RUIMTE VAN DE PROFESSIONAL: ONTWIKKELING EN GEVOLGEN Drie sectorstudies
RUIMTE VAN DE PROFESSIONAL: ONTWIKKELING EN GEVOLGEN Drie sectorstudies
- eindrapport -
Herbert ter Beek Lisette Desain Cora van Horssen Pauline Poel
Amsterdam, 10 september 2008 Regioplan publicatienr. 1670
Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam Tel.: +31 (0)20 - 5315315 Fax : +31 (0)20 - 6265199
Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van Kenniscentrum voor ordeningsvraagstukken.
INHOUDSOPGAVE
Deel 1: Middelbaar beroepsonderwijs .....................................................
1
1
Middelbaar beroepsonderwijs ........................................................ 1.1 Aanleiding .......................................................................... 1.2 Aansturing vanuit de overheid ........................................... 1.3 Aansturing vanuit het management ................................... 1.4 Spiegeling aan collega’s en collega-instellingen ............... 1.5 Aansturing vanuit vraagkant .............................................. 1.6 Integrale waardering: is de ruimte toe- of afgenomen? .....
3 3 5 12 26 29 33
2
Kwaliteit 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
........................................................................................... Inleiding.............................................................................. Kwaliteitsindicatoren .......................................................... Kwaliteitsbeoordelingen ..................................................... Samenvattend: ontwikkeling van kwaliteit ......................... Kwaliteit in relatie tot ruimte ...............................................
37 37 37 39 42 42
Deel 2: Verstandelijk gehandicapten .......................................................
45
1
Verstandelijk gehandicaptensector ............................................... 1.1 Aanleiding .......................................................................... 1.2 Aansturing vanuit de overheid ........................................... 1.3 Aansturing vanuit het management ................................... 1.4 Aansturing vanuit de cliënt................................................. 1.5 Spiegeling aan collega’s en collega-instellingen ............... 1.6 Integrale waardering: is de ruimte toe- of afgenomen? .....
47 47 48 55 60 63 65
2
Kwaliteit 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7
........................................................................................... Inleiding.............................................................................. Beperkingen van het onderzoek ........................................ Kwaliteitswet zorginstellingen ............................................ Kwaliteitssysteem............................................................... HKZ-certificering ................................................................ Wijze van financiering ........................................................ Kwaliteit in relatie tot ruimte ...............................................
67 67 67 68 69 70 71 72
Deel 3: Sociale diensten............................................................................
73
1
75 75 76 81
Ontwikkeling van de ruimte ............................................................ 1.1 Aanleiding .......................................................................... 1.2 Aansturing vanuit de overheid ........................................... 1.3 Aansturing vanuit het management ...................................
2
1.4 1.5 1.6
Aansturing door cliënt ........................................................ Spiegeling aan collega’s en collega-instellingen ............... Integrale waardering: is de ruimte toe- of afgenomen? .....
89 91 91
Kwaliteit 2.1 2.2 2.3 2.4
........................................................................................... 95 Operationalisatie van kwaliteit ........................................... 95 Ontwikkeling van kwaliteit .................................................. 96 Samenvattend: ontwikkeling van kwaliteit ......................... 101 Kwaliteit in relatie tot ruimte ............................................... 101
DEEL 1
MIDDELBAARBEROEPSONDERWIJS
2
1
MIDDELBAAR BEROEPSONDERWIJS
1.1
Aanleiding
Publiek debat
De kwaliteit van het beroepsonderwijs en de rol van de docent zijn de laatste jaren veelvuldig onderwerp van het publieke debat en staan hoog op de politieke agenda. Dit laatste ook aangezien het mbo een belangrijke maatschappelijke doelstelling heeft, namelijk het vergroten van de kansen van laagopgeleiden op volledige (arbeids)participatie en het opleiden van voldoende vakmensen. Ten aanzien van de kwaliteit, worden in het publieke debat een aantal zorgpunten genoemd: te weinig contacturen, afwezige begeleiding tot onvoldoende bekwame docenten en gebrekkige vakinhoudelijke competenties bij deelnemers die het mbo verlaten.1
Vernieuwingen Het tekortschieten van de kwaliteit van het onderwijs wordt veelvuldig gekoppeld aan de onderwijsvernieuwingen die de laatste jaren zijn ingevoerd. Zo signaleert de commissie-Rinnooy Kan ten aanzien van de vernieuwingen het volgende: ‘…Te vaak lijken deze door overheid, bestuur, management en externe adviseurs opgelegd te worden, met voorbijgaan aan een inhoudelijk debat in de school en betrokkenheid van docenten daarbij. Daarmee voelt de docent zich niet of nauwelijks onderdeel van de vernieuwing. Dat heeft gevolgen voor een succesvolle invoering en voor de eigen tevredenheid over het werk.’2 Onlangs is een vergelijkend beeld ook weer geschetst door de commissie-Dijsselbloem. Ook aan het mbo zijn de onderwijsvernieuwingen niet voorbijgegaan, denk alleen al aan de invoering van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) en de invoering van het competentiegericht leren. De WEB heeft onder meer een enorme schaalvergroting in de mbo-sector als gevolg gehad. Ook werd met de invoering van de WEB aan niet-bekostigde, particuliere instellingen toegestaan om opleidingen aan te bieden en examens af te nemen volgens de landelijke kwalificatiestructuur. Andere ontwikkelingen van belang voor de kwaliteit van het onderwijs in de mbo-sector zijn de tekorten op de arbeidsmarkt en daarmee samenhangend de verminderde waardering van het beroep van docent. Evenals in het primair en voortgezet onderwijs ondervindt de mbo-sector moeilijkheden bij het werven van voldoende gekwalificeerd personeel.3 Ruimte
In discussies over het vergroten van de aantrekkelijkheid van het beroep staat vaak het begrip ruimte voor de docent centraal. Zo stelt de Algemene 1
Zie bijvoorbeeld: Oosterhuis, S., ‘Kan de kapper nog knippen?’, Leren in het mbo: burger of beroepskracht?, In: Barsten in het bve-bestel?, red.: Schoonhoven, van, R. en I. Koning, 2007.
2
De Commissie-Docenten o.l.v. Rinnooy Kan, Leerkracht, 2007.
3
http://www.onderwijsarbeidsmarktbarometer.nl/.
3
Onderwijsbond (Aob) meer autonomie voor de docent centraal in het door hem opgestelde professioneel statuut dat als doel heeft de aantrekkelijkheid van het beroep docent te vergroten.4 Volgens de Aob hebben docenten, ondanks het gevoerde beleid om instellingen autonomer te maken, nauwelijks iets gemerkt van de toegenomen autonomie en is hun invloed juist eerder verzwakt door de deregulering. Ook het ministerie van OCW vraagt in haar beleidsnotitie governance aandacht voor meer ruimte voor de professional: ‘…vooral de onderwijskundige professionals zullen meer ruimte moeten krijgen. Daarvoor is het wenselijk dat deze professionals ook rechtstreeks de maatschappelijke en politieke agenda mede kunnen bepalen.”5 En, meer recentelijk, komt het begrip ruimte ook naar voren in de aanbevelingen van de commissie-Dijsselbloem. Zij stelt dat de overheid met name dient te bepalen ‘wat’ de instellingen moeten leveren (wat moet er geleerd worden?) en dat het vervolgens aan de instellingen is om het ‘hoe’ in te vullen. De ruimte kan hier dan gezien worden als de vrijheid aan instellingen om te beslissen hoe de doelen worden behaald. Definiëring ruimte
In deze casestudie volgen we de definiëring van de ruimte zoals opgenomen in het analysekader. Deze definiëring sluit voor een groot deel aan bij de definiëring van dit begrip in het rapport van de commissie-Dijsselbloem. Daarbij aansluitend verstaan we onder de ruimte van de docent de vrijheid die een docent heeft te bepalen hoe de door het management en de overheid geformuleerde doelen kunnen worden behaald.
Methode
Bij het in kaart brengen van de ontwikkeling van de ruimte volgen we de aanpak zoals geschetst in het analysekader. Middels zo veel mogelijk landelijke statistieken brengen we de beïnvloeding van de ruimte vanuit de overheid, het management, de vragers (scholieren en bedrijfsleven) en collega-professionals in kaart. Daarnaast hebben we een viertal casestudies verricht waarmee we, voor zover mogelijk, de lacunes in de data invullen. Deze casestudies omvatten gesprekken met management en leraren op twee ROC’s, een vakinstelling en een niet-bekostigde instelling. Navolgend bespreken we de in kaart gebrachte effecten op de ruimte als gevolg van de sturing vanuit de overheid, het management, de vraagkant (deelnemers en bedrijfsleven), collega-instellingen en collega’s. Vervolgens gaan we in op de ontwikkeling van de kwaliteit van het middelbaar beroepsonderwijs.
4
Aob, Ambitie en autonomie, Een professioneel statuut voor de docent, 2006.
5 Ministerie van OCW, Beleidsnotitie Governance: Ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren, 2005.
4
1.2 Beleid en wetgeving
Aansturing vanuit de overheid Wanneer we het overheidsbeleid met betrekking tot het middelbaar onderwijs over de afgelopen tien tot vijftien jaar beschouwen, kunnen we een aantal belangrijke ontwikkelingen onderscheiden.6 1) deregulering en autonomievergroting; 2) sectorvorming en schaalvergroting; 3) meer aandacht voor de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt; 4) invoering van landelijke kwalificatiestructuur en de opname van nietbekostigde instellingen; 5) invoering van een systeem van kwaliteitszorg; 6) meer aandacht voor de rechtspositie van deelnemers. 7) invoering van het competentiegericht onderwijs; Met name de introductie van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) op 1 januari 1996 is bepalend geweest voor deze ontwikkelingen. De focus van deze casestudies zal daarom op de WEB liggen. In het onderstaande kader worden enkele kernpunten van deze wet genoemd. Wet educatie en beroepsonderwijs • De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) is ingegaan op 1 januari 1996 en is van toepassing op alle instellingen die (onderdelen van) secundair beroepsonderwijs en volwasseneneducatie verzorgen. • Deze wet heeft geleid tot de integratie van de toenmalige opleidings- en vormingsvoorzieningen tot één sector beroepsonderwijs en educatie en verving daarmee een groot aantal wetten (waaronder de Kaderwet volwasseneneducatie 1991 (KVE); de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs (WCBO), de wet Sectorvorming en vernieuwing in het middelbaar beroepsonderwijs (SVM)). • Belangrijke veranderingen die de wetgever met de WEB voor ogen stonden, waren: schaalvergroting, de introductie van de landelijke kwalificatiestructuur, de ontwikkeling van een systeem van kwaliteitszorg, meer aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt, meer toegankelijkheid, flexibiliteit en mogelijkheden voor maatwerk, waarborging van de rechtspositie van de deelnemer en een groter zelfregulerend vermogen van onderwijsinstellingen.
1.2.1
Beleidsontwikkelingen De beleidsontwikkelingen hebben invloed op de manier waarop de overheid de mbo-instellingen aanstuurt. Achtereenvolgens zullen we de ontwikkelingen 6
De beleidsontwikkelingen zijn gebaseerd op: Honingh, M., Beroepsonderwijs tussen Publiek en Privaat, Academisch Proefschrift, Universiteit van Amsterdam, 2008; Hövels, B.W.M., K. Visser, H. Schuit, Arbeidsmarkt (KBA) in samenwerking met CINOP Expertisecentrum, Over ‘hamers’ en ‘vasthouden’ gesproken: Vijfentwintig jaar middelbaar beroepsonderwijs in Nederland: terug- en vooruitblik, ACOA, 2006; Onderwijsraad, WEB: werk in uitvoering, Den Haag, 2001; Stuurgroep Evaluatie WEB (2001), De WEB: naar eenvoud en evenwicht, Eindrapport van de Stuurgroep Evaluatie WEB. Zoetermeer: Min OCW; Inspectie van het onderwijs, Van WEB tot werkelijkheid, een rapportage over de evaluatie van de WEB, 2001.
5
bespreken en waar mogelijk aangeven in hoeverre deze ontwikkelingen ruimtebeperkend of juist -vergrotend hebben gewerkt. Deregulering & autonomie
In 1985 verscheen deregulering in het onderwijs op de politieke agenda met de ministeriële nota ‘Minder regels meer ruimte’. In het mbo moest de WEB tot meer deregulering en autonomievergroting van de instellingen leiden. De rol van de overheid diende volgens de WEB beperkt te worden tot voornamelijk kaderstellende kwesties als de bekostigingsregelgeving en kwaliteitstoezicht. Uit een studie van de Onderwijsraad7 blijkt dat de autonomie van instellingen in de mbo-sector op het onderwijskundig domein, het materieel en financieel domein en op het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid als gevolg van de autonomievergrotende en deregulerende beleidsmaatregelen inderdaad is toegenomen. Op het onderwijskundig domein blijken instellingen meer te doen met de mogelijkheden geboden door onder meer de WEB om individuele leertrajecten aan te bieden, wel worden de mogelijkheden nog niet optimaal benut. Op het materieel en financieel domein is door de invoering van lumpsumbekostiging en de mogelijkheid tot het aanbieden van contractonderwijs de autonomie vergroot. Met name de grote ROC’s hebben gebruik gemaakt van de toegenomen beleidsruimte binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en voeren het meest actieve personeelsbeleid. De ruimte op dit domein wordt ingeperkt door de vele gedetailleerde voorschriften op arbeidsvoorwaardelijk terrein als gevolg van onder meer cao-afspraken en arbo-wetgeving. Onduidelijk is echter in hoeverre de autonomievergroting van de instellingen is doorgegeven aan de docenten. Uit de gesprekken met de managementleden op de bezochte instellingen blijkt dat er met name op het onderwijskundig domein en het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid slechts in beperkte mate sprake is van autonomievergroting. Met betrekking tot het onderwijskundig domein wordt op drie van de vier instellingen zelfs gesproken over juist meer regulering en ruimtebeperking als gevolg van met name de invoering van de kwalificatiestructuur. Ook de docenten op deze instellingen hebben de indruk dat kwalificatiestructuur ruimtebeperkend heeft gewerkt. De gesprekspartners kunnen zich daarmee dus niet vinden in de conclusie van de Onderwijsraad dat de autonomie op het onderwijskundig domein juist is toegenomen. Een verklaring hiervoor kan zijn dat instellingen niet in dezelfde mate gebruik hebben gemaakt van de toegenomen autonomie. Daarbij komt dat de Onderwijsraad in haar studie niet uitvoerig heeft stilgestaan bij de effecten van de invoering van de kwalificatiestructuur. Uit de casestudies komt deze kwalificatiestructuur juist als reden naar voren voor de inperking van de ruimte. Op het gebied van personeelszaken wordt door de managementleden op de bekostigde scholen vooral gewezen op het hoge detailgehalte van de cao, waardoor de ruimte op dit domein wordt ingeperkt. Aan de andere kant
7
Onderwijsraad, Dereguleren met beleid. Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting, Den Haag, 2000.
6
wordt vanuit het management aangegeven dat de instellingen zelf ook steken hebben laten vallen bij het invullen van het personeelsbeleid. Zo verkeren de beoordelings- en functioneringsgesprekken op veel instellingen nog in de startfase en is er al helemaal geen sprake van prestatiebeloning. Sturing rijk
Naast deze decentrale vrijheden hebben de instellingen nog wel te maken met centrale controle. Deze centrale controle wordt onder meer vorm gegeven met een vorm van prestatiebekostiging. Zo ontvangen instellingen een deel van hun bekostiging op basis van examenrendementen (output). Daarnaast moeten zij breed toegankelijk zijn en mogen ze in principe geen deelnemers weigeren. Met name het laatste punt is een onderwerp dat veelvuldig aan de orde is gekomen in de gesprekken met de leraren op de ROC’s. De effecten van de inspanningsverplichting zullen nader besproken worden in de paragraaf over vraagsturing vanuit de deelnemers.
Onderwijsarbeidsmarkt
Meer aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt: de commissie-Wagner stelde in 1983 dat de werelden van onderwijs en economie vervreemd van elkaar waren geraakt en dat een verbetering in de aansluiting van onderwijs en beroepspraktijk noodzakelijk was om zo tot een grotere bijdrage van onderwijs en scholing aan de economie te komen. Om tot een betere afstemming tussen onderwijs en arbeidsmarkt te komen, moesten opleidingsprogramma’s die gericht waren op één deel van de arbeidsmarkt of op één beroepencategorie samengevoegd worden in één instituut. In de nota ‘Hoofdlijnen van beleid inzake sectorvorming en vernieuwing van het middelbaar beroepsonderwijs’ wordt gesteld dat deze vorm van integratie instellingen stimuleert om flexibeler om te gaan met het opleidingenaanbod en beter in te kunnen spelen op de veranderende vragen en omstandigheden. De invloed van deze ontwikkeling op de ruimte van de instelling dan wel de docent is niet helemaal duidelijk. Uit de gesprekken met docenten en managementleden komt met name naar voren dat mbo-instellingen (en voorheen de MEAO’s, grafische scholen, et cetera) altijd al bezig zijn geweest om mensen klaar te stomen voor de arbeidsmarkt. Wel is het zo dat er om beter in te kunnen spelen op de veranderende wensen vanuit de arbeidsmarkt, maar vooral ook op de veranderende wensen vanuit de deelnemers, een verschuiving is geweest dan wel gaande is van klassikaal naar projectmatig onderwijs. Opvallend is echter wel dat op de niet-bekostigde instelling juist bewust wordt vastgehouden aan klassikaal onderwijs.8
Schaalvergroting
Meer integratie en sectorvorming hebben geleid tot een enorme schaalvergroting in het onderwijs. Op inhoudelijke gronden worden
8 De verschuiving van klassikaal onderwijs naar projectmatig onderwijs en de effecten hiervan op de ruimte van de docent worden nader besproken in paragraaf 1.3.5 taakbesteding en -belasting.
7
opleidingen samengevoegd en met een Plan van spreiding en situering (PSS) worden spreidingsnormen ingevoerd en fusies bevorderd. De WEB legde vervolgens de ROC-vorming vast en verplicht het opgaan van instellingen in ROC’s op straffe van verlies aan bekostiging. Deze beleidsontwikkelingen hebben tot een grote reductie van het aantal onderwijsinstellingen gezorgd. In 1990 waren er nog 576 instellingen, terwijl dit er in 2000 nog maar 62 waren.9 De invloed van de schaalvergroting op de ruimte van de instellingen is moeilijk in te schatten, ook doordat instellingen met de fusies eerst enorme organisatorische veranderingen moesten ondergaan. Volgens de Onderwijsraad kan het wel acht tot tien jaar duren tot een organisatie zich na een dergelijke ingrijpende verandering weer op de primaire processen kan richten. Naar de invloed van de schaalvergroting op de dagelijkse werkzaamheden en handelingsruimte van de docent is geen onderzoek gedaan. Uit de interviews met docenten, blijkt dat de schaalvergroting ertoe heeft geleid dat nietonderwijsinhoudelijke zaken als facilitair/IT-management, financiën, vastgoed en HRM nu voor een groot deel verder van de docenten af – op centraal niveau – geregeld zijn. Dit heeft als gevolg dat men hierop minder inspraakmogelijkheden heeft. KwalificatieSinds 1 augustus 1997 maken alle opleidingen in het middelbaar structuur en beroepsonderwijs deel uit van de kwalificatiestructuur. De kwalificatiestructuur erkenning nbi’s staat ook open voor niet-bekostigde instellingen. Deze instellingen kunnen hun opleidingen laten opnemen in het Centraal Register Educatie en Beroepsonderwijs (CREBO). Dit heeft als voordeel dat de bijbehorende diploma’s dezelfde erkenning hebben als die van door de overheid bekostigde instellingen. Net als bekostigde opleidingen moeten de niet-bekostigde opleidingen voldoen aan alle eisen van de nieuwe kwalificatiestructuur op onder meer het gebied van aanmelding, kwaliteitsbewaking en consumentenbescherming. De eindtermen vormen de kern van de kwalificatiestructuur. In deze eindtermen is vastgelegd wat er van de deelnemers op elk van de vier kwalificatieniveaus wordt verwacht. Met de invoering van de WEB zijn de eindtermen vervolgens verder uitgewerkt. De ruimte van de docent is afhankelijk van het detailniveau van de eindtermen en de mate waarop deze zijn geïmplementeerd in de scholen. Wanneer de eindtermen in grote lijnen vastleggen wat deelnemers aan het einde van hun schoolloopbaan moeten kunnen, dan wordt de ruimte van de docent om te bepalen wat een deelnemer moet kunnen beperkt, maar blijft de ruimte om te bepalen hoe deze eindtermen gehaald dienen te worden overeind staan. Echter, wanneer de eindtermen erg gedetailleerd zijn vastgelegd, kan de ruimte om invulling te geven aan de manier waarop de eindtermen behaald dienen te worden, worden ingeperkt. Uit de gesprekken met managementleden en leraren op de bezochte 9
8
Onderwijsraad, Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs, Den Haag, 2004.
instellingen bleek dat de eindtermen dermate gedetailleerd zijn dat de instellingen deze als ruimtebeperkend ervaren. Het totale studieprogramma van een 2 tot 3-jarige mbo-opleiding valt uiteen in een aantal deelkwalificaties (ca. 12). Voor ieder van deze deelkwalificaties zijn eindtermen geformuleerd. Het aantal eindtermen kan per opleiding en deelkwalificatie variëren. Het is echter niet ongebruikelijk dat er per deelkwalificatie dertig eindtermen zijn geformuleerd. Ervan uitgaande dat er dertig eindtermen per deelkwalificatie zijn geformuleerd, betekent dit dat er voor een 2- tot 3-jarige opleiding met 12 deelkwalificaties 360 eindtermen zijn geformuleerd. Deze eindtermen zijn van een dermate hoog detailniveau dat aan de docenten weinig tot geen ruimte wordt gegeven om een eigen invulling aan de lessen te geven. Uit de gesprekken bleek dat de meerderheid van de docenten dit als inperking van hun ruimte ervaren. Dit blijkt helemaal het geval te zijn wanneer de eindtermen gepaard gaan met het inkopen van toetsen bij centrale toetsenbanken. Een docent verwoordt de overgang naar de kwalificatiestructuur als volgt: van lesboer zijn we verworden tot productiemedewerker. Dit betekent niet dat de docenten helemaal af willen van centraal geformuleerde eindtermen dan wel competenties. Allen benadrukken het belang van een centrale vastlegging om zo een bepaald kwaliteitsniveau te kunnen garanderen. Echter, met de formulering van de eindtermen is het bedrijfsleven in samenspraak met de docenten te ver doorgeschoten, waardoor het detailniveau te hoog is. Kwaliteitszorg Met de WEB werd op het gebied van kwaliteitszorg meer verantwoordelijkheid aan de instelling gegeven. Daarnaast verplicht de WEB de onderwijsinstellingen een systeem van kwaliteitszorg op te zetten en te onderhouden en eens in de twee jaar een kwaliteitszorgverslag openbaar te maken. Hierin leggen zij verantwoording af over hun kwaliteitszorgsysteem en besteden zij aandacht aan het zelfregulerend en zelfcorrigerend vermogen van de instelling. Aangezien de WEB de instellingen meer bevoegdheid heeft gegeven ten aanzien van de uitvoering van kwaliteitszorg is hier de sturing vanuit de overheid minder geworden en is aldus de ruimte toegenomen. Uit de evaluatie van de WEB blijkt dat de WEB een impuls heeft gegeven aan de ontwikkeling van een kwaliteitszorgstelsel in de instellingen. Het is onbekend wat voor effecten dit heeft gehad voor de werkzaamheden van de docenten en of de invoering van een kwaliteitszorgstel geleid heeft tot meer regeldruk. Vanuit het management op de instellingen wordt positief gereageerd op deze ontwikkeling. Hoewel het met name de eerste keer veel tijd kost om bijvoorbeeld een zelfevaluatie op te stellen of een interne audit te organiseren, wordt hier veel van geleerd over het functioneren van de organisatie. Het is onduidelijk welke effecten deze ontwikkeling heeft gehad voor de dagelijkse werkzaamheden van de docenten. Een aantal geïnterviewde docenten geeft aan deel te nemen in kwaliteitsteams en daarmee een bijdrage te leveren aan onder meer zelfevaluaties en interne audits. Terwijl een ander deel juist niet gevraagd is voor werkzaamheden op het gebied van kwaliteitszorg of zelf 9
heeft afgezien van deze werkzaamheden. Kwaliteit en examinering
Op het gebied van examinering is in 2004 het KCE aangewezen als kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen. Dit houdt in dat het KCE verantwoordelijk was voor het jaarlijks controleren van de examens van alle opleidingen in het mbo op inhoud en niveau en voor het onderzoeken van de kwaliteit van de examineringsprocessen. Met ingang van 15 november 2007 is deze functie overgeheveld naar de Inspectie. Een controle van de examens perkt de ruimte van de instelling en docent in, doordat de instelling en docent bij het opstellen van examens rekening moeten houden met de eisen van het KCE en nu de Inspectie. Uit de gesprekken met docenten blijkt dat men dit inderdaad als ruimtebeperking ervaart. Vanuit het management en de docenten wordt zeker het belang ingezien van een controlemechanisme om zo de kwaliteit van examinering te toetsen, maar worden vraagtekens geplaatst bij de methoden die het KCE hanteerde om te bepalen of de examens en examineringsprocessen van voldoende kwaliteit zijn. Bij drie van de vier bezochte instellingen is men door de strikte eisen van het KCE overgegaan tot het centraal inkopen van examens bij toetsenbanken. Het betreft hier een managementbeslissing. De overheidsmaatregel om de controle op examens aan te scherpen ligt aan deze beslissing ten grondslag. Een groot deel van de docenten beschouwt het centraal inkopen van examens als een inperking van hun ruimte. Een aantal docenten, met name de docenten op de niet-bekostigde instelling, ziet wel voordelen van het centraal inkopen. Zij zien het als tijdwinst, aangezien ze geen toetsen meer hoeven op te stellen.
Rechtspositie
In de WEB is een aantal bepalingen opgenomen om de rechtspositie van deelnemers te waarborgen. Het gaat hierbij om bepalingen over onder meer de onderwijsovereenkomst, de onderwijs- en examenregeling en de praktijkovereenkomst. Andere bepalingen om de rechtspositie van deelnemers te versterken, zijn onder meer de instelling van een Commissie van Beroep voor de examens, de verplichting tot overleg en aangifte inzake zedenmisdrijven bij onderwijsinstellingen en het aanstellen van vertrouwensinspecteurs. Uit de gesprekken met docenten komt naar voren dat deelnemers veel meer op de hoogte zijn van hun rechten en ook vaker opkomen voor hun rechten. Alle docenten benadrukken dat ze dit alleen maar een positieve ontwikkeling vinden.
CGO
Momenteel werkt het middelbaar beroepsonderwijs met het bedrijfsleven en de kenniscentra aan de vormgeving en invoering van het competentiegericht onderwijs (cgo). De invoering van het competentiegericht onderwijs omvat:10
10
Ministerie van OCW, Brief staatssecretaris Bijsterveldt-Vliegenthart aan Tweede Kamer, Competentiegericht onderwijs en examens in mbo, BVE/Stelsel/2007/10351, 5 april 2007.
10
1) de herziening van de kwalificatiestructuur, met daarin nieuwe kwalificatiedossiers; 2) de vernieuwing van de opleidingen en de examens. Hierbij geldt de volgende rolverdeling: • De overheid is verantwoordelijk voor het wat en legt in de kwalificatiedossiers vast wat iemand moet leren c.q. beheersen om voor een mbo-diploma in aanmerking te komen. • De instelling is verantwoordelijk voor het hoe en moet zorgen voor kwalitatief goede opleidingen. De instelling bepaalt in samenspraak met deelnemers en leerbedrijven de leer- en onderwijsvormen. De structurele invoering van het competentiegericht leren is verschoven van 1 augustus 2008 naar 1 augustus 2010. Aangezien er nog geen sprake is van een structurele invoering, kunnen er geen harde uitspraken worden gedaan over de effecten van competentiegericht onderwijs op de ruimte van de docent. Wel is het onderwerp aan de orde gekomen tijdens de gesprekken met de docenten op de vier instellingen die we hebben bezocht. Het management op de vier bezochte instellingen is positief over de invoering van competentiegericht onderwijs. Doordat het uitgangspunt van cgo is om het hoe over te laten aan de instellingen, beschouwen zij deze ontwikkeling als ruimtevergrotend. Wel wordt hierbij door alle instellingen gewezen op het belang om de nieuwe kwalificatiedossiers op hoofdlijnen vast te stellen, zodat men niet (weer) hoeft te werken met veel te gedetailleerde dossiers die te weinig ruimte bieden om het hoe in te vullen. Ook vanuit de docenten wordt er overwegend positief gereageerd op de invoering van competentiegericht onderwijs, dat de ruimte op onderwijsvlak weer kan teruggeven. Wel worden er door veel docenten belangrijke kanttekeningen gemaakt. Ook zij benadrukken het belang om de kwalificatiedossiers vooral op hoofdlijnen vast te stellen.11 Wel bestaan er onder de docenten twijfels met betrekking tot de haalbaarheid om het competentiegericht onderwijs nader uit te werken en de wensen en vaardigheden van de deelnemers. Een van de peilers van het competentiegericht onderwijs is zelfreflectie bij de deelnemers. Een aantal geïnterviewde docenten betwijfelt of deelnemers wel in staat zijn om aan te geven op welk gebied zij meer begeleiding nodig hebben. Volgens deze docenten snakken de leerlingen juist weer naar meer structuur in plaats van meer zelfstandig leren. 1.2.2
Effecten van overheidsbeleid op de ruimte Met de WEB en de invoering van lumpsumbekostiging is het beleidspotentieel en daarmee de ruimte van de instellingen toegenomen. Ook op het terrein van kwaliteitszorg zijn er met de WEB meer bevoegdheden aan scholen gegeven. 11
Cgo is nu nog in ontwikkeling. Het is dus nog onduidelijk hoe gedetailleerd de kwalificatiedossiers zullen zijn. 11
Uit een studie van de Onderwijsraad bleek wel dat instellingen onderling sterk verschillen in de mate waarin zij gebruikmaken van de toegenomen ruimte. De gevolgen van de andere beleidsontwikkelingen voor de ruimte van de instellingen zijn minder eenduidig. Zo kunnen de maatregelen gericht op een betere aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt ruimtebeperkend werken doordat de sturing hierbij vanuit de overheid sterker is geworden of juist ruimtevergrotend doordat scholen gestimuleerd worden om flexibeler om te gaan met het opleidingsaanbod. Ook uit de gesprekken komt geen eenduidig beeld naar voren. Dit komt ook doordat instellingen verschillend reageren op de vraagsturing vanuit de arbeidsmarkt. Zo kiest één van de scholen volledig voor projectmatig werken (vakschool), terwijl de ander (nbi) juist kiest voor klassikaal lesgeven. Met betrekking tot schaalvergroting komt uit de gesprekken vooral naar voren dat de schaalvergroting ervoor heeft gezorgd dat leraren minder inspraak hebben gekregen op zaken die voorheen op de school(unit) zelf waren geregeld, maar nu centraal zijn geregeld. Denk hierbij met name aan facilitair management en ICT. Voor de kwalificatiestructuur en het nog structureel in te voeren competentiegericht onderwijs geldt dat wanneer in hoofdlijnen vastgelegd is (wordt) wat er geleerd moet worden er voldoende ruimte overblijft voor scholen en docenten om te bepalen hoe dit bereikt dient te worden. Uit de gesprekken blijkt dat de eindtermen in de kwalificatiestructuur te gedetailleerd zijn waardoor de ruimte op onderwijskundig vlak is afgenomen. Daarbij komt dat veel instellingen overgegaan zijn op het centraal inkopen van examens, wat door veel docenten als ruimtebeperkend wordt gezien. Dit laatste is een managementbeslissing. Aan deze beslissing ligt de overheidsmaatregel om de controle op examens te verscherpen ten grondslag. Het competentiegericht onderwijs kan volgens veel docenten en het management deze ruimte weer teruggeven.
