Ruim baan voor de burger

Ruim baan voor de burger

datum auteur

15 november 2007 Adviescommissie verbreding kantonrechtspraak en differentiatie werkstromen

De Rechtspraak pagina 2 van 27

Managementsamenvatting Eind juni 2007 heeft de minister van Justitie aangekondigd te streven naar een verruiming van de bevoegdheid van de kantonrechter in civiele zaken. Hij denkt daarbij aan de zaken met een financieel belang tot € 10.000 (thans: € 5.000) en aan alle zaken betreffende de consumentenkoop, ongeacht het daarmee gemoeide financiële belang. De Raad voor de rechtspraak had kort tevoren aan de Adviescommissie opdracht gegeven advies uit te brengen over twee hoofdonderwerpen: de mogelijkheid tot differentiatie van de zaakstromen voor de kantonrechter en de civiele rechter en de organisatorische gevolgen van een verbreding van het werkterrein van de kantonrechter. Het perspectief van de burger dient daarbij centraal te staan. De minister heeft aan de Tweede Kamer meegedeeld dat hij de aanbevelingen van de Adviescommissie zal betrekken bij de uitwerking van zijn voornemens. De Adviescommissie heeft gesproken met vertegenwoordigers van de belangrijkste beroeps- en belangenorganisaties op dit terrein en met enkele externe deskundigen. Zij heeft in een later stadium over haar conceptrapportage advies gevraagd aan de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en aan de landelijke vergaderingen van sectorvoorzitters kanton en civiel. De Adviescommissie stelt vast dat de behandeling van civiele zaken thans over twee sectoren van de rechtbanken is verdeeld: de sector kanton en de sector civiel. In de wet is vastgelegd dat in elke rechtbank een afzonderlijke sector kanton moet bestaan (artikel 47 van de Wet op de rechterlijke organisatie). De kantonrechter behandelt geldvorderingen met een financieel belang van € 5.000 of minder en daarnaast enkele belangrijke categorieën zaken ongeacht het financiële belang (waaronder arbeidszaken en huurzaken). Alle andere civiele zaken worden behandeld door de civiele rechter. Voor de zaken bij de civiele rechter is in de regel de inschakeling van een advocaat verplicht, in kantonzaken kunnen de partijen zonder advocaat procederen. Vanuit het perspectief van de burger komt de Adviescommissie tot twee hoofdlijnen. Zij adviseert tot vergroting van het aantal en de soorten zaken waarin zonder verplichte advocatenbijstand kan worden geprocedeerd. In de tweede plaats stelt zij vast dat er in toenemende mate behoefte is aan differentiatie: zaken met een klein financieel belang of een geringe mate van complexiteit moeten snel en op eenvoudige wijze kunnen worden afgehandeld, zaken die ingewikkeld zijn of waarin grote belangen op het spel staan vereisen diepgang en soms ook gespecialiseerde kennis. Concentratie en differentiatie – waar nodig – zijn moeilijk te verenigen met strikte handhaving van het onderscheid tussen de beide sectoren. Overigens is het verschil tussen de werkwijzen van de kantonrechter en de civiele rechter in zoverre kleiner geworden dat de civiele rechter sinds 2002 in veel meer gevallen (en relatief ook vaker dan de kantonrechter) in een vroeg stadium van de procedure een mondelinge behandeling houdt, waarin het in bijzondere mate ook aankomt op zittingsvaardigheden. De huidige bovengrens van € 5.000 voor de kantonzaken is naar het oordeel van de Adviescommissie veel te laag. De verplichte inschakeling van een advocaat is ook bij zaken met een groter belang niet altijd nodig en belemmert de toegang tot de rechter. Het is niet goed te bepalen waar het omslagpunt precies ligt, maar de Adviescommissie heeft voorkeur voor een grens van € 25.000. Daarnaast beveelt zij aan dat de kantonrechter bevoegd wordt voor de behandeling van enkele categorieën zaken ongeacht het financiële belang: de zaken betreffende de consumentenkoop, geldleningen waarop de Wet consumptief geldkrediet van toepassing is en arbeidsovereenkomsten van directeuren van naamloze en besloten vennootschappen. Burengeschillen zouden hiervoor ook geschikt zijn, maar die zijn niet eenvoudig te omgrenzen.


De wetgever zou niet moeten volstaan met de hier voorgestelde verruiming van de bevoegdheid van de kantonrechter. In de eerste plaats is er behoefte aan zaaksdifferentiatie. Hieronder is te verstaan: een wijze van behandeling die optimaal rekening houdt met de eisen – qua snelheid van afdoening, vakinhoudelijke deskundigheid of bijzondere vaardigheden van de rechter – die daarin voor bepaalde (soorten) zaken gelden. Aan deze eisen kan binnen het huidige wettelijke stelsel, ook na de verruiming van de bevoegdheid van de kantonrechter, vaak niet worden voldaan. Dit komt vooral door de combinatie van twee elementen van dit stelsel: de samenval van de grens tussen de zaken met of zonder verplichte advocatenbijstand met de grens tussen de sectoren kanton en civiel, en: de wettelijke eis dat er een afzonderlijke sector kanton (naast de sector civiel) bestaat. In de tweede plaats leidt de overheveling van een substantieel aantal zaken van de sectoren civiel naar de sectoren kanton in diverse opzichten tot organisatorische gevolgen van betekenis: • De sectoren civiel moeten krimpen (bij een verhoging van de bevoegdheidsgrens voor de kantonrechter tot € 25.000 met ruim 25 procent van het aantal rechters (exclusief opleidingstaken) en ongeveer 50 procent van het aantal gerechtsambtenaren dat civiele bodemzaken behandelt). • Een substantieel deel van de zaken die bij uitstek geschikt zijn voor het opleiden van rechters verdwijnt uit de sectoren civiel, zodat opleidingstaken mede – en bij vrijwel alle rechtbanken voor het eerst – bij de sectoren kanton moeten worden ondergebracht, hetgeen tot een uitstroom van ervaren opleiders uit de sectoren civiel zal leiden. Met deze opleidingstaak is ongeveer 10 à 15 procent van de inzet van (senior) rechters gemoeid. Dit betekent dat bij de voorgestelde competentiegrensverhoging 35 à 40 procent van de rechters die bij de sector civiel handelszaken behandelen naar de sector kanton moeten worden overgeplaatst. • Het grote voordeel van de kantonrechtspraak (een vlotte behandeling door ervaren rechters) komt onder druk te staan door de instroom van een segment zwaardere zaken én door de opleidingstaken. Dit brengt de Adviescommissie tot het voorstel – enigermate buiten haar opdracht – om artikel 47 RO te schrappen. Daardoor krijgen de rechtbankbesturen meer mogelijkheden om, niet gehinderd door wettelijk voorgeschreven sectorgrenzen, onderscheid te maken tussen zaakstroomsoorten, met inachtneming van de bijzondere eisen die voor de diverse categorieën zaken gelden. De besturen blijven overigens ten volle de mogelijkheid houden een afzonderlijke sector kanton in stand te laten, zoals er nu ook rechtbanken zijn met een sector familie- en jeugdrecht. De schrapping van artikel 47 RO doet uiteraard geen afbreuk aan de wettelijk vastgelegde taakgarantie voor de kantonrechters die vóór 1 januari 2002 al in deze functie werkzaam waren. Voor het geval dat deze voorkeursvariant (bevoegdheid van de kantonrechter in civiele zaken met een financieel belang van € 25.000 of minder, met gelijktijdige schrapping van artikel 47 RO) niet binnen een termijn van twee of drie jaar verwezenlijkt kan worden, beveelt de Adviescommissie voor de korte termijn een beperkte verhoging van de bevoegdheidsgrens aan, namelijk tot € 15.000. De organisatorische gevolgen daarvan zijn beperkter. Ook dan echter bepleit de Adviescommissie dat tegelijkertijd de voorbereiding van de uitvoering van de voorkeursvariant ter hand wordt genomen. Bij deze beperkte maatregel zijn de voorwaarden voor zaakstroomdifferentiatie onvoldoende, terwijl een verdere vergroting van de categorie zaken zonder verplichte inschakeling van een advocaat juist gewenst is. Een nadeel is wel dat dan binnen vrij korte tijd tweemaal een wetswijziging nodig is. Overigens zullen in beide varianten voorwaarden moeten worden geformuleerd om te waarborgen dat de huidige doelmatige werkwijze van de sectoren kanton behouden blijft. De Adviescommissie doet daarvoor enkele suggesties en adviseert de instelling van een vervolgcommissie die deze randvoorwaarden nader definieert, zo nodig afgestemd op schaalgrootte (kleine, middelgrote en grote rechtbank).


