9/21/2011
PURWO SANTOSO Jurusan Politik & Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Univiersitas Gadjah Mada
1
SALAH FAHAM TENTANG DINAMIKA PROSES KEBIJAKAN 2
1
9/21/2011
Persoalan perspektif ?
3
Preferensi, Tindakan & Perilaku INFORMASI yang dimiliki, KERANGKA TEORI dan NILAINILAI NILAI yang dianut analis kebijakan lensa pandang
BAYANGAN TENTANG REALITAS (HASIL ANALISIS)
perspektif
REALITA
4
2
9/21/2011
Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Pre-konsepsi yang berbeda-beda tentang obyek y kajian. j Æ Pre-konsepsi: Optimis vs. skeptis
Setengah kosong ?
Setengah penuh ? 5
Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Bayangan tentang normalitas: perdebatan publik, keniscayaan ataukah kendala demokrasi.
Gambar mana yang lebih baik ? 6
3
9/21/2011
Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Adanya kesulitan mendapatkan pengamatan p g yang y g utuh tentang g suatu fenomena. – –
–
Illustrasi: Cerita tentang lima orang buta dan deskripsinya tentang gajah. Implikasi: Dalam melakukan kajian akademisi harus membatasi cakupan kajiannya, namun memiliki kejelasan perspektif. Manifestasi: variasi bidang keilmuan adalah variasi perspektif dalam memandang fenomena. ¾Ilmu politik Æ kekuasaan ¾Psikologi Æ kejiwaan ¾Ekonomi Æ kesejahteraan
7
Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Kehirauan (concern) seseorang sangat dipengaruhi p g stand-point-nya p y (titik ( dimana dia berpijak). Titik pijak Administrator & militer
Pengusaha
Kehirauan Kelangsungan prosedur, terlaksananya perintah Tercapainya tujuan diri/kelompoknya Keuntungan
Aktivis
Perubahan tatanan
Politisi
8
4
9/21/2011
Preferensi, tindakan dan perilaku ‘Y’
Preferensi, tindakan dan perilaku ‘X’ BAYANGAN TENTANG
BAYANGAN TENTANG
REALITA
REALITA INFORMASI yang dimiliki, KERANGKA TEORI dan NILAI-NILAI yang dianut analis lensa pandang kebijakan
REALITA
INFORMASI yang dimiliki, KERANGKA TEORI dan NILAINILAI yang dianut analis kebijakan
perspektif
9
Perspektif macam apa saja?
10
5
9/21/2011
APA SIH ESENSI DARI KEBIJAKAN PUBLIK: • KEPUTUSAN PEJABAT publik yang otoritatif/mengikat ? • Pelaksanaan FUNGSI BIROKRASI pemerintahan ? • Rekayasa untuk memecahkan PERMASALAHAN PUBLIK? • Pengejawantahan DEMOKRASI (democratic policy-making) ? 11
Variasi berdasarkan lingkup
disain
mendisain kebijakan
formula
formulaasi kebijakan
kkeputusan t otoritatif
k memutuskan opsi kebijakan 12
6
9/21/2011
Komprehensifitas dan derajat perubahan
disain
formula
keputusan otoritatif
system, paradigma, budaya Mekanisme, prosedur, tatanan, aksi-reaksi Langkah untuk ditempuh 13
‘Kewajaran’ atau ‘normalitas’ = konsistensi kaitan antara asumsi, nilai dan sudut pandang
asumsiasumsi
nilai nilai yang dianut
jendela pandang
14
7
9/21/2011
Penerbitan buku: Kampanye bernada protes: • Omongan Provokator: Bikin gara-gara gara gara saja ! • Efek dari tata kelola pelayanan kesehatan • Orang O miskin i ki terjebak dalam stuktur/kultur. Terimalah nasibmu !
“ORANG MISKIN DILARANG SAKIT !”