1.3
Aansturing vanuit het management De hiervoor beschreven beleidsontwikkelingen hebben alle invloed op de handelingsruimte van de instellingen gehad. De vraag is nu wat de gevolgen zijn geweest voor de ruimte van de docent. De ruimte van de docent wordt voor een groot deel bepaald door de wijze van aansturing door het bestuur/management van de instelling. De verandering in wijze van aansturing bespreken we aan de hand van de volgende onderwerpen: • Deregulering en autonomievergroting • Sectorvorming en schaalvergroting • Verhouding management en uitvoering • De invoering van prestatieprikkels 12
• Taakbesteding en -belasting. We sluiten de paragraaf af met een samenvatting. 1.3.1
Deregulering en autonomievergroting Uit onderzoek van de Onderwijsraad12 blijkt dat de autonomie van instellingen in de mbo-sector op het onderwijskundig domein, het materieel en financieel domein en op het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid is toegenomen. Het onderzoek besteedt echter geen aandacht aan de effecten voor de docenten van deze autonomievergrotende en deregulerende beleidsmaatregelen.
Medezeggen- Doordat de autonomie van instellingen is vergroot en er dus minder centraal schap geregeld is, is medezeggenschap een belangrijker instrument geworden. Vanuit de docenten is een goed functionerende medezeggenschapsraad hiervoor van belang. Wanneer een medezeggenschapsraad goed functioneert en docenten middels deze raad hun invloed kunnen uitoefenen op zaken als personeelsbeleid en taakverdeling, zou de autonomievergroting van de instellingen ook moeten doorwerken naar de docenten. Echter, er bestaat in het onderwijs onvrede over het functioneren van de medezeggenschapsraad. Zo blijkt uit onderzoek van het ministerie van SZW dat werknemers in het onderwijs in vergelijking met de gehele arbeidsmarkt ontevredener zijn over het functioneren van de medezeggenschapsorganen.13
Tabel 1.1
Belang Tevredenheid Bron:
Belang en tevredenheid medezeggenschap Sector onderwijs Werknemers Leidinggevenden 7,4 7,5 5,2
5,7
Hele arbeidsmarkt Werknemers Leidinggevenden 7,0 6,2 6,2
6,1
Ministerie OCW, Nota Werken in het onderwijs 2008, Den Haag, 2008
Ook uit onderzoek van de Stichting Beroepskwaliteit Leraren (SBL) en IVA blijkt dat mbo-docenten niet tevreden zijn over de invloed die ze kunnen uitoefenen op het schoolbeleid.14 Hetzelfde onderzoek is ook verricht in het primair en voortgezet onderwijs. Wanneer de uitkomsten worden vergeleken, blijkt dat de docenten in de mbo-sector zich het minst betrokken voelen bij de ontwikkelingen in het onderwijs.
12
Onderwijsraad, Dereguleren met beleid. Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting, Den Haag, 2000.
13
Ministerie OCW, Nota Werken in het onderwijs 2008, Den Haag, 2008.
14
Neut, van der, I., B. van Wolput, Q. Kools, Positionering van docenten, een onderzoek naar de inspraak- en kennisuitwisselingsmogelijkheden van docenten po, vo en bve, IVA, Tilburg, 2007.
13
Tabel 1.2 Scores stellingen inspraakmogelijkheden op een zevenpuntsschaal Stelling
Ik wil de vrijheid hebben om mijn eigen werkwijze te bepalen Ik wil een inspirerende visie op onderwijs in mijn school Ik wil zelf betrokken zijn bij ontwikkelingen in het onderwijs Ik wil dat de visie op onderwijs vanuit het team komt Ik wil dat wij als collega’s werken vanuit een gedeelde visie Ik wil graag goed op de hoogte zijn van alles wat er speelt in het onderwijs Ik wil samen met collega’s vernieuwen Ik wil mee vooroplopen om het onderwijs bij de tijd te houden Ik vind het belangrijk om zelf lid te zijn van een vakbond of een beroepsvereniging Ik wil dat de visie op onderwijs vanuit de schoolleiding komt. Bron:
Past bij mij 6,14 6,11 6,09 5,98 5,93
Tevredenheid in werk 4,57 3,52 4,09 3,88 3,87
5,89
4,41
5,81 5,44
4,09 4,15
4,91
4,86
4,03
3,26
SBL i.s.m. IVA, Tabellenboek Onderwijs aan het Woord, 2006
Uit de gesprekken met de docenten en leden van de medezeggenschapsraad (MR) op de bekostigde instellingen kwam met name naar voren dat de MR nu nog vaak op centraal niveau is georganiseerd. Dit heeft als nadeel dat men geen medezeggenschap kan uitoefenen op zaken die decentraal – op branche- dan wel unitniveau – zijn georganiseerd. Hierbij gaat het dan om met name onderwijsinhoudelijke zaken, maar ook om zaken als strategische positionering en het wel of niet starten van een nieuwe opleiding. Op één van de bezochte instellingen beschikt men wel over een medezeggenschapsraad op zowel brancheniveau als centraal niveau. Hier wordt echter opgemerkt dat de verschillende medezeggenschapsraden onvoldoende contact met elkaar hebben en elkaar hierdoor onvoldoende versterken. Op alle drie de bekostigde instellingen komt verder naar voren dat de animo voor de medezeggenschap meestal gering is. Een belangrijke oorzaak hiervoor is dat de MR onvoldoende de resultaten naar haar achterban toe communiceert. Vanuit de MR wordt aangegeven dat men vaak over onvoldoende tijd en mankracht beschikt om voldoende voorbereid de vergadering met het college van bestuur in te gaan. Als suggesties om de MR beter te laten functioneren, worden de volgende genoemd: • De MR moet zichtbaarder worden. Nu wordt na een belangrijke beslissing van het CvB vaak alleen vermeld “de MR is het hiermee eens.” De onderbouwing van de redenen waarom de MR heeft ingestemd, worden vaak niet voldoende kenbaar gemaakt naar de andere docenten. • De MR dient professioneler worden en in een vroeger stadium in het besluitvormingsproces door het CvB betrokken te worden. Hiervoor dient meer tijd vrijgemaakt te worden voor deelname aan de MR en dient het CvB de MR als serieuze gesprekspartner tegemoet te treden. • De MR moet een groter draagvlak creëren. Voorgesteld wordt om de medezeggenschapsraad op de grote ROC’s trapsgewijs te organiseren. Dit betekent dat op locatieniveau een locatieraad dient te zijn. Vervolgens 14
komt per branche van iedere locatieraad één persoon in de DMR (lokale MR). De CMR (centrale MR) wordt dan gevormd door vanuit iedere DMR iemand te laten vertegenwoordigen in de CMR. Op de niet-bekostigde instelling is medezeggenschap niet formeel georganiseerd. Men werkt daar met name met freelancers die een jaarcontract aangaan met de school. Uit de gesprekken met de docenten op deze instelling kwam met name naar voren dat hun medezeggenschap zeer beperkt is. Overigens is het ook de vraag hoeveel van de docenten op deze instelling hieraan behoefte hebben. Veel docenten hebben een freelancecontract om een paar uur per week les te geven en zijn daardoor vaak minder betrokken met organisatorische dan wel strategische zaken dan docenten die een vast contract hebben. Cao’s
De cao’s in de mbo-sector bieden meer inzicht in wat op het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid met de ruimte van de docenten is gebeurd. De autonomievergroting van de docenten heeft met name in de laatste cao-onderhandelingen aandacht gekregen.15 De nieuwe afspraken over de werkverdeling vormde het belangrijkste onderdeel van de laatste caoonderhandelingen. De nadruk in deze afspraken wordt gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van de medewerkers in de mbo-sector. De procedure omtrent de verdeling van werkzaamheden is als volgt vormgegeven: • Eerst wordt door de leidinggevende een begroting van taken en middelen aan de werknemers voorgelegd. • Daarna inventariseert de leidinggevende wat de wensen van de werknemers van de organisatorische eenheid zijn met betrekking tot inzetbaarheid en werktijden. • Vervolgens bespreken de werknemers hoe zij de werkzaamheden gaan verdelen en doen hierover een voorstel aan de leidinggevende. • Indien nodig past de leidinggevende het voorstel aan en deelt daarna conform de vastgestelde werkverdeling de taken toe. • Over het definitieve voorstel van de leidinggevende wordt vervolgens gestemd. Indien de meerderheid van de werknemers zich in het definitieve voorstel kan vinden, wordt het voorstel definitief. • Indien er geen meerderheid wordt bereikt, deelt de leidinggevende de werkzaamheden toe, waarbij hij rekening houdt met de regelingen omtrent onder meer scholing en maximale arbeidsduur zoals vastgelegd in de cao. Deze procedure dient om meer eigen verantwoordelijkheid bij de werknemers in het mbo neer te leggen en kan hierdoor als ruimtevergrotend worden gezien. Gezien de zeer recente vastlegging van deze procedure is echter nog weinig bekend over de mate waarin deze regeling nu onderdeel is van de bedrijfsvoering op mbo-instellingen. Het taakbeleid was overigens wel al
15
CAO BVE 2007-2009, collectieve arbeidsovereenkomst voor beroepsonderwijs en volwasseneducatie, MBO Raad, 2008.
15
onderdeel van eerdere cao’s. In de cao van 2001 was het ook al als onderwerp opgenomen.16 Wel is er een verschuiving waarneembaar. In de cao van 2001 werd nog veel meer de nadruk gelegd op de verantwoordelijkheid van het management. Het management diende bij de vormgeving van het taakbeleid wel zo veel mogelijk in overleg te treden met het team. Terwijl in de laatste cao-onderhandelingen de verantwoordelijkheid veel meer bij de werknemers is gelegd. Op alle vier bezochte instellingen wordt in teams gewerkt. De mate waarin men kan spreken over zelfsturende teams verschilt erg tussen de scholen. Voor de niet-bekostigde instelling geldt dat de docenten een-op-een een contract aangaan met het management van de instelling. Vooraf wordt afgesproken wat een docent het komende jaar gaat doen. Hier is dan ook nauwelijks sprake van zelfsturende teams. Op de vakinstelling zien ze de nieuwe opname over taakbeleid niet als vernieuwend. Zo werken zij al jaren en hier beschikken de teams ook over een eigen budget. Op de ROC’s is men recent begonnen met het taakbeleid en hier beschikken de teams niet over een eigen budget, maar wil de directie hier wel naartoe. 1.3.2 Omvang
Sectorvorming en schaalvergroting De gemiddelde omvang van de instellingen in de mbo-sector is als gevolg van de WEB waarmee ROC-vorming werd aangemoedigd, enorm toegenomen. In 1990 waren er nog 576 instellingen, terwijl dit er in 2000 nog maar 62 waren.17 Het gemiddeld aantal deelnemers is dan ook enorm toegenomen van 880 in 1990 naar ruim 7000 in 2006 (zie tabel 1.3).
Tabel 1.3 Kerngegevens instellingen en deelnemers mbo Aantal onderwijsinstellingen Waarvan ROC of AOC Waarvan vakinstellingen Aantal deelnemers beroepsonderwijs Waarvan deelnemers bol/mbo Waarvan deelnemers bbo/bbl Waarvan deeltijd-mbo Gemiddeld aantal deelnemers per instelling Bron:
16 17
1985 -
1990 576
1995 304
2000 62
2006 69
n.v.t. 465.300
n.v.t. 506.941
60 514.900
43 13 448.500
55 13 492.000
317.300
288.400
285.100
269.600
354.000
114.000
157.000
195.400
149.800
138.000
34.000
43.900 880
34.400 1.694
27.500 7.234
7.130
Onderwijsraad, Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs, Den Haag, 2004. Aangevuld met CBS Statline cijfers (2008)
Onderhandelaarsakkoort cao bve 2001-2002 d.d. 21 september 2000. Onderwijsraad, Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs, Den Haag, 2004.
16
Organisatiestructuur
De ROC-vorming heeft ingrijpende gevolgen voor de organisatiestructuur, de gelaagdheid en de verdeling van bevoegdheden en taken bij de betrokken instellingen gehad.18 Voordat de ROC-vorming op grote schaal plaatsvond, bestonden er in de mbo-sector overwegend kleine mbo-instellingen die zich doorgaans op één sector richtten (denk aan de vroegere MEAO, MTS, et cetera). De managementstructuur was toen vrij overzichtelijk met een bestuur, een eerst verantwoordelijke directeur en enkele adjuncten. Met de ROCvorming ontstonden instellingen die zich richten op vier tot vijf sectoren met tienduizenden deelnemers en honderden deelnemers. De beheersstructuur van dergelijke instellingen is daarmee ingrijpend veranderd. Veel voorkomende managementstructuren zijn de sectorstructuur en de unitstructuur. De sectorstructuur kent in de regel vier managementlagen: college van bestuur, sectordirecteur, afdelingsdirecteur en afdelingscoördinator.19 De unitstructuur kent er doorgaans drie: college van bestuur, unitdirecteur, teamleider of afdelingsdirecteur of coördinator.20 Het steeds meer voorkomen van complexere organisatiestructuren in de mbo-sector blijkt ook uit een internetenquête die ITS onder leden van verscheidene vakbonden heeft gehouden.21 Uit dit onderzoek blijkt dat er met name in het mbo en hbo veel managementlagen zijn tussen de werknemers en de top van de school.
Tabel 1.4 Hoeveel managementlagen (chefs en bazen) zitten er tussen u en de top van uw instelling of school? 0 1 2 3 4 5 of meer Totaal Bron:
Po 6,3% 25,0% 36,4% 21,6% 8,5% 2,3% 100,0%
Vo 2,7% 13,5% 36,2% 27,8% 11,7% 8,1% 100,0%
Mbo 0% 6,3% 22,8% 41,8% 21,5% 7,6% 100,0%
Hbo 0% 8,8% 29,4% 38,2% 17,6% 5,9% 100,0%
Kessel, van, N., De opmars van de managers, Verslag internetenquête bij leden AOb, Nu91, Sting en De Unie, ITS Nijmegen, 2006
De effecten van deze complexere organisatiestructuur op de aansturing van de docent zijn niet bekend. Wel is duidelijk dat er grote verschillen in organisatiestructuur tussen de instellingen bestaan, waardoor de wijze van aansturing vanuit het management en daarmee de ruimte van de docent per school kan verschillen. Vanuit de gesprekken met docenten komt hierbij met name naar voren dat
18
Honingh, M. en P. Kastanje, Aansturen op zelfsturen in het onderwijs, Bestuurskunde, 16(4), pg. 41-48. 19
Bal, J. en J. de Jonge, Schoolleiders in Nederland, Landendocument voor de OESO, EIM, Zoetermeer, 2007.
21
Kessel, van, N., De opmars van de managers, Verslag internetenquête bij leden AOb, Nu91, Sting en De Unie, ITS Nijmegen, 2006.
17
men als gevolg van de schaalvergroting verder afstaat van zaken die nu op centraal niveau zijn geregeld. Aangezien het centraal bestuur vaak op een ander locatie zit dan de docenten, kan men niet meer zoals vroeger op een kleine MEAO het geval was even binnenlopen bij de directeur. Een veel genoemd voorbeeld met betrekking tot dit onderwerp is dat docenten voorheen vaak beschikten over hun eigen lokaal en makkelijker contact konden opnemen met de roostermakers om een les te verschuiven naar een ander tijdstip. Nu worden roosters veelal centraal gemaakt en worden de klaslokalen niet meer aan een bepaalde leraar toegewezen, maar wordt er zo efficiënt mogelijk gebruik van gemaakt. Dit betekent dat leraren van lokaal naar lokaal moeten gaan en minder mogelijkheden hebben om lessen te verschuiven. Nieuw type manager
Met de schaalvergroting is de invulling van de functie schoolleider eveneens veranderd. Voorheen waren schoolleiders belast met de volle breedte van taken van operationeel en strategisch management op financieel, onderwijsinhoudelijk en personeel vlak.22 Echter, doordat op het financiële en personele vlak veel in de wetgeving verankerd was, concentreerden de schoolleiders zich met name op het inhoudelijke vlak. Door de schaalvergroting werd de schoolleider steeds meer een organisatieadviseur die fusieprocessen moest begeleiden en de juiste personen op de juiste plaats in de nieuwe organisatie moest neerzetten. In die tijd zijn er veel nieuwe managers van buiten de onderwijssector aangenomen; mensen met juist die organisatorische kwaliteiten. Schoolleiders werden steeds meer facilitair manager en waren belast met zaken als huisvestingsproblematiek en ICT. Het belang van de financiële functie van de schoolleider werd sterker door de ontwikkelingen op arbeidsvoorwaardelijk terrein, waardoor schoolleiders ook op het gebied van personeelsbeleid veel meer vrijheden kregen. Uit promotieonderzoek van Honingh blijkt eveneens dat managers zich meer met personeelszaken dan onderwijsverwante zaken bezighouden.23 Zo geeft 44 procent van de managers aan dat personeelszaken een van de taken is waaraan ze het meeste tijd besteden, terwijl slechts twintig procent onderwijsverwante zaken noemt. Wanneer managers zich inderdaad minder zijn gaan bemoeien met het onderwijsinhoudelijk vlak, betekent dit dat de ruimte voor docenten op onderwijsinhoudelijk vlak is toegenomen. Uit de casestudies blijkt dat men in meer of mindere mate werkt met zelfsturende teams. Teamcoördinatoren bepalen in samenspraak met de docenten de taakverdeling. Uiteraard moet men hierbij wel binnen de kaders (denk aan cao, 850 urennorm24) blijven. Er 22
Bal, J. en J. de Jonge, Schoolleiders in Nederland, Landendocument voor de OESO, EIM, 2007.
23
Honingh, M., Beroepsonderwijs tussen Publiek en Privaat, Academisch Proefschrift, Universiteit van Amsterdam, 2008.
24
Volgens de 850 urennorm moet iedere voltijdopleiding beroepsopleidende leerweg (BOL) per studiejaar ten minste 850 onderwijsuren bevatten.
18
zijn meer bevoegdheden neergelegd bij de teamcoördinatoren. Aangezien zij dichter bij de docenten staan, kunnen zij beter inschatten waaraan behoefte is. Op de niet-bekostigde instelling werkt men ook met domeincoördinatoren die verantwoordelijk zijn voor de taakverdeling. Wel is het hier zo dat vooraf al duidelijk is welke taken een docent op zich neemt, doordat hij hiervoor een contract aangaat. Dus als een docent alleen les wil geven, gaat hij een contract voor een x-aantal uur les aan en krijgt hij geen andere taken toebedeeld. 1.3.3
Verhouding management en uitvoering De verhouding management en uitvoering is een indicator voor de ruimte die aan docenten wordt geboden. Een hoge management/uitvoering-verhouding biedt meer mogelijkheden tot controle vanuit het management, wat kan leiden tot een verkleining van de ruimte van de docenten of door de docenten als zodanig wordt ervaren. De management/uitvoering-verhouding blijkt tussen de eerder genoemde organisatiestructuren te verschillen.25 Uit promotieonderzoek van Honingh blijkt dat de sectorstructuur van de unitstructuur en overige structuren verschilt in het aantal docenten waaraan de middenmanager leiding aan geeft.26 De sectordirecteur geeft gemiddeld aan de meeste docenten leiding. Daarna volgt de unitmanager, de middenmanager in andere sectoren en de opleidingsmanager in de sectorstructuur.
Tabel 1.5
Management-uitvoeringverhouding en tijdbesteding managers Aantal docenten waaraan leiding wordt gegeven
Sectorstructuur Sectordirecteur Opleidingsmanager Unitstructuur Unitmanagager Overige structuren Middenmanagers Bron:
93,7 personen 31,7 personen 75,7 personen 49,8 personen
Honingh, M., Beroepsonderwijs tussen Publiek en Privaat, Academisch Proefschrift, Universiteit van Amsterdam, 2008
Doordat dit onderzoek slechts eenmalig is uitgevoerd, is het niet duidelijk of het aantal docenten waaraan leiding wordt gegeven, is toegenomen of afgenomen. Ook is geen zicht op de veranderingen in het takenpakket en de gevolgen hiervan voor de aansturing vanuit het management. Ook over het aandeel managers bestaan onduidelijkheden. Figuur 1.1 brengt de ontwikkeling van het aandeel directeuren, adjunct-directeuren, docenten en
25
Opgemerkt moet worden dat voor sommige van de vragen zeer lage n-waarden gelden.
26
Honingh, M., Beroepsonderwijs tussen Publiek en Privaat, Academisch Proefschrift, Universiteit van Amsterdam, 2008.
19
ondersteunend personeel sinds 1994 in kaart. Het aandeel directeuren en adjunct-directeuren is door de tijd heen redelijk constant gebleven en bedraagt slechts enkele procenten.
Figuur 1.1 Aandeel directeuren, adjunct-directeuren, leraren en onderwijsondersteunend personeel in 2006, 2000 en 1995
2006 2%
68%
30%
2000 1%
65%
34%
1995 3%
73%
24%
0%
10%
20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% (adunct) directeur leraar onderwijsondersteunend
90%
100%
Toch kan niet zo maar op basis van deze figuur geconcludeerd worden dat het aandeel managers door de tijd heen onveranderd is. Het is namelijk maar de vraag of de indeling in vier typen functies nog wel van deze tijd is. De categorie directie heeft in het mbo met name betrekking op het topmanagement. De middenmanagementfuncties zijn terechtgekomen bij personeel in de lagere schalen van onderwijzers en ondersteunend personeel. Een eventuele toe- of afname van het aandeel managers op instellingen is hierdoor niet uit deze figuur af te leiden. Uit een onderzoek onder leden van de AOb, blijkt dat onder mbo-docenten wel de indruk bestaat dat het aantal managers is toegenomen.27 Driekwart van de docenten geeft aan dat het aantal leidinggevenden/managers in zijn werkomgeving is toegenomen. Uit de casestudies komt niet naar voren dat het aantal managers is toegenomen op de bekostigde instellingen. Op unit- dan wel brancheniveau bestaat de indruk dat dit redelijk constant is gebleven dan wel licht is afgenomen. Wel is er op centraal niveau een college van bestuur bijgekomen. Een aantal zaken waarover voorheen de manager van de vroegere MEAO kon beslissen, is nu op centraal niveau geregeld. Op de niet-bekostigde instelling
27
Kessel, van, N., De opmars van de managers, Verslag internetenquête bij leden AOb, Nu91, Sting en de Unie, ITS Nijmegen, 2006.
20
ziet men vooral een toename van het aantal staffuncties als gevolg van de strengere eisen vanuit de Inspectie (voorheen KCE). 1.3.4
De invoering van prestatieprikkels Vanuit de overheid wordt meer gestuurd op de prestaties van instellingen door onder meer de prestaties van instellingen mee te nemen in de bekostiging. Zo hangt in de mbo-sector de bekostiging voor twintig procent af van het aantal gediplomeerden.28 De vraag is nu of deze vorm van prestatiebekostiging ook doorwerkt naar de docent toe. Oftewel: wordt er vanuit het management meer op prestaties gestuurd en zo ja, wat zijn hiervan de effecten voor de ruimte van de docent?
Wat zegt de cao?
In de mbo-cao is opgenomen dat functioneringsgesprekken volgens een vastgestelde uitvoeringsregeling gehouden dienen te worden. De mbo-cao biedt de mogelijkheid om tot op zekere hoogte een flexibel beloningsbeleid te voeren. Zo hoeft de toekenning van een jaarlijkse periodiek geen automatisme te zijn, maar kan het bevoegd gezag afhankelijk van het functioneren van de docent besluiten of de periodiek wel of niet toegekend wordt. Daarnaast is het mogelijk om in geval van bovenmatig functionerende personeelsleden een extra beloning toe te kennen.
Onderzoek
Hoewel er voldoende mogelijkheden zijn om functie- en beloningsdifferentiatie toe te passen, blijkt dat deze mogelijkheden in het middelbaar beroepsonderwijs nog zeer beperkt benut worden.29 Ook uit onderzoek van het ministerie van BZK naar de loontevredenheid van het overheidspersoneel blijkt dat prestatiebeloning nog maar in beperkte mate normaal gebruik is. Zo is slechts tien procent van de werknemers in het middelbaar beroepsonderwijs het eens met de stelling ‘Mijn individuele prestatie telt voldoende mee bij mijn beloning’. SEO constateert in het onderzoek naar beloningverschillen in het onderwijs dat de bijzondere beloningen relatief sterk zijn gegroeid in met name de sectoren mbo en primair onderwijs. Echter, deze groei blijkt met name te zijn veroorzaakt door de eindejaarsuitkering. Beoordelingsgerelateerde beloning blijkt nog weinig voor te komen. Daarnaast blijkt uit het onderzoek van het ministerie van BZK dat er weinig concrete afspraken over beloning worden gemaakt. Slechts elf procent van de mbo-werknemers geeft aan dat afspraken omtrent beloning onderdeel zijn van het functioneringsgesprek. De functioneringsgesprekken worden met name gebaseerd op de indrukken van de leidinggevenden. In veel mindere mate blijkt er gebruik te maken worden gemaakt van andere informatiebronnen als uitkomsten van lesobservaties, resultaatgegevens, portfolio en vragenlijst die 28
Canton, E., D. Webbink, Prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs, CPB, Den Haag, 2004.
29
Ministerie OCW, Nota Werken in het onderwijs 2008, Den Haag, 2008.
21
vooraf is ingevuld door de werknemers.30 Al met al kunnen we concluderen dat prestatiebeloning nog weinig voorkomt in de sector en dat we op dit gebied dus geen gevolgen voor de ruimte van de docenten zien. Hetzelfde beeld komt voort uit de gesprekken met docenten en management op alle vier de instellingen. Wel blijkt uit het onderzoek van het ministerie van BZK dat er steeds meer draagvlak is voor het invoeren van prestatiebeloning. In de toekomst verwachten we hier dan ook wel wijzigingen in de manier van aansturing met effecten voor de ruimte van de docenten.
Figuur 1.2 Informatiebronnen voor functioneringsgesprekken Algemene indrukken direct leidinggevenden
96%
Eigen verslag leraar van verrichte werkzaamheden
38%
Uitkomsten van lesobservaties door leidinggevende
37%
Ziekteverzuimcijfers
24%
Resultaatgegevens
24%
Portfolio
20%
Aantal leerlingen/deelnemers uit de les gezet
1%
0%
Bron:
1.3.5
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Kessel, van, N., C. van Rens,, S. Elfering, R. Vermulst, Aandachtsgroepenmonitor 2007, ITS, Ministerie van OCW, 2008
Taakbesteding en -belasting Met betrekking tot de ruimte van de docent gaat het ook om de uren die hij tot zijn beschikking heeft voor les(gerelateerde) taken. Onderzoek naar taakbesteding onder docenten biedt hier meer inzicht in de tijd die docenten beschikbaar hebben voor les(gerelateerde taken). Onderzoek naar de taakbelasting biedt weer meer inzicht in hoe de docenten de ontwikkeling van de ruimte ervaren. Wanneer bepaalde niet-onderwijsgerelateerde taken erg belastend zijn, zullen naar verwachting docenten eerder geneigd zijn deze taken als ruimtebeperkend te ervaren.
30
Kessel, van, N., C. van Rens, S. Elfering, R. Vermulst, Aandachtsgroepenmonitor 2007, ITS, Ministerie van OCW, 2008.
22
90%
100%
Taakbesteding In 2001 is een onderzoek verricht door TNO en B&A Groep, waaruit blijkt dat docenten in de mbo-sector gemiddeld 37 procent van hun werktijd aan lestijd besteden en 23 procent van hun werktijd aan lesgebonden taken.31 Van de overige taken wordt het grootste gedeelte van de tijd besteed aan organiserende en coördinerende taken. Figuur 1.3 presenteert de gewerkte tijd die mbo-docenten besteden aan de verschillende taken.
Figuur 1.3 Taakbesteding docenten 40 36,7 35 30 25
22,9
20 15 11,0 10 6,7
5,6 5
1,8
2,9
2,0
3,5
2,5
2,3 0,7
0,5
Bron:
s. . an de r
tijd re is
bu zie it e kt ng e ew oo n ve rlo f
le
le sg ev sg en eb on de cu n ta rs ke is te n nb be eg he el bu er ei it e di sng n e le or n sa ga to ct ez ni iv se ich ite re th ite nd ou n e d en en d co e ta ör ke di ov ne n er re le nd g e bi ta nn ke en n ov de er le in g s te bu ll in ite de g n sk de un in di st gh el li n ei ds g be vo rd er in g
0
Backbier, E., E. Franck, M. Groeneveld, J. Simons, Taakbesteding en taakbelasting van docenten in de BVE-sector, TNO en B&A Groep, Den Haag, 2001
Er is nog geen nieuwe taakbestedingsmeting gehouden onder docenten op mbo-instellingen. Wel blijkt uit onderzoek onder vakbonden dat de hoeveelheid regels, resultaatgerichte afspraken, controle-instrumenten, protocollen, registratie, papierwerk, et cetera. de laatste jaren volgens de docenten in het mbo is toegenomen. Ook gaat de toenemende nadruk op registratie, targets, verantwoording et cetera. volgens hen ten koste van de directe tijd voor cliënten/leerlingen. Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat slechts een gering aandeel van de docenten in het mbo-onderwijs van mening is dat managers hen ontlasten en dat de overgrote meerderheid van mening is dat managers steeds meer werk creëren voor zichzelf door onnodige overlegsituaties te bedenken.