De Adviescommissie komt verder tot de aanbeveling om ook in de kantonrechtspraak meervoudige behandeling mogelijk te maken. Hiervan kan gebruikgemaakt worden in een klein aantal zeer complexe of principiële gevallen.


Inhoudsopgave 1

Inleiding

6

1.1

Voorgeschiedenis

6

1.2

Opdracht

7

1.3

Uitgangspunten van de Adviescommissie

7

1.4

Werkwijze

8

1.5

Leeswijzer

8

2

Enkele kenmerken van het huidige stelsel

10

2.1

Kantonrechter

10

2.2

Civiele rechter

11

2.3

Schematische weergave

12

3

Perspectief burger

13

4

Relevante ontwikkelingen

15

5

Organisatie

16

5.1

Huidige situatie

16

5.2

Werklastgevolgen

16

5.3

Overige organisatorische consequenties

18

6

Conclusies en aanbevelingen

20

BIJLAGE 1: Opdracht aan de Adviescommissie van 16 mei 2007

23

BIJLAGE 2: Samenstelling Adviescommissie

25

BIJLAGE 3: Deelnemende organisaties klankbordbijeenkomst

26

BIJLAGE 4: Literatuurlijst

27

De rechtspraak pagina 6 van 27

1

Inleiding

1.1

Voorgeschiedenis Op 1 januari 2002 heeft een ingrijpende herziening van de rechterlijke organisatie en van het civiele procesrecht plaatsgevonden. Sinds deze datum vormen de vroegere kantongerechten binnen een arrondissement één sector, die deel uitmaakt van de rechtbank. Vooruitlopend op deze wijzigingen hebben de rechtbankpresidenten en vertegenwoordigers van de toenmalige kantongerechten het zogeheten Convenant van Zeist opgesteld.1 Dit convenant heeft de weg geëffend tot een consensus binnen de rechterlijke macht die nodig was voor een effectieve invoering van de nieuwe organisatorische structuur. Het convenant bevat afspraken over de positionering van de sectoren kanton binnen de rechtbanken, en daarmee over hun werkwijze, het schaalniveau van de kantonrechter, enzovoorts. Ook is op 1 januari 2002 een vereenvoudigd procesrecht voor dagvaardingsprocedures bij de kantonrechter en de civiele rechter in werking getreden.2 In de uniforme procesregelingen voor de sectoren kanton en civiel is nadere uitwerking gegeven aan het procesrecht. De commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie, beter bekend als de commissie Deetman, heeft de nieuwe organisatiestructuur vijf jaar na de inwerkingtreding geëvalueerd.3 In haar rapport ‘Rechtspraak is kwaliteit’ heeft de commissie Deetman ook uitvoerig aandacht besteed aan de integratie van de kantongerechten in de rechtbanken. De commissie oordeelt dat de essentie van de kantonrechtspraak is dat deze snel, op hoog niveau en enkelvoudig plaatsvindt. De commissie Deetman is voorstander van een uitbreiding van de kantonrechtspraak en heeft de aanbeveling gedaan dat alle zaken op het terrein van de consumentenkoop worden afgehandeld door de kantonrechter en dat de competentiegrens van de kantonrechter in dit verband wordt verhoogd tot € 25.000. Complexe zaken die veel rechterlijke aandacht en tijd vereisen zijn echter minder geschikt om via de werkwijze van de kantonrechter af te doen. Deze zaken dienen volgens de commissie Deetman door de civiele rechter te worden afgehandeld. Door de verruiming van zijn competentie zal de kantonrechter echter vaker met complexe zaken worden geconfronteerd waarvoor de civiele rechter beter is toegerust. De verruiming van de competentie moet dan ook in samenhang worden gezien met de differentiatie van zaakstromen tussen de kantonrechter en de civiele rechter. De aanbevelingen van de commissie Deetman staan niet op zichzelf. In het (recente) verleden hebben onder andere de commissie Herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging 4 , de commissie Verbetervoorstellen Civiel5 , de werkgroep Bestuurlijke Onderbrenging Kanton 6 en de commissie Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht7 voorstellen over de differentiatie van zaakstromen en/of de verruiming van de competentie van de kantonrechter gedaan. Ook binnen het ministerie van Justitie leeft al langere tijd de gedachte de competentiegrens van de kantonrechtspraak te verhogen. Op verzoek van het ministerie van Justitie heeft de Raad voor de rechtspraak in samenspraak 1

Gepubliceerd in Trema 1999, pp. 239 e.v. In dit rapport wordt onder de kantonrechter verstaan de rechter in de sector kanton en onder de civiele rechter de rechter in de sector civiel. 3 Commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie, 2006: pp. 30 e.v. 4 Commissie herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging, 1997: p. 6. 5 Commissie verbetervoorstellen civiel, 2004: p. 5. 6 Werkgroep bestuurlijke onderbrenging kanton, 2006: pp. 11 e.v. Een verkorte versie van dit rapport is gepubliceerd in Trema 2006, pp. 141 e.v. 7 Commissie fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht, 2006: pp. 95 e.v. 2


met de gerechten in zijn advies van 27 april 2005 de gevolgen van een verhoging van de competentiegrens tot € 12.500 respectievelijk € 15.000 in kaart gebracht.

1.2

Opdracht De Raad voor de rechtspraak heeft de adviescommissie Verbreding kantonrechtspraak en differentiatie werkstromen (de “Adviescommissie”) opdracht gegeven een advies op te stellen over de differentiatie van zaakstromen, de verbreding van het werkterrein van de kantonrechtspraak en de praktische uitwerking daarvan voor de kantonrechtspraak en de civiele rechtspraak.8 Dit advies moet voorstellen bevatten over (i) de wijze waarop invulling gegeven kan worden aan de differentiatie van zaakstromen, (ii) de invulling van de competenties van de kantonrechter en de civiele rechter (waarbij zowel aandacht wordt besteed aan de hoogte van de competentiegrens als de verdeling van aardzaken), en (iii) de wijze waarop de Rechtspraak organisatorische uitwerking kan geven aan een verbreding van de kantonrechtspraak. De volledige tekst van de opdracht is als bijlage 1 bij dit rapport opgenomen. Kort nadat de Raad voor de rechtspraak deze opdracht had gegeven, heeft de minister van Justitie in zijn brief van 27 juni 2007 aan de Tweede Kamer 9 uiteengezet welke maatregelen het kabinet wil nemen na kennisneming van het rapport van de commissie Deetman. Voor het onderwerp van de opdracht aan de Adviescommissie zijn twee voornemens van de minister van belang: voor geldvorderingen wil hij een verhoging tot een bedrag van € 10.000 tot stand brengen en hij heeft daarnaast het voornemen om alle zaken met betrekking tot de consumentenkoop (dus van roerende zaken) onder de bevoegdheid van de kantonrechter te brengen. Bij de verdere uitwerking van dit voornemen in een conceptwetsvoorstel zullen, zo heeft de minister aangekondigd, de aanbevelingen van de Adviescommissie betrokken worden.

1.3

Uitgangspunten van de Adviescommissie Bij het uitvoeren van deze opdracht neemt de Adviescommissie de volgende uitgangspunten in acht: •

Het perspectief en de belangen van rechtzoekenden dienen centraal te staan bij de uitvoering van de opdracht. De organisatie van de rechtspraak moet zo zijn ingericht dat deze belangen optimaal gediend kunnen worden.

•

De Adviescommissie neemt het geldende procesrecht tot uitgangspunt. Met voorgenomen wijzigingen zoals de uniformering van de procesinleiding, de mogelijke introductie van een betalingsbevelprocedure en een eenvoudige procedure voor kleine geldvorderingen is geen rekening gehouden.

•

De opdracht van de Adviescommissie heeft geen betrekking op de vraag of artikel 47 van de Wet op de rechterlijke organisatie (“RO”) al of niet behouden moet blijven.

8 9

Zie bijlage 2 voor de samenstelling van de Adviescommissie. Kamerstukken II 2006/07, 29 279, nr. 55.


1.4

•

De Adviescommissie treedt niet in de vraag of het procesmonopolie van de advocatuur behouden moet blijven. Uit de opdracht kan uiteraard wel voortvloeien dat het domein van dit monopolie feitelijk kleiner wordt.

