practice in een bepaalde stad. Tevens is gekeken of het mogelijk is om op basis van de ervaringen van de partnerorganisaties, de IOM-districtsmedewerkers die ter plaatse spreekuur houden en de native counselors zelf a) randvoorwaarden te formuleren waaraan lokale partnerorganisaties en IOM moeten voldoen om een native counselor goed te kunnen laten functioneren en b) vereiste kwaliteiten en vaardigheden op te stellen voor vervulling van de functie van native counselor. Voor de verzameling van gegevens zijn verschillende bronnen geraadpleegd. Allereerst zijn documenten geanalyseerd, waaronder de voortgangsrapportages van het project, opgesteld voor het Europees Vluchtelingenfonds, en notulen van bijeenkomsten die in het kader van het project zijn gehouden. Vervolgens zijn in de maand maart 2005 semigestructureerde interviews gehouden met sleutelinformanten, te weten:

12

21

Ex-post evaluatie onderzoek: het verzamelen (en beoordelen) van gegevens over een aantal aspecten van een beleidsinterventie ten tijde en/of na afloop van die beleidsinterventie.

Hoofdstuk 3

-

de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk te Rotterdam;

-

de native counselor met standplaats Rotterdam;

-

een IOM-districtsmedewerker met standplaats Rotterdam;

-

een vertegenwoordiger van Vluchtelingenwerk Utrecht;

-

de native counselor met standplaats Utrecht;

-

een IOM-districtsmedewerker met standplaats Utrecht;

-

een vertegenwoordiger van Vluchtelingenwerk Den Haag;

-

de native counselor met standplaats Den Haag en Amsterdam;

-

een IOM-districtsmedewerker met standplaats Den Haag;

-

een vertegenwoordiger van WOU, een Amsterdamse partnerorganisatie;

-

een IOM-districtsmedewerker met standplaats Amsterdam;

-

de coördinator van het RRI-project;

-

een IOM-netwerker die betrokken is bij het vinden van partnerorganisaties in Den Haag en Amsterdam.

De belangrijkste topics die besproken zijn hingen samen met de opzet van het RRI-project in de verschillende steden, overdracht van de best practice, de onderlinge samenwerking - binnen en tussen de steden - tussen NGO’s, IOM en de native counselor, de terugkeerdoelstelling en randvoorwaarden en vereiste kwaliteiten van native counselors.

22

Hoofdstuk 4

Resultaten

Binnen het RRI-project valt een onderscheid te maken tussen Rotterdam enerzijds en de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam anderzijds. Immers, in Rotterdam werd de best practice reeds voor aanvang van het project ten uitvoer gebracht, terwijl deze in de andere drie steden nog opgezet moest worden. Bovendien werd Rotterdam in de projectopzet een rol toebedeeld bij de verspreiding van de werkwijze. In dit hoofdstuk worden per stad de resultaten beschreven. Rotterdam komt hierbij als eerste aan bod (4.1), gevolgd door Utrecht (4.2), Den Haag (4.3) en Amsterdam (4.4). Per stad wordt ingegaan op het projectverloop, de projectopzet (invulling van de best practice) en op realisatie van de terugkeerdoelstelling. De paragraaf wordt afgesloten met een samenvatting en tussentijdse conclusie. Aangezien de functie van native counselor een belangrijke plaats inneemt binnen het RRIproject, wordt het hoofdstuk afgesloten met een paragraaf over native counselors in het algemeen. In deze slotparagraaf wordt onder andere ingegaan op de inhoud van de functie, de vereiste kwaliteiten en vaardigheden waarover native counselors moeten beschikken en op institutionele randvoorwaarden waaraan voldaan moet zijn om native counselors goed te kunnen laten functioneren (4.5).

Enkele opmerkingen vooraf: -

eind mei 2003 heeft IOM voor het RRI-project een projectaanvraag ingediend bij het Europees Vluchtelingenfonds (EVF). De aanvraag is gehonoreerd. De projectperiode liep oorspronkelijk van september 2003 tot september 2004. Echter, doordat het opzetten van de werkwijze met partnerorganisaties en native counselors in de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam langer duurde dan verwacht, is tijdens de derde projectperiode (maart – juni 2004) besloten het project budgetneutraal te verlengen tot en met december 2004. Hieronder wordt gerapporteerd over deze verlengde projectperiode van 16 maanden.

-

in november 2003 is een interne richtlijn voor het RRI-project verschenen voor betrokken IOM-medewerkers. Hierin is onder andere vastgelegd dat IOM-districtsmedewerkers in Utrecht, Amsterdam en Den Haag en de Pauluskerk in Rotterdam zoeken naar potentiële partnerorganisaties in de steden, en dat de IOM-districtsmedewerker en de native counselor van de

23

Hoofdstuk 4

partnerorganisatie gelijktijdig spreekuur houden op locatie van de partnerorganisatie (‘counselen onder één dak’). -

IOM wil niet zelf native counselors in dienst nemen, maar deze aanstellen bij partnerorganisaties. Dit vanuit de gedachte dat een native counselor die formeel niet verbonden is aan IOM een meer neutrale relatie met potentiële cliënten zal hebben.

Alvorens van start te gaan met de beschrijving van resultaten per stad, volgt hier een algemeen resultaat. Een algemeen beeld dat uit de interviews naar voren komt, is dat de coördinatie, communicatie en taakverdeling rond het RRI-project weliswaar op schrift was gesteld, maar in de praktijk onvoldoende werd waargemaakt. Dit laatste hangt deels samen met het feit dat de taken te versnipperd waren. Op de werkvloer bestond lange tijd onduidelijkheid over wie waarvoor verantwoordelijk was, als ook over het doel van de inzet van native counselors: moet dit leiden tot hogere terugkeercijfers of tot een betere hulpverlening aan de doelgroep? Dit laatste leidt niet per definitie tot hogere terugkeercijfers. Door de onduidelijkheden werd de meerwaarde van het RRI-project niet door alle betrokkenen ingezien en was het draagvlak voor het project in eerste instantie beperkt. Dit gold met name voor personen die niet bij het Kaukasusproject betrokken waren geweest.

“Het draagvlak voor het RRI-project was in het begin nihil, mede omdat het Kaukasusproject altijd een Rotterdams onderonsje met een paar IOM-medewerkers is geweest.” (coördinator RRIproject)

Vanaf begin juli 2004 liep het RRI-project in alle vier de steden. Vanaf dat moment is een IOM-districtsmedewerker aangesteld als fulltime coördinator van het project. Door ziekte liep de coördinatie in het begin niet optimaal, maar vanaf oktober 2004 is het project door de inzet van de coördinator beter gaan lopen. Enerzijds is veel aandacht besteed aan de inhoudelijke begeleiding van de native counselors, inclusief gezamenlijk overleg voor uitwisseling van ervaringen, anderzijds aan het ‘zichtbaar maken’ van het werk van de native counselors. Door native counselors te laten vertellen over hun manier van werken (zie ook paragraaf 4.5), werd het draagvlak onder IOM-districtsmedewerker en partnerorganisaties voor het RRI-project vergroot.

24

Resultaten

4.1

Het RRI-project in Rotterdam De belangrijkste taken voor Rotterdam onder het RRI-project waren: -

voortzetting van de activiteiten onder het Kaukasusproject;

-

uitbreiding van de doelgroep van Russischsprekenden naar anderstaligen;

-

coördinatie en uitbreiding van activiteiten van het project naar partnerorganisaties in Rotterdam;

-

samen met IOM verantwoordelijk voor de logistiek en voorbereiding van het best practice seminar.

Uiteindelijk moesten in Rotterdam gedurende de projectperiode 60 personen uit de doelgroep terugkeren.

Projectverloop Volgens planning is het project in Rotterdam op 1 september 2003 van start gegaan en wel met een bijeenkomst van IOM en de vluchtelingencoördinator en native counselor van de Pauluskerk. Tijdens de bijeenkomst wordt het RRI-project doorgenomen en worden afspraken gemaakt omtrent de start van het project. Als centrale elementen in de werkwijze worden de inzet van de native counselor en de samenwerking tussen een IOMdistrictsmedewerker en de native counselor op één locatie genoemd. Afgesproken wordt dat de native counselor fulltime werkt voor mensen uit de voormalige Sovjet-Unie, Bulgarije en andere slavischtalige landen. In eerste instantie is zij fulltime in Rotterdam aanwezig. Zodra ook in andere steden partnerorganisaties zijn gevonden, houdt de native counselor ook daar spreekuur. De native counselor stemt de spreekuren zo goed mogelijk af op de spreekuren van de IOM-districtsmedewerkers. Dit wordt immers als een centraal element van de best practice gezien. Is dit niet mogelijk, dan noteert de native counselor alle gegevens die nodig zijn voor een terugkeeraanvraag en mailt/faxt zij die naar de betrokken districtsmedewerker. De native counselor houdt verder een administratie bij rond de counselinggesprekken. Dit gebeurt op basis van een aangepast registratieformulier dat voor het Kaukasusproject werd gebruikt. Aangegeven wordt dat er een tweemaandelijks overleg komt waarin de native counselors en de districtsmedewerkers ervaringen uit kunnen wisselen. Tot slot wordt afgesproken dat de native counselor met het houden van spreekuren van start gaat en gegevens hieromtrent registreert. Op 6 oktober 2003 komen IOM en de Pauluskerk weer samen, tenzij in de andere drie steden alle partnerorganisaties bekend zijn. Dan volgt een gezamenlijk overleg me t alle partnerorganisaties.

25

Hoofdstuk 4

Vanaf september 2003 houden IOM en de native counselor van de Pauluskerk twee keer per week gezamenlijk spreekuur bij de Pauluskerk, locatie Galerie Medea. Galerie Medea beschikt over een ‘huiskamer’ waar cliënten kunnen wachten, terwijl ze koffie drinken en naar het nationale nieuws uit hun thuisland kunnen kijken. De spreekuren van IOM breiden zich in de loop van het projectjaar vanwege drukte uit van twee naar drie keer per week. Op maandag, dinsdag en woensdag wordt van 10.00 tot 15.00 uur spreekuur gehouden bij Galerie Medea. Op maandag en woensdag is de native counselor ter plaatse aanwezig. Op maandag houdt ook de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk spreekuur bij Galerie Medea. In het kader van het RRI-project counselt zowel de native counselor als de vluchtelingencoördinator; de native counselor neemt het merendeel van de gesprekken voor haar rekening. Tijdens een counselinggesprek wordt de huidige situatie van de cliënt besproken, de mogelijkheden van terugkeer naar het land van herkomst met hulp van IOM of in Nederland blijven. De hulpvragen waarmee cliënten komen zijn divers: van juridisch advies tot hulp bij fysieke en psychische klachten. In navolging op het overleg van 1 september vindt op 6 oktober en 3 november 200313 in Rotterdam RRI-overleg plaats over de voortgang in Rotterdam. In de periode maart, april, mei 2004 worden acties ondernomen in het kader van uitbreiding van het project naar andere Rotterdamse partnerorganisaties. De vluchtelingencoördinator geeft informatie over het terugkeerproject aan Vice Versa, een plaatselijke instelling die opvang biedt aan (uitgeprocedeerde) asielzoekers en illegale vreemdelingen, Vluchtelingenwerk Rijnmond en verschillende kerken die hulp bieden aan daklozen. Daarnaast wordt een lezing gegeven voor de stichting LOS (Landelijk Ongedocumenteerden Steunpunt), een nationale organisatie die mensen zonder documenten ondersteunt. Op 29 juni 2004 heeft IOM een seminar georganiseerd voor uitwisseling van de best practice tussen partnerorganisaties, de native counselors en IOMmedewerkers die bij het project betrokken zijn. Doel ervan is elkaar de mogelijkheid te bieden om kennis te maken en om ervaringen uit te wisselen. De Pauluskerk krijgt tijdens dit seminar een speciale rol toebedeeld in de zin dat zij gevraagd is haar ervaringen te delen met de nieuwe partnerorganisaties. Tijdens de bijeenkomst wordt daarnaast gediscussieerd

13

26

Van de bijeenkomst van 3 november in Rotterdam zijn geen notulen beschikbaar; wegens gebrek aan items is er geen verslag gemaakt.

Resultaten

over de positie en taken van de native counselor in relatie tot IOM en de partnerorganisaties (zie ook paragraaf 4.5) Naast het seminar vindt overdracht van de best practice plaats door persoonlijk contact van de native counselor uit Rotterdam met de native counselors uit de andere steden. Er is een gezamenlijke bijeenkomst van de drie native counselors geweest, waarin de native counselor uit Rotterdam vertelt over haar ervaringen.

“Ik heb met andere native counselors gesproken over mijn ervaring, wat ik heb meegemaakt. Op wat voor punten gelet moet worden, hoe kom je aan de doelgroep, om in de eigen stad een netwerk op te bouwen. Een netwerk opbouwen doe je door contact te leggen met andere organisaties waarin die mensen verschijnen. Dus dat is het Leger des Heils of verschillende humanitaire organisaties waar ze onderdak, eten, straatkrant krijgen. Soms ga ik daar ook langs tijdens openingstijden; even erbij komen om kennis te maken met mensen die daar komen. Wat netwerk betreft werkt mondelinge reclame het beste. Ik heb door zoveel jaren zelfs een keer iemand uit het hoge noorden gesproken. Ik ben er zelf nooit geweest, maar die Russischsprekende mensen wisten ‘Rotterdam, Kristina op de Bergweg’ en zij kwamen langs om hun situatie met mij te bespreken.” (native counselor Rotterdam)

Daarnaast was de native counselor uit Rotterdam voor vragen van de andere twee native counselors aanspreekpunt. Op 18 november 2004 vindt een eindseminar plaats, waarbij de nadruk ligt op de inzet van de native counselor. Ook tijdens deze slotbijeenkomst heeft de Pauluskerk de rol als ervaringsdeskundige en vertelt de vluchtelingencoördinator over de ervaringen van de Pauluskerk.

Projectopzet: invulling best practice De drie centrale elementen uit de best practice zijn 1) de inzet van een native counselor, 2) samenwerking met een laagdrempelige NGO die vertrouwen uitstraalt en openstaat voor mensen in nood en 3) gelijktijdig spreekuur van IOM en de native counselor van de partnerorganisatie op een locatie waar de partnerorganisatie spreekuur houdt (‘counselen onder één dak’). Hieronder wordt op deze drie elementen ingegaan.

27

Hoofdstuk 4

Counselen onder één dak Net als onder het Kaukasusproject vindt in Rotterdam één keer per week een gelijktijdig spreekuur plaats van niet alleen de native counselor en IOM, maar ook de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk. Dit gebeurt bij de Pauluskerk, locatie Galerie Medea. Er is een nauwe samenwerking tussen de drie partijen die als positief ervaren wordt, maar waarbij er wel voor gewaakt wordt dat naar buiten toe duidelijk is dat IOM en de Pauluskerk verschillende organisaties zijn. IOM is specifiek voor terugkeer, de Pauluskerk biedt meer.

“Het lijkt me onhandiger als de native counselor niet fysiek aanwezig is, zoals in Amsterdam. Hier in Rotterdam is de samenwerking tussen de drie partijen [vluchtelingencoördinator Pauluskerk, native counselor Pauluskerk en IOMdistrictsmedewerker, GR] veel hechter. We zitten regelmatig met z’n drieën of nog met een cliënt erbij even te overleggen. Dat is heel fijn.” (IOM-districtsmedewerker Rotterdam)

Daarnaast heeft IOM in de loop van het project haar eigen spreekuren vanwege drukte uitgebreid naar drie keer per week (maandag, dinsdag en woensdag). De native counselor is op maandag en woensdag in Galerie Medea aanwezig. Op dinsdag houdt zij spreekuur in de Pauluskerk. Vanwege de drukte heeft IOM in de loop van het project het inloopspreekuur vervangen door spreekuur op afspraak. Dit belemmert cliënten niet om te komen, aldus de geïnterviewden. Bovendien worden cliënten die vrij inlopen nog steeds geholpen. Een inloopspreekuur is echter niet meer de regel.