15
CARA MENDIAGNOSIS PERSOALAN Æ CERMIN PEMAHAMAN KEBIJAKAN Telaah macam mana yang biasa anda pakai
Telaah AKTOR Telaah KELEMBAGAAN Telaah SOSIO‐ KULTURAL 16
8
9/21/2011
CARA MENDIAGNOSIS PERSOALAN Æ TINGKAT KEDALAMAN PERUBAHAN Telaah AKTOR Telaah KELEMBAGAAN Telaah SOSIO‐ KULTURAL 17
No
Esensi
Proses Paling Penting
1
Keputusan Pejabat j Publik
Pengambilan Keputusan p
2
Pelaksanaan fungsi birokrasi
Berjalannya Prosedur
3
Rekayasa kolektif Instrumentasi secara untuk rasional rasionalmemecahkan komprehensif. masalah
4
Bekerjanya demokrasi
Interaksi negararakyat 18
9
9/21/2011
No 1 2
3 4
Proses Paling Penting Pengambilan Keputusan
Urgensi untuk Dinamis dan Inovatif Tidak ada; Inovasi Æ penyimpangan
Kecil: Perlu Adaptasi Berjalannya kecil-kecilan agar Prosedur prosedur bisa ditegakkan Instrumentasi Besar: Tergantung secara rasional rasional- pada pemahaman akan komprehensif. prinsip. Sangat luas: Masalah bg Interaksi seseorang adl solusi negara-rakyat bagi org lain. 19
Pelajaran penting • Maraknya kesalahfahaman policymakers tentang ESENSI KEBIJAKAN PUBLIK sebagai fenomena multi multidimensionalÆ mereka gagal memahami kegagalan/ keberhasilan kebijakan. • Ada kecenderungan para birokrat memahami kebijakan sebagai proses birokratis bi k ti belaka b l k Æ birokrat bi k t INSENSITIF terhadap fenomena sosial politik dalam proses kebijakan. 20
10
9/21/2011
Pelajaran penting • Ada arogansi teknokrat. Dengan teori, data, metodologi yang dimilikinya, mereka begitu percaya bahwa analisisnya menghasilkan resep jitu. Asumsinya: mereka bisa netral. • Pola penyelenggaraan kebijakan a la pemerintahan otoriter banyak yang masih ih bercokol b k l Æ perlu l transformasi ke arah DEMOCRATIC GOVERNANCE 21
Lapis lapis Lapis-lapis M Makna Kebijakan bj k 22
11
9/21/2011
Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Keputusan POLICY: “What the government choose to do or not to do” (Thomas Dye)
Decision making
KEBIJAKAN PUBLIK: penggunaan keputusan otoritatif, termasuk kep t a untuk keputusan t k membiarkan sesuatu terjadi, demi teratasinya suatu persoalan publik. 23
Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Proses Management Serangkaian fase kerja pejabat publik
Decision making
FASE-FASE DLM PROSES KEBIJAKAN •A d setting •Agenda tti •Formulasi kebijakan & legalisasi keputusan •Implementasi •Monitoring dan evaluasi •Reformulasi/terminasi
24
12
9/21/2011
Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Intervensi Pemerintah Serangkaian fase kerja pejabat publik
ISSUE KUNCI DALAM PROSES KEBIJAKAN: Merancang Instrumentasi yang Sensitif Konteks dan Dinamika Sosial-Politik
Decision making “Intervensi” sosio-kultural dengan mendayagunakan berbagai intrumen untuk mengatasi persoalan publik 25
Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Democratic Governance Serangkaian fase kerja pejabat publik
IInteraksi t k i negara dengan rakyatnya dalam rangka mengatasi persoalan publik
Decision making “Intervensi” sosio-kultural dengan mendayagunakan berbagai intrumen untuk mengatasi persoalan publik 26
13
9/21/2011
Mengelola P e Proses Sosial Politik 27
Penciptaan issue (agenda) inisiator Terciptanya issue