•

Het rapport is beperkt tot het civiele, zogenoemde handelsrecht. Het gaat hier dus niet om strafzaken of zaken op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (de “Wet Mulder”). Buiten beschouwing blijft ook het civiele kort geding, dat zowel in de sector civiel als in de sector kanton een plaats heeft. Het civiele familierecht en het insolventierecht zijn eveneens buiten de analyse en de aanbevelingen gelaten, hoewel het advies hier geringe gevolgen kan hebben.

•

Er geldt geen financiële taakstelling. Anders gezegd: de voor te stellen veranderingen kunnen – afgezien mogelijk van eenmalige kosten van de eventuele reorganisatie zelf – budgettair neutraal uitwerken. Dit betekent onder meer dat bij een verschuiving van zaken van de sector civiel naar de sector kanton de “productgroepprijzen” in beide sectoren moeten worden aangepast.

•

De Adviescommissie heeft de opdracht gekregen voorstellen te doen die in beginsel binnen een termijn van drie jaar na totstandkoming van het advies gerealiseerd kunnen worden.

Werkwijze De Adviescommissie is op 6 juni 2007 met haar werkzaamheden begonnen. Zij heeft op 19 september 2007 de hoofdonderwerpen van haar opdracht besproken in een klankbordbijeenkomst waarin de belangrijkste beroeps- en belangenorganisaties vertegenwoordigd waren. De organisaties waarvan een afvaardiging deze klankbordbijeenkomst heeft bijgewoond, zijn opgenomen in bijlage 3. Uit deze klankbordbijeenkomst rees het beeld dat een verhoging van de competentiegrens naar € 25.000 op weinig praktische bezwaren bij de betrokken organisaties stuit en dat in veel zaken de rechtsbijstand van niet-advocaten zoals juristen van rechtsbijstandverzekeraars en vakbonden van een hoog niveau is. De Adviescommissie heeft op 21 september 2007 een conceptversie van het rapport besproken met twee externe adviseurs, prof. mr. J.M. Barendrecht en mr. A.F.M. Brenninkmeijer. Ook het hoofdbestuur van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (de “NVvR”), het Landelijk Overleg Kantonsectorvoorzitters (het “LOK”) en het Landelijk Overleg Voorzitters Sectoren Civiel (het “LOVC”) zijn op 16 oktober 2007 geconsulteerd over de hoofdlijnen van het rapport. Het LOK wijst in zijn reactie op het karakter en de kracht van de kantonrechtspraak en bepleit het behoud daarvan. In aansluiting hierop heeft de NVvR de suggestie gedaan randvoorwaarden te formuleren. Het LOVC heeft zijn zorgen geuit over de organisatorische omvang van de sectoren civiel na een verhoging van de competentiegrens en beklemtoont dat gerechten meer ruimte moeten krijgen om de organisatie aan te passen dan de huidige wetgeving hun nu biedt. Al deze aanbevelingen heeft de Adviescommissie in haar rapport verwerkt.

1.5

Leeswijzer Dit rapport kent de volgende opbouw. Hoofdstuk 2 bevat een korte schets van het huidige wettelijke stelsel. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de betekenis van het perspectief van de rechtzoekende voor de zaakstroomdifferentiatie en de competentieverdeling tussen de civiele rechter en de kantonrechter.


Recente ontwikkelingen die van invloed zijn op de zaakstroomdifferentiatie en de competentieverdeling komen aan de orde in hoofdstuk 4. De organisatorische consequenties van de competentieverruiming worden in hoofdstuk 5. Dit rapport sluit af met conclusies en aanbevelingen van de Adviescommissie (hoofdstuk 6).


2

Enkele kenmerken van het huidige stelsel In het thans geldende wettelijke stelsel dient binnen elke rechtbank een sector kanton te bestaan (artikel 47 RO). Deze sector is de enige sector die de wet met name noemt.10 Alle rechtbanken hebben ook, binnen de ruimte die de wet op dit punt biedt, een sector civiel (ook wel “handel” genoemd), waarin in veel gevallen ook de civiele familie- en jeugdzaken worden behandeld; sommige rechtbanken kennen een afzonderlijke sector familie- en jeugdrecht. In de meeste rechtbanken bestaat in de praktijk een strikte scheiding tussen de sectoren kanton en civiel. Zo zijn rechters en gerechtsambtenaren in de ene of in de andere sector werkzaam en hebben deze sectoren in de regel eigen taakstellingen en vaak ook een eigen (deel)budget.

2.1

Kantonrechter De competentie van de kantonrechter is geregeld in artikel 93 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (“Rv”). Hij is bevoegd in de volgende zaakscategorieën: • • • • • • • • •

vorderingen met een beloop van ten hoogste € 5.000; zaken met een onbepaalde waarde, indien er duidelijke aanwijzingen bestaan dat de vordering geen hogere waarde vertegenwoordigt dan € 5.000; arbeidsovereenkomst; collectieve arbeidsovereenkomst; VUT-overeenkomst; agentuurovereenkomst; huurovereenkomst; huurkoopovereenkomst; en andere zaken ten aanzien waarvan de wet dit bepaalt (waaronder zaken op het gebied van het erfrecht, het appartementenrecht en pacht- en Handelsnaamwetzaken).11 Dit betreft soms dagvaardingszaken en soms zaken die met een verzoekschrift worden ingeleid.

Tevens kunnen partijen in alle zaken die slechts rechtsgevolgen betreffen die ter vrije bepaling van hen staan, zich samen tot een kantonrechter van hun keuze wenden en zijn beslissing inroepen (de zogenaamde kantonrechtersarbitrage) (artikel 96 Rv). Bij de kantonrechter kan in persoon (artikel 79 lid 1 Rv) of met een procesvertegenwoordiger (artikel 80 lid 1 Rv) worden geprocedeerd. Uit een recent onderzoek van Van Velthoven blijkt dat eisers zich in bijna alle dagvaardingszaken laten vertegenwoordigen, veelal door gerechtsdeurwaarders, terwijl 10

Achtergrond hiervan was de wens om de werkwijze van de vroegere kantongerechten na de onderbrenging in de (veel grotere) rechtbanken niet verloren te laten gaan. Het betrof dus een waarborg voor het behoud van de “snelle werkstroom” bij kantonzaken. 11 Daarnaast is de kantonrechter ook nog bevoegd op het terrein van bepaalde familierechtelijke zaken, strafrechtelijke overtredingen en Mulderzaken. Deze zaken worden gezien de in paragraaf 1.3 gestelde beperking buiten beschouwing gelaten.


gedaagden in een vijfde deel van de zaken worden bijgestaan. Arbeids- en huurzaken zijn uitzonderingen hierop, omdat in het grootste deel van deze zaken de verweerders respectievelijk gedaagden gebruikmaken van rechtshulpverlening.12 Kantonzaken worden enkelvoudig afgedaan. Op grond van artikel 98 Rv kan de kantonrechter in een zeer beperkt aantal gevallen de zaak doorverwijzen naar een meervoudige kamer bij de sector civiel als hij van oordeel is dat de zaak zich niet leent voor unusrechtspraak. In de praktijk wordt zelden gebruikgemaakt van deze verwijzingsmogelijkheid. In de sectoren kanton wordt gemiddeld in 22 procent van de contradictoire handelszaken gecompareerd.13 In handelszaken verloopt de procedure veelal schriftelijk. De kantonrechter houdt wel rolzittingen waarop procespartijen in persoon kunnen verschijnen, maar die worden in de praktijk veelal niet gebruikt voor de inhoudelijke behandeling van de zaak. In 2006 duurde de gemiddelde doorlooptijd van een handelszaak of arbeidszaak op tegenspraak bij de sector kanton 80 dagen en bedroeg de mediaan 28 dagen. Over handelszaken zonder verweer werd in dat jaar gemiddeld 8 dagen gedaan.14

