Ruimte voor strategie

Dit artikel van BJu Tijdschriften is gemaakt voor E. Kroon

Ruimte voor strategie De relatie tussen toezicht en media nader bezien* Martijn van der Steen, Erik-Hans Klijn, Mark van Twist, Arno van Wijk & Jorren Scherpenisse 1

De kracht en het risico van media-aandacht

Dit artikel gaat over de relatie tussen toezicht en de media. We zetten in dit arti‐ kel rond dit thema twee stappen. De eerste stap is dat we de relatie tussen media en toezicht bezien voorbij het vaak gevestigde beeld van de problematische medialogica, die het toezicht – en het beleid – vooral in de weg zit. We conceptua‐ liseren hoe media en toezicht zich tot elkaar verhouden en hoe die relatie welis‐ waar moeizaam maar óók kansrijk is. We laten zien waarom toezicht het moeilijk heeft in de media, maar geven ook aan waar gerichte mediastrategie de mogelijk‐ heid biedt voor toezichthouders om hun effectiviteit en bereik te vergroten. In de tweede stap betogen we hetzelfde, maar dan meer empirisch. We gaan in op de manier waarop individuele professionals in het toezicht hun invloed op de media zien. Ook hier geldt vaak de aanname dat toezicht is overgeleverd aan de grillen van de media. Wij laten op basis van een survey zien dat – hoewel we alleen percepties meten – toezichtprofessionals van mening zijn dat zij invloed hebben op wat media voor nieuws brengen en hoe de toezichthouder daarin naar voren komt. Daarmee is niet gezegd dat zij die invloed ook overal en altijd hebben, maar wordt wel zichtbaar dat zij zich niet machteloos en in een hoek gedrukt voelen. Integendeel, ze zien veel ruimte voor handelen en voor het vergroten van effecti‐ viteit. Beide stappen suggereren dat het gevestigde beeld van dominantie van de media herziening verdient. Media zijn weliswaar niet te sturen, maar zijn ook zeker niet de baas in de relatie tussen toezicht en media. Die relatie is – zo sugge‐ reren onze uitkomsten – tweezijdig, open, veranderend en per situatie verschil‐ lend: dat biedt ruimte voor strategisch mediabeleid van toezichthouders en ont‐ kracht het slachtofferschap dat nu vaak wordt gesuggereerd. Waar was het toezicht? Toen in 2012 de scholengemeenschap Amarantis ‘omviel’ zorgde dat voor veel maatschappelijke onrust. Amarantis was de grootste scholengemeenschap van Nederland, met meer dan 30.000 leerlingen en meer dan 3000 medewerkers.1 De school stond lange tijd bekend als een van de meest vooruitstrevende en innova‐ tieve instellingen in Nederland, maar bezweek uiteindelijk onder de zelf opgewor‐ *

1

26

Dit artikel is gebaseerd op onderzoek van de auteurs in het kader van een bijdrage voor de WRR, zie: Twist, M. van, E.H. Klijn & M. van der Steen (2013), Over hijgerigheid en lange adem: een verkenning van de relatie tussen toezicht en media. WRR-webpublicatie, nr. 67. Zie Chin-A-Fat e.a. (2013), Amarantis, het verhaal achter een vertraagde val. Den Haag: NSOB voor een uitgebreide analyse van de val van Amarantis.

Tijdschrift voor Toezicht 2013 (4) 3


Ruimte voor strategie

pen druk van externe financiering, achterblijvende kwaliteit en organisatieproble‐ men binnen de instelling. Amarantis ging failliet en moest door inspanning van de overheid en andere scholen in de regio worden ‘gered’. De Onderwijsinspectie had een ambivalente rol in het geheel. Men had enerzijds al relatief vroeg gesignaleerd dat Amarantis in grote problemen verkeerde en de school was onder verscherpt toezicht geplaatst. Amarantis was in de problemen, maar de Onderwijsinspectie zat er bovenop. Anderzijds was er achteraf onvrede over de rol van de inspectie: ‘Waar was het toezicht?’ Hoe kon het gebeuren dat een instelling onder verscherpt toezicht stond en toch omviel? En nog enigszins onverwacht ook, want Amarantis bleek kort voor de definitieve val door de Onderwijsinspectie uit het verscherpte regime te zijn geplaatst. Waar de inspectie aan de ene kant dus al jaren bezig was met Amarantis en zich volgens de eigen protocollen en procedures op de meest assertieve manier met de instelling had beziggehouden, ontstond na de val alsnog het beeld van een weifelende en hande‐ lingsverlegen inspectie. Ingewikkelder nog werd het voor de Onderwijsinspectie bij de rapportage van de evaluatiecommissie die onderzoek deed naar de val van Amarantis.2 Het onder‐ zoek van de commissie liet zien dat de inspectie weliswaar steeds had gehandeld volgens de eigen protocollen en procedures, maar de commissie vond het onbe‐ grijpelijk dat men daar gegeven de omstandigheden niet voorbij was gestapt. De Onderwijsinspectie had gedaan wat kon en precies dat was volgens de commissie het grote probleem; men was geen stap verder gegaan. Ook hier ontstond het beeld van een inspectie die zich jarenlang had laten afschepen met sussende woorden vanuit het object van toezicht. Moeilijk uit te leggen was ook dat de Onderwijsinspectie het toezicht weliswaar integraal had georganiseerd, maar dat toch de signalen uit het financieel toezicht en het kwaliteitstoezicht amper bij elkaar gelegd waren. Amarantis kende kwaliteitsproblemen in verschillende onderdelen én verkeerde als geheel in grote financiële problemen. Dat bij elkaar opgeteld leidde niet tot verhoogde alarmering, zo redeneerden critici. De Onder‐ wijsinspectie zelf zag dat anders; er was wel degelijk integraal toezicht toegepast, signalen waren naast elkaar gelegd, alleen dat betekende volgens de inspectie nog niet dat de instelling ook meteen ‘dicht’ moest. Ook hier had men zorgvuldig en scherp gehandeld – alleen zonder het beoogde resultaat. Het voorbeeld van Amarantis laat zien hoe ingewikkeld de beeldvorming rond het toezicht is. De inspectie handelt conform haar protocol, maar dat komt als ontoe‐ reikend en bureaucratisch over in het licht van een omgevallen onderwijskolos. Het beeld dat bij het brede publiek ontstaat, is dat van een instelling die faalt, maar waar ook de inspectie geen beste beurt maakt. De inspectie gaat niet voorbij haar bevoegdheden en dat is op allerlei manieren juist, maar dat ziet er zwak en gemakzuchtig uit als achteraf bezien de verantwoordelijkheden niet toereikend blijken; waarom niet verder gekeken, waarom niet een stapje verder gegaan? In de beeldvorming heel evidente vragen, hoe lastig ze in de praktijk van toezicht en 2

Zie Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis (2012), Autonomie verplicht, rap‐ port onderzoek financiële problematiek Amarantis. Den Haag: Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis.