Perangkat g pemicu
28
14
9/21/2011
Memperbaiki Keadaan Advokasi kebijakan
problema Pejabat ? ya
tidak
stop
Pembaruan Proses Kebijakan Merumuskan isi, Proses dan efek Kebijakan sesuai aspirasi masyarakat
tidak efektif
ya
stop 29
Mengelola Pembuatan Keputusan Kebijakan • Keputusan BENAR dari rasionalitas pejabat, belum tentu TEPAT dari k kacamata t masyarakat. k t • PARTISIPASI menjadi kaharusan untuk mengeleminir keterbatasan pejabat mengembangkan KAPASITAS DETEKSI. • Pembuat kebijakan harus MENCARI TAHU sebanyak mungkinkan, mungkinkan namun tidak harus MERASA PALING TAHU. • Jajagi betapa pentingnya OPSISI dalam proses pembuatan keputusan. 30
15
9/21/2011
Oposisi Dalam Decision making MASALA MASALAHH
masalah l h
msl
31
ADVOKASI • Memperjuangkan tercapainya misi kebijakan melalui keterlibatan dalam proses policy-making. • Bentuk keterlibatan: – Case-by-case – Sistematik
• Cara C kerjanya: k j – Reaktif vs. pro-aktif – Dari dalam pemerintahan vs dari luar pemerintahan 32
16
9/21/2011
ADVOKASI • Melekat dalam setiap proses kebijakan yang dilakukan aktivis parpol yg duduk di DPR-RI DPR RI maupun DPRD: – Sebagai Kiprah/komitmen perorangan – Perjuangan organisasional/kelembagaan yang dikelola oleh parpol – Mengandalkan jejaring informal yang sudah terjalin sebelumnya – Melibatkan berbagai teknik/strategi dan counter teknik/strategi 33
Kebijakan Publik Sebagai Proses Advokasi Koalisi Advokasi A
Broker k bij k kebijakan
Koalisi Advokasi B
Kesepakatan Keputusan Kebijakan
Output dan outcome kebijakan
34
17
9/21/2011
Mengembangkan Kualitas Instrumentasi Kebijakan • Disamping piawai MENGELOLA p kebijakan j dituntut KONFLIK,, penentu untuk: – Memahami dengan baik KONTEKS kebijakan – Mensiasati konteks yang ada dengan y g mencari dan mendayagunakan INSTRUMEN KEBIJAKAN dengan baik. Kecenderungan untuk mengandalkan dana, perlu ditinjau kembali. 35
Kerangka “intervensi”/instrumentasi ISI KEBIJAKAN
Policy output
individu
PERUBAHAN SOSIAL TERARAHKAN
KONTEKS KEBIJAKAN INFRASTRUKTUR KEBIJAKAN
HASIL KEBIJAKAN (KONDISI YANG DIKEHENDAKI)
policy outcome 36
18
9/21/2011
Instrumen Kebijakan (Christopher Hood)
• Nodalityy ((informasi)) • Authority (kewenangan) • Treasure (harta benda, termasuk dana) • Organisation
37
ALOKASI REGULASI DISTRIBUSI REDISTRIBUSI
SISTEM SOSIAL struktur sosial tata kelembagaan sistem nilai pola perilaku dll.
INSENTIF DAN DISINSENTIF
38
19
9/21/2011
MODEL KERANJANG SAMPAH:
AKTOR KEBIJAKAN TIDAK BERFIKIR
PERMASALAHAN
PERMASALAHAN
39
Kebijakan publik dalam benak BIROKRAT
40
20
9/21/2011
Reduksi; Kebijakan = Tahapan Kerja Pejabat Agenda setting: Berkembangnya persepsi ttg adanya masalah Pendefinisian masalah Mobilisasi dukungan untuk diagendakan Formulasi dan legitimasi tujuan & program: Pengumpulan informasi, analisis dan diseminasi Pengembangan opsi-opsi keputusan kebijakan. Advokasi dan pengembangan koalisi. Kompromi, negosiasi dan pengambilan keputusan Implementasi program: Akuisisi sumberdaya Interpretasi Perencanaann dan Pengorganisasian Penyediaan jaminan-jaminan, layanan dan penggunaan paksaan. Evaluasi thd implementasi, kinerja dan dampak Menggiring Keputusan tentang masa depan kebijakan dan program.