31
Backbier, E., Franck, E., Groeneveld, M., J. Simons, Taakbesteding en taakbelasting van docenten in de BVE-sector, TNO en B&A groep, Den Haag, 2001.
23
Tabel 1.6
Aandeel werknemers in de mbo-sector dat het eens is met de volgende stellingen Percentage
De hoeveelheid regels, resultaatgerichte afspraken, controleinstrumenten, protocollen, registratie, papierwerk, etc. is toegenomen. Managers ontlasten ons van allerlei dagelijkse beslommeringen, waardoor wij ons beter kunnen concentreren op het eigenlijke werk De toenemende nadruk op registratie, targets, verantwoording etc. gaat ten koste van de directe tijd voor cliënten/leerlingen Bron:
87,3% 10,1% 87,3%
Kessel, van, N., De opmars van de managers, Verslag internetenquête bij leden AOb, Nu91, Sting en De Unie, ITS Nijmegen, 2006
In de interviews met docenten hebben we eveneens gevraagd naar de taakbesteding van docenten en of deze door de jaren heen is veranderd. Vanuit de docenten wordt benadrukt dat de taakbesteding afhankelijk is van het type functie dat de docent heeft. Zo is een bbl-docent32 vaak meer tijd kwijt aan het begeleiden van deelnemers op hun stageplekken en het onderhouden van contacten met het bedrijfsleven dan een bol-docent.33 Overigens kan men als docent ook zowel aan deelnemers aan bbl als bol lesgeven. Als men toch een vergelijking moet maken tussen de werkzaamheden voorheen en nu, dan zijn dit de meest genoemde veranderingen: • Meer projectonderwijs: van voorheen afzonderlijke lessen/vakken als Nederlands, recht, detailhandel is nu een project gemaakt. Een dergelijk project is bijvoorbeeld ondernemerschap. • Strakkere kaders: met de kwalificatiestructuur en het centraal inkopen van examens is minder ruimte gekomen om de les op je eigen manier in te vullen. • Veranderende deelnemerspopulatie: deelnemers van nu zijn minder gemotiveerd (school komt na bijbaan, gamen/internetten, et cetera) en hebben vaker problemen thuis. Dit vraagt om meer individuele begeleiding. Deze veranderingen gelden voor de vier verschillende instellingen niet in dezelfde mate. De niet-bekostigde instelling heeft juist bewust gekozen voor klassikaal lesgeven. Ook hebben zij vaak gemotiveerdere deelnemers doordat de kosten voor het onderwijs een stuk hoger zijn. Het laatste geldt ook voor de vakinstelling, doordat zij meer aanmeldingen krijgen dan ze kunnen plaatsen en hierdoor kunnen selecteren aan de poort.
32
Bbl staat voor beroepsbegeleidende leerweg. Deze onderwijsvorm is een combinatie van leren en werken, waarbij de leerling in dienst van een bedrijf is en daarnaast een opleiding volgt. Voor 1997 heette deze onderwijsvorm leerlingwezen of het leerlingstelsel.
33
Bol staat voor beroepsondersteunende leerweg. Bij deze onderwijsvorm is de deelnemer in vergelijking met de bbl-opleiding veel meer op school en is de leerling niet in dienst van een bedrijf, maar doet hij zijn praktijkervaring op in de vorm van een stage.
24
Taakbelasting In de taakbesteding en -belastingmeting van TNO en B&A Groep zijn tevens vragen opgenomen over de beleving van de taken. De taken die het zwaarst door de docenten worden ervaren, zijn lesgebonden taken (39%) en overleg binnen de instelling (35%). Organiserende taken, deskundigheidsbevordering en cursistenbegeleiding worden door ongeveer een derde van de docenten (zeer) zwaar gevonden. Er wordt geen enkele taak niet ‘(zeer) zwaar’ gevonden. Wanneer we de taakbelastingmetingen in 2005 met 2000 vergelijken, blijkt dat de beleving van de niet-lesgebonden taken en van de informatievoorziening (significant) is verbeterd.
Tabel 1.7
Schaalscores voor belastende factoren docenten: 2000 en 2005 (schaal=100) Meting 2000
Lesgeven Lesgebonden taken Niet-lesgebonden taken Contact collega's Management Informatievoorziening Middelen en ondersteuning Overheid/maatschappij
Meting 2005
43 21 30 10 49 41 47 59
45 18 24* 8 44 33* 43 55
* Statistisch significante verschillen tussen 2000 en 2005. Bron: Frielink, S., J. Heinrich, L. Dijkstra, Bve-sector: Eindmeting arboconvenant werkdruk & Nulmeting arboplusconvenant werkdruk, agressie en geweld, TNO, 2006
1.3.6
Effecten van aansturing vanuit het management op de ruimte Medezeggenschap is door het toegenomen beleidspotentieel van scholen belangrijker geworden. Met dit instrument kan de docent invloed uitoefenen op beleidszaken en in die zin werkt medezeggenschap dan ook ruimtevergrotend. Echter, docenten blijken ontevreden te zijn over het functioneren van de medezeggenschapsorganen. Hetzelfde beeld komt naar voren uit de casestudies. Belangrijke suggesties die gedaan worden om het functioneren van de MR te verbeteren zijn het vergroten van de zichtbaarheid en het draagvlak en de MR en het professionaliseren van de MR. In de cao’s is een ontwikkeling waarneembaar waarbij meer verantwoordelijkeid bij de werknemers wordt gelegd. Zo is de verantwoordelijkheid voor de verdeling van werkzaamheden meer bij de werknemer gelegd. Dit kan zeker als een ruimtevergroting worden gezien. Hetzelfde beeld geldt op drie van vier bezochte instellingen waar zelfsturende teams in meer of mindere mate zijn ingevoerd. Een andere belangrijke ontwikkeling die relevant is voor de ruimte van de scholen en deelnemers vormen de organisatorische veranderingen die 25
scholen zijn ondergaan. Er heeft een enorme schaalvergroting plaatsgevonden die gepaard is gegaan met complexere organisatiestructuren, maar ook een nieuw type manager. Uit onderzoek blijkt dat docenten ervaren dat als gevolg van deze veranderingen het aantal managers is toegenomen en dat dit gepaard is gegaan met meer tijdbesteding aan niet-primaire activiteiten als papierwerk en vergaderingen. Uit de casestudies blijkt dat men de schaalvergroting als ruimtebeperkend heeft ervaren, in de zin dat men minder invloed kan uitoefenen op centraal georganiseerde zaken als facilitair management. De invoering van prestatieprikkels blijkt nog in de kinderschoenen te staan. Zo is slechts tien procent van de werknemers het eens met de stelling ‘mijn individuele prestatie telt voldoende mee bij mijn beloning’. Op dit gebied zien we dan ook geen grote veranderingen voor de ruimte van de docent.
1.4 Collegainstellingen
Spiegeling aan collega’s en collega-instellingen De mbo-sector heeft recentelijk een benchmark opgezet, zodat instellingen onderling hun prestaties kunnen vergelijken om zo de kwaliteit van het mbo verder te kunnen verbeteren.34 Op een aantal bouwstenen zijn de scores berekend van de instellingen. Deze bouwstenen zijn: • succes; • financiële prestaties; • deelnemersoordeel. Nu worden de scores op deze bouwstenen nog op sectorniveau gepresenteerd, maar in de toekomst zullen de cijfers per instelling openbaar worden gemaakt. De benchmark heeft als doel om instellingen van sturingsinformatie te voorzien, zodat zij hun prestaties kunnen verbeteren. De benchmark is nu twee keer uitgevoerd: in 2006 en 2007. Er zijn geen cijfers beschikbaar over in welke mate instellingen gebruikmaken van de benchmark voor het opstellen en uitvoeren van hun beleid. Naast de mbo-benchmark kunnen instellingen voor vergelijkingen van hun bedrijfsvoering en prestaties ook gebruikmaken van de website van CFI waarop informatie op instellingsniveau kan worden opgevraagd.35 Op deze website ontsluit CFI namens het ministerie van OCW informatie over deelnemers, personeel en financiën van instellingen voor het voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, agrarische 34
http://www.mboraad.nl/web/show/id=332229; Kenniscentrum beroepsonderwijs arbeidsmarkt en PriceWaterhouseCoopers, Benchmark middelbaar beroepsonderwijs 2007, Mijlpalen in sturing en transparantie, 2008; ; Kenniscentrum beroepsonderwijs arbeidsmarkt en PriceWaterhouseCoopers, Eerste fase benchmark MBO afgerond, Benchmark biedt stuurinformatie voor instellingen en versterkt inzicht in de MBO-sector, 2007. 35
http://oic.cfi.nl/.
26
onderwijscentra, primair onderwijs en praktijkonderwijs. Het doel van deze website is om het bestuur en management van onderwijsinstellingen van informatie te voorzien om hun beleid zo optimaal mogelijk in te vullen. Ook hiervoor geldt dat er geen cijfers beschikbaar zijn over de mate waarin instellingen gebruikmaken van deze site en hoe dit door de tijd heen is veranderd. De beschikbaarheid van de mbo-benchmark en de CFI-website waarop informatie op instellingsniveau beschikbaar is, wekken de indruk dat benchmarking belangrijker is geworden. Ook uit de gesprekken met het management op de bekostigde instellingen blijkt dat benchmarking belangrijker is geworden. Zij gebruiken de informatie van CFI en de mbobenchmark om zaken als overhead/totale kosten en verzuimpercentages te vergelijken met andere instellingen. De sturing vanuit collega-instellingen is daarmee toegenomen. De niet-bekostigde instelling geeft aan veel meer te kijken naar het bedrijfsleven. Collega’s
Over de sturing vanuit collega’s is niet veel bekend. Uit de aandachtsgroepenmonitor 2007 blijkt dat een kwart (28%) van de managers in het mbo gebruikmaakt van 360 graden feedback in functioneringsgesprekken. 360 graden feedback is een aanpak waarin medewerkers feedback krijgen van hun collega’s, klanten, leidinggevenden en vanuit zelfassessment. Circa twintig procent maakt gebruik van de beoordeling door collega’s. In de eerdere aandachtsgroepenmonitors waren hier geen vragen over opgenomen, waardoor we niet kunnen zeggen in welke mate de sturing vanuit collega’s is toegenomen. Wel wekt de toegenomen aandacht voor dit onderwerp de indruk dat sturing vanuit collega’s meer voorkomt. Het belang van collega’s voor de uitvoering van het werk blijkt ook uit het onderzoek ‘onderwijs aan het woord’. In dit onderzoek is een aantal stellingen over aspecten van werk voorgelegd en gevraagd aan de docenten hoe belangrijk zij dit aspect achten. Werknemers in de mbo-sector blijken het belangrijk te vinden om op collega’s te kunnen rekenen, om enthousiaste collega’s om zich heen te hebben, om samen te werken met collega’s en om een stimulans te zijn voor collega’s. Andere voorgelegde stellingen over collega’s scoren iets lager, maar worden wel belangrijk gevonden door docenten Uit de literatuur blijkt niet of de sturing vanuit collega’s sterker is geworden.
27
Tabel 1.8
Scores stellingen samenwerken met collega’s op zevenpuntsschaal
Stelling Ik vind enthousiaste collega’s aanstekelijk Ik wil op mijn collega’s kunnen rekenen Samenwerken met collega’s Waardering door mijn collega’s Ik wil graag een stimulans zijn voor mijn collega’s Ik wil dat wij als collega’s werken vanuit een gedeelde visie Informele contacten met collega’s Ik wil samen met collega’s vernieuwen Ik vind dat een meer ervaren collega ook een meer coachende en begeleidende taak hoort te hebben Lesbezoek met nabespreking door collega’s Bron:
Score mbo 6,36 6,46 6,29 5,99 6,11
Score gehele onderwijssector 6,39 6,54 6,25 6,12 6,06
5,96
5,99
5,70 5,85
5,79 5,79
5,54
5,53
5,03
5,26
SBL i.s.m. IVA, Tabellenboek Onderwijs aan het Woord, 2006
Uit de gesprekken op de instellingen blijkt dat met name op de bekostigde instellingen het contact met collega’s intensiever is geworden doordat meer projectonderwijs wordt gegeven. Binnen de kaders van de kwalificatiedossiers, de 850-uren norm en de cao stellen docenten deze projecten in teamverband samen. Het project wordt vervolgens geleid door meerdere docenten. Hierdoor zijn docenten gedwongen om de lesstof meer op elkaar af te stemmen. De docenten zijn niet eensgezind over de effecten hiervan op de ruimte. Een deel van de docenten ziet projectonderwijs als een verrijking van het onderwijs en daarmee als een verrijking van hun vak. Terwijl een ander deel deze ontwikkeling als ruimtebeperking ziet, aangezien men niet meer geheel zelf – binnen bepaalde kaders – de lesstof kan vaststellen. Daarbij komt dat een deel van de docenten nu vindt dat de deelnemers als gevolg van projectonderwijs minder leren dan voorheen. Een voorbeeld hiervan is een docent Engels die aangeeft dat zijn vak van voorheen 2 uur per week nu is opgenomen in de vorm van een op te stellen brief in een project. 1.4.1
Effecten van sturing vanuit collega’s en collega-instellingen op de ruimte De sturing vanuit de collega-instellingen is de laatste jaren toegenomen. Dit blijkt met name uit de beschikbaarheid van de mbo benchmark en de CFIwebsite waarop informatie op instellingsniveau beschikbaar is. Over de ontwikkeling van de sturing vanuit collega’s is niet veel bekend. Wel blijkt uit het belang dat docenten hechten aan collega’s dat docenten bij de invulling van hun werkzaamheden door collega’s moeten worden gestuurd. Uit de gesprekken op de instellingen blijkt dat met name op de bekostigde instellingen het contact met collega’s intensiever is geworden doordat meer projectonderwijs wordt gegeven. Een project wordt meestal geleid door meerdere docenten en hierdoor moet je veel meer je lesstof op elkaar afstemmen. Een deel van de docenten ziet dit als een verrijking van het onderwijs, terwijl een ander deel van de docenten dit eerder als een verarming ziet. 28
1.5
Aansturing vanuit vraagkant
1.5.1
Aansturing vanuit de deelnemers
Rechtspositie
Hoewel er vanuit de overheid veel gedaan is om de rechtspositie van de deelnemers op instellingen te vergroten, blijkt uit de JOB-monitor dat de deelnemers nog weinig invloed hebben dan wel uitoefenen op de gang van zaken op hun school. Een reden hiervoor is ook de grote onbekendheid van de deelnemers met de medezeggenschapsraad. In 2007 gaf 69 procent van de deelnemers aan niet te weten dat er een medezeggenschapsraad op hun school is. In 2005 en 2003 lag dit aandeel respectievelijk op 64 en 62 procent. De onbekendheid met de medezeggenschappensraad is dus alleen maar toegenomen. Volgens circa een kwart van de deelnemers hecht de school wel aan het belang van de deelnemers. De behoefte om mee te denken over het beleid is de afgelopen jaren iets toegenomen.
Tabel 1.9
JOB-monitor Medezeggenschap JOB-meting 2003
JOB-meting 2005
JOB-meting 2007
30%
27%
21%
21%
27%
24%
13%
16%
18%
Bekendheid met de medezeggenschapsraad De school hecht aan de mening deelnemers Behoefte om mee te denken over het beleid Bron:
JOB, JOB-Monitors 2007, 2005 en 2003
De MBO Raad ziet de beperkte betrokkenheid van de deelnemers als een zorgpunt en heeft een handreiking opgesteld waarmee de positie van de deelnemers dient te worden versterkt. Deze handreiking omvat een overeenkomst tussen de Algemene Onderwijsbond (AOb), de MBO Raad, de Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB), de onderwijsbond CNV, het platform Medezeggenschap bve en de Unie waarin is vastgelegd dat de medezeggenschapspositie van de deelnemers dient te worden versterkt. In dit akkoord hebben ze onder meer afgesproken dat in elke instelling sprake dient te zijn van een deelnemersraad op centraal niveau binnen de instelling. In hoeverre de maatregelen van deze overeenkomst zijn doorgevoerd op instellingsniveau is niet duidelijk. Uit de gesprekken met de MR-leden en de docenten op de instellingen blijkt dat deelnemers beter weten wat hun rechten zijn en ook meer voor hun rechten opkomen. Alle docenten beschouwen dit als een positieve ontwikkeling. Wel blijkt het moeilijk te zijn om voor de MR ook deelnemers te vinden. Vaak zijn vergaderingen te lang en worden er onderwerpen besproken die lang niet allemaal relevant zijn voor de deelnemers, waardoor deelnemers vaak snel afhaken. 29
Maatschappij
Wellicht nog belangrijker dan de invoering van instrumenten om de rechtspositie van de deelnemer te versterken, zijn de maatschappelijke ontwikkelingen geweest voor de sturing vanuit de deelnemers. Een belangrijke ontwikkeling is de grotere mondigheid van zowel ouders als deelnemers. Aan deze grotere mondigheid liggen verschillende oorzaken ten grondslag. 36 Voor de ouders geldt dat hun opleidingsniveau over de afgelopen decennia sterk is toegenomen. De autoriteit en status die leerkrachten vroeger automatisch hadden, is grotendeels verdwenen. De ouders van nu zijn kritisch en mondig en nemen lang niet meer alles aan van de docent. En ook de jongeren van nu zijn steeds mondiger geworden. Een tweede belangrijke maatschappelijke ontwikkeling is de individualisering. Deze ontwikkeling houdt in dat niet langer het gezin of de sociale groep als basiseenheid van de samenleving wordt gezien, maar steeds meer het individu. Deze individualisering is ook van invloed op de scholen. Enerzijds is een gevolg dat er steeds meer aandacht wordt besteed aan onderwijs op maat, terwijl aan de andere kant van scholen wordt verwacht dat ze sociale integratie moeten bevorderen. Een derde belangrijke ontwikkeling is het groeiende aandeel allochtone jongeren op scholen. Deze ontwikkeling gaat samen met een toenemende heterogeniteit in ontwikkeling en opvoedingsachtergronden van leerlingen. Van scholen wordt verwacht dat zij de achterstanden zo veel mogelijk wegwerken. Maar hierbij moeten ze wel zo veel mogelijk aansluiten bij de opvoeding die de deelnemers thuis hebben gekregen. Een vierde ontwikkeling is dat de opleidingseisen op de arbeidsmarkt zijn toegenomen. Toch halen veel jongeren de minimumeis – een met succes afgeronde middelbare beroepsopleiding – niet, aangezien ze voortijdig hun schoolopleiding verlaten. Ook deze ontwikkeling zorgt voor een zekere druk op scholen. Van de mbo-scholen wordt verwacht dat ze voortijdig schoolverlaten tegengaan en zorgen voor een zo hoog mogelijke participatie van jongeren. Tegelijkertijd wordt van scholen verwacht dat ze hoge rendementen (gediplomeerde uitstroom) halen. De vier geschetste ontwikkelingen worden met name op de ROC’s herkend. Als gevolg van deze ontwikkelingen hebben docenten steeds meer opvoedende taken gekregen. Zo wordt op het Albeda College door een aantal docenten weer aan huisbezoeken gedaan. Uit de gesprekken komt geen eensgezind beeld naar voren van wat dit betekent voor de ruimte van de docent. Een aantal docenten ziet de opvoedtaak als een belangrijk onderdeel van zijn beroep, terwijl een aantal docenten de opvoedtaak ten koste ziet gaan van de vakinhoudelijke kennis die hij wil overbrengen.
36
SCP, Scholen onder druk, 1999.
30
1.5.2
Aansturing vanuit het bedrijfsleven Een van de speerpunten van de WEB was om de aansluiting tussen het beroepsonderwijs en het bedrijfsleven te versterken. Meer vraagsturing kan ruimtebeperkend werken indien het bedrijfsleven niet alleen invloed uitoefent op wat een deelnemer moet kunnen na het voltooien van zijn opleiding,37 maar ook invloed uitoefent op hoe dit wordt bereikt. Tegelijkertijd kan veelvuldig contact met het bedrijfsleven juist een verrijking van het takenpakket van de docent inhouden. Over de ontwikkeling van de vraagsturing vanuit het bedrijfsleven is weinig kwantitatief materiaal beschikbaar. In 2007 is een studie door het CINOP uitgevoerd naar de contacten die bedrijven hebben met het beroepsonderwijs in drie regio’s: Drente, Noordoost-Brabant en Arnhem. Iets minder dan de helft (313 bedrijven) geeft aan contacten te onderhouden met het beroepsonderwijs. De inhoud van deze contacten blijkt nogal uiteen te lopen. De meeste contacten gaan over het begeleiden van stagiaires, het aantal en de kwaliteit van BPV-plaatsen en het toetsen en beoordelen van opdrachten. Relatief weinig contacten gaan over de inhoud van de opleidingen, het uitwisselen van kennis en de ontwikkelingen in het onderwijs.
Tabel 1.10 De inhoud van de contacten die bedrijven hebben met het beroepsonderwijs
Het begeleiden van stagiaires/leerling-werknemers Het aantal BPV-plaatsen in het bedrijf De kwaliteit van de BPV-plaatsen in het bedrijf Het beoordelen/toetsen van opdrachten De afstemming van opleidingen op de behoeften van het bedrijf Het uitwisselen van kennis tussen bedrijf en ROC Ontwikkelingen in het onderwijs bij het ROC Het verzorgen van scholing van zittend personeel door het ROC Ontwikkelingen op arbeidsmarkt Anders Bron:
Ind. & bouw
Comm. dienst.
Zorg & welzijn
Overig
Totaal
88%
88%
96%
80%
88%
81%
79%
83%
67%
79%
77%
72%
82%
77%
77%
77%
70%
83%
74%
76%
49%
39%
65%
54%
49%
38%
40%
67%
54%
46%
36%
32%
53%
44%
38%
28% 24% 6%
20% 18% 8%
39% 31% 12%
15% 31% 21%
25% 24% 9%
Hövels, B., P. den Boer en P. Klaeijsen, Bedrijven over hun contacten met beroepsonderwijs in de regio, Cinop, 2007
Uit vervolgvragen blijkt dat slechts acht procent van de contactbedrijven in die mate betrokken is dat er sprake is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het leren. Een kwart geeft aan dat er wel sprake is van afstemming. Uit 37
Bij de wat-vraag wordt het bedrijfsleven al betrokken. De kenniscentra stellen immers de eindtermen vast.
31
de casestudies komt naar voren dat de mate van samenwerking per instelling, per docent maar ook per bedrijf erg verschilt. Een aantal docenten geeft aan dat ze met name contact hebben met de bedrijven om te controleren of de deelnemers wel op hun stage aanwezig zijn. Terwijl andere docenten geheel in samenspraak met het bedrijfsleven een project hebben ontwikkeld en uitgevoerd. De mate waarin dit mogelijk is, is ook vaak afhankelijk van de BPV-begeleiders in het bedrijfsleven. Wanneer zij hun opleidende taak serieus nemen, zijn er zeker mogelijkheden om gezamenlijk met het bedrijfsleven het onderwijs vorm te geven. Maar het blijkt ook afhankelijk te zijn van de docent. Een aantal docenten geeft aan de contacten met het bedrijfsleven erg leuk te vinden en veel moeite te doen om het bedrijfsleven te betrekken bij het onderwijs. Terwijl een ander deel van de docenten vindt dat het bedrijfsleven zeker wel een functie heeft in de vorm van stageplaatsen maar dat de vormgeving van het onderwijs toch ook vooral in handen moet blijven van de instellingen en de docenten.
Tabel 1.11 Betrokkenheid bedrijven Betrokkenheid bedrijven Bedrijf wordt helemaal niet betrokken Bedrijf wordt geïnformeerd over de opleidingen Er is sprake van afstemming tussen ROC en bedrijf Er is sprake van concrete samenwerking tussen ROC en bedrijf ROC en bedrijf dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid voor het leren Anders Totaal Bron:
Percentage 16% 33% 25% 15% 8% 3% 100%
Hövels, B., P. den Boer en P. Klaeijsen, Bedrijven over hun contacten met beroepsonderwijs in de regio, Cinop, 2007
Er is veel vanuit de overheid gedaan om de aansluiting tussen het onderwijs en het bedrijfsleven te verbeteren. Er zijn geen landelijke statistieken beschikbaar om in kaart te brengen of de aansluiting daadwerkelijk is verbeterd. Wel blijkt uit het CINOP-onderzoek in drie regio’s dat maar liefst de helft van de bedrijven contact heeft met ROC’s in de regio’s en dat van deze bedrijven een groot aandeel contact heeft om de beroepsopleiding beter af te stemmen. Dit wijst erop dat er zeker sturing vanuit het bedrijfsleven is. De invloed hiervan op de ruimte van de docent is echter niet helemaal duidelijk. 1.5.3
Effecten van aansturing vanuit de vraagkant op de ruimte De sturing vanuit de deelnemers is sterker geworden over de afgelopen jaren. Deels is dit te wijten aan beleidsontwikkelingen om de rechtspositie van de deelnemers te verbeteren. Maar van grotere invloed lijken de maatschappelijke ontwikkelingen hierbij te zijn geweest. Zo zijn zowel leerlingen als ouders mondiger geworden en zullen zij hun wensen en kritische opmerkingen eerder delen met docenten. Ook andere maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, immigratie en de toegenomen opleidingseisen zorgen voor een zekere druk op scholen en docenten en kunnen hierdoor als een ruimte32
beperking worden ervaren. Uit de casestudies blijkt dit met name het geval te zijn op de ROC’s. Ook de sturing vanuit het bedrijfsleven is sterker geworden. Wel lijkt de betrokkenheid vanuit het bedrijfsleven nog met name te zijn gericht op praktische zaken als de organisatie van BPV-plaatsen en minder op de inhoud van de opleidingen. Uit de casestudies blijkt de mate van samenwerking per instelling, per docent maar ook per bedrijf erg te verschillen.
1.6
Integrale waardering: is de ruimte toe- of afgenomen? De ruimte van de docent kan door sturing vanuit verschillende actoren worden beïnvloed, te weten: de overheid, het management, de vraagzijde, collega’s en collega-instellingen. Middels zo veel mogelijk kwantitatief materiaal hebben we de sturing vanuit deze actoren in kaart gebracht. Waar geen data voorhanden waren, hebben we gebruikgemaakt van de inzichten die we hebben opgedaan in de gesprekken met management en docenten op vier bezochte mboinstellingen. Achtereenvolgend vatten we onze bevindingen kort samen.
1.6.1
Sturing vanuit de overheid Het mbo heeft de afgelopen tien tot vijftien jaar te maken gehad met beleidswijzigingen, waardoor de sector aanzienlijk veranderd is. Denk hierbij alleen al aan de enorme schaalvergroting die heeft plaatsgevonden als gevolg van de WEB. Een belangrijk doel van de beleidswijzigingen – niet alleen de WEB, maar ook lumpsum – betrof het verruimen van de beleidsvrijheid van de instellingen. Tegelijkertijd blijkt uit de casestudies dat het overheidsbeleid voor de docent op onderwijsinhoudelijk vlak ruimtebeperkend heeft gewerkt. De invoering van de kwalificatiestructuur blijkt hier een grote rol te hebben gespeeld. Opleidingen waarvoor de eindtermen op een hoog detailniveau zijn vastgesteld, bieden de docenten minder ruimte om een eigen invulling aan hun lessen te geven. De invoering van competentiegericht onderwijs wordt door veel van de gesprekspartners gezien als een kans om deze ruimte weer terug te krijgen.
1.6.2
Sturing vanuit het management De schaalvergroting is gepaard gegaan met de nodige organisatorische veranderingen. Volgens onderzoek onder docenten zijn het aantal managers en de tijdbesteding aan niet-primaire activiteiten als papierwerk en vergaderingen als gevolg hiervan toegenomen. Een ander gevolg is dat facilitaire zaken (IT, rooster- en lokaalindeling) nu vaker op centraal niveau en daarmee verder van de docenten af zijn georganiseerd. Uit de casestudies blijkt dat de inspraakmogelijkheden van de docenten op deze zaken hierdoor zijn afgenomen. Het is echter de vraag of deze ontwikkeling vanuit efficiëntie33
oogpunt een verkeerde ontwikkeling is. De verminderde inspraakmogelijkheden kunnen immers gepaard zijn gegaan met efficiëntieverbeteringen. Doordat het beleidspotentieel van de instellingen is toegenomen, is het medezeggenschapsinstrument belangrijker geworden. Echter, docenten blijken ontevreden te zijn over het functioneren van de medezeggenschapsorganen. Hetzelfde beeld komt naar voren uit de casestudies. In de cao’s is een ontwikkeling waarneembaar waarbij meer verantwoordelijkheid bij de werknemers wordt gelegd. Zo is de verantwoordelijkheid voor de verdeling van werkzaamheden meer bij de werknemer gelegd. Dit kan zeker als een ruimtevergroting worden gezien. Hetzelfde beeld geldt op drie van vier bezochte instellingen waar zelfsturende teams in meer of mindere mate zijn ingevoerd. De invoering van prestatieprikkels blijkt nog in de kinderschoenen te staan. Zo is slechts tien procent van de werknemers het eens met de stelling ‘mijn individuele prestatie telt voldoende mee bij mijn beloning’. Op dit gebied zien we dan ook geen grote veranderingen voor de ruimte van de docent. 1.6.3
Sturing vanuit de cliënt De sturing vanuit de deelnemers is sterker geworden over de afgelopen jaren. Dit is deels is dit te wijten aan beleidsontwikkelingen om de rechtspositie van de deelnemers te verbeteren. Maar van grotere invloed lijken de maatschappelijke ontwikkelingen hierbij te zijn geweest. Zo zijn zowel leerlingen als ouders mondiger geworden en zullen zij hun wensen en kritische opmerkingen eerder delen met docenten. Ook andere maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, immigratie en de toegenomen opleidingseisen zorgen voor een zekere druk op scholen en docenten en kunnen hierdoor als een ruimtebeperking worden ervaren. Uit de casestudies blijkt dit met name het geval te zijn op de ROC’s. Ook de sturing vanuit het bedrijfsleven is sterker geworden. Wel lijkt de betrokkenheid vanuit het bedrijfsleven nog met name te zijn gericht op praktische zaken als de organisatie van BPV-plaatsen en minder op de inhoud van de opleidingen. Uit de casestudies blijkt de mate van samenwerking per instelling, per docent maar ook per bedrijf erg te verschillen.