27


Martijn van der Steen, Erik-Hans Klijn, Mark van Twist, Arno van Wijk & Jorren Scherpenisse

handhaving misschien ook zijn. De inspectie heeft de problematiek in beeld en houdt het nauwgezet in de gaten, maar dat komt tandeloos over als de instelling vervolgens niet verbetert en zelfs instort; de inspectie stond erbij en keek ernaar is dan de omkering van het bedoelde de inspectie is ter plaatste en houdt toezicht. De inspectie doet het goed, maar het loopt verkeerd af. En dan doet de inspectie het in de beeldvorming al snel verkeerd. Beeldvorming: de onzichtbare aanwezigheid van toezicht Mensen hebben doorgaans geen directe ervaring met overheidstoezicht. Ze zien het toezicht niet, ook al zijn veel van de zaken waar ze dagelijks op vertrouwen onderwerp van overheidstoezicht. De school wordt door de inspecteur bezocht. Het vlees bij de slager is gekeurd en bouwplaatsen zijn gecontroleerd. Het brede publiek ziet weinig uit eerste hand van het toezicht, ook al is het alom aanwezig. Het toezicht is onzichtbaar aanwezig in zo goed als elk systeem. Mede dankzij de aanwezigheid van toezicht zijn veel systemen, producten en plaatsen ‘veilig’ en kwalitatief op orde. Dankzij de onzichtbare aanwezigheid van het toezicht hoeven mensen zich amper druk te maken over voor hun fysieke, sociale en economische veiligheid cruciale zaken. Ze hebben het niet door, maar mede dankzij het toe‐ zicht is een in potentie gevaarlijke omgeving voor hen buitengewoon veilig gewor‐ den. Tegelijkertijd betekent de uitbanning van risico en de afwezigheid van onveilig‐ heid niet dat het toezicht daarvoor voortdurend geëerd wordt. De paradoxale uit‐ werking van veiligheid is dat het gevaar er niet meer zichtbaar door is. Bij gebrek aan ziekte vergeten mensen de gezondheid te waarderen. Door goed toezicht ver‐ dwijnen risico’s en onzekerheden uit het dagelijks leven en wordt het toezicht zelf minder direct zichtbaar. En omdat de activiteiten van het toezicht steeds meer op systeemniveau plaatsvinden, verdwijnt ook de inspecteur uit het gezichtsveld; we zien de keuring van voedsel niet, ook al is die er wel. Toezicht verliest daarmee letterlijk zijn gezicht; we kunnen ons er amper iets bij voorstellen. We zijn veilig, maar zien de inspanningen niet. Er wordt toezicht gehouden op de kwaliteit van talrijke zaken, maar dat weten we niet. Onmacht in beeld Zo is de eigen waarneming van het toezicht nagenoeg verdwenen, maar daarmee is de beeldvorming over het toezicht niet weg. In plaats van eigen waarneming is er berichtgeving in media die laat zien hoe, waar, door wie en waarom er toezicht wordt gehouden. De essentie van media is daarbij dat het niet zozeer gaat om het in beeld brengen van hoe de toezichthouder is, maar om het brengen van een ver‐ haal waarin de toezichthouder partij is; bijvoorbeeld als de toezichthouder een ramp voorkomt, een incident aankaart of als blijkt, zoals in het voorbeeld van Amarantis, dat de toezichthouder er weliswaar was maar de crisis niet kon voor‐ komen. Mediaverhalen kunnen positief en negatief voor de toezichthouder zijn; de kern is echter dat verhaal doorgaans niet over de toezichthouder gaat, maar de toezichthouder figureert in een verhaal over iets anders.3 3

28

Zie Schillemans & Jacobs in het voorgaande artikel voor een rijke beschouwing over medialogica.




Zo heeft het brede publiek ondanks de afwezigheid van directe waarneming wel degelijk een beeld van het toezicht als geheel of van individuele toezichthouders in het bijzonder. Bij gebrek aan eigen waarneming neemt de impact van mediabe‐ richtgeving over toezicht – positief of negatief – toe. Dat kan positief maar ook negatief voor de toezichthouder uitpakken. Media kunnen voor toezichthouders hefbomen zijn voor positieve beeldvorming, maar berichtgeving kan ook snel nadelig uitpakken.4 Het toezicht kan de media benutten, bijvoorbeeld in het geval van de (toen nog) Voedsel en Waren Autoriteit (VWA), die zich voor de onmoge‐ lijke taak geplaatst zag om met een handvol inspecteurs landelijk het rookverbod in de horeca te handhaven en toe te zien op het verbod op de verkoop van alcohol aan minderjarigen. De VWA gebruikte daarbij de media slim als hefboom, door in artikelen de indruk te wekken dat er grote teams door het land gingen om de gehele horeca door te lichten. Onder andere met undercover mystery guests – kinderen van VWA-inspecteurs – die in supermarkten en horecagelegenheden zouden nagaan of er naar hun leeftijd werd gevraagd bij aankoop van drank. Los van of het waar was, wekte het de suggestie van een fijnmazig web waar uiteinde‐ lijk geen ondernemer in gevangen wilde worden. Het team toezichthouders bleef klein, maar maakte zich met de media als hefboom buitengewoon groot. Contro‐ les waren er nauwelijks, maar het effect ervan was er des te meer; er werd amper toezicht gehouden, maar iedereen voelde zich gecontroleerd. Tegenover de positieve mogelijkheden van benutting van de media door het toe‐ zicht en het batige effect van positieve berichtgeving, staat het eveneens grote effect van negatieve mediaberichten. Een aantal factoren verhoogt de kans op negatieve berichtgeving over het toezicht.5 Toezichthouders rapporteren vaak naar aanleiding van misstanden, waarbij de wedervraag direct is hoe het toezicht zelf dan functioneerde. Zo ook bij Amarantis; de Onderwijsinspectie zit er kort op, maar dat leidt uiteindelijk tot twijfel over hun eigen effectiviteit – die tot uitdrukking komt in berichten over het onvermogen van de tandeloze toezicht‐ houder. Misstanden in een sector stralen vaak direct negatief af op de verant‐ woordelijke toezichthouder – soms zelfs meer dan op de partijen in de sector zelf. Als de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) bijvoorbeeld kritisch is over de stand van zaken in operatiekamers in ziekenhuizen, dan leidt dat ook tot kriti‐ sche berichten over het toezicht: ‘Massale kritiek op falende Inspectie voor de Gezondheidszorg’,6 ‘Organisatie IGZ moet op de schop’.7 Een bericht van de inspectie werkt dan niet kalmerend: verscherpt toezicht wordt uitgelegd als een halfzachte maatregel. En als er ‘ingegrepen’ wordt, blijft de vraag waarom het nu 4 5 6

7

T. Schillemans (2010), Message control: de defensieve mediatisering van publieke organisaties in Australië en Nederland. Bestuurskunde, 19 (1), p. 49-59. M. van Twist, E.H. Klijn & M. van der Steen (2013), Over hijgerigheid en lange adem: een verken‐ ning van de relatie tussen toezicht en media. WRR-webpublicatie, nr. 67. De Volkskrant, 31 maart 2012, Massale kritiek op ‘falende’ Inspectie voor de Gezondheidszorg. Verkrijgbaar via www.volkskrant.nl/vk/nl/5270/Zorg/article/detail/3233748/2012/03/31/ Massale-kritiek-op-falende-Inspectie-voor-de-Gezondheidszorg.dhtml. Trouw, 19 november 2012, Organisatie IGZ moet op de schop. Verkrijgbaar via www.trouw.nl/ tr/nl/4516/Gezondheid/article/detail/3350411/2012/11/19/Organisatie-IGZ-moet-op-deschop.dhtml.