“Sinds november maken we telefonisch afspraak. Dat is omdat het gewoon een gekkenhuis was. ’s Ochtends zaten er 30 mensen voor de deur te wachten. Je kreeg het gewoon niet afgewerkt en mensen moesten lang wachten. (…) Bovendien blijven mensen toch nog gewoon komen, ook als ze geen afspraak hebben. Vandaag hadden we vijf aanwaaiers. En dan helpen we ze natuurlijk ook. Dan moeten ze misschien alleen iets langer wachten.” (IOM-districtsmedewerker)

Partnerorganisatie: kenmerken organisatie en rol binnen het project De Pauluskerk is een laagdrempelige, private organisatie in Rotterdam die zich al jarenlang inzet voor kwetsbare groepen (drugsverslaafden, daklozen, illegale vreemdelingen, etc.). Het is een organisatie die landelijk veel

28

Resultaten

bekendheid geniet en bij de doelgroep veel vertrouwen inboezemt. De Pauluskerk biedt al meer dan tien jaar hulp aan vluchtelingen middels het vluchtelingenspreekuur van de vluchtelingencoördinator. Het begrip ‘vluchtelingen’ dient hier breed geïnterpreteerd te worden en omvat zowel illegale vreemdelingen, uitgeprocedeerde asielzoekers als asielzoekers in procedure zonder recht op opvang en/of verblijf in Nederland. De hulp die geboden wordt bestaat uit opvang, financiële ondersteuning en juridische hulpverlening, als ook uit hulp bij terugkeer naar het land van herkomst. Enerzijds speelde in de beginperiode begrensde middelen een rol in het gaan bieden van hulp bij terugkeer, anderzijds werd beseft dat het niet mogelijk is illegale vreemdelingen zónder perspectief in Nederland hun leven lang te onderhouden, dat hiermee geen bijdrage wordt geleverd aan het verbeteren van hun situatie en dat langdurige opvang slechts valse verwachtingen kan scheppen. De Pauluskerk is er dus zelf van overtuigd dat terugkeer voor sommige groepen vreemdelingen de enige realistische optie is. Zij werkt dan ook al ongeveer tien jaar met IOM samen en staat positief tegenover samenwerking met IOM. Naast ‘vluchtelingenhulp’, kunnen vluchtelingen in de Pauluskerk gebruik maken van medische zorg en van juridisch advies in algemene zin. Voor dit laatste houdt een huisadvocaat wekelijks spreekuur in de Pauluskerk. Het hulpverleningsaanbod van de Pauluskerk is met haar opvang, financiële ondersteuning, hulp bij terugkeer, medische zorg en juridisch advies breed te noemen. Naast het wekelijkse vluchtelingenspreekuur samen met IOM, houdt de Pauluskerk nog twee keer per week een eigen spreekuur, één keer in de Pauluskerk en één keer in Galerie Medea. Galerie Medea is oorspronkelijk een huiskamerproject, gericht op mensen met een Russische achtergrond, omdat die veel in Rotterdam verblijven. De laatste jaren komen velen van hen onder valse voorwendselen naar Nederland, bijvoorbeeld via malafide uitzendbureaus, om werk te vinden. Daarnaast valt op dat er de laatste tijd meer Afrikanen in Rotterdam verblijven. Intensivering van de samenwerking met een kerkparochie in het Oude Westen, waar een pastor is die enkele jaren in Afrika heeft gewerkt, maakt het bieden van hulp aan Afrikanen eenvoudiger. De pastor is Nederlands, maar kan gezien worden als een deskundige die de taal spreekt. Deze pastor is ook goed op de hoogte van IOM en het RRI-project.

In het kader van het project biedt de Pauluskerk IOM een locatie, Galerie Medea, voor het houden van spreekuren. Daarnaast heeft de Pauluskerk een

29

Hoofdstuk 4

native counselor aangesteld, die gelijktijdig met IOM spreekuur in Galerie Medea houdt. Eén keer per week wordt de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk aan dit team toegevoegd. De districtsmedewerker wijst op de bufferfunctie van de Pauluskerk:

“Iedereen kent de Pauluskerk. De vluchtelingencoördinator werkt er al zo lang en is echt een buffer voor ons. Andere NGO’s sturen door naar de Pauluskerk. De vluchtelingencoördinator houdt de counselinggesprekken met mensen en als ze echt terug willen, komen ze pas bij ons. In Utrecht [Amsterdam en Den Haag: toevoeging GR] is er voor de IOM-districtsmedewerkers geen buffer. Daar worden mensen direct via andere NGO’s naar IOM doorverwezen.” (IOM-districtsmedewerker Rotterdam).

Gedurende de projectperiode heeft de Pauluskerk aandacht besteed aan het uitbreiden van de activiteiten naar partnerorganisaties in Rotterdam en daarbuiten. Zoals uit het projectverloop blijkt, was dit met name in de maanden maart tot en met mei 2004. Daarnaast is aan het einde van de projectperiode de Pauluskerk samen met IOM naar Stichting De Ontmoeting geweest. Daar werd duidelijk dat er binnen het netwerk van de Pauluskerk instanties zijn die vaak hun cliënten doorverwijzen naar de Pauluskerk voor hulp, maar niet op de hoogte zijn van (alle taken van) IOM en van de aanwezigheid van een native counselor. Vandaar dat IOM en de Pauluskerk binnenkort nog meer projecten en instanties langsgaan.

“Ik dacht dus eigenlijk dat iedereen het wel wist. Maar ze zien het in zoverre van: nou stuur maar naar die Pauluskerk, dan komt het wel goed. Die regelen dat wel. Ik had het idee dat de bekendheid van IOM wel redelijk aanwezig was, maar wat ze niet weten is - ik noem maar even wat - de nieuwe ontwikkelingen met Bureau Maatwerk bij terugkeer en medische hulp etc. Dat IOM en Bureau Maatwerk bij terugkeer nu samenwerken, dat zijn toch nieuwe dingen. En denk ik wel heel belangrijk om te weten.” (vluchtelingencoördinator Pauluskerk)

Tot slot heeft de Pauluskerk in het kader van het RRI-project aandacht besteed aan overdracht van de best practice naar partnerorganisaties in andere steden. Dit is met name gebeurd middels het uitwisselingen van

30

Resultaten

ervaringen op de door IOM georganiseerde seminars. Het eerste seminar vond eind juni 2004 plaats, de tweede half november 2004.

Invulling functie native counselor De invulling van de functie van native counselor in Rotterdam is onder het RRI-project hetzelfde als onder het Kaukasusproject. De native counselor heeft door het Kaukasusproject reeds ervaring en een grote naamsbekendheid opgebouwd. De native counselor ziet haar rol in het aansluiten bij wat de cliënt wil bereiken en vervolgens samen proberen de zaak realistisch op een rij te zetten. Als sterke punten van een native counselor omschrijft zij: -

het snel kunnen doorzien van de houding van de cliënt door een zelfde culturele afkomst;

-

het hebben van gedegen kennis van de veranderende omstandigheden in het land van herkomst (bijv. over wetsveranderingen op het gebied van staatsburgerschap);

-

het hebben van goede kennis voor het verkrijgen van reisdocumenten in voormalige Sovjetstaten;

-

het hebben van een realistische kijk op toekomstmogelijkheden in Nederland versus het land van herkomst.

Formeel is de doelgroep onder het RRI-project uitgebreid naar anders -danRussischtaligen. In de praktijk werd echter ook tijdens het Kaukasusproject reeds hulp aan anderstaligen geboden. Het verschil is dat deze nu geregistreerd dienen te worden ter verantwoording naar het EVF. Een ander verschil is dat onder het RRI-project bij Afrikaanse cliënten gebruik gemaakt kan worden van de kennis en kunde van de native counselors in de andere steden. Als de Rotterdamse native counselor of de vluchtelingencoördinator tijdens een counselinggesprek problemen ervaren - bijvoorbeeld door specifieke vragen, taalbarrière of het vrouw -zijn - dan kunnen zij hen benaderen voor een telefonisch consult, hen vragen om in Rotterdam langs te komen, of de cliënt doorverwijzen naar het spreekuur van native counselors in andere steden. De vluchtelingencoördinator vindt het wenselijk tijdens haar spreekuur vaker assistentie te hebben van een Afrikaanse native counselor.

“Ik heb de native counselor uit Utrecht uitgenodigd. Ik vond dat zelf interessant ten aanzien van Afrikaanse mensen. Die hebben we natuurlijk ook veel. Ik merkte bij mezelf dat mijn communicatie met hen niet altijd even makkelijk verloopt. Om

31

Hoofdstuk 4

verschillende redenen. Ik ben natuurlijk vrouw, ik ben blank. Ik was zelf heel blij met de native counselor. (…) Hij is hier een aantal keren geweest om met in ieder geval een man te spreken en daarnaast incidenteel ook met andere mensen. En dat heeft hij heel erg goed gedaan. (…) En de andere native counselor heb ik een keer gebeld, om zijn advies te vragen om met iemand te spreken door de telefoon.” (vluchtelingencoördinator Rotterdam)

Anders dan in eerste instantie afgesproken, heeft de native counselor van de Pauluskerk geen spreekuur kunnen houden in de andere steden. Hierdoor is haar aanstelling blijven steken op 0,5 fte en niet uitgebreid naar 1,0 fte. Wel wordt zij telefonisch benaderd vanuit de andere steden en houdt dan soms telefonisch een counselinggesprek. Dit heeft echter niet haar voorkeur. Fysieke aanwezigheid van de cliënt vindt zij erg belangrijk.

“Ik ben wel gebeld dat wel, maar ik ben zelf nooit naar de andere steden toe geweest. (…) Ik heb ook met Russischsprekende mensen uit andere steden gesproken over hun situatie. Dus een counselinggesprek door de telefoon. Ik vind zelf een counselinggesprek door de telefoon niet zo goed genoeg, want wanneer je oogcontact hebt met mensen, dan werkt het anders. Bij migranten kunnen verschillende aspecten meespelen zoals angst, maar ook ‘werkt ie niet tegen ons’. Het zou beter zijn als er oogcontact was. Ik vind het belangrijk bij een counselinggesprek echt met mensen te spreken.” (native counselor Rotterdam)

Door de nauwe samenwerking met IOM tijdens het Kaukasusproject, is de Rotterdamse native counselor op de hoogte van de werkwijze van IOMdistrictsmedewerkers. Tijdens het Kaukasusproject nam zij bij drukte of afwezigheid werkzaamheden van de districtsmedewerker over. Ook nu verzorgt de native counselor als er geen IOM-districtsmedewerkers aanwezig zijn de IOM-intake en geeft ze de verkregen informatie door aan de verantwoordelijke districtsmedewerker.

“De native counselor uit Rotterdam vult bijvoorbeeld ook IOMformulieren in als ze tolkt. Dat komt omdat zij al zo’n tijd ervaring heeft en mij zoveel keer zo’n formulier heeft in zien vullen, dat ze het makkelijk zelf kan. Dat is bij andere native

32

Resultaten

counselor natuurlijk niet zo.” (IOM-districtsmedewerker Rotterdam)

Door ziekte heeft de native counselor niet de gehele projectperiode kunnen counselen. Zij werd gedurende haar afwezigheid zoveel mogelijk vervangen door een Russischsprekende, die bekend is met de Pauluskerk en de werkwijze van het IOM. Zijn werkzaamheden beperken zich tot tolken bij counselinggesprekken.

Realisatie kwantitatieve terugkeerdoelstelling Zoals uit tabel 4.1 blijkt, zijn uiteindelijk 130 personen met hulp van IOM en de Pauluskerk onder het RRI-project teruggekeerd. De kwantitatieve doelstelling met betrekking tot terugkeer is hiermee ruimschoots gehaald (217%). De top 5 van landen waar naartoe de meeste personen uit de doelgroep zijn teruggekeerd is: 1. Servië-Montenegro (22x) 2. Georgië (18x) 3. Iran (12x) 4. Armenië (11x) 5. Rusland (9x) Op Iran na, zijn dit alle landen waar een Slavische taal wordt gesproken. Het aantal counselinggesprekken dat gedurende de projectperiode heeft plaatsgevonden lag voor de doelgroep op 327. Hieruit valt af te leiden dat in Rotterdam ca. 40% van de counselinggesprekken leidt tot terugkeer14.

Naast de 130 personen uit de doelgroep die zijn teruggekeerd, zijn in dezelfde periode 311 illegale migranten – dat wil zeggen personen zonder asielachtergrond - met hulp van IOM en de Pauluskerk teruggekeerd. Bij de evaluatie van het Kaukasusproject werd wat betreft de hoge aantallen teruggekeerde illegale migranten gewezen op twee zaken. Enerzijds dat in de Randstad vanwege betere arbeidskansen verhoudingsgewijs meer illegale migranten zijn; anderzijds dat onder illegale migranten sprake is van een hogere terugkeerbereidheid (Weltevrede et al, 2004).

14 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad. 33

Hoofdstuk 4

Tabel 4.1: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van I O M-Pauluskerk September 2003 t/m december 2004, in absolute aantallen* Land

Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers

Illegale migranten

Aantallen (totaal)

1e

2e

3e

4e

5e

Algerije

1

0

0

0

0

1

Armenië

11

0

4

1

0

6

8

0

0

3

2

3

Bosnië

Aantallen per periode**

Brazilië

Aantallen (totaal)

1e

Aantallen per periode**

12 47

2e

3e

4e

5e

0

0

5

10

2

8

2

4

19

47

2

9

3

7

7

28

Bulgarije

1

0

1

0

0

0

China

2

0

0

0

0

2

Colombia

5

0

0

0

5

0

Ethiopië

1

0

0

0

0

1

Georgië

18

2

3

4

3

6

Guinee

2

0

0

1

1

0

12

0

4

1

5

2

Kameroen

2

0

0

0

2

0

Kirgizië

4

0

0

4

0

0

Kroatië

3

0

0

0

3

0

Libië

1

0

0

0

1

0

Moldavië

1

0

0

1

0

0

Mongolië

6

0

2

1

3

0

Oekraïne

1

0

0

0

0

1

71

4

15

13

28

11

Russische Federatie

9

5

1

0

3

0

29

7

9

3

8

2

Servië-Montenegro

22

1

1

6

10

4

Siërra Leone

1

0

1

0

0

0

Slowakije***

3

3

0

0

0

0

Soedan

3

0

1

1

0

1

Suriname

3

0

0

3

0

0

Tanzania

1

0

0

1

0

0

Togo

3

0

0

2

0

1

Turkije

4

0

3

0

0

1

Wit-Rusland

2

0

2

0

0

0 105

13

25

22

25

20

311

31

62

51

95

72

Iran

Overig (35 landen)

TOTAAL

130

11

23

29

38

29

*

Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Rotterdam onder het RRI -project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Rotterdam – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 1e periode = september t/m november 2003; 2e periode = december 2003, januari en februari 2004; 3e periode = maart t/m mei 2004; 4e periode = juni t/m augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004. *** sinds 1 januari 2004 zijn terugkeerders naar de 10 nieuwe EU- landen uitgesloten van IOM- hulp, behalve slachtoffers van mensenhandel

Net als bij de doelgroep bestaat ook bij de illegale migranten de top 5 van landen waar de meeste personen naar zijn teruggekeerd uit vier landen waar een Slavische taal wordt gesproken: 1. Oekraïne (71x) 2. Brazilië (47x) 3. Bulgarije (47x)

34

Resultaten

4. Rusland (29x) 5. Bosnië (12x) Het aantal counselinggesprekken onder de illegale migranten lag op 358. Bij deze groep leidt in Rotterdam ruim 85% van de counselinggesprekken tot terugkeer15.

Samenvatting en tussentijdse conclusie Uit voorgaande blijkt dat in Rotterdam de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project ruimschoots is behaald. Verder is opvallend dat in Rotterdam bijna 2,5 keer zoveel illegale migranten als (afgewezen) asielzoekers met hulp van IOM en de Pauluskerk zijn teruggekeerd. Daarnaast valt op dat zich bij beide groepen in de top 5 ‘landen van terugkeer met behulp van IOM en de Pauluskerk’ vier Slavischtalige landen bevinden. Een andere kwantitatieve projectdoelstelling was dat gedurende het gehele projectjaar counseling in het Russisch door een native counselor op een Pauluskerk-locatie plaatsvond. Zoals uit het projectverloop duidelijk is geworden, is de native counselor door ziekte niet altijd aanwezig geweest. Deze werd echter zoveel mogelijk vervangen door een Russischsprekende, die bij counselinggesprekken tolkte. De doelstelling is hiermee in iets aangepaste vorm behaald. De laatste kwantitatieve projectdoelstelling had betrekking op het organiseren van twee bijeenkomsten (seminar en follow-up) van de Pauluskerk en IOM voor de overige partnerorganisaties en native counselors, waarin het uitwisselen van ervaringen rond de best practice en ondersteuning aan de partnerorganisaties centraal stond. Uit het projectverloop bleek dat twee bijeenkomsten zijn gehouden. In die zin is de kwantitatieve doelstelling behaald. Het eerste seminar is echter pas eind juni 2004 gehouden, wat zeker gezien de start van het project in Utrecht in mei 2004 - aan de late kant was. Dit sluit aan bij de opmerking van verschillende respondenten dat het RRI-project in algemene zin organisatorisch niet vlekkeloos is verlopen. In Rotterdam is de best practice, zoals deze onder het Kaukasusproject vorm had gekregen, voortgezet. IOM en de Pauluskerk zijn blijven samenwerken en de native counselor heeft haar werkzaamheden voortgezet. Nog steeds vindt counselen onder één dak in Galerie Medea plaats, en nog steeds wordt één keer per week gelijktijdig spreekuur door IOM, de native counselor én de vluchtelingencoördinator van 15 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad. 35

Hoofdstuk 4

de Pauluskerk gehouden. Galerie Medea is een galerie en huiskamerproject van de Pauluskerk, waar veel Russischsprekenden komen, waaronder ook veel illegale (arbeids)migranten. Kenmerkend voor de Pauluskerk is haar laagdrempelige karakter, haar jarenlange ervaring en grote naamsbekendheid, zowel lokaal als nationaal, het vertrouwen dat zij bij de doelgroep inboezemt en het brede hulpverleningsaanbod waarover zij beschikt. De Pauluskerk houdt al meer dan tien jaar een eigen spreekuur voor vluchtelingen, waardoor de doelgroep sowieso over de vloer komt. Ook wordt reeds meer dan 10 jaar hulp bij terugkeer geboden, waardoor IOM als samenwerkingspartner wordt gezien en niet als vijandige organisatie. De Pauluskerk heeft zelf de overtuiging dat terugkeer soms goed is.

