AGENDA Ruimtelijke segregatie en groeiende sociaaleconomische verschillen in Nederland Internationaal groeit het debat over toenemende ongelijkheid in de samenleving. Een debat dat wordt aangezwengeld door economen als Paul Krugman, Joseph Stiglitz en recentelijk vooral Thomas Piketty met zijn boek Kapitaal in de 21ste eeuw. Ook in Nederland komt er meer aandacht voor ongelijkheid in de samenleving. Adviesraden en planbureaus van de overheid verrichten verschillende onderzoeken over het thema ‘maatschappelijke scheidslijnen’. Met tot nu toe als resultaat de publicaties Hoe ongelijk is Nederland? (WRR), Gescheiden werelden? (WRR en SCP) en het Sociaal en Cultureel Rapport 2014 getiteld Verschil in Nederland (SCP). Momenteel werkt het Planbureau voor de Leefomgeving aan de Ruimtelijke Verkenningen 2015, met onder andere ruimtelijke ongelijkheid als thema. Samen met de initiatieven ‘Jaar van de Ruimte’ en ‘Agenda Stad’ – waarbij een breed publiek debat over het ruimtelijk beleid voor de toekomst van Nederland wordt nagestreefd – vormt deze dynamiek een mooie aanleiding om met een groep onderzoekers, wetenschappers en opiniemakers vanuit diverse invalshoeken het vraagstuk ruimtelijke ongelijkheid onder de loep te nemen. Zodoende organiseerde RUIMTEVOLK in februari een gesprek hierover. Het resultaat van dit gesprek is deze agenda, die vragen agendeert voor onderzoek en bovenal voor politiek debat. Want als er iets duidelijk is, is het dat de groeiende verschillen in Nederland een prominente plek op de politieke agenda vragen.
1. Grotere verschillen: wat is het perspectief van de middenklasse? De onderzoeken tot nu toe wijzen uit dat de verschillen tussen en rijk en arm weliswaar groeien, maar dat de inkomensverdeling in de samenleving vergeleken bij andere landen relatief egalitair is dankzij overheidsbeleid dat zorgt voor herverdeling. Maar kijken we naar vermogen, dan is er meer sprake van gegroeide ongelijkheid. De rijkste 10 procent van de bevolking in Nederland bezit ruim 60 procent van het totale vermogen. De onderste 60 procent van de Nederlandse bevolking bezit bij elkaar opgeteld 1 procent van het totale vermogen.
“De onderste 60 procent van de Nederlandse bevolking bezit bij elkaar opgeteld 1 procent van het totale vermogen.”
Op sociaal-cultureel gebied zijn ook scherpe verschillen zichtbaar. Het SCP concludeert in het Sociaal en Cultureel Rapport 2014 dat er in Nederland sprake is van een ‘zachte
tweedeling’ met zes verschillende bevolkingsgroepen. Met twee sociale klassen aan de uitersten – de ‘gevestigde bovenlaag’ en het ‘precariaat’ – die elk goed zijn voor 15 procent van de Nederlandse bevolking. De 70 procent daartussen valt te typeren in vier maatschappelijke segmenten – ‘jonge kansrijken’, de ‘werkende middengroep’, ‘comfortabel gepensioneerden’ en ‘onzekere werkenden’. In hun gezamenlijke publicatie Gescheiden werelden? signaleren de WRR en het SCP soortgelijke duidelijk herkenbare sociaal-culturele families aan de uitersten: de ‘universalisten’ (hoger opgeleid) en de ‘particularisten’ (lager opgeleid) met daartussen ook een grote en diverse middengroep. Ze signaleren in deze publicatie daarnaast dat waar vroeger in een verzuilde samenleving binnen een zuil redelijk veel contact was tussen verschillende sociale klassen, sociale klassen nu veel meer parallel zijn gaan leven. Sociale netwerken van lager- en hogeropgeleiden zijn gescheiden en mede daardoor is er sprake van gescheiden belevingswerelden. En waar vroeger het inkomen vooral het verschil in sociale klasse bepaalde, is dat tegenwoordig het opleidingsniveau. Verschil in inkomen en vermogen kan beslecht worden door herverdeling of sociale stijging, maar verschil in opleiding is onvermijdelijk omdat aanleg en
talent zich niet laten herverdelen. Die tegenstelling geeft niet zelden aanleiding tot gevoelens van ongemak. Kortom, de verschillen in de samenleving groeien en de uitersten komen geprononceerder naar voren. Daartussen is echter sprake van een grote middengroep waardoor er in Nederland slechts gesproken kan worden van een ‘zachte tweedeling’, een harde scheidslijn tussen bevolkingsgroepen is er vooralsnog niet.