2.2

Civiele rechter Uit het systeem van de wet volgt dat de civiele rechter bevoegd is in alle civiele zaken die niet tot de competentie van de kantonrechter behoren. In beginsel worden zaken door een enkelvoudige kamer behandeld (artikel 15 lid 1 Rv). Indien een zaak ongeschikt is voor de behandeling door één rechterwordt zij verwezen naar een meervoudige kamer van drie rechters (artikel 15 lid 2 Rv). Voor civiele zaken geldt een verplichte procesvertegenwoordiging door een procureur. De Eerste Kamer heeft een wetsvoorstel in behandeling dat de afschaffing van het verplichte procuraat regelt. Dit wetsvoorstel zal vermoedelijk op 1 september 2008 in werking treden. Daarna is nog alleen vertegenwoordiging door een advocaat vereist. Het verloop van de gewone civiele procedure is in het laatste decennium sterk van karakter veranderd. De hoofdstroom – in meer dan 80 procent van de zaken op tegenspraak, met inbegrip van feitelijk of juridisch complexe zaken – volgt het model dagvaarding à conclusie van antwoord à mondelinge behandeling door een alleensprekende rechter, en dit alles binnen relatief korte perioden. In het verleden lag de nadruk in de procedure bij de civiele rechter daarentegen op de stukkenwisseling, die daardoor in de praktijk veel langer duurde. Gemiddeld duurde een civiele handelszaak met verweer in 2006 524 dagen en de mediaan bedroeg 280 dagen. Over een verstekzaak werd gemiddeld 35 dagen gedaan.15

12

Van Velthoven, 2006: p. 27-28. Zie voor een nadere uitwerking Raad voor de rechtspraak, 2007: p. 6. 14 De Rechtspraak, 2007: p. 88. 15 De Rechtspraak, 2007: p. 88. 13


2.3

Schematische weergave De huidige competentieverdeling is in onderstaande tabel schematisch en zonder nuancering weergegeven, waarin de competenties van de kantonrechter versus de civiele rechter en enkele bepalende kenmerken van de respectieve procedures met elkaar vergeleken worden.

Kantonrechter

Civiele rechter

Competentie - alle arbeid (exclusief statutair directeur) - alle huur - alle huurkoop - alle pacht - diverse andere categorieën - alle geldvorderingen = € 5.000

Kenmerken procedure - geen verplichte procesvertegenwoordiging - deels eigen procesrecht en eigen procesreglement 16 - altijd unusrechtspraak door ervaren vice-president

A B C D - alle geldvorderingen > € 5.000 - verplichte procesvertegenwoordiging - alle vorderingen van onbepaalde waarde (behoudens enkele uitzonderingen) (buiten aardzaken) - deels eigen procesrecht en eigen - alle andere vorderingen die niet bij de procesreglement kantonrechter thuishoren - meestal enkelvoudige behandeling, soms meervoudige behandeling (met relatief veel (onervaren) rechters)

Tabel 1: overzicht huidige competentieverdeling kantonrechter / civiele rechter De opdracht van de Adviescommissie betreft in het bijzonder (de heroverweging van) de grens tussen de kwadranten A en C in deze tabel.

16

Op grond van artikel 101 Rv is de kantonrechter van de woonplaats van de consument relatief bevoegd .


3

Perspectief burger Bij de uitvoering van de opdracht dienen het perspectief en de belangen van rechtzoekenden centraal te staan. Dit leidende perspectief stelt vier eisen aan de rechtspleging: •

In de eerste plaats moeten de totale kosten voor het voeren van een procedure niet te hoog zijn. Onderzoek wijst uit dat de kosten voor rechtshulp een belangrijke factor zijn voor de toegang tot de rechter. De kosten voor (verplichte) rechtshulp in zaken met een beperkte complexiteit of een klein belang wegen relatief zwaar en vormen daarmee een grote barrière in de toegang tot de rechter. Zaken met een (in dit opzicht) relatief klein belang moeten daarom zonder advocaat kunnen worden gevoerd. In zaken waarin grote belangen spelen en gecompliceerde rechtsvragen (en/of processuele complicaties) aan de orde zijn, kan verplichte inschakeling van een advocaat juist wel nodig zijn voor een kwalitatief hoogwaardige rechtspleging. Het is niet goed te bepalen waar het omslagpunt ligt, maar de huidige grens (€ 5.000 voor geldvorderingen) is zeker veel te laag. Dit is de Adviescommissie ook gebleken in een gesprek met externe organisaties, onder wie enkele vertegenwoordigers van de advocatuur.

•

Ten tweede moet een procedure binnen een korte termijn tot een einde komen. Dit geldt in het bijzonder voor zaken met een relatief klein belang of beperkte complexiteit.

•

De rechter moet voldoende deskundigheid hebben voor de afdoening van zaken. De deskundigheid dient betrekking te hebben zowel op juridische aspecten als op de vaardigheden die nodig zijn voor een effectieve behandeling van de zaken (onder meer betreffende de bejegening van de procespartijen, met juiste aandacht voor hun posities en belangen).

•

De procespartijen moeten vóór het aanspannen van een procedure aan de hand van ondubbelzinnige criteria kunnen vaststellen welke rechter bevoegd is. De competentieverdeling tussen de sectoren moet geen grensgeschillen opleveren.

Deze perspectieven brengen de Adviescommissie tot twee hoofdlijnen: a. vergroting van het domein zaken waarin zonder verplichte advocatenbijstand kan worden geprocedeerd Dit betekent dat rechtzoekenden in meer zaken dan nu het geval is – afhankelijk van onder meer het belang en de complexiteit van de zaak en van hun eigen expertise – zelf kunnen bepalen of zij kiezen voor rechtshulp, en zo ja, voor welke vorm. Aan de zojuist beschreven eisen voldoen in elk geval, om onderling nog enigszins uiteenlopende redenen, de consumentenkoopzaken (met betrekking tot roerende zaken), zaken op grond van de Wet consumptief krediet17 en arbeidszaken betreffende statutaire directeuren van naamloze en besloten vennootschappen. Er zijn goede argumenten om ook burengeschillen onder deze categorie te laten vallen, maar de Adviescommissie kiest hiervoor uiteindelijk niet. In dergelijke geschillen spelen vaak verschillende kwesties van verschillende aard en juridische complexiteit. In het bestek van dit advies ziet de commissie geen mogelijkheid een helder criterium te formuleren. Nader onderzoek naar de mogelijkheden om (onderdelen van) het burenrecht onder het bereik van de kantonrechtspraak te brengen is gewenst.

17

Zonder verdere uitbreidingen inzake financiële dienstverlening of leaseachtige constructies.


Aan de hand van het criterium dat in feitelijk en juridisch complexe en bewerkelijke zaken bijstand door een advocaat verplicht zou moeten zijn, bestaan er redenen deze eis in agentuurzaken te stellen. In het perspectief dat de Adviescommissie in dit rapport ontwikkelt én omdat het om een relatief gering aantal zaken gaat, is er voor dit moment onvoldoende reden om voor deze categorie een ander regime voor te stellen. b. behoefte aan differentiatie, in twee opzichten Bij zaken met een gering belang of beperkte complexiteit ligt het zwaartepunt bij de behoefte aan snelle afhandeling. Bij zaken die ingewikkeld zijn en waarin grote belangen op het spel staan, ligt de nadruk juist op behoefte aan diepgang bij de behandeling en afdoening. Dit betekent dat binnen een rechtbank concentratie is vereist van bepaalde zaken waarvoor – afhankelijk van de wijze van afdoening – in meerdere of mindere mate gespecialiseerde kennis is vereist. In de huidige constellatie bepaalt slechts de hoogte van de vordering – of: in een beperkt aantal zaken, de aard daarvan – in belangrijke mate de wijze waarop behandeling en afdoening zullen plaatsvinden. Concentratie en differentiatie, waar nodig, zijn moeilijk te verenigen met strikte handhaving van het onderscheid tussen de twee sectoren. De in beide opzichten gewenste differentiatie kan daar immers dwars doorheen lopen.


4

Relevante ontwikkelingen De volgende ontwikkelingen zijn van invloed op de uitvoering van de opdracht van de Adviescommissie: •

In de civiele rechtspraak zijn de laatste jaren veranderingen opgetreden. De belangrijkste daarvan is, zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht, de verschuiving van een schriftelijke behandeling naar een mondelinge behandeling. Zoals vermeld, wordt tegenwoordig in de overgrote meerderheid van de zaken voor de civiele rechter in overeenstemming met het systeem van de wet en van de landelijk geldende procesreglementen, kort na de dagvaarding en de conclusie van antwoord een zitting voor een mondelinge behandeling gehouden. Alle civiele rechters moeten dus beschikken over de vaardigheid om, in allerlei soorten zaken, effectief te communiceren met de raadslieden én met de procespartijen zelf. Uit diverse onderzoeken blijkt dat procesdeelnemers in het algemeen behoefte hebben aan een actieve – dus niet lijdelijk afwachtende – rechter.18 Voor zover van kantonrechters al bijzondere communicatieve vaardigheden werden verlangd die verder gaan dan die waarover civiele rechters moeten beschikken, zijn de verschillen zeker kleiner geworden.