29



pas gebeurt.8 Als het eenmaal verkeerd is gegaan dan kan de toezichthouder het in de media moeilijk meer goed doen. En ook als het toezicht positieve signalen naar buiten brengt, dan kan dat nog lei‐ den tot negatieve beeldvorming. Als toezichthouders de media zoeken met het bericht dat ‘Zeven procent van de scholen onder de maat is’9 – en dat de andere 93 procent wel een voldoende scoort! – dan is dat bedoeld om het vertrouwen in de sector te versterken: de kwaliteit is goed en waar dat niet zo is, heeft de inspec‐ tie maatregelen genomen. Toch maken mensen zich zorgen en berichten media over de negatieve uitzonderingen. Communicatie bedoeld om te laten zien dat het goed is, leidt tot het beeld dat het beter moet: ‘hoe kunnen er zo veel scholen door het net glippen?’ Zo slaan berichten over bijvoorbeeld de kwaliteit van het sys‐ teem snel om in zorgelijke berichten over misstanden en nalatigheid; dat leidt vaak tot de roep om meer – of in deze tijd meestal ‘slimmer’ – toezicht. Zichtbaarheid van toezicht in de media: risico’s, maar ook kansen Media-aandacht is dus tegelijkertijd een kans én een risico voor toezichthouders. We kennen veel voorbeelden waarin de toezichthouder negatief in beeld komt, maar daar staan voorbeelden tegenover waarin de toezichthouder via de media zijn impact vergroot. Media kunnen fungeren als een platform voor de toezicht‐ houder om het vertrouwen in de kwaliteit van de sector te vergroten, maar berichtgeving kan het vertrouwen evengoed schaden. Het is van groot belang om die beide kanten van de relatie te zien. Dat roept wel de vraag op of berichtgeving en beeldvorming te sturen zijn. Zijn toezichthouders in staat om in hun eigen praktijk de beeldvorming richting de voor hen goede kant van het spectrum te sturen? In dat geval zou de toezichthouder het hefboomeffect kunnen vergroten en de potentiële schade van negatieve berichtgeving kunnen voorkomen of tijdig met adequate reacties pareren. Mediaberichtgeving heeft onmiskenbaar gevolgen voor de toezichthouder, maar kan de toezichthouder er ook iets aan doen? Als media voor toezichthouders tegelijkertijd zowel een potentiële kans als een bedreiging zijn, kunnen toezichthouders er dan zelf invloed op uitoefenen welke van de twee mogelijkheden het in hun geval wordt? Op die vraag gaan we in het nu volgende deel van dit artikel in: niet vanuit effectmeting, maar door te kijken naar hoe toezichtprofessionals hun invloed op de media ervaren: hoe ervaren toe‐ zichtprofessionals hun invloed op de media en de invloed van de media op hen? Zien toezichthouders mogelijkheden om media te sturen, of zien zij zichzelf als speel‐ bal in handen van de media?

8

9

30

T. Schillemans & S. Jacobs (2011), Publieke managers en de nieuwsmedia. In M. Noordegraaf, K. Geuijen & A. Meijer (red.), Handboek publiek management. Den Haag: Boom Lemma uitge‐ vers. De Volkskrant, 22 april 2010, Scholen: 7 procent onder de maat. Verkrijgbaar via: www.volks krant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/archief/article/detail/987732/2010/04/22/Scholen-7-procentonder-de-maat.dhtml.




2

Perspectieven op de verhouding tussen toezicht en media

De wetenschappelijke literatuur over de wisselwerking tussen media en toezicht (of meer algemeen: bestuur en beleid) onderscheidt drie verschillende perspectie‐ ven voor de onderlinge verhouding, rondom de kernvraag welke partij de relatie beheerst: het publicrelationsperspectief, het mediatiseringsperspectief en het issueattentionperspectief.10 Elk van de drie perspectieven ziet een andere balans in de verhouding tussen overheidsorganisatie en media en waardeert van daaruit ook de mogelijkheden voor sturing en beïnvloeding van media door overheidsorgani‐ saties anders. We zullen elk van de drie perspectieven hier kort bespreken. Als het gaat om overheidsorganisaties die de media benutten voor hun eigen doe‐ len en als platform gebruiken, dan spreekt de literatuur over het publicrelationsper‐ spectief.11 Het toezicht is de dominante partij en schakelt de media in voor eigen doelen. De media hebben uiteraard enige ruimte in hoe ze berichten, maar uitein‐ delijk zijn ze daarin sterk volgend aan wat overheidsorganisaties en in dit geval toezichthouders hen aanreiken. Volgens het mediatiseringsperspectief12gebruiken media overheidsorganisaties en onderwerpen uit (bijvoorbeeld) het domein van toezicht om eigen doelen te berei‐ ken: meer kranten verkopen, betere kijkcijfers halen of de reputatie als actieve nieuwsorganisatie versterken. Dat zijn voor commercieel opererende mediabedrij‐ ven, hun medewerkers of betrokken freelancers relevante overwegingen. Let wel, ze fingeren geen nieuws, maar gaan actief op zoek naar ‘het verhaal’ dat verkoopt en ze vinden in het toezicht daartoe mogelijkheden. In dat geval zijn beleid en toezicht onderworpen aan de medialogica en zijn het instrumenten in een strijd tussen onderling concurrerende media. De medialogica dringt zich op aan beleid en toezicht, die niet veel keus hebben dan zich te voegen naar de media. Toezicht‐ houders zijn een figurant in mediaverhalen waar ze verder geen invloed op heb‐ ben. Het issue-attentionperspectief wijst op een derde mogelijke verhouding. Geen dominantie van een van beide partijen, maar een veelheid aan beïnvloedende actoren, belangen en logica’s zonder hiërarchie.13 Er is volgens dit perspectief geen sprake van een naar de ene of de andere kant doorslaande balans tussen een overzichtelijke een en ander, maar een onoverzichtelijk spel waaraan iedereen 10 11

12

13

M. van Twist, E.H. Klijn & M. van der Steen (2013), Over hijgerigheid en lange adem: een verken‐ ning van de relatie tussen toezicht en media. WRR-webpublicatie, nr. 67. Maloney, K. (2002), Rethinking public relations. Abington: Routledge; J. Stromback & S. Kiousis (2011), Political Public relations; principles and applications. Abington: Routledge; C. Needham, (2006), Brands and Political Loyalty. Journal of Brand Management, 13 (3), p. 178-187; J. LeesMarshment, (2009), Political Marketing: Principles and Applications. London: Routledge. D.L. Altheide & R.P. Snow (1979), Media logic. Beverly Hills: Sage Publications; G. Mazzoleni & W. Schulz (1999), ‘Mediatization’ of politics: A challenge for democracy? Political Communica‐ tion, 16 (3), p. 247-261; W.L. Bennett, (2009), News: The politics of illusion. New York: Pearson Longman. R.W. Cobb & C.D. Elder (1983), Participation in American politics: the dynamics of agendabuilding. Baltimore: Johns Hopkins University Press.