“Waar vroeger in een verzuilde samenleving binnen een zuil redelijk veel contact was tussen verschillende sociale klassen, zijn sociale klassen nu veel meer parallel gaan leven.”
Maar wat nog geen scheidslijn is, kan wel een scheidslijn worden. Er zijn namelijk aanwijzingen dat stabiliteit in de sociale klassen en maatschappelijke segmenten in de middenklassen niet vanzelf spreekt. Cruciaal is de vraag hoe de grote en ‘verbindende’ middenklasse zich gaat ontwikkelen. Het lijkt erop dat de middengroep kleiner zal worden waardoor de kloof tussen de twee uiterste sociale klassen eerder groter dan kleiner wordt. Op de arbeidsmarkt tekent zich een polarisatie af tussen hogeropgeleiden enerzijds en lager- en middelbaar opgeleiden anderzijds. Tussen 1970 en 2013 heeft de groep werkenden met het hoogste onderwijsniveau (wo) haar perspectieven op de arbeidsmarkt zien toenemen, terwijl werkenden met een laag en vooral met een middelbaar onderwijsniveau (havo, vwo, mbo) hun perspectieven significant hebben zien verslechteren. Technologische innovatie is bovendien goed voor de arbeidsmarktperspectieven van de hoogstopgeleiden, terwijl deze negatief is voor de perspectieven van laag- en middelbaaropgeleiden. Ook neemt de flexibiliteit op de arbeidsmarkt – en daarmee onzekerheid over het inkomen – meer toe voor lager- en middelbaar opgeleiden dan voor hogeropgeleiden.
De ‘zachte’ sociaal-culturele tweedeling en de verslechter(en)de positie op de arbeidsmarkt van de middenklasse roept de urgente vraag op wat het perspectief is voor de middenklasse en wat dit betekent voor de gesignaleerde groeiende contrasten tussen de twee uiterste sociale klassen.
2. Ruimtelijke concentratie van verschillen: problematiek in de dop? Het Centraal Bureau voor de Statistiek publiceerde onlangs de conclusies van een onderzoek naar de verdeling van de afhankelijkheid van bijstands- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen in Nederland. Daaruit kwam naar voren dat met name in de gemeenten
waar sprake is van bevolkingskrimp de afhankelijkheid van deze uitkeringen toeneemt waar deze voor heel Nederland gelijk blijft (bijstandsuitkeringen) of afneemt (arbeidsongeschiktheidsuitkeringen). Dit beeld is vooral sterk voor het noorden van ons land. De toename van de uitkeringsafhankelijkheid hangt samen met verslechterde economische omstandigheden in krimpgebieden. De werkgelegenheid ging er bovengemiddeld achteruit en het is moelijker geworden in de omgeving een baan te vinden. Ook demografische ontwikkelingen spelen een rol. Mensen met goede carrièreperspectieven (jongeren en hogeropgeleiden) trekken weg waardoor de bevolking sneller vergrijst. Bij een vergrijsde bevolking neemt de kans op ziekteverzuim en verhoogde arbeidsongeschiktheid toe. In de beschrijving van de twee uiterste sociale klassen die door het SCP en de WRR worden geïdentificeerd, komt ook een ruimtelijke component naar voren. ‘Universalisten’ wonen vaker in de stad en ‘particularisten’ wonen vaker buiten steden. Een ruimtelijke component die ook tot uitdrukking komt door politieke voorkeuren en verkiezingsuitslagen. ‘Universalisten’ stemmen relatief vaak op GroenLinks en D66 (en soms op de PvdA of de VVD); ‘particularisten’ voelen zich meer aangetrokken tot de SP of de PVV, maar blijven ook relatief vaak thuis bij verkiezingen. Kijken we naar analyses van verkiezingsuitslagen, dan zien we dat het kaartje van Nederland met het aandeel hogeropgeleiden per gemeente (waar met name de grote steden hoog scoren) opvallende gelijkenissen toont met het kaartje van het aandeel van GroenLinks en D66 in de verkiezingsuitslagen.
“Verkiezingsuitslagen en dagelijkse verplaatsingspatronen tonen een groeiende ruimtelijke fragmentatie van sociaal-culturele groepen en leefwerelden.”