Produk Menghasilkan
Menghasilkan
Mengharuskan
Menghasilkan
Menggiring
Merangsang Sumber: Diterjemahkan dari 41 Randal B. Ripley (1985)
Kebijakan publik dalam benak TEKNOKRAT
42
21
9/21/2011
Teledor dalam Memperjuangan Pemecahan Masalah
Penyebab
Kebijakan
Efek
43
Dua Level Proses Kebijakan
im mpact
outtcome
ou utput
P Proses peren ncanaan, neta apan & instru umentasi keb bijakan
in nput
Proses Kebijakan Sebagai Rekayasa Perubahan
44
22
9/21/2011
Terlena oleh Model SISTEM ? (Seolah-olah sistem kita tidak bermasalah)
Aspirasi: • Tuntutan • Dukungan
Agregasi Penentuan DSP Tawar-menawar Bridging, g g, mediasi,, arbritasi • Penegakan prosedur • • • •
Keputusan kebijakan: • Untungkan fihak
tertentu. • Rugikan fihak lain
Konflik & Kegiatan kerja sama k j terlaksana l k Dana, Manajemen: Instrumen peralatan, perencanaan, terpakai penentuan organisasi prioritas & sekuens dll.
OUTCOM ME
OUTPU UT
45
Sinergi berrbagai instrumen n kebij
Informasi & i i & aspirasi
PROSE ES PENTUA AN
INPUT T
Umpan balik
Misi terlaksana l k Visi terwujud 46
23
9/21/2011
2
7
6
OU UTCOME
5
OU UTPUT
3
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
1
8
4 47
1 y Tidak ada tradisi serius dalam
OU UTCOME
OU UTPUT
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
melakukan l k k evaluasi l i terhadap h d jjanjiji janji pejabat. 3 pendek. 5 7 y Ingatan y Kegagalan/keberhasilan di masa lalu tidak menjadi pelajaran penting dalam mempersiapkan kebijakan. y Kegagalan justru menjadi alasan 2 6 untuk meminta tambahan dana lagi.8
4 48
24
9/21/2011
2
OU UTCOME
OU UTPUT
penting uang: meremehkan ataupun ketidakbecusan dalam mengelola faktorfaktor non finansial. 3 5 7 y Gejala pengkaplingan uang: yang penting organisasi/kelompoknya sendiri dapatkan uang, 6 sambil mempersetankan 8 tujuan kebijakan. 4 PROSES S PENTUAN
IN NPUT
1 y Melebih-lebihkan arti
49
2
OU UTCOME
OU UTPUT
menguasai pembelanjaan) diselesaikan mandahului aspirasi masyarakat. ruang7 DPRD 3y Penyempitan 5 dalam penyusunan Perda APBD oleh ketentuan DDN dan Dep p Keu. y Keterbatasan kompetensi partai dan DPRD dalam 6 8 formulasi kebijakan.
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
y Aspirasi1 birokrasi (untuk
4 50
25
9/21/2011
1
2
OU UTCOME
OU UTPUT
3
oleh birokratisasi pemerintahan i h d daerah. h y DPRD enggan menata 7 ulang5 proses formulasi yang partisipatoris. y Proses demokrasi di subversi oleh proses birokrasi.6 8 y 4Rakyat terjanlur apatis PROSES S PENTUAN
IN NPUT
y Para politisi terjinakkan
51
1
2
4
5
y
y
OU UTCOME
y
konflik DPRDK Kepala l D Daerah. h Aturan 7 pusat Pemerintah yang sgt ketat. Support system di DPRD sangat 6 lemah. 8 Tdk terencana. OU UTPUT
3
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
y Sejumlah insiden:
52
26
9/21/2011
5
7
6
OU UTCOME
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
dan antisipatif d l dalam pengembangan 3 instrumen kebijakan. y Tidak seksama dalam 2 mengawal implementasi 4
OU UTPUT
1
y Tidak serius
8 53
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
dalam patologi bi k birokrasi: i merasa cukup 3 5 dengan menjacapai output. p y Agenda 2 strategis jangka panjang 4 terlupakan.