1.6.4
Sturing vanuit collega-instellingen De sturing vanuit de collega-instellingen is de laatste jaren toegenomen. Dit blijkt met name uit de gesprekken met het management op de bezochte instellingen en uit de beschikbaarheid van de mbo benchmark en de CFI website waarop informatie op instellingsniveau beschikbaar is. Over de ontwikkeling van de sturing vanuit collega’s is niet veel bekend. Uit de gesprekken op de instellingen blijkt dat met name op de bekostigde 34
instellingen het contact met collega’s intensiever is geworden doordat meer projectonderwijs wordt gegeven. Een project wordt meestal geleid door meerdere docenten en hierdoor moet je veel meer je lesstof op elkaar afstemmen. Een deel van de docenten ziet dit als een verrijking van het onderwijs en daarmee als een verruiming van zijn werkzaamheden. Een ander deel van de docenten ziet projectonderwijs als ruimtebeperkend doordat men de lesstof nu meer moet afstemmen met collega’s.
35
36
2
KWALITEIT
2.1
Inleiding In dit hoofdstuk geven we verder invulling aan het begrip kwaliteit van het onderwijs. We proberen in dit hoofdstuk een beeld te schetsen van de ontwikkeling van het kwaliteit in het onderwijs over de afgelopen tien jaar. Om uitspraken te kunnen doen over kwaliteit, is het noodzakelijk vast te stellen wat onder kwaliteit wordt verstaan. We zullen in deze notitie kwaliteit bespreken door eerst een aantal kwaliteitsindicatoren te noemen en de ontwikkeling van deze indicatoren door de tijd heen te schetsen. Daarnaast bespreken we de kwaliteitsbeoordelingen van het mbo-onderwijs vanuit de overheid (Inspectie), de deelnemers (JOB-monitor) en de Nederlandse bevolking (onderwijsmeter).
2.2
Kwaliteitsindicatoren Vanuit de MBO Raad wordt aanbevolen om voor de ontwikkeling van kwaliteit naar de gediplomeerde uitstroom te kijken.38 Onderstaande figuur geeft zowel de gediplomeerde uitstroom als het aantal deelnemers sinds het schooljaar 1997/1998 in indexcijfers weer. Uit deze figuur blijkt dat de gediplomeerde uitstroom sterker is toegenomen dan het aantal deelnemers en dat de ratio geslaagden/deelnemers dan ook over de jaren heen is toegenomen. De kwaliteit van het onderwijs lijkt hiermee dan ook te zijn toegenomen. Echter, een diepgaandere analyse is noodzakelijk om een daadwerkelijk oordeel te kunnen vellen. Hierbij dient onder meer gekeken te worden naar de ontwikkeling van het aantal voortijdig schoolverlaters. Exacte cijfers hierover ontbreken, waardoor moeilijk te zeggen is hoe het voortijdig schoolverlaten zich over de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. De onderwijsinspectie heeft recentelijk geconcludeerd dat er aanwijzingen zijn dat het voortijdig schoolverlaten aan het verminderen is.
38
Interview MBO Raad, 12 maart 2008.
37
Figuur 2.1 Deelnemers, geslaagden en de ratio geslaagden/deelnemers in indexcijfers (1997/1998=100) 140
130
120
110
100
90
80 1997/'98
1998/'99
1999/'00
2000/'01
Deelnemers
Bron:
2001/'02
Geslaagden
2002/'03
2003/'04
2004/'05
2005/'06
Geslaagden/deelnemers
CBS Statline (2008), bewerking Regioplan
Voor het bepalen van de kwaliteit van het onderwijs is het onvoldoende om alleen naar de ratio geslaagden/deelnemers te kijken. Immers dit zegt weinig over de mate waarin het mbo aansluit op de arbeidsmarkt. Hiervoor is het beter te kijken naar het percentage van de gediplomeerde mbo’ers dat na een half jaar werkloos is. Onderstaande figuur brengt het percentage van de gediplomeerde mbo’ers in beeld dat na een halfjaar werkloos is.
Figuur 2.2 Percentage gediplomeerde mbo
Maar ook aan deze indicator kleven nadelen. Zo is het aandeel mbo’ers dat een baan vindt en de duur van de periode dat men een baan zoekt voor een groot deel afhankelijk van de conjunctuur. Om uitspraken te kunnen doen over 38
de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs, zijn uitgebreidere analyses noodzakelijk. De benchmark-mbo omvat dergelijke analyses en moet daardoor beter inzicht bieden in de kwaliteit van de onderwijsinstellingen. Aangezien de mbo-benchmark nog maar zeer recentelijk bestaat, kan op basis van deze analyses geen uitspraak worden gedaan over de ontwikkeling van de kwaliteit over de afgelopen tien jaar. Onderstaande tabel presenteert de scores in 2006 en 2007. In vergelijking met 2006 zijn de scores in 2007 voor alle kwaliteitsindicatoren hoger. Echter, in 2006 werd de benchmark voor het eerst uitgevoerd en waren de verzamelde data nog niet van optimale kwaliteit.
Tabel 2.1
Succesparameters benchmark mbo
Instellingssucces* Deelnemerssucces** Opleidingssucces*** *
**
***
2.3
2006 60,4% 61,0% 55,5%
2007 64,5% 65,6% 61,1%
Instellingssucces is gedefinieerd als het aantal gediplomeerden van een instelling in een jaar gedeeld door de som van het aantal gediplomeerden en het aantal ongediplomeerde verlaters van die instelling in hetzelfde jaar. Deelnemerssucces is gedefinieerd als het aantal gediplomeerden dat het mbo in een jaar verlaat, gedeeld door het aantal deelnemers dat het mbo in dat jaar verlaat. Opleidingssucces is gedefinieerd als het aantal gediplomeerden dat de opleidingssector in een jaar verlaat, gedeeld door het aantal deelnemers dat de opleidingssector in dat jaar verlaat.
Kwaliteitsbeoordelingen In het mbo-onderwijs worden verschillende onderzoeken naar kwaliteit uitgevoerd. In deze paragraaf bespreken we de kwaliteitsbeoordelingen van het mbo-onderwijs vanuit de overheid (Inspectie), de deelnemers (JOBmonitor) en de Nederlandse bevolking (onderwijsmeter).
Inspectie
In het onderwijsverslag 2005/2006 wordt door de Inspectie geconcludeerd dat er over de hele linie in de periode 2003/2006 sprake is van een kwaliteitsverbetering ten opzichte van de periode 1999/2002. De kwaliteitsverbeteringen zijn met name te zien op het gebied van beroepspraktijkvorming, (traject)begeleiding, en opbrengsten (c.q. kwalificering). De kwaliteit van de onderwijsleerprocessen blijven nagenoeg gelijk. De studeerbaarheid van het programma bestond in 1999/2002 nog uit twee aspecten, namelijk ‘doelmatigheid’ en ‘maatwerk en flexibiliteit’). Wanneer deze twee aspecten worden samengenomen, dan komt hetzelfde percentage naar voren als nu bij studeerbaarheid.
39
Tabel 2.2
Percentage opleidingen met voldoende kwaliteit per aspect naar instellingstype, 1999/2002 Nbi VakROC Totaal instelling Begeleiding 93 88 92 91 Onderwijsleerprocessen 98 95 89 90 Voorlichting en intake 85 90 89 Leerplaatsen/leermiddelen 97 90 87 88 Doelmatigheid 85 58 74 74 Beroepspraktijkvorming 44 55 67 63 Maatwerk en flexibiliteit 38 57 56 Kwalificering 49 23 43 42 Doelgroepenbeleid 19 43 41 Evaluatie en verbetering 51 20 17 21
Tabel 2.3
Percentage opleidingen met voldoende kwaliteit per aspect naar instellingstype, 2003/2006 Nbi
Trajectbegeleiding Omgang met deelnemer Beroepspraktijkvorming Onderwijsleerproces Rechtsbescherming deelnemers Studeerbaarheid Opbrengsten Kwaliteitszorg
JOB
ROC
AOC
Totaal
96 95 86 100
Vakinstelling 95 95 97 90
96 94 93 90
91 91 98 91
95 94 93 91
74 84 88 40
67 49 68 28
87 67 60 24
71 42 57 9
81 65 64 33
De JOB-monitor is een tevredenheidonderzoek dat sinds 2003 tweejaarlijks onder deelnemers van het mbo wordt uitgevoerd. Aan de JOB-meting doen vijftig mbo-instellingen mee en meer dan 100.000 deelnemers. In de JOBmonitor is gevraagd aan deelnemers welke rapportcijfers deelnemers geven aan de opleiding en de school.39 Over de afgelopen drie metingen zijn de cijfers nagenoeg gelijk gebleven.
Tabel 2.4
Succesparameters benchmark mbo
JOB-meting 2007 JOB-meting 2005 JOB-meting 2003 Bron:
Rapportcijfer opleiding 6,6 6,7 6,7
Rapportcijfer school 6,3 6,4 6,3
JOB, JOB-Monitors 2007, 2005 en 2003
Deze rapportcijfers geven niet zo heel veel inzicht in de kwaliteit van de instellingen, doordat onduidelijk is wat de redenen achter het cijfer zijn. De JOB-monitor berekent aan de hand van de antwoorden van de deelnemers op
39
JOB, JOB-monitor 2007, onderzoeksresultaten ODIN 4; JOB-monitor 2005, onderzoeksresultaten ODIN 3.
40
de vragen in de JOB-enquête een aantal clusterscores voor verschillende thema’s als informatievoorziening, onderwijs en begeleiding en ondersteuning. Deze clusterscores vertonen over de afgelopen jaren een vrij stabiel beeld. Over de toetsing zijn de deelnemers sinds 2003 tevredener geworden. Voor keuzemogelijkheden geldt dat de clusterscore in 2005 in vergelijking met de meting daarvoor hoger was. Deze ontwikkeling heeft zich echter niet doorgezet. De thema’s onderwijs- en overige faciliteiten en hygiëne en veiligheid vertonen negatieve trends. In het algemeen zijn de deelnemers minder tevreden bij de laatste meting. Bij de JOB-meting in 2005 was nog de meerderheid van de deelnemers tevreden, terwijl in 2007 dit aandeel is gezakt tot 46 procent. Een aantal opleidingen herbergt veel ontevreden deelnemers. Het gaan dan om de opleidingsrichtingen informatica, techniek, bestuurlijk en juridisch en commercie en marketing. Deelnemers aan deze opleidingsrichtingen geven gemiddeld aan hun school een onvoldoende (lager dan een 6). De overige 24 onderscheiden opleidingsrichtingen krijgen allen gemiddeld een rapportcijfer dat hoger is dan een zes. Onderwijsmeter
De Onderwijsmeter wordt sinds negen jaar uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Met deze meting wordt de mening over het onderwijs van de Nederlandse bevolking in kaart gebracht. In deze meting wordt een aantal stellingen over het onderwijs aan de bevolking voorgelegd, waarvan ‘om een goede baan te krijgen is het beroepsonderwijs een goede opleiding’ er één is. Het aandeel Nederlanders dat het eens is met deze stelling is over de afgelopen jaren afgenomen. Dit duidt op een afname van de kwaliteit. Wel moet hierbij worden opgemerkt dat het onduidelijk is wat als goede baan wordt gezien. Als dit een functie op hbo-/wo-niveau is, dan is het logisch dat daarvoor het mbo niet voldoet als ‘goede’ opleiding. Figuur 2.3 Antwoordverdeling op de stelling ‘Om een goede baan te krijgen is het beroepsonderwijs een goede opleiding’ Helemaal mee eens
Mee eens
Noch mee eens, noch mee oneens
Mee oneens
Helemaal mee oneens
Weet niet
0%
10%
20% 2002
30% 2003
40% 2004
50% 2005
2006
60%
70%
2007
41
80%
2.4
Samenvattend: ontwikkeling van kwaliteit De ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs hebben we in dit hoofdstuk beschreven door te kijken naar hoe verscheidene kwaliteitsindicatoren zich hebben ontwikkeld door de tijd heen. De ratio geslaagden/deelnemers is sinds het schooljaar 1997-1998 met meer dan twintig procent toegenomen. Dit lijkt er op te duiden dat de kwaliteit van het onderwijs is toegenomen. Echter deze indicator zegt niets over de mate waarin het mbo aansluit op de arbeidsmarkt. Hierover zou een indicator als ‘percentage gediplomeerde mbo’ers dat na een half jaar werkloos is’ meer moeten kunnen zeggen. Aan deze indicator kleeft echter weer het nadeel dat deze erg conjunctuurgevoelig is. Om uitspraken te doen over de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs zijn daarom uitgebreidere analyses noodzakelijk waarvoor nu de cijfers en de informatie ontbreken. Met de mbo-benchmark is recentelijk een start gemaakt met dergelijke analyses. Ook op basis van de kwaliteitsonderzoeken in het mbo is het lastig om uitspraken te doen over de ontwikkeling van de kwaliteit. Zo oordeelt de onderwijsinspectie dat over de hele linie in de periode 2003-2006 sprake is van een kwaliteitsverbetering ten opzichte van de periode 1999-2002. Echter de tevredenheid onder de deelnemers is volgens de JOB-metingen juist licht afgenomen. Op basis van de onderwijsmeter – een onderzoek naar de mening van Nederlandse bevolking over het onderwijs – lijkt de kwaliteit van het mbo te zijn afgenomen. Het aandeel mensen dat het eens is met de stelling ‘om een goede baan te krijgen is het beroepsonderwijs een goede opleiding’ is over de afgelopen jaren afgenomen. Oftewel, ook de verscheidene kwaliteitsbeoordelingen bieden geen eenduidig beeld. Diepgaandere analyses zijn daarom noodzakelijk om uitspraken te doen over de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs.
2.5
Kwaliteit in relatie tot ruimte Een van de centrale vragen in deze studie is hoe de ontwikkeling van de ruimte van de docenten van invloed is geweest op de kwaliteit van het onderwijs. Op basis van dit onderzoek kan geen causaal verband tussen de ruimte van de docent en de kwaliteit van het onderwijs worden gelegd. Wel blijkt uit de interviews dat de overheid middels de WEB en lumpsum weliswaar veel zaken heeft gedecentraliseerd, maar dat diezelfde overheid de laatste jaren ook nadrukkelijk bezig is geweest om controle te houden op de onderwijsinhoud. Deze controle probeert de overheid te houden middels de verplichting voor geregistreerde opleidingen om te voldoen aan de kwalificatiestructuur waarvan de eindtermen de kern vormen en de controle op examens door het KCE (nu Inspectie). Met name voor opleidingen waarvoor de eindtermen erg 42
gedetailleerd zijn vastgelegd, ervaren geïnterviewde docenten en managers dat hun ruimte is ingeperkt. De gesprekspartners zijn van mening dat op centraal niveau dient te worden vastgelegd aan welke eisen een afgestudeerde mbo’er dient te voldoen (de wat-vraag). Maar er moet wel genoeg ruimte zijn voor de instellingen om vervolgens te bepalen hoe dit wordt behaald. Hierbij moet voldoende ruimte worden geboden om te kunnen inspelen op de wensen vanuit zowel het regionale bedrijfsleven als de deelnemers waarmee de kwaliteit van het onderwijs wordt verbeterd. Momenteel wordt deze ruimte voor met name opleidingen waarvan de eindtermen op hoog detailniveau zijn vastgesteld volgens de gesprekspartners onvoldoende geboden. Het is echter onduidelijk of deze ruimtebeperking daadwerkelijk heeft geleid tot een lagere kwaliteit. De gesprekspartners hopen van het nog structureel in te voeren competentiegericht onderwijs dat zij hiermee deze ruimte weer terugkrijgen. Daarnaast blijkt uit de literatuur maar ook uit de casestudies dat de toegenomen beleidsvrijheid van instellingen onvoldoende wordt benut in de vorm van medezeggenschap.
43
44
DEEL 2
VERSTANDELIJK GEHANDICAPTEN
46
1
VERSTANDELIJK GEHANDICAPTENSECTOR
1.1
Aanleiding Publiek debat: meer handen aan het bed; minder voeten onder het bureau In het publieke debat over de zorgsector zijn twee onderwerpen te onderscheiden die de maatschappelijke zorg weergeven. Het eerste onderwerp heeft betrekking op de organisatie van zorg die ten koste zou gaan van de ruimte van de zorgprofessional. De leus ‘meer handen aan het bed en minder voeten onder het bureau’ geeft uiting aan het idee dat zorgprofessionals zich meer bezig houden met rapportages en verantwoording dan dat zij daadwerkelijk cliëntcontact hebben. Ook het idee dat er sprake is van een vermanagen van de zorgsector komt tot uitdrukking in deze leus. In 2006 is een enquête uitgevoerd onder vakbondsleden die werkzaam zijn in het onderwijs en in de zorg. Hieruit kwam naar voren dat een groot deel van de respondenten van mening is dat ‘de vele managementlagen en het grote aantal regels ertoe leiden dat zij als professional op de werkvloer met minder plezier hun werk kunnen uitoefenen’. Hierover heeft minister Pechtold aan de Tweede Kamer in juni 2006 een brief gestuurd1. Ook de WRR ziet in haar rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’2 dat de dienstverlening lijdt onder onnodige regeldruk en beleidsonrust, de grote hoeveelheid verantwoordingsplichten en een te grote afstand tussen beleid en uitvoering. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) benadrukte eerder in haar rapport ‘Bevrijdende kaders’3 de noodzaak van meer aandacht voor de uitvoering. In hun advies pleit de RMO voor meer handelingsruimte voor o.a. professionals. De overheid moet niet langer sturingsinstrument op sturingsinstrument stapelen maar zou kaders op hoofdlijnen moeten formuleren waarbinnen burgers, maatschappelijke organisaties en professionals hun eigen passende arrangementen vormen. Kwaliteit van dienstverlening Het tweede onderwerp dat veelvuldig publiek ter discussie staat, is de kwaliteit van dienstverlening binnen de zorgsector in het algemeen maar zeker ook binnen de verstandelijk gehandicaptenzorg in het bijzonder. In het rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ stelt de WRR dat de maatschappelijke dienstverlening kampt met hardnekkige problemen. Voor de gezondheidszorg speelt volgens de WRR het feit dat de vraag naar zorg gestaag groeit, terwijl binnen de huidige budgettaire en politieke kaders niet aan die vraag kan worden voldaan. In 2006 vormden aanhoudende signalen en onrust over een 1
Brief aan de Tweede Kamer over managers en bureaucratie in zorg en onderwijs, 22 juni 2006. Minister voor Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Alexander Pechtold. 2
‘Bewijzen van goede dienstverlening’ Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid, (2004). 3
‘Bevrijdende kaders’, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2002.
47
tekortschietende kwaliteit van de 24-uurszorg aan mensen met een verstandelijke beperking mede de aanleiding voor de staatssecretaris om aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg extra middelen beschikbaar te stellen voor het verrichten van nader onderzoek. Uit onderzoeksrapporten komt naar voren dat zowel de kwaliteit als de kwantiteit van het personeel zorgwekkend is en van invloed is op de kwaliteit van de dienstverlening. In dit stuk gaan we eerst in op de ontwikkeling van de ruimte van de professional in de verstandelijk gehandicaptensector. Als professional stellen we de ‘persoonlijk begeleider’ dan wel ‘begeleider wonen’ centraal. Deze professional heeft de begeleiding van de cliënt in de woongroep als zijn taak en onderhoudt het contact met het netwerk. Dit netwerk bestaat zowel uit de familie of de wettelijk vertegenwoordiger van de cliënt als de overige zorgverleners. De ontwikkeling van de ruimte beschrijven we aan de hand van de factoren die wij in ons analyseschema hebben onderscheiden als zijnde van invloed, te weten: de overheid, het management, de cliënt en collega-instellingen. Vervolgens gaan we in op de ontwikkeling van de kwaliteit van de dienstverlening binnen de verstandelijk gehandicaptensector.
1.2
Aansturing vanuit de overheid In deze paragraaf gaan we eerst in op het wettelijke kader van waaruit de verstandelijk gehandicaptenzorg bezien moet worden. Daarbij introduceren we ook de voor deze sector belangrijke partijen die sturing kunnen uitoefenen op de ruimte van de professional. Vervolgens schetsen we kort de belangrijkste beleidsontwikkelingen van de afgelopen tien tot vijftien jaar. We eindigen deze paragraaf met een analyse van de ontwikkeling van de ruimte die de beleidsontwikkelingen hebben gehad.
1.2.1
Wettelijk kader en relevante organisaties Wettelijk kader De wet- en regelgeving op het gebied van (intramurale) gehandicaptenzorg bestaat met name uit bredere wetgeving welke voor grotere delen van de gezondheidszorg geldt. Een aantal wetten en regelingen is relevant: • Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) verzekert de lasten van behandeling, verpleging of verzorging van mensen met een langdurige ziekte of gebrek. • De regeling persoonsgebonden budget (pgb) vanuit de AWBZ. Via deze regeling kan aanspraak gemaakt worden op een geldbedrag waarmee de aanvrager zelf zorg en begeleiding kan inkopen. • Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) moet ervoor zorgen dat 48
•
mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en meedoen in de samenleving. De Kwaliteitswet zorginstellingen in 1996 verplicht kwaliteitsmanagement in de zorg.
Organisaties Naast het ministerie van VWS die deze wet- en regelgeving uitvaardigt, is een aantal extra organisaties te onderscheiden die van belang zijn voor de aansturing van de professional vanuit de overheid: • Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ): de IGZ heeft twee hoofdtaken, namelijk het onderzoeken en adviseren op het gebied van de staat van de volksgezondheid en toezicht houden op de naleving van de wetgeving op het gebied van de gezondheidszorg. • Zorgkantoren: de uitvoering van de AWBZ is sinds 1998 in handen van de zorgkantoren. Deze zijn door de gezamenlijke zorgverzekeraars in het leven geroepen. Zorgkantoren zijn zelfstandig werkende kantoren - nauw gelieerd aan de zorgverzekeraar ter plekke - die zorgvraag en zorgaanbod in een specifieke regio op elkaar moeten afstemmen. In totaal zijn er 32 kantoren. Bij de inkoop van zorg stellen zorgkantoren in steeds ruimere mate eisen, waardoor zij meer sturing uitoefenen op zorgaanbieders. • Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ): het CIZ bestaat sinds januari 2005 en voert voor de gehele AWBZ de indicatiestelling uit. • Tijdens de casestudies in de instellingen werden ook de volgende partijen genoemd: de Arbeidsinspectie en de Voedsel en Waren Autoriteit. Deze partijen stellen eisen aan de werkomstandigheden en aan de bedrijfsvoering in een instelling. 1.2.2
Beleidsontwikkelingen van de afgelopen tien jaar Wanneer we kijken naar de beleidsontwikkelingen van de afgelopen tien jaar, kunnen we in de verstandelijk gehandicaptensector de volgende belangrijke ontwikkelingen onderscheiden: 1. De cliënt centraal: van aanbodsturing naar vraagsturing. 2. Vermaatschappelijking van de zorg: kleinschalige woonvormen. 3. Aandacht voor de kwaliteit van zorg. 4. Van functionele budgettering naar outputbegroting. De cliënt centraal Een belangrijke ontwikkeling in de afgelopen tien jaar is de omslag van aanbod- naar meer vraagsturing. Tot 1996 werd veelal door de aanbieder bepaald welke zorg de verzekeraar kreeg, terwijl vanaf de tweede helft van de jaren negentig de zorgvraag van de verzekerde steeds meer centraal staat. Deze verschuiving naar meer vraagsturing komt onder meer tot uiting in de introductie van het persoonsgebonden budget in 1995.
49
Tabel 1.1
Uitgaven in de sector ‘verstandelijk gehandicapten’ (x-mln. euro) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Jaarlijkse groei (%) Pgb verstandelijk 30,7 40,3 45,3 110,8 154,3 175,1 41,7 gehandicapten Pgb als aandeel 1,1% 1,4% 1,4% 3,1% 3,7% 3,9% van de totale uitgaven Totaaluitgaven 2780,2 2905 3174 3611,2 4131,4 4473 10,0
Bron:
Wottiez, I, J. Jonker, I. Ooms, J. Stevens en I. Schoemakers-Salkinoja, Cijfermatige ontwikkelingen in de verstandelijk-gehandicaptenzorg, een vraagmodel, SCP, Den Haag, 2007; bewerking Regioplan
Zoals blijkt uit tabel 1.1, zijn de uitgaven aan het persoonsgebonden budget enorm gegroeid. Wel beslaan deze uitgaven nog slechts een gering aandeel van de totale uitgaven. Meer aandacht voor vraagsturing blijkt ook uit de recente modernisering van de AWBZ. Deze modernisering heeft als voornaamste focus om de keuzevrijheid van de zorgvrager te vergroten en meer zorg op maat te leveren. Door de modernisering van de AWBZ is het niet meer vanzelfsprekend dat zorg door één vaste aanbieder wordt geleverd. Waren vroeger de aanspraken op de AWBZ instellingsgebonden, nu zijn ze gedefinieerd in termen van zeven verschillende functies. De bedoeling is dat de schotten tussen de verschillende velden binnen de gezondheidszorg hierdoor worden weggenomen. Zorgaanbieders uit verschillende velden als verzorging en gehandicaptenzorg kunnen nu zorg gaan verstrekken die voorheen in een van de andere velden was ondergebracht. Hetzelfde geldt overigens ook voor indicatiestelling. Bij een aanvraag voor bijvoorbeeld huishoudelijke zorg kunnen nu ook woningaanpassingen in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten en hulp bij dagbesteding (AWBZ) worden meegenomen. Als effect voor instellingen kan hiervan worden verwacht dat instellingen meer gaan samenwerken. Vermaatschappelijking van zorg De vermaatschappelijking van de zorg is al eind jaren tachtig in gang gezet, toen begonnen werd met extramuralisering: het buiten de muren van de instellingen verlenen van zorg aan gehandicapten. Deze extramuralisering hangt voor een groot deel samen met de trend naar meer vraagsturing. Andere stimuli voor deze ontwikkeling zijn een veranderende opvatting over de beste zorg voor mensen met een handicap en het door de overheid gevoerde beleid om kosten in de gezondheidszorg te beheersen. De trend van extramuralisering ziet men terug in de cijfers van de arbeidsplaatsen, waaruit een duidelijke verschuiving van werkgelegenheid in intramurale instellingen naar met name transmurale instellingen is af te lezen.
50
Tabel 1.2 Intramuraal Semimuraal Transmuraal Totaal Bron:
Aantal arbeidsplaatsen (fte) in de gehandicaptenzorg 2000
2001
2002
41.564 22.218 8471 72.253
36.883 18.752 16.750 72.385
12.570 11.308 52.401 76.279
Groei 2000 tot 2002 -70% -49% 519% 6%
RIVM en Prismant, Brancherapport Care 2000-2003, 2004
Aandacht voor kwaliteit Vanaf het begin van de jaren tachtig lag de focus van het overheidsbeleid op de vermindering van de wachtlijsten4 in de verstandelijk gehandicaptenzorg. Het bestaan van deze wachtlijsten werd vanaf het begin van de jaren negentig steeds meer als probleem erkend en de overheid probeerde deze wachtlijsten tegen te gaan door onder meer in 1991 de vrijemargeregeling in het leven te roepen.5 Deze vrijemargeregeling hield in dat instellingen met hun productie enkele procenten boven de erkende capaciteit mochten uitgaan om de wachtlijsten tegen te gaan. Vanaf 1998 slaagde de overheid er mede dankzij de economische groei in om de wachtlijsten te verminderen. Door de verminderende wachtlijstproblematiek, maar ook door de toegenomen aandacht voor doelmatigheid en de verschuiving naar meer vraagsturing is kwaliteit een steeds belangrijker thema geworden binnen het beleid. Dit blijkt onder meer uit de Kwaliteitswet zorginstellingen die in 1996 in het leven is geroepen om zorginstellingen te verplichten kwaliteitsmanagement in te voeren. Een onderdeel van kwaliteitsmanagement is het vastleggen van werkprocessen in protocollen. Uit tabel 1.3 is af te lezen dat het aantal instellingen dat protocollen hanteert, is toegenomen.
4
Beltman, H., Buigen of barsten? Hoofdstukken uit de geschiedenis van de zorg aan mensen met een verstandelijke handicap in Nederland 1945-2000, Proefschrift, Rijksuniversiteit Groningen, 2001.
5 Eggink, E., J. Jonker, M. Ras, Kosten in kaart, Een macrokostendecompositie toegepast op instellingen voor verstandelijk gehandicapten, SCP, Den Haag, 2007.
51
Tabel 1.3
Aandeel instellingen dat protocollen voor professioneel handelen hanteert* Protocollen voor: Aandeel Aandeel Aandeel 1995 2000 2005 Gericht op specifieke verrichtingen m.b.t. 62% 81% 88% ondersteuning, begeleiding of verzorging Voor de voorlichting aan de cliënt 30% 25% 43% Voor voorbehouden handelingen 76% 83% Voor het gebruik van (medische) hulpmiddelen 31% 55% 84% Voor kritische momenten in het zorgproces 34% 49% 53% Voor specifieke doelgroepen 22% 24% 47% Voor de routing van de cliënt van aanmelding tot 41% 55% 71% afsluiting van de begeleiding/zorg Voor samenwerking met/overdracht naar andere 24% 31% zorgaanbieders
*
Cijfers gebaseerd op: Wagner, C., D. Bakker, E.M. Sluijs, Kwaliteitssytemen in instellingen, de stand van zaken in 1995; Wagner, C., E.M. Sluijs, Tabellenboek kwaliteitssystemen, de stand van zaken per zorgsector in 2000; Keijser, A., C. Wagner, E.M. Sluijs, Tabellenboek kwaliteitssystemen, de stand van zaken per zorgsector in 2005; bewerking Regioplan.