“Het was gewoon moeilijk om partners in andere steden te vinden. Waarom? Ik vind dat moeilijk om daar een vinger op te leggen. Het heeft te maken dat andere organisaties misschien nog helemaal niet klaar zijn voor het concept ‘meehelpen aan terugkeer’. Sommige organisaties zijn daar faliekant op tegen. Het is bij ons natuurlijk al heel lang een bespreekbaar alternatief.” (vluchtelingencoördinator Pauluskerk)

De native counselor is in Rotterdam goed ingebed en kan zowel het werk van de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk als dat van de IOMdistrictsmedewerkers overnemen. Wel zorgen IOM en de Pauluskerk dat naar buiten toe duidelijk is dat het om twee verschillende organisaties gaat. De native counselor heeft in de afgelopen jaren veel naamsbekendheid opgebouwd en is een gevestigde naam geworden. Potentiële cliënten uit het hele land komen voor haar naar de Pauluskerk.

4.2

Het RRI-project in Utrecht In de interne RRI-richtlijn die in november 2003 is opgesteld, is onder andere vastgelegd dat IOM-districtsmedewerkers in Utrecht, Amsterdam en Den Haag en de Pauluskerk in Rotterdam zoeken naar potentiële partnerorganisaties in de andere drie steden. Volgens het projectplan was het doel in het eerste half jaar van de projectperiode lokale partnerorganisaties te vinden waarmee overeenkomsten werden gesloten voor het houden van IOM-spreekuur op locatie. De lokale partnerorganisaties moesten daarbij aan drie voorwaarden voldoen: 1) onderdak / hulp bieden aan daklozen, 2) in

36

Resultate n

staat zijn om een native counselor aan te stellen en 3) de mogelijkheid hebben om de native counselor gelijktijdig met IOM spreekuur te laten houden op dezelfde locatie. De IOM-districtsmedewerkers in de steden zijn ook op zoek gegaan naar native counselors. Volgens het projectplan zouden minimaal twee native counselors aangesteld moeten worden gedurende minimaal het laatste half jaar van de projectperiode. Uiteindelijk moesten in Utrecht gedurende de projectperiode 20 personen uit de doelgroep terugkeren. Hieronder wordt allereerst het projectverloop in Utrecht beschreven, gevolgd door de manier waarop het RRI-project uiteindelijk in Utrecht is ingevuld, waarna wordt ingegaan op realisatie van de kwantitatieve terugkeerdoelstelling. De paragraaf wordt afgesloten met een samenvatting en tussentijdse conclusie.

Projectverloop Een districtsmedewerker in Utrecht krijgt in september 2003 de opdracht op zoek te gaan naar een lokale partnerorganisatie en een native counselor in het kader van het RRI-project. Allereerst wordt de native counselor gevonden. Het gaat om een Soedanees met een uitgebreid netwerk onder de Soedanese populatie in Nederland. Hij is ruim 11 jaar in Nederland en spreekt - naast Nederlands - Arabisch en Engels. Hij is daarmee in staat counselinggesprekken te voeren met zowel asielzoekers van het MiddenOosten en de Maghreb als asielzoekers uit de Engelssprekende Afrikaanse landen. Tijdens zijn asielprocedure heeft hij in het AZC waar hij verbleef als vrijwilliger gewerkt. Omdat hij veel contact had met instellingen in Nederland, werd hij door veel lotgenoten gevraagd hen te helpen. Als tolk en steun voor een Soedanees die terug wilde keren, is hij in contact gekomen met een IOM-districtsmedewerker in Utrecht. De districtsmedewerker heeft hem later gevraagd te solliciteren naar de functie van native counselor. Hij heeft een sollicitatiegesprek gehad met IOM en is later aangenomen bij de Utrechtse partnerorganisatie voor 18 uur per week. Bij de zoektocht naar een lokale partnerorganisatie in het kader van het RRIproject, speelt in Utrecht mee dat de districtsmedewerker sowieso op zoek was naar een nieuwe spreekuurlocatie. IOM hield voor aanvang van het RRIproject spreekuur bij het AZC Utrecht. Dit werd echter als een ongeschikte locatie gezien, omdat de spreekkamer van IOM pal naast het bureau van de Vreemdelingendienst lag en omdat de lage terugkeercijfers in Utrecht deden vermoeden dat de drempel voor toeloop van cliënten uit de regio naar het AZC te hoog was. Er is toen gezocht naar een ‘neutralere’ locatie met een

37

Hoofdstuk 4

centralere ligging, die ook goed toegankelijk is voor illegale vreemdelingen. Vanaf september 2003 zijn contacten gelegd en gesprekken gevoerd met verschillende mogelijke partnerorganisaties. Dit waren: -

Stichting Vluchtelingenwerk Utrecht (SVU): een lokale afdeling van Vluchtelingenwerk Nederland, die juridische hulp biedt aan asielzoekers;

-

Stichting Noodopvang dakloze vreemdelingen Utrecht. Deze stichting biedt opvang aan afgewezen asielzoekers die door SVU zijn aangewezen;

-

Interkerkelijke Stichting Kerken en Buitenlanders, een interkerkelijke organisatie die activiteiten ontplooit met als doel de samenwerking tussen Nederlanders en mensen met een andere culturele herkomst en religie te versterken;

-

Nachtopvang in zelfbeheer. Dit is een instantie die opvang biedt aan daklozen;

-

het Leger des Heils, dat medische en geestelijke hulp biedt aan daklozen;

-

Museumcafé Lombok. Dit is een ontmoetingsplek voor mensen die in Lombok, een multiculturele wijk in Utrecht, wonen. De contactpersoon hiervan heeft een uitgebreid netwerk in het circuit van asielzoekers en illegalen.

-

Kruispunt: een ontmoetingscentrum en kringloopwinkel.

Uiteindelijk is de keuze gevallen op Stichting Vluchtelingenwerk Utrecht. In het eerste kwartaal van 2004 wordt een formeel contract gesloten voor het bieden van spreekuurruimte in het centrum van de stad. Om de partner aan IOM te committeren, hecht IOM waarde aan het aanstellen van de native counselor bij de partnerorganisatie. Omdat Vluchtelingenwerk Utrecht problemen met coördinatie verwacht, staat zij hier in eerste instantie negatief tegenover. Uiteindelijk neemt zij de native counselor toch voor 18 uur per week in dienst en kunnen IOM en de native counselor vanaf mei 2004 wekelijks spreekuur houden bij Vluchtelingenwerk Utrecht. Hoewel de native counselor in eerste instantie is gevraagd voor het voeren van counselinggesprekken in zowel Rotterdam, Amsterdam als Utrecht, heeft hij uiteindelijk in Utrecht een vaste locatie gekregen en gaat op aanvraag naar de andere steden. In de praktijk komt dit er op neer dat hij enkele keren naar Rotterdam gaat. Op dinsdag houden IOM en de native counselor gezamenlijk spreekuur. Vluchtelingenwerk heeft hiertoe een ruimte op de begane grond van haar pand in het centrum van de stad ter beschikking gesteld. Het is een kantoorruimte met twee bureaus. Op woensdagochtend houdt de native counselor hier een eigen spreekuur.

38

Resultaten

De native counselor in Utrecht is in de eerste maanden niet goed ingewerkt. Hij heeft één keer kennisgemaakt met de native counselor in Rotterdam en verder veel zelf uitgezocht. Van het kennismakingsgesprek met de native counselor in Rotterdam heeft hij opgepikt dat native counselen breder is dan alleen terugkeervragen behandelen.

“De start was wat moeizaam voor de native counselor. In eerste instantie moest hij het zelf uitzoeken. Hij heeft toen veel werkzaamheden gedaan van districtsmedewerkers.” (IOMdistrictsmedewerker Utrecht)

Zoals eerder aangegeven vindt op 29 juni 2004 het seminar plaats waarin uitwisseling van de best practice tussen partnerorganisaties, de native counselors en IOM-medewerkers die bij het project betrokken zijn, centraal staat. Daarna vindt regelmatig onderling contact plaats tussen de drie native counselors over de eigen invulling die zij geven aan hun functie. Vaak is het contact telefonisch. Op 8 oktober 2004 is er een RRI-overleg Utrecht, waarin onder meer aandacht wordt besteed aan de invulling en taakafbakening van de native counselor, en aan de samenwerking met Vluchtelingenwerk Utrecht. De native counselor heeft zich tot nu toe vooral beziggehouden met het houden van spreekuur en geeft aan dat het moeilijk is de balans te vinden tussen maatschappelijk werk en IOM-werk. Besloten wordt de werkzaamheden van de native counselor meer te verplaatsen naar de stad: via netwerken en het opstellen van een sociale kaart wordt getracht doorverwijzing naar IOM via de native counselor te bevorderen. Wat de samenwerking met Vluchtelingenwerk betreft wordt aangegeven dat deze na een gewenningsperiode goed verloopt. Vluchtelingenwerk is bekend geraakt met IOM en mede hierdoor is terugkeer binnen Vluchtelingenwerk een meer en meer bespreekbaar thema geworden.

“De eerste maanden van de samenwerking was het zoeken. IOM nam ruimte in beslag en was voor Vluchtelingenwerk een rare eend in de bijt. (…) We hebben nu een gezamenlijke geschiedenis opgebouwd. Twee werelden zijn bij elkaar gebracht. IOM is een betrouwbare en plezierige partner gebleken.” (vertegenwoordiger partnerorganisatie Utrecht)

39

Hoofdstuk 4

De begeleiding van de native counselor vanuit de partnerorganisatie is aan het begin door tijdgebrek niet optimaal verlopen. Tijdens het overleg van 8 oktober wordt afgesproken dat de begeleiding wordt overgedragen aan een ander persoon binnen Vluchtelingenwerk. Ook wordt tijdens het overleg door de IOM-districtsmedewerker en de native counselor aangegeven dat meer spreekuurruimte en –tijd wenselijk zou zijn. Het gezamenlijke spreekuur wordt namelijk druk bezocht. Op 18 november 2004 organiseert IOM een eindseminar, waarbij de nadruk ligt op de inzet van de native counselors (zie paragraaf 4.5).

Projectopzet: invulling best practice Ter herinnering: de drie centrale elementen uit de best practice zijn 1) de inzet van een native counselor, 2) samenwerking met een laagdrempelige NGO die vertrouwen uitstraalt en openstaat voor mensen in nood en 3) gelijktijdig spreekuur van IOM en de native counselor van de partnerorganisatie op een locatie waar de partnerorganisatie spreekuur houdt (‘counselen onder één dak’). Hieronder wordt op de invulling van deze drie elementen in Utrecht ingegaan.

Counselen onder één dak In Utrecht wordt één keer per week gelijktijdig spreekuur gehouden van IOM en de native counselor bij Vluchtelingenwerk Utrecht, op een ‘neutrale’ en eenvoudig bereikbare locatie in het centrum van de stad. De native counselor vindt gezamenlijk spreekuur met IOM erg belangrijk, met name met het oog op direct overleg met IOM. Voor cliënten is een week wachten soms te lang. Net als in Rotterdam wordt voor het IOM-spreekuur in Utrecht sinds oktober / november 2004 op afspraak gewerkt. De native counselor heeft nog wel inloopspreekuur. Doorverwijzingen van de native counselor naar IOM worden zoveel mogelijk op dezelfde dag gepland.

“Werken op afspraak is gedaan, omdat soms wachtkamers helemaal vol liepen. Op deze manier is er tijd voor een cliënt. Voor elke cliënt wordt een half uur gereserveerd. (…) Dit is niet strijdig met het principe van ‘counselen onder één dak’. Er wordt flexibel mee omgegaan. Er is immers een inloopplek-verleden en bij de native counselor is de inloopmogelijkheid er nog wel. Als de native counselor iemand krijgt die naar IOM wil, wordt de afspraak indien mogelijk gepland op dezelfde dag.” (IOMdistrictsmedewerker Utrecht)

40

Resultaten

Op de locatie waar IOM en de native counselor spreekuur houden, voert Vluchtelingenwerk met name haar inburgeringsactiviteiten uit. De doelgroep hiervan is een heel andere dan die van IOM en de native counselor. Immers, inburgeringsactiviteiten worden aangeboden aan personen met een verblijfsvergunning. Tussen de doelgroep van het onderdeel ‘rechtsbescherming’ van Vluchtelingenwerk, dat het merendeel van de juridische hulp biedt aan asielzoekers, en de doelgroepen van IOM en de native counselor zit wel overlap. Dit onderdeel houdt echter voornamelijk spreekuur op een andere locatie. Op cliëntniveau wordt samengewerkt tussen IOM, de native counselor en de afdeling Rechtsbescherming van Vluchtelingenwerk door over en weer door te verwijzen. Vluchtelingenwerk ziet IOM en de native counselor hierbij als betrouwbare partners.

Partnerorganisatie: kenmerken organisatie en rol binnen het project Vluchtelingenwerk Utrecht is een lokale afdeling van Vluchtelingenwerk Nederland. Het is een onafhankelijke stichting die zich richt op de rechtsbescherming van asielzoekers en de integratie van vluchtelingen in Utrecht. Vluchtelingenwerk heeft eigen spreekuren, die los staan van het IOM-spreekuur. Tot enkele jaren geleden was terugkeer binnen Vluchtelingenwerk Utrecht een beladen thema. Door afname van de instroom van asielzoekers, het veranderende perspectief van asielzoekers en het terugkeerbeleid, moest Vluchtelingenwerk Utrecht echter opnieuw haar koers bepalen. Er is een werkgroep opgericht, waarin gebrainstormd werd over Vluchtelingenwerk en terugkeer. De native counselor maakte deel uit van deze werkgroep. De werkgroep, in combinatie met de positieve ervaringen in de samenwerking met IOM, heeft het taboe op terugkeer bij Vluchtelingenwerk Utrecht weggenomen e n het thema bespreekbaar gemaakt.

“Vluchtelingenwerk is een stap dichter bij IOM gekomen. Er was altijd al clusteroverleg waarin Vluchtelingenwerk zat, maar sinds de komst van de native counselor wordt toch eerder door Vluchtelingenwerk doorverwezen. De native counselor wekt vertrouwen, waardoor IOM niet meer een stap te ver is.” (IOMdistrictsmedewerker Utrecht)

Vluchtelingenwerk Utrecht is in 2003 gestart met een (ex-)AMA-project, ‘Perspectief’ genaamd. Binnen dit project is een eigen methodiek ontwikkeld met betrekking tot het counselen van (ex-) AMA’s richting verblijf in

41

Hoofdstuk 4

Nederland of terugkeer naar het herkomstland. De native counselor heeft veelvuldig contact met jongeren die via Perspectief naar IOM worden doorverwezen en gaat op aanvraag langs bij de inloop/internet-huiskamer van Perspectief.

In het kader van het RRI-project biedt Vluchtelingenwerk Utrecht IOM een locatie voor het houden van spreekuur. Daarnaast heeft Vluchtelingenwerk Utrecht een native counselor aangesteld, die zij ook begeleid.

Invulling functie native counselor In Utrecht wordt de native counselor ingezet voor cliënten die veel zorg vragen. Het gaat dus om het bieden van hulp in brede zin – niet alleen terugkeer - aan moeilijke cliënten die veel tijd vragen. De functie van n ative counselor is aanvullend op die van IOM-districtsmedewerker, omdat districtsmedewerkers zich voornamelijk dienen te beperken tot terugkeer en per cliënt slechts een half uur tijd ter beschikking hebben. Centraal in de manier van werken van de native counselor staat het langzaam opbouwen van vertrouwen. Daarna is eventueel terugkeer mogelijk. Door inzet van de native counselor is in Utrecht terugkeer van zeer gemarginaliseerden onder het project bewerkstelligd.

“De native counselor in Utrecht doet goed werk. Hij is een aanvulling op de IOM-districtsmedewerker in de zin dat hij veel verder kan gaan. Dat heeft veel positief effect. Het heeft ook een uitstralingseffect op anderen. De culturele achtergrond van de native counselor is nuttig en hij beschikt over goede gesprekstechnieken. (…). Door hem zijn enkele drugsgebruikers en overlastgevers uiteindelijk toch teruggekeerd. (…) De doelgroep vindt IOM vaak nog wel, maar de kracht van de native counselor is ‘échte terugkeer’.” (IOM-districtsmedewerker Utrecht)

In eerste instantie bestond de functie van native counselor in Utrecht voornamelijk uit het houden van spreekuur. De taakafbakening tussen het werk van de districtsmedewerker en de native counselor werd daarmee een punt van bespreking.

“De districtsmedewerker moet wel goed op de hoogte blijven van de dossiers en een vinger aan de pols kunnen houden. Ik pleit

42

Resultaten

dan ook voor terugkoppelmomenten tussen districtsmedewerker en native counselor.” (IOM-districtsmedewerker Utrecht)

Later werd in het kader van toeleiding van cliënten meer aandacht besteed aan het opbouwen van een lokaal netwerk van instellingen waar de doelgroep te vinden is, en waaruit doorverwijzingen plaats kunnen vinden. Hierdoor is de naamsbekendheid van de native counselor in het veld aanzienlijk vergroot. Er wordt vanuit gegaan dat dit zijn vruchten af gaat werpen in de vorm van meer toeleidingen. Ook heeft de native counselor aandacht besteed aan het opbouwen van een zorgnetwerk voor zaken als opvang en medische zorg. Het opzetten van een sociale kaart is vereenvoudigd door gebruik te maken van het netwerk van een IOM-districtsmedewerker in Utrecht die het project deels coördineerde.