•

De laatste jaren is het aanbod van rechtshulpverleners buiten de traditionele advocatuur aanzienlijk vergroot. Zo is het aantal particuliere rechtsbijstandverzekeringen sterk gegroeid en is het pakket rechtshulp bij bijvoorbeeld vakbonden verbreed. Verzekeraars en vakorganisaties hebben in toenemende mate ook advocaten in (loon)dienst. Zij hebben te kennen gegeven hun aanbod te zullen aanpassen aan de mogelijkheden die nieuwe wetgeving hun biedt.

•

Bij verschillende rechtbanken is de scheiding tussen de sectoren civiel en kanton minder scherp geworden. Zo zal de rechtbank Roermond de administraties van de beide sectoren samenvoegen. Bij de sector civiel van de rechtbank Rotterdam loopt een experiment waarin kantonrechters met hun eigen werkwijze zaken uit de sector civiel (met een belang van maximaal € 25.000) behandelen met inachtneming van het daarvoor geldende procesrecht en de procesreglementen. Ook komt het bij verschillende rechtbanken voor dat kantonrechters zaken bij de sector civiel behandelen of vice versa, omdat de expertise van een bepaald rechtsgebied (bijvoorbeeld arbeids- of IE-recht) onvoldoende aanwezig is binnen de sector waarin de zaken (moeten) worden aangebracht. In de rechtbank Amsterdam werken rechters uit beide sectoren samen in een team dat is belast met de afdoening van effectenleasezaken. En bij diverse kleinere rechtbanken is het sectorvoorzitterschap van de sectoren kanton en civiel in één persoon verenigd of staat dit te gebeuren.

•

Na de herziening van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in 2002 staan enkele vereenvoudigingen van het procesrecht op stapel. In dit verband kunnen worden genoemd de eenvoudige procedure voor kleine geldvorderingen zaken, de uniformering en deformalisering van de procesinleiding en de afschaffing van het verplichte procuraat.

De afgelopen jaren zijn de procespraktijk van de kantonrechter en die van de civiele rechter dus naar elkaar toegegroeid. Daarnaast is de organisatorische grens tussen de sectoren kanton en civiel vervaagd. Beide ontwikkelingen lijken de komende jaren door te zetten. Zij leiden tot een verdere integratie.

18

Zie o.a. Ippel en Heeger-Hertter (2006).


5

Organisatie

5.1

Huidige situatie In 2006 telden de sectoren kanton samen gemiddeld 230 fte kantonrechters en 920 fte juridische en administratieve medewerkers.19 Zoals is vastgelegd in het Convenant van Zeist, hebben alle kantonrechters de rang van vice-president. Het gebruikelijke roulatiebeleid bij de rechtbanken geldt niet voor kantonrechters die vóór 1 januari 2002 al in functie waren. De sectoren kanton fungeren niet als opleidingssector voor raio’s en rio’s. Bijna alle kantonrechters hebben, binnen of buiten de rechtspraak, als rechter of advocaat ruime ervaring met de civiele procespraktijk. De meeste rechtbanken betrekken hun kantonrechters voornamelijk onder ervaren rechters en vice-presidenten. De drie grote rechtbanken werven nieuwe kantonrechters in belangrijke mate onder ervaren advocaten. De sectoren civiel hadden in 2006 in totaal een gemiddelde bezetting van 461 fte rechters en 1.181 fte juridische en administratieve medewerkers.20 Deze cijfers brengen de personeelsinzet voor alle civiele zaken, dus ook familie- en insolventiezaken, tot uitdrukking. Het is niet mogelijk op basis van het beschikbare materiaal een betrouwbaar onderscheid te maken tussen de inzet voor handelsrechtzaken en die op de andere deelterreinen van het civiele recht. Binnen de sectoren civiel heeft minder dan de helft van de rechters de rang van vice-president. Afgezien van de gevolgen van een eventuele verhoging van de competentiegrens voor de personeelsopbouw, zal het aandeel vice-presidenten (“senior rechters”) bij de sectoren civiel in de komende jaren naar verwachting toenemen als gevolg van het beleid om meer vakinhoudelijke promotiefuncties beschikbaar te stellen. Een groei tot meer dan de helft is echter niet te verwachten, terwijl ook van belang is op te merken dat in de sectoren civiel altijd (ook) een ruim aantal onervaren rechters werkzaam is. De sector civiel heeft een belangrijke functie als opleidingssector. De Adviescommissie acht het realistisch om uit te gaan van de vuistregel dat een opleider van raio’s en bezoldigde rio’s samen met deze op te leiden personen gemiddeld een even grote productie realiseert als een ervaren rechter zonder opleidingstaken. Bij deze veronderstelling zijn de “nettolasten” van de opleiding dus gelijk aan de salariskosten van de op te leiden personen.

5.2

Werklastgevolgen De Adviescommissie heeft de opdracht gekregen de organisatorische gevolgen van de verruiming van de competentie van de kantonrechter in kaart te brengen. Om enig beeld te krijgen van de effecten, en de vereiste maatregelen, heeft de Adviescommissie de werklastgevolgen van een competentiegrensverhoging naar € 25.000 becijferd. Zij heeft slechts in zeer beperkte mate gebruik kunnen maken van centraal of lokaal beschikbaar “hard” cijfermateriaal. De Adviescommissie heeft allereerst een berekening gemaakt van het zaaksvolume dat gemoeid is met deze overgang. Vervolgens schat zij het gewicht van de zaken in deze categorie. Bij deze voorgestelde verruiming van de competentie van de kantonrechter verschuiven zowel verstekzaken als zaken op tegenspraak van de civiele rechter naar de kantonrechter. Dit betreft 19 20

De Rechtspraak, 2007: p. 35. De Rechtspraak, 2007: p. 32.


bodemzaken die met een dagvaarding worden ingeleid. Ook de korte gedingen kunnen verschuiven, zij het dat daarvoor – bij de huidige wetgeving, die de Adviescommissie als een gegeven beschouwt – over de hele linie de bevoegdheid van de voorzieningenrechter in de sector civiel zal blijven bestaan. Pure geldvorderingen in kort geding met een belang tussen € 5.000 en € 25.000 zijn niet erg talrijk. Bovendien blijft de weg naar de voorzieningenrechter in de sector civiel open. Onderstaande tabel geeft de instroom van het aantal handelszaken 21 in de civiele sectoren uit 2006 weer en laat in het bijzonder zien hoeveel van deze zaken een belang hebben tussen € 5.000 en € 25.000. Van het totale pakket zaken dat overgaat, wordt ongeveer 58 procent bij verstek afgedaan, 32 procent op tegenspraak en 10 procent op andere wijze. Alle dagvaardingszaken handel civiele rechter 14.186 16.504 4.712

Verstek Tegenspraak Royementen, intrekkingen en doorhalingen Totaal 35.402 Tabel 2: aantal dagvaardingszaken handel sector civiel 2006

€ 5.000 - € 25.000 10.869 (77 %)22 6.071 (37 %) 1.734 (37 %) 18.674 (53 %)

De gemiddelde tijd die gemoeid is met de behandeling van zaken van een belang tussen € 5.000 en € 25.000 laat zich op basis van de beschikbare gegevens niet goed berekenen. De Adviescommissie zal daarom moeten volstaan met een schatting, waarbij zij van de volgende veronderstellingen uitgaat: • • • • •

in geldvorderingen met een kleiner belang wordt vaker dan bij andere zaken bij de civiele rechter een comparitie na antwoord gehouden; daarin zal vaker dan gemiddeld een (snelle) schikking kunnen worden bereikt, zodat de rechterstijd nodig voor deze categorie lager ligt dan het gemiddelde voor alle zaken bij de civiele rechter; naarmate het financiële belang toeneemt, wordt het lonender om zwaar in te zetten, zowel voor de eiser als voor de gedaagde, hetgeen de afhandeling bewerkelijker maakt; echt bewerkelijke zaken hebben vaak een gemengd karakter (ge- of verboden, verklaringen voor recht, verwijzingen naar een schadestaat enz.) en zullen daardoor, ongeacht het werkelijke financiële belang, niet verschuiven; en in zaken met een kleiner financieel belang zal veel minder vaak worden gepleit dan in zaken met een grote belang.