In de analyse van electorale geografie over de afgelopen jaren is een dynamiek te zien. Steden en regio’s die altijd trouw PvdA (van oudsher een populaire partij onder de middenklasse) stemden ontwikkelen zich nu in verschillende richtingen. Amsterdam, Utrecht en Groningen-stad verkleuren naar D66, terwijl kiezers in Schiedam, Roosendaal of Oost-Groningen de overstap maken naar SP of PVV. Ook de VVD (populair onder de ondernemende midden- en hogere inkomens) zit in een dergelijke spagaat. Welvarende suburbs met veel hogeropgeleiden, zoals Heemstede en De Bilt, opteren ook voor D66, terwijl in groeikernen als Almere en Purmerend en ondernemersgemeenten als Volendam en Zandvoort de PVV de grote concurrent is. Deze fragmentatie komt ook naar voren in onderzoek naar dagelijkse verplaatsingspatronen gekoppeld aan een breed scala aan sociaaleconomische kenmerken. De
steden met een relatief hoog gemiddeld opleidingsniveau zijn sterk verbonden met andere steden met een relatief hoog gemiddeld opleidingsniveau en vormen samen een grootstedelijk netwerk. De mensen die voor deze verbinding zorgen zijn veelal hoogopgeleiden en jongeren. Een groep zeer mobiele mensen die leeft in ‘Nederland stadstaat’. Mensen met een lager opleidingsniveau en ouderen hebben een beperktere actieradius die het schaalniveau van stadsgewest bijna niet ontstijgt. In de dynamiek van verplaatsingspatronen over de jaren heen valt op dat relatief grote gebieden homogeniseren in sociaaleconomische samenstelling en daarmee samenhangende verplaatsingspatronen. Steden en regio’s met een beperkt aandeel hogeropgeleiden zijn weinig tot niet aangetakt op het grootstedelijke netwerk. Lager- en hogeropgeleiden, ouderen en jongeren, lijken in hun dagelijkse verplaatsingen compleet langs elkaar heen te leven.
“Er ontstaat in Nederland een duidelijk grootstedelijk netwerk waar gebieden in krimpregio’s, maar ook een groot aantal middelgrote steden niet op aangetakt zijn. Dit geldt ook voor middelgrote steden in de nabijheid van grote steden.”
De gebieden die niet aangetakt zijn op het grootstedelijk netwerk zijn gebieden in de krimpregio’s, maar ook middelgrote steden die weliswaar in de nabijheid liggen van grote steden en soms zelfs onderdeel zijn van grootstedelijke regio’s, maar geen sterke band hebben met die nabijgelegen grote steden. Patronen die opvallen zijn dat het bij deze middelgrote steden veelal gaat om oude groeikernen of andere steden met een sterk naoorlogs suburbaan profiel. In deze gebieden is sprake van een lager inkomen, minder voorzieningen en minder banen. Pieter Tordoir, die dit onderzoek naar dagelijkse verplaatsingen heeft geleid, stelt dat deze patronen kunnen leiden tot grootschalige segregatie in de samenleving: ‘de lichten staan op oranje’. Uit diverse onderzoeken blijkt dat er ook in ruimtelijke zin sprake is van groeiende sociaaleconomische en sociaal-culturele verschillen. De vraag is hoe ernstig deze ontwikkeling is en of deze verschillen kunnen bijdragen aan een neerwaartse spiraal voor gebieden die niet goed aangetakt zijn op het grootstedelijk netwerk. Fingerspitzengefühl zegt al snel dat een dergelijke ontwikkeling problematisch is, maar empirisch onderzoek hiernaar ontbreekt. Tegelijkertijd zegt datzelfde fingerspitzengefühl dat het niet alleen sociaaleconomische kenmerken zijn die invloed hebben op de leefbaarheid van een gebied en of een dergelijke ontwikkeling al dan niet problematisch is. Zo kunnen woonlasten in dergelijke gebieden lager zijn, lokale gemeenschappen veel veerkracht
tonen, etc. Onderzoek naar de overige factoren die in deze context een rol spelen is dan ook gewenst.
Een vraag voor verder onderzoek is dan ook of – en onder welke omstandigheden – de gesignaleerde ontwikkeling van ruimtelijke concentratie van verschillen in de samenleving een problematiek in de dop is.
3. N ationaal beleid werkt groei verschillen in de hand, ruimte nodig voor lokale oplossingen Een wereld waarin belevingswerelden veelal van elkaar gescheiden zijn, kan schadelijk zijn voor de kwaliteit van het bestuur. Tenminste, als de voorkeuren en beleving van één van de sociaal-culturele families disproportioneel het publieke en politieke debat gaan bepalen. In het huidige nationale beleid is veelal sprake van generiek beleid. Dit beleid wordt in grote mate gemaakt en vastgesteld door mensen met een hoogopgeleide en veelal grootstedelijke bril op. Een bril die versterkt wordt door de bewuste keuze voor de stad in het economisch en ruimtelijk beleid sinds eind jaren 80. De visie op Nederland is hiermee redelijk beperkt. Om met de woorden van antropoloog Ulf Hannerz te spreken: ‘de kosmopolieten zijn de nieuwe provincialen’. Het hoogopgeleide en grootstedelijke beeld is de norm.