31



meedoet. Toezichthouders en media opereren in dat perspectief te midden van allerlei andere partijen. Wat opgepikt wordt, wat aandacht krijgt en waar op gereageerd moet worden is geen resultaat van het handelen van toezicht of media, maar een uitkomst van een complexe en onvoorspelbare interactie tussen allerlei partijen. Iedereen speelt mee, maar niemand is voor langere tijd in staat om dominant te zijn. Tabel 1

Drie perspectieven voor de verhouding tussen toezicht en media

Publicrelationsperspectief

De media zijn voor de toezichthouder een platform voor het verkopen van beleid, branding, marketing en communiceren van de eigen boodschap aan een breed extern publiek. De media zijn een afzetkanaal voor de toezichthouder en de professionaliteit van de toezichthouder is belangrijk voor de mate waarin de framing beïnvloed kan worden.14

Issueattentionperspectief

De aandacht voor een onderwerp in de media is de uitkomst van complexe interactie tussen de verschillende actoren die rondom een issue actief zijn en proberen invloed uit te oefenen om issues op de agenda te krijgen. Toezichthouders en media zijn beperkte spelers in een groot geheel dat de media-aandacht bepaalt.15

Mediatiserings- De media zijn de bepalende partij in de relatie tot het toezicht. Media moeten perspectief scoren, zoeken daarvoor naar conflict en sensatie voor een verhaal over een onderwerp en creëren zodoende verhaallijnen waarin de toezichthouder figureert. Toezichthouders zijn onderwerp van aandacht en kunnen niet anders dan hier zo goed mogelijk mee proberen om te gaan.16

De vraag wat de ruimte is voor toezichthouders om de media te beïnvloeden – of in hoeverre de media leidend zijn over de beeldvorming van het werk van de toe‐ zichthouder – zal vanuit elk van de perspectieven anders worden beantwoord. Het behoeft geen toelichting dat er vanuit het mediatiseringsperspectief amper ruimte is voor beïnvloeding door toezichthouders. De media bepalen wanneer het toezicht in het nieuws komt en als het zover is moeten toezichthouders proberen om er het beste van te maken. In de praktijk zal dat vooral ‘damage control’ beteke‐ nen, waarbij stilzitten net zo’n goede strategie kan zijn als het actief meedoen in het mediadebat. Impliciet is dit overigens vaak de onderliggende aanname over de aard van de relatie tussen media en overheid in beschouwingen over medialogica.17 Hoewel dat begrip inherent meer open bedoeld is, wordt het vaak aangehaald in een betoog dat de dominantie van media aan de orde stelt. Veel meer ruimte voor ambtenaren – en in dit geval toezichthouders – ligt er in de andere twee perspectieven. In het publicrelationsperspectief worden media als platform voor door toezichthouders te bepalen berichten gezien, waar het issueattention-perspectief wijst op de weliswaar beperkte voorspelbaarheid van media‐

16 17

Maloney, 2002; Stromback and Kiousis, 2011; Harkinson, 2005; Needham, 2006; Lees-Mars‐ hment, 2009. Cobb & Elder, 1983; J.W. Kingdon. (1984), Agendas, alternatives and public policies. Boston: Little, Brown & Company; F.R. Baumgartner & B. Jones (1993), Agendas and instability in Ame‐ rican politics (1st ed. 1993, 2nd ed. 2009). Chicago: University of Chicago Press. Altheide & Snow, 1979; Mazzoleni & Schultz, 1999; Bennett, 2009. Zie ook Schillemans & Jacobs in het voorgaande artikel.

32


14 15



processen maar ook benadrukt dat doordachte strategie hier wel degelijk tot effecten kan leiden. Media zijn beïnvloedbaar, alleen niet altijd zo gemakkelijk, soms zonder het verwachte resultaat en in andere gevallen met meer dan ver‐ wacht succes. Bijzonder aan dit laatste perspectief is bovendien dat men afstand neemt van media en toezicht als twee homogene complexen die tegenover elkaar staan; media hebben heel verschillende uitgangspunten en belangen en strijden onderling om aandacht. Waar de één negatief bericht over het toezicht kan het voor de ander juist interessant zijn om meer positief te berichten. Toezichthou‐ ders kunnen media tegen elkaar uitspelen om ‘scoops’ of exclusieve interviews te geven, waarbij de berichtgeving gestuurd wordt. Of toezichthouders beconcurre‐ ren elkaar, bijvoorbeeld in pogingen om negatieve aandacht af te wentelen op een andere eveneens betrokken toezichthouder. In het spel om beeldvorming zijn zodoende veel minder overzichtelijke processen aan de orde dan dikwijls gedacht, die de ruimte voor toezichthouders om strategie te voeren eerder vergroten dan verkleinen. De belangrijke vraag is vervolgens hoe toezichthouders zelf hun rol ten aanzien van de media zien: welk perspectief zien ze zelf terug in hun hande‐ lingspraktijk en/of in welk perspectief menen ze zelf te opereren. 3

Empirie: percepties van toezichtprofessionals

Methodologie: opbouw van de Q-sort Beschouwingen over medialogica en mediatisering zijn dikwijls kritisch over de uitwerking van de media op het functioneren van de overheid en de democratie. Sinds Elchardus18 overheerst het beeld dat de media een voor bestuurders, politici en ambtenaren autonome kracht is waar zij eenvoudigweg mee te maken heb‐ ben – zonder er invloed op uit te kunnen oefenen. Tegelijkertijd valt op dat er amper empirisch onderzoek is naar hoe betrokkenen de verhouding ervaren: heb‐ ben toezichtprofessionals zelf het gevoel dat zij geen controle hebben over wat er in de media komt over hun eigen dossiers? Daarom doen wij hier een poging om na te gaan hoe individuele toezichthouders zelf denken over hun verhouding tot de media. Wat vinden en denken zij van de relatie tussen toezicht en media? Om op individueel niveau van managers en medewerkers uit het toezicht een generiek beeld van de verhouding tussen media en toezicht in beeld te brengen hebben we onderzocht hoe betrokkenen redeneren in het licht van de drie mediaperspectie‐ ven en hoe zij menen dat de relatie tussen toezicht en media is. Voor ons onderzoek hebben we gebruik gemaakt van de zogeheten Q-methodolo‐ gie. Hierbij krijgen respondenten 24 stellingen voorgelegd, een zogenoemde Qset, die ze moeten rangordenen. Wij hebben dat gedaan door middel van een internetenquête, waarin in twee ronden de stellingen aan de respondenten wer‐ den gepresenteerd. De stellingen vertegenwoordigen op verschillende manieren de drie perspectieven zoals we die beschreven hebben in de voorgaande paragraaf. Respondenten moeten steeds ‘sorteren’ – vandaar de naam – waarbij ze de voor‐ gelegde stellingen in rangorde groeperen. Het belangrijkste bovenaan, minder 18