6
7
OU UTCOME
1
OU UTPUT
y DPRD hanyut
8 54
27
9/21/2011
OU UTPUT
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
evalulasi secara serius Æ Urgen serius. dibiasakan adanya policy review untuk 3 5 mendeteksi benturan dan sinergi kebijakan. y Sistem evaluasi yg 2 formalistik: ada 6 tidak menjangkau substansi. 4
7
OU UTCOME
y Tidak dilakukan1
8 55
1
OU UTPUT
PROSES S PENTUAN
IN NPUT
kemampuan menagih ki kinerja j k kebijakan. bij k y Tidak 3 5 7 terkonsolidasikannya suport system diluar DPRD. y Terlupakannya visi-misi 2 menjadi acuan dasar 6 yang penyusunan kebijakan. 4
OU UTCOME
y Lemahnya spirit dan
8 56
28
9/21/2011
Komplikasi dengan kebijakan pemerintah tk lebih atas. y Daerah perlu melakukan damage
control terhadap kesimpangsiuran kebijakan pemerintah yang tingkatannya g y lebih tinggi. gg
y Daerah perlu menjaga sinergi
kebijakan dengan daerah tetangga maupun daerah sejenis.
BENEFIT
IMPACT
OUTCOME O
PROSES
OUTPUT
INPUT
57
58
29
9/21/2011
Penciptaan Outcome Output 1
Output 2
Output O t t 3
OUTCOME 1 59
Penciptaan Impact Outcome 1
Outcome 2
Outcome 3
IMPACT 1 60
30
9/21/2011
Penciptaan Benefit Impact 2 Impact 3
Impact 1
BENEFIT
BENEFIT
IMPACT
OUTCOME O
PROSES
OUTPUT
INPUT
61
62
31
9/21/2011
Melihat keluar !
kesempatan
Resiko/ancaman
63
Melihat ke dalam
kekuatan
kelemahan
64
32
9/21/2011
Pertanyaan: • Seberapa handal infrastruktur kebijakan yang Bapak/Ibu miliki dalam mengoptimalkan kinerja ? • Apa A yang bi bisa dilakukan dil k k untuk meningkatkan kualitasnya ? 65
Pertanyaan: • Apa sajalah kekuatankekuatan infrastruktur kebijakan yang selama ini ada ? • Apa sajakah kelemahank l kelemahan h iinfrastruktur f t kt kebijakan yang selama ini ada ? 66
33
9/21/2011
Pertanyaan: • Apa sajakah peluangpeluang untuk memperbaiki infrastruktur kebijakan yang ada ? • Apa sajakah resiko/ ancaman jik jika tidak tid k memperbaiki infrastruktur kebijakan ? 67
Metode Berfikir Untuk MEMPERBAIKI KEADAAN penggalangan
refleksi
aksi observasi 68
34
9/21/2011
“Intervensi” setengah hati ISI KEBIJAKAN
Policy output
individu
PERUBAHAN SOSIAL TERARAHKAN
KONTEKS KEBIJAKAN
INFRASTRUKTUR KEBIJAKAN
HASIL KEBIJAKAN (KONDISI YANG DIKEHENDAKI)
policy outcome 69
Instrumentasi yang tumpul Christopher Hood: • Nodality (informasi) • Authority (kewenangan) • Treasure ((harta benda,, termasuk dana) • Organisation 70
35
9/21/2011
PERSPEKTIF NON-BIROKRATIS 71
Mengembangkan model kebijakan yang OUTWARD LOOKING
ALOKASI REGULASI DISTRIBUSI REDISTRIBUSI
SISTEM SOSIAL
struktur sosial tata kelembagaan sistem nilai pola perilaku p p dll.