“In het overheidsbeleid is het hoogopgeleide en grootstedelijke beeld de norm geworden.”
Drie recente, grote, nationale beleidswijzigingen illustreren dit. Waar de huidige decentralisaties gevoed zijn door het idee dat lokale overheden beter in staat zijn in aansluiting op lokale behoeften zorg te dragen voor maatschappelijke taken, is er iets geks aan de hand. De wijze waarop de decentralisaties worden uitgevoerd is namelijk generiek en kijkt nauwelijks naar de lokale dynamiek. Ditzelfde geldt voor andere grote beleidswijzigingen als de Novelle, de herziening van de woningwet, en de herstructurering van het gemeentefonds. Het zwaartepunt in deze beleidswijzigingen ligt bij de versterking van wat sterk is, van de grote steden. Vanuit het gemeentefonds krijgen de gemeenten die met sterke bevolkingskrimp kampen nog wel een extra bijdrage, maar verder dan dat komt de differentiatie niet. Middelgrote gemeenten leveren in terwijl sommige van deze steden voor grote uitdagingen staan. Beleid gaat veelal uit van klassieke tweedelingen tussen stad en platteland, Randstad en de rest. Het gaat in grote mate voorbij aan verschillen in lokale dynamiek en biedt weinig ruimte voor lokale differentiatie.
De lokale dynamiek moet in ogenschouw genomen worden. Ten eerste om overproblematisering en onderwaardering te voorkomen. Niet alle gebieden zijn over één kam te scheren. Niet in alle groeikernen en in alle gebieden waar de bevolking krimpt zal (in dezelfde mate) sprake zijn van de geschetste ontwikkeling. Tegelijkertijd kan het ook zo zijn dat een gebied wellicht op sociaaleconomische indicatoren enigszins zwak scoort, maar dat er desalniettemin sprake is van een veerkrachtige, ondernemende lokale gemeenschap. Denk bijvoorbeeld aan delen van de Noordoostpolder of de Achterhoek. Onderzoek naar wat de factoren zijn die bijdragen aan lokale veerkracht van gebieden die op het eerste oog sociaaleconomisch relatief slecht presteren, kan helpen begrijpen waarom het ene gebied kwetsbaar is en het andere niet. Wat wel duidelijk is, is dat in elke provincie sprake is van groeiende verschillen tussen (soms zeer dicht bij elkaar gelegen) gebieden en van gebieden waar achterstanden zich opstapelen.
“Wat duidelijk is, is dat in elke provincie sprake is van groeiende verschillen tussen (soms zeer dicht bij elkaar gelegen) gebieden en van gebieden waar achterstanden zich opstapelen.”
Om te beantwoorden aan de uitdagingen waar sommige gebieden met een zwakke sociaaleconomische positie en een opeenstapeling van problematiek voor staan, kan meer ruimte voor een lokale benadering van vraagstukken perspectief bieden. In sommige gebieden kan intensief werken aan een nieuwe samenleving, waarbij niet welvaart maar welzijn centraal staat, perspectief bieden. Een samenleving waarin veel ruimte is voor initiatief van ondernemende bewoners en waar de lokale overheid hand in hand met de gemeenschap werkt aan maatschappelijke doelstellingen, bijvoorbeeld door verregaande inzet op een lokale circulaire economie. In sommige gebieden kunnen investeringen van woningcorporaties in leefbaarheid, ook buiten de bakstenen van de sociale huurwoning, een belangrijke bijdrage leveren aan het lokale klimaat. En wellicht kunnen innovatieve systeemingrepen als de lokale invoering van een basisinkomen soelaas bieden in een gemeenschap.
Met het generieke nationale beleid ligt het gevaar op de loer dat de groeiende verschillen tussen en in regio’s verder in de hand worden gewerkt. Er is meer aandacht nodig voor de eigenheid en de potentie van gebieden. Zij moeten de ruimte krijgen om zich op een eigen manier te kunnen ontwikkelen. Een manier die anders kan zijn dan gangbaar is in grootstedelijke gebieden.