Van functionele budgettering naar outputbegroting Naast meer aandacht voor vraagsturing, is het overheidsbeleid erop gericht om meer grip te krijgen op de kosten. Dit komt tot uiting in de verandering van de bekostigingssystematiek. Sinds 1984 verliep de bekostiging van de gehandicaptenzorg volgens functionele budgettering.6 Volgens dit systeem worden de kapitaallasten volledig vergoed en wordt het budget voor de variabele kosten bepaald op basis van capaciteit en verwachte productie. Hierbij vindt geen nacalculatie plaats. In de periode 2000-2002 is begonnen met de nacalculatie van de totale productie, oftewel reguliere en wachtlijstproductie.7 Dit houdt in dat indien de werkelijke productie lager is dan de verwachte productie, zorgkantoren geld van de instellingen kunnen terugvorderen voor de niet-geleverde productie. Sinds 2003 is er sprake van volledige outputfinanciering voor de intramurale productie. Hierbij zijn de instellingsbudgetten afgeleid van indicatoren die verband houden met het type patiënt/cliënt dat in instellingen wordt verzorgd en behandeld. Deze wijze van bekostiging vereist wel meer inspanning met betrekking tot informatievergaring en -verstrekking door alle marktpartijen. Voor de extramurale productie kunnen instellingen afspraken maken met het zorgkantoor over prijs en volume voor deze producten. Het grote verschil met het budgetstelsel is dat verrichtingen moeten worden aangetoond, zodat vergoeding plaatsvindt.
6
Ibid.
7
Wottiez, I, J. Jonker, I. Ooms, J. Stevens en I. Schoemakers-Salkinoja, Cijfermatige ontwikkelingen in de verstandelijk-gehandicaptenzorg, een vraagmodel, SCP, Den Haag, 2007.
52
1.2.3
Effecten van overheidsbeleid op de ruimte Hoe de ruimte van de persoonlijk begeleider is veranderd onder invloed van de vermaatschappelijking van de zorg bespreken we in paragraaf 1.3, omdat dit nauw samenhangt met de sturing vanuit het management. De ontwikkeling van de ruimte onder invloed van de trend waarin de cliënt steeds meer centraal wordt gezet, bespreken we in paragraaf 1.4. De ontwikkeling van de ruimte onder invloed van de verandering van functionele begroting naar outputbegroting en de focusverschuiving naar kwaliteit van zorg bespreken we op deze plek. Van functionele begroting naar outputbekostiging Uit de casestudies kwam inderdaad voren dat de verandering van begroting het werk op instellingsniveau heeft veranderd. Centraal in het verlenen van zorg staat het ondersteuningsplan (voorheen zorgplan genoemd). Voor elke cliënt wordt er jaarlijks in samenspraak met de cliënt een ondersteuningsplan geschreven met daarin de (productie)afspraken en de doelen die men dat jaar samen wil behalen. Op basis van de ondersteuningsplannen wordt zorg ingekocht. Voor de persoonlijk begeleider betekent de nieuwe financieringsvorm dat hij/zij het ondersteuningsplan als dagelijks uitgangspunt moet nemen voor de zorg die wordt geleverd. Daarnaast moet op de doelen uit het ondersteuningsplan worden gerapporteerd. De meeste persoonlijk begeleiders die we gesproken hebben, zijn van mening dat zij niet méér moeten rapporteren maar wel anders. Men rapporteert nu op individueel niveau aan de hand van het ondersteuningsplan en gaat daarbij specifiek in op de doelen die geformuleerd zijn en de eventuele bijzonderheden. Voorheen was het gebruikelijk ook te rapporteren over de groep en werd beschreven wat er die dag zoal gedaan was, ook al betrof het dagelijks terugkerende zaken. Vanuit de interviews die we op MT/DT-niveau hebben gehouden, kwam naar voren dat er in de afgelopen tien tot vijftien jaar veel meer moet worden verantwoord. Men geeft aan dat het zorgkantoor als financierder een grote vinger in de pap heeft. De zorgkantoren stellen eisen met betrekking tot de HKZ-certificering8 en het inzichtelijk maken van de zorg. Enerzijds vindt men dat goed: men is bereid om transparant te zijn over de zorg die men levert en wil hierover verantwoording afleggen. Dit wordt ook wel gezien als een professionaliseringsslag die in de afgelopen tien tot vijftien jaar in de sector is gemaakt. Anderzijds geeft men aan het lastig te vinden dat je nog niet je volledige begroting gefinancierd krijgt, ook al heb je aan alle eisen voldaan. Twee respondenten op managementniveau spraken van een verantwoordingsdrift. Een voorbeeld uit de praktijk waarbij men de verantwoordingswens van het zorgkantoor als onnodig ervaart, betreft de presentielijsten. Voor de dagbesteding moeten presentielijsten bijgehouden worden, zodat duidelijk is wie welke activiteit hoe vaak heeft gedaan of bijgewoond. De begeleiders op
8
HKZ-certificering wordt bewaakt door stichting Harmonisatie en Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector.
53
het dagactiviteitencentrum houden deze presentielijsten bij. Deze moeten getekend door de manager naar het zorgkantoor worden gestuurd. Volgens een geïnterviewd MT-lid betekent dit dat hij maandelijks een heel pakket papier per pagina moet tekenen, terwijl hij in persoon niet kan controleren of de cliënten aanwezig zijn geweest. Focusverschuiving naar kwaliteit De focus verschuiving naar kwaliteit heeft er volgens de respondenten voor gezorgd dat er meer gerapporteerd moet worden naar de Inspectie van Volksgezondheid en het zorgkantoor. Ook zijn de instellingen verplicht geweest om veel meer zaken vast te leggen in protocollen. Drie van de vier instellingen die wij hebben bezocht, zijn in het afgelopen jaar HKZ-gecertificeerd. Om gecertificeerd te worden, moeten werkprocessen duidelijk zijn vastgelegd en moet men kunnen aantonen dat er volgens de vastgestelde procedures wordt gewerkt. In de interviews werd het wel omschreven als het ‘HKZ-circus’ dat langs was geweest. Uit de groepsgesprekken met de persoonlijk begeleiders kwam over het algemeen naar voren dat men het prettig vindt dat er protocollen zijn. Via intranet kun je ze makkelijk vinden en het bewerkstelligt een eenduidige werkwijze. Ook nieuwe personeelsleden of stagiaires zijn door het bestaan van de protocollen goed in te werken. De afgelopen jaren heeft men duidelijkere richtlijnen gekregen over bijvoorbeeld het verslaan van netwerkgesprekken en het registreren en verantwoorden van maatregelen. Alhoewel dit wel meer rapportagetijd kost, vindt men het over het algemeen een goede zaak dat de zorg hierdoor transparant wordt gemaakt en dat je je ook kan verantwoorden tegenover ouders en je leidinggevenden. Men ziet het als een kwaliteitsverbetering. Naast de rapportagetijd besteedt men ook extra tijd aan scholing en coaching. In één instelling wordt bijvoorbeeld voor elke richtlijn een aandachtsfunctionaris aangesteld, bijvoorbeeld de aandachtsfunctionaris ‘Agressie en geweld’. Deze moet worden vrijgemaakt voor scholing en vervolgens is hij /zij aanspreekpunt voor andere collega’s. Voor deze werkzaamheden wordt de aandachtsfunctionaris vrijgepland en kan dus niet worden ingezet in het team. Dit beperkt dus de tijd die men op de groep kan werken, wat als lastig wordt ervaren. Tegelijkertijd vindt men het positief dat er aandachtsfunctionarissen zijn. Een probleem waar een aantal (senior) persoonlijk begeleiders tegen aan loopt, is het feit dat de tijd die je achter de computer zit meer is dan voorheen. Men vindt het jammer dat ze hierdoor minder tijd hebben om met de bewoners een stukje te wandelen, thee te drinken of overdag een spelletje te doen. Hierover kan men zich ook wel schuldig voelen. Deze geluiden kwamen vaak van persoonlijk begeleiders die lang bij de instelling werkten en van wie het takenpakket is uitgebreid met coördinerende taken. Drie van de vier MT/DT-leden die we gesproken hebben, zien sterk de meerwaarde die de nieuwe manier van werken heeft. Het opstellen van de 54
protocollen, de HKZ-certificering en de verantwoording die men over de geleverde zorg af moet leggen, ziet men als een professionaliseringsslag en een kwaliteitsverbetering binnen de verstandelijk gehandicaptenzorg. Eén respondent op MT-niveau gaf aan als instelling besloten te hebben niet op te gaan voor een HKZ-certificering. Ook was in deze instelling het aantal protocollen juist afgenomen. Zij vinden de HKZ-procedure belastend en vinden de certificering geen bewijs dan wel garantie bieden voor kwalitatief hoogstaande zorg. Wel staan ze positief tegenover verantwoording afleggen en het toetsen van de kwaliteit van de dienstverlening. Hiervoor willen zij echter eigen instrumenten inzetten. Zij zijn hierover in gesprek met het zorgkantoor. Overige sturing Uit de casestudies kwam ook een aantal overheidsmaatregelen naar voren die men wel als bureaucratisch en tijdrovend ervaart. De eisen die de Arbeidsinspectie stelt aan bijvoorbeeld het werken in gebroken diensten past niet bij het werken in kleinschalige woonvormen en brengt onnodig administratieve lasten met zich mee. Daarnaast zijn er eisen ten aanzien van brandveiligheid en gezondheid die voor de kleinschalige woonvormen moeilijk te realiseren zijn of onnodig lijken. Voorbeelden hiervan zijn eisen die de Voedsel en Waren Autoriteit stelt aan het temperaturen van eten en het stickeren van voedsel en de maatregelen die men rondom legionella moet treffen. Een ander punt waar men in de instellingen tegenaan loopt is dat elke eis voor verantwoording tijd en geld kost. Een voorbeeld dat werd gegeven, is dat er veel meer accountantsverklaringen worden geëist. Tien jaar geleden waren bij één instelling met ongeveer 160 bewoners de kosten voor de accountant fl. 3.000, nu is dat € 30.000. Uiteindelijk is dit geld dat van het zorgbudget afgaat.
1.3
Aansturing vanuit het management Vanuit het management wordt de persoonlijk begeleider aangestuurd. De organisatievorm waarin en de wijze waarop dit gebeurt, beïnvloedt de ruimte die de persoonlijk begeleider heeft. In deze paragraaf gaan we hierop in. Achtereenvolgens gaan we in op de onderwerpen: • aantal managers in de zorg; • decentralisatie en instellingsgrootte; • interne controle en prestatieprikkels.
We besluiten deze paragraaf wederom met een duiding van de cijfers op basis van de instellingsbezoeken.
55
1.3.1
Groei van aantal managers in de zorg Zoals uit de inleiding van dit hoofdstuk naar voren komt, leeft er in de samenleving het beeld dat er steeds meer managers werkzaam zijn in de zorg en dat daardoor kostbare tijd afgaat van de handen die aan het bed werken. Uit cijfers van Prismant en het Nationaal Ziekenhuisinstituut blijkt echter dat van wildgroei aan managers zeker geen sprake is. In 2003 was het percentage verpleegkundig managers gelijk aan 4,5 procent. Tien jaar geleden was dit percentage gelijk aan 4 procent.9 Wanneer we kijken naar de inzet van middelen, blijkt ook dat het kostenaandeel aan algemeen personeel (waaronder directie) nauwelijks is toegenomen. Dit wijst er eveneens op dat het aandeel managers niet of nauwelijks is toegenomen in de sector. Wel blijken de verschillen tussen de instellingen te zijn toegenomen. In 1984 lag het kostenaandeel voor het algemeen personeel tussen 1,4 en 11,9 procent, nu ligt dat tussen 2,7 en 16,7 procent. Hetzelfde geldt overigens ook voor het verplegend personeel.
Tabel 1.4
Inzet van middelen in 1984 en 1998
Algemeen personeel Verplegend personeel (Para)medisch personeel Facilitair personeel Materiaal
Gem.* 6,2 48,8 10,9 11,5 22,7
1984 Sd. Min. 1,6 1,4 3,2 39,4 2,8 6,2
Max. 11,9 57,1 23,6
Gem. 5,8 52,9 12,8
2,4 3,1
16,9 28,9
9,2 19,4
7,6 11,2
1998 Sd. Min. 1,8 2,7 5,0 42,1 3,8 2,2
Max. 16,7 72,2 22,6
3,4 3,1
20,1 35,1
0,7 13,9
*.
Gem. = gemiddelde, sd = standaarddeviatie, min. = minimum, max. = maximum. Bron: Eggink, E., J. Jonker, M. Ras, Kosten in kaart, Een macrokostendecompositie toegepast op instellingen voor verstandelijk gehandicapten, SCP, Den Haag, 2007
1.3.2
Decentralisatie en instellingsgrootte Zoals al beschreven in de voorgaande paragraaf, wordt de sector gekenmerkt door een omslag van aanbodsturing naar meer vraagsturing. Deze ontwikkeling is kenmerkend voor de gehele zorg- en welzijnsector. Volgens een publicatie van NIZW/CIBO is de invloed van de klant op de werkprocessen groter geworden in de sector.10 Dit heeft geleid tot een decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en een afname van hiërarchie binnen de organisatie. De omslag naar meer vraagsturing en de trend naar meer vermaatschappelijking in de gehandicaptenzorg komt onder meer tot uiting in de ontwikkeling naar meer kleinschaligheid. Het aantal woonlocaties met 21 plaatsen of minder is sterk gegroeid door de jaren heen, 9
Kanters, H., W. van der Windt, M. Ott, Geen wildgroei managers in de gezondheidszorg, Het Financiële Dagblad, december 2003.
10
Keijsers, G., J. van de Haterd, M. Geomini en E. Leistra, De manager (m/v) in zorg en welzijn, taak- en competentieprofiel, NIZW/CBO, 1998.
56
terwijl het aantal locaties met meer dan 21 plaatsen nagenoeg gelijk is gebleven en het aantal locaties met meer dan 56 plaatsen is afgenomen. Voor de dagbesteding locaties geldt een soortgelijk beeld (zie figuur 1.1).
Figuur 1.1 Wonen
De ontwikkeling van het aantal locaties naar grootte in plaatsen in indexcijfers (1999=100) Dagbesteding
170
200
160
180 150 140
160
130
140 120 110
120
100
100 90 80
80 1999
2000 tot 21
Bron:
1.3.3
2001
2002
21 tot 56
meer dan 56
2003
1999
2000 tot 21
2001
2002
21 tot 56
meer dan 56
2003
Brancherapporten Care 1998 tot 2001 en 2000 tot 2003, RIVM in samenwerking met Prismant, bewerking Regioplan
Interne controle en prestatieprikkels Interne controle De manager kan de professional met verschillende typen instrumenten aansturen, die alle van invloed zijn op de ruimte voor de professional. Interne controle is een van deze instrumenten. Een bekende vorm van interne controle is het verantwoorden van de tijdsbesteding door werknemers. Helaas zijn hierover geen landelijke gegevens voor de verstandelijk gehandicaptensector beschikbaar. Uit de interviews met sleutelfiguren en uit de vier casestudies kwam naar voren dat persoonlijk begeleiders niet (stelselmatig) hun tijdsbesteding verantwoorden. Prestatieprikkels Door prestatieprikkels in te voeren, kan het management de professional belonen dan wel straffen voor zijn/haar presteren. Een bekend voorbeeld van prestatieprikkels is prestatiebeloning. Uit onderzoek van SEO blijkt dat prestatiegerichte beloning in de zorg nog in de kinderschoenen staat.11 SEO noemt als redenen hiervoor dat er nauwelijks concurrentie in de zorg is waardoor de noodzaak ontbreekt om zakelijk te werken. Daarnaast is de cultuur in de zorg sterk conflictmijdend waardoor prestatiebeloning moeilijk in te voeren is. Wel blijkt uit hetzelfde onderzoek dat dertig procent van de instellingen in de gehandicaptenzorg al een vorm van prestatiebeloning kent. Hierbij moet worden opgemerkt dat slechts een gering aantal instellingen (10) heeft deelgenomen aan het onderzoek. Ook uit de Trendrapporten Vraag naar 11
Lucy Kok, Maarten Biermans, Inge Groot, Lennart Janssens, Jaap Anne Korteweg (SEO), Jaap Maljers, Kees Van Bemmel (Plexus Medical Group), Mirjam van Praag (UvA), Morgen zonder zorg (en)?, Arbeidsproductiviteit en innovatieve kracht in de zorg, SEO, 2005.
57
arbeid in zorg en welzijn blijkt dat het aantal instellingen dat prestatiebeloning heeft ingevoerd nog gering is. In 2003 gaf weliswaar een veel kleiner aandeel van de geïnterviewden aan dat prestatiebeloning was ingevoerd. Maar uit de vraag of prestatiebeloning is ontvangen, antwoordt slechts twee procent bevestigend.
Tabel 1.5
Invoering van prestatiebeloning
Ja Nee Weet niet Gebruikt/ontvangen Prestatiebeloning van belang Bron:
1999 10% 90%
2001 9% 91%
2003 7% 48% 45% 2% 33%
Bekker, S., G. van Essen, E. Josten, H. Meihuizen, Trendrapport Aanbod van arbeid in zorg en welzijn 2003, OSA; Essen, van, G., E. Josten, H. Meihuizen, J. Oosterhuis, M. de Voogd-Hamelink, Trendrapport Vraag naar arbeid in zorg en welzijn 2002, OSA; Allaart, P.C., G. van Essen, E. Josten, H. Meihuizen, F. Peters, M. de Voogd-Hamelink, Trendrapport Vraag naar arbeid in zorg en welzijn 2000, OSA
Het wel of niet kunnen invoeren van prestatiebeloning is ook afhankelijk van de mate waarin functionerings-/beoordelingsgesprekken gemeengoed zijn. De prestatie moet immers meetbaar zijn om een werknemer voor zijn/haar prestaties te kunnen belonen. Het blijkt dat de meeste instellingen functionerings-/beoordelingsgesprekken hebben ingevoerd. Vergeleken met 2000 is het aandeel instellingen dat het heeft ingevoerd ook weer iets toegenomen. Wel blijkt dat een groot aandeel van de instellingen functionerings-/beoordelingsgesprekken nog niet als cyclusonderdeel heeft ingevoerd.
Tabel 1.6
Gebruik van functionerings-/beoordelingsgesprekken met alle medewerkers 12
Gebruik van functionerings/beoordelingsgesprekken Nee nog niet Nog niet volledig Cyclisch onderdeel
2000 5% 30% 64%
2005 4% 40% 56%
Prestatiebeloning is zeer beperkt ingevoerd in de verstandelijk gehandicaptensector. Uit het interview met de VGN kwam naar voren dat het niet bestaat op het functieniveau van de persoonlijk begeleider. We kunnen daarom concluderen dat er vanuit het management in de verstandelijk gehandicaptensector geen invloed wordt uitgeoefend op de ruimte die de professional ervaart door middel van prestatiebeloning. 12
Cijfers uit: Wagner, C., E.M. Sluijs, Tabellenboek kwaliteitssystemen, de stand van zaken per zorgsector in 2000, Nivel; Keijser, A., C. Wagner, E.M. Sluijs, Tabellenboek kwaliteitssystemen, de stand van zaken per zorgsector in 2005, Nivel, 2007.
58
1.3.4
Effecten van aansturing vanuit het management op de ruimte Op basis van de kwantitatieve gegevens is het niet duidelijk op welke wijze de ruimte van de professional is veranderd. Aan de hand van de bezoeken aan de instellingen kunnen we boven beschreven ontwikkelingen vertalen naar de ontwikkeling van de ruimte van de persoonlijk begeleider. Decentralisatie en instellingsgrootte De vier instellingen die wij hebben bezocht, hebben allemaal een ontwikkeling doorgemaakt naar kleinschalige woonvormen in de afgelopen tien tot vijftien jaar. Dit ging gepaard of werd beïnvloed door een andere kijk op wat goede zorg is en ook door het centraal stellen van de cliënt. Het werk voor persoonlijk begeleiders is hierdoor veranderd. In een kleinschalige woonvorm werkt de persoonlijk begeleider het merendeel van de tijd alleen. Wel is er vaak een achterwacht beschikbaar wanneer het een geschakelde woonvorm betreft. Uit de groepsgesprekken met de persoonlijk begeleiders kwam naar voren dat ze zelfstandiger werken dan voorheen en ook dat ze flexibeler moeten zijn. Hun takenpakket is ook uitgebreider. In een intramurale instelling kan men terugvallen op bijvoorbeeld de medische dienst, de technische dienst en op de keuken. Als nu een cliënt ziek is, ga je samen naar de huisarts en kun je als persoonlijk begeleider te maken krijgen met een zorgverlener die het niet gewend is om met een verstandelijk gehandicapte te werken. Over het algemeen ervaren de persoonlijk begeleiders het werken in een kleinschalige woonvorm als een verrijking van hun functie. Dit wordt zowel bepaald door de vrijheid c.q. ruimte die zij ervaren als door het feit dat zij de andere visie op zorg die bij kleinschalige woonvormen hoort, omarmen. Vermanagen van de zorg Door de kleinschalige woonvormen zitten de teammanagers of clustermanagers vaak op afstand. Ook hierdoor ervaren de persoonlijk begeleiders een grotere zelfstandigheid in het werk en daarmee ook in hun handelingsruimte. Door de grotere vraag naar verantwoording van de zorg en door de kleinschalige woonvormen waarbij de manager meer op afstand zit, worden managementstaken gedelegeerd naar persoonlijk begeleiders die veel werkervaring hebben en/of die op mbo 4-niveau werken. De organisatievorm verschilt per instelling. Bij één instelling waren er op 85 persoonlijk begeleiders (mbo 4) en 24 begeleiders wonen (mbo 3) tien coördinerend begeleiders aangesteld die verschillende huizen en teams onder zich hadden. Tot hun takenpakket hoorden het aansturen van de persoonlijk begeleiders, het voeren van wervings- en selectiegesprekken, het houden van functioneringsgesprekken en het onderhouden van netwerkcontacten in overleg met de persoonlijk begeleider. De coördinerend begeleider werkte nog een halve dag mee in een team. De persoonlijk begeleiders in deze instellingen gaven aan negentig procent direct cliëntcontact te hebben. In een andere instelling was er binnen elke team een teamcoördinator aangewezen. De taken die de teamcoördinator heeft, kan per cluster verschillen. Vaak hoort het maken van het rooster, de dagelijkse aansturing van de persoonlijk 59
begeleiders en het leveren van managementinformatie tot het pakket. In deze instellingen gaf men aan dat de persoonlijk begeleiders 75 procent direct cliëntcontact hadden. Per instelling kan de organisatiestructuur verschillend zijn. Uiteindelijk beïnvloedt de organisatiestructuur de mate waarin de persoonlijk begeleider cliëntcontact heeft. Interne controle en prestatieprikkels Bij geen van de door ons bezochte instellingen deed men aan tijdschrijven of bestonden er prestatiebeloningen. Wel beschikten de instellingen over een duidelijk beschreven jaarlijkse beoordelingscyclus. Voorheen kon het makkelijker voorkomen dat een personeelslid gedurende een paar jaar nooit een beoordelings- of functioneringsgesprek had. Geconcludeerd kan worden dat interne controle en prestatiebeloning geen invloed uitoefenen op de ruimte van de professional.
1.4
Aansturing vanuit de cliënt Zoals al eerder werd gesteld, is het overheidsbeleid de afgelopen jaren erop gericht geweest om een omslag te maken van aanbodsturing naar vraagsturing. De vraag van de cliënt is steeds meer centraal komen te staan. De vraag en invloed die de cliënt uitoefent, kan de ruimte die de professional heeft dan wel ervaart, beïnvloeden. In deze paragraaf zetten we een aantal cijfers op een rij waaruit de sturing van de cliënt kan worden afgelezen, te weten: • omvang pgb; • maatwerk in zorg. Aan het eind van de paragraaf beschrijven we aan de hand van de instellingsbezoeken de wijze waarop de ruimte van de persoonlijk begeleider is veranderd onder invloed van de cliëntsturing.
1.4.1
Persoonsgebonden budget Financiering Een van de manieren waarop een cliënt sturing kan geven aan zijn vraag is door de inzet van het persoonsgebonden budget. Dit pgb geeft de cliënt de mogelijkheid zelf zijn zorg in te kopen. De volgende tabel hebben we eerder in dit hoofdstuk weergegeven:
60
Tabel 1.7
Uitgaven in de sector ‘verstandelijk gehandicapten’ (x-mln. euro) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 jaarlijkse groei (%) Pgb verstandelijk 30,7 40,3 45,3 110,8 154,3 175,1 41,7 gehandicapten Pgb als aandeel 1,1% 1,4% 1,4% 3,1% 3,7% 3,9% van de totale uitgaven Totaaluitgaven 2780,2 2905 3174 3611,2 4131,4 4473 10,0
Zoals blijkt uit tabel 1.7, zijn de uitgaven voor de overheid aan het persoonsgebonden budget enorm gegroeid. Geconcludeerd kan worden dat er vanaf 1998 steeds meer zorg gefinancierd wordt door middel van een pgb. Indicaties Hoe het aantal indicaties voor een pgb zich ontwikkeld heeft, is af te lezen uit de volgende tabellen:
Tabel 1.8
Aantallen aangegeven voorkeuren voor het pgb (2000-2004)
Indicaties Waarvan personen Bron:
2000
2001
2002
3472 3160
3426 3187
4591 4214
CVZ, 2003c, CVZ, 2004b
Tabel 1.9
Enkele kerngegevens pgb-VG (2000-2004) 2000
Aantal budgethouders Gemiddeld bedrag trekkingsrechten (in €) Subsidiebedrag (in € mln)a a
2001
2002
2003
2004
6195 9164 11.197 11.010 7083 10.392 13.363 13.874 15.539 16.223 73,4
133,3
188,5
228
176
2002 geldt de meting medio januari 2003 en voor 2003 de meting eind januari 2004 (Bron: SVB).
Toelichting tabel Over de jaren 2000-2003 is een stijging waar te nemen van het aantal budgethouders in de verstandelijk gehandicaptensector. In 2004 lijkt een daling te zijn ingezet. Dit is echter niet het geval. Tabel 1.12 geeft de kerngegevens weer van de pgb-VG als onderdeel van de oude regeling. Voor VG-budgethouders geldt een langzame instroom in de nieuwe pgb-regeling (nieuwe plus geherindiceerde cliënten). Dit verklaart de afname van het aantal budgethouders in met name 2004. Dit beeld is echter niet compleet, omdat de budgethouders na herindicatie dus deel uitmaken van de nieuwe regeling die niet in de cijferopstelling is betrokken.
61
1.4.2
Maatwerk in zorg Door het pgb krijgt de cliënt een grote mate van vrijheid om zijn zorg in te kopen. Daarnaast kunnen zorgaanbieders meer cliëntgericht werken door het leveren van maatwerk. De zeggenschap van de cliënt zal groter zijn al naargelang de zorgaanbieders streven naar maatwerk en de zorgvraag van de cliënt betrekken in hun zorgplan.
Tabel 1.10
Aantal geïndiceerde producten op productniveau, 1998-2003 (in aantallen producten en procenten) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Jaarlijkse groei 19982003 A Onderzoek 274 396 494 809 1382 1989 48,7 en advies B Begeleiding 1495 2247 3976 4281 6722 6129 32,6 cliënt C Begeleiding 1130 1891 2888 3787 5903 4907 34,1 ouder/gezin D Behandeling 216 361 840 1216 1838 2496 63,1 /therapie E1 3498 3375 4046 4158 6090 8091 18,3 Dagbesteding E2 Wonen 3986 4004 4861 4076 5454 6512 10,3 E3 Kortverblijf 2396 3075 4387 4835 7914 4853 15,2 F Behandeling 483 704 961 1326 2177 2636 40,4 met verblijf Totaal 13.478 16.053 22.453 24.488 37.480 37.613 22,8
Bron:
VWS (2004); Prismant (2000)
Uit de tabel 1.10 komt naar voren dat er met name een sterke stijging is in de indicaties voor onderzoek en advies, behandeling/therapie, en de behandeling met verblijf. Deze stijging wordt verklaard door de aandacht voor de individuele hulpverlening. Deze producten helpen bij het verduidelijken en precies op het individu toesnijden van de zorgvraag. Deze ontwikkeling geeft aan dat de cliënt verder in staat wordt gesteld om meer invloed uit te oefenen op de zorg die hem/haar wordt geboden. 1.4.3
Effecten van aansturing door cliënt op de ruimte Klantgericht werken In de afgelopen tien tot vijftien jaar zijn de bezochte instellingen (veel) klantgerichter gaan werken. Er zit overigens wel verschil in de mate waarop dat gebeurt. Drie van de vier instellingen hadden het centraal stellen van de klant echt als visie omarmt. Eén instelling wekte de indruk deze visie zich nog niet geheel eigen gemaakt te hebben. Het klantgericht werken betekent voor de persoonlijk begeleiders ten eerste dat ze niet meer vanuit een groepsproces moeten denken maar vanuit de cliënt. Voorheen werd het de 62
groep opgelegd om 7.00 uur op te staan en gezamenlijk te ontbijten. Nu luistert men naar de wensen van het individu en is het dus ook goed mogelijk dat mensen het ontbijt op hun kamer eten of ervoor kiezen eerder of later op te staan. Centraal in het werk van de persoonlijk begeleiders staat het individuele ondersteuningsplan. Dit plan wordt in samenspraak met de cliënt, zijn wettelijke vertegenwoordigers/verwanten en het netwerk van zorgverleners opgesteld. In dit plan worden doelen opgenomen. Het plan wordt minimaal twee keer per jaar geëvalueerd met de cliënt en zijn verwanten. Tussendoor onderhoudt de persoonlijk begeleider ook contact met de verwanten en het zorgnetwerk. In het veld beschrijft men de verandering in het werken als het zorgen dat, terwijl men eerst zorgde voor. Voorheen was het gebruikelijk dat de verwanten de zorg van de cliënt volledig overgaven aan de instelling. Men vertelt dat je vroeger maar één keer per drie jaar de verwanten sprak. Voor de netwerkgesprekken, de gesprekken met de verwanten en het denken vanuit de klant zijn competenties nodig, zoals communicatief en reflexief zijn, die eerst minder werden aangesproken. De nieuwe manier van werken wordt als een verrijking van de functie gezien en niet als beperking van de ruimte. Pgb-regeling In de verstandelijk gehandicaptensector zijn niet veel pgb-houders. Alleen bij de dagbesteding heeft men op iets grotere schaal te maken met de pgbregeling, omdat het hier gaat om kinderen die nog bij hun ouders wonen en die via het budget gebruikmaken van dagactiviteiten. Verstandelijk gehandicapten met een indicatie ‘wonen’ maken vrijwel geen gebruik van het pgb. De reden die de respondenten hiervoor opgeven, is dat de cliënten dan zelf hun zorg moeten verantwoorden bij het zorgkantoor en dit voor hen te veel moeite is. Het kleine aantal pgb-houders in de instellingen oefent geen extra vraag uit die van invloed is op de ruimte van de professional.