“Wat de Pauluskerk zelf allemaal in huis heeft aan hulpverlening, heb ik in kaart gebracht in Utrecht. Als er geen opvang in Utrecht is te regelen, wijk ik soms uit naar Rotterdam of Amsterdam.” (native counselor Utrecht)

In Utrecht houdt de native counselor naast het wekelijkse gezamenlijke spreekuur met IOM nog een extra ochtend spreekuur bij Vluchtelingenwerk en maakt daarnaast telefonische afspraken en afspraken op locatie. De functie wordt dus niet alleen op de spreekuurlocatie van Vluchtelingenwerk uitgeoefend. Spreekuur in andere steden wordt in principe niet gedraaid. Op aanvraag gaat de native counselor naar de andere steden, soms worden cliënten naar hem toe doorgestuurd of krijgen zij zijn telefoonnummer voor een telefonisch consult. Andersom roept de native counselor uit Utrecht soms de hulp in van de native counselor uit Rotterdam of Den Haag / Amsterdam. Utrecht kent – zeker in vergelijking met Amsterdam, Rotterdam en Den Haag – veel populaties met een asielachtergrond en weinig illegale migranten. De native counselor komt in Utrecht veel Arabischtaligen uit het Midden-Oosten, Soedanezen en overige Afrikanen tegen. In Utrecht vinden veel doorverwijzingen naar IOM vanuit het AZC en het COA plaats. Sinds het najaar van 2004 is hierin een toename te zien, die mogelijk te maken heeft met de start van het ‘Herintegratieproject terugkeer’, waaronder de financiële bijdrage voor terugkeer voor (uitgeprocedeerde) asielzoekers aanzienlijk is verhoogd.

43

Hoofdstuk 4

Realisatie kwantitatieve doelstellingen Zoals uit tabel 4.2 blijkt zijn onder het RRI-project 41 personen uit de doelgroep met hulp van IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd. Veruit de meeste mensen zijn teruggekeerd naar Soedan (13x), gevolgd door Iran (7x). De kwantitatieve projectdoelstelling voor terugkeer is met 41 personen ruimschoots gehaald (205%). De situatie dat er zich in Utrecht een verhoudingsgewijs grote populatie van (afgewezen) asielzoekers bevindt, kan bevorderend hebben gewerkt voor het grote aantal terugkeerders uit de doelgroep. Ook heeft het project door de verlenging van de projectperiode in Utrecht 8 maanden kunnen draaien (in tegenstelling tot 6 maanden in Den Haag en Amsterdam (zie hierna)). Het aantal counselinggesprekken dat gedurende de projectperiode heeft plaatsgevonden lag voor de doelgroep op 64. Hieruit valt af te leiden dat bijna 65% van de counselinggesprekken leidt tot terugkeer16.

Naast de 41 personen uit de doelgroep die onder het project zijn teruggekeerd, zijn in dezelfde periode 18 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd. Het merendeel van deze illegale migranten keerde terug naar Oekraïne (10x). Het aantal counselinggesprekken onder de illegale migranten lag op 12. Bij deze groep leidt 2/3 van de counselinggesprekken tot terugkeer. Tabel 4.2 laat een toename van het aantal terugkeerders in de periode juni t/m december 2004 zien, als deze periode wordt vergeleken met de maanden maart t/m mei 2004. Mogelijk komt dit door het ingewerkt raken van de native counselor en het uitbreiden van zijn netwerk.

16 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad. 44

Resultaten

Tabel 4.2: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van IOM – native counselor Utrecht. Mei 2004 t/m december 2004, in absolute aantallen* Land

Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers Aantallen (totaal)

3e

Aantallen per periode** 4e

5e

Azerbeidzjan

1

0

0

1

Djibouti

1

0

1

0

Iran

7

0

5

2

Kazakstan

4

0

4

0

Mongolië

2

2

0

0

Nigeria

1

0

1

0

Oekraïne

3

3

0

0

Oezbe kistan

2

0

2

0

3

0

3

0

Albanië

Libië

Russische Federatie Servië-Montenegro Siërra Leone

1

0

0

1

Soedan

13

0

1

12

Somalië

1

0

1

0

Syrië

1

0

1

0

Tsjaad

1

0

0

1

Zuid-Afrika

TOTAAL

41

5

19

17

Illegale migranten Aantallen (totaal)

3e

Aantallen per periode** 4e

5e

1

0

0

1

1

0

0

1

1

0

1

0

10

1

5

4

3

1

1

1

2

0

2

0

18

2

9

7

*

Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Utrecht onder het RRI- project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Utrecht – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 3e periode = maart t/m mei 2004; 4e periode = juni t/m augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004.

Samenvatting en tussentijdse conclusie In Utrecht is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project ruimschoots gehaald. Er zijn in de projectperiode 41 personen uit de doelgroep met assistentie van IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd, veruit de meeste daarvan naar Soedan (13 personen). Naast de 41 terugkeerders uit de doelgroep zijn 18 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd. Volgens het projectplan was het doel in elke stad in het eerste half jaar van de projectperiode een lokale partnerorganisatie te vinden waarmee een overeenkomst werd gesloten voor het houden van IOM-spreekuur op locatie. In Utrecht is in het eerste kwartaal van 2004 – ongeveer een half jaar na de start van het project - een samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk Utrecht ondertekend. De IOM-districtsmedewerker en de native counselor houden gelijktijdig spreekuur op een locatie van Vluchtelingenwerk Utrecht in het centrum van de stad. Er wordt dus ‘gecounseld onder één dak’. Aangezien Vluchtelingenwerk Utrecht op de spreekuurlocatie met name haar

45

Hoofdstuk 4

inburgeringsactiviteiten uitvoert, bestemd voor personen met een verblijfsvergunning, was de locatie voor aanvang van het project geen laagdrempelige inlooplocatie voor de doelgroep van het RRI-project, in de zin dat (bijna) uitgeprocedeerde asielzoekers hier spontaan binnenliepen. Binnen Vluchtelingenwerk Utrecht was bij aanvang van het RRI-project meewerken aan terugkeer een beladen thema. Gedurende de projectperiode is hier verandering in gekomen. Vanuit Vluchtelingenwerk is een werkgroep geformeerd die brainstormde over Vluchtelingenwerk en terugkeer. De native counselor nam hieraan deel. De werkgroep, in combinatie met de positieve ervaringen in de samenwerking met IOM, heeft het taboe op terugkeer bij Vluchtelingenwerk Utrecht weggenomen. Conform het projectplan is in Utrecht een native counselor aangesteld bij de partnerorganisatie en wel vanaf mei 2004. De native counselor is van Soedanese komaf. Uitgaande van de verlengde projectperiode tot en met december 2004, is voldaan aan het doel de native counselor minimaal het laatste half jaar van de projectperiode aan te stellen. De native counselor had bij aanvang echter geen duidelijke functie -omschrijving en heeft zichzelf min of meer in moeten werken. Doordat de hulp die Vluchtelingenwerk aanbiedt op de locatie waar IOM spreekuur houdt niet direct gericht is op de doelgroep van het RRI-project, en door het – in vergelijking met de Pauluskerk - beperkte hulpverleningsaanbod van Vluchtelingenwerk, zijn de taken van de native counselor in Utrecht steeds meer verschoven van de spreekuurlocatie naar het veld. Het doel hiervan was de doelgroep te vinden en een zorgnetwerk op te bouwen van voorzieningen (opvang, medische zorg, maaltijdverstrekking, etc.) waarnaar cliënten doorverwezen kunnen worden.

4.3

Het RRI-project in Den Haag Net als in Utrecht, moesten in Den Haag in het eerste half jaar van de projectperiode door IOM-districtsmedewerkers potentiële partnerorganisaties benaderd worden voor het houden van IOM-spreekuur op locatie. Ook werd op zoek gegaan naar een native counselor die gedurende minimaal het laatste half jaar van de projectperiode aangesteld kon worden bij een partnerorganisatie. Uiteindelijk moesten in Den Haag gedurende de projectperiode 20 personen uit de doelgroep terugkeren. De opbouw van deze paragraaf is hetzelfde als die van paragraaf 4.2. Allereerst wordt het projectverloop in Den Haag beschreven, gevolgd door

46

Resultaten

hoe het RRI-project uiteindelijk in Den Haag is ingevuld, waarna wordt ingegaan op realisatie van de kwantitatieve terugkeerdoelstelling. De paragraaf wordt afgesloten met een samenvatting en tussentijdse conclusie.

Projectverloop In Den Haag heeft de netwerker van de G4 de voorbereidende gesprekken voor het vinden van een partnerorganisatie gevoerd. In eerste instantie heeft hij contact gehad met de Kessler stichting, een stichting die onderdak biedt aan daklozen. Echter, spoedig blijkt dat de doelgroep van het RRI-project hier nauwelijks komt. Ook wordt gesproken met Vluchtelingenwerk Den Haag. IOM houdt hier reeds enkele jaren spreekuur. Omdat Vluchtelingenwerk Den Haag de belangrijkste plaats in Den Haag blijkt te zijn waar vreemdelingen zonder recht op opvang zich melden, wordt in het voorjaar een samenwerkingsovereenkomst met Vluchtelingenwerk Den Haag gesloten voor het bieden van spreekuurruimte aan de IOM-districtsmedewerker en de native counselor. Voor het vinden van een native counselor in Den Haag is een interne vacature uitgezet, die de uiteindelijke native counselor via Vluchtelingenwerk Amsterdam onder ogen is gekomen. In mei 2004 vindt een sollicitatiegesprek plaats. Echter, Vluchtelingenwerk Den Haag doet zelf ook een voordracht voor een native counselor. Het gaat om een ex-vluchtelinge die bij Vluchtelingenwerk Den Haag stage heeft gelopen. Uiteindelijk doet IOM de selectie en kiest de persoon die zij zelf heeft voorgedragen: een meneer uit Burundi die bijna vijf jaar geleden als vluchteling naar Nederland is gekomen en twee jaar bij Vluchtelingenwerk Amsterdam heeft gewerkt. Hij spreekt Swahili17, Kirundi, Frans en Russisch. Hij is daarmee in staat asielzoekers uit verschillende Afrikaanse landen en uit voormalige Sovjet-republieken te bereiken. Voordat de aanstelling voor 20 uur per week formeel vorm krijgt, is het enige tijd later. Het bestuur van Vluchtelingenwerk Den Haag wil geen toestemming verlenen om mee te werken aan een project dat op terugkeer gericht is. Voor het bestuur is terugkeer nog een taboe. Op de werkvloer zijn de exitgesprekken voor cliënten van Vluchtelingenwerk die in een uitzichtloze situatie verkeren al steeds meer gericht op terugkeer. Op de werkvloer is terugkeer dus niet meer een onbespreekbaar thema. Uiteindelijk geeft het bestuur van Vluchtelingenwerk toch toestemming voor het project en gaat het project in juli 2004 in Den Haag van start.

17 Swahili wordt gesproken in West-Afrika, inclusief Somalië, Kenia en Oeganda. 47

Hoofdstuk 4

“De start van het project is twee maanden uitgesteld door het bestuur. Dat wilde eigenlijk niet meewerken aan terugkeer.” (partnerorganisatie Den Haag)

De native counselor wordt aangesteld bij Vluchtelingenwerk Den Haag, maar gaat ook spreekuur houden in Amsterdam (zie paragraaf 4.4.). In Den Haag houdt de native counselor spreekuur bij PRIME, een actiegroep voor ongedocumenteerden, en soms, samen met IOM, bij Vluchtelingenwerk Den Haag. Bij aanvang van het project houdt IOM één keer per week spreekuur bij Vluchtelingenwerk Den Haag. Dit wordt door drukte op het spreekuur in november en december uitgebreid naar twee keer per week en wel op maandag en donderdag. Op 29 juni, net voor aanvang van het project in Den Haag, vindt het seminar plaats waarin een rol is weggelegd voor de Pauluskerk om ervaringen met het werken met IOM en een native counselor uit te dragen. Daarna gaat de native counselor van start. Hij mist echter een duidelijke taakomschrijving, omdat de situatie in Den Haag wezenlijk verschilt van die in Rotterdam.

“De native counselor in Rotterdam had het wat dat betreft makkelijk. Daar komen mensen gewoon binnen, maar in de andere steden moet je echt naar de doelgroep op zoek.” (native counselor Den Haag)

In eerste instantie loopt de native counselor mee met de IOMdistrictsmedewerker op het spreekuur. Hij gaat ook bij de native counselor in Utrecht langs en heeft eind september overleg met de coördinator van het RRI-project over wat te doen. In eerste instantie wordt aandacht besteed aan het gelijktijdig spreekuur houden. Later gaat hij ook het veld in op zoek naar de doelgroep. De tijd hiertoe is echter beperkt. De native counselor geeft aan dat één werkdag per week in Den Haag te weinig is voor netwerken en het vinden van mensen op straat. De begeleiding van de native counselor vanuit Vluchtelingenwerk verloopt in het begin slecht. De begeleider is overbelast en er zijn daarnaast voor de partnerorganisatie veel zaken nog niet helder, waardoor aansturing moeilijk is.

“Er zijn te weinig kaders. De projectopzet, projectbeschrijving en projecttaken zijn onduidelijk. Ook is onduidelijk of de native counselor zich moet profileren als IOM-er of niet. (…) Er is weinig

48

Resultaten

aandacht besteed aan overdracht van het ‘kunstje Kristina’.” (partnerorganisatie Den Haag)

In het RRI-overleg Den Haag van 15 oktober 2004 wordt hier aandacht aan besteed. Besloten wordt dat IOM de begeleiding van de native counselor overneemt. Vluchtelingenwerk kan een rol blijven spelen in het toegang verlenen van de native counselor tot het netwerk van Vluchtelingenwerk. Bij het leggen van contacten moet de native counselor zich meer profileren als een medewerker van Vluchtelingenwerk dan als een IOM-medewerker. Om zijn toegang tot het netwerk van instanties te vergemakkelijken stelt Vluchtelingenwerk een brief op ter profilering en legitimering van de native counselor. Op 18 november vindt het slotseminar van het RRI-project plaats.

Projectopzet: invulling best practice Reeds eerder is aangegeven dat IOM bij de zoektocht naar lokale NGO’s in Utrecht, Den Haag en Amsterdam geen organisatie heeft gevonden die aan de drie door IOM gestelde voorwaarden voldeed.

“Een Pauluskerk is niet te vinden in de andere steden. Het was een probleem een laagdrempelige inlooplocatie te vinden, waar ook nog spreekuur kon worden gedraaid.” (IOM-netwerker)

De drie voorwaarden voor partnerorganisaties hangen samen met de drie centrale elementen uit de best practice. Hieronder wordt weergegeven hoe in Den Haag invulling aan de best practice is gegeven.

Counselen onder één dak Vluchtelingenwerk Den Haag is van maandag tot en met vrijdag van 9.00 tot 17.00 uur vrij toegankelijk voor vluchtelingen en asielzoekers. In de wachtruimte is een balie ingericht waar de doelgroep terechtkan met alle vragen waarop relatief eenvoudig een antwoord te geven is. Daarnaast wordt vier keer per week (met uitzondering van donderdag) van 10.00 tot 13.30 uur voor cliënten spreekuur volgens afspraak gedraaid. Los van deze spreekuren houdt IOM bij Vluchtelingenwerk in eerste instantie één keer per week en aan het einde van de projectperiode twee keer per week spreekuur18. Gezamenlijk spreekuur met de partnerorganisatie vindt niet plaats. Wel verwijst Vluchtelingenwerk cliënten door naar IOM. In Den Haag

18 Opmerking: reeds voor aanvang van het RRI-project hield IOM in Den Haag spreekuur op de locatie van Vluchtelingenwerk. 49

Hoofdstuk 4

is niet structureel sprake van gelijktijdig spreekuur van IOM en de native counselor. De native counselor werkt gemiddeld één dag per week in Den Haag, maar houdt dan voornamelijk spreekuur bij PRIME. Voor overleg met districtsmedewerkers of indien wenselijk in verband met een cliënt, komt de native counselor naar de spreekuurlocatie van IOM.

Partnerorganisatie: kenmerken organisatie en rol binnen het project Vluchtelingenwerk Den Haag is een lokale afdeling van Vluchtelingenwerk Nederland. De stichting komt op voor de belangen van asielzoekers en vluchtelingen, door zich in te zetten voor hun recht op bescherming, hun recht op een menswaardige toekomst en door een brugfunctie te vervullen tussen asielzoekers en vluchtelingen enerzijds en de Haagse samenleving anderzijds. Maatschappelijke en juridische begeleiding is één van de kerntaken van Vluchtelingenwerk. Maatschappelijke begeleiding is gericht op zelfredzaamheid van vluchtelingen en omvat onder ander een inburgeringstraject. Juridische begeleiding is er voor asielzoekers (Vluchtelingenwerk Den Haag, 2005).