Daarnaast is het nog de vraag of de afschaffing van de verplichte advocatenbijstand in zaken met een financieel belang tussen € 5.000 en € 25.000 voor de desbetreffende zaken een werklastvermindering of -vermeerdering meebrengt. Hier zijn twee effecten mogelijk. Werklastvermindering kan op treden als zaken minder “juridisch” worden gepresenteerd en daardoor eenvoudiger en sneller vatbaar worden voor een schikking of eindvonnis. Werklastvermeerdering kan het gevolg zijn als zaken onvoldoende juridisch of juist omslachtiger worden gepresenteerd en daardoor meer rechterlijke tijd vragen. Naar de taxatie van de Adviescommissie wegen deze veranderingen in algemene zin tegen elkaar op.

21 22

Lamiciecategorieën 102, 103, 105 en 199. Percentage van het totale aantal dagvaardingszaken, handel.


Op basis van bovenstaande veronderstellingen schat de Adviescommissie dat zaken met een financieel belang tussen € 5.000 en € 15.000 gemiddeld de helft van de gemiddelde rechterstijd voor álle civiele zaken zullen vragen, en zaken met een financieel belang tussen € 15.000 en € 25.000 gemiddeld 75 procent van die gemiddelde rechterstijd. Omdat ongeveer 2/3 van deze zaken in dit lagere segment valt en 1/3 in het hogere segment, kan worden aangenomen dat de werklast van de gemiddelde zaak die verschuift, ongeveer 60 procent is van de algemene gemiddelde werklast van de sector civiel. Dit zou een verschuiving voor de contradictoire bodemzaken van (0,37 (aandeel contradictoire civiele zaken tussen € 5.000 - € 25.000) x 0,6 (geschat gewicht van deze categorie zaken =) 22 procent van de totale werklast betekenen, ofwel ruim een vijfde deel van de rechterlijke bezetting. Dit percentage drukt alleen de werkelijke productietijd uit. De tijd die gemoeid is met de opleiding van raio’s en rio’s blijft hierbij buiten beschouwing. Als naast de verhoging van de competentiegrens ook extra aardvorderingen aan de kantonrechter worden toegewezen (consumentenkoop, cons umptief krediet en arbeidszaken statutaire directeuren), is de werkelijke verschuiving van (werklast en dus van rechters) nog wat groter. Naar verwachting zal dan ruim een kwart van de huidige bezetting civiele rechters (exclusief degenen die zich bezighouden met familiezaken, insolventies en korte gedingen) naar de sector kanton moeten overgaan. Daarnaast heeft de verhoging ook gevolgen voor de capaciteit die gemoeid is met het opleiden van raio’s en rio’s. In de sector civiel wordt ongeveer 10 à 15 procent van de formatie ingezet voor het opleiden van raio’s en rio’s. Inclusief de opleidingscomponent valt 35 à 40 procent van de formatie rechters bij de handelskamers van de sectoren civiel binnen het bereik van de zaken die overgaan bij een competentieverruiming naar € 25.000. Uiteraard heeft de verruiming van de competentie van de kantonrechter ook gevolgen voor de administratieve en juridische medewerkers. Aangenomen wordt dat deze werkbelasting voor de administratie in de categorie € 5.000 - € 25.000 gelijk is aan die van de gemiddelde handelszaak. Dit betekent dat met deze overgang ruim de helft van de tijd die administratieve medewerkers aan deze zaken besteden gemoeid is. De berekening van de inzet van de juridische medewerkers is moeilijker te schatten omdat deze per rechtbank varieert, afhankelijk van bijvoorbeeld lokale delegatiepatronen. De Adviescommissie neemt aan dat deze inzet lager is dan 50 procent, maar kan deze niet goed kwantificeren. Het is mogelijk dat de competentiegrensverhoging een aanzuigende werking heeft. Dit houdt in dat partijen de hoogte van hun vordering naar beneden bijstellen (bijvoorbeeld van € 30.000 naar € 25.000) om zo de kantonrechter bevoegd te maken, waarmee advocaatkosten kunnen worden bespaard. De Adviescommissie verwacht dat dit effect beperkt is, waarbij zij zich baseert op ervaringen uit het verleden. Zo is bij de competentiegrensverhoging van f 5.000 naar f 10.000 geen aanzuigende werking vastgesteld.23

5.3

Overige organisatorische consequenties De hier voorgestelde verschuiving leidt enerzijds tot een pakket met relatief veel complexe, tijdintensieve zaken voor een geringer aantal civiele rechters inclusief hun juridische en andere medewerkers, met mogelijk negatieve gevolgen voor de afwisseling die nodig kan zijn voor een evenwichtig werkpakket.24 Voor veel rechters maakt juist de afwisseling in het zaaksaanbod het werk 23

Eshuis en Paulides, 2002 Er zijn taken van de sectoren civiel die onveranderd kunnen blijven. Dit betreft in het bijzonder de insolventie- en de kortgedingrechtspraak. Mede omdat daarvoor bijzondere kennis of ervaring nodig kan zijn, 24


interessant en uitdagend. Anderzijds kan deze verschuiving van de werklast leiden tot een verstoring van de “geoliede machine” die veel sectoren kanton zijn, omdat de kantonrechter veel meer zware zaken krijgt toebedeeld, waarop zijn werkwijze minder is afgestemd. In dat type zaken zal immers veel vaker dan nu bij de kantonrechter het geval is, een comparitie, een getuigenverhoor of een deskundigenonderzoek moeten plaatsvinden, voordat een beslissing kan worden genomen. Hoewel de Adviescommissie, in overeenstemming met haar opdracht, het belang van de intern-organisatorische gevolgen ondergeschikt acht aan het belang van de rechtzoekenden, zijn moeilijk oplosbare interne problemen niet in het belang van de procespartijen. Gezien de omvang van de herschikking van zaken tussen de sectoren kanton en civiel zijn dergelijke problemen wel te verwachten. De verschuiving van de zaken van de sector civiel naar de sector kanton heeft ook gevolgen voor de opleidingstaken, in het bijzonder voor raio’s en rio’s. Deze taken zullen, op zijn minst genomen voor een substantieel deel, moeten worden overgeheveld van civiel naar kanton. Veel van de huidige kantonzaken lenen zich ook goed voor opleidingsdoeleinden. De overheveling vraagt bijzondere aandacht om te voorkomen dat daardoor de efficiënte en doortastende werkwijze van kantonrechters wordt verstoord. Er treedt een complicatie op als opleidingstaken in het rechtsgebied civiel, met inbegrip van de daarvoor vereiste onderlinge afstemming, over twee sectoren worden verdeeld.

hebben veel rechtbanken dergelijke taken ondergebracht in min of meer afzonderlijke eenheden, met een eigen, afgescheiden bezetting.