1.5
Spiegeling aan collega’s en collega-instellingen In deze paragraaf bespreken we zowel de toetsing vanuit collega-instellingen, namelijk benchmarking, als de toetsing van collega’s onderling.
1.5.1
Benchmarking Tabel 1.11
Gebruik van kwaliteitssystemen in instellingen voor gehandicaptenzorg (n=182)
Organisatie Interinstitutionele toetsing en visitatie Benchmarking Bron:
Volledig 4 6
Gedeeltelijk 16 34
Nvt 77 58
Missing 3 2
NIVEL, Kwaliteitssystemen in zorginstellingen, 2000
Bovenstaande tabel laat de situatie in 2000 zien. Uit het rapport ‘Kwaliteits63
systemen in zorginstellingen, stand van zaken 2005’ blijkt dat in de gehandicaptenzorg twintig procent van de instellingen systematisch gebruik maakt van benchmarking voor bijsturing van het beleid. Omdat de activiteit benchmarking anders is uitgevraagd dan in tabel 1.11 is de vergelijking niet makkelijk te maken. Als de uitkomst uit 2005 vergeleken wordt met de antwoordcategorie ‘volledig’ uit 2000, dan kan gesteld worden dat er een toename is van benchmarking tussen instellingen onderling. Als zowel volledig als gedeeltelijk bij elkaar opgeteld worden, dan lijkt benchmarking juist te zijn afgenomen. Brancherapport Benchmark In opdracht van de VGN is er in 2006 een grootschalige benchmark in de gehandicaptensector geweest: ‘Weten voor beter. Brancherapport benchmark gehandicaptenzorg’. Door deze benchmark hebben instellingen inzicht in hun individuele sterke en zwakke punten gekregen. Verondersteld kan worden dat dit sturing geeft aan de wijze waarop hun beleid wordt vormgegeven. 1.5.2
Intercollegiale toetsing Tabel 1.12
Gebruik van kwaliteitssystemen in instellingen voor gehandicaptenzorg (n=182)
Organisatie Intercollegiale toetsing monodisciplinair Intercollegiale toetsing multidisciplinair Bron:
Volledig 10
Gedeeltelijk 48
Nvt 38
Missing 4
15
30
52
3
NIVEL, Kwaliteitssystemen in zorginstellingen, 2000
Bovenstaande tabel laat de situatie zien in 2000. In 2005 geeft vier procent van de instellingen voor verstandelijk gehandicapten aan dat er intercollegiale toetsing monodisciplinair is (Nivel, 2007). Daarnaast geeft acht procent van de instellingen aan dat er intercollegiale toetsing multidisciplinair is. In vergelijking met 2000 is er dus sprake van een daling. 1.5.3
Effecten door sturing vanuit collega-instellingen op de ruimte Uit de casestudies kwam ook naar voren dat benchmarking geen rol van betekenis speelt. Wel zijn er in de instellingen initiatieven voor intervisie voor persoonlijk begeleiders. Onderwerpen die hierin ter discussie staan, zijn de visie op zorg, bijvoorbeeld het klantgericht werken en de omgang met moeilijke doelgroepen. De intervisiebijeenkomsten worden ervaren als leerzaam en als verdieping van het werk. De persoonlijk begeleiders die wij gesproken hebben, ervaren de bijeenkomsten niet als beperking van hun eigen handelingsruimte.
64
1.6
Integrale waardering: is de ruimte toe- of afgenomen? De ruimte van de professional, in dit geval de persoonlijk begeleider, kan door sturing vanuit verschillende actoren beïnvloed worden, te weten: de overheid, het management, collega-instellingen en vanuit de cliënt. In dit stuk hebben we van elk van deze actoren de ontwikkelingen beschreven en zo veel als mogelijk cijfermatig onderbouwd. Ook zijn we in dit stuk ingegaan op een viertal ontwikkelingen die in de verstandelijk gehandicaptensector het werk van de persoonlijk begeleider (mogelijk) heeft beïnvloed. We zijn ingegaan op: • van functionele budgettering naar outputbekostiging; • focus op kwaliteit; • de vermaatschappelijking van de zorg; • centraal stellen van de klant. Ook deze ontwikkelingen hebben we zo veel als mogelijk cijfermatig geprobeerd te onderbouwen. Welke invloed deze ontwikkelingen hebben gehad op de ruimte van de professional, is niet uit het voorhanden zijnde materiaal te achterhalen. Deze informatie hebben we verzameld door het houden van interviews en groepsgesprekken bij vier instellingen.
1.6.1
Sturing vanuit de overheid Ad 1) Over het algemeen kan gesteld worden dat door de verandering in budgettering er veel nadruk is komen te liggen op transparantie en verantwoording van de geleverde zorg. In de meeste instellingen zijn de managers budgetverantwoordelijk en komt het merendeel van de verantwoording bij hen te liggen. Wel komt het voor dat zij taken hiervan delegeren naar (senior) persoonlijk begeleiders. Voor de persoonlijk begeleiders betekent de nieuwe budgettering vooral dat zij het ondersteuningsplan als uitgangspunt moeten nemen en specifiek op doelen moeten rapporteren op individueel niveau. Tijdens de gesprekken werd gezegd dat zij ánders moesten rapporteren maar niet in alle gevallen méér. Ad 2) Door de focus op kwaliteit is er in de sector een stijging in protocollen en richtlijnen waar te nemen. Ook is er in de sector veel energie gestoken in de implementatie van kwaliteitssystemen. Men ziet hiervan zeker de meerwaarde en is van mening dat het de zorg kwalitatief heeft verbeterd en dat het werken als persoonlijk begeleider wordt verdiept. De handelingsruimte of beslissingsbevoegdheid is naar de mening van de persoonlijk begeleiders niet afgenomen. Men voelt zich gesteund door duidelijke richtlijnen en kan daardoor wellicht het werk zelfstandiger invulling geven. Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat men zich meer professioneel voelt en men daarom 65
meer ruimte heeft. Aan de andere kant is er wel een toename in de tijd dat er zaken vastgelegd moeten worden. Het verschilt per instelling bij wie deze taak ligt en of men hiervoor is vrijgeroosterd of dat men het ‘erbij’ moet doen. Het laatste leek bij één instelling het geval en voor deze instelling kan geconcludeerd worden dat men hierdoor minder cliëntcontact had. 1.6.2
Sturing vanuit het management Ad 3) Ook door het werken in kleinschalige woonvormen is het werk van de persoonlijk begeleider veranderd. Men werkt ‘op’ een kleinere groep en men werkt vaak alleen. Het werken in kleinschalige woonvormen vereist grotere zelfstandigheid, meer eigen inbreng en daarmee ook meer beslissingsbevoegdheid. Wel moet de persoonlijk begeleider zijn keuzes naderhand kunnen verantwoorden naar het management. De persoonlijk begeleiders die wij hebben gesproken, waren zeer te spreken over werken in kleinschalige woonvormen. Zij zagen daarmee een verbetering van de zorg en ook een verdieping van hun werk. De organisatiestructuur verschilt per instelling en daarmee ook het takenpakket van de persoonlijk begeleiders. Wel kan gesteld worden dat enkele managements- en verantwoordingstaken gedelegeerd worden naar (senior) persoonlijk begeleiders. Voor deze persoonlijk begeleiders geldt dan dat zij minder contacturen hebben met de cliënten. Alhoewel zij dat soms jammer vinden, zien zij de taakuitbreiding wel als een uitdaging en als interessant.
1.6.3
Sturing vanuit de cliënt Ad 4) Door de nieuwe visie op zorg waarbij de klant centraal staat, is het werk van de persoonlijk begeleider veranderd. Dit komt vooral tot uitdrukking in het feit dat men kijkt naar wat goed is voor de klant en niet voor de gehele groep. Daarnaast komt het tot uitdrukking in het ondersteuningsplan dat samen met de klant en de familie is opgesteld en dat tweejaarlijks met hen wordt geëvalueerd. Ook tussentijds kan men gesprekken hebben met de familie. Voorheen was niet veel minder het geval. Het klantgericht denken wordt niet ervaren als een inperking van de professionele ruimte. Integendeel: men ervaart het als een verrijking en verdieping van het werk, waarvoor ook meer competenties nodig zijn dan voorheen.
1.6.4
Sturing vanuit collega-instellingen Geconcludeerd kan worden dat er vrijwel geen sturing is vanuit collegainstellingen op de ruimte van de professional in de verstandelijk gehandicaptenzorg. In 2006 is er voor het eerst een benchmark uitgevoerd in opdracht van de VGN. Onduidelijk is op dit moment of deze benchmark wordt herhaald en met welke frequentie.
66
2
KWALITEIT
2.1
Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de ontwikkeling van de kwaliteit van de dienstverlening in de verstandelijk gehandicaptensector. Om te beginnen geven we aan tegen welke beperkingen we opliepen bij onze zoektocht naar landelijke statische gegevens die inzicht geven in de ontwikkeling van de kwaliteit van dienstverlening in de verstandelijk gehandicaptenzorg. Vervolgens gaan we in op de Kwaliteitswet zorginstellingen. Daarna bespreken we tot welke acties de nieuwe wet heeft geleid in het zorgveld. We zoomen daarbij in op het voorkomen van kwaliteitssystemen, het formuleren van kwaliteitsbeleid en de HKZ-certificering. Ook gaan we in op de invloed die de nieuwe wijze van financiering mogelijk heeft op de kwaliteit van de dienstverlening.
2.2
Beperkingen van het onderzoek Het doel van het onderzoek was het verzamelen van landelijke, kwantitatieve gegevens over de kwaliteit van de dienstverlening in de verstandelijk gehandicaptenzorg over de laatste afgelopen tien tot vijftien jaar. Na het zelf zoeken op internet, gesprekken met VGN, VWS en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) moeten we tot de conclusie komen dat de gegevens, zoals in dit onderzoek worden bedoeld, niet voorhanden zijn. Er bestaan geen periodiek terugkerende onderzoeken die binnen de verstandelijk gehandicaptenzorg op landelijk niveau gegevens verzamelen op kwaliteitsindicatoren. Wel bestaan er onderzoeken die – alhoewel niet periodiek – gegevens verzamelen voor de gehele zorgsector. In deze onderzoeken zijn alle instellingen, waaronder verpleeghuizen, thuiszorginstellingen, revalidatiecentra, en bijvoorbeeld psychiatrische centra samengenomen. Aan de hand van deze onderzoeken is het niet mogelijk uit te splitsen naar instellingen voor de verstandelijk gehandicaptensector. De Inspectie heeft de gehandicaptensector uiteraard wel als aandachtsgebied. De werkwijze van de inspectie voorziet echter niet in periodieke landelijk statische gegevens, maar wel in thematische rapporten. De onderwerpen van de thematische rapporten hebben vaak direct een link naar de kwaliteit van zorg, maar focussen op specifieke doelgroepen en onderwerpen. Daarnaast bezoekt de Inspectie instellingen. Dit gebeurt steekproefsgewijs en er wordt per instelling gerapporteerd. Dit geeft derhalve geen landelijke informatie. We moeten daarom tot de conclusie komen dat we in dit hoofdstuk de ontwikkeling van de kwaliteit van de dienstverlening niet met reeksen van landelijke gegevens kunnen onderbouwen. 67
Wat echter wel duidelijk wordt uit zowel de bestudering van de literatuur, de interviews met het ministerie van VWS en VGN als uit de casestudies, is dat men in het veld wel degelijk bezig is om een professionaliserings- c.q. kwaliteitsslag te maken in de afgelopen twaalf jaar. Bij de uitwerking van de ruimte van de professional hebben we dit als één van de vier belangrijke ontwikkelingen genoemd. In dit hoofdstuk brengen we deze ontwikkeling nader over het voetlicht.
2.3
Kwaliteitswet zorginstellingen Op 1 april 1996 is de Kwaliteitswet zorginstellingen in werking getreden. Uitgangspunt bij deze wet is de eigen verantwoordelijkheid van de zorginstellingen voor kwalitatief goede zorg. Dit betekent dat de individuele zorginstelling (of koepelorganisatie) de algemene eisen die de wet stelt zelf nader moet uitwerken en invullen.13 Instellingen in de zorgsector moeten aan vier kwaliteitseisen voldoen om zorg van goede kwaliteit te kunnen leveren: 1. verantwoorde zorg; 2. op kwaliteit gericht beleid; 3. het hebben van een kwaliteitssysteem; 4. het uitbrengen van een jaarverslag. Indicatoren voor kwaliteit van zorg die uit de Kwaliteitswet voortvloeien en die – hetzij niet stelselmatig – in rapportages over kwaliteit van zorg aan bod komen zijn:
Tabel 2.1 Indicatoren voor kwaliteit Indicatoren voor kwaliteit Bestaand uit Verantwoorde zorg Opstellen/gebruik van zorgplannen Evalueren van zorgplannen Patiëntgericht werken Aanwezigheid cliëntraden Werken met vastgestelde richtlijnen Op kwaliteit gericht beleid Tevredenheid cliënten Tevredenheid van medewerkers Ziekteverzuim medewerkers Incidenten en meldingen Klachten Het hebben van kwaliteitssysteem Kwaliteitshandboek Kwaliteitsprojecten (protocollering) Controle op naleving Systematisch gebruik Resultaten doorvoeren/verbeteren Het opstellen van een jaarverslag
13
Bron: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. www.hulpgids.nl/wetten/
68
2.4
Kwaliteitssysteem Het Nivel heeft zowel in 1995, 2000 als in 2005 onderzoek verricht onder zorginstellingen naar de stand van zaken met betrekking tot kwaliteitssystemen. In 1995 vielen de resultaten tegen en ook in 2000 was de vooruitgang niet overweldigend (Sluijs et al., 2003). Het onderzoek in 1995 liet zien dat zorginstellingen wel bezig waren met tal van kwaliteitsactiviteiten en kwaliteitsprojecten. De ontwikkeling van een kwaliteitssysteem bleek echter veel ingrijpender en vergde veel meer tijd dan men aanvankelijk had gedacht. Alhoewel in 2000 meer resultaten werden geboekt, bleek nog steeds 95 procent van de zorginstellingen geen volledig kwaliteitssysteem te hebben. De IGZ concludeerde naar aanleiding hiervan dat de kwaliteitsborging in de zorg nog steeds onvoldoende was (Staat van de Gezondheidszorg 2002 ‘Kwaliteitsborging in zorginstellingen: intentie, wet en praktijk’.) De drie onderzoeken van het Nivel hebben betrekking op alle zorginstellingen. Dus ook ziekenhuizen, verpleeghuizen et cetera. Voor de onderzoeken uit 2000 en 2005 kan een uitsplitsing gemaakt worden naar de gehandicaptensector en kan een aantal gegevens worden vergeleken. Het opstellen van documenten Een indicator voor kwaliteit is de mate waarin kwaliteitsbeleid wordt gedocumenteerd. Onderstaande tabel geeft inzicht in de situatie voor de gehandicaptensector in de jaren 2000 en 2005.
Tabel 2.2
In hoeverre beschikt uw instelling over onderstaande documenten? (percentage) 2000 2005 In ontwikkeling Ja In ontwikkeling Ja Missie of visie op schrift 6 93 4 96 Kwaliteitsjaarverslag 15 74 16 80 Kwaliteitsbeleid op papier 43 47 44 49 Productomschrijvingen 42 43 40 54 Kwaliteitswerkplan voor 46 37 48 45 instelling Kwaliteitshandboek 50 17 60 30
Bron:
Nivel (2000) tabellenboek kwaliteitssystemen. De stand van zaken per zorgsector. En Nivel (2006) Tabellenboek kwaliteitssystemen
Op basis van de tabel kan worden vastgesteld dat er een groei is waar te nemen in het voeren van kwaliteitsbeleid in de gehandicaptensector. Het ontwikkelen van activiteiten Onder ‘Verantwoorde zorg’ wordt in de literatuur het opstellen van zorgplannen geschaard. Ook patiëntgerichte zorg wordt gezien als 69
verantwoorde zorg. In onderstaande tabellen is een aantal gegevens opgenomen die vallen onder verantwoorde zorg. Tabel 2.3
Vinden in uw instelling onderstaande activiteiten plaats. Zo ja, zijn zij een cyclisch onderdeel van het kwaliteitssysteem? 2000
2000
Zorgplannen Cliëntenraad/familieraad Tevredenheidsonderzoek gebruikers Tevredenheidsonderzoek medewerkers Behoefteonderzoek naar (potentiële) gebruikers Interne audits Bron:
Nee
Nog niet volledig
Ja, cyclisch onderdeel
Missing
1 3 25
19 36 45
79 59 28
1 2 2
37
37
24
60
34
5
1
51
38
9
2
Nivel (2000) Tabellenboek kwaliteitssystemen. De stand van zaken per zorgsector
Tabel 2.4
Vinden in uw instelling onderstaande activiteiten plaats. Zo ja, zijn zij een cyclisch onderdeel van het kwaliteitssysteem? 2005
2005
Zorgplannen Cliëntenraad/familieraad Tevredenheidsonderzoek gebruikers Tevredenheidsonderzoek medewerkers Behoefteonderzoek naar (potentiële) gebruikers Interne audits Bron:
Nee
Nog niet volledig
Ja, cyclisch onderdeel
Missing
0 0 15
26 30 44
73 69 40
1 2 1
19
39
42
0
63
29
7
2
46
29
25
0
Nivel (2006) Tabellenboek kwaliteitssystemen
Uit de tabellen is af te lezen dat er in vijf jaar tijd een stijging is waar te nemen in het percentage instellingen dat aangeeft de activiteiten opgenomen te hebben als cyclisch onderdeel van hun kwaliteitssysteem. Alleen de zorgplannen laten een lichte daling zien. Wat hiervan de oorzaak is, is onbekend. Ook wordt uit de tabellen duidelijk dat het percentage instellingen dat aangeeft een activiteit nog helemaal niet te ondernemen, is gedaald. Het onderdeel ‘behoefteonderzoek (potentiële) gebruikers’ is hierop een uitzondering. Ook hiervan is de oorzaak onduidelijk.
2.5
HKZ-certificering Uit de interviews met zowel VGN als met het ministerie van VWS komt naar voren dat het zorgkantoor een belangrijke actor is geworden in de 70
kwaliteitseisen die aan de zorg worden gesteld. Tijdens de eerste casestudie die we in de verstandelijk gehandicaptensector hebben uitgevoerd, kwam naar voren dat het zorgkantoor in die regio op korte termijn alleen instellingen contracteert die HKZ-gecertificeerd zijn. Drie van de vier instellingen die wij bezochten, was in het afgelopen jaar HKZ-gecertificeerd. De certificatieschema’s bevatten meer dan honderd eisen van alles wat op het gebied van kwaliteitsbewaking aantoonbaar geregeld moet zijn, voordat men voor certificering in aanmerking komt. Onderstaande tabel geeft inzicht in het percentage instellingen dat een HKZ-certifering heeft of bezig is met de procedure om er één te verwerven:
Tabel 2.5
Percentage instellingen dat een certificaat of accreditatie bezit of werkt aan het verwerven van een certificaat of accreditatie. (2005) Gehandicaptenzorg (n=115)
HKZ In bezit Wordt aan gewerkt Bron:
3% 89%
Nivel (2006) Kwaliteitssystemen in zorginstellingen
De tabel geeft aan dat in 2005 slechts drie procent van de instellingen van de gehandicaptenzorg een HKZ-certificaat in bezit had. Op dat moment was 89 procent bezig om een accreditatie te behalen. Verwacht kan worden dat in 2008 een aanzienlijk deel van deze 89 procent ook daadwerkelijk gecertificeerd is. Hieruit kan de conclusie getrokken worden dat in de afgelopen drie jaar, waarschijnlijk onder invloed van de zorgkantoren, binnen de instellingen veel werk is verzet om een kwaliteitsslag te maken.
2.6
Wijze van financiering Zoals we eerder beschreven in hoofdstuk 1, is er in de gezondheidszorgsector een omslag geweest in de wijze van financiering. Sinds 2003 is er sprake van een volledige outputbegroting in plaats van een systeem van functionele budgettering. Dit houdt in dat instellingen de kosten vergoed krijgen van de werkelijk geleverde zorg. Zorgkantoren kunnen dus aan het eind van het jaar geld terugvorderen als blijkt dat er minder zorg geleverd is dan vooraf is vastgesteld. Tijdens de eerste casestudie kwam naar voren dat een consequentie hiervan is dat op elk niveau – vanaf persoonlijk begeleiders, coördinerend begeleiders en het management – een transparante werkwijze moet bestaan. Iedereen moet goed documenteren welke zorg daadwerkelijk is geleverd. Een andere consequentie is dat het ondersteuningsplan (zorg/behandelplan) een heel centrale plek heeft gekregen binnen het werk. Alle ‘beloofde’ zorg die in het ondersteuningsplan is opgenomen, moet geleverd worden om het risico te vermijden dat aan het eind van het jaar budget moet worden terugbetaald. Hierdoor wordt in de instelling van de eerste casestudie het ondersteuningsplan driemaandelijks geëvalueerd. Een 71
voorzichtige conclusie is dat door de wijze van financiering de zorg transparant moet zijn en dat hierdoor de kwaliteit van de dienstverlening is toegenomen, omdat het beter onder verantwoorde zorg te scharen is.
2.7
Kwaliteit in relatie tot ruimte In dit stuk betogen we dat er in de zorgsector sinds 1996 met de komst van de Kwaliteitswet een professionaliseringsslag en een kwaliteitsslag in de verstandelijk gehandicaptensector is ingezet. Naar aanleiding van de eerste evaluatie van de wijze waarop het veld invulling gaf aan de kwaliteitswet, gaf de inspectie het oordeel onvoldoende (IGZ: 2002). Op basis van de gegevens die we hebben kunnen verzamelen over de verstandelijk gehandicaptenzorg concluderen wij dat er wel een vooruitgang te onderscheiden is. Deze trend wordt verder gestimuleerd door de kwaliteitseisen die de zorgkantoren stellen aan de inkoop van zorg en door de nieuwe wijze van financiering. We kunnen geen oordeel geven over hoe de kwaliteit van zorg in de verstandelijk gehandicaptenzorg nu is. Wel concluderen we dat vanaf 1996 kwaliteit van zorg op de agenda is gezet en dat veel instellingen inspanningen hebben geleverd in het optuigen van een kwaliteitsbeleid en een kwaliteitssysteem. Deze acties kunnen niet anders dan tot een betere kwaliteit van dienstverlening hebben geleid over de afgelopen tien tot vijftien jaar. Al eerder in het hoofdrapport is geconcludeerd dat de veranderingen in de sector over het algemeen door de professionals worden gezien als een professionaliseringsslag. Het vraaggericht werken, het werken in kleinschalige woonvormen, de focus op kwaliteit en de outputbekostiging brengen meer werk met zich mee, maar worden als een verrijking van de professie gezien. Men werkt zelfstandiger, moet meer competenties ontwikkelen en men heeft het idee betere zorg te leveren dan vroeger. Men voelt zich met andere woorden: meer professional dan voorheen en dit kan worden geïnterpreteerd als een verruiming van de professionele ruimte. Op basis van het onderzoek kan echter geen causaal verband worden gelegd tussen de verandering van ruimte en de kwaliteit van de dienstverlening.
72
DEEL 3
SOCIALE DIENSTEN
74
1
ONTWIKKELING VAN DE RUIMTE
1.1
Aanleiding In het rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ stelt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat de maatschappelijke dienstverlening kampt met hardnekkige problemen. Op het terrein van de sociale zekerheid vormt de moeizame arbeidstoeleiding van langdurig werklozen een probleem.1 Lange tijd werd de uitvoering van de sociale zekerheid gedomineerd door het verstrekken van uitkeringen en was er relatief weinig aandacht voor het begeleiden van werklozen naar werk. Er bestond voor de uitkerende instantie (gemeenten) en voor de cliënt nauwelijks een prikkel om in te zetten op re-integratie naar regulier werk. Gemeenten kregen van de rijksoverheid een budget dat gebaseerd was op het aantal uitkeringsgerechtigden. Overschotten op het budget vloeiden terug naar het Rijk, tekorten werden aangevuld. Voor werklozen was er nauwelijks een prikkel om te gaan werken vanwege de armoedeval. Het aanvaarden van betaald werk betekende in veel gevallen dat het recht op bijvoorbeeld bijzondere bijstand verviel en de cliënt er financieel niet of nauwelijks op vooruit zou gaan. Met de invoering van de WWB in 2004 komt meer nadruk te liggen op arbeidstoeleiding (werk boven inkomen). De WWB staat daarin niet op zich, maar past in een ontwikkeling die al eerder is ingezet. Met de Sluitende Aanpak in 1998 werd al meer dan voorheen ingezet op re-integratie. In het kader van de Agenda van de Toekomst (2001) hebben de VNG en het ministerie van SZW afspraken gemaakt over bevordering van activering en uitstroom.2 In de Wet SUWI (2002) wordt de structuur van de uitvoeringsorganisatie aangepast met als doel een meer doelmatige uitvoering van de socialezekerheidswetten. Met de Wet SUWI wordt ook de doelstelling werk boven inkomen geïntroduceerd. Kern van de WWB is dat gemeenten aan de ene kant meer financiële verantwoordelijkheid dragen en aan de andere kant meer beleidsvrijheid krijgen. De veronderstelling is dat gemeenten hierdoor worden gestimuleerd uitstroom te bevorderen en instroom te beperken. In het onderzoek naar de ruimte van de professional bij sociale diensten staat de vraag centraal hoe de beleidsvrijheid die gemeenten met invoering van de WWB hebben gekregen, doorwerkt op de professional, in dit geval de
1
WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, 2004.
2 Agenda voor de Toekomst 2001-2004, bestuurlijke afspraken tussen de minister van SZW en de G26, 2001.
75
klantmanager.3 Leidt meer ruimte voor invulling van beleid ook tot meer ruimte in de uitvoering of is het juist aanleiding voor een strakke regie vanuit het management? In het vervolg van deze casestudie gaan we in op de verschillende factoren c.q. instanties die de ruimte van de professional kunnen beïnvloeden. Daarbij grijpen we terug op het eerder uitgewerkte analysekader. We gaan achtereenvolgens in op: • sturing vanuit de overheid; • sturing vanuit het management; • sturing vanuit de cliënt; • sturing vanuit collega-instellingen. Voor deze deelstudie hebben we literatuurstudie gedaan, gesprekken gevoerd met experts van Stimulansz en Divosa en medewerkers van drie gemeenten geïnterviewd. Bij de gemeenten hebben we interviews gehouden met het hoofd sociale zaken en een medewerker personeelszaken. In één gemeente hebben we ook gesproken met een lid van de onderdeelcommissie.4 Daarnaast hebben we bij de drie gemeenten groepsgesprekken gevoerd met klantmanagers.
1.2
Aansturing vanuit de overheid De rijksoverheid stuurt de professional niet direct, maar heeft wel indirect invloed. Gemeenten worden via de WWB gestuurd door de rijksoverheid. Dit beïnvloedt de wijze waarop het management van sociale diensten de uitvoering aanstuurt. De wijze waarop de rijksoverheid stuurt, is dan ook van belang voor de ontwikkeling van de ruimte van de professional. De sturing van sociale diensten vanuit de WWB is samen te vatten met drie begrippen: • decentralisatie; • deregulering; • derapportage. De rijksoverheid verschuift de financiële verantwoordelijkheid naar gemeenten (decentralisatie). Tegelijkertijd krijgen gemeenten meer mogelijkheden om invulling te geven aan re-integratie- en handhavingsbeleid (deregulering).
3
De invulling van de functie klantmanager verschilt per gemeente. In dit onderzoek richten wij ons zowel op de klantmanager die zich bezighoudt met doelmatigheid als de klantmanager of consulent die belast is met rechtmatigheid. Deze twee taken kunnen ook bij één persoon (de integrale klantmanager) liggen.
4 Een onderdeelcommissie heeft afgeleide bevoegdheden van de OR. De OR is gemeentebreed. Sectorspecifieke ontwikkelingen worden door de onderdeelcommissies behandeld.
76
Daarbij vraagt de rijksoverheid minder en andere verantwoordingsinformatie van gemeenten (derapportage). 1.2.1
Decentralisatie Door de verschuiving van de financiële verantwoordelijkheid van het Rijk naar de gemeente zouden gemeenten meer worden geprikkeld het bijstandsvolume te verlagen. Onder de oude bijstandswet (Abw) werden gemeenten ook al financieel geprikkeld het bijstandsvolume te beperken, maar in mindere mate. Gemeenten konden in de tijd van de Abw het grootste deel van hun uitkeringslasten bij het Rijk declareren. Voor een deel van hun uitkeringslasten (10% en vanaf 2001 25%) kregen zij een vast budget uit de SZW-begroting. De financiering van de WWB is verdeeld over twee budgetten: een inkomensdeel (I-deel), bestemd voor het uitbetalen van de uitkeringen, en een werkdeel (W-Deel), bestemd voor re-integratie. De totale omvang van het Ideel (macrobudget) wordt geraamd op basis van de bijstandsvolumeraming van het ministerie van SZW. In de eerste jaren van de WWB werd het macrobudget jaarlijks vastgesteld. Inmiddels worden meerjarige afspraken over het macrobudget gemaakt, zodat gemeenten meer zekerheid hebben over hun budget. Het macrobudget voor het I-deel wordt bij grotere gemeenten volledig via een objectief verdeelmodel verdeeld. Bij kleine gemeenten wordt een historisch verdeelmodel gebruikt en wordt, op basis van hun aandeel in de bijstandsuitgaven in voorgaande jaren, de hoogte van het I-deel bepaald. Dit omdat het veel lastiger is om in kleine gemeenten het bijstandsvolume te voorspellen met een objectief verdeelmodel. Tekorten op het I-deel komen voor rekening van gemeenten. Als gemeenten een tekort van meer dan tien procent hebben op hun I-deel kan een aanvullend budget worden aangevraagd. Deze aanvraag wordt alleen toegekend als het tekort niet verwijtbaar is en kan worden gezien als uitkomst van specifieke ontwikkelingen in de desbetreffende gemeente. Overschotten mogen door gemeenten vrij worden besteed. Deze wijze van financieren zou gemeenten moeten prikkelen het bijstandsvolume zo laag mogelijk te krijgen. Het macrobudget van het W-deel wordt door het Rijk vastgesteld. De verdeling van het W-budget gebeurt nu nog voornamelijk op basis van wat gemeenten in het verleden kregen. Er wordt toegewerkt naar een objectieve verdeling op basis van het aantal bijstandsgerechtigden en de situatie op de lokale arbeidsmarkt.5 Het W-deel is geoormerkt en mag alleen worden besteed aan reintegratieactiviteiten. Jaarlijks mag 75 procent van het budget worden meegenomen van het ene naar het andere jaar. Op die manier blijven besparingen
5
De verdeling van het W-deel zal naar verwachting in 2011 volledig objectief zijn.