In het kader van het RRI-project biedt Vluchtelingenwerk Den Haag IOM een locatie voor het houden van spreekuur. Bovendien heeft Vluchtelingenwerk Den Haag een native counselor aangesteld, die deels vanuit Vluchtelingenwerk wordt begeleid. Daarnaast verwijst Vluchtelingenwerk Den Haag cliënten door naar IOM en/of de native counselor en heeft zij zorggedragen voor introductie van de native counselor in het netwerk van instellingen waarmee Vluchtelingenwerk contact heeft, en waar de doelgroep te vinden is.

“Door Vluchtelingenwerk is de native counselor bekend bij collega-organisaties. Zo is in oktober een bijeenkomst bij Stek geweest, een diaconaal bureau van de gereformeerde en hervormde kerken. Stek beschikt over eigen opvang. Verder kennen de mensen van het team ‘ongedocumenteerden’ van Vluchtelingenwerk de native counselor.” (vertegenwoordiger partnerorganisatie Den Haag)

Invulling functie native counselor In eerste instantie heeft de native counselor in Den Haag geworsteld met de vraag hoe de functie van native counselor in te vullen. Er was geen duidelijke taakomschrijving en de situatie in Rotterdam was dusdanig anders, dat

50

Resultaten

dezelfde invulling in Den Haag niet effectief zou zijn. Als belangrijk onderdeel van zijn functie ziet de native counselor in Den Haag het veld in gaan op zoek naar de doelgroep. Hij ziet als ‘zijn cliënten’ mensen die hij zelf heeft gevonden – en dus niet de mensen die zelf naar IOM zijn gekomen – en die hij werkelijk heeft begeleid. Het uiteindelijke doel is terugkeer. Aan het einde van de projectperiode heeft de native counselor goed inzicht in waar de doelgroep zich bevindt en vindt veel counseling plaats. Het aantal terugkeerders is echter nog gering (zie ook hierna: realisatie kwantitatieve terugkeerdoelstelling). Door de beperkte aanstelling van de native counselor voor werkzaamheden in Den Haag (ruim 1 dag per week) en het accent dat hij legt op het veldwerk, vindt gelijktijdig spreekuur met IOM bij Vluchtelingenwerk niet tot nauwelijks plaats. Wel houdt de native counselor spreekuur bij Prime, waar hij veel illegalen ontmoet. Illegalen zijn soms bang om bij Vluchtelingenwerk te komen, aldus de native counselor. Door het ontbreken van een opvangfunctie en andersoortige hulp dan juridische hulp bij Vluchtelingenwerk Den Haag, gaat de native counselor ook het veld in om een netwerk van instanties voor dergelijke voorzieningen op te bouwen. Vluchtelingenwerk is hierbij behulpzaam. In de loop van het project heeft de native counselor een netwerk opgebouwd van voorzieningen, inclusief medische zorg. In Den Haag vindt opvang via Prime plaats. De native counselor van Den Haag voert zijn werkzaamheden ook ruim één dag per week in Amsterdam uit (zie ook paragraaf 4.4). In Utrecht e n Rotterdam werkt hij niet. Wel heeft hij – bijvoorbeeld bij taalbarrières contact met de native counselor in Utrecht. Soms verwijst hij cliënten door naar Utrecht. Met de native counselor in Rotterdam heeft hij contact via het maandelijks overleg van de drie native counselors met de projectcoördinator, dat vanaf oktober 2004 van start is gegaan. Zowel in Den Haag als Amsterdam ziet de native counselor meer illegale migranten dan (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Bijna alle mensen die hij tegenkomt uit de voormalige Sovjet-Unie zijn illegaal. Als de native counselor de situatie in Den Haag vergelijkt met die in Amsterdam, valt hem op dat er in Den Haag ook veel instanties zijn die niet mee willen werken. In Den Haag probeert hij de doelgroep dan ook zoveel mogelijk direct te benaderen en zijn telefoonnummer te geven.

Realisatie kwantitatieve terugkeerdoelstelling Zoals uit tabel 4.3 blijkt zijn onder het RRI-project 8 personen uit de doelgroep met hulp van IOM en de native counselor uit Den Haag

51

Hoofdstuk 4

teruggekeerd. De kwantitatieve terugkeerdoelstelling van 20 is daarmee voor 40% behaald. De 8 personen die onder het project uit Den Haag zijn teruggekeerd, komen van overal over de wereld. Mogelijke verklaringen voor het niet behalen van de terugkeerdoelstelling liggen in de late start van het project in Den Haag en het moeten opbouwen van een netwerk. Bovendien heeft de native counselor van Den Haag een aanstelling van 0,5fte, maar moet hij in die tijd naast Den Haag ook Amsterdam bedienen. De native counselor in Utrecht – die ook nog een netwerk op moest bouwen – heeft een aanstelling van 0,5 fte voor alleen Utrecht. Bovendien is het project in Utrecht anderhalf à twee maanden eerder van start gegaan en is kenmerkend voor Utrecht – zo geven de respondenten aan - dat er veel (afgewezen) asielzoekers verblijven. In Den Haag, Amsterdam en Rotterdam zijn verhoudingsgewijs meer illegale migranten te vinden. De native counselor uit Den Haag heeft dan ook veel meer contacten gehad met illegale migranten die uiteindelijk via IOM zijn vertrokken (zie tabel 4.3). Tot slot wordt gewezen op registratieproblemen als oorzaak voor het niet behalen van de kwantitatieve doelstelling. Vaak is bijvoorbeeld niet duidelijk of een instantie uit het netwerk ‘gewoon’ doorverwijst naar IOM o f dat dit via de native counselor is gebeurd. Zeker gezien het feit dat de native counselor in Den Haag niet gezamenlijk spreekuur houdt met de IOM-districtsmedewerker, kunnen cliënten eenvoudig buiten de administratie vallen.

Vanuit Den Haag zijn naast de 8 (afgewezen) asielzoekers gedurende de projectperiode 21 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor uit Den Haag naar het land van herkomst teruggekeerd. Van hen zijn er 15 afkomstig uit Oekraïne (zie tabel 4.3). Net als in Rotterdam zijn er in Den Haag veel illegale arbeidsmigranten die werken in het Westland. De terugkeerbereidheid onder deze groep is vaak hoog. De native counselor beheerst bovendien het Russisch. Het aantal counselinggesprekken dat gedurende de projectperiode heeft plaatsgevonden lag voor de doelgroep op 50. Als dit wordt afgezet tegen de 8 terugkeerders, valt op te maken dat 16% van de counselinggesprekken leidt tot terugkeer19. Bij de illegale migranten ligt dit percentage hoger, namelijk op bijna 48% (21/44).

19 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad. 52

Resultaten

Tabel 4.3: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van IOM – native counselor Den Haag. Juli 2004 t/m december 2004, in absolute aantallen* Land

Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers Aantallen (totaal)

Ethiopië

1

Aantallen per periode** 4e

5e

0

1

Illegale migranten Aantallen (totaal)

Aantallen per periode** 4e

5e

Colombia

2

2

0

India

1

0

1

Indonesië

2

2

0

15

7

8

1

1

0

21

12

9

Irak

1

0

1

Iran

1

1

0

Soedan

1

0

1

Suriname

1

1

0

Tunesië

1

0

1

Turkije

2

1

1

TOTAAL

8

3

5

Oekraïne

*

Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Den Haag onder het RRI- project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Den Haag – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 4e periode = juli en augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004.

Samenvatting en tussentijdse conclusie In Den Haag is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project niet gehaald. Er zijn niet 20 maar 8 personen uit de doelgroep met assistentie van IOM en de native counselor uit Den Haag teruggekeerd. Door de late start van het project in Den Haag en de beperkte aanstelling van de native counselor heeft het project te weinig tijd gehad om tot bloei te komen. Aan het einde van de projectperiode vindt in Den Haag wel veel counseling plaats – de doelgroep lijkt dus gevonden – maar nog niet zoveel terugkeer. Naast deze verklaringen voor het niet behalen van de terugkeerdoelstelling wordt gewezen op registratieproblemen. Doordat in Den Haag de IOMdistrictsmedewerker en de native counselor niet gezamenlijk spreekuur houden op dezelfde locatie, worden doorverwijzingen door de native counselor, via een instantie als bijvoorbeeld Vluchtelingenwerk, niet altijd onder het project geregistreerd. Naast de 8 terugkeerders uit de doelgroep zijn uit Den Haag gedurende de projectperiode 21 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor teruggekeerd. In Den Haag is in het voorjaar van 2004 – iets later dan een half jaar na de start van het project - een samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk Den Haag ondertekend. IOM houdt spreekuur bij Vluchtelingenwerk. Echter,

53

Hoofdstuk 4

de IOM-districtsmedewerker en de native counselor houden niet gelijktijdig spreekuur op deze locatie. Counselen onder één dak vindt dus niet plaats. De native counselor houdt spreekuur bij Prime, een laagdrempelige inlooplocatie voor ongedocumenteerden. Hier komt de native counselor veel illegalen zonder asielachtergrond tegen. In Den Haag is vanaf juli 2004 een native counselor uit Burundi aangesteld. De formele aanstelling is vertraagd doordat het bestuur van Vluchtelingenwerk Den Haag in eerste instantie geen medewerking wilde verlenen aan een terugkeerproject. Op de werkvloer van Vluchtelingenwerk Den Haag richt men zich echter bij cliënten die in een uitzichtloze situatie verkeren al steeds meer op terugkeer. Uitgaande va n de verlengde projectperiode tot en met december 2004, is met de aanstelling vanaf juli 2004 voldaan aan het doel de native counselor minimaal het laatste half jaar van de projectperiode aan te stellen. De native counselor mist bij aanvang echter een duidelijke taakomschrijving. De native counselor in Den Haag realiseert zich dat de situatie in Den Haag wezenlijk verschilt van die in Rotterdam. Hij besteedt veel tijd aan het opzoeken van de doelgroep in het veld en aan het opbouwen van een netwerk van instanties die voorzieningen aanbieden op het gebied van opvang, medische zorg en maaltijdverstrekking, zodat cliënten hier naartoe doorverwezen kunnen worden. De partnerorganisatie is behulpzaam bij het opbouwen van het ‘zorgnetwerk’.

4.4

Het RRI-project in Amsterdam Net als in Utrecht en Den Haag, moesten in Amsterdam in het eerste half jaar van de projectperiode door IOM-districtsmedewerkers potentiële partnerorganisaties benaderd worden voor het houden van IOM-spreekuur op locatie. Ook werd op zoek gegaan naar een native counselor die gedurende minimaal het laatste half jaar van de projectperiode aangesteld kon worden bij een partnerorganisatie. Uiteindelijk moesten in Amsterdam gedurende de projectperiode 20 personen uit de doelgroep terugkeren. Analoog aan de vorige twee paragrafen wordt in deze paragraaf allereerst het projectverloop in Amsterdam beschreven, gevolgd door hoe het RRI-project uiteindelijk in Amsterdam is ingevuld, waarna wordt ingegaan op realisatie van de kwantitatieve terugkeerdoelstelling. De paragraaf wordt afgesloten met een samenvatting en tussentijdse conclusie.

54

Resultaten

Projectverloop Net als in Den Haag heeft de netwerker van de G4 de voorbereidende gesprekken voor het vinden van een partnerorganisatie in Amsterdam gevoerd. In de eerste drie maanden van de projectperiode is met de volgende NGO’s contact opgenomen om mogelijke samenwerking te bespreken: -

het Leger des Heils, dat materiële en morele ondersteuning aan daklozen biedt;

-

Jongeren op doortocht. Dit is een project dat psychologische, morele en fysieke ondersteuning biedt aan mensen die illegaal in Nederland verblijven;

-

Afrikahuis, een NGO die onderdak, eten en activiteiten biedt aan afgewezen asielzoekers uit Afrika. Het Afrikahuis beschikt over een ‘huiskamer’ (laagdrempelige inlooplocatie);

-

Werkgroep Ondersteuning Uitgeprocedeerden (WOU). Dit is een werkgroep die valt onder de Raad van Kerken van Amsterdam en opvang en juridisch advies biedt aan afgewezen asielzoekers.

In september 2003 wordt het project met WOU en het Afrikahuis besproken, met wie IOM al een goede werkrelatie heeft. In oktober 2003 geeft het Afrikahuis aan niet te willen participeren in het project vanwege hoge verplichtingen in verhouding tot de baten. Een rol speelde daarbij het in dienst nemen van een native counselor. Ook WOU wenst geen native counselor in dienst te nemen. Daarnaast voldoet WOU niet aan een tweede voorwaarde; het heeft niet de beschikking over een ruimte waar IOM en de native counselor gelijktijdig spreekuur kunnen houden. In november 2003 worden contacten gelegd met het Leger des Heils, dat over verschillende aanlooplocaties in Amsterdam beschikt en tevens advies en opvang biedt. In december 2003 geven zij aan deel te willen nemen aan het project. Inmiddels is het Afrikahuis toch ove rtuigd geraakt van de meerwaarde van het project. Zowel het Leger des Heils als het Afrikahuis worden partnerorganisatie, maar nemen beiden geen native counselor in dienst. In februari 2004 worden de contracten door beide instanties goedgekeurd. Vanwege de nauwe samenwerking met het Afrikahuis wordt ook WOU weer bij het project betrokken. Het gaat echter om een informele samenwerking; er wordt geen contract opgesteld en ondertekend. Tot slot wordt in februari 2004 ook Vluchtelingenwerk Amsterdam bij het pro ject betrokken. Vluchtelingenwerk Amsterdam levert – net als in de voorafgaande jaren overigens – spreekuurruimte aan IOM. Aangezien geen van de Amsterdamse partnerorganisaties een native counselor in dienst wil nemen,

55

Hoofdstuk 4

gaat de native counselor die aangeste ld is bij Vluchtelingenwerk Den Haag ook in Amsterdam werken. Net als in Den Haag is het project in Amsterdam in juli 2005 van start gegaan. In de eerste weken is de native counselor iedere dinsdag aanwezig op het IOM-spreekuur bij Vluchtelingenwerk. Daarna verplaatst de native counselor zijn spreekuren naar het Afrikahuis en een dagcentrum voor daklozen van het Leger des Heils. Hij draait slechts op aanvraag spreekuur met IOM bij Vluchtelingenwerk. Ook in Amsterdam verschilt de situatie wezenlijk van die in Rotterdam, waardoor de native counselor in het begin in Amsterdam tegen dezelfde problemen aanloopt als in Den Haag. Op 21 oktober 2004 vindt RRI-overleg in Amsterdam plaats, waarin afstemming van de functie van native counselor en aansturing van de native counselor centraal staan. Met name de partnerorganisaties Afrikahuis en WOU vragen zich af hoe de native counselor hen kan ondersteunen in hun werk en wat hij wel en niet mag betekenen in het kader van terugkeer. Aangegeven wordt dat de native counselor de anonimiteit van cliënten moet waarborgen, omdat het essentieel is dat cliënten vertrouwen in de native counselor hebben. Omdat de native counselor in dienst is van Vluchtelingenwerk Den Haag, maar ook veel werkzaam is in Amsterdam, is de aansturing van de native counselor niet optimaal. De projectcoördinator neemt een deel van de aansturing van de native counselor in Amsterdam over. Op 18 november vindt het slotseminar plaats bij het Afrikahuis in Amsterdam. Aan het einde van de projectperiode heeft de native counselor in Amsterdam een groot netwerk opgebouwd, waarbinnen hij de bekendheid van IOM heeft vergroot. Mogelijk gaat dit op lange termijn vruchten afwerpen in de zin van meer toeleidingen naar IOM.

Projectopzet: invulling best practice Omdat in Amsterdam net als in de Utrecht en Den Haag geen partnerorganisatie gevonden kon worden die aan de door IOM gestelde voorwaarden kon voldoen, is samenwerking met meerdere organisaties gezocht. Hieronder wordt beschreven hoe in Amsterdam door de partnerorganisaties, IOM en de native counselor invulling is gegeven aan de drie centrale elementen van het RRI-project.

Counselen onder één dak Counselen onder één dak vindt in Amsterdam niet plaats; de IOMdistrictsmedewerker en de native counselor houden geen gelijktijdig

56

Resultaten

spreekuur. Een rol speelt hierbij dat de IOM-districtsmedewerkers in Amsterdam in eerste instantie niet overtuigd waren van het nut van counselen onder één dak. Zij zagen voor de native counselor met name een rol weggelegd op laagdrempelige inlooplocaties als het Leger des Heils en het Afrikahuis, om zo het aantal toeleidingen naar IOM te vergroten. De native counselor houdt in Amsterdam dan ook bij deze instellingen spreekuur. IOM houdt twee keer per week – op dinsdag en vrijdag – spreekuur bij Vluchtelingenwerk Amsterdam. De native counselor komt op aanvraag naar deze spreekuurlocatie. Los van de IOM-spreekuren houdt Vluchtelingenwerk Amsterdam zelf drie keer per week een eigen vluchtelingenspreekuur.