6

Conclusies en aanbevelingen De Adviescommissie onderschrijft de maatschappelijke wens om de competentie van de kantonrechter (anders gezegd: de grens voor de zaken waarin niet de verplichting bestaat een advocaat in te schakelen) structureel te verruimen. Hiermee zal de toegang tot de rechter verbeterd worden. Om deze wens te kunnen realiseren doet de Adviescommissie de volgende aanbevelingen. Aanbeveling 1: competentiegrens naar € 25.000 en schrappen 47 RO De huidige bovengrens van € 5.000 voor de kantonzaken is naar het oordeel van de Adviescommissie veel te laag. De verplichte inschakeling van een advocaat is ook bij zaken met een groter belang niet altijd nodig en belemmert de toegang tot de rechter. Het is niet goed te bepalen waar het omslagpunt precies ligt, maar de Adviescommissie heeft voorkeur voor een grens van € 25.000. De wetgever zou niet moeten volstaan met deze verruiming van de bevoegdheid van de kantonrechter. In de eerste plaats is er behoefte aan zaaksdifferentiatie. Hieronder is te verstaan: een wijze van behandeling die optimaal rekening houdt met de eisen – qua snelheid van afdoening, vakinhoudelijke deskundigheid of bijzondere vaardigheden van de rechter – die daarin voor bepaalde (soorten) zaken gelden. Aan deze eisen kan binnen het huidige wettelijke stelsel, ook na de verruiming van de bevoegdheid van de kantonrechter, vaak niet worden voldaan. Dit komt vooral door de combinatie van twee elementen van dit stelsel: de samenval van de grens tussen de zaken met of zonder verplichte advocatenbijstand met de grens tussen de sectoren kanton en civiel, en: de wettelijke eis dat er een afzonderlijke sector kanton (naast de sector civiel) bestaat. In de tweede plaats leidt de overheveling van een substantieel aantal zaken van de sectoren civiel naar de sectoren kanton in diverse opzichten tot organisatorische gevolgen van betekenis: • De sectoren civiel moeten krimpen (bij een verhoging van de bevoegdheidsgrens voor de kantonrechter tot € 25.000 met ruim 25 procent van het aantal rechters dat civiele bodemzaken behandelt en ongeveer 50 procent van de gerechtsambtenaren). • Een substantieel deel van de zaken die bij uitstek geschikt zijn voor het opleiden van rechters verdwijnt uit de sectoren civiel, zodat opleidingstaken mede – en bij vrijwel alle rechtbanken voor het eerst – bij de sectoren kanton moeten worden ondergebracht, hetgeen tot een uitstroom van opleiders, en dus ervaren rechters, uit de sectoren civiel zal leiden. Met deze opleidingstaak is ongeveer 10 à 15 procent van de inzet van (senior-) rechters gemoeid. Dit betekent dat bij de voorgestelde competentiegrensverhoging 35 à 40 procent van de rechters die bij de sector civiel handelszaken behandelen naar de sector kanton moeten worden overgeplaatst. • Het grote voordeel van de kantonrechtspraak (een vlotte behandeling door ervaren rechters) komt onder druk te staan door de instroom van een segment zwaardere zaken én door de opleidingstaken. Dit brengt de Adviescommissie tot het voorstel – enigermate buiten haar opdracht – om artikel 47 RO te schrappen. Daardoor krijgen de rechtbankbesturen meer mogelijkheden om onderscheid te maken tussen soorten zaakstromen, met inachtneming van de bijzondere eisen die voor de diverse categorieën zaken gelden. De besturen blijven overigens ten volle de mogelijkheid houden een afzonderlijke sector kanton in stand te laten, zoals er nu ook rechtbanken zijn met een sector familie- en jeugdrecht. De schrapping van artikel 47 RO doet uiteraard geen afbreuk aan de wettelijk vastgelegde taakgarantie voor de kantonrechters die vóór 1 januari 2002 al in deze functie werkzaam waren.25

25

Zie artikel IX lid 1 van de Wet organisatie en bestuur gerechten (Stb. 2001, 582).


Aanbeveling 1a: stapsgewijze verhoging competentiegrens naar € 25.000 en schrappen 47 RO Voor het geval dat deze voorkeursvariant (bevoegdheid van de kantonrechter in civiele zaken met een financieel belang van € 25.000 of minder, met gelijktijdige schrapping van artikel 47 RO) niet binnen een termijn van twee jaar kan worden verwezenlijkt, beveelt de Adviescommissie voor de korte termijn een beperkte verhoging van de bevoegdheidsgrens aan, namelijk tot € 15.000. De organisatorische gevolgen daarvan zijn beperkter. Ook dan echter bepleit de Adviescommissie dat de voorbereiding van de uitvoering van de voorkeursvariant ter hand wordt genomen. Naar haar oordeel heeft deze variant belangrijke nadelen. Zo zijn de voorwaarden voor zaakstroomdifferentiatie onvoldoende en blijft een verdere verhoging gewenst van de categorie zaken waarin verplichte inschakeling van een advocaat niet nodig is. Ook zal dan binnen een korte tijd tweemaal een wetswijziging nodig zijn. Aanbeveling 2: Consumentenkoop, consumptief krediet en arbeidsovereenkomsten statutaire directeuren naar kanton In beide gevallen, dus zowel in de voorkeursvariant 1 als in variant 1a, adviseert de Adviescommissie de competentie van de kantonrechter in aardzaken uit te breiden met de categorieën consumentenkoopzaken, zaken met betrekking tot consumptief krediet en arbeidszaken betreffende statutaire directeuren van naamloze en besloten vennootschappen. Ook burengeschillen zouden hiervoor geschikt zijn, maar deze zijn niet eenvoudig te omgrenzen. Aanbeveling 3: Meervoudige (kanton)rechtspraak De Adviescommissie beveelt voorts aan om over de hele linie – en dus niet alleen in de in artikel 98 Rv genoemde gevallen – een verwijzing door de kantonrechter (als alleensprekende rechter) naar een meervoudige kamer van kantonrechters mogelijk te maken. Dit vraagt om schrapping van de wettelijke bepaling die erop neerkomt dat kantonzaken behalve in enkele specifieke gevallen enkelvoudig worden afgedaan. Deze aanbevelingen leiden tot de volgende schematisch weergegeven competentieverdeling tussen de kantonrechter en de civiele rechter.


Kantonrechter

Civiele rechter

Competentie - alle arbeid (inclusief statutair directeur) - alle huur - alle huurkoop - alle pacht - alle consumentenkoop - alle consumptief krediet - diverse andere categorieën - alle geldvorderingen = € 25.000

Kenmerken procedure - geen verplichte procesvertegenwoordiging - deels eigen procesrecht en eigen procesreglement 26 - vrijwel altijd enkelvoudige behandeling met de mogelijkheid van meervoudige behandeling in enkele, complexe gevallen

- alle geldvorderingen > € 25.000 - alle vorderingen van onbepaalde waarde (buiten aardzaken) - alle andere vorderingen die niet bij de kantonrechter thuishoren

- verplichte procesvertegenwoordiging (behoudens enkele uitzonderingen) - deels eigen procesrecht en eigen procesreglement - vaak enkelvoudige behandeling, en geregeld meervoudige behandeling

Tabel 3: overzicht voorgestelde competentieverdeling kantonrechter / civiele rechter27

Aanbeveling 4: Randvoorwaarden Om de eigenheid van de werkwijze van de kantonrechter en die van de civiele rechter te behouden, is van belang dat aan de competentieverruiming een aantal randvoorwaarden verbonden wordt. Deze randvoorwaarden kunnen onder meer betrekking hebben op een aparte rol, gescheiden administraties en afzonderlijke procesreglementen voor de procedures met en zonder verplichte advocatenbijstand. De Adviescommissie doet de aanbeveling dat een landelijke werkgroep onder regie van het LOVC en het LOK nadere invulling geeft aan deze randvoorwaarden. Bij een kleine, een middelgrote en een grote rechtbank zou vervolgens in de aanloop naar de competentiegrensverhoging kunnen worden geëxperimenteerd met deze randvoorwaarden. Aanbeveling 5: Expiratie Convenant van Zeist Ten slotte doet de Adviescommissie in de beide hier beschreven varianten de aanbeveling dat het Convenant van Zeist wordt beëindigd. Dit kan alleen door een daarop gerichte overeenstemming tussen de rechtbankpresidenten en de Kring van Kantonrechters. Hiermee verdwijnt niet de taakgarantie voor de kantonrechters die eind 2001 al in functie waren. Het Convenant van Zeist bevatte hiervoor een voorziening die in de wet28 is overgenomen. Deze wettelijke garantie blijft behouden na expiratie van het convenant.

26

Op grond van artikel 101 Rv is de kantonrechter van de woonplaats van de consument relatief bevoegd. Deze tabel geeft alleen de door de Adviescommissie gewenste eindsituatie weer. De tussenstap die onder aanbeveling 1a wordt genoemd is dus niet verwerkt in dit overzicht. 28 Zie noot 23. 27