M. Elchardus (2002), De dramademocratie. Tiel: Lannoo.


33



belangrijk daaronder, enzovoort. Ze doen dat in twee ronden opnieuw, zodat hun uitkomst scherper zichtbaar en getoetst wordt. De 24 stellingen hebben we voorgelegd aan een door ons geselecteerde groep res‐ pondenten, allen werkzaam bij organisaties in het toezichtveld, waaronder de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de Inspectie Jeugdzorg, De Nederlandsche Bank, de Inspectie Veiligheid en Justitie, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), de Onderwijsinspectie, de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en gemeenten en provincies. De res‐ pondenten die de Q-sort uitgevoerd hebben, zijn een adequate afspiegeling van de onderzochte organisaties en het werkveld. Respondenten hebben verschillende functies bij verschillende organisaties in het toezicht, op strategisch niveau en met ofwel concrete of waarschijnlijke relaties met media. In totaal hebben 33 res‐ pondenten de Q-sort uitgevoerd, wat voldoende respons betekent voor dit type onderzoek.19 De Q-sort toont de individuele percepties van personen. Respondenten spreken over zichzelf, niet over een algemeen beeld van hun organisatie. Respondenten zijn ook géén communicatiemedewerkers, maar ‘normale’ professionals of leiding‐ gevenden in toezichthoudende organisaties. Zij praten vanuit hun eigen werk en de verbinding met media die ze van daaruit aangaan. De media zijn niet het pri‐ maire bestanddeel van hun werk. Een derde belangrijke opmerking is dat het gaat om percepties over de verhouding tussen respondent en media; niet om een gemeten effectiviteit of verhouding in de relatie van de respondent met de media. Respondenten vinden zelf dat ze al dan niet zelf ‘in control’ zijn over de media, maar daarmee is niet gezegd dat ze dat in werkelijkheid ook zijn. Dat is voor de focus van ons onderzoek ook niet van belang: we kijken naar de percepties van de respondenten over hoe de media van invloed zijn in hun werk en in hoeverre zij daar zelf invloed op hebben. Uitkomsten: van perspectieven naar profielen De Q-sort leverde 33 individuele beelden van de respondenten op. Vervolgens hebben we gekeken of er op basis van correlaties vergelijkbare standpunten en overeenkomsten tussen preferenties te zien zijn.20 Met andere woorden, zijn er profielen te onderscheiden uit de individuele beelden; is er samenhang? Interes‐ sant is of en in hoeverre de percepties van respondenten gelijkenis vertonen met de drie ideaaltypische perspectieven die we vanuit de literatuur op systeemniveau en op het niveau van casuïstiek hebben geïdentificeerd. Of, en dat bleek hier het geval te zijn, er sprake is van terugkerende mengvormen tussen de drie ideaalty‐ pische perspectieven. De factoranalyse brengt drie groepen respondenten in beeld die zich als volgt laten typeren (XX betekent dat het perspectief dominant is bij de groep respon‐ denten en X betekent dat het perspectief minder dominant is bij de groep respondenten). We benoemende de drie groepen hier als drie profielen van res‐

20

Van Twist e.a., 2013; S.R. Brown (1993), A primer on Q methodology. Operant Subjectivity, 16 (3/4), p. 91-138. Brown, 1993.

34


19



Tabel 2

Drie praktijkprofielen op basis van drie theoretische perspectieven

Publicrelationsperspectief

Adaptors (meebuigen met medialogica)

Communicators Fatalists (bespelen van (berusten in medialogica) medialogica)

X

XX

Issue-attention-perspectief Mediatiseringsperspectief

X X

X XX

pondenten, waarbij elk profiel staat voor een bepaalde combinatie van perspectie‐ ven. Tabel 2 geeft de drie praktische profielen weer die uit de empirische data ont‐ staan. 1. Adaptors: meebuigen met de medialogica Deze groep respondenten scoort hoog op items die gerelateerd zijn aan medialo‐ gica en de publicrelationsbenadering. Adaptors ervaren medialogica als iets wat alomtegenwoordig is (s12 en s18), maar zien dat niet per definitie als iets proble‐ matisch. De medialogica is een inherent kenmerk van de omgeving waarin ze werken, maar niet als iets oncontroleerbaars of buitengewoon belangrijks. Het bepaalt mede hun context, maar is daarmee nog niet bepalend voor hun werk, hun resultaten of voor de algemene opbrengsten van het toezicht. Omgaan met de media is voor de Adaptors een onderdeel van het werk en ze heb‐ ben het gevoel dat ze daar enige controle over uit kunnen oefenen. Ze kunnen niet volledig controleren wat de media zeggen en doen, maar hebben het gevoel wel invloed uit te kunnen oefenen; media volgen verhaallijnen die door publieke organisaties zijn uitgezet (s5 en s6). Het beïnvloeden van de media krijgt vorm door het communiceren van de juiste verhaallijnen en door vervolgens te beïn‐ vloeden hoe de media rondom die verhaallijnen framen. Deze strategie kan vol‐ gens de respondenten die wij aanduiden als Adaptors bijdragen aan het bereiken van beleidsdoelen. 2. Communicators: bespelen van de medialogica De groep Communicators ziet toezicht als vanzelfsprekend dynamische en geme‐ diatiseerde processen waarin publieke managers moeten bewegen. Ze zijn het sterk oneens met de claim dat de media de publieke opinie domineren en ze rela‐ tiveren de rol van de media. Overheidsmanagers moeten goed en duidelijk com‐ municeren (s19) en daarbij sterke beelden en frames gebruiken (s22) om bepaalde verhaallijnen te genereren. Communicators claimen dat de media de verhaallijnen overnemen die door de publieke managers zijn bepaald en dat de framing van issues in de media ondersteunend is aan eigen beleidsdoelen en -intenties. De media bepalen de agenda niet, maar vullen voor het merendeel hun ruimte met onderwerpen die ze vanuit de overheid aangereikt krijgen. Publieke organisaties die dat spel snappen, kunnen berichtgeving wel degelijk beïnvloeden en tot op zekere hoogte sturen.