Partnerorganisaties: kenmerken organisaties en rollen binnen het project Vluchtelingenwerk Amsterdam is een lokale afdeling van Vluchtelingenwerk Nederland. In het kader van het RRI-project biedt Vluchtelingenwerk Amsterdam een locatie voor het houden van IOM-spreekuur. Daarnaast verwijst Vluchtelingenwerk soms cliënten naar IOM door. Het Afrikahuis is een NGO die onderdak, eten en activiteiten biedt aan afgewezen asielzoekers uit Afrika. De organisatie is nog niet erg ingesteld op terugkeer. Het Afrikahuis beschikt over een laagdrempelige inlooplocatie (huiskamer). In het kader van het RRI-project biedt het Afrikahuis de native counselor een plek om spreekuur te houden. De bezoekers van de huiskamer - potentiële cliënten – leren hiermee de native counselor kennen. Het Leger des Heils biedt materiële en morele ondersteuning aan daklozen, waaronder (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Het beschikt in Amsterdam over verschillende aanlooplocaties en heeft opvangplekken ter beschikking. In het kader van het RRI-project heeft het Leger des Heils de native counselor op een laagdrempelige inlooplocatie een ruimte ter beschikking gesteld voor het houden van spreekuur. Potentiële cliënten leren hiermee de native counselor kennen. Daarnaast biedt het Leger des Heils ruimte in de nachtopvang. De Werkgroep Ondersteuning Uitgeprocedeerden (WOU) is een werkgroep die valt onder de Raad van Kerken van Amsterdam en sinds 1991 juridisch advies biedt aan afgewezen asielzoekers en asielzoekers in procedure die geen recht meer hebben op opvang. Het belangrijkste werk is een juridische beoordeling van de situatie. Als er mogelijkheden zijn, wordt een nieuwe procedure opgestart. Zo niet, dan wordt over terugkeer gesproken. Terugkeer is voor WOU geen taboe. Sinds 1998 is aan het juridisch adviseren het bieden van opvang en financiële ondersteuning toegevoegd. De opvang zit verspreid door de stad en is deels in eigen beheer. Tot 1998 was het bieden van opvang niet nodig, omdat de

57

Hoofdstuk 4

overheid deze toen nog verzorgde. Bovendien kwam de grote stroom asielzoekers na begin jaren ’90. Door toename van het aantal hulpvragen heeft WOU zich in de loop der jaren steeds meer genoodzaakt gezien te selecteren. Hierdoor worden meer mensen gewezen op de mogelijkheid van terugkeer. Het contact met IOM bestond reeds voor het RRI-project. Sinds IOM spreekuur houdt in Amsterdam is het contact tussen IOM en WOU vereenvoudigd. WOU is van mening dat het IOM-spreekuur zo toegankelijk mogelijk moet zijn. WOU is dan ook geen voorstander van de invoering van ‘spreekuur op afspraak’ door IOM.

“Ik vind het hopeloos. Soms wil je mensen gewoon zo snel mogelijk op het spreekuur krijgen, bijvoorbeeld omdat ze in erbarmelijke omstandigheden verkeren of gewoon omdat je gebruik wil maken van het moment. Een week wachten is dan soms te lang.” (vertegenwoordiger WOU)

WOU biedt geen hulp aan illegale migranten. Dit en het feit dat WOU niet beschikt over een huiskamer, maakt het grote verschil met de Pauluskerk. WOU is een informele samenwerkingspartner in het kader van het RRIproject. Het vervult de functie van doorverw ijzer naar IOM; de native counselor en IOM verwijzen op hun beurt door naar WOU. WOU biedt in het kader van het project ook onderdak aan terugkeerders in spe. WOU beschikt niet over een laagdrempelige inlooplocatie (huiskamer) en heeft voor de native counselor en/of IOM geen ruimte ter beschikking voor het houden van spreekuur.

Geen van de Amsterdamse partnerorganisaties heeft een native counselor in dienst genomen. Het is de native counselor van Vluchtelingenwerk Den Haag die ook één dag per week in Amsterdam werkt.

Invulling functie native counselor Aangezien de native counselor in Amsterdam dezelfde is als die in Den Haag, is de invulling van de functie ook vergelijkbaar. Ook in Amsterdam was er in eerste instantie onduidelijkheid over de taakomschrijving, maar heeft de invulling van de functie zich uiteindelijk uitgekristalliseerd. De native counselor is met name bezig met het voorwerk: vertrouwen kweken bij de doelgroep en toeleiden naar IOM. Voor de native counselor is een belangrijke rol weggelegd in het veld, op zoek naar de doelgroep. Door deze invulling van

58

Resultaten

de functie is de taakverdeling tussen districtsmedewerker en native counselor helder en goed gescheiden. De native counselor houdt spreekuur bij twee van de partnerorganisaties: het Leger des Heils en het Afrikahuis. Doordat er geen gelijktijdig spreekuur met IOM bij Vluchtelingenwerk wordt gehouden, is er geen ‘thuishaven’ voor de native counselor.

“Voor de native counselor in Amsterdam was er geen vast honk. Vluchtelingenwerk Amsterdam was zeker niet een soort thuishaven voor de native counselor. Er was niet echt plek voor hem.” (IOM-districtsmedewerker Amsterdam)

De native counselor heeft bij de invulling van zijn functie in Amsterdam nauwere relaties met de partnerorganisaties dan in Den Haag. Zowel bij het Afrikahuis als bij het Leger des Heils komt de native counselor wekelijks over de vloer als hij er spreekuur houdt. Voor WOU vervult de native counselor een adviesfunctie, zowel naar de organisatie zelf als naar de doelgroep van de orga nisatie toe. Daaromheen heeft de native counselor nog een breed netwerk van instellingen en voorzieningen opgebouwd, dat op de hoogte is van wat de native counselor zoal doet en waarvan de native counselor gebruik kan maken. Ook een gezondheidscentrum maakt onderdeel uit van het netwerk. Onlangs zijn aan het netwerk twee Amsterdamse migrantenkerken toegevoegd. Door de nauwere samenwerking met (partner-)organisaties in Amsterdam en doordat Amsterdam de woonplaats van de native counselor is, ervaart hij zijn werk in Amsterdam als eenvoudiger dan in Den Haag. Net als in Den Haag ziet de native counselor in Amsterdam meer illegale migranten dan (uitgeprocedeerde) asielzoekers.

Realisatie kwantitatieve doelstellingen Zoals uit tabel 4.4 blijkt zijn onder het RRI-project 3 personen uit de doelgroep – allen uit voormalige Sovjetstaten - met hulp van IOM en de native counselor uit Amsterdam teruggekeerd. De kwantitatieve terugkeerdoelstelling van 20 is daarmee voor 15% behaald. Mogelijke verklaringen voor het niet voor 100% behalen van de terugkeerdoelstelling van het project zijn dezelfde als die voor de Haagse situatie: -

de late start van het project in Amsterdam;

-

het nog moeten opbouwen van een netwerk;

59

Hoofdstuk 4

-

de beperkte aanstelling van de native counselor voor het uitvoeren van zijn werkzaamheden in Amsterdam;

-

het verhoudingsgewijs geringe aantal uitgeprocedeerde asielzoekers in Amsterdam in vergelijking met Utrecht;

-

registratieproblemen doordat de native counselor en IOMdistrictsmedewerker niet gezamenlijk spreekuur houden.

“De native counselor heeft een registratieverplichting naar de projectcoördinator toe. De gegevens uit het registratiesysteem van IOM worden gecheckt met de registratie van de native counselor om zo de aantallen te verbeteren. Er slippen nogal eens mensen doorheen die ten onrechte niet op het RRI-project worden geboekt.” (IOM-districtsmedewerker Amsterdam)

Een districtsmedewerker voegt aan deze verklaringen nog een mogelijke verklaring toe en wel dat de Afrikaanse doelgroep een moeilijkere is dan de Russischsprekende:

“De doelgroep van de native counselor uit Burundi is moeilijker. De terugkeerdrempel is bij zijn doelgroep hoger en er zijn minder mensen van in Nederland aanwezig.” (IOMdistrictsmedewerker Amsterdam)

Tot slot wijst de projectcoördinator op de transitfunctie van Amsterdam als mogelijke verklaring. De Afrikaanse doelgroep blijft over het algemeen niet lang in Amsterdam, maar trekt door naar andere Europese steden waar meer kans is op een betere toekomst.

Tabel 4.4 laat ook zien dat gedurende de projectperiode 9 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor uit Amsterdam zijn teruggekeerd en wel naar landen verspreid over de hele wereld. Het aantal counselinggesprekken dat gedurende de projectperiode heeft plaatsgevonden lag voor de doelgroep op 73. Als dit wordt afgezet tegen de 3 terugkeerders, valt op te maken dat ca. 4% van de counselinggesprekken leidt tot terugkeer20. Bij de illegale migranten ligt dit percentage hoger, namelijk op bijna 20% (9/46).

20 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad. 60

Resultaten

Tabel 4.4: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van IOM – native counselor Amsterdam. Juli 2004 t/m december 2004, in absolute aantallen* Land

Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers Aantallen (totaal)

Aantallen per periode** 4e

5e

Ghana India Nigeria Oekraïne

1

0

1

Russische Federatie

2

0

2

TOTAAL

3

0

3

Roemenië

Illegale migranten Aantallen (totaal)

Aantallen per periode** 4e

5e

3 2

1 2

2 0

1

1

0

2

0

2

1

0

1

9

4

5

*

Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Amsterdam onder het RRI- project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Amsterdam – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 4e periode = juli en augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004.

Samenvatting en tussentijdse conclusie In Amsterdam is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project niet gehaald. In plaats van 20 zijn 3 personen uit de doelgroep met assistentie van IOM en de native counselor uit Amsterdam teruggekeerd. Verklaringen hiervoor zijn vergelijkbaar met die in Den Haag. Naast de 3 terugkeerders uit de doelgroep zijn gedurende de projectperiode uit Amsterdam 9 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor teruggekeerd. In Amsterdam zijn in februari 2004 – een half jaar na de start van het project – samenwerkingscontracten met drie partnerorganisaties ondertekend: Vluchtelingenwerk Amsterdam, het Leger des Heils en het Afrikahuis. Daarnaast is gedurende het project informeel samengewerkt met WOU. In Amsterdam wordt geen invulling gegeven aan counselen onder één dak.: IOM en de native counselor houden niet gelijktijdig spreekuur op de IOMspreekuurlocatie bij Vluchtelingenwerk Amsterdam. Een verklaring hiervoor is dat de IOM-districtsmedewerkers in Amsterdam in eerste instantie niet overtuigd waren van het nut van counselen onder één dak. Zij zagen voor de native counselor met name een rol weggelegd op laagdrempelige inlooplocaties om zo het aantal toeleidingen naar IOM te vergroten. De native counselor hield dan ook spreekuur bij een laagdrempelige inlooplocatie van het Leger des Heils en bij het Afrikahuis. In Amsterdam is geen native counselor aangesteld. De native counselor uit Den Haag is vanaf juli 2004 werkzaamheden in Amsterdam gaan verrichten. Net als in Den Haag mist de native counselor in Amsterdam bij aanvang van

61

Hoofdstuk 4

zijn werkzaamheden een duidelijke taakomschrijving. De native counselor besteedt in Amsterdam veel tijd aan het opzoeken van de doelgroep in het veld en aan het opbouwen van een netwerk van instanties die voorzieningen aanbieden op het gebied van opvang, medische zorg en maaltijdverstrekking, zodat cliënten hier naar doorverwezen kunnen worden. De partnerorganisaties bieden deels deze voorzieningen, maar het zorgnetwerk wordt ook daarbuiten uitgebreid. In vergelijking met Den Haag is in Amsterdam de samenwerking met het (zorg)netwerk intensiever.

Uit bovenstaande blijkt dat in Amsterdam - net als in Utrecht en Den Haag een eigen invulling aan de best practice is gegeven, en dat de werkwijze uit Rotterdam niet zomaar te kopiëren valt.

“De werkwijze uit Rotterdam valt niet te kopiëren. Rotterdam is uniek. In andere steden is het versnipperd over meerdere organisaties. In Amsterdam is inmiddels wel een eigen netwerk opgebouwd. Een probleem in Amsterdam is een gebrek aan opvangplekken voor de circa twee weken waarin mensen nadenken over al dan niet terugkeren. IOM betaalt pas opvang als het ticket er is.” (IOM-districtsmedewerker Amsterdam)

4.5

De functie van native counselor Uit voorgaande is duidelijk geworden dat de manier van werken die in Rotterdam wordt toegepast niet zomaar te kopiëren is naar andere steden. Zo konden bijvoorbeeld nergens partnerorganisaties gevonden worden die aan de drie door IOM gestelde voorwaarden (laagdrempelige inlooplocatie, gezamenlijk spreekuur IOM en native counselor, en het in dienst nemen van een native counselor) voldeden. Als gevolg hiervan was de uitgangspositie in de andere steden anders dan in Rotterdam en behoefde de best practice in deze steden een andere invulling. Hierdoor ontstond op de werkvloer onduidelijkheid over zaken als wie waarvoor verantwoordelijk was, functieen taakomschrijvingen en over het doel van de inzet van native counselors. Zoals aan het begin van hoofdstuk 4 aangegeven, was het draagvlak voor het RRI-project bij personen die niet bij het Kaukasusproject betrokken waren geweest in eerste instantie beperkt. Vanaf oktober 2004 is onder meer door de inzet van de projectcoördinator veel aandacht besteed aan het vergroten

62

Resultaten

van het draagvlak onder IOM-districtsmedewerkers en partnerorganisaties, als ook aan de inhoudelijke begeleiding van de native counselors.

I: “Hoe was de organisatie van het RRI-project?” R: “De organisatie kan altijd beter. Wat er mis ging is dat er vanaf het begin geen goede aanpak was. Het project begon na een half jaar pas echt te draaien. […] Onder het project kunnen in principe hele nuttige dingen gebeuren. Daar had wel meer aandacht voor mogen zijn. Het was ook dat er bij IOM steeds opnieuw iemand nieuw kwam. Dat was eerst die en dan een andere en dan een nog een ander. Dat kan ook gebeuren in het leven, dat iemand ziek wordt of iets anders gaat doen. Alleen had het wel even goed aangepakt mogen worden; dat het project er niet onder te leiden had…” (native counselor Rotterdam)

In de interviews is veelvuldig gewezen op de centrale rol van de native counselor binnen de best practice, maar dat hieruit meer te halen viel dan onder het project is gebeurd. In de laatste maanden is wat dat betreft een inhaalslag gemaakt. In deze paragraaf wordt dan ook ingegaan op de functie van native counselor, de toegevoegde waarde ervan, als ook op vereiste kwaliteiten en institutionele randvoorwaarden waaraan instellingen moeten voldoen.

De native counselor Het oorspronkelijke doel van de inzet van de native counselor is het ondersteunen van het maatschappelijk werk in bre de vorm. Het omvat meer dan alleen hulp bij terugkeer. De native counselor wordt gezien als een maatschappelijk werker met een brugfunctie tussen IOM en lokale NGO’s. Door deze brugfunctie is netwerken een belangrijke taak van de native counselor. Bij het netwerken gaat het enerzijds om het in contact komen met de doelgroep en anderzijds om het opbouwen van een netwerk van instanties waarnaar cliënten doorverwezen kunnen worden. In Rotterdam was netwerken ten tijde van het RRI-project minder cruciaal. Immers, de Pauluskerk had al een laagdrempelige inlooplocatie, breed eigen hulpverleningsaanbod en een groot netwerk ter beschikking.

“Vanwege het ontbreken van een inlooplocatie waar ook spreekuur gehouden kan worden, is in de andere steden een

63

Hoofdstuk 4

andere werkwijze vereist dan in Rotterdam. De native counselor moet daar meer netwerken. In Rotterdam is dat niet nodig.” (IOM-netwerker)

Het opbouwen van een netwerk is tijdsintensief. Eén respondent omschrijft het als volgt:

“Ik vind dat het project toch niet genoeg tijd heeft gehad om te slagen. Het was pas laat dat andere partnerorganisaties in andere steden boven zijn gekomen. Er is gewoon zoveel tijd verspild om een netwerk op te bouwen, op zoek te gaan naar die partnerorganisaties. Dat kost ook tijd. En dat was niet fout; dat is gewoon zo. Ga je netwerken dan kan je pas na een tijdje de resultaten zien.” (native counselor Rotterdam)

Tijdens het project wordt meer en meer duidelijk dat de toegevoegde waarde van de native counselor niet alleen in kwantitatieve zin (terugkeercijfers) uit te drukken is, maar dat juist de kwaliteit van het werk zo belangrijk is. Zo heeft de native counselor in Utrecht veel ‘moeilijke’ mensen laten terugkeren, zoals mensen met medische of psychiatrische klachten en verslaafden. De native counselors zelf zien hun kracht in de volgende vijf punten: 1. een groot gevoel van betrokkenheid bij de doelgroep door een gezamenlijke achtergrond. De native counselors zijn bijvoorbeeld lotgenoot (asielverleden), landgenoot, cultuurgenoot of geloofs genoot van de doelgroep. Dit wekt vertrouwen. 2. dezelfde culturele achtergrond als de doelgroep, wat drempelverlagend werkt, tot begrip leidt en een snelle analyse van de situatie mogelijk maakt. 3. dezelfde non-verbale en verbale taal als de doelgroep. Dit werkt tijdbesparend en zorgt voor minder ruis. 4. kennis van de Nederlandse samenleving, wetgeving, regelgeving e.d., waardoor goed en realistisch advies gegeven kan worden. 5. flexibiliteit. De native counselors zijn niet agenda- en kantoorgebonden. Ze hebben een inloopspreekuur en spreken bijvoorbeeld ook af op locaties in de stad als de cliënt hier de voorkeur aan geeft.