BIJLAGE 1: Opdracht aan de Adviescommissie van 16 mei 2007 Aanleiding De commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie, beter bekend als de commissie Deetman, heeft in haar rapport ‘Rechtspraak is kwaliteit’ uitvoerig aandacht besteed aan de competentie van de kantonrechter. De commissie heeft haar waardering uitgesproken over de kantonrechtspraak. In haar rapport oordeelt de commissie Deetman dat de essentie van de kantonrechtspraak is dat deze snel, op hoog niveau en enkelvoudig plaatsvindt. De commissie is dan ook voorstander van een uitbreiding van de kantonrechtspraak en heeft de aanbeveling gedaan dat alle zaken op het terrein van de consumentenkoop via de kantonrechter afgehandeld moeten worden en dat de competentiegrens van de kantonrechter in dit verband dient te worden verhoogd tot € 25.000. Complexe zaken die veel rechterlijke aandacht en tijd vereisen zijn minder geschikt om via de werkwijze van de kantonrechter af te doen. Deze zaken dienen volgens de commissie Deetman door de civiele rechter te worden afgehandeld. Door de verruiming van zijn competentie zal de kantonrechter echter vaker met complexe zaken worden geconfronteerd waarvoor de civiele rechter beter is toegerust dan hijzelf. De verruiming van de competentie moet dan ook in samenhang worden gezien met de differentiatie van zaakstromen tussen de kantonrechter en de civiele rechter. De aanbevelingen van de commissie Deetman staan niet op zichzelf. In het (recente) verleden hebben onder andere de commissie Van Delden, de commissie Verbetervoorstellen Civiel, de werkgroep Bestuurlijke Onderbrenging Kanton en de commissie Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht voorstellen over de differentiatie van zaakstromen en/of een verhoging van de competentiegrens gedaan. Ook binnen het ministerie van Justitie leeft al langere tijd de gedachte de competentiegrens van de kantonrechtspraak te verhogen. Op verzoek van het ministerie van Justitie heeft de Raad voor de rechtspraak in samenspraak met de gerechten in zijn advies van 27 april 2005 de gevolgen van een verhoging van de competentiegrens tot € 12.500 respectievelijk € 15.000 in kaart gebracht. In een gesprek over de reactie van de minister op het rapport van de commissie Deetman is gebleken dat de minister voorstander is van het toewijzen van alle zaken die vallen onder de categorie ‘consumentenkoop’ aan de kantonrechtspraak en een verruiming van de competentiegrens van de kantonrechter. Voorlopig gaat de minister uit van een verhoging van de competentiegrens tot € 10.000. Deze voorstellen zijn minimumvoorstellen die in een later stadium, maar nog voor de uitwerking in een wetsvoorstel, kunnen worden aangevuld of gespecificeerd. Gezien de ingrijpende gevolgen van een dergelijk voorstel voor procespartijen, rechtshulpverleners en de rechterlijke organisatie, is van belang in anticipatie hierop de consequenties van een differentiatie van zaakstromen en een competentiewijziging in kaart te brengen en passende maatregelen te treffen. Het voorgaande in acht nemend stelt de Raad voor de rechtspraak de ‘Adviescommissie verbreding kantonrechtspraak en differentiatie werkstromen’ in. De Adviescommissie krijgt de opdracht aanbevelingen te doen over de differentiatie van werkstromen en de competentieverruiming van de kantonrechter. De Raad voor de rechtspraak zal de aanbevelingen van de Adviescommissie gebruiken bij zijn advies aan de minister van Justitie over dit onderwerp. De opdracht aan de Adviescommissie wordt hieronder nader uitgewerkt.


Opdracht De Adviescommissie stelt een advies op over de differentiatie van zaakstromen, de verbreding van het werkterrein van de kantonrechtspraak en de en de praktische uitwerking daarvan voor het werkterrein van de kantonrechtspraak en de civiele rechtspraak. Dit advies bevat voorstellen over: (i) de wijze waarop invulling gegeven kan worden aan de differentiatie van zaakstromen, (ii) de hoogte van de competentiegrens van de kantonrechter, en (iii) de wijze waarop de Rechtspraak organisatorische uitwerking kan geven aan een verbreding van de kantonrechtspraak. Ad (i) De Adviescommissie dient voorstellen te doen op welke wijze de zaakstromen gedifferentieerd kunnen worden, zodat de zaken behandeld worden door de rechter (de kantonrechter of de civiele rechter) die hiertoe het beste geëquipeerd is. Het staat de Adviescommissie vrij om criteria te ontwikkelen aan de hand waarvan een dergelijke differentiatie wordt uitgewerkt. Mogelijke criteria zijn de aard van de vordering, de partijconstellatie, de vereiste behandelwijze en de doorlooptijd van de procedure. Ad (ii) De minister van Justitie zal naar verwachting voorstellen de competentiegrens minimaal te verhogen tot € 10.000. Een advies vanuit de Rechtspraak kan voor de minister aanleiding zijn voor een verdere verhoging van de competentiegrens. Het advies van de Adviescommissie zal hiervoor als input worden gebruikt. De voorgenomen verhoging van de competentiegrens zal door de Adviescommissie op haar gevolgen moeten worden onderzocht, waarbij de Adviescommissie de ruimte krijgt om met een eigen advies daarover te komen. Ad (iii) De Adviescommissie dient de consequenties van de differentiatie van werkstromen en de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter in kaart te brengen en voorstellen te doen hoe hieraan praktische uitwerking gegeven kan worden. Bij het uitvoeren van de opdracht dienen de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden in acht genomen te worden: •

Bij het formuleren van de voorstellen dienen de belangen van de rechtzoekende, de burger, leidend te zijn. Het gaat hier o.a. om de toegang tot de rechter, de kwaliteit van de rechtspleging, de proceskosten voor partijen en de duur van de procedure.

•

De Adviescommissie dient expliciet aandacht te besteden aan de organisatorische consequenties en de praktische uitvoerbaarheid van haar voorstellen. Hierbij dient het uitgangspunt te zijn dat de organisatie wordt aangepast aan de gewenste zaakstroomdifferentiatie.

•

De Adviescommissie doet voorstellen die binnen een termijn van drie jaar na afgifte van het advies gerealiseerd kunnen worden. De voorgenomen differentiatie van werkstromen en de verruiming van de competentiegrens hebben wellicht ook organisatorische implicaties die een langere periode bestrijken. De Adviescommissie dient deze implicaties te identificeren en aan te geven hoe hiermee om te gaan.

•

De Adviescommissie levert, mede gezien de voorgenomen wetgeving, uiterlijk 15 november 2007 haar advies aan de Raad voor de rechtspraak op.

De commissie bepaalt haar eigen werkwijze en kan zich laten bijstaan door externe deskundigen.


BIJLAGE 2: Samenstelling Adviescommissie Mr. H.F.M. Hofhuis, president, rechtbank ’s-Gravenhage (voorzitter) Mr. J.B. de Groot, sectorvoorzitter kanton, rechtbank Zutphen Mr. H.T. van der Meer, sectorvoorzitter kanton, rechtbank Amsterdam Mr. E.J. van der Molen, sectorvoorzitter civiel, rechtbank Alkmaar Mr. C. van Steenderen-Koornneef, sectorvoorzitter civiel, rechtbank Rotterdam Mr. W. Tonkens-Gerkema, tot 24 september 2007 voorzitter Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, rechtbank Amsterdam Mr. R.C. Hartendorp, adviseur/onderzoeker, Raad voor de rechtspraak (secretaris)


BIJLAGE 3: Deelnemende organisaties klankbordbijeenkomst CNV Centrale Consumentenbond De Geschillencommissie Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders Vakcentrale voor middengroepen en hoger personeel Nederlandse Orde van Advocaten Vereniging van Incassoadvocaten Verbond van Verzekeraars


BIJLAGE 4: Literatuurlijst COMMISSIE EVALUATIE MODERNISERING RECHTERLIJKE ORGANISATIE (2006), Rechtspraak is kwaliteit, Den Haag COMMISSIE FUNDAMENTELE HERBEZINNING NEDERLANDS BURGERLIJKE PROCESRECHT (2006), Uitgebalanceerd, Den Haag COMMISSIE HERIJKING OMVANG VERPLICHTE PROCESVERTEGENWOORDIGING (1997), Gericht verplicht, Den Haag COMMISSIE VERBETERVOORSTELLEN CIVIEL (2004), Commissie verbetervoorstellen civiel, Den Haag ESHUIS, R.J.J. EN G. PAULIDES (2002), Van rechtbank naar kanton: evaluatie van de competentiegrensverhoging voor civiele handelszaken in 1999, Den Haag IPPEL, P. EN S. HEEGER-HERTTER (2006), Sprekend de rechtbank: alledaagse communicatie in de Utrechtse zittingszaal, Nijmegen MINISTER VAN JUSTITIE (2007), Kabinetsstandpunt evaluatie Wet organisatie en bestuur gerechten en Wet Raad voor de rechtspraak, 27 juni 2007 RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK (2005), Competentiegrens kantonrechter in handelszaken – advies, 27 april 2005 RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK (2007), Rapport commissie Eenvoudige procedure voor eenvoudige zaken – advies, 23 april 2007 DE RECHTSPRAAK (2007), Jaarverslag 2006, Den Haag VELTHOVEN, B.C.J. VAN (2007), Civiele rechtspraak in eerste aanleg, 2005: Een eerste stap op weg naar kwantificering van de maatschappelijke betekenis van rechtspraak, Den Haag WERKGROEP BESTUURLIJKE ONDERBRENGING KANTON (2006), Kantonrechtspraak in de 21e eeuw. Naar afdoening ‘op maat’, ‘s-Hertogenhosch/Arnhem/Amsterdam/Utrecht/Breda

Ruim baan voor de burger

Recommend Documents