35



Volgens deze groep respondenten is de relatie tussen media en toezicht ook niet zo eenduidig. Er zijn vele andere groepen in het krachtenveld tussen toezicht en media die allemaal proberen om invloed uit te oefenen op wat er in beeld komt en hoe het toezicht prioriteiten stelt en te werk gaat. Dat zorgt voor een grote ver‐ scheidenheid aan verhaallijnen, frames en beelden in het publieke debat (s22). Beeldvorming is geen gevolg van de logica en agenda van de media, maar een gevolg van de verschillende actoren in het publieke debat (s11). Communicators zien journalisten niet als mogelijke risico’s voor hun werk en functie (s21) en ze zijn het niet eens met het idee dat journalisten vooral op zoek zijn naar sensatie. Ze hebben waardering voor de rol van journalisten, die ze zien als een professio‐ nele groep. Voor de Communicators zijn de media een kanaal dat gebruikt kan worden en een arena die bespeeld kan worden. Dat vraagt om professionalisme vanuit de overheid, maar dat kan aangeleerd en verbeterd worden en worden toe‐ gepast om beleidsdoelen te bereiken. Het is geen verrassing dat deze groep niet pleit voor verandering van de media of het gemediatiseerde debat zelf, maar voor verbetering van het vermogen van de overheid om goed op te treden in deze arena. 3. Fatalists: berusten in de medialogica Media-aandacht is volgens de Fatalists altijd aanwezig en onontkoombaar (s9). Ze zien de media weliswaar niet als risico voor de eigen carrière (s21), maar beschou‐ wen het wel als een eenzijdig spel waarin de media de verhaallijnen bepalen en publieke managers weinig anders kunnen doen dan die te volgen. De media zijn niet doorslaggevend, maar wel hinderlijk. Media bepalen in sterke mate waar inspecties hun aandacht aan besteden, terwijl dat technisch-inhoudelijk vaak niet de juiste accenten zijn. Daarmee wordt de inspectie niet direct gefrustreerd, maar lastig is het wel. Fatalisten stellen dat er in de media meer ruimte moet zijn voor kritisch tegengeluid en het weerleggen van verhaallijnen (s24). Nu gaan media met elkaars berichten aan de haal, zonder dat er voldoende aandacht is voor de keerzijde ervan, of soms zelfs de feitelijke juistheid. Inspecties komen in het defensief, niet omdat ze het verkeerd doen, maar omdat ze verkeerd in beeld komen. De Fatalists stellen ook dat door de medialogica en de media-aandacht de aan‐ dachtcyclus voor issues steeds korter wordt waardoor het lastiger wordt om de aandacht voor een issue vast te houden (s20). Ze zien dit als een zorgelijke ont‐ wikkeling waarin belangrijke waarden van goed bestuur verloren gaan. Inspecties worden gedwongen om achter vluchtige incidenten aan te lopen en daar structu‐ reel op te reageren. Dat is een vorm van overreageren die deze respondenten niet productief vinden en die volgens hen structurele issues naar de achtergrond ver‐ dringt.

36


De media horen erbij, het is een fenomeen dat er nu eenmaal is. Media zijn dominant en bepalend, maar andersom zijn ze ook te beïnvloeden. Media en toezicht zijn allebei actief en liggen afwisselend boven en onder.

Media zijn een factor in een dynamisch geheel van sturing en toezicht, maar ze zijn niet bepalend. Met goede strategie zijn de media voor eigen doelen te benutten. Niet de media, maar de toezichthouders zelf zijn in control.

Media zijn een onafhankelijke en negatieve kracht in het speelveld. Hun invloed is niet alles bepalend, maar wel hinderlijk. Media hebben geen goed beeld van wat er gaande is. Ze gaan voor sensatie en nemen elkaars verhalen over, in plaats van dat ze die kritisch beschouwen.

Communicators: bespelen van de medialogica

Fatalists: berusten in de medialogica

Beeld van de media


Er is niet veel aan te doen. Professionalisering en actief eigen mediabeleid werkt niet, zeker niet als het écht spannend wordt en er incidenten zijn. Afwachten tot het overwaait is beter.

Door zelf krachtige verhaallijnen te communiceren, kunnen inspecties de agenda bepalen. Media zijn op zoek naar dergelijke beelden en verhalen en volgen die. Media zijn te sturen, door te begrijpen wat hen drijft en daar gebruik van te maken.

Wees pragmatisch en extern georiënteerd. De media zijn niet te veranderen, maar de schade is wel te beperken. De media zullen altijd invloed hebben op het toezicht, en soms te veel, maar overheden zijn niet weerloos.

Media vergroten de complexiteit van sturing. Ze verspreiden berichten die vaak niet kloppen en vergroten zo de verwarring in het netwerk. Overheden hebben daar last van.

Netwerken zijn tot op zekere hoogte te sturen en te controleren, maar slechts tot op zekere hoogte. Er blijft altijd onvoorspelbaarheid in het toezicht.

Toezicht is per definitie complex en vindt plaats in een omgeving met een veelheid aan actoren, met eigen doelen, belangen en interventies; de media zijn een van de partijen. Toezicht kan actief sturen, niet altijd met succes, maar wel met een goede kans.

Advies voor effectief handelen in de rela- Beeld van toezicht tie toezicht en media

Drie beelden van de relatie tussen media en toezicht

Adaptors: meebuigen met de medialogica

Tabel 3



37



4

Houvast voor gemediatiseerd toezicht

De resultaten van de Q-sort laten zien dat toezichthouders inzichten uit de drie perspectieven in de literatuur combineren; ze reageren niet in lijn met een van de in de literatuur onderscheiden perspectieven, maar drie combinaties van perspec‐ tieven dienen zich uit de antwoorden van de respondenten aan. Elke combinatie staat voor een andere beleving en invulling van de relatie tussen toezicht en media, met als belangrijkste elementen de mate waarin de media te beïnvloeden vallen en in hoeverre media-aandacht als ‘lastig’ wordt ervaren. De communicators zien de complexiteit van bestuurlijke processen als een uitda‐ ging en menen dat ze daar met sterke beelden en goede communicatiestrategieën gericht in kunnen beïnvloeden. Het werk is complex, maar media zijn tot op zekere hoogte te gebruiken voor het gericht bereiken van de doelen. De media zijn in dat opzicht een kans om te midden van grote complexiteit toch doelen te reali‐ seren. De fatalists zien de complexiteit primair als lastig en voelen zich daarbij ook nog eens ‘machteloos’. Via media komen de onderwerpen waarin ze werken ‘verkeerd’ in het nieuws, waardoor het werk nog lastiger wordt. Ze geven aan dat er niets tot weinig aan te doen is. Ze laten zich de media-aandacht overkomen en wachten tot dit overwaait. De fatalists berusten erin, hoewel ze het wel een vervelende ont‐ wikkeling vinden. Het hoort erbij, maar ze zouden deze media-aandacht het liefst weghebben. De adaptors zijn pragmatische managers die de beperkingen van hun mogelijkhe‐ den tot beïnvloeding benadrukken, maar ook zeggen dat ze binnen die band‐ breedte hun best doen om er het beste van te maken. Niet alles lukt, media heb‐ ben hun eigen dynamiek, maar het loont om actief te zijn in de benadering van de media. Deze groep is niet direct normatief over de media. Ze zien de keerzijde van de kracht van de media, maar keuren deze niet per se af. Ze kiezen een pragmati‐ sche, bescheiden, maar zeker niet ingehouden benadering. Ze gaan aan het werk om de media te beïnvloeden, zonder de verwachting dat alles wat ze ondernemen succesrijk zal zijn. Bij elkaar genomen leiden deze bevindingen ertoe dat in ieder geval een aantal van de beschouwingen over medialogica bijstelling verdienen. Daarin wordt vaak betoogd dat de media met de publieke dienst op de loop gaan en dat daar letterlijk geen houden aan is. De balans slaat in die beschouwingen sterk door naar de media die de leiding hebben en overheidsorganisaties die niet meer kunnen doen dan volgen. Onze Q-sort laat echter zien dat professionals uit het toezicht dat niet zo ervaren. Het merendeel van de respondenten geeft aan dat er in ieder geval enige sturing van de media mogelijk is en dat het nuttig is om daar een actieve strategie op te voeren. Dat contrasteert met het beeld dat we vaak uit werk over medialogica opgedrongen krijgen, waarin het fatalistische profiel over‐ heerst. Dat profiel treffen we in de praktijk van de professionals in onze Q-sort aan, maar in minderheid. Los van de vraag of het model van medialogica en domi‐ nantie van media ‘waar’ is, het is niet het handelingskader waarmee practitioners in het toezicht aan het werk zijn. Dat is een belangrijke conclusie, bijvoorbeeld in het begrijpen van het optreden van inspecteurs in de gemediatiseerde toezicht‐