Niet alleen voor de cliënten, maar ook voor de partnerorganisaties en districtsmedewerkers heeft de native counselor een toegevoegde waarde. De native counselor is niet alleen op de hoogte van de situatie in het land van

64

Resultaten

herkomst, maar ook van de Nederlandse situatie en van de werkwijze van IOM. Daarnaast lopen contacten met ambassades sneller en soepeler, doordat de native counselor de taal van de ambassade beheerst en ambassades vertrouwen hebben in de native counselor. In de laatste maanden van het project wordt dan ook gerealiseerd dat uitwisseling van kennis van de native counselors naar de partnerorganisaties en IOMdistrictsmedewerkers meer structureel plaats moet vinden. Dit vergroot de wederzijdse betrokkenheid. Bovendien wordt door het ‘zichtbaar maken’ van de kennis en kunde van de native counselors het draagvlak voor het RRIproject vergroot. De native counselors kunnen vertellen over (culturele) achtergronden van hun doelgroep, maar bijvoorbeeld ook over mensenhandel.

“Dat is wederom niet zo heel erg sterk qua methodiek, maar qua wijze van benaderen en hoe mensen uit andere culturen denken. Afrikaanse mensen zijn bijvoorbeeld gewend om veel meer in familieverband te leven en dat een oudere persoon voor hen beslissingen neemt. Ik was dat niet gewend en ik wist dat helemaal niet. Het is heel goed om dat een keer te horen. Ik zag in gesprekken dat mijn cliënt veel meer reageerde op deze oudere Afrikaanse native counselor dan op mij. Ja, de cliënt reageerde ook op mij, maar...” (vluchtelingencoördinator Pauluskerk).

In de laatste maanden van het project is ook meer aandacht besteed aan een uitgebreidere dossiervoering door de native counselors. Hierdoor krijgt IOM beter zicht op de doelgroep die de native counselors bedienen, zowel qua achtergrondkenmerken, qua hulpvragen als qua motivatie om al dan niet terug te keren. Ook heeft de projectcoördinator de native counselors uitgebreid casussen laten beschrijven. Hiermee werd inzichtelijk hoe de native counselors te werk gaan, maar ook de veelheid aan contacten die cliënten vaak met verschillende instanties hebben. Inzicht hierin maakt het afstemmen van werkzaamheden tussen de verschillende instanties eenvoudiger.

Vereiste kwaliteiten Hoewel de vereiste kwaliteiten voor het vervullen van de functie van native counselor natuurlijk deels afhankelijk zijn van de lokale invulling ervan, zijn

65

Hoofdstuk 4

enkele algemene kwaliteiten en/of vaardigheden te noemen die van belang zijn. Door respondenten is op de volgende punten gewezen: -

contactvaardig;

-

vertrouwen uitstralen / integriteit;

-

goed kunnen luisteren / empathisch vermogen;

-

beschikken over goede gesprekstechnieken;

-

professionaliteit;

-

geen agendacultuur;

-

niet afwijzend tegenover terugkeer staan;

-

kennis van de culturele achtergrond van de doelgroep;

-

kennis van de taal van de doelgroep;

-

kennis van de lokale sociale kaart;

-

kunnen netwerken;

-

goed ingevoerd zijn in Nederland, in de zin van goed geïntegreerd zijn en de Nederlandse taal zowel schriftelijk als mondeling goed beheersen;

-

goed op de hoogte zijn van de ontwikkelingen in het herkomstland.

Wat de kennis van taal en cultuur betreft, wordt vooral de culturele achte rgrond als drempelverlagende factor gezien.

“Een native counselor moet niet alleen de taal beheersen. Want bijvoorbeeld ik kan wel Engels spreken, maar ik ben daarvoor geen native counselor, want ik ken die cultuur niet heel goed. Ik kan tien jaar in Engeland wonen, maar nog steeds blijven er aspecten, mentaliteit die je niet kent. Een belangrijke is dus culturele achtergrond. En ook het vermogen hebben om met mensen te praten, om te zien, het hebben van algemene kennis van psychologie, maatschappelijk werk en gewend zijn om met mensen te werken.” (native counselor Rotterdam)

Institutionele randvoorwaarden Het project heeft duidelijk gemaakt dat aan bepaalde institutionele randvoorwaarden voldaan moet zijn wil de functie van native counselor goed uit te voeren zijn. De belangrijkste door de respondenten genoemde voorwaarden zijn: -

een duidelijke afstemming van de rol en grenzen van de native counselor met de partnerorganisatie(s) en met IOM. Niet de lokale invulling van de functie van native counselor is het probleem, maar het niet expliciteren

66

Resultaten

ervan, waardoor over en weer onduidelijkheid bestaat over taken en verantwoordelijkheden; -

een goede inwerkperiode en begeleiding van de native counselor. Omdat de native counselors in dienst zijn bij partnero rganisaties, vindt ook de begeleiding van de native counselor in eerste instantie door de partnerorganisatie plaats. Dit kan echter voor onduidelijkheid zorgen, omdat de native counselor – met uitzondering van Rotterdam – meer met IOM-districtsmedewerkers dan met de partnerorganisatie(s) te maken heeft;

-

een werkplek voor de native counselor, bij voorkeur op een locatie van de partnerorganisatie waar ook de IOM-districtsmedewerker spreekuur houdt;

-

ondersteuning door de partnerorganisatie bij het o pzetten van een lokaal netwerk. De partnerorganisatie moet de native counselor promoten;

-

visitekaartjes voor de native counselor ter profilering en legitimering in het veld.

67

Hoofdstuk 5

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

In dit afsluitende hoofdstuk worden in paragraaf 5.1 de resultaten samengevat door de onderzoeksvragen te beantwoorden. Vervolgens worden in paragraaf 5.2 conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

5.1

Samenvatting De centrale onderzoeksvraag is: Is de best practice uit Rotterdam overdraagbaar naar andere steden en anderstalige doelgroepen?

Uit de resultaten blijkt dat de best practice die in Rotterdam ontwikkeld is, niet zomaar overdraagbaar is naar andere steden. In Utrecht, Den Haag en Amsterdam konden geen partnerorganisaties gevonden worden die net als de Pauluskerk voldeden aan de drie door IOM gestelde voorwaarden voor partnerorganisaties, te weten21: a) de beschikking hebben over een laagdrempelige inlooplocatie voor de doelgroep; b) de mogelijkheid hebben IOM en de native counselor gelijktijdig spreekuur te laten houden op deze laagdrempelige inlooplocatie en c) de mogelijkheid hebben een native counselor in dienst te nemen. Daarnaast geven andere elementen de samenwerking tussen IOM en de Pauluskerk een uniek karakter, waardoor de overdraagbaarheid van de best practice naar andere steden wordt bemoeilijkt (zie voor deze elementen onderzoeksvraag 5). De overdraagbaarheid van de best practice naar anderstalige doelgroepen is ook niet vanzelfsprekend. Respondenten gaven aan dat de Russischsprekende doelgroep, waar de Rotterdamse native counselor veel voor counselt, toch een andere is dan bijvoorbeeld Afrikaanse doelgroepen. Onder de Russischsprekende populatie bevinden zich bijvoorbeeld veel illegale

21 De eerste twee door IOM gestelde voorwaarden zijn hier iets scherper geformuleerd. Dit omdat gedurende het onderzoek duidelijk werd dat het hier eigenlijk om draait.

69

Hoofdstuk 5

migranten, die over het algemeen eerder en makkelijker terugkeren dan mensen met een asielachtergrond. Ook zaken als het nog in bezit hebben van geldige reisdocumenten spelen hierbij een faciliterende rol.

De eerste deelonderzoeksvraag is: Zijn de doelstellingen met betrekking tot feitelijke, vrijwillige terugkeer die onder het RRI-project zijn geformuleerd, bereikt? De resultaten laten zien dat de kwantitatieve terugkeerdoelstellingen van het RRI-project in Rotterdam en Utrecht wel, maar in Den Haag en Amsterdam niet zijn bereikt22. In Rotterdam is met 130 terugkeerders onder de doelgroep van het RRIproject de doelstelling van 60 ruimschoots gehaald. Daarnaast zijn gedurende de projectperiode 311 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor uit Rotterdam vertrokken. Voor beide groepen bevinden zich in de top 5 van terugkeerlanden vier landen waar een Slavische taal wordt gesproken. De native counselor beheerst de Slavische talen. In Utrecht was de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project op 20 personen geste ld. Met 41 terugkeerders uit de doelgroep is deze dus ook ruimschoots gehaald. De meeste van hen zijn afkomstig uit Soedan, het land waar de native counselor oorspronkelijk vandaan komt. Naast de 41 terugkeerders uit de doelgroep zijn gedurende de projectperiode 18 illegale migranten met assistentie van IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd. In Den Haag is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project van 20 personen uit de doelgroep met 8 terugkeerders niet gehaald. Door de late start van het RRI-project in Den Haag en de beperkte aanstelling van de native counselor heeft het project te weinig tijd gehad om tot bloei te komen. Aan het einde van de projectperiode vindt in Den Haag veel counseling plaats – de doelgroep lijkt dus gevonden – maar dit is (nog) niet terug te zien in verhoogde terugkeercijfers. Naast deze verklaringen voor het niet behalen van de terugkeerdoelstelling wordt gewezen op registratieproblemen. Doordat in Den Haag de IOM-districtsmedewerker en de native counselor niet gezamenlijk spreekuur houden op dezelfde locatie, worden doorverwijzingen door de native counselor, via een instantie als bijvoorbeeld Vluchtelingenwerk, niet altijd onder het RRI-project geregistreerd. Naast de 8 terugkeerders uit de doelgroep zijn gedurende de projectperiode 21 illegale 22 Opmerking bij de nu volgende aantallen per stad: het gaat in alle gevallen om aantallen vertrekkers onder het RRI-project, met tussenkomst van een native counselor./partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers per stad – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. 70

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

migranten met hulp van IOM en de native counselor uit Den Haag teruggekeerd. In Amsterdam is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van 20 personen uit de RRI-doelgroep met 3 terugkeerders niet gehaald. Verklaringen hiervoor zijn vergelijkbaar met die in Den Haag. Naast de 3 terugkeerders uit de doelgroep zijn gedurende de projectperiode 9 illegale migranten met assistentie van IOM en de native counselor uit Amsterdam teruggekeerd.

De tweede deelonderzoeksvraag is: Zijn in Utrecht, Den Haag en Amsterdam in het eerste half jaar van de projectperiode partnerorganisaties gevonden waarmee overeenkomsten zijn gesloten voor het houden van IOM-spreekuur op locatie? Uit de resultaten blijkt dat deze vraag bijna volledig me t ja beantwoord kan worden. In Utrecht is in het eerste kwartaal van 2004 – ongeveer een half jaar na de start van het project - een samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk Utrecht ondertekend waarin Vluchtelingenwerk aan IOM spreekuurruimte in het centrum van de stad aanbiedt. In Den Haag is in het voorjaar van 2004 – iets later dan een half jaar na de start van het project - een samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk Den Haag ondertekend voor het bieden van IOM-spreekuurruimte. In Amsterdam is in februari 2004 – een half jaar na de start van het project – een soortgelijk samenwerkingscontract ondertekend. Daarnaast zijn in Amsterdam samenwerkingscontracten opgesteld met het Leger des Heils en het Afrikahuis, en wel voor het bieden van spreekuurruimte aan de native counselor. In Amsterdam is daarnaast gedurende het project informeel samengewerkt met de Werkgroep Ondersteuning Uitgeprocedeerden (WOU).

De derde deelonderzoeksvraag is: Zijn ten behoeve van de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam minimaal twee native counselors aangesteld gedurende minimaal het laatste half jaar van de projectperiode? De resultaten laten zien dat dit het geval is. Voor Utrecht is een native counselor aangesteld bij Vluchtelingenwerk Utrecht en voor Den Haag en Amsterdam bij Vluchtelingenwerk Den Haag. In Utrecht is de native counselor aangesteld vanaf mei 2004. Uitgaande van de verlengde projectperiode tot en met december 2004, is de native counselor de laatste 8 maanden van de projectperiode aangesteld geweest. In Den Haag en Amsterdam heeft de native counselor een aanstelling

71

Hoofdstuk 5

gekregen vanaf juli 2004. Als ook hier wordt uitgegaan van de verlengde projectperiode, is de native counselor in deze steden het laatste half jaar van de projectperiode aangesteld geweest. Voor het bepalen van de achtergrond van de aan te stellen native counselors in Utrecht, Amsterdam en Den Haag is door IOM voorafgaande aan de start van het RRI-project voor de verschillende steden een analyse gemaakt van de nationaliteit van de vertrekkers via IOM. Uit deze analyse, gecombineerd met observaties van de districtsmedewerkers in de vier grote steden en de ervaringen van de native counselor in Rotterdam, werd duidelijk dat de (afgewezen) asielzoekers voor een belangrijk deel afkomstig zijn uit West- en Centraal-Afrikaanse landen, Afghanistan en Iran, en uit voormalige Sovjetrepublieken. De conclusie die hieruit getrokken is, is dat de culturele achtergrond van de nieuw aan te stellen native counselors gerelateerd moest zijn aan Afghanistan / Iran met Farsi als moedertaal en/of West-Centraal Afrika met Frans/Engels als moedertaal. De native counselor uit Utrecht is afkomstig uit Soedan en spreekt Nederlands, Engels en Arabisch. Hij is daarmee in staat counselinggesprekken te voeren met asielzoekers uit de Engelssprekende Afrikaanse landen en met asielzoekers uit het MiddenOosten en de Maghreb. De native counselor uit Den Haag / Amsterdam komt uit Burundi en spreekt naast Swahili, de taal die in West-Afrikaanse landen wordt gesproken, Kirundi, Frans en Russisch.

De vierde deelonderzoekvraag is: Hebben twee bijeenkomsten (seminar en follow-up) van de Pauluskerk en IOM voor de overige partnerorganisaties en native counselors plaatsgevonden, waarin het uitwisselen van ervaringen rond de best practice en ondersteuning aan de partnerorganisaties centraal stonden? Uit de resultaten blijkt dat twee bijeenkomsten plaats hebben gevonden: de eerste in juni 2004 en de tweede in november 2004. De doelstelling is daarmee in kwantitatieve zin gehaald. Hoewel de start van het project reeds in september 2003 was, is bewust gewacht met het houden van de eerste bijeenkomst tot juni 2004, omdat toen pas in alle steden de partnerorganisaties en native counselors bekend waren. Echter, dit betekende dat het eerste seminar plaatsvond nadat de native counselor in Utrecht met zijn werkzaamheden van start was gegaan. Een algemeen beeld dat uit de resultaten naar voren komt, is dat de coördinatie, communicatie en taakverdeling rond het RRI-project weliswaar op schrift was gesteld, maar in de praktijk onvoldoende werd waargemaakt. Hierdoor ontstond op de werkvloer onduidelijkheid over zaken als wie

72

Samenvatting, conclusies e n aanbevelingen

waarvoor verantwoordelijk was, functie- en taakomschrijvingen en over het doel van de inzet van native counselors. Door de onduidelijkheden werd de meerwaarde van het RRI-project niet door alle betrokkenen ingezien en was het draagvlak voor het project in eerste instantie beperkt. Vanaf oktober 2004 is onder meer door de inzet van de projectcoördinator veel aandacht besteed aan de inhoudelijke begeleiding van de native counselors, inclusief gezamenlijk overleg voor uitwisseling van ervaringen, en aan het ‘zichtbaar maken’ van het werk van de native counselors. Door native counselors te laten vertellen over hun manier van werken werd het draagvlak onder IOMdistrictsmedewerker en partnerorganisaties voor het RRI-project vergroot.