77
beschikbaar voor re-integratie en vloeien ze niet direct terug naar het Rijk.6 Deregulering Twee beleidsterreinen waar gemeenten met de invoering van de WWB meer beleidsvrijheid hebben gekregen, zijn re-integratie en handhaving. Deze beleidsvrijheid is echter niet onbeperkt. Het W-deel moet worden ingezet voor re-integratie en activering. Daarbinnen hebben gemeenten veel vrijheid eigen beleid te maken. Dat beleid moet in een verordening worden vastgelegd. Zo kiest de gemeente Vlaardingen voor de kortste weg naar werk door cliënten bij de intake al direct een (gesubsidieerde) baan aan te bieden. In Amersfoort wordt de kortste weg naar werk lang niet altijd gevolgd, omdat in die gemeente de nadruk wordt gelegd op duurzame uitstroom. Dit betekent dat er soms een langer traject wordt ingezet om dit te bereiken. Vanuit het Rijk wordt verder een aantal regels opgelegd: • In de eerste jaren van de WWB hadden gemeenten de verplichting reintegratie uit te besteden. Vanaf 2006 is deze verplichting opgeheven en mogen gemeenten re-integratie ook intern uitvoeren. In twee van de drie onderzochte gemeenten wordt de begeleiding van klanten naar werk door medewerkers zelf gedaan. Alleen de gemeente Leiden koopt nog hele re-integratietrajecten in. • Gemeenten hebben zich gecommitteerd aan het streven gesubsidieerde arbeid terug te dringen, maar de inzet van gesubsidieerde arbeid met als doel uitstroom naar regulier werk, is geoorloofd. Dit laatste doet vooral de gemeente Vlaardingen. Het terugdringen van gesubsidieerde arbeid is ook noodzakelijk, omdat deze budgetten zijn gekort. • Gemeenten moeten bij de invulling van het re-integratiebeleid aandacht hebben voor verschillende doelgroepen. Er moet sprake zijn van een evenwichtige aanpak. Overigens worden er geen sancties opgelegd op het moment dat gemeenten geen evenwichtig doelgroepenbeleid voert. Ook het handhavingsbeleid moet worden vastgelegd in een verordening. Gemeenten hebben wel meer ruimte het handhavingsbeleid in te vullen. Zo zijn er minder verplichte controlemomenten en zijn gemeenten niet langer verplicht, maar wel bevoegd, fraudebedragen terug te vorderen. Verschillende gemeenten gebruiken het systeem van hoogwaardig handhaven om invulling te geven aan deze nieuwe verantwoordelijkheid. De drie onderzochte gemeenten gebruiken allemaal de vrijheid die de WWB op het terrein van handhaving biedt. De verplichte heronderzoeken zijn overal afgeschaft en hebben plaatsgemaakt voor andere systemen, waarbij de klantmanager meer beslissingsbevoegdheid heeft gekregen. De gemeenten vorderen niet in alle gevallen onterecht verstrekte uitkeringen terug. Eén gemeente vordert bijvoorbeeld alle fouten in de uitvoering die in het voordeel van de klant uitvallen, niet terug. Twee van de drie gemeenten werken met het systeem
6 Bosselaar, H., D. Bannink, C. van Deursen en W. Trommel, Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Ministerie van SZW, Den Haag, december 2007.
78
van hoogwaardig handhaven, waarbij in één gemeente gebruik wordt gemaakt van de zogenoemde scorekaart voor fraudesignalen. De grotere beleidsvrijheid gaat echter wel gepaard met een aangescherpte norm voor rechtmatigheid. Tekortkomingen in de rechtmatigheid mogen niet meer dan één procent bedragen.7 Voor de besteding van het W-deel geldt ook een éénprocentseis. Dit wil zeggen dat niet meer dan één procent van de besteding van het W-deel niet volgens de door het ministerie van SZW gestelde regels mag worden besteed. 1.2.2
Derapportage Met de invoering van de WWB is de verantwoordingssystematiek aan het Rijk ook aangepast. De I/D-monitor, de WIW-statistiek en de Monitor Scholing en Activering (MOSA) zijn vervangen door de Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG). De SRG bevat minder variabelen dan de oude statistieken. Sinds 2005 bevat ook de bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS) die aan het CBS moet worden geleverd, minder informatie.8 Tot 2006 moesten gemeenten ook nog een Verslag over de Uitvoering (VoDu) leveren. Vanaf 2006 hoeft dit alleen nog als een bijlage bij de gemeenterekening. Ondanks de afgenomen rapportagedruk ervaren gemeenten toch een verzwaring van de administratieve lasten vanwege de aangescherpte rechtmatigheidsnorm en de verantwoording van de besteding van het W-deel op cliëntniveau.9 Ook de rol van de gemeenteraden is, onder invloed van het dualisme, groter geworden. De indruk bestaat dat gemeenteraden meer verantwoordingsinformatie vragen wat de administratieve lasten doet toenemen.
1.2.3
Beperkingen binnen de WWB De beleidsruimte van gemeenten is weliswaar opgerekt, maar wordt op enkele punten ook beperkt. Er is een verbod op het verstrekken van categoriale bijzondere bijstand, omdat alleen het Rijk inkomensbeleid mag voeren. Bovendien wil de rijksoverheid voorkomen dat het aanvaarden van betaald werk voor bepaalde groepen niet aantrekkelijk is vanwege de armoedeval. Categoriale vrijstellingen van arbeidsplicht zijn binnen de WWB ook niet meer geoorloofd. Het Rijk acht het niet wenselijk dat hele groepen niet worden geprikkeld uit te stromen naar werk. De instrumenten bijzondere bijstand en
7 Bosselaar, H., D. Bannink, C. van Deursen en W. Trommel, Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Ministerie van SZW, Den Haag, 2007. 8 Blommesteijn, M., M.J. van Gent, C.M.E. Groot, J.E.Soethout en R.C. van Waveren, Gemeenten en de WWB I, geprikkeld tot werken. Regioplan Beleidsonderzoek, 2005. 9 Bunt, S., M. Grootscholte en D.R. Kemper (2007), De WWB gewogen, gemeenten aan het woord. Tweede kwalitatief onderzoek in het kader van de Evaluatie van de WWB. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag.
79
(tijdelijke)ontheffing van arbeidsplicht kunnen gemeenten nog wel op individueel niveau inzetten. Een recent voorbeeld van een beperking voor gemeenten is het in juli ingediende wetsvoorstel voor een scholingsplicht voor alleenstaande ouders met kinderen jonger dan vijf jaar. Gemeenten worden hiermee verplicht dit uit te voeren, terwijl zij nu nog de vrijheid hebben alleenstaande ouders vrij te stellen van arbeidsplicht en andere activiteiten gericht op het verkleinen van de afstand tot de arbeidsmarkt. Sturing door gemeenteraad en college Sociale diensten worden niet alleen gestuurd door de rijksoverheid, maar ook door het college en de raad van de eigen gemeente. Twee van de drie onderzochte gemeenten ervaren dat de invulling van beleid voor een deel afhankelijk is van de politieke kleur van het college. Deze sturing wordt echter niet als beperkend ervaren. In één gemeente stuurde het college tot voor kort echter zeer sterk. Dit uit zich in een ‘verbod’ op het inzetten van Work First en het afleggen van huisbezoeken. De geïnterviewde teamleider geeft aan dat dit zeer belemmerend heeft gewerkt bij de uitvoering van het re-integratiebeleid. Of sturing door het college op dit niveau van uitvoering vaker voorkomt, is echter niet bekend. 1.2.4
Ontwikkeling van de ruimte Uit het voorgaande blijkt dat de sociale diensten vanuit de rijksoverheid met name worden gestuurd vanuit de wijze van financieren. Meer gedetailleerde invulling van beleid wordt grotendeels aan de gemeenten zelf overgelaten. Experts in het veld zien dat gemeenten de ruimte ieder op eigen wijze benutten en dat er dus grote lokale verschillen ontstaan. In de drie onderzochte gemeenten zien we deze verschillen ook terug. De WWB stimuleert deze gemeenten om meer resultaatgericht te werken, maar de invulling daarvan verschilt van het tegenhouden aan de poort tot het inzetten op duurzame uitstroom waarbij de kortste weg naar werk zeker niet altijd leidend is. De sturing vanuit de rijksoverheid wordt door de onderzochte gemeenten op verschillende wijze ervaren. Een gemeente ervaart met name de wijze van budgetteren als zeer dwingend. “Gemeenten worden elkaars concurrenten en als je niet meedoet in de race om de uitstroom omhoog te krijgen, krijg je daar last van omdat je het jaar daarop minder geld krijgt.” Andere gemeenten delen deze opvatting niet en zien wel kansen in de WWB. Ze hebben niet het gevoel ‘te worden belemmerd door wetgeving’. Volgens een hoofd sociale zaken is de WWB zeker een goede prikkel voor gemeenten om meer op resultaat te sturen. Er wordt volgens deze respondent in zijn gemeente echter niet ten koste van alles op uitstroom gestuurd.
80
Op een aantal punten treedt de rijksoverheid nog sterk sturend op. Dit is het geval bij de verboden op categoriale regelingen en de aangescherpte norm voor rechtmatigheid. Dit laatste wordt door één gemeente wel als een belemmering ervaren. Het hoofd sociale zaken vindt de controle van de accountant op rechtmatigheid echter veel te strikt. Het kost enorm veel inspanning en levert naar verhouding heel weinig op. Er zou volgens het hoofd sociale zekerheid bij deze gemeente nog meer op hoofdlijnen moeten worden gecontroleerd.
1.3
Aansturing vanuit het management In deze paragraaf staat de vraag centraal hoe de beleidsvrijheid van gemeenten van invloed is op de ruimte die de klantmanager heeft dan wel ervaart. We presenteren daartoe cijfers en resultaten van zowel bestaande bronnen als van het onderzoek bij drie gemeenten aan wie we hebben gevraagd op welke wijze managers sturing geven aan klantmanagers.
1.3.1
Invulling van de functie klantmanager Om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de ruimte die de klantmanager heeft, is het allereerst van belang na te gaan hoe de functie van klantmanager zich heeft ontwikkeld. Met de Wet SUWI in 2002 en de afspraken in het kader van de Agenda voor de Toekomst is het concept klantmanager geïntroduceerd. De klantmanager moest, in tegenstelling tot de vroegere bijstandsconsulent of bijstandsmaatschappelijk werker, de regie voeren over het traject van intake tot uitstroom. Voor de introductie van het concept klantmanagement bestond het werk van de bijstandsconsulent voornamelijk uit het verstrekken van uitkeringen. Uit onderzoek naar de uitvoering van de ABW in de jaren negentig blijkt dat sociale diensten vooral bezig waren met tijdigheid en volledigheid van de uitkeringsverstrekking. Een conclusie van de Onderzoekscommissie toepassing Abw is dat de uitvoering van de Algemene Bijstandswet in de volle breedte niet voldoet aan eisen die in de wet worden gesteld. Met andere woorden, de ABW wordt in veel gevallen niet rechtmatig uitgevoerd. Een andere conclusie is dat gemeenten weinig aandacht besteden aan uitstroombeleid.10 De nieuwe klantmanager is het aanspreekpunt voor de cliënt en voert de regie over het traject van uitkeringsverstrekking tot arbeidstoeleiding. Onderdelen van het traject kunnen wel door andere medewerkers of externe partijen worden uitgevoerd. Te denken valt aan handhaving of re-integratie. In 2002 werkte al een groot deel van de gemeenten met klantmanagement. Van de
10
Geuns, R. van, G. homburg, M. Hulshof en T. Visser, Het recht op bijstand. De mazen van het vangnet. Onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van de ABW, Onderzoekscommissie toepassing Abw, 1993.
81
grote gemeenten (>3000 cliënten) was toen al 67 procent overgestapt.11 In de WWB-monitor van Divosa wordt een onderscheid gemaakt tussen specialistisch en integraal klantmanagement. Integraal klantmanagement betekent over het algemeen dat klantmanagers zowel taken op het terrein van inkomensverstrekking als van arbeidstoeleiding hebben. Specialistische klantmanagers hebben maar één taakgebied. De WWB-monitor maakt verder onderscheid tussen de klantmanager als begeleider en de klantmanager als contractbeheerder. De klantmanager als begeleider begeleidt klanten naar werk. De contractbeheerder voert de regie op het traject maar heeft geen rol in de daadwerkelijke re-integratie. Dit wordt uitbesteed aan een externe partij. In tabel 1.1 is de invulling van het klantmanagement in gemeenten weergegeven.
Tabel 1.1
Invulling klantmanagement (in %)
Vorm van klantmanagement
Totaal
Kleinere gemeenten 65 35 Kleinere gemeenten
Middelgrote gemeenten 42 58 Middelgrote gemeenten
Grote gemeenten 52 42 Grote gemeenten
Integraal klantmanagement Specialistisch klantmanagement Hoe zou u klantmanager kenschetsen (in %) Klantmanager is meer een klantbegeleider Klantmanager is meer een contractbeheerder
57 43 Totaal 51
59
42
54
49
41
58
46
Bron: Divosa monitor 2007, Verschil maken, drie jaar Wet Werk en Bijstand
Uit de tabel blijkt dat de meeste gemeenten een vorm van integraal klantmanagement hebben. Dit betekent dat het grootste deel van de klantmanagers zowel rechtmatigheid als doelmatigheid in hun takenpakket hebben. De verhouding tussen de klantmanager als begeleider en als contractbeheerder is ongeveer gelijk. De klantmanager als begeleider komt wel vaker voor bij gemeenten met een integraal klantmanagement.12 Medewerkers van Divosa en Stimulansz zien dat, met name bij grotere gemeenten, vaker met specialistische klantmanagers wordt gewerkt en dat dit bij klantmanagers die met re-integratie belast zijn tot meer ruimte leidt. Een specialist zou meer tijd hebben om de cliënt te begeleiden en daardoor meer ruimte om de inhoud van een re-integratietraject te bepalen. In de drie onderzochte gemeenten wordt dit beeld deels bevestigd. De ruimte die klantmanagers ervaren, is namelijk ook afhankelijk van de wijze waarop het specialistische klantmanagement wordt ingevuld.
11
Weggenmans, J.H. en A.D. Hunderman, In dienstverband 3 Kengetallen personeelsbestand Sociale Diensten. Stimulansz, Den Haag, 2002. 12
Divosa monitor 2007, Verschil maken, drie jaar Wet Werk en Bijstand.
82
In twee gemeenten is er sprake van specialistisch klantmanagement. In de ene gemeente is de klantmanager re-integratie een contractbeheerder. Volgens de teamleider werk en inkomen ervaren veel klantmanagers dit als een verarming van hun functie. Zij willen de klant juist begeleiden, maar dit moeten zij nu overlaten aan de re-integratiebedrijven. De klantmanager voert de regie en bepaalt welk traject of welke voorziening de klant nodig heeft om te re-integreren. De ruimte van de klantmanager zit dus vooral in de keuze voor een traject en/of voorziening, In deze gemeente wordt die keuzevrijheid begrensd door hetgeen via een aanbesteding en enkele losse contracten is ingekocht. In totaal kunnen klantmanagers kiezen uit ongeveer vijftien verschillende producten. In een enkel geval kan hiervan worden afgeweken, maar dat is niet gebruikelijk. In de andere gemeente wordt gewerkt met klantmanagers en trajectbegeleiders. De klantmanagers zijn belast met rechtmatigheid, maar voeren ook de regie op het re-integratietraject. De daadwerkelijke begeleiding wordt uitgevoerd door trajectbegeleiders13 die ook in dienst zijn bij de gemeente. De trajectbegeleiders van deze gemeente geven aan heel veel ruimte te hebben om de klant te begeleiden zoals zij denken dat goed is. Van de drie onderzochte gemeenten werkt er één met integraal klantmanagement. Er zijn echter plannen om rechtmatigheid en doelmatigheid te scheiden. Het idee van het management is dat het beter is om de meer administratieve taken weg te halen bij de medewerkers die de klanten naar werk begeleiden. Van de klantmanager werk wordt een meer creatieve en oplossingsgerichte houding gevraagd. Medewerkers die zich bezighouden met rechtmatigheid moeten vooral nauwkeurig en administratief sterk zijn. Re-integratietaken Oorspronkelijk gold in de WWB voor het grootste deel van de re-integratieacitiviteiten een verplichte aanbesteding. Vanaf 1 januari 2006 mogen gemeenten meer in eigen beheer uitvoeren. In plaats van grote aanbestedingen wordt vaker gericht (in modules) ingekocht. Op het niveau van de klantmanager betekent dit dat veel klantmanagers de diagnosestelling zelf doen en vervolgens kiezen welke producten voor een cliënt nodig zijn. Zij zijn niet meer gebonden aan de inkoop van hele trajecten bij een beperkt aantal bedrijven waarmee contracten zijn afgesloten.14. Tabel 1.2 geeft een overzicht van het aandeel van het W-deel dat wordt besteed aan re-integratieactiviteiten die gemeenten zelf uitvoeren.
13
Bij de gemeenten die aan dit onderzoek hebben meegewerkt, worden verschillende termen gebruikt voor klantmanager. De benamingen consulent, trajectbegeleider, klantmanager en casemanager worden gebruikt. In dit rapport gebruiken we overwegend de term klantmanager.
14
Bunt, S., M. Grootscholte en D.R. Kemper (2007), De WWB gewogen, gemeenten aan het woord. Tweede kwalitatief onderzoek in het kader van de Evaluatie van de WWB. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag.
83
Tabel 1.2
Aandeel van het W-deel dat in 2007 naar verwachting wordt besteed aan (onderdelen van) trajecten die de gemeenten zelf uitvoeren
Aandeel W-budget 0 1-20% 21-40% 41-60% 61-80% 81-99% 100% Bron:
% gemeenten (n=133) 9 52 18 11 5 1 2
Omnibusenquête, RWI 2007
Uit de tabel blijkt dat meer dan de helft van de gemeenten maximaal twintig procent van het W-deel gebruikt voor re-integratie in eigen beheer. In de praktijk zal de klantmanager dus niet veel aan daadwerkelijke re-integratie doen. De ruimte van de klantmanager wordt echter vooral bepaald door de beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de inhoud van het reintegratietraject. Dit is bij een van de onderzochte gemeenten het geval. De reintegratie is uitbesteed aan een aantal re-integratiebedrijven. Klantmanagers kunnen daar kiezen uit ongeveer vijftien producten. In een andere gemeente begeleiden klantmanagers de klanten niet alleen zelf, maar hebben zij ook meer vrijheid om producten in te zetten. Zij kopen losse producten in, bijvoorbeeld scholing, waarbij zij niet zijn gebonden aan een vast aantal producten. In de derde gemeente is sprake van een combinatie van twee voorgaande invullingen. Er zijn consulenten die cliënten zelf begeleiden, maar er worden ook hele trajecten ingekocht. Veel cliënten worden vrijwel meteen geplaatst in gesubsidieerde arbeid, betaald uit het W-deel, en vervolgens doorgeleid naar regulier werk. Een van de geïnterviewde klantmanagers is verantwoordelijk voor de begeleiding en doorstroom van cliënten. Volgens de klantmanagers/ trajectbegeleiders zijn er in de gemeente waar zij zelf klanten begeleiden, geen duidelijke regels over wat wel en niet mag worden ingezet. Ook zijn er geen vaste bedragen mee gemoeid, al moet de keuze voor een bepaald instrument wel worden besproken met de leidinggevende. 1.3.2
Prestatienormen en sturing op resultaat Een van de manieren waarop het management professionals kan sturen is via het opleggen van prestatienormen. Uit de eerste evaluatie van de WWB blijkt dat gemeenten heel voorzichtig zijn begonnen met het formuleren van concrete doelen voor medewerkers. Een aantal gemeenten heeft streefcijfers per afdeling of team geformuleerd. Een enkele gemeente werkt met individuele doelen per werknemer. Gemeenten verbinden echter nauwelijks consequenties aan de prestaties van klantmanagers.15 Er zijn geen landelijke cijfers bekend over het aantal gemeenten dat professionals aanstuurt door hen prestatienormen op te leggen en/of werkt met prestatiebeloning. 15
Blommesteijn, M., M.J. van Gent, C.M.E. Groot, J.E.Soethout en R.C. van Waveren, Gemeenten en de WWB I, geprikkeld tot werken, Regioplan. Amsterdam, juni 2005.
84
Uit de WWB-monitor die jaarlijks wordt uitgevoerd door Divosa, blijkt echter wel dat gemeenten van mening zijn dat de organisatie meer resultaatgericht is geworden (zie figuur 1.1).
Figuur 1.1
Hoe zou u de cultuur in uw organisatie op dit moment kenschetsen?
2006
66
34
2005
66
35
51
2004
0%
10%
20%
49
30%
40%
Op activering en doelmatigheid gericht
Bron:
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Op ondersteuning en rechtmatigheid gericht
Divosa monitor 2007, Verschil maken, drie jaar Wet Werk en Bijstand
Ook uit de tweede kwalitatieve evaluatie van de WWB blijkt dat 78 procent van de ondervraagde gemeenten vindt dat de organisatie meer resultaatgericht is geworden en 63 procent vindt dat de klantmanagers een meer resultaatgerichte instelling hebben gekregen.16 Dit duidt erop dat het management van sociale diensten meer op resultaat stuurt. De geïnterviewde hoofden sociale zaken en teamleiders in de drie gemeenten geven aan dat er vanuit de WWB inderdaad een prikkel is om meer op resultaat te sturen. In de jaren voor de WWB was dit veel minder aan de orde. In een gemeente was de directe aanleiding om sterk op uitstroom te sturen een dreigend tekort op het I-deel van meer dan vijf miljoen. Voor invoering van de WWB werd vooral gestuurd op het aantal cliënten dat op een traject werd gezet. De nadruk op resultaat vertaalt zich echter in geen enkele van de drie onderzochte gemeenten tot het maken van resultaatafspraken op het niveau van de individuele klantmanager. In één gemeente zijn er sinds kort wel afspraken op het niveau van teams. Er zijn echter geen consequenties verbonden aan het niet halen van de norm. Een andere gemeente heeft zich als sociale dienst een norm opgelegd voor het beperken van het cliëntenbestand. Klantmanagers geven aan op de hoogte te zijn van de norm, maar hun handelen hier niet direct door te laten beïnvloeden. Zij erkennen echter wel dat uitstroom belangrijker is geworden sinds invoering van de WWB.
16
Bunt, S., M. Grootscholte en D.R. Kemper, De WWB gewogen, gemeenten aan het woord Tweede kwalitatief onderzoek in het kader van de Evaluatie van de WWB. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Research voor Beleid, Radar, Leiden, 2007.
85
1.3.3
Competenties en opleidingsniveau De wijze waarop het functioneren van de klantmanagers wordt beoordeeld, zegt iets over de verantwoordelijkheden en ruimte die zij hebben. Hetzelfde geldt voor het vereiste opleidingsniveau voor de functie. Landelijk zijn geen gegevens bekend over de ontwikkeling van de vereiste competenties en het opleidingsniveau van klantmanagers. Uit de gesprekken bij de drie gemeenten komt echter naar voren dat gemeenten meer dan voorheen competenties benoemen waarop klantmanagers worden beoordeeld. Er ligt meer nadruk op competenties zoals samenwerking, resultaatgericht handelen en probleemoplossend vermogen. Een hoofd van de afdeling sociale zaken van een gemeente zegt verder dat klantmanagers worden gestuurd op betrokkenheid en creativiteit en worden gestimuleerd te werken in de geest van de wet en niet in de letter van de wet. Dit betekent concreet dat zij binnen het redelijke mogen afwijken van vastgestelde richtlijnen als de (re-integratie van de) klant hierbij gebaat is. Het gaat dan bijvoorbeeld om het toekennen van een toeslag uit een minimaregeling waar iemand strikt genomen geen recht op heeft, of het scholen van een klant die ook zonder scholing aan het werk kan, maar niet op zijn of haar niveau. De klantmanagers van diezelfde gemeenten die belast zijn met arbeidstoeleiding, zeggen ook te ervaren dat creativiteit wordt gewaardeerd en gestimuleerd. Bij een van de drie onderzochte gemeenten is het vereiste functieniveau voor klantmanagers die zich met doelmatigheid bezighouden, verhoogd van mbonaar hbo-niveau. De reden hiervoor is dat er van het nieuwe type klantmanager meer eigen inbreng en verantwoordelijkheid wordt verwacht. In de andere gemeenten was hbo-niveau het vereiste niveau.
1.3.4
Interne controle Interne controle is een van de instrumenten waarmee het management de professional kan aansturen. Er zijn verschillende vormen van interne controle. Tijdschrijven Een voorbeeld van interne controle is het verantwoorden van de tijdsbesteding. Er zijn echter geen landelijke gegevens beschikbaar over de wijze waarop klantmanagers hun tijdsbesteding dienen te verantwoorden richting management. Bij één gemeente wordt tijd geschreven. Klantmanagers geven echter aan dat zij dit in vrij globale categorieën invullen. Zij maken bijvoorbeeld geen onderscheid tussen administratieve taken en cliëntcontact. In een andere gemeente zijn er plannen om met tijdschrijven te starten. Het management wil graag inzicht in de tijdsbesteding van klantmanagers omdat bij klantmanagers het idee bestaat dat ze een te hoge werkdruk hebben. Er is echter onvoldoende zicht op de tijdsbesteding om te kunnen nagaan waar die werkdruk vandaan komt. 86
Werkinstructies en protocollen Naar aanleiding van het onderzoek van de commissie Van der Zwan, waarin werd geconstateerd dat de uitvoering van de ABW niet rechtmatig was, zijn veel gemeenten juist meer werkprocessen gaan vastleggen in protocollen om de rechtmatigheid te vergroten. Met de komst van de WWB is de aandacht van rechtmatigheid verschoven naar doelmatigheid en klantgerichtheid (maatwerk). Dit vereist een andere werkwijze die naar verwachting minder makkelijk vast te leggen is dan standaard werkinstructies. Er zijn geen landelijke gegevens bekend over het aantal sociale diensten dat protocollen of werkinstructies heeft opgesteld voor professioneel handelen. In de drie gemeenten in dit onderzoek wordt er in de uitvoering gewerkt met een handboek. Dit handboek gaat vooral over de rechtmatigheid. In zo’n handboek zijn de regels en procedures vastgelegd die moeten worden gevolgd bij het verstrekken van uitkeringen en vaststellen van rechtmatigheid van de verstrekking van de uitkering of voorzieningen. Het gebruik van dergelijke handboeken stamt al van voor de invoering van de WWB. Verder zijn er protocollen voor bijvoorbeeld het omgaan met agressieve klanten of het afleggen van huisbezoeken. Klantmanagers zien het nut van dergelijke protocollen wel in, omdat het óf hun eigen veiligheid betreft óf het gaat om de inzet van een nogal omstreden middel, namelijk het huisbezoek. Het management van de gemeenten geeft aan dat medewerkers ook om richtlijnen vragen. Met het afschaffen van de standaard heronderzoeken hebben klantmanagers een andere richtlijn nodig voor wanneer ze een cliënt moeten oproepen voor controle. In één gemeente gebeurt dit door het werken met een scorekaart voor fraudesignalen. In een andere gemeente wordt geëxperimenteerd met een systeem waarbij een cliënt wordt opgeroepen bij zogenaamde ‘life events’. Een voorbeeld daarvan is het bereiken van de achttienjarige leeftijd van een kind, wat wijzigingen in de hoogte van de uitkering kan betekenen. Een deel van de klantmanagers die zich bezighouden met rechtmatigheid, heeft het idee dat er meer protocollen zijn dan voor invoering van de WWB. Dit komt doordat het uitvoeren van standaard heronderzoeken niet meer gebeurt, maar er worden wel themaonderzoeken gedaan, bijvoorbeeld fraudeonderzoek naar vermogen in het buitenland. Voor iedere themaonderzoek worden nieuwe instructies geschreven. Voor het doelmatig uitvoeren van de WWB zijn geen protocollen opgesteld. Verantwoordingsinformatie Uit de eerste evaluatie van de WWB uit 2005 blijkt wel dat de rol van sturingsinformatie is toegenomen en dat er meer aandacht is voor het invullen van registratiesystemen door consulenten.17 In de drie onderzochte
17
Blommesteijn, M., M.J. van Gent, C.M.E. Groot, J.E.Soethout en R.C. van Waveren, Gemeenten en de WWB I, geprikkeld tot werken. Regioplan, juni 2005.