4. Hoe solidair zijn we? Het kan zo zijn dat een gebied weinig potentie heeft om zelf een lokale economie draaiende te houden of te heruitvinden. Waar mensen die daartoe in staat zijn, blijven wegtrekken. Waar sociaaleconomische problematiek toeneemt en de leefbaarheid onder druk komt te staan. De vraag die al snel opkomt is of er een ondergrens is. Een punt waarop de solidariteit die altijd kenmerkend was voor de Nederlandse samenleving in actie komt om de gebieden en regio’s die het zelf niet redden te ondersteunen. En als er een ondergrens is, wat is die ondergrens? Is dat vanuit een economische benadering het moment dat er sprake is van onderbenutting van economisch potentieel (lees: onbenut arbeidspotentieel)? Of is dat pas als er sprake is van sociale onrust? En wat houdt solidariteit dan in? Moeten sterkere gemeenten zich ontfermen over naburige gemeenten die in zwaar weer verkeren? Gaan sterke gemeenten een stedenband aan met gemeenten in regio’s aan de rand van ons land (zoals Amsterdam al een stedenband is aangegaan met Delfzijl, Heerlen en Sluis)? Of is daar een rol weggelegd voor provincie of Rijk?
Is er een ondergrens waarop de Nederlandse solidariteit in regionaal beleid weer gezicht krijgt? Zo ja wat is die ondergrens en wat houdt die solidariteit in? En wie is daarbij aan zet? Rijk, provincie of de sterkere gemeenten?
5. D ringend aandacht nodig voor het perspectief van de middelgrote stad Met deze agenda hebben we getracht een aantal urgente vragen die de groeiende verschillen in de Nederlandse samenleving stellen voor het voetlicht brengen. Het zijn vragen die soms de behoefte aan meer onderzoek blootleggen om ons – en bovenal politici en beleidsmakers – meer inzicht te verschaffen in de dynamiek van de groeiende verschillen. Maar bovenal bevat de agenda enkele zeer politieke vragen die in de beantwoording kunnen leiden tot een conflict met de huidige nationale en provinciale beleidslijnen. Als er tot slot een onderwerp in de agenda is dat tot op heden in onze ogen buiten de schijnwerpers is gebleven, dan is het de middelgrote stad. Overheidsbeleid zet in op het versterken van wat sterk is – de grote steden – en een leefbaar platteland, terwijl voor sommige middelgrote steden het toekomstperspectief vol uitdagingen zit. Daarbij kan allereerst gedacht worden aan steden die in het onderzoek naar dagelijkse verplaatsingspatronen als relatief wat zwakker gepositioneerd in de grootstedelijke netwerken naar voren komen. Steden als Emmen, Heerlen en Bergen op Zoom. Het is de hoogste tijd dat hier aandacht voor komt.
Deze agenda is opgesteld naar aanleiding van een gesprek tussen Pieter Tordoir, Menno van der Veen, Gert-Jan Hospers, Leonie Janssen-Jansen, Arnold Reijndorp, Ton Selten, Errik Buursink, Michiel van Meeteren, Annemiek Rijckenberg, Josse de Voogd, Will Tiemeijer, Lotte Vermeij, Sjors de Vries, Judith Lekkerkerker en Andrea Wagemans. Gebruikte bronnen: - Kremer, M., M. Bovens, E. Schrijvers en R. Went (red.) (2014). Hoe ongelijk is Nederland? Een verkenning van de ontwikkeling en gevolgen van economische ongelijkheid, WRR Verkenning-28. Amsterdam: Amsterdam University Press. - Bovens, M., P. Dekker, W. Tiemeijer (red.) (2014). Gescheiden werelden? Een verkenning van sociaal-culturele tegenstellingen in Nederland, SCP en WRR, Den Haag - Vrooman, C., M. Gijsberts, J. Boelhouwer (red.) (2014). Verschil in Nederland, Sociaal en Cultureel Rapport 2014, SCP, Den Haag - CBS: Bijstandsafhankelijkheid neemt vooral in Noord-Nederland toe, (http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/arbeidsociale-zekerheid/publicaties/artikelen/archief/2015/bijstandsafhankelijkheid-neemt-vooral-in-noord-nederland-toe. htm, geraadpleegd: 5 maart 2015) - Voogd, de J., Veelkleurig mozaïek, RUIMTEVOLK (http://ruimtevolk.nl/2014/12/09/veelkleurig-mozaiek/, geraadpleegd 5 maart 2014) - Dekker, F., Debat over tweedeling moet ook over de arbeidsmarkt gaan, Sociale Vraagstukken (http://www. socialevraagstukken.nl/site/2014/11/20/debat-over-tweedeling-moet-ook-over-de-arbeidsmarkt-gaan/, geraadpleegd: 5 maart 2014) - Nog te verschijnen: Tordoir, P.P., A. Poorthuis, P. Renooy (2015). De veranderende geografie van Nederland, Amsterdam
Arnhem, Maart 2015