Deelonderzoeksvraag 5a is: Welke verschillen zijn tussen Rotterdam, Utrecht, Den Haag en Amsterdam waar te nemen wat betreft zaken als opzet van het project, invulling van de best practice, en migrantenpopulaties die tot de doelgroep van het project behoren? Het grootste verschil23 tussen Rotterdam enerzijds en Utrecht, Den Haag en Amsterdam anderzijds is dat in Rotterdam niet alleen aan de drie door IOM gestelde voorwaarden voor partnerorganisaties is voldaan, maar dat de Pauluskerk daarnaast ook andere unieke kenmerken heeft waardoor de samenwerking tussen IOM en de Pauluskerk een uniek karakter heeft. De beschikking over een laagdrempelige inlooplocatie voor de d oelgroep en de mogelijkheid dat IOM en de native counselor hier gelijktijdig spreekuur houden, heeft als voordeel dat de doelgroep sneller naar IOM en de native counselor toekomt. Op de laagdrempelige inlooplocatie houdt ook de Pauluskerk zelf haar vluchte lingenspreekuur. Zij biedt de doelgroep een breed hulpverleningsaanbod (opvang, financiële ondersteuning, maaltijdverstrekking, gezondheidszorg, juridisch advies e.d.), waaronder ook al jaren lang hulp bij terugkeer. De Pauluskerk staat dus achter het principe van vrijwillige terugkeer. Door gelijktijdig spreekuur van de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk, IOM en de native counselor ontstaat een nauwe samenwerking op cliëntniveau. Bovendien vervult de Pauluskerk een bufferfunctie voor IOM: instellingen uit het brede netwerk van de Pauluskerk verwijzen vaak door naar de Pauluskerk, die vervolgens terugkeervragen doorspeelt naar IOM. Tot slot heeft de samenwerking met de Pauluskerk voor IOM-districtsmedewerkers en de native counselor het voordeel dat zij voor hun cliënten gebruik kunnen maken van het brede

23 Voor overige verschillen verwijzen wij naar de samenvattingen en tussentijdse conclusies aan het einde van de resultatenparagrafen in hoofdstuk 4. 73

Hoofdstuk 5

hulpverleningsaanbod van de Pauluskerk. Dit alles maakt dat er op een directe en snelle manier maatwerk voor de cliënt geleverd kan worden. In de verschillende behoeften van een cliënt – terugkeer en/of opvang, en/of counseling - kan immers worden voorzien. Doordat in de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam door IOM geen spreekuur wordt gehouden op een laagdrempelige inlooplocatie voor de doelgroep24, moet deze meer opgezocht worden, onder andere door het opzetten van een netwerk van instellingen waar de doelgroep geregeld komt. Daarnaast moet door het ontbreken van een zo breed hulpverleningspakket als dat waar de Pauluskerk over beschikt in de andere steden een netwerk worden opgezet van zorginstellingen waar naartoe cliënten doorverwezen kunnen worden voor bijvoorbeeld opvang of medische zorg. Bovendien heerste bij sommige partnerorganisaties in eerste instantie nog min of meer een taboe op terugkeer.

Deelonderzoeksvraag 5b is: Vormen deze verschillen verklaringen voor het al dan niet uitvoerbaar zijn van de best practice in Utrecht, Den Haag en Amsterdam? Het unieke karakter van de Pauluskerk en in het verlengde hiervan de samenwerking tussen IOM en de Pauluskerk in Rotterdam maakt dat de best practice niet op dezelfde wijze uitvoerbaar is in andere steden. Deze behoeft aanpassing aan de lokale situatie. Daarbij is gedurende het project duidelijk geworden dat het belangrijk is om al in een vroeg stadium aandacht te besteden aan het creëren van draagvlak voor de nieuwe werkwijze onder IOM-districtsmedewerkers en partnerorganisaties. Voor hen moet de toegevoegde waarde van de native counselor duidelijk zijn, evenals zaken als functie- en taakomschrijvingen. Dit kan bewerkstelligd worden door reeds in een vroeg stadium aandacht te besteden aan uitwisseling van ervaringen tussen verschillende steden. Ook is het belangrijk de native counselors inhoudelijk goed te begeleiden en hen onderling ervaringen te laten uitwisselen. Op deze wijze worden verschillen tussen steden en eventuele noodzakelijke aanpassingen snel inzichtelijk. Er kan vanuit worden gegaan dat – anders dan in Rotterdam – voor native counselors in andere steden een belangrijke taak weggelegd is op het gebied van netwerken, zowel om de doelgroep op te sporen als om een zorgnetwerk op te zetten.

24 Hiermee wordt bedoeld dat de doelgroep van het RRI-project op de locatie waar IOM spreekuur houdt niet reeds voor aanvang van het project spontaan binnen liep. In Den Haag en Amsterdam houdt de native counselor wel spreekuur op dergelijke laagdrempelige inlooplocaties. 74

Samenvatting, conclusies e n aanbevelingen

De zesde deelonderzoeksvraag is: Wat zijn vereiste kwaliteiten en vaardigheden voor het vervullen van de functie van native counselor? Uit de resultaten volgt de volgende opsomming: -

contactvaardig;

-

vertrouwen uitstralen / integriteit;

-

goed kunnen luisteren / empathisch vermogen;

-

beschikken over goede gesprekstechnieken;

-

professionaliteit;

-

geen agendacultuur;

-

niet afwijzend tegenover terugkeer staan;

-

kennis van de culturele achtergrond van de doelgroep;

-

kennis van de taal van de doelgroep;

-

kennis van de lokale sociale kaart;

-

kunnen netwerken;

-

goed ingevoerd zijn in Nederland, in de zin van goed geïntegreerd zijn en de Nederlandse taal zowel schriftelijk als mondeling goed beheersen;

-

goed op de hoogte zijn van de ontwikkelingen in het herkomstland.

De zevende deelonderzoeksvraag is: Aan welke randvoorwaarden moeten lokale partnerorganisaties en IOM voldoen om een native counselor goed te kunnen laten functioneren? Uit de resultaten blijkt dat de volgende zaken van belang zijn: -

een duidelijke afstemming van de rol en grenzen van de native counselor met de partnerorganisatie(s) en met IOM. Niet de lokale invulling van de functie van native counselor is problematisch, maar het niet expliciteren ervan, waardoor over en weer onduidelijkheid bestaat over taken en verantwoordelijkheden;

-

een goede inwerkperiode en begeleiding van de native counselor. Omdat de native counselors in dienst zijn bij partnerorganisaties, vindt ook de begeleiding van de native counselor in eerste instantie door de partnerorganisatie plaats. Dit kan echter voor onduidelijkheid zorgen, omdat de native counselor – met uitzondering van Rotterdam – meer met IOM-districtsmedewerkers dan met de partnerorganisatie(s) te maken heeft;

-

een werkplek voor de native counselor, bij voorkeur op een locatie van de partnerorganisatie waar ook de IOM-districtsmedewerker spreekuur houdt;

75

Hoofdstuk 5

-

ondersteuning door de partnerorganisatie bij het opzetten van een lokaal netwerk. De partnerorganisatie moet de native counselor promoten;

-

visitekaartjes voor de native counselor ter profilering en legitimering in het veld.

5.2

Conclusies en aanbevelingen Een eerste belangrijke conclusie die uit dit onderzoek getrokken kan worden is dat het creëren van draagvlak onder direct-betrokkenen cruciaal is voor het slagen van overdracht van een nieuwe werkwijze. Bij het RRI-project zijn de direct-betrokkenen de IOM-districtsmedewerkers in de verschillende steden en de vertegenwoordigers van de partnerorganisaties. Voor hen moet duidelijk zijn wat de meerwaarde van de inzet van een native counselor is, maar ook zaken als wat zij van de native counselor mogen verwachten en wat er van henzelf wordt verwacht in het kader van het project. Duidelijkheid vergroot de betrokkenheid. Het draagvlak voor het RRI-project was in eerste instantie beperkt, maar is door het uitwisselen van ervaringen en door het zichtbaar maken van de werkzaamheden van de native counselors in de laatste periode van het project aanzienlijk vergroot.

Een belangrijke conclusie met betrekking tot overdracht van de best practice is dat de situatie in Rotterdam uniek te noemen is en in andere steden niet snel gevonden zal worden. De best practice zal in andere steden dan ook aangepast moeten worden aan de lokale situatie. Het is van belang snel een eerste indruk te krijgen van de lokale situatie, zodat de verschillende betrokken partijen (IOM-districtsmedewerker, vertegenwoordiger van de partnerorganisatie én de native counselor) snel duidelijkheid krijgen over de invulling van de best practice in hun stad en wat hun rol daarbinnen is. Een belangrijke taak voor native counselors in andere steden zal liggen in het netwerken en opstellen van een sociale kaart. Hoewel het de native counselors onder het RRI-project in Utrecht, Den Haag en Amsterdam gelukt is om – al dan niet met hulp van de IOM-districtsmedewerkers en/of de partnerorganisaties - netwerken op te zetten, kan hieruit de lering getrokken worden dat dit veel tijd kost. Bij overdracht van de best practice naar andere steden is een trekkersrol weggelegd voor IOM. IOM moet daarbij: -

76

taken en verantwoordelijkheden helder omschrijven;

Samenvatting, conclusies e n aanbevelingen

-

een structuur creëren, waarin de lokale partnerorganisatie en de native counselor een duidelijke rol krijgen toebedeeld. Voorkomen moet worden dat vrijblijvendheid ontstaat en/of alles op de schouders van de native counselor terechtkomt;

-

zorgen voor goede registratie van het aantal terugkeerders;

-

zorgen voor uitwisseling van ervaringen tussen deelnemende steden. Het onderzoek heeft laten zien dat dit het draagvlak voor het project en de onderlinge betrokkenheid aanzienlijk vergroot. Bij aanvang van het project was het RRI-project niet zozeer een Randstad-project, maar bestond het eerder uit vier eilanden in de Randstad: Rotterdam, Utrecht, Amsterdam en Den Haag. Door aandacht voor uitwisseling van ervaringen tussen de steden aan het einde van de projectperiode is meer een gevoel ontstaan dat men met zijn allen werkt aan één doel en é én project. De afstand tussen steden is verkleind en moet nog kleiner worden. Tijdens het project werden in de verschillende steden de native counselors uit de andere steden sporadisch en ad hoc ingeschakeld. Mede met het oog op het verkleinen van de afstand tussen de steden zou het goed zijn dit frequenter en structureler plaats te laten vinden.

Dergelijke punten legt IOM bij voorkeur vast in een draaiboek `Overdracht best practice´.

Naar aanleiding van het Kaukasusproject heeft IOM drie voorwaarden geformuleerd waaraan partnerorganisaties moeten voldoen. Het verdient aanbeveling deze aan te scherpen en uit te breiden. Uit de resultaten blijkt namelijk dat ook het feit dat de Pauluskerk reeds jarenlang een eigen vluchtelingenspreekuur draait (naamsbekendheid en ervaring), een positieve houding ten opzichte van vrijwillige terugkeer heeft en beschikt over een eigen, breed hulpverleningsaanbod belangrijke factoren zijn voor de succesvolle werkwijze in Rotterdam. Bovendien omvat ‘counselen onder één dak’ in Rotterdam meer dan een gelijktijdig spreekuur van IOM en de native counselor. Eén keer per week wordt aan dit ‘team’ de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk toegevoegd. Hierdoor ontstaat een nauwe samenwerking op cliëntniveau. Naar aanleiding van bovenstaande zouden partnerorganisatie in andere steden idealiter beschikken over: a) een laagdrempelige inlooplocatie voor de doelgroep, zowel qua ligging (makkelijk bezoekbaar) als qua cultuur; b) de mogelijkheid een native counselor in dienst te nemen;

77

Hoofdstuk 5

c) de mogelijkheid IOM en de native counselor gelijktijdig spreekuur te laten houden op de laagdrempelige inlooplocatie. Dit impliceert overigens dat de direct-betrokkenen de meerwaarde van counselen onder één dak inzien; d) een positieve houding ten opzichte van hulp bij vrijwillige terugkeer. Bij voorkeur wordt reeds hulp bij vrijwillige terugkeer geboden; e) een eigen spreekuur voor de doelgroep, bij voorkeur gehouden op dezelfde dag en op dezelfde laagdrempelige inlooplocatie waar IOM en de native counselor spreekuur houden. Dit bevordert nauwe samenwerking op cliëntniveau; f) een breed hulpverleningsaanbod voor de doelgroep (opvang, financiële ondersteuning, maaltijdverstrekking, gezondheidszorg, juridisch advies e.d.) binnen de eigen o rganisatie. Wordt aan bepaalde voorwaarden niet voldaan, dan impliceert dit aanpassing van de best practice.

Onder het RRI-project bleef de samenwerking met partnerorganisaties waar IOM spreekuur hield met name beperkt tot het leveren van spreekuurruimte en het in dienst nemen van een native counselor. IOM hecht waarde aan het aanstellen van een native counselor bij de partnerorganisatie, omdat de partnerorganisatie hiermee aan IOM gecommitteerd wordt. Hier moet echter een kanttekening bij geplaatst worden. De commitment zal alleen bewerkstelligd worden als de partnerorganisatie voordeel van de native counselor ondervindt. In Rotterdam is dit duidelijk het geval. De native counselor werkt faciliterend voor de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk. Zij helpt mee met het vluchtelingenspreekuur en is door haar kennis en kunde van de Russische taal een toegevoegde waarde. Echter, wordt naar de partnerorganisatie in Den Haag gekeken, dan is de directe opbrengst van de inzet van de native counselor voor de partnerorganisatie minder duidelijk. In dergelijke situaties kunnen de lasten – in de vorm van begeleiding bijvoorbeeld - voor de partnerorganisatie zwaarder wegen dan de opbrengsten, en kan het commitment verminderen. Het verdient dan ook aanbeveling om in de toekomst bij het zoeken naar partnerorganisaties meer aandacht te besteden aan de directe opbrengst die de native counselor voor de partnerorganisatie kan hebben. Dit impliceert meer aansluiten bij organisaties die reeds op een laagdrempelige locatie hulp aan de doelgroep bieden. In Amsterdam zou wat dat betreft uitgeprobeerd kunnen worden om niet alleen de native counselor, maar ook de IOM-districtsmedewerker spreekuur te laten draaien bij het Afrikahuis. Nog een stap verder is aansluiten bij spreekuren van projecten voor vrijwillige terugkeer. Zoals in

78

Samenvatting, conclusies e n aanbevelingen

het inleidende hoofdstuk aangegeven, ontstaan er steeds meer van dergelijke projecten. Verder werd tijdens de interviewfase van het onderzoek duidelijk dat zich in de grote steden lokale NGO’s bevinden die reeds werken met native counselors. Het is ook goed met het RRI-project bij dergelijke initiatieven aan te sluiten en samenwerking te zoeken.

In de laatste fase van het project is meer aandacht besteed aan een uitgebreide dossiervoering door native counselors. Hieruit valt een schat aan informatie te halen. Zoals in paragraaf 4.5 aangegeven kan hiermee inzicht worden verkregen in achtergrondkenmerken van de cliënten (nationaliteit, geslacht, geboortedatum, sociale eenheid, woonplaats, etc), in hun hulpvragen, maar ook in zaken als motivatie om al dan niet terug te keren. Het is dan ook aanbevelenswaardig de voorhanden zijnde dossiers te analyseren. De hieruit verkregen informatie is niet alleen interessant voor de eigen organisatie, maar biedt ook aanknopingspunten voor het krijgen van nieuwe samenwerkingspartners en nieuwe - al dan niet lokale - financiers.

Het RRI-project is van januari tot en met augustus 2005 door IOM met eigen financiering voortgezet. In deze periode is de doelgroep uitgebreid me t illegale migranten. Indien vervolgfinanciering voor het project gevonden wordt, is het belangrijk deze uitbreiding van de doelgroep van (uitgeprocedeerde) asielzoekers naar illegale vreemdelingen mee te nemen. Gezien de overlastproblematiek die door illegale vreemdelingen in gemeenten veroorzaakt kan worden, is het van belang gemeenten bij het project te betrekken.

79

Literatuurlijst

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken: A. Ode (2005a). Inventarisatie van terugkeerprojecten voor (ex) asielzoekers. Den Haag: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2005b). Terugkeer, de nationale aspecten: beleid, uitvoering en draagvlak. Den Haag: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).

Algemene Rekenkamer (1999). Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers. 's-Gravenhage: SDU uitgevers.

Engbersen, G., R.Staring, J.P. van der Leun, J. de Boom, P. van der Heijden en M. Cruijff (2002a). Illegale vreemdelingen in Nederland. Omvang, overkomst, verblijf en uitzetting. Rotterdam: RISBO.

Engbersen, G., E. Snel, J. de Boom and E. Heyl (2002b). Migration, immigrants and policy in the Netherlands: report for the continuous system on migration (SOPEMI) of the Organisation of Economic Co-operation and Development (OECD). Rotterdam: RISBO.

IOM (2003). Dienstverlening. Jaarverslag 2003 IOM Nederland. Den Haag: IOM

Leerkes, A., M. van San en G. Engbersen (2004). Wijken voor illegalen: Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid. Den Haag: SDU uitgevers.

Ministerie van Justitie (2004). Factsheet Terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers en andere vreemdelingen. Den Haag: Ministerie van Justitie.

Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie (2003). Terugkeernota, Maatregelen voor een effectievere uitvoering van het terugkeerbeleid. Den Haag: Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie.

81

Literatuur

Rodenburg, G., K. Rusinovic, A. Weltevrede, G. Engbersen (2003), Het Wereldhuis. Een onderzoek naar terug- en doormigratieprojecten in Den Bosch en Rotterdam. Rotterdam: RISBO.

Rusinovic K., J.P. van der Leun, T. Chessa, A. Weltevrede, G. Engbersen en J. Vos (2002). Nieuwe vangnetten in de samenleving. Over problemen en dilemma’s in de opvang van kwetsbare groepen. Rotterdam: RISBO.

Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) (2002), Gemeentelijke voorzieningen voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Den Haag: SGBO.

Vluchtelingenwerk Den Haag (2005). www.vluchtelingenwerkdenhaag.nl.

Weltevrede, A., G. Rodenburg, G. Engbersen (2004), Hulp bij terugkeer. Projectevaluatie ‘Terugkeer en herintegratie van (afgewezen) asielzoekers uit de Zuid-Kaukasische staten, de Russische Federatie, Wit-Rusland en de Oekraïne’. Rotterdam: RISBO.

82