38




praktijken. We onderkennen direct de beperkingen van ons onderzoek – zo meten we alleen percepties en geen werkelijk gedrag, laat staan effectiviteit – maar toch geeft het een krachtig signaal over de handelingspraktijk die kennelijk anders wordt ervaren dan de theorie over medialogica veronderstelt. Interessant is ook dat toezichtpractitioners lang niet zo negatief zijn over de invloed van de media. Ze zien de media niet alleen als vijand of als verstorende factor, maar ook als potentiële bondgenoot; als een platform en hefboom om de impact van toezicht te vergroten. Communicators benadrukken de kansen, maar ook de adaptors zien mogelijkheden. Ze erkennen dat het niet altijd lukt, maar het is zeker de moeite van het proberen waard. Niet alleen het beeld van het toe‐ zicht dat machteloos staat tegenover de media, maar ook het beeld van de nega‐ tieve invloed dat daar vaak aan toegevoegd wordt, verdient bijstelling. Toezicht‐ houders zien kansen in betere benutting van media. Ze zien het niet zozeer als iets wat slecht is, maar als iets waar ze beter in moeten worden. Ze zien daarmee ook veel mogelijkheden voor gerichte mediastrategie. In het laatste deel van dit artikel benoemen we een aantal van de paradoxen in de relatie van media en toe‐ zicht die daarbij invulling moeten krijgen. 5

Conclusie: nieuwe taal voor toezicht in de media

Toezicht en media als paradoxale praktijk De verhouding tussen toezicht en media is een paradoxale praktijk. In dit artikel hebben we gewezen op de gelijktijdige kans en bedreiging die de media voor het toezicht vormen. Toezichtprofessionals bevinden zich vanwege de materie waar‐ mee ze werken en de specifieke rol die de toezichthouder vervult vaak in een spanningsvolle positie, maar daarin zien zij wel bewegingsruimte en beïnvloe‐ dingsmogelijkheden. Er is ruimte voor strategisch handelen in de relatie tussen toezicht en media. Tot slot van dit artikel benoemen we vijf paradoxen die vol‐ gens ons de basis vormen voor het strategisch handelen in de relatie tussen media en toezicht. Het bewegen op deze vijf paradoxen is volgens ons cruciaal voor pro‐ fessionals in het toezicht om te begrijpen hoe en waarom zij negatief of positief in beeld komen en om daar meer invloed op uit te oefenen. De eerste paradox is dat goed toezicht doorgaans onzichtbaar is en daarmee vooral een kwestie is van horen zeggen. Iedereen kent het verhaal van de ‘gladde vloeren’ en de inspecteurs die daarover tegenstrijdige oordelen afgeven. De arbeidsinspec‐ tie zegt dat de vloer ruw moet zijn zodat de medewerkers niet uitglijden, de NVWA dat de vloer omwille van de hygiëne glad moet zijn. Niemand weet uit eigen ervaring of het klopt – het verhaal klopt niet – en zo kunnen berichten gemakkelijker landen. Bij gebrek aan eigen waarneming over het toezicht is de relatieve beeldvormende kracht van mediaberichtgeving groter dan voor onder‐ werpen waarover mensen zelf een sterke eigen waarneming – en oordeel – hebben. Het beeld over het toezicht wordt in belangrijke mate ‘gemaakt’ buiten feitelijke toezichtpraktijken en formele mediamomenten om. Dat leidt de tweede paradox in. Toezicht in de media is vaak ‘tekortschietend toe‐ zicht’. De normaliteit van veiligheid en deugdelijkheid, en de onzichtbaarheid van


39



het toezicht als activiteit, maken dat toezicht pas in beeld komt als er zaken mis‐ gaan. We zien de Onderwijsinspectie niet in de uitstekende prestaties van Neder‐ landse scholen en kinderen, maar in de zwakke scholen die kindertjes niet leren lezen of schrijven, maar die steeds maar niet worden gesloten. Hierdoor richt de berichtgeving zich vaak op de kwaliteit van het toezicht, in plaats van op de onder toezicht gestelde. Een balkon stort in en de media vragen zich af of het toezicht niet gefaald heeft. Media bekritiseren de Onderwijsinspectie over het optreden rond Amarantis, maar hebben geen oog voor wat de inspectie elders bij andere scholen heeft bereikt. Berichtgeving over toezicht en inspectie heeft dikwijls het karakter van een probleem. Is er wel voldoende toezicht? Waarom was er geen toezicht? Hoe kon dit ondanks het toezicht gebeuren? Vaak gebeurt dat ook als strategische actie van de onder toezicht gestelde: banken komen in problemen door onverantwoordelijk gedrag, maar wijten dat aan het ‘afwezige’ toezicht. Een school gaat failliet en legt de schuld bij onderontwikkeld financieel toezicht van‐ uit de inspectie. Zo wordt de bewijslast verplaatst, waarbij de vraag niet is waarom onder toezicht gestelden foute dingen doen, maar waarom de toezicht‐ houder daar niet eerder iets aan deed. Het beeld over het toezicht wordt daarmee bijna per definitie beperkt; de mislukking haalt het nieuws en keert zich tegen de toezichthouder. Mediastrategie omvat daarom een belangrijke component van ‘crisiscommunicatie’. De derde paradox plaatst een belangrijke opmerking bij de idee van crisiscommu‐ nicatie: niet alleen kritische conclusies maken het toezicht kwetsbaar, juist ook gerust‐ stellende toezichtberichten zijn in de media al snel verdacht. Welke soort boodschap is passend ten tijde van crisis? Van het toezicht wordt een kritische houding ver‐ wacht, geruststellende of ‘sussende’ uitlatingen bij hoog opgespeelde incidenten werken in de beeldvorming moeizaam. Relativering van het incident werkt bij een eenmaal gevestigd kritisch geluid nog maar zelden. Waar rond incidenten de media het probleem opspelen, worden toezichthouders die het gebeurde in per‐ spectief willen plaatsen onbedoeld onderdeel van het probleem. Een toezichthou‐ der die spreekt van een ‘incident’ of ‘uitzondering’ lijkt de zaak niet serieus te nemen; ook al spreekt hij de waarheid en gaat het inderdaad om een ingecalcu‐ leerd risico. Dat maakt dat er, wanneer het toezicht eenmaal in beeld is bij een concrete crisis of als incident neergezette gebeurtenis, niet veel anders opzit dan ofwel meebewegen in het gevestigde frame van teleurstelling, ofwel bewust en stevig inzetten op ‘reframing’. Daarmee belanden we bij de vierde paradox: bij toezicht loopt het tonen van deugde‐ lijkheid in een sector via het naar buiten brengen van misstanden. Het toezicht heeft als belangrijkste taak om het vertrouwen in een sector te borgen, onder andere om de transactiekosten voor gebruikers in die sector te verlagen. Dat gebeurt enerzijds door in jaarberichten of andere periodieke duidingen te benoemen dat het goed gaat en te vertrouwen is. Maar de belangrijkste interventies, in termen van zichtbaarheid, zijn toch de misstanden die door de toezichthouder worden ‘gezien’ en aangepakt. De paradoxale uitwerking daarvan is dat het bericht dat het goed gaat langs de lijn van een misstand komt. En het is de vraag welk beeld daar‐ van blijft hangen. Als toezichthouders de media zoeken met een bericht dat ‘tien scholen onder verscherpt toezicht zijn geplaatst’ – en dat de andere goed bevon‐

40




den zijn – dan is dat bedoeld om het vertrouwen in de sector te versterken: de kwaliteit is goed en waar dat niet zo is, is de inspectie dichtbij en zijn maatregelen genomen. De uitwerking kan zomaar tegenovergesteld zijn: mensen ‘zien’ scholen die gesloten worden en maken zich in het verlengde daarvan ernstig zorgen over de kwaliteit van de sector. Communicatie bedoeld om te laten zien dat het goed is, leidt tot het beeld dat het beter moet. Toezichthouders die de media willen bespe‐ len moeten zich realiseren hoe hun berichten overkomen en daar op anticiperen. Door meer oog te ontwikkelen voor medialogica ontstaat niet alleen meer begrip van waarom mediaberichtgeving soms misloopt, maar ook hoe die meer te sturen is. Zo arriveren we bij de vijfde en misschien wel meest cruciale paradox: de onmoge‐ lijke opdracht om de taal van staat en straat te overbruggen. De taal die de overheid gebruikt, – en dus ook inspecties – kenmerkt zich door een onbepaaldheid. Het zijn vaak formele teksten, waarin de feiten boven de beelden gaan. Dat is begrij‐ pelijk vanuit de achtergrond van de toezichthouder, maar het zorgt in de media‐ context wel voor problemen. Teksten van toezicht geven niet de spontane reactie weer van een persoon, maar laten de stem van een apparaat horen. Dat is ook zo bedoeld, maar onbevredigend voor het publiek dat er via de media kennis van neemt. De beeldloosheid van de ‘staattaal’ leidt tot problemen voor journalisten die een verhaal moeten maken. ‘Show, don’t tell’, leren zij tijdens hun opleiding, maar vanuit het toezicht krijgen ze los van incidenten weinig andere pakkende beelden aangeleverd. Mediastrategie door toezichthouders betekent de onmoge‐ lijke opdracht om dat structurele tekort in de communicatie te overwinnen. Ze moeten genuanceerd, maar in krachtige beelden spreken; direct, zonder over de grens van hun competentie te gaan; precies, ook als ze het niet precies weten óf als het zo gedetailleerd ligt dat precisie betekent dat niemand het snapt (of voor de media te uitvoerig is). De toezichthouder moet vertrouwenwekkend overkomen, zonder dat het persoonlijk mag zijn. De taal die mensen het best begrijpen en het meest geneigd zijn te geloven kan de toezichthouder in beeld het minst gebrui‐ ken. Daarom is het zoeken naar alternatieve taal, beeld en misschien ook andere communicatievormen waarin de toezichthouder zich letterlijk meer actief kan tonen. Mediastrategie gaat om het verbinden van tegenstrijdige logica’s Ons onderzoek geeft inzicht in de percepties van professionals uit het toezicht over media. We hebben daarbij gezien dat media voor een deel het proces van toe‐ zichthouders compliceren, maar dat niet iedereen er zo over denkt. Integendeel, veel toezichtprofessionals zien én ruimte voor sturing én relativeren het nega‐ tieve effect van de media. Een omvangrijke groep ziet de media eerder als hef‐ boom dan als belemmerende factor. Slechts een beperkt deel ziet de media als én een negatieve kracht in het speelveld én als moeilijk beïnvloedbare factor. Alleen dat deel van onze onderzoekspopulatie ziet zichzelf machteloos en belemmerd door de media; de anderen zien mogelijkheden voor gerichte beïnvloeding. De hamvraag is natuurlijk wel wat gerichte beïnvloeding dan inhoudt. Hoewel de ‘great communicators’ daar anders over denken, lijken media toch moeilijk een-op-een te


41



sturen. De vraag is dan wat effectieve strategieën kunnen zijn voor een voor de toezichthouder wenselijke berichtgeving. Cruciaal is volgens ons dat strategieën vertrekken vanuit een besef dat de relatie tussen media en toezicht een interactie is tussen twee verschillende logica’s. Media en toezicht hebben elkaar nodig, maar verhouden zich niet symbiotisch maar botsend tot elkaar. Dat maakt de relatie tussen media en toezicht span‐ ningsvol en paradoxaal, zoals we hiervoor hebben beschreven. Ze kunnen niet zonder elkaar, maar ook moeilijk met elkaar. De taal van het toezicht spreekt in de media amper aan, of roept spraakverwarringen en tegenovergestelde beelden op. Soms leidt dat tot onbegrip bij toezichthouders, maar dat kan onmogelijk het enige antwoord zijn. De spanning tussen media en toezicht is het speelveld waarop toezichtprofessionals zich in hun handelingspraktijk bewegen. Het vormt het kader waarbinnen ze hun volgende stappen bepalen en waarmee we hun han‐ delen achteraf begrijpen of beoordelen. Dat gebeurt nu ten onrechte vanuit een te eenvoudig schema waarin de dominantie bij één van de twee partijen wordt gelegd. Ofwel bij de media, die in dat perspectief bepalend zijn voor beeldvorming en daarmee de toezichthouder feitelijk ontslaan van het voeren van eigen strate‐ gisch communicatiebeleid – doe maar niets, want het werkt toch niet of het maakt het erger. Of het primaat ligt bij de toezichthouders, die door gerichte en door‐ dachte interventies de beeldvorming via de media kunnen beïnvloeden – als ze maar genoeg hun best doen, en hard genoeg nadenken, en goed genoeg oefenen, dan lukt het. Geen van beide is waar. Beeldvorming en mediastrategie bevinden zich hal‐ verwege, in het domein waar beide partijen aan het langste eind trekken, even weinig controle hebben en allebei net zozeer oorzaak als gevolg van beeldvorming zijn. Dat vereist nieuwe taalvondsten en actieve framing om de paradoxale prak‐ tijk van media en toezicht te overbruggen.

42


Ruimte voor strategie

Recommend Documents