INSENTIF DAN DISINSENTIF
72
36
9/21/2011
Kembangkan Kapasitas Mengelola Konflik Koalisi Advokasi A
Broker
k bij k kebijakan Kesepakatan Keputusan Kebijakan
Output dan outcome kebijakan
73
Jajagi Perspektif Social Marketing PUBLIC HEARING RUMUSKAN DAN EVALUASI ALTERNATIFALTERNATIF
KONSULTASIKAN, LIBATKAN, AKOMODASIKAN
DEFINISI MASALAH DAN SETTING AGENDA
Perspektif P ktif Social marketing KETERLIBATAN STAKEHOLDERS Pendidikan thd policy makers ttg. Kebutuhan stake holders dan efek kebij kebij. Pendidikan thd. stakeholders ttg. issue kebijakan
REDISAIN KEBIJAKAN
PUTUSKAN, KOMUNIKASIKAN, KOMUNIKASIKAN PIMPIN
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN
MONITOR DAN SESUAIKAN 74
Sumber: J.A. Altman, 1994
37
9/21/2011
75
76
38
9/21/2011
77
78
39
9/21/2011
Mengembangkan Kualitas Instrumentasi Kebijakan • Disamping piawai MENGELOLA KONFLIK, penentu kebijakan dituntut untuk: – Memahami dengan baik KONTEKS kebijakan – Mensiasati konteks yang ada dengan mencari dan mendayagunakan INSTRUMEN KEBIJAKAN dengan baik. Kecenderungan untuk mengandalkan dana, perlu ditinjau kembali. 79
MODEL KEBIJAKAN DAN MODEL GOVERNANCE 80
40
9/21/2011
Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post standard rencana penyesuaian
implementasi
evaluasi kinerja
81
Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post standard rencana penyesuaian
implementasi
evaluasi kinerja
82
41
9/21/2011
Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post
83
Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post kinnerja evaluasi implementasi
penyesuaian
rencana standar d
84
42
9/21/2011
Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post kinnerja
standard
evaluasi
rencana
Ex-Ante evaluasi
Ex-Post rencana standar d
kinerja
85
KINERJA KEBIJAKAN evaluasi perumusan masalah HASIL-HASIL KEBIJAKAN
pemantauan
MASALAH KEBIJAKAN
perumusan masalah
peramalan
MASA DEPAN KEBIJAKAN
rekomendasi
AKSI KEBIJAKAN 86
43
9/21/2011
Model Manajemen Publik: Ex Ante vs Ex Post Pola Manajemen
EX ANTE
EX POST
Titik tekanan
Perencanaan
Evaluasi
Motif pembuatan keputusan
Mengontrol
Menimbangnimbang
R Regulasi l i
S Sangat rinci i i
Sekedar mengkerangkai
tiap Penganggaran Membiayai item
Block grant 87
Model Manajemen Publik: Ex Ante vs Ex Post Pola Manajemen
EX ANTE
EX POST
Fokus perhatian
Mematuhi cara yg ditetapkan
Pencapaian tujuan Mengukur capaian sasaran & dampak
Penentuan arah
Menyetir
Pemberian insentif Sumber pendanaan
Kolektif
Individal
Pajak
Pembeli layanan
Motif kerja
Menggunakan kewenangan
Bertukar 88
44
9/21/2011
CATATAN • Ada dua model dasar managemen publik: ex ante and ex post • Masing-masing memberikan tekanan pada aspek tertentu, dan mengabaikan aspek lainnya. • Masing-masing model dibangun di atas asumsi tertentu. Model tertentu bisa mencapai kinerja yang optimal ketika: – semua asumsi-asumsi i i (persyaratannya) dipenuhi. – Sesuai dengan situasi dan kondisi masyarakatnya. 89
CATATAN • Tidak ada model yang berlaku untuk semua situasi dan segala kebutuhan. • Dalam prakteknya, prakteknya kedua model tersebut di atas sama-sama bisa dipakai. • Yang menjadi persoalan sekarang ini bukanlah semata-mata mengubah model manajemen publik yang sudah ada, g memastikan apapun p p model namun jjuga yang dipakai, bisa dijamin kinerjanya optimal.
90
45
9/21/2011
91
KUALITAS J KEBIJAKAN • Kejelasan dan ketepatan langkah-langkah • Komitmen stake holders. • Pemahaman dan kesesuaian konteks
Kembangkan disain kebijakan dg mengacu pd teori-teori dan konsep-konsep akademis
Galang komitmen pelaksana & kelompok sasaran
Curahkan kemampuan menarik pelajaran dari praktekpraktek kebijakan
sukses/ kegagalan kebijakan
92
46