87
gemeenten moeten zowel klantmanagers die zich bezighouden met rechtmatigheid als diegenen die belast zijn met doelmatigheid, de voortgang van cliënten rapporteren. Een van de hoofden van de afdeling sociale zaken geeft aan dat in principe per individuele klantmanager kan worden nagegaan wat er gedaan wordt. Deze informatie gebruiken leidinggevenden om na te gaan of een medewerker de werkvoorraad goed beheert en geen achterstanden oploopt. Dit is in alle drie de gemeenten het geval. Over het algemeen hebben klantmanagers het idee dat ze met invoering van de WWB juist meer moeten verantwoorden. Klantmanagers in één gemeente schrijven dit toe aan het experimenteren met nieuwe werkwijzen. Deze moeten worden gemonitord en daarvoor is een uitgebreide verantwoording noodzakelijk. Een andere verklaring die wordt gegeven, is dat klantmanagers in toenemende mate zelf de verantwoordelijkheid dragen voor de keuzes die zij maken. Zowel op het terrein van rechtmatigheid als bij doelmatigheid hebben klantmanagers meer ruimte gekregen eigen keuzes te maken. Zij hebben de ruimte om af te wijken van gebruikelijke procedures bijvoorbeeld bij terugvordering, het opleggen van een maatregel, of de keuze voor een traject dat niet de kortste weg naar werk betekent. Dit betekent echter wel dat een klantmanager zijn of haar keuzes uitgebreid moet kunnen verantwoorden en motiveren. Klantmanagers hebben het idee dat er met de juiste motivatie “heel veel kan”. Het werk van klantmanagers wordt in geen van de onderzochte gemeenten meer standaard getoetst door een toetser, maar slechts op onderdelen of steekproefsgewijs. Dit wordt door de klantmanagers ervaren als een grotere vrijheid en verantwoordelijkheid. 1.3.5
Ontwikkeling van de ruimte Uit het voorgaande komt allereerst naar voren dat er slechts in beperkte mate kwantitatieve gegevens voorhanden zijn waaruit blijkt hoe de sturing vanuit het management van sociale diensten doorwerkt op de ruimte van de klantmanager. Uit interviews met deskundigen komt bovendien naar voren dat de beleidsvrijheid binnen de WWB vooral heeft geleid tot lokale verschillen en dat er dus geen sprake is van een eenduidige ontwikkeling. Uit de interviews bij de afzonderlijke gemeenten komt eveneens een diffuus beeld naar voren. Alleen al de invulling van het concept klantmanagement leidt tot grote verschillen. Bij integraal klantmanagement houdt de klantmanager een brede taak. Specialistische klantmanagers hebben een smaller takenpakket maar mogelijk meer ruimte deze taak naar eigen inzicht uit te voeren. Dit is echter ook nog afhankelijk van de vragen: • of de begeleiding zelf wordt gedaan of wordt uitbesteed; • of er een vast aantal producten is ingekocht of dat de klantmanagers vrij zijn in te kopen wat zij denken dat de cliënt nodig heeft.
88
Globaal kan worden gesteld dat in het geval van specialistisch klantmanagement, waarbij de klantmanager zelf de klant begeleidt en/of een zekere mate van vrijheid heeft producten in te kopen, sprake is van meer ruimte dan bij integraal klantmanagement waarbij re-integratie is uitbesteed aan een beperkt aantal partijen. Uit de voorbeelden die zijn beschreven, blijkt echter al dat er verschillende varianten voorkomen. In alle onderzochte gemeenten wordt met protocollen en werkinstructies gewerkt. Dit betreft echter vooral de rechtmatigheid. Voor de uitvoering van doelmatigheid zijn er nauwelijks protocollen en wordt veel overgelaten aan de klantmanager zelf. Als het gaat om interne controle ervaren klantmanagers dat zij meer moeten verantwoorden, maar dat dit een gevolg is van toegenomen ruimte. Klantmanagers geven aan dat zij in principe heel veel vrijheid hebben om hun werk uit te voeren als zij dit goed kunnen motiveren. Ook wordt er niet meer standaard getoetst en zijn of worden de toetsers in de drie gemeenten afgeschaft. Kortom, de verantwoordelijkheid voor de uitvoering komt meer bij de klantmanager te liggen.
1.4
Aansturing door cliënt Naast wet- en regelgeving en de vertaling hiervan door het management naar de uitvoering kan ook de cliënt invloed uitoefenen op de ruimte van professional. Deze invloed is echter beperkt aangezien de cliënt niet kan stemmen met de voeten. Met andere woorden, als de cliënt niet tevreden is kan deze niet zomaar kiezen om een uitkering bij een andere sociale dienst aan te vragen. In deze paragraaf gaan we in op de mogelijke invloed die de cliënt dan wel heeft. Daarbij beperken we ons tot het streven naar maatwerk en de mogelijkheid om een persoonsgebonden re-integratiebudget aan te vragen.
1.4.1
PRB/IRO Vraagsturing is ook bij sociale diensten een fenomeen dat geleidelijk aan belang lijkt te winnen. De individuele re-integratieovereenkomst is een instrument dat voor cliënten van UWV wordt gebruikt en ook ingang vindt bij gemeenten. Het biedt uitkeringsgerechtigden de mogelijkheid om zelf een reintegratiebedrijf te kiezen en daarmee een plan van aanpak voor re-integratie te maken. Er zijn ook gemeenten die met persoonsgebonden reintegratiebudgetten (PRB) werken. In de praktijk zijn dit er echter nog niet veel. Vanaf het najaar van 1998 is in drie regio’s in Nederland geëxperimenteerd met het PRB.18 Deze drie pilots zijn in de periode tot 2003 jaarlijks geëvalueerd. Sinds 2002 is het experiment voortgezet op grond van een
18 H. Bosselaar, R. Prins, P. Molenaar-Cox m.m.v. C. van der Burg, PRB: Proef rechtvaardigt bezinning, Eindverslag van het experiment met persoonsgebonden reintegratiebudgetten, Ministerie van SZW, Den Haag, 2001.
89
aangepaste regeling. Wanneer gemeenten PRB’s aanbieden, kan dit gevolgen hebben voor de ruimte van de klantmanager. De regie komt dan namelijk meer bij de cliënt en minder bij de klantmanager te liggen. In de onderzochte gemeenten wordt op beperkte schaal met PRB’s gewerkt. In een gemeente ligt het begeleiden van mensen met een PRB bij een aparte medewerker die de cliënten coacht. Het idee is dat een cliënt met een PRB alsnog dient te worden ondersteund om zijn of haar weg te vinden en een realistisch plan op te stellen. In de andere gemeente die met PRB’s werkt, is hiervoor een voortraject voor mensen met een PRB ingekocht. Tevens worden deze cliënten naar de onafhankelijk arbeidsadviseur van het CWI doorverwezen. 1.4.2
Maatwerk Uit onderzoek onder gemeenten naar de ervaring met de WWB blijkt dat een groot deel van de gemeenten vindt dat er meer maatwerk wordt geleverd bij re-integratie. Dit betekent dat re-integratietrajecten meer worden toegesneden op de situatie van de cliënt en impliceert meer invloed van de cliënt doordat deze zijn of haar wensen kenbaar kan maken. In de gesprekken met klantmanagers bij twee gemeenten komt eveneens een toename van maatwerk naar voren. De eventuele sturing van de cliënt wordt echter niet als beperkend voor de ruimte ervaren. De mogelijkheid om een instrument of traject in te zetten dat werkelijk bij een cliënt past, ervaart men juist als vergroting van de ruimte. Het leveren van maatwerk zorgt er namelijk ook voor dat van andere richtlijnen mag worden afgeweken, bijvoorbeeld de kortste weg naar werk of het afzien van een terugvordering omdat dit activering zou kunnen belemmeren. Uit de Lokale monitor werk en inkomen 2008 van de FNV blijkt dat sinds 2006 een verschuiving is opgetreden in het beleid voor scholingstrajecten. In vergelijking met 2006 voeren minder gemeenten het beleid dat trajecten altijd zo kort mogelijk moeten duren. In 2008 zegt een meerderheid van de gemeenten dat het belangrijker is dat trajecten een kwalificatie opleveren.19
1.4.3
Ontwikkeling van de ruimte Uit het voorgaande komt naar voren dat een meer klantgerichte instelling kan leiden tot meer ruimte. In een van de onderzochte gemeenten is een visie op dienstverlening opgesteld, waarbij klantgerichtheid en maatwerk een belangrijke plaats innemen. Om dit te kunnen bereiken krijgen klantmanagers ruimte om van de regels af te wijken.
19
FNV (2008) Lokale monitor werk en inkomen 2008. Het sociaal beleid van ruim tweehonderd gemeenten. Stichting FNV Pers.
90
1.5
Spiegeling aan collega’s en collega-instellingen In deze paragraaf gaan we kort in op de mate waarin gemeenten hun prestaties toetsen aan die van collega-instellingen door middel van benchmarking. Vergelijkingen tussen prestaties van gemeenten zijn vooral beschikbaar als het gaat om in- en uitstroomresultaten en besteding van I- en W-budgetten. De kernkaart Werk en Bijstand van het ministerie van SZW en de benchmark Wat doet je gemeente? van VNG maken gebruik van gegevens van het CBS over de ontwikkeling van het bijstandsvolume. Deze gegevens zijn openbaar en het is niet bekend in welke mate gemeenten deze informatie voor benchmarking gebruiken. De WWB-benchmark van SGBO en Stimulansz is niet openbaar en bevat informatie over de kwaliteit van de dienstverlening, de interne organisatie, het verstrekken van uitkeringen en de besteding van toegekende budgetten. Ongeveer twintig procent van de gemeenten neemt deel aan deze benchmark.20 De gemeenten die voor dit onderzoek zijn benaderd, spiegelen zich wel aan andere gemeenten. Het gaat dan met name om in- en uitstroom omdat dit direct gevolgen heeft voor de budgetten. Deze gemeenten gebruiken deze informatie echter niet om individuele klantmanagers aan te sturen door resultaatafspraken met hen te maken.
1.6
Integrale waardering: is de ruimte toe- of afgenomen? De ruimte van de klantmanager kan door verschillende actoren worden beïnvloed, te weten: de overheid, het management, collega-instellingen en vanuit de cliënt. In het voorgaande hebben we van elk van deze actoren beschreven hoe zij van invloed (kunnen) zijn op de ontwikkeling van de ruimte van de klantmanager. Daarbij moet worden opgemerkt dat onvoldoende cijfers voorhanden zijn om een trend te ontdekken. Overigens zijn de lokale verschillen groot, zodat er geen sprake is van een eenduidige ontwikkeling. De gepresenteerde cijfers en de interviews bij drie gemeenten geven wel een beeld van de mogelijke ontwikkelingen van de ruimte van de klantmanager na invoering van de WWB. Er zijn vier ontwikkelingen aan te wijzen die van invloed zijn op de ruimte van klantmanagers: • de verschuiving van rechtmatigheid naar doelmatigheid in de uitvoering; • de introductie van het concept klantmanagement; • afschaffen van standaardcontroles; • een klantgerichte dienstverlening ofwel het streven naar maatwerk. In het vervolg van deze paragraaf formuleren we enkele conclusies over de ruimte van de professional aan de hand van bovenstaande ontwikkelingen.
20
Website VNG, www.vng.nl10.
91
Verschuiving van rechtmatigheid naar doelmatigheid Doordat de rijksoverheid de financiële verantwoordelijkheid overdraagt aan gemeenten, hebben gemeenten meer vrijheid gekregen invulling te geven aan hun beleid. Gemeenten verschuiven onder invloed van deze financiële prikkel de aandacht binnen hun beleid van rechtmatigheid naar doelmatigheid. Gemeenten geven aan sterker dan voorheen te sturen op uitstroom. Daarbij spiegelen zij zich ook aan andere gemeenten via bijvoorbeeld benchmarks. Dit wordt echter niet vertaald naar prestatienormen of resultaatafspraken op het niveau van de individuele klantmanager. De verschuiving van rechtmatigheid naar doelmatigheid heeft wel tot gevolg dat er andere eisen worden gesteld aan klantmanagers. Van de klantmanager die zich met doelmatigheid bezighoudt, wordt een meer oplossings- en resultaatgerichte houding verwacht. Klantmanagers zelf ervaren dit als vergroting van de ruimte. De beelden die naar voren komen uit de gesprekken bij gemeenten, kunnen niet worden onderbouwd met kwantitatief materiaal. Het is derhalve ook niet mogelijk om uitspraken te doen over een landelijke ontwikkeling van de ruimte van de klantmanager. Introductie klantmanagement en maatwerk De introductie van het concept klantmanagement in 2002 wordt in afzonderlijke gemeenten verschillend ingevuld. De ruimte van professionals als gevolg van de introductie van het klantmanagement heeft zich dan ook op verschillende manieren ontwikkeld. Over het algemeen kan worden gesteld dat specialisten meer ruimte hebben dan integrale klantmanagers met zowel rechtmatigheid als doelmatigheid in hun takenpakket. Er is wel een verschil tussen specialisten die als contractbeheerder optreden en specialisten die zelf de arbeidstoeleiding van klanten ter hand nemen. De contractbeheerder heeft over het algemeen minder ruimte dan een klantmanager die de arbeidstoeleiding van klanten zelf doet. De verhouding tussen gemeenten met klantbegeleiders en gemeenten met contractbeheerders is ongeveer gelijk. Afschaffen van standaardcontroles De verandering in de wijze waarop de klantmanagers, zowel bij rechtmatigheid als bij doelmatigheid, worden gecontroleerd en zich moeten verantwoorden, is belangrijk voor de ruimte die zij hebben dan wel ervaren. Sinds de invoering van de WWB worden minder standaard controles uitgevoerd. Er wordt meer beslissingsbevoegdheid bij de klantmanager gelegd. In die zin is de ruimte van de klantmanager sinds invoering van de WWB groter geworden. Klantmanagers moeten hun beslissingen echter wel uitgebreid motiveren en verantwoorden. Klantgerichtheid en maatwerk
Cliënten hebben beperkte invloed op de ruimte van de professional. Wel zorgt het streven van maatwerk en klantgerichtheid ervoor dat klantmanagers meer ruimte krijgen om dit maatwerk te leveren. Een voorbeeld daarvan is dat trajecten niet meer zo kort mogelijk moeten zijn, maar meer gericht op resultaat.
92
Tot slot Op basis van het bovenstaande kan worden gesteld dat de WWB gemeenten meer beleidsvrijheid geeft. De financiële prikkel leidt ertoe dat gemeenten de focus in het beleid van rechtmatigheid naar doelmatigheid verschuiven. Richting de uitvoering kan de WWB voor gemeenten aanleiding zijn om de ruimte van klantmanagers te vergroten. Voorbeelden daarvan hebben wij gezien bij de in dit onderzoek betrokken gemeenten. De WWB laat echter ook ruimte voor lokale verschillen. Op basis van het hier gepresenteerde materiaal is het dan ook niet mogelijk om over een landelijke trend naar meer ruimte voor de klantmanager te spreken.
93
94
2
KWALITEIT
2.1
Operationalisatie van kwaliteit In dit hoofdstuk geven we verder invulling aan het begrip kwaliteit met betrekking tot de dienstverlening van sociale diensten. Daarnaast schetsen we voor zover mogelijk de ontwikkeling van de kwaliteit sinds de invoering van de WWB. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op de vraag hoe de ruimte van de klantmanager de kwaliteit van de dienstverlening beïnvloedt. Om uitspraken te kunnen doen over kwaliteit is het noodzakelijk vast te stellen wat onder kwaliteit wordt verstaan en door wie het wordt bepaald. In deze notitie operationaliseren we de kwaliteit van dienstverlening van sociale diensten in termen van: • oordeel van de cliënt; • kwaliteit van het proces; • het bereikte resultaat.
2.1.1
Cliënttevredenheid Kwaliteit van dienstverlening kan worden geoperationaliseerd als het oordeel van cliënten. Verschillende gemeenten meten de cliënttevredenheid om hun dienstverlening te kunnen verbeteren. Cliënttevredenheidsonderzoek richt zich vrijwel altijd op (een deel van) de volgende procesvariabelen: vriendelijkheid, behulpzaamheid, betrouwbaarheid, begrijpelijkheid, bekwaamheid en snelheid. Daarnaast wordt in een deel van de onderzoeken ook gevraagd naar oordelen over bijvoorbeeld de inhoud en het resultaat van de re-integratietrajecten. Vragen over deze concepten geven aan waar de eventuele verbeterpunten in de dienstverlening zitten en zorgen tevens voor inzicht in de factoren die het algehele oordeel over de dienstverlening vormen.21 We gaan er daarbij vanuit dat cliënten een weloverwogen oordeel hebben over deze afzonderlijke aspecten. Het is echter, zeker in het geval van sociale diensten, niet te vermijden dat cliënten een negatief oordeel vellen, omdat zij niet hebben gekregen wat zij wilden, bijvoorbeeld een uitkering of een scholing binnen een re-integratietraject. Het oordeel van de cliënt betreft dan niet de kwaliteit van de dienstverlening op zich, maar een uiting van ongenoegen over de (toepassing van) wetten en regels. Cliënttevredenheid alleen is daarom niet voldoende om de kwaliteit van dienstverlening te meten.
21
Bouckaert, G. e.a. Klanttevredenheidsmetingen bij de overheid, Eerste rapport Burgergericht besturen: kwaliteit en vertrouwen in de overheid, Katholieke Universiteit Leuven, 2001.
95
2.1.2
Kwaliteit van het proces De WWB biedt gemeenten veel beleidsvrijheid. Er is een wettelijke termijn van zes weken voor het behandelen van een uitkeringsaanvraag, maar voor het overige worden er van rijkswege geen eisen gesteld aan het proces. Sociale diensten kunnen zelf wel normen opstellen. Te denken valt aan termijnen voor het opstellen van een re-integratieplan of het uitvoeren van controles. De mate waarin de uitvoering (klantmanagers) erin slaagt de taken volgens deze normen uit te voeren, is een indicatie voor kwaliteit van dienstverlening.
2.1.3
Resultaten van beleid Een derde manier om kwaliteit te operationaliseren is in termen van resultaat. De resultaten waar het hier om gaat zijn de ontwikkeling van in- en uitstroomcijfers en uitkeringslasten. Daarnaast kan het aandeel cliënten dat een traject krijgt, ook worden opgevat als resultaat.
2.2
Ontwikkeling van kwaliteit Op basis van eigen literatuurstudie en de interviews die wij hebben gehouden met sleutelinformanten bij Stimulansz en Divosa, moet worden geconcludeerd dat er weinig informatie voorhanden is over de kwaliteit van de dienstverlening. Een belangrijke reden hiervoor is dat met de invoering van de WWB de invulling van beleid grotendeels gedecentraliseerd is. Dit betekent dat er veel verschillen tussen gemeenten onderling zijn en er eigenlijk geen landelijke kwaliteitscriteria zijn vastgelegd die ook worden gemeten. De manier waarop kwaliteit is geoperationaliseerd in termen van cliënttevredenheid, kwaliteit van het proces en resultaten van het beleid, biedt wel enige handvatten. In deze paragraaf gaan we in op de beschikbare gegevens over (kwaliteit van het proces en) resultaten van het beleid. Over cliënttevredenheid zijn geen landelijke cijfers bekend, omdat slechts een deel van de gemeenten cliënttevredenheid meet en omdat cliënttevredenheid niet steeds op dezelfde wijze wordt gemeten. De gegevens die in deze paragraaf worden gepresenteerd, zijn slechts een indicatie voor de kwaliteit van de dienstverlening. We kunnen op basis van het onderstaande dan ook geen uitspraken doen over de kwaliteit van de dienstverlening in relatie tot de ontwikkeling van de ruimte van de professional.
2.2.1
Kwaliteit van het proces In deze paragraaf presenteren we enkele gegevens die een indicatie geven van de ontwikkeling van de kwaliteit van het proces. Het gaat daarbij om • de periode tussen aanvraag en verstrekking van de uitkering; • het aantal gegronde bezwaarschriften; 96
• het hebben van een vast contactpersoon. De informatie is afkomstig uit de Lokale monitor werk en inkomen 2008 en de wachtkamerenquêtes uit 2006 en 2007 van FNV. Periode tussen aanvraag en verstrekking De tijd tussen aanvraag en verstrekking van uitkering is een indicatie van klantgerichtheid van de dienstverlening. Het geeft aan hoe snel een gemeente reageert op een aanvraag van een cliënt. In de periode tussen 2006 en 2008 is de gemiddelde wachttijd voor een uitkering korter geworden (zie tabel 2.1). De gemiddelde wachttijd is in 2008 ongeveer een maand. Bij ruim een derde van de onderzochte gemeenten moeten klanten langer dan vier weken wachten.
Tabel 2.1
Aantal dagen wachttijd tussen aanvraag en verstrekking van de uitkering
Duur
2006 (n=199) 36,2 nvt
Aantal dagen > 4 weken
2008 (n=215) 31.9 35%
Bron: FNV, Lokale Monitor Werk en Inkomen 2008. Het sociaal beleid van ruim tweehonderd gemeenten
Bezwaarschriften Het aantal gegronde bezwaarschriften is een indicatie voor de kwaliteit van het proces. Een bezwaarschrift dat gegrond wordt verklaard, betekent immers dat een beslissing in de uitvoering wordt teruggedraaid. Vanaf 2003 is het gemiddelde aantal bezwaarschriften toegenomen. Het percentage gegronde bezwaarschriften is ongeveer gelijk gebleven. Dit betekent overigens wel dat het absolute aantal gegronde bezwaarschriften is toegenomen.
Tabel 2.2
Gemiddeld aantal bezwaarschriften en percentage gegronde bezwaarschriften
Aantal bezwaarschriften Aandeel (deels) terecht Bron:
2003 153 21%
2004 179 21%
2005 206 22%
2006 208 22%
FNV, Lokale Monitor Werk en Inkomen 2008. Het sociaal beleid van ruim tweehonderd gemeenten
Het aantal bezwaarschriften is weliswaar een indicatie voor kwaliteit, maar een toename van het aantal bezwaarschriften kan niet klakkeloos worden opgevat als een vermindering van kwaliteit. Het kan immers ook een indicatie zijn van een mondiger cliënt of een door de gemeente beter geïnformeerde cliënt over de mogelijkheden van bezwaar en beroep.
97
Vast contactpersoon Uit diverse klanttevredenheidsonderzoeken bij onder andere re-integratiebedrijven blijkt steeds weer dat het hebben van een vast contactpersoon leidt tot een hogere klanttevredenheid. De mate waarin cliënten van de sociale dienst een vast contactpersoon hebben, kan daarom ook worden opgevat als indicator voor kwaliteit van dienstverlening. Uit de vijfde en zesde wachtkamerenquête van FNV blijkt dat cliënten bij de uitvoeringsorganisaties UWV en CWI in toenemende mate een vast contactpersoon hebben. Voor sociale diensten zijn slechts gegevens bekend over één jaar. Daaruit blijkt dat 56 procent van de ondervraagde cliënten een vast contactpersoon heeft. Dit is een groter aandeel dan bij UWV (40%) en CWI (52%). 2.2.2
Resultaten van beleid Resultaten van het beleid zijn onderdeel van de wijze waarop kwaliteit in dit onderzoek wordt geoperationaliseerd. De WWB is erop gericht gemeenten te stimuleren hun cliëntenbestand te verkleinen. In het kader hiervan zijn relevante resultaten van beleid de inzet van re-integratietrajecten, de ontwikkeling van het bijstandsvolume en de kosten van de uitkeringen. Deze resultaten van beleid zijn slechts zeer indicatief voor de kwaliteit van de dienstverlening. Andere factoren, zoals een krapper wordende arbeidsmarkt, hebben namelijk invloed op de ontwikkeling van het bijstandsvolume. Sluitende aanpak Ten tijde van de Abw was de sluitende aanpak voor jongeren voorgeschreven. Dit betekende dat iedere jongere met een bijstandsuitkering binnen een jaar na instroom in de bijstand een traject moet worden aangeboden. Na invoering van de WWB is de verplichte sluitende aanpak losgelaten. Het uitgangspunt ‘werk boven inkomen’ blijft echter leidend. De mate van sluitendheid is een indicatie voor kwaliteit van het re-integratiebeleid. Het geeft aan welk aandeel van het bijstandsbestand wordt geactiveerd dan wel uitstroomt. Daarbij moeten we opmerken dat het niets zegt over het behaalde resultaat. Uit tabel 2.3 blijkt dat sinds 2003 met name de mate van sluitendheid voor jongeren met een uitkering is gestegen. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat veel gemeenten Work First inzetten bij nieuwe instroom.
98
Tabel 2.3
Mate van sluitendheid 2003-2006 jongere en volwassene bijstandsgerechtigden en NUG/Anw*
Volwassenen bijstand binnen 12 maanden Volwassenen NUG/Anw binnen 12 maanden Jongeren bijstand binnen 6 maanden Jongeren NUG/Anw binnen 6 maanden
2003
2004
2005
2006
54%
57%
63%
57%
89%
85%
86%
84%
44%
46%
59%
62%
80%
80%
85%
82%
*
De cijfers zijn exclusief doorstroom van de ene wetsdoelgroep naar de andere, exclusief weigering en exclusief personen met belemmeringen en/of ontheffing van de arbeidsverplichting. Bron: CBS, Cijferonderzoek Sluitende aanpak (bewerking SZW)
Volumereductie in- en uitstroom Sinds invoering van de WWB is het volume van de bijstand gedaald. In tabel 2.4 wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van het aantal uitkeringen vanaf 1998.
Tabel 2.4
Aantal en duur van uitkeringen huishoudens jonger dan 65 jaar algemene bijstand (Abw/WWB) 1998-2007
Jaar
Totaal aantal
Korter dan 1 jaar
Langer dan 1 jaar
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
397140 363190 334990 322080 320100 335700 338580 328000 300950 273980
21,5% 20,2% 19,5% 20,1% 21,7% 23,9% 22,5% 20,1% 17,8% 17,4%
78,5% 79,8% 80,5% 79,9% 78,3% 76,1% 77,5% 79,9% 82,2% 82,6%
Bron:
CBS Statline
Uit de tabel blijkt echter ook dat naar verhouding steeds meer langdurig werklozen een WWB-uitkering hebben. Dit duidt erop dat gemeenten er vooral in slagen de nieuwe instroom te re-integreren en/of zich meer richten op de nieuwe instroom omdat deze groep makkelijker te re-integreren is dan het zittende bestand. De daling van het aantal uitkeringen kan bovendien worden veroorzaakt door een dalende instroom of een stijgende uitstroom. Tabel 2.5 geeft een overzicht van in- en uitstroom vanaf 1999.
99
Tabel 2.5
In- en uitstroom uit de Abw/WWB 1999-2005 x 1000 (thuiswonenden <65 jaar)
Jaar 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Instroom 110 105 97 98 110 110 99
Uitstroom 143 132 109 99 93 105 105
Bron: Wet werk en bijstand: de feiten op een rij, 13 april 2007
Uit tabel 2.5 blijkt dat, na een stijging vanaf 2002, sinds 2004 (invoering van de WWB) de instroom weer fors daalt. Tussen 2004 en 2005 slagen gemeenten erin de instroom met 11.000 te verminderen. De uitstroom stijgt, na een periode van daling, vanaf 2003. In het jaar van invoering van de WWB stijgt de uitstroom met 12.000.
Op basis van berekeningen van SEO bij de evaluatie van de WWB wordt geschat dat dankzij de WWB eind 2006vier procent minder huishoudens in de bijstand zitten in vergelijking met 2003. Een deel van de verandering is volgens SEO toe te schrijven aan de financiële prikkel in de budgettering van de bijstand vóór invoering van de WWB.22 In de evaluatie WWB maakt men wel de kanttekening dat de schatting slechts een indicatie is, omdat in de berekeningen niet alle relevante factoren konden worden meegenomen. Kosten van de WWB De invoering van de WWB beoogt ook een kostenreductie. De ontwikkeling van de kosten is tevens een indicatie voor kwaliteit van de uitvoering. Immers bij een goede uitvoering zullen gemeenten erin slagen het bijstandsvolume te verlagen en zo de kosten te drukken.
Tabel 2.6
Uitgaven bijstandsverlening per inwoner (€)
Jaar
Kosten
2005 2006 2007
363,32 351,12 334,16
Bron: CBS Statline
Uit tabel 2.6 blijkt dat de uitgaven aan de uitkeringen per inwoner de afgelopen jaren zijn gedaald.
22
Vanaf 2001 werd voor 25 procent van de uitkeringslasten (voor 2001 was dit 10%) een vast bedrag uit de SZW-begroting uitgekeerd. De financiële prikkel om meer uitstroom te realiseren dan wel instroom te beperken werd hiermee dus groter.
100
2.3
Samenvattend: ontwikkeling van kwaliteit In deze notitie hebben we het begrip ‘kwaliteit van dienstverlening’ geoperationaliseerd in termen van cliënttevredenheid, kwaliteit van het proces en resultaten van beleid. Over cliënttevredenheid zijn onvoldoende vergelijkbare cijfers beschikbaar om uitspraken te kunnen doen. Op basis van de procesindicatoren kunnen we geen eenduidige conclusie over de ontwikkeling van kwaliteit formuleren. Sociale diensten reageren sneller op uitkeringsaanvragen en werken in meer dan de helft van de gevallen met vaste contactpersonen. Aan de andere kant is er een toename van het aantal (gegronde) bezwaarschriften. Dit laatste zou echter ook kunnen betekenen dat cliënten beter zijn geïnformeerd over de mogelijkheden voor bezwaar en beroep. Gegevens over de resultaten van beleid laten een daling zien van het bijstandsvolume en de uitkeringslasten per inwoner. Het percentage cliënten dat binnen een jaar een traject krijgt aangeboden, stijgt met name onder jongeren. In hoeverre deze ontwikkeling toe te schrijven is aan een verbetering van de kwaliteit van dienstverlening blijft echter onduidelijk.
2.4
Kwaliteit in relatie tot ruimte Een van de centrale vragen in deze studie is hoe de ontwikkeling van de ruimte van professionals van invloed is op de kwaliteit van de dienstverlening. We hebben in het vorige hoofdstuk geconstateerd dat de WWB vooral lokale verschillen heeft opgeleverd. Er zijn gemeenten waar de ruimte van klantmanagers groter is geworden. In deze gemeenten leidt de nadruk op het bereiken van resultaat (uitstroom) ertoe dat klantmanagers meer ruimte krijgen om dit resultaat te bereiken. Uit de gepresenteerde gegevens valt echter niet af te leiden of dit ook werkelijk tot meer resultaat leidt. Het is ten eerste niet duidelijk in hoeverre de daling van het bijstandsvolume toe te schrijven is aan het handelen van gemeenten. Bovendien is niet duidelijk of gemeenten die hun klantmanagers meer ruimte geven, ook betere resultaten hebben dan gemeenten die dat niet of minder doen.
101
102
Regioplan Beleidsonderzoek
Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam T 020 531 531 5 F 020 626 519 9
Regioplan Beleidsonderzoek
E
[email protected]
maakt deel uit van Ernst & Young
I www.regioplan.